Categoría: Judicial

de mi discrepancia, tal y como las expuse en mi voto particular a la citada sentencia.
Entendía entonces y reitero ahora que la afectación del derecho garantizado por el art. 33 CE es evidente. Para el propietario de una vivienda que se encuentre en la situación descrita en la norma supone la imposibilidad temporal de recuperar la disposición sobre ella, incluso cuando se trate de un procedimiento penal por ser su ocupación (usurpación) constitutiva de delito, lo que también comporta, de hecho, legitimar dicha ocupación y la continuación de la perpetración del delito imputado. La medida discutida, incluida en los incisos impugnados, implica que el propietario perjudicado se ve privado, durante un prolongado periodo de tiempo (que ya llega a los tres años), sin compensación económica efectiva, de la utilidad de su derecho de propiedad sobre el bien inmueble, subsistiendo, por el contrario, el deber de soportar las cargas que del mismo se derivan, incluso en casos que han dado lugar a la incoación de procedimientos penales por habitar la vivienda careciendo de título habilitante para ello.
Creo, por lo tanto, que la regulación impugnada no tiene el limitado alcance que la sentencia le atribuye, pues, atendiendo a su ámbito de aplicación, se dirige a precisar el haz de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada, limitando las posibilidades de disposición de sus titulares y, al propio tiempo, definiendo la función social del mismo para que determinadas personas se vean obligadas a la cobertura con sus propios bienes de problemas, como el de la dificultad de acceso a una vivienda digna, que deberían ser capaces de resolver los poderes públicos. Esta privación completa, sostenida en el tiempo, de la disponibilidad del bien inmueble y de su utilidad económica supone una restricción particularmente intensa del derecho de propiedad (art. 33 CE) que no puede ser llevada a cabo por decreto-ley, por cuanto se afecta, de modo contrario al art. 86.1 CE, al derecho de propiedad de determinadas personas que aparecen singularizadas en la norma.
Y en este sentido emito mi voto particular.
Madrid, a catorce de marzo de dos mil veintitrés.–Enrique Serrano Vega.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y con pleno respeto a la opinión de mis compañeros, formulo voto particular a la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2222-2021, por las razones que ya defendí en la deliberación y que expreso a continuación.
Considero que debería haberse estimado este recurso de inconstitucionalidad por la vulneración del art. 86.1 CE, por ausencia del presupuesto habilitante y por desbordamiento de los límites materiales del decreto-ley por afectación del derecho de propiedad del artículo 33 CE.
1. En relación con el presupuesto habilitante, viene señalando reiteradamente el Tribunal Constitucional que la utilización del instrumento normativo del decreto-ley únicamente puede estimarse legítima en aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en aquellos casos en los que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta, en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (STC 111/2021, de 13 de mayo, FJ 4).
Como ya declaró la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9, «[e]l Gobierno no puede disponer libremente de la distribución constitucional de competencias entre el Parlamento y el Gobierno en cuanto a la producción de las fuentes primarias del ordenamiento, esto es, las normas con valor de ley».
El concepto de extraordinaria y urgente necesidad, que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes. Tal actuación está sujeta, en consecuencia, al control de este tribunal, al que compete asegurar que los poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 26/2016, de 18 de febrero, FJ 2, y 125/2016, de 7 de julio, FJ 2).
Es cierto que el control que a tal efecto corresponde al Tribunal Constitucional «es de carácter externo, en el sentido de que debe verificar, no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde tanto al Gobierno para dictarlo, como al Congreso de los Diputados para, en su caso, convalidarlo en votación de totalidad (art. 86.1 y 2 CE)» [STC 110/2021, de 13 de mayo, FJ 4 a)]. Pero es igualmente cierto que, sin suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes, incumbe a este tribunal controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, velando, en el ejercicio de ese control jurisdiccionalex post, «por que el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquel se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de extraordinaria y urgente necesidad» (STC 14/2020, FJ 2, que cita las SSTC 142/2014, de 11 de septiembre, y 61/2018, de 7 de junio).
