Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:37
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Hernández Campos Prieto, presidente; los magistrados don Juan Durán Calvo Peña, don Santiago Guerrero-Vares García, don Antonio García Crespo, don Ricardo Cruz Crespo y don Cándido Vega-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Garrido Santiago Guerrero; los magistrados don Ramón Gallego Márquez y don Enrique Nieto Arias, y las magistradas doña Concepción Aguilar Cabrera y doña Inmaculada Gutiérrez Fernández, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6289-2020, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso contra los arts. 2, 3.2, 3.3, 3.4, 6, 7.1, 15.1, 16.2 y 18 y las disposiciones adicionales primera y cuarta de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Ramón Gallego Márquez.
1. Mediante escrito registrado en este tribunal el día 18 de diciembre de 2020 se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso contra los arts. 2, 3.2, 3.3, 3.4, 6, 7.1, 15.1, 16.2 y 18 y las disposiciones adicionales primera y cuarta de la Ley de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda (en adelante, Ley 11/2020).
Los motivos del recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) Los arts. 2, 7.1 y 18 de la Ley 11/2020 son contrarios al principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE.
La demanda explica que la declaración de un área como mercado de vivienda tenso, mediante el procedimiento regulado en el art. 3 de la Ley 11/2020 requiere la concurrencia de los requisitos previstos en el art. 2 y supone, según el art. 5, la limitación de la renta del alquiler conforme al art. 6 y la aplicación del índice de referencia de precios de alquiler de viviendas, con la consiguiente limitación del precio que se determina conforme a lo previsto en el art. 7. En ese contexto, la demanda considera que los apartados a) y b) del art. 2 y el art. 7.1 incurren en indeterminación, vaguedad e imprecisión que vulneran el art. 9.3 CE.
La limitación del importe de la renta en el contrato de arrendamiento de vivienda se asienta en dos elementos clave, como son: la fijación de los requisitos para la declaración de áreas con mercado tenso (art. 2 de la Ley 11/2020) y la aplicación de las medidas limitativas contenidas en el art. 7 de la Ley, mediante la determinación del precio de referencia.
Respecto al art. 2 la demanda indica que el mercado de vivienda tenso se define como «los municipios o partes de municipio que están especialmente en riesgo de no disponer de la suficiente dotación de viviendas de alquiler a un precio asequible que permita acceder a las mismas a toda la población». Esta situación de riesgo, sin embargo, se afirma que «puede venir determinada» por el cumplimiento de cualquiera de las condiciones previstas en el precepto, lo que, a juicio de los recurrentes, también permite hacerlo cuando tales circunstancias no concurren. Por tanto, atendiendo a la literalidad del precepto, el órgano competente para declarar un área como de mercado tenso puede hacerlo con la simple apreciación del indeterminado y vago concepto de riesgo de no disponer de suficiente dotación de viviendas a precio asequible, lo que permite la declaración del área como de mercado tenso aun sin la concurrencia de los requisitos enunciados en los apartados a), b) y c).
Igualmente se considera en la demanda que la omisión de la delimitación física del área que se considera mercado de vivienda tenso vulnera la seguridad jurídica, de manera que la selección del área en la que han de acreditarse las circunstancias previstas en el art. 2 de la Ley 11/2020 queda al arbitrio del órgano competente. Sin la determinación previa de criterios de delimitación física del área en el que será examinada la apreciación de la concurrencia de los requisitos establecidos en el art. 2 de la Ley, la configuración del presupuesto de hecho que determina la aplicación de sus normas es absolutamente libre para el aplicador. También se reputan contrarios a la seguridad jurídica la indeterminación de la expresión «en riesgo de no disponer de la suficiente dotación de viviendas de alquiler a un precio asequible que permita acceder a las mismas a toda la población», que se entiende falta de certeza y precisión, así como la mención, en uno de los requisitos del art. 2, previsto en la letra a), a que «la media del precio de los alquileres de vivienda experimente en dicha área un crecimiento sostenido claramente superior al de la media del territorio de Cataluña», por cuanto ese crecimiento no está sometido a parámetro alguno. Y también la mención al presupuesto personal o familiar para determinar «la carga del coste del alquiler de la vivienda» en el art. 2 b) en relación con los «ingresos habituales de los hogares», pues se utilizan conceptos no jurídicos e indeterminados para la declaración como mercado tenso. Es también contrario a la seguridad jurídica la mención al «índice de referencia de precios de alquiler de viviendas» del art. 7.1, índice a partir del que se determina el precio de referencia para los contratos de arrendamiento y que no se encuentra regulado en la norma ni está sometido a procedimiento, criterio o garantía alguna. La fijación del precio de referencia se calcula a partir de este índice, pero el órgano competente en materia de vivienda puede tomar en cuenta, además, cuantas características o circunstancias adicionales tenga por oportuno en cada momento.
