Categoría: Judicial

screcionales. Pero el órgano judicial tiene la oportunidad de traer al enjuiciamiento otros criterios: el análisis del riesgo; el principio de cientificidad; el principio de precaución; el principio de igualdad y no discriminación; y el insoslayable límite de la dignidad humana. En definitiva, el juicio de proporcionalidad tiene como finalidad última evitar que la decisión que se autoriza o ratifica sea irrazonable o arbitraria.
h) La fiscal general del Estado no comparte la tesis del auto de la Sala. Conforme a la STC 22/1984, cuando la norma constitucional o la ley lo exijan, la administración pública requerirá para su actuación la autorización judicial. Es precisamente el art. 10.8 LJCA (introducido por la disposición final segunda de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre) el que establece, para casos como el presente, la preceptiva autorización (o ratificación) judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria (fundamentalmente, la Ley Orgánica 3/1986) que las autoridades sanitarias de ámbito distinto al estatal consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen la limitación o restricción de derechos fundamentales cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente. Se ejerce entonces por el órgano judicial lo que se conoce como una función judicial no jurisdiccional o una competencia no revisora, cuya cobertura constitucional se halla en el art. 117.4 CE, quedando excluida de la tradicional función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado que contempla el art. 117.3 CE, puesto que al órgano judicial no le corresponde escrutar en sede de recurso la rectitud de la actuación administrativa ni, sobre todo, pronunciarse al respecto, sino únicamente garantizar la incolumidad de los derechos y libertades de los ciudadanos. Lo que le corresponde es, en esencia, valorar si la protección de un bien colectivo, en este caso la salud pública, justifica el sacrificio de los derechos individuales de los ciudadanos a los que se dirigen las actuaciones administrativas. Pero todo ello no convierte al órgano judicial en administración pública, como sostiene la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en su auto de planteamiento de la cuestión.
9. La letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón presentó su escrito de alegaciones el 12 de abril de 2021. Interesa que el Tribunal Constitucional declare que el art. 10.8 LJCA, en la redacción introducida por la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, no es inconstitucional si se interpreta de conformidad con el texto constitucional, tanto desde el punto de vista procesal (finalización del procedimiento mediante sentencia y consiguiente aplicación del régimen de recursos ordinarios y extraordinarios), como material. Fundamenta su pretensión en las razones que a continuación se resumen.
a) Comienza exponiendo el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad y señala que la reforma introducida por la Ley 3/2020 en el art.10.8 LJCA ha sido abordada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en un auto de 24 de marzo de 2021 (recurso de queja núm. 570-2021), que confirmó la denegación de la preparación de recurso de casación frente a un auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que había denegado la ratificación de las medidas sanitarias adoptadas por la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid.
La doctrina del Tribunal Supremo al respecto puede ser resumida en tres puntos. En primer lugar, en cuanto a la naturaleza del procedimiento, se señala que en él no debaten partes procesales enfrentadas, sino que opera como un procedimiento de cognición limitada, preferente y sumario, incardinado en el ámbito de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, que tiene por objeto la autorización o ratificación judicial de medidas limitativas de derechos fundamentales, adoptadas por razones de salud pública; de ahí que únicamente intervengan la administración pública que acuerda las medidas y el Ministerio Fiscal, en la función de garante de la legalidad que institucionalmente le corresponde. En segundo lugar, en cuanto a la forma que han de adoptar las resoluciones de las salas de los tribunales superiores de justicia, la falta de una previsión legal expresa debe salvarse, a juicio del Tribunal Supremo, extendiendo analógicamente a estas la misma regla que establece la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de las resoluciones de los juzgados, es decir, deben revestir la forma de auto. Finalmente, al examinar la posibilidad de recurso, a pesar de advertir que los correlativos autos dictados por los juzgados son susceptibles de recurso de apelación y la sentencia que lo resuelva podrá ser recurrida en casación, el Tribunal Supremo niega idéntica posibilidad de recurso de casación a los dictados por los tribunales superiores de justicia en el ejercicio de su competencia atribuida por el art. 10.8 LJCA.
b) La letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón alega que el art. 10.8 LJCA, interpretado en el sentido que lo hace el Tribunal Supremo en esa resolución, incurriría en las tachas de inconstitucionalidad que le imputa la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en su auto de planteamiento de la cuestión. Cabe incluso entender que el precepto cuestionado podría adicionalmente vulnerar el derecho de la tutela judicial efectiva de los ciudadanos (art. 24.1 CE), cuya protección tiene encomendada en este procedimiento el Ministerio Fiscal como garante de la legalidad, al carecer este de la posibilidad de recurrir un auto que se adopta en ratificación o denegación de una medida que, al proponerse, revela una colisión de derechos fundamentales, a saber, los derechos a la vida y la integridad física de la población frente a los derechos de quienes se vean restringidos por la actuación administrativa cuya ratificación se ha solicitado. Conviene no ignorar que el legislador ha previsto los recursos de apelación y de casación frente a los autos de los juzgados dictados en este mismo contexto y que afectan únicamente a uno o varios particulares concretos e identificados de manera individualizada, sin que se aprecie fundamento constitucional para el distinto tratamiento en función de la no identificabilidad de los destinatarios.