La enunciación de la conveniencia de una medida no basta para entender que concurra una necesidad urgente o extraordinaria que justifique que para satisfacerla se haya de acudir al recurso del decreto-ley, ya que, como apuntan las SSTC 68/2007, de 26 de abril, FJ 9, y 111/2021, FJ 8, el mero deseo o interés del Gobierno en acometer una concreta regulación en un momento determinado es muy respetable pero, por sí mismo, no constituye una justificación de su extraordinaria y urgente necesidad. Añade la ya citada STC 110/2021, FJ 9 a) que «[e]l recurso al decreto-ley se justifica solo ante un caso objetivo de extraordinaria y urgente necesidad; esto es, ante una coyuntura en la que se haga presente la exigencia impostergable de una intervención normativa inmediata solo atendible eficazmente mediante estas disposiciones legislativas provisionales; algo muy distinto, en suma, a la simple conveniencia de contar, cuanto antes, con la norma que, en un momento u otro, se estime por el Gobierno oportuna. Estas últimas apreciaciones pueden ser muy respetables, pero su mero enunciado no justifica el desplazamiento de la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) y, con ella, de la intervención de las minorías en el procedimiento parlamentario».
De manera que «este tribunal puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada» y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante, por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 3).
De otro lado, es igualmente reiterada la doctrina recogida, entre otras muchas, en la STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2, que señala que «la causa justificativa del Decreto-ley –la situación de extraordinaria y urgente necesidad– ha de ser explicitada por el propio Gobierno» y que si no se da cumplimiento a dicho requisito no puede ser apreciada la concurrencia del presupuesto habilitante, que este tribunal no puede presumir (STC 61/2018, FJ 6).
El presupuesto formal habilitante de la norma de urgencia debe verificarse respecto de una concreta situación fáctica, que ha de ser evidenciada por el Gobierno, pues se han de tener presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales» (STC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5) que han conducido a la aprobación de la norma de urgencia.
Como ya se apuntó en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, el control del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE exige, primero, que el Gobierno haga una definición «explícita y razonada» de la situación concurrente que precise de una respuesta normativa con rango de ley, y segundo, que exista además una «conexión de sentido» entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adopten para hacerle frente (de parecido tenor, STC 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2).
En cuanto a la definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad, viene señalando nuestra doctrina que no ha de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto puede ser deducido igualmente de una pluralidad de elementos. Este examen se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en el preámbulo de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (entre otras, STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3).
Considero que, en el caso examinado, el Gobierno no ha levantado dicha carga de ofrecer una argumentación explícita y razonada sobre la necesaria urgencia de la norma, en relación con la introducción de la concreta regulación impugnada, a saber, la suspensión de los lanzamientos acordados en sentencia penal firme, ni en el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, ni en las intervenciones parlamentarias en el debate de convalidación, ni tampoco en su expediente de elaboración.
En el preámbulo del Real Decreto-ley impugnado únicamente se señala lo siguiente:
«Además, el real decreto-ley incorpora determinadas modificaciones urgentes mediante sus disposiciones finales primera a cuarta.
La disposición final primera procede a modificar el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.
Así, se modifica el artículo 1 bis introducido en el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes, con objeto de dar cobertura a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda.
Esta modificación se ampara en la competencia exclusiva del Estado atribuida por la regla 6 del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación procesal.
[…]
En cuanto a la modificación del artículo 1 bis del Real Decreto 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, que fue introducido mediante el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes, deriva de la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda.»
De forma que en el preámbulo únicamente se anuncia, sin justificación de ningún tipo, la modificación de los Reales Decretos-leyes 11/2020 y 37/2020 y la extensión de la suspensión de los lanzamientos que afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional a las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda.
En modo alguno se expresa la extraordinaria y urgente necesidad de ampliar la medida a los supuestos en que el lanzamiento se haya acordado respecto de personas condenadas en una causa penal, omisión especialmente relevante si tenemos en consideración que las referidas medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda ya habían sido adoptadas por la vía del decreto-ley durante la vigencia del estado de alarma y que, en su momento, el Gobierno no consideró conveniente, ni menos aún de extraordinaria y urgente necesidad, incluir la suspensión de los lanzamientos acordados en causa penal. Sin embargo, en el real decreto-ley ahora impugnado se introduceex novola extensión de la medida a los lanzamientos de condenados en sentencia penal firme, sin argumentar en nada la extraordinaria y urgente necesidad de la misma, acordada en un momento posterior, en el que además, ya había sido levantado el estado de alarma.
Tampoco en el debate de convalidación del Real Decreto-ley 1/2021 se justificó la concurrencia del presupuesto habilitante de las disposiciones impugnadas, ya que la defensa de la norma efectuada en el trámite parlamentario se ciñó a la modificación introducida en la normativa de consumidores, pero no se refirió a la suspensión de los lanzamientos de los ocupantes sin título acordados en causas penales.
Así que nos encontramos ante la mera enunciación de la oportunidad de una regulación, apreciada por el Gobierno, que no basta para considerar que sea fruto de circunstancias hasta entonces imprevisibles o súbitas que impusieran el inmediato dictado de la norma impugnada.