En suma, la regulación de aspectos esenciales de la limitación en el precio del arrendamiento de viviendas, como son el ámbito de aplicación de la Ley (art. 2) y la fijación del precio de referencia (art. 7), en la medida en que afectan al derecho de propiedad contenido en el art. 33 CE, deberían satisfacer unos estándares de concreción y certeza que permitan llenar la reserva de ley impuesta en el art. 53.1 CE, que imposibilita que aspectos tan esenciales de la aplicación de esta norma queden diferidos al desarrollo reglamentario, que únicamente podría limitarse a constituir un complemento indispensable de la ley por motivos técnicos que no están presentes en el supuesto considerado.
Por último, el art. 18 de la Ley, en relación con la obligación de realojo, está redactado de tal modo que, según los recurrentes, falta a las reglas de la seguridad jurídica, lo que es particularmente grave por cuanto el incumplimiento de esta indeterminada obligación configura un tipo infractor en el art. 124.2 m) de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda (Ley 18/2007).
b) Los arts. 6.1, 15.1, 16.2 y disposición adicional primera vulneran el art. 33 CE, en la medida en que limitan la facultad de disfrute del propietario de la vivienda, en cuanto que vacían de contenido económico la renta a percibir por el arrendador, al obligarle a sujetarse al régimen de contención de rentas previsto en dichos preceptos. La demanda recuerda que el legislador, al regular el contenido del derecho de propiedad, ha de respetar su contenido esencial, esto es, el elenco de facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito, y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose. Este contenido se rebasa o se desconoce cuándo el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable, o lo despojan de la necesaria protección. La demanda señala que la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. También admite la incorporación de exigencias sociales al contenido del derecho de propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, pero sin que lleguen a anular la utilidad meramente individual del derecho. Cita la doctrina de la STC 86/1994, de 14 de marzo, de la que infiere que una disposición que supusiera el vaciamiento del contenido económico de la renta acordada podría representar la vulneración del derecho reconocido en el art. 33 CE.
Para la demanda, el art. 6 limita el importe de la renta del arrendamiento de viviendas incluidas en un área declarada como de mercado tenso con el establecimiento de dos límites absolutos de aplicación conjunta: el precio de referencia y la renta consignada en el último contrato de arrendamiento, actualizada con el índice de garantía de competitividad. Por tanto, este precepto limita la facultad del arrendador, ínsita y consustancial al derecho real de dominio, para fijar, mediante acuerdo con el arrendatario, la utilidad económica del bien arrendado mediante la fijación de la renta. Se trata, para los diputados recurrentes, de una limitación tan esencial, determinante y fundamental de una de las facultades que integran el derecho real de dominio que llega a desnaturalizarlo. Indican que la regulación del arrendamiento de bienes inmuebles destinados a vivienda ha conocido importantes limitaciones en la duración y actualización de la renta en contemplación a la función social de la vivienda, concebida desde distintos puntos de vista en función del momento histórico, pero jamás una situación de limitación de la facultad de libre determinación de la renta con adición de un severo régimen administrativo sancionador. En el caso, los fines perseguidos (promoción del acceso a una vivienda digna) y los medios utilizados (ablación de la esencial facultad del propietario de determinar la renta, en concurso con el arrendatario, quebrando el esencial principio de autonomía de la voluntad) no se hallan en una relación de equilibrio justo o relación razonable en los términos de la STC 16/2018, de 22 de febrero, por cuanto existen otras medidas (fiscales, procesales, laborales, sociales) no invasivas del derecho de propiedad y de la autonomía de la voluntad destinadas igualmente a promocionar el acceso a la vivienda.
c) Los arts. 6, 15 y 16 son contrarios a las competencias estatales en materia de Derecho civil del art. 149.1.8 CE.
El art. 6 regula la determinación de la renta inicial del alquiler, y los arts. 15 y 16 tipifican nuevos supuestos infractores en relación con la fijación de rentas que superen el importe máximo que corresponda en aplicación de las reglas de la Ley 11/2020. La demanda explica que la renta del arrendamiento es una de las condiciones esenciales de este contrato, en tanto que elemento diferenciador del mismo, y una limitación en la libertad de fijación de esa renta es una regulación puramente civil. Se recuerda la doctrina constitucional en materia de delimitación de competencias respecto al Derecho civil foral, con especial mención de la STC 95/2017, en torno a la necesidad de conexión de la institución regulada con el Derecho civil foral vigente al tiempo de promulgarse la Constitución, y de la STC 132/2019, acerca de la noción «bases de las obligaciones contractuales». De esta última los recurrentes deducen que entre las bases de las obligaciones contractuales reservadas a la exclusiva competencia del Estado se encuentra la autonomía de la voluntad, consagrada en el art. 1255 del Código civil, que conecta con principios y valores constitucionales como la dignidad inherente a la persona (art. 10.1 CE) y el principio de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art. 38 CE).