Señala el auto de planteamiento que el precepto cuestionado implica que deba completarse la validez del acto administrativo forzando una intervención judicial al margen de la función jurisdiccional que le es propia, lo que efectivamente sucederá —sostiene la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón— si las resoluciones que se adopten quedan excluidas del régimen ordinario y extraordinario de recursos, hurtando incluso la posibilidad de valoración de existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que pudiera dar lugar a un pronunciamiento del Tribunal Supremo, lo que permitiría reconducir la función de los tribunales superiores de justicia a la estrictamente jurisdiccional, alejándola de la función consultiva vinculante lesiva del orden constitucional, a la que se opone la Sala proponente de la cuestión de inconstitucionalidad.
c) No obstante, entiende la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón que cabe una interpretación del precepto cuestionado que sería compatible con la Constitución. Desde un punto de vista estrictamente procesal, parte de la consideración de que estos incidentes del art. 10.8 LJCA deberían resolverse por los tribunales superiores de justicia mediante sentencia, con fundamento en la aplicación supletoria de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC): dado que la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa no expresa en este supuesto la clase de resolución judicial que ha de dictarse, y habida cuenta que esta pone fin al procedimiento una vez concluida la tramitación legalmente prevista, habrá de dictarse sentencia para poner fin al proceso (art. 206 LEC), lo que permitiría seguir el régimen legal de recursos ordinarios y extraordinarios.
La atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa de la competencia para conocer de la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental es previa a la reforma operada por la Ley 3/2020. La reforma legal se ha limitado a disgregar el órgano judicial que había de conocer del asunto, en función de si la medida afecta a particulares concretos e identificados de manera individualizada o si los destinatarios no están identificados individualmente. No existe por lo tanto motivo para intuir que fuese intención del legislador acompañar la reorganización competencial de la modificación del régimen de recursos en el sentido de privar de tal posibilidad en uno de los casos, lo que confirma la razonabilidad de aplicar las previsiones de la Ley de enjuiciamiento civil, concebidas a este preciso efecto. De hecho, hasta la entrada en vigor de la controvertida modificación legislativa los juzgados de lo contencioso-administrativo estaban conociendo de estos asuntos relativos a medidas que afectaban a destinatarios no identificados individualmente, siendo sus resoluciones susceptibles de recurso (cita, en este sentido, autos dictados por diversos juzgados aragoneses).
Si se admite este modelo procesal, cabe una interpretación del art. 10.8 LJCA compatible con nuestra Constitución, afirma la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón. Sostiene que a este fin es necesario abordar el amparo legal existente a la adopción de medidas por las autoridades sanitarias, en el contexto de una pandemia generada por una enfermedad transmisible, que está causando graves perjuicios en la salud de los ciudadanos, e incluso provoca, en algunos casos, su fallecimiento. La declaración de estado de alarma puede revelarse como instrumento idóneo, entre otros supuestos, alega la letrada, cuando, como de hecho sucedió en marzo de 2020, por las características de la epidemia y sus efectos, el Gobierno de la Nación considere necesario asumir un mando único. Sin embargo, modificadas las circunstancias iniciales, se planteó el carácter no imprescindible de un mando único, de modo que no necesariamente había de acudirse nuevamente a la declaración de estado de alarma a fin de dotar a las comunidades autónomas de la capacidad de adoptar las medidas que estimasen indispensables.
Hay que partir de la íntima conexión entre el derecho a la salud y los derechos a la vida y a la integridad física (arts. 43 y 15 CE), que ha sido afirmada por el Tribunal Constitucional (AATC 114/2014, de 8 de abril, y 40/2020, de 30 de abril). Asimismo, reiterada doctrina constitucional ha advertido que no toda afectación de un derecho fundamental exige ley orgánica (por todas, STC 160/1987). Si se dotó del rango de ley orgánica al breve contenido de la Ley Orgánica 3/1986, circunscrito a habilitar a las autoridades competentes en materia de salud pública a adoptar las medidas necesarias en los casos que contempla, ha de entenderse que el legislador apreció que estaba acometiendo una labor de desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, estableciendo restricciones de esos derechos y libertades, pues de lo contrario habría bastado el rango legal ordinario, y se habrían integrado sus previsiones en la Ley 14/1986, general de sanidad. Nótese que ambas disposiciones legales se tramitaron conjuntamente, siendo aprobada la orgánica el 14 de abril y la ordinaria el día 25 del mismo mes, lo que resulta avalado por la jurisprudencia constitucional (STC 186/2013, de 4 de noviembre). El legislador de 1986, consciente de ser inviable una previsión infalible y de la eventual necesidad futura de limitación de derechos fundamentales, acordó ampliar el abanico de opciones mediante expresiones genéricas, permitiendo así una respuesta eficaz a cualquier contingencia, pues autoriza cualquier decisión, incluyendo las restrictivas de derechos fundamentales y libertades públicas.