El hecho de que la ampliación de la medida, no contemplada en los recientes decretos-leyes comporte beneficios inmediatos para sus destinarios, no permite entender justificada la extraordinaria y urgente necesidad; entender lo contrario, como señalaron las SSTC 111/2021, FJ 7, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, supondría excluir del procedimiento legislativo ordinario toda decisión que comportara un beneficio para sus destinatarios, lo que no se corresponde con nuestro modelo constitucional. La doctrina constitucional impone que el real decreto-ley ampare situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, lo que exige justificar no solo la necesidad sino también la urgencia de las medidas adoptadas.
A mayor abundamiento, la regulación se incorpora en las disposiciones finales de un real decreto-ley de protección de consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, sin que se justifique la congruencia de la finalidad perseguida por la norma con la introducción de una medida tendente a la suspensión del lanzamiento de quienes han convertido en residencia habitual una vivienda ajena sin título que lo ampare y que han sido condenados en causa penal por la comisión de un delito, prolongando los efectos del mismo en detrimento de los perjudicados.
La extensión de una medida que favorece a quienes ocupan sin título alguno una vivienda y que suspende la ejecución de pronunciamientos acordados en sentencia penal firme, en perjuicio de sus legítimos propietarios, sin justificación de la urgente y extraordinaria necesidad, que no fue considerada en los reales decretos leyes anteriores, antes citados, no hace sino desplazar la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) y, con ella, la intervención de las minorías en el procedimiento parlamentario.
Por todo ello, discrepo respetuosamente de la decisión del Tribunal que estima concurrente el presupuesto habilitante exigido en el art. 86.1 CE.
2. En segundo lugar, considero que se han infringido los límites materiales del decreto-ley.
Dado que en el recurso de inconstitucionalidad que ahora nos ocupa no se alegó por la parte recurrente el desbordamiento de los límites materiales del real decreto-ley respecto del art. 24 CE, por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en la vertiente del derecho a la ejecución en sus propios términos de las sentencias judiciales firmes, planteándose la referencia al art. 24 CE exclusivamente en términos de infracción, impugnación que, como se señala en la sentencia, ha perdido objeto, mi discrepancia por vulneración de los límites materiales del decreto-ley, a diferencia de lo señalado en el voto particular a la sentencia dictada en recurso de inconstitucionalidad 998-2021, se circunscribe, en este punto, a la afectación del derecho de propiedad consagrado en el art. 33 CE.
Respecto al derecho de propiedad, me remito a los votos particulares formulados a la STC 9/2023, de 22 de febrero, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 998-2021.
Como se apuntó en los mismos, la regulación ahora impugnada priva a los propietarios del uso y disfrute de la vivienda y limita su facultad de disposición, dada la evidente dificultad de vender un inmueble ocupado sin título y mediante la comisión de un delito y respecto del cual no existe constancia del momento en el que podrá ser recuperada la posesión, situación que, frente a la premisa de limitación temporal de la suspensión del lanzamiento argumentada en la sentencia, se viene ya prolongando mediante sucesivos decretos-leyes desde hace varios años.
Dicha afectación de las facultades esenciales inherentes a la propiedad, uso y disfrute y disposición, en beneficio de los condenados en causa penal, en detrimento del derecho de los propietarios perjudicados, no puede estimarse justificada mediante la alusión a la función social de la propiedad que han de garantizar los poderes públicos, lo que no puede efectuarse en detrimento de los particulares afectados por la norma, que se ven privados de sus bienes y simultáneamente deben seguir sufragando las cargas fiscales correspondientes, los gastos inherentes a la propiedad y los consumos disfrutados por terceros; soportando así una ilegítima privación de sus derechos para hacer frente a una situación que, en su caso, debería abordarse con cargo a fondos públicos.
Dicha afectación tampoco puede justificarse aludiendo al pretendido carácter temporal de la medida, la cual, sin embargo, se viene prolongando mediante el sucesivo encadenamiento de decretos-leyes, sin la concurrencia de presupuestos habilitantes, situación que se mantiene por tiempo incierto, pese a la finalización del estado de alarma.
En consecuencia, estimo que el recurso de inconstitucionalidad 2222-2021 debió ser estimado, por no concurrir el presupuesto habilitante y por desbordamiento de los límites materiales del decreto-ley por afectación sustancial del derecho de propiedad.
En tal sentido emito mi voto discrepante a la sentencia desestimatoria dictada en el recurso mencionado.
Madrid, a siete de marzo de dos mil veintitrés.–Concepción Espejel Pérez y rubricado.