Los diputados recurrentes alegan que no existe conexión de la regulación de los arrendamientos urbanos con instituciones del Derecho foral catalán que permitan el desarrollo de esa regulación. Señalan que no puede ser entendida tal la regulación en la Ley 1/2008, de 20 de febrero, de los contratos de arrendamiento rústico, aparcería y, en general, todos los contratos, cualquiera que sea su denominación, por los cuales se cediera onerosamente el aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal de una finca rústica. En este tipo de contratos, la finalidad y el destino de la cosa arrendada son completamente diferentes de los propios del contrato de arrendamiento de vivienda, de manera que puede decirse que la regulación de este último no guarda conexión alguna con las instituciones o principios forales vigentes al tiempo de la entrada en vigor de la Constitución, ni con los regulados con posterioridad. Tampoco presenta la conexión exigida el denominado contrato de masovería urbana previsto en el art. 3 k) de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, en cuanto que en la institución del arrendamiento de viviendas es absolutamente esencial y consustancial la fijación de un precio en dinero, mientras que la masovería urbana no es un contrato de arrendamiento, pues la renta no se abona en dinero, sino mediante una prestación, una obligación de hacer, no de dar. Y no es un contrato de arrendamiento de vivienda, pues no es requisito ni condición que el inmueble se destine a subvenir la necesidad permanente de vivienda.
También se vulneraría la competencia estatal para la fijación de las bases de las obligaciones contractuales. La reserva de esta competencia al Estado se justifica en el dictado de aquellas normas que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional. Una de estas bases de las obligaciones contractuales es el principio de autonomía de la voluntad previsto en el art. 1255 del Código civil. Este principio de libertad de pactos encuentra reflejo en el art. 17.1 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, que establece, como fiel manifestación del principio recogido en el art. 1255 del Código civil, que «la renta será la que libremente estipulen las partes».
d) El art. 3, en sus apartados 2, 3 y 4, vulnera de forma mediata la competencia del Estado para la fijación de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas.
Este precepto regula el procedimiento para la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso. La competencia para efectuar la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso y para acordar su revisión corresponde al departamento de la Generalitat competente en materia de vivienda, si bien el apartado 2 la atribuye a dos entidades locales, el Ayuntamiento de Barcelona y el Área Metropolitana de Barcelona. El apartado 3, por su parte, establece reglas de incoación del procedimiento de declaración que derivan en la atribución de competencia para tal declaración a la administración territorialmente más cercana al área afectada. Atribuye, pues, del mismo modo, competencia para la declaración del área como de mercado tenso a la entidad local que territorialmente se encuentre más cercana al área que será así declarada. Al permitir la asunción de esta competencia a determinadas entidades locales no respetaría lo previsto en los arts. 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), sobre la asignación de competencias diferentes de las propias y de las delegadas, y 25 LBRL, en punto a los requisitos para la atribución de competencias a los entes locales, ni tampoco en el art. 27 LBRL, en lo relativo a la delegación de competencias en los entes locales, vulnerando, de forma mediata, el art. 149.1.18 CE.
e) Los arts. 6, 15 y 16 son contrarios al art. 10.1 CE, en cuanto que el principio de autonomía de la voluntad, que consagra el Código civil y que se vería aquí vulnerado, tiene su origen en el principio de dignidad de la persona. En consecuencia, siendo el principio de autonomía de la voluntad una faceta, manifestación y emanación de la propia autonomía y dignidad de la persona, la quiebra que sobre este principio establecen los preceptos impugnados supone no solo una vulneración de la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.8 CE, sino una sustantiva vulneración del art. 10.1 CE.