Esta posibilidad no ha venido introducida, por vía de interpretación, por la nueva redacción del art. 10.8 LJCA, como plantea el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, sino que existe desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 3/1986, por lo que, así interpretada esta última, la nueva redacción del art. 10.8 LJCA no infringe el art. 81.1 CE, ni los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrados en el art. 9.3 CE. Una interpretación restrictiva de la legislación sanitaria, en particular de la Ley Orgánica 3/1986, no solo se aleja de la literalidad de la norma (al resultar patente que esta ha rechazado limitar las medidas sanitarias que pueden adoptar las autoridades) sino que puede rozar la arbitrariedad, o llevar a esa peculiar cogobernanza entre las autoridades sanitarias y las judiciales que intenta descartar el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, al residenciar en estas últimas la decisión final acerca de qué medidas han de considerarse válidas, y cuáles no han de serlo.
La cláusula general contenida en la Ley Orgánica 3/1986 conferiría a la autoridad sanitaria una habilitación cuya limitación viene fundamentalmente determinada por el supuesto de hecho habilitante: la existencia de un riesgo de carácter transmisible. Es sobre este extremo sobre el que principalmente debería versar el control jurisdiccional. Adicionalmente, este control permitiría velar de manera genérica por la proporcionalidad de las medidas que faculta a adoptar y su idoneidad para la consecución del fin de control del riesgo transmisible, poniendo coto a actuaciones que fuesen claramente desproporcionadas o arbitrarias.
d) La letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón sostiene que la adopción de medidas en materia de salud pública es una responsabilidad exclusiva de la administración competente. El art. 10.8 LJCA no ha pretendido limitar esa responsabilidad trasladándola a los órganos judiciales. Interpretar ese precepto en el sentido de que otorga al orden jurisdiccional contencioso-administrativo la competencia de determinar qué medidas pueden adoptarse y las que quedan vedadas, supondría convertir a los órganos judiciales en cotitulares de la potestad reglamentaria, y corresponsables, junto con la autoridad sanitaria, en la respuesta a la pandemia. Desde el punto de vista de la protección de los derechos fundamentales no contraviene la Constitución fijar un control jurisdiccional que asegure la concurrencia del supuesto de hecho habilitante y realice una apreciación apriorística sobre la proporcionalidad e idoneidad de las medidas restrictivas de estos derechos; en definitiva, que identifique supuestos de manifiesta ilegalidad. Todo ello sujeto a la imprescindible función revisora del Tribunal Supremo en los casos en los que se aprecie la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Como han venido señalando los juzgados y tribunales que han resuelto sobre las solicitudes presentadas, la ratificación judicial de las medidas no alcanza a la declaración de su conformidad a Derecho, sino que el pronunciamiento en este trámite se ciñe a su valoración como necesarias, justificadas y proporcionales en cuanto a las limitaciones que imponen para lograr el fin perseguido, en este caso la protección de la salud pública, atendido el contexto y los parámetros de constitucionalidad que definen el contenido de los derechos fundamentales y las libertadas públicas. No se debe confundir el ámbito de cognición que atribuye el art. 10.8 LJCA con el propio de un recurso contencioso-administrativo que pudiera interponerse contra la disposición administrativa de carácter general que publica las medidas y las obligaciones que estas conllevan para el ciudadano, y que tendría por objeto cualquier otro aspecto que pudiera incidir en la legalidad de la disposición. De acuerdo con lo argumentado, los órganos judiciales podrían controlar, y así lo vienen haciendo, el cumplimiento de las exigencias de verificación de proporcionalidad contempladas, entre otras, en la STC 60/2010, de 7 de octubre (cita en ese sentido la letrada diversas resoluciones de tribunales superiores de justicia).También hasta la entrada en vigor de la controvertida modificación legislativa los juzgados de lo contencioso-administrativo estaban conociendo de manera pacífica de estos asuntos relativos a medidas que afectaban a destinatarios no identificados individualmente, y autorizándolas, con la excepción de algún pronunciamiento aislado.
e) Concluye la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón que esta interpretación del precepto cuestionado, que han venido haciendo los juzgados y los tribunales superiores de justicia, no solo es compatible con la Constitución, sino que adicionalmente refuerza la efectividad de la tutela judicial de los derechos de los ciudadanos. Por una parte, estos se benefician de un control previo general que descarta la eventual manifiesta arbitrariedad de una actuación administrativa limitativa de derechos fundamentales y libertades públicas, siempre que quepa valorar la existencia de interés casacional que dé lugar a un eventual recurso, pues de lo contrario la denegación de la ratificación dejaría desprovistos de protección a los ciudadanos cuya vida e integridad física se ha tratado de proteger. Por otra parte, la medida, una vez ratificada, es susceptible de ser impugnada por cualquier interesado en vía contencioso-administrativa, posibilidad de la que no dispone cuando la medida se ha adoptado mediante la declaración de estado de alarma, instrumento jurídico que, al gozar de rango de ley, únicamente puede ser impugnado ante el Tribunal Constitucional, careciendo los ciudadanos de legitimación para hacerlo (ATC 7/2012 y STC 83/2016).
Esta interpretación cobra además pleno sentido desde el punto de vista de la reforma operada por la Ley 3/2020, que se limitó, en lo que aquí importa, a disociar el órgano judicial que ha de conocer del asunto en función de los destinatarios de las medidas, sin que de ello quepa inferir una voluntad de alteración del ejercicio de la función jurisdiccional más allá de la nueva atribución de competencia objetiva.
10. Mediante providencia de 31 de mayo de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el siguiente día 2 de junio del mismo año.
1. Objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 10.8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LJCA), redactado por la disposición final segunda de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al Covid-19 en el ámbito de la administración de justicia. Su texto dice así:
«Artículo 10. Competencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
[…]
8. Conocerán de la autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias de ámbito distinto al estatal consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen la limitación o restricción de derechos fundamentales cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente.»
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón considera que esta disposición vulnera el principio constitucional de separación de poderes (arts. 103, 106 y 117 CE). El precepto cuestionado, al introducir un control judicial previo de constitucionalidad de medidas generales adoptadas por las administraciones públicas, mediante reglamentos u otros actos de alcance general que se dirigen a una pluralidad indeterminada de ciudadanos, conferiría a las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia una función consultiva vinculante, que las convertiría en mero apéndice judicial de un procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones de carácter general (pues sus destinatarios no están identificados individualmente), totalmente ajeno a su potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE) y que no se justificaría por la garantía de los derechos fundamentales (art. 117.4 CE). Estos derechos, más bien, resultarían menoscabados, al otorgarse una aparente autoridad judicial a las medidas administrativas sanitarias y debilitar el posterior control judicial (art. 106.1 CE).
Tanto el abogado del Estado como la fiscal general del Estado, tras suscitar diversos óbices procesales, sostienen la plena constitucionalidad del precepto cuestionado. La letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón afirma que el precepto sería inconstitucional en la interpretación del órgano judicial promotor de la cuestión, pero mantiene que es posible una interpretación del mismo conforme con la Constitución, en los términos que han quedado expuestos en el relato de antecedentes de la presente sentencia. Coinciden en cualquier caso el abogado del Estado, la fiscal general del Estado y la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón en entender que el art. 10.8 LJCA encuentra cobertura constitucional en la facultad del legislador estatal de atribuir funciones no estrictamente jurisdiccionales a los jueces y tribunales integrantes del Poder Judicial, en garantía de cualquier derecho (art. 117.4 CE).
2. Contexto y antecedentes de la disposición legal cuestionada.
Para apreciar correctamente el problema constitucional que se suscita en este asunto, es preciso examinar el contexto y antecedentes de la disposición legal cuestionada. Las autorizaciones judiciales para la ejecución de actos administrativos fueron introducidas en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante LOPJ), haciéndose eco de la doctrina sentada por la STC 22/1984, de 17 de febrero, en la que se declaró que el art. 18.2 CE no resultaba aplicable solamente a las entradas llevadas a cabo como consecuencia de un registro acordado durante la instrucción de una causa criminal, sino que el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio protegía frente a cualquier intrusión llevada a cabo por una autoridad pública, como era, en el caso, una administración local que ejecutaba una orden de desalojo para llevar a efecto la demolición de una construcción ilegal, en aplicación de la legislación urbanística.
Consecuentemente, el art. 87.2 LOPJ, en su redacción original, dispuso que «[c]orresponde también a los juzgados de instrucción la autorización en resolución motivada para la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de su titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la administración». Esa atribución fue luego trasladada a los juzgados de lo contencioso-administrativo por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, aprobada junto con la vigente LJCA. En la actualidad, el art. 91.2 LOPJ (en la redacción de la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio) dispone que «[c]orresponde también a los juzgados de lo contencioso-administrativo autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la entidad pública competente en la materia».
Es la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa la que regula las autorizaciones judiciales que precisan las autoridades administrativas para la ejecución de sus actos. Su art. 8, que enumera las atribuciones de los juzgados de ese orden jurisdiccional, incluyó desde el primer momento la potestad de conocer «de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública» (art. 8.5 LJCA, en su redacción original). Más tarde, la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, en su disposición final decimocuarta, añadió un segundo párrafo al art. 8.5 LJCA, atribuyendo a los juzgados de lo contencioso-administrativo la novedosa facultad de conocer de «la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental». El art. 8.5 LJCA fue renumerado como art. 8.6 por la disposición adicional decimocuarta.2 de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre.
De este modo, el art. 8.6 LJCA venía a atribuir a los juzgados de lo contencioso-administrativo competencia para emitir distintas autorizaciones a las administraciones públicas: para la entrada en domicilios en ejecución forzosa de actos administrativos; para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte, en materia de defensa de la competencia; y para las autorizaciones y ratificaciones de medidas sanitarias urgentes y necesarias para la salud pública que impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.
Del contexto de esta regulación se infería que la intervención de los juzgados de lo contencioso-administrativo prevista en el art. 8.6 LJCA debía entenderse referida a las medidas para la protección de la salud pública acordadas por las administraciones públicas que afectasen a algún derecho fundamental de personas concretas, esto es, medidas singulares, en las que los destinatarios de las mismas están identificados individualmente.