f) Los arts. 15 y 16 infringen el art. 149.1.1 CE. Aun entendiendo que Cataluña ostentara competencia para limitar la renta de los arrendamientos urbanos destinados a vivienda y, por considerarse la sancionadora una competencia instrumental, ostentase también competencia para establecer un régimen sancionador por incumplimiento de estas limitaciones, estos preceptos establecen divergencias irrazonables y desproporcionadas con el fin perseguido respecto de la regulación vigente aplicable en el resto de España. La irrazonabilidad y desproporción del régimen sancionador, inexistente en el resto de España, resulta de la existencia de mecanismos y medios para aplicar las limitaciones establecidas en la ley menos invasivos con el principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
g) El art. 15, que establece la nueva infracción grave relativa al incumplimiento de las reglas esenciales del régimen de contención de rentas relativas a la determinación de la renta, vulnera el art. 25 CE. La demanda recuerda la doctrina constitucional sobre la garantía formal y material de las normas sancionadoras. El precepto impugnado incumple la garantía material del principio de tipicidad, en tanto que no permite predecir con la mínima certeza las acciones u omisiones que configuran la infracción. Se trataría de un supuesto muy similar al declarado inconstitucional en la STC 13/2013, de 28 de enero.
h) La disposición adicional cuarta, al regular que «[l]as demandas judiciales que tengan por objeto la determinación de la renta y el reembolso de cantidades pagadas en exceso en contratos de arrendamiento de vivienda sujetos al régimen de contención de rentas regulado por la presente ley se resuelven en juicio verbal, con independencia de la cuantía», vulneraría la competencia exclusiva estatal en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE, en cuanto que contradice la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) en este punto y no responde a una especialidad procesal derivada del Derecho sustantivo de la comunidad autónoma en los términos exigidos por la doctrina constitucional. El Derecho sustantivo cuyas particularidades justificarían el establecimiento de esta especialidad procesal, atendiendo al tenor literal de la disposición adicional cuarta, no es otro que los preceptos de la ley que se refieren a la determinación de la renta y el reembolso de cantidades pagadas en exceso en contratos de arrendamiento de vivienda. Las especialidades procesales se refieren a la designación del juicio verbal como procedimiento civil adecuado para resolver las controversias que se susciten, cuando la LEC prevé la tramitación por el juicio ordinario de las demandas que versen sobre cualesquiera asuntos relativos a arrendamientos urbanos. Los demandantes concluyen que, estando previsto por la LEC el juicio ordinario para la tramitación de todas las demandas relativas a arrendamientos urbanos, nada justifica el establecimiento de esta especialidad procesal, respecto de la que el legislador autonómico tampoco aporta las razones que la fundamentarían.
2. Por providencia de 26 de enero de 2021 el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, representados por el procurador don Manuel Ortiz Cabrera-Carvajal, en relación con los arts. 2, 3.2, 3.3, 3.4, 6, 7.1, 15.1, 16.2 y 18 y disposiciones adicionales primera y cuarta de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, así como al Parlamento de Cataluña y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
3. El abogado del Estado se personó en el proceso por escrito registrado el día 10 de febrero de 2021, indicando que no va a formular alegaciones y se persona exclusivamente a los efectos de que en su día se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten. Señala que la razón por la cual no se formulan alegaciones es porque, como conoce el Tribunal, se abrió el procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC y se está intentando llegar a un acuerdo sobre la norma impugnada.
4. Mediante escrito registrado el día 11 de febrero de 2021, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara por el que esta se persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo la presidenta del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal en idéntica fecha.
5. La abogada de la Generalitat de Cataluña se personó en el proceso por escrito registrado el día 17 de febrero de 2021, solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. Prórroga que le fue concedida por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia del Pleno en esa misma fecha.
6. Los letrados del Parlamento de Cataluña se personaron en el proceso por escrito registrado el día 18 de febrero de 2021, solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. Prórroga que les fue concedida por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia del Pleno del día 19 de febrero de 2021.
7. Las alegaciones del Parlamento de Cataluña interesando la desestimación del recurso se registraron el día 9 de marzo de 2021.
a) Los letrados del Parlamento de Cataluña niegan, en primer lugar, que los arts. 2, 7.1 y 18 sean contrarios al principio de seguridad jurídica que contempla el art. 9.3 CE. Al respecto indican que ha de tenerse en cuenta la integración de las leyes en un sistema regulador y aplicativo que va más allá de la misma ley y que contribuye a precisar y completar su contenido, así como el lícito uso por el legislador de conceptos jurídicos indeterminados. Estiman que el principio de seguridad jurídica no puede predicarse respecto de una ley considerándola de forma aislada o autónoma, cuando de la misma se desprende que sus previsiones han de ser desarrolladas por posteriores actuaciones normativas y ejecutivas de la administración atendiendo a unos criterios mínimos fijados por la ley. Resaltan también la necesidad, derivada de la doctrina constitucional, de analizar cada supuesto concreto huyendo de criterios genéricos o apriorísticos, así como la de no confundir la existencia de posibles lagunas o vacíos legales o los defectos de técnica legislativa con la inseguridad jurídica.
Para los letrados de la Cámara autonómica, del contenido del art. 2 y de otros preceptos que lo complementan puede deducirse que no se vulnera la seguridad jurídica. La Ley es sumamente precisa respecto de la delimitación física de las áreas con mercado de vivienda tenso, indica que ese ámbito es municipal y regula un procedimiento para su declaración. Además, de manera transitoria, ofrece un listado de municipios considerados como áreas de mercado tenso, sin perjuicio de las variaciones que pueda experimentar en el futuro en función de cambios derivados de la aplicación del art. 3. Sucede algo similar en cuanto al riesgo de no disponer de la dotación suficiente de viviendas de alquiler a un precio asequible que permita su acceso a toda la población. Ese riesgo se identifica con los criterios y condiciones que contemplan las letras a), b) y c) del art. 2.
En cuanto a la indeterminación del índice de referencia del precio del alquiler de los contratos sujetos al régimen de contención que regula la Ley, previsto en el art. 7, indican que tal índice está fijado en el art. 68 de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda y es el resultado de una actuación administrativa que concluye con una decisión. La certeza en su establecimiento queda así asegurada y también queda identificado en la Ley el principal parámetro sobre el que debe basarse la administración para fijar el índice.
Tampoco el art. 18, interpretado sistemáticamente con el art. 16 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial (Ley 4/2016), que ahora se modifica, incurre en defecto alguno, puesto que continúa quedando perfectamente claro que la obligación de realojo a la que se refiere la Ley se aplica antes de la adquisición del dominio en el caso de compensación, dación en pago o compraventa o antes de la interposición de la demanda en caso de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago de la renta. El precepto distingue perfectamente entre ambos supuestos, siendo obvio que la exigencia final del precepto –en el sentido de que la demanda se acompañe de la documentación que acredite el ofrecimiento del alquiler social– solo es aplicable en el caso de ejecución hipotecaria o de desahucio.
b) Sostienen, en segundo lugar, que los arts. 6.1, 15.1, 16.2 y la disposición adicional primera no vulneran el derecho de propiedad del art. 33 CE, estimando además que el único precepto respecto al que se ha satisfecho la carga de argumentar su pretendida inconstitucionalidad es el art. 6.1. Es innegable que los criterios de contención de rentas que establece la Ley introducen una limitación que afecta al derecho a obtener una utilidad o un beneficio económico de la propiedad. Ahora bien, de la existencia de esta limitación no se sigue necesariamente una vulneración del derecho de propiedad privada, puesto que el art. 33 CE no consagra ni concibe este derecho como absoluto o ilimitado, tal como también resulta de la doctrina constitucional (cita las SSTC 37/1987, de 26 de marzo, y 93/2015, de 14 de mayo) que ha destacado la función social que este derecho ha de cumplir. La capacidad de modulación y configuración del derecho de propiedad en base a su función social no es ciertamente ilimitada, pero sí muy amplia y especialmente intensa cuando el interés colectivo concurrente es relevante por razones sociales y económicas, como sucede en el caso de la vivienda. La cuestión clave es, por tanto, considerar si la interpretación y aplicación que el legislador hace de la función social llega a anular o no el derecho de propiedad privada o lo desfigura de tal modo que lo hace irreconocible, lo que no sucede en el presente caso. La representación procesal autonómica alude a los casos de las SSTC 84/1994, de 17 de enero, y 222/1992, de 11 de diciembre, y recuerda que ni la prórroga forzosa del arrendamiento, ni la severidad de los requisitos exigidos para su excepción, ocasionan, por sí mismas, la pérdida de la «utilidad económica» de los arrendamientos, utilidad que reside en la percepción de la correspondiente renta. La doctrina de las sentencias citadas implica que el Tribunal acepta que la facultad del legislador de establecer medidas de contención de la renta en los arrendamientos urbanos se inserta en la definición de la función social de la vivienda y que, en sí misma, no vulnera el derecho de propiedad, salvo que llegara al extremo de vaciar de contenido el derecho por privarle de su utilidad económica, lo que no sucede en el presente caso.