Conviene recordar que, concluido el estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, para afrontar la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, y sucesivamente prorrogado (hasta en seis ocasiones, por periodos de quince días), se aprobó el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, que pretendía establecer unas reglas mínimas de apoyo a las medidas sanitarias que deberían adoptar a partir de entonces las comunidades autónomas, que recuperaban en su totalidad sus competencias sanitarias para los tiempos de normalidad. Surgidos diferentes y alarmantes episodios de contagios por el Covid-19 en esta nueva situación, diversas comunidades autónomas procedieron a dictar disposiciones generales, bien de los consejeros autonómicos de salud, bien de los gobiernos autonómicos, en las que adoptaban medidas encaminadas a proteger la salud pública que implicaban privación o restricción de derechos fundamentales (entre ellas, confinamientos perimetrales, como en el caso en el que se ha suscitado la presente cuestión de inconstitucionalidad). Además, las autoridades autonómicas, invocando el art. 8.6 LJCA, procedieron a solicitar de los juzgados de lo contencioso-administrativo la autorización o ratificación de tales medidas, lo que dio lugar a pronunciamientos dispares de estos juzgados (también de juzgados de otro orden jurisdiccional en funciones de guardia) que, en unos casos ratificaron las medidas de salud pública autonómicas, y en otros las denegaron.
La situación descrita dio lugar a que el art. 8.6 LJCA fuese reformado por la disposición final segunda de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al Covid-19 en el ámbito de la administración de justicia, que también modificó el art. 10.8 LJCA, así como el art. 11.1 i) LJCA. En efecto, la referida disposición de la Ley 3/2020 (que tiene su origen en una enmienda introducida en la tramitación ante el Senado) reordenó la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo sobre autorizaciones de medidas sanitarias que afectasen a derechos fundamentales, de tal forma que a los juzgados de lo contencioso-administrativo se les atribuye competencia para conocer de la autorización o ratificación de las medidas sanitarias ablativas o restrictivas de derechos fundamentales «plasmadas en actos administrativos singulares» (nueva redacción del párrafo segundo del art. 8.6 LJCA), mientras que la autorización o ratificación judicial de las disposiciones sanitarias generales adoptadas por las comunidades autónomas se encomienda a las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia (nuevo art. 10.8 LJCA, objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad), y si esas disposiciones generales emanan de las autoridades estatales se declara competente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional [art. 11.1 i) LJCA].
De este modo, la reforma introducida por la Ley 3/2020 estableció de modo expreso que la intervención de los juzgados de lo contencioso-administrativo lo es solo para la autorización o ratificación de medidas singulares para la protección de la salud pública acordadas por las administraciones públicas competentes que supongan la privación o restricción a algún derecho fundamental, es decir, de medidas contenidas en actos administrativos dirigidos a destinatarios identificados individualmente.
Pero, al propio tiempo, esta reforma legal vino a dar expresa cobertura normativa a la referida práctica de las comunidades autónomas, tras la entrada en vigor del citado Real Decreto-ley 21/2020, de solicitar a la jurisdicción contencioso-administrativa la autorización o ratificación de disposiciones de sus gobiernos en las que se adoptan medidas generales (esto es, cuyos destinatarios no están identificados individualmente), encaminadas a proteger la salud pública, que implican privación o restricción de derechos fundamentales. Con ello, el legislador ha optado por la solución de que todas las medidas sanitarias generales que puedan suponer una injerencia en un derecho fundamental deban contar con la intervención de la voluntad de dos poderes, el ejecutivo y el judicial, para su entrada en vigor y aplicación, de suerte que la autorización o ratificación judicial es un instrumento para perfeccionar y otorgar eficacia a esas disposiciones generales en materia de salud pública, lo que suscita la duda de constitucionalidad planteada.
La Ley 3/2020 también introdujo algunas reglas para la tramitación del procedimiento de autorización o ratificación judicial de las medidas sanitarias urgentes que impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales. Únicamente puede promover este novedoso procedimiento la administración pública que pretende obtener la autorización o ratificación judicial y solo el Ministerio Fiscal está llamado a intervenir en él. El procedimiento se caracteriza por su tramitación preferente, por los brevísimos plazos en que ha de sustanciarse (debe resolverse, por auto, en un plazo máximo de tres días naturales), por carecer de naturaleza contradictoria (ya que no hay en él partes enfrentadas) y por limitarse la cognición a la que da lugar a resolver si procede la autorización o ratificación judicial de las medidas generales limitativas de derechos fundamentales adoptadas por las autoridades sanitarias para proteger la salud pública (art. 122quaterLJCA).
Conviene por otra parte advertir que, si bien la Ley 3/2020 utiliza los términos autorización o ratificación como sinónimos, en rigor se trata de técnicas diferentes, pues la autorización es previa a la actuación de la administración pública, mientras que la ratificación es posterior. En realidad, la diferenciación entre la autorización (intervención judicialex ante) y la ratificación (intervención judicialex post) cobra pleno sentido cuando se trata de medidas administrativas singulares para la protección de la salud pública que afectan a derechos de los destinatarios, en el marco del art. 8.6 LJCA: como regla, la administración debe solicitar autorización al juez para realizar una determinada actuación (la autorización habilita para llevar a cabo esa actuación), mas, en caso de urgencia, la administración adoptará la medida e inmediatamente solicitará al juez que la ratifique (la ratificación judicial hace posible que la medida siga aplicándose, perdiendo su eficacia si no es ratificada). Por el contrario, cuando se trata de medidas generales, esto es, aquellas cuyos destinatarios no están identificados individualmente, lo que se establece en el art. 10.8 LJCA, así como en el art. 11.1 i) LJCA, es, propiamente hablando, un régimen de autorización judicial: la aprobación del órgano judicial competente es condición previa y necesaria para la eficacia de las medidas generales que la administración pública pretende aplicar por razones de protección de la salud pública.
La jurisprudencia al respecto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (que emplea también el término ratificación como sinónimo de autorización) ha venido a corroborar que el régimen de intervención judicial previsto en los arts. 10.8 y 11.1 i) LJCA implica que las medidas generales adoptadas por las autoridades sanitarias para proteger la salud pública, que comporten la limitación o restricción de derechos fundamentales, no pueden desplegar eficacia antes de que hayan sido autorizadas judicialmente: «No tendría ningún sentido un procedimiento como el ahora regulado por los artículos 10.8 y 11.1 i) si se pretendiera con él un control sucesivo de actuaciones de la administración ya perfectas y plenamente eficaces. No lo tendría porque para lograr ese objetivo ya existían las vías adecuadas en la Ley de la jurisdicción. Además, siendo la propia administración promotora de la medida sanitaria la que debe solicitar la ratificación, no cabe entender que acude al órgano judicial para impugnar un acto, sino que lo hace para dotarle de una eficacia que por sí sola no puede darle». De modo que «las medidas sanitarias aún no ratificadas judicialmente no despliegan efectos, ni son aplicables». En suma, «la ratificación es condición de eficacia de las medidas sometidas a ella» [STS núm. 719/2021, de 24 de mayo, fundamento de Derecho 4 A), cuya doctrina resume y reitera la STS núm. 1092/2021, de 26 de julio, fundamento de Derecho 5].
En fin, conviene advertir que la reforma introducida por la Ley 3/2020 no preveía que las resoluciones que pudieran dictar las correspondientes salas del orden contencioso-administrativo (de los tribunales superiores de justicia o de la Audiencia Nacional) en aplicación de los arts. 10.8 y 11.1 i) LJCA pudieran ser recurribles en casación. Fue el art. 15 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional a aplicar tras la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, la norma que estableció que esos autos son susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, modificando al efecto los arts. 87, 87ter, y 122quaterLJCA. Esta regulación, contra la que se ha presentado recurso de inconstitucionalidad por más de cincuenta diputados, queda fuera del presente enjuiciamiento.
3. Sobre el óbice de admisibilidad alegado por la fiscal general del Estado.
Del conjunto de normas reformadas por la Ley 3/2020 resulta relevante en el presente asunto, en definitiva, el art. 10.8 LJCA, que es el precepto cuestionado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en un proceso en el que el Gobierno de Aragón solicitó autorización para imponer determinadas medidas de confinamiento perimetral sobre un municipio situado en su territorio. Pero antes de proceder al enjuiciamiento de la norma cuestionada hemos de examinar las objeciones procesales formuladas por el abogado del Estado y la fiscal general del Estado a la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad.
La fiscal general del Estado afirma que la cuestión de inconstitucionalidad cumple los requisitos procesales de admisión, salvo el relativo al juicio de aplicabilidad, que es a la que propiamente se refiere. Sostiene que el auto que planteó la cuestión hubiera debido razonar sobre los efectos que provoca en el proceso judiciala quola declaración del estado de alarma realizada por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, prorrogado por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre.
En respuesta a este óbice es oportuno recordar que la doctrina sobre la carga de fundamentación que pesa sobre quien recurre una ley ante esta jurisdicción constitucional, nacida en la STC 11/1981, de 8 de abril, solo puede ser aplicada con muchos matices en el caso de cuestiones de inconstitucionalidad. A diferencia de los recursos de inconstitucionalidad, en las cuestiones el juez o tribunal que las plantea no asume la posición procesal de recurrente: se trata de un proceso prejudicial, en cuya virtud el órgano judicial que debe aplicar en un proceso ante él pendiente una norma legal de cuya validez depende el fallo decide elevar al Tribunal Constitucional la cuestión de si dicha norma respeta la Constitución (art. 163 CE y art. 35 LOTC). Como este tribunal viene advirtiendo, a diferencia del recurso, la cuestión de inconstitucionalidad «no es una acción concedida para impugnar de modo directo y con carácter abstracto la validez de la ley, sino un instrumento puesto a disposición de los órganos judiciales para conciliar la doble obligación en que se encuentran de actuar sometidos a la ley y a la Constitución. […] La supremacía de esta obliga también a los jueces y tribunales a examinar, de oficio o a instancia de parte, la posible inconstitucionalidad de las leyes en las que, en cada caso concreto, hayan de apoyar sus fallos, pero, en defensa […] de la dignidad de la ley emanada de la representación popular, el juicio adverso a que tal examen pueda eventualmente conducirlos no los faculta para dejar sin más de aplicarlas, sino solo para cuestionarlas ante este tribunal. La depuración continua del ordenamiento desde el punto de vista de la constitucionalidad de las leyes, y siempre a salvo la acción del propio legislador, es así resultado de una colaboración necesaria entre los órganos del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, y solo esta colaboración puede asegurar que esta labor depuradora sea eficaz y opere de manera dinámica y no puramente estática, ya que sólo por esta vía, y no por la del recurso de inconstitucionalidad, cabe tomar en consideración el efecto que la cambiante realidad social opera sobre el contenido de las normas» (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1; en el mismo sentido, SSTC 224/2006, de 6 de julio, FJ 5, y 166/2012, de 1 de octubre, FJ 2, entre otras muchas).