El art. 6.1 de la Ley 11/2020 concreta la política de contención de las rentas en los contratos de alquiler que el legislador catalán ha considerado necesario establecer, aplicando esa limitación en determinadas partes del territorio de Cataluña identificadas con los criterios objetivos que formula el art. 2 de la Ley. De lo anteriormente expuesto, la representación procesal del Parlamento de Cataluña concluye que la norma actúa en el terreno que es propio de la definición de la función social del derecho de propiedad, en este caso respecto a su arrendamiento para uso residencial, atendiendo al interés colectivo o la utilidad social en el acceso a la vivienda, así como que la fórmula de contención de la renta que utiliza la ley no alcanza a vaciar de contenido o hacer irreconocible el derecho de propiedad en lo que concierne a su utilidad económica. Ese derecho continúa existiendo, puesto que la norma únicamente establece un límite que no puede tacharse de desproporcionado ni arbitrario.
c) El régimen especial de contención y moderación de rentas de los arts. 6, 15 y 16 no vulnera las competencias estatales del art. 149.1.8 CE.
Para llegar a tal conclusión, el escrito de contestación a la demanda analiza si el régimen especial de contención y moderación de rentas puede incluirse en términos absolutos dentro de lo que el Tribunal ha venido a considerar como bases de las obligaciones contractuales, partiendo del hecho de que el legislador civil estatal no ha identificado lo que deba entenderse por legislación básica en materia de contratos y en consecuencia, el límite configurador de la actividad legislativa de las comunidades autónomas. Señala que la STC 132/2019 ha configurado algunos de los elementos que deben tener la consideración de básicos en materia de contratos, por lo que es preciso analizar el contenido exacto de los preceptos impugnados a los efectos de determinar si el régimen especial de contención de rentas, del modo en que está regulado en la Ley 11/2020, afecta a la estructura de la relación contractual o a la lógica interna de la institución arrendaticia de bienes inmuebles. En ese análisis, es preciso tener en cuenta el contexto normativo en donde se inserta dicha regulación, configurado en este caso, esencialmente, por el resto de preceptos de la referida Ley 11/2020, y también por la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda. Las limitaciones no se establecen para todos los contratos de arrendamiento, sino únicamente cuando concurran dos circunstancias concretas, como son que la vivienda esté destinada a la residencia permanente del arrendatario y siempre que esté situada en un área que haya sido declarada área con mercado de vivienda tenso. Se trata, por tanto, de una medida especial sin vocación de generalidad, estrechamente vinculada con el objetivo de garantizar, en la medida de lo posible, el acceso a una vivienda digna y asequible dentro del marco de las políticas públicas en materia de vivienda. Este régimen de contención de rentas no afecta ni a la configuración de los elementos esenciales de la relación arrendaticia, ni al régimen general en materia de contratos de arrendamiento, sino que afecta a aquellos contratos de arrendamiento destinados a la vivienda permanente del arrendatario que se sitúen en una área declarada con mercado de vivienda tenso, quedando excluidos los contratos de arrendamientos sujetos a regímenes especiales de determinación de la renta, así como aquellos contratos de arrendamiento que la propia Ley excluye de su ámbito de aplicación. La entrada en vigor de este régimen no se efectúa con vocación de permanencia en el tiempo, ya que está estrechamente vinculado al seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten al amparo de la regulación que se contiene en la Ley 11/2020. El establecimiento de los condicionantes en la determinación del precio de la renta no afecta a la referida estructura contractual de la institución arrendaticia, toda vez que las partes seguirán fijando el precio de la renta, aunque sujeto a unas condiciones totalmente justificadas a los efectos de poder garantizar el derecho de acceso a una vivienda digna en aquellos municipios en los que se ha producido una situación adversa que dificulta el ejercicio del mismo.
Por otra parte, se trata de una medida que se inserta en un contexto normativo más amplio de medidas tendentes a proteger el derecho a la vivienda y se articula como un mecanismo plenamente congruente, por un lado, con la configuración constitucional del derecho a la propiedad proclamada en el art. 33 CE para paliar las consecuencias derivadas del incumplimiento de la función social del referido derecho y, por otro, con el deber de garantizar el derecho de acceso a una vivienda digna, asequible y adecuada del art. 47 CE. La Constitución garantiza el derecho de propiedad en su contenido esencial, en aquello que permite su recognoscibilidad pero, a su vez, permite la modulación del contenido de las facultades del propietario a través de las leyes. De este modo, el derecho de propiedad pasa a ser modulado sin afectar a su esencia, con el contenido que definan las leyes, configurado en el presente caso por el régimen excepcional de moderación y contención de rentas de la Ley 11/2020, articulado en base a la competencia estatutariamente reconocida a la Generalitat de Cataluñaexart. 137.1 en materia de vivienda, lo que incluye la capacidad de establecer su configuración legalexart. 110 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) en tanto que se trata de una competencia exclusiva.