Por consiguiente, la relación que se entabla entre este Tribunal Constitucional y los jueces y tribunales ordinarios que nos plantean cuestiones sobre la validez constitucional de las leyes es una relación de colaboración, dirigida a asegurar la supremacía de la Constitución. La cuestión no se encuentra sometida a los requisitos procesales que son propios de los recursos, los cuales ofrecen vías procesales para que determinadas autoridades o minorías parlamentarias, externas al sistema procesal español, puedan impugnar las normas que forman el ordenamiento sujeto a la Constitución. La cuestión de inconstitucionalidad se encuentra sometida a los requisitos específicos de este mecanismo de cooperación entre tribunales de distinto orden jurisdiccional con la finalidad, absolutamente esencial, de asegurar la constante depuración del ordenamiento jurídico español. Por esta razón, es jurisprudencia reiterada de este tribunal que «es a los jueces y tribunales ordinarios que plantean las cuestiones de inconstitucionalidad a quienes, en principio, corresponde comprobar y exteriorizar la existencia del llamado juicio de relevancia, de modo que el Tribunal Constitucional no puede invadir ámbitos que, primera y principalmente, corresponden a aquellos, adentrándose a sustituir o rectificar el criterio de los órganos judiciales proponentes, salvo en los supuestos en que de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos se desprenda que no existe nexo causal entre la validez de los preceptos legales cuestionados y la decisión a adoptar en el procesoa quo, ya que en tales casos solo mediante la revisión del juicio de relevancia es posible garantizar el control concreto de constitucionalidad que corresponde a la cuestión de inconstitucionalidad y evitar que los órganos judiciales puedan transferir al Tribunal Constitucional la decisión de litigios que pueden ser resueltos sin acudir a las facultades que este tribunal tiene para excluir del ordenamiento las normas inconstitucionales» (por todas, STC 139/2005, de 26 de mayo, FJ 5).
Atendiendo a esta doctrina constitucional debemos concluir que el órgano judicial que plantea la cuestión ha formulado suficientemente el juicio de aplicabilidad del precepto legal cuestionado. Por lo demás, no resulta en modo alguno evidente que la declaración del estado de alarma, efectuada el 25 de octubre de 2020, deba afectar al proceso que se encontraba entonces pendiente para autorizar, o no, un proyecto de orden sanitaria de fecha 7 de octubre anterior y aprobado en virtud de la legislación sanitaria común. El Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, que declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, con sus previsiones para afrontar la situación creada por el contagio del Covid-19, entró en vigor en el momento de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» el mismo 25 de octubre para el período de tiempo estrictamente marcado por el art. 116.2 CE, que no es susceptible de ampliación analógica sino, estrictamente, de prórroga mediante acuerdo expreso del Congreso de los Diputados. Y estableció un régimen especial, a tenor del art. 116 CE y la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio que, como observan todas las partes en este proceso, es distinto e independiente del que establece la legislación sanitaria encabezada por la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril.
En consecuencia, procede rechazar el óbice suscitado por la fiscal general del Estado.
4. Sobre los óbices de admisibilidad alegados por el abogado del Estado.
El abogado del Estado también achaca falta de motivación al auto de planteamiento de la cuestión, pero en relación con otro aspecto. En su opinión, el auto judicial no alcanza a explicar por qué la función atribuida por el art. 10.8 LJCA a las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia, que no es una función estrictamente jurisdiccional, no es susceptible de ampararse en el art. 117.4 CE.
Este óbice tampoco puede ser compartido. Hay que recordar que la carga de fundamentación que se exige a los órganos judiciales, cuando cooperan con este Tribunal Constitucional en la tarea de depurar las disposiciones legislativas que vulneran la Constitución, no es tan estricta como la carga que recae sobre quienes interponen recurso de inconstitucionalidad, como señalamos en el fundamento jurídico anterior. Por añadidura, en el auto de planteamiento de la presente cuestión la Sala expone claramente por qué, a su juicio, la función que el art. 10.8 LJCA atribuye a los tribunales superiores de justicia no puede ser caracterizada como de garantía de derechos (en los términos previstos por el art. 117.4 CE), sino como una función consultiva, mero apéndice del procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones administrativas. La Sala destaca varios aspectos en ese sentido, en particular el dato de que se trata de medidas sanitarias que implican la limitación o restricción de derechos fundamentales «cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente». Lo cual conlleva, según el auto de planteamiento, que los tribunales deban pronunciarse sobre medidas de carácter general, tengan formalmente o no el carácter de reglamentos, lo que rebasaría el límite de lo judicial, pues la garantía de derechos solo resulta factible cuando existan ciudadanos individuales cuyos derechos se vean singularmente afectados. Se podrá compartir o no el razonamiento, pero este existe, lo que resulta suficiente para descartar la objeción formulada por la abogacía del Estado.