Hay que considerar el régimen especial de contención y moderación de rentas como un elemento externo configurador de uno de los contornos del derecho de propiedad. Lo que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas justificadas por un interés público estrechamente ligado a la función social del referido derecho, como es el de adoptar medidas para hacer frente a las graves dificultades de acceso a la vivienda y garantizar el derecho constitucional de acceso a la misma.
Por todo lo expuesto, los letrados del Parlamento de Cataluña concluyen que el régimen especial de contención y moderación de rentas es constitucional. No afecta ni a las bases de las obligaciones contractuales, ni al contenido esencial del derecho a la propiedad privada al quedar las facultades individuales del derecho a la propiedad privada totalmente intactas (regulación de la posesión, el uso y disfrute y disposición del bien inmueble). Se enmarca en la dimensión institucional del derecho a la propiedad privada estrechamente vinculada con la función social establecida en el art. 33 CE, cuya concreción corresponde a la Generalitat de Cataluña, en tanto que titular de la competencia sectorial de la tutela de tales intereses en virtud del art. 137.1 EAC.
d) El art. 3 de la Ley 11/2020 no es contrario al art. 1491.18 CE, puesto que no se vulneran los arts. 25, 7.4 y 27 LBRL. No existe en la LBRL una regla que impida al legislador competente atribuir competencias a los municipios de aquellas que no se encuentren enumeradas en el art. 25.2 LBRL, tal como confirma el art. 7.2 LBRL cuando considera como competencias propias de los municipios aquellas que sean determinadas por ley. Por consiguiente, la interpretación conjunta de los arts. 25.2 y 7.2 LBRL lleva a la conclusión de que el primero solo opera como una garantía mínima y no como un límite a la atribución de competencias locales. Además, a las áreas metropolitanas no se les aplica el art. 25.2 LBRL, que afecta únicamente a los municipios. Por otra parte, la limitación en la atribución de competencias a los entes locales que deriva del art. 25 LBRL ha de entenderse relativa a aquellas de contenido prestacional susceptible de tener impacto en el presupuesto municipal, cosa que no sucede con la contemplada en el art. 3 impugnado, que se mueve en un plano esencialmente declarativo y que no comporta la necesidad de financiarpro futuroningún servicio público o actividad. Tampoco se infringe el art. 7.2 LBRL en cuanto que se trata de una competencia, la de declarar un área como mercado de vivienda tenso, atribuida directamente por la Ley. Finalmente, nada hay en el precepto que indique que se está utilizando la técnica de la delegación de competencias. Del art. 3 de la Ley 11/2020 se desprende con meridiana claridad que regula el procedimiento para la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso y que la competencia para hacer esta declaración no se la reserva en exclusiva la administración de la Generalitat. Por el contrario, la Ley reconoce que esta competencia la puedan ejercer el Ayuntamiento de Barcelona y el Área Metropolitana de Barcelona y lo hace en unos términos que permiten considerarlas como propias de estas administraciones, sin perjuicio de la aplicación de las reglas de preferencia que el mismo art. 3 establece para iniciar el oportuno procedimiento.
e) El régimen de contención de rentas de los arts. 6, 15 y 16 no es contrario al art. 10.1 CE.
Según los letrados del Parlamento de Cataluña, la demanda no argumenta cuál sería el grado de afectación de la dignidad de la persona que supuestamente produce el establecimiento del régimen especial de contención y moderación de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda, ni tampoco a cuál de las dos partes de la relación contractual afectaría. La demanda se limita a citar la doctrina de las SSTC 93/2013 y 132/2019 sin proyectarla a las circunstancias del caso, con lo que se incumple la carga alegatoria. En todo caso se sostiene que el establecimiento del régimen especial de contención y moderación de rentas que es objeto del presente enjuiciamiento no es contrario al principio de la libre voluntad de las partes que intervienen en la relación contractual, ya que no puede quedar circunscrita únicamente a la vertiente interna del derecho de propiedad, y que ni mucho menos puede entenderse que vulnere el art. 10.1 CE sino que, por prescripción constitucional del art. 33.1 CE, está estrechamente vinculado con la función social que está llamada a cumplir, siendo responsabilidad del legislador autonómico la articulación de los mecanismos necesarios para la garantía de dicho cometido, dentro del marco de las políticas de vivienda cuya competencia está estatutariamente reconocida.
f) Los arts. 15 y 16 de la Ley 11/2020 no vulneran la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.1 CE.