El abogado del Estado suscita una segunda objeción de procedibilidad a la cuestión de inconstitucionalidad. Sostiene que no se cumple el juicio de relevancia porque la Sala que plantea la cuestión ya había aplicado en el proceso la norma cuya constitucionalidad pone en tela de juicio. En efecto, la Sala dictó un primer auto, de 10 de octubre de 2020, por el que denegó la autorización solicitada por la Consejería de Salud aragonesa el día 7 anterior para cerrar el perímetro del municipio de La Almunia de Doña Godina. Fue al resolver los recursos de reposición contra ese auto presentados por el Gobierno de Aragón y por el Ministerio Fiscal cuando abrió trámite de alegaciones acerca de la inconstitucionalidad (art. 35.2 LOTC) del precepto legal que atribuye la competencia de autorización judicial de medidas sanitarias y, subsiguientemente, planteó la cuestión que nos ocupa.
Para resolver este óbice procesal, son relevantes varias observaciones fácticas y jurídicas. En primer lugar, fue el Ministerio Fiscal quien suscitó en su recurso de reposición que el Tribunal Superior de Justicia de Aragón carecía de jurisdicción para autorizar un proyecto de orden de la Consejería de Sanidad que no había llegado a publicarse como tal en el «Boletín Oficial de Aragón». Cuestión que había mencionado en su primer informe, que se había visto obligado a evacuar el mismo día 8 de octubre de 2020 en el que se incoó el procedimiento de autorización, pero sin deducir la consecuencia puesta de manifiesto en el recurso de reposición. Se trata, en cualquier caso, de una cuestión de orden público procesal. Como tal, puede ser lícitamente suscitada en el recurso de reposición previsto por la ley contra los autos que dictan los tribunales contencioso-administrativos (art. 79 LJCA). Igualmente, puede ser tomada en consideración por el tribunal en cualquier momento del proceso, pues la jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable y la ley dispone que los órganos judiciales «apreciarán de oficio la falta de jurisdicción» (art. 5, apartados 1 y 2, LJCA) en consonancia con principios esenciales de la organización del poder judicial (art. 9, apartados 1 y 6, LOPJ). Si hemos dicho que el Derecho de la Unión Europea puede hacerse valer en cualquier momento del proceso, incluso cuando se encuentra en fase de ejecución de sentencia (SSTC 31/2019, de 28 de febrero, FFJJ 6 y 7, y 50/2021, de 3 de marzo, FJ 2), con mayor razón habrá que admitir que el respeto a la Constitución debe regir en todo momento de la vida de un proceso judicial, mientras este no se encuentre fenecido con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC), lo que obviamente no es el caso (SSTC 6/1998, de 13 de enero, FJ 5, y 46/2008, de 10 de marzo, FJ 2).
Por lo demás, el fundamento de este óbice se apoya en una lectura inadecuada de nuestra jurisprudencia. Es cierto que este tribunal ha inadmitido cuestiones de inconstitucionalidad porque el órgano judicial que conocía del procesoa quoya había aplicado la ley cuya constitucionalidad luego sometía a cuestión. Pero desde el ATC 313/1996, de 29 de octubre, en que se acordó por vez primera esa inadmisión, queda claro que es determinante que el tribunala quoaplique la ley cuestionada «de tal modo que vacíe a la cuestión por él suscitada de todo efecto o significado práctico dentro del proceso de origen» (ATC 313/1996, FJ 3; en el mismo sentido, AATC 201/2006, de 20 de junio, FJ 3, y 35/2013, de 12 de febrero, FJ 3). En la STC 186/1990, de 15 de noviembre, observamos que era evidente que el juzgado promotor de la cuestión de inconstitucionalidad pudo haber planteado de oficio la cuestión antes de dictar un auto en el que, efectivamente, aplicó la ley cuestionada; pero «es igualmente evidente que, advertida posteriormente por el juez a raíz de la petición de nulidad formulada por el acusado, la posible inconstitucionalidad de la norma aplicada, nada impide considerar que la cuestión haya sido planteada en el momento procesal adecuado». Lo determinante es siempre permitir «cuestionar la constitucionalidad de una norma legal cuya aplicación resulta imprescindible para fundamentar la decisión judicial a adoptar, impidiendo así la aplicación directa de la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona siempre y cuando la falta de planteamiento de la cuestión pueda ocasionar un perjuicio irreparable a alguna de las partes o atentar gravemente a la regularidad del procedimiento» (STC 186/1990, de 15 de noviembre, FJ 2).
Conviene evitar la lectura de párrafos sueltos de nuestras sentencias y autos, sin tomar en consideración los hechos y el contexto en el que han sido pronunciados y, en especial, de la consecuencia jurídica que se deriva de dichos razonamientos para la decisión del proceso constitucional correspondiente (STC 283/2000, de 27 de noviembre, FJ 4). La doctrina constitucional (art. 13 LOTC) no se construye con frases abstractas, sino con la razón de decidir (ratio decidendi) de nuestras sentencias y autos.
Así, es relevante destacar que el citado ATC 361/2004, de 21 de septiembre, inadmitió la cuestión planteada por un juzgado que, con anterioridad, había aplicado la normativa luego cuestionada mediante un auto contra el que no cabía recurso alguno; sin que la petición de aclaración presentada por una de las partes permitiera modificar la decisión judicial, haciendo que la duda de inconstitucionalidad resultase inútil (ATC 361/2004, FJ 4). Lo