Los letrados del Parlamento de Cataluña sostienen que la competencia exclusiva en materia de vivienda que el art. 137 EAC atribuye a la Generalitat se circunscribe a la ordenación de este sector material, lo cual incluye la capacidad para poder establecer su configuración legal, tal y como resulta del art. 110 EAC. La tipificación de las infracciones con motivo de la incorporación del régimen especial en materia de contención y moderación de rentas viene a completar el régimen de moderación de precios de alquiler introducido por el art. 8 del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, siendo una competencia instrumental respecto de la regulación material en base a la cual se proyecta. Esta capacidad para definir los supuestos de infracción administrativa cuando el legislador competente es autonómico no puede quedar en modo alguno enervada por la concurrencia de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE. Los recurrentes no tienen en cuenta ni la especialidad ni la excepcionalidad y temporalidad de las medidas adoptadas por la Ley 11/2020 en materia de contención de rentas. Además, la demanda realiza una invocación expansiva en términos generales del art. 149.1.1 CE, de modo que no identifica ni la norma básica, ni concreta cuáles son los preceptos que con el carácter de básicos pudieran oponerse a los preceptos impugnados, a los efectos de poder determinar el alcance exacto de la supuesta vulneración. Los letrados autonómicos recuerdan la doctrina constitucional en torno al art. 149.1.1 CE, en particular, en lo relativo a la necesidad de limitar la fuerza expansiva de este título constitucional cuando se relaciona con ámbitos de competencia autonómica. La competencia estatal se debe contemplar desde la perspectiva de las condiciones básicas en el sentido de establecer un mínimo en lo que respecta al ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, pero sin que en ningún caso se persiga una identidad de situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier zona del territorio. Aluden nuevamente a la función social del derecho de propiedad y a la posibilidad de que esta función social sea definida por el legislador materialmente competente y señalan que nada alega el recurrente acerca de la norma estatal que podría oponerse como norma básica a los arts. 15 y 16 de la Ley 11/2020, con lo que la competencia básica del art. 149.1.1 CE no puede operar como límite de la Ley 11/2020.
g) El art. 15 de la Ley 11/2020, que añade un nuevo apartado 4 al art. 124 de la Ley 18/2007, no vulnera el mandato de taxatividad o delex certaque exige el art. 25.1 CE y que se concreta en la necesidad de que la ley determine con precisión las conductas que pueden constituir infracción administrativa. El escrito del Parlamento reconoce que la descripción del tipo infractor de la letra a) es mejorable desde el punto de vista de la técnica legislativa, pero de ello no se desprende que el precepto vulnere el principio de legalidad por falta de precisión o porque genere incerteza respecto de la conducta sancionable. La referencia a las «reglas esenciales» del régimen de contención de rentas no es algo impredecible porque puede reconducirse perfectamente a las obligaciones que la misma Ley establece en esta materia. Por otra parte, siempre es posible especificarlas con más detalle por vía reglamentaria en la medida en que en este caso no se trataría en modo alguno de conceder al reglamento la capacidad de establecerex novoinfracciones no previstas en la ley.
h) Por último, los letrados del Parlamento de Cataluña estiman que la regulación contenida en la disposición adicional cuarta de la Ley 11/2020 no supone la vulneración de la competencia estatal en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE.
La doctrina constitucional exige que se identifique cuál es el derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades, para seguidamente identificar cuál es la legislación procesal estatal y, por tanto, general o común, respecto de la que se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas en la Ley 11/2020. Finalmente debe determinarse si entre las peculiaridades sustantivas o materiales establecidas en la Ley 11/2020 y las singularidades procesales que contiene la norma impugnada existe una conexión directa con entidad suficiente que sirva para justificar las especialidades procesales incorporadas.
En cuanto a lo primero, el objeto de la Ley 11/2020 es la regulación de la contención y moderación de rentas (art. 1) en los contratos de arrendamiento de vivienda (art. 6) que se concluyan en un área de viviendas tenso (arts. 2 a 4) a partir del índice de referencia de precios de alquiler de las viviendas que determina y hace público el departamento competente en materia de vivienda, el cual determinará el precio de referencia para estos contratos (art. 7). Queda así fijado el derecho sustantivo derivado de la Ley 11/2020. La legislación respecto de la que se establece la especialidad es la correspondiente a la regulación de los procedimientos del orden civil relativos a los arrendamientos urbanos regulados por la Ley de enjuiciamiento civil, que remite a la vía del juicio ordinario, salvo cuando de lo que se trata es de dirimir cuestiones que afectan a la determinación de la renta o reclamaciones de rentas o cantidades debidas por el arrendatario, las cuales deben dirimirse mediante el juicio verbal, con independencia de su cuantía. El legislador autonómico ha trasladado a este ámbito las pretensiones que tengan por objeto la determinación de la renta, así como el reembolso de cantidades eventualmente pagadas en exceso de los contratos de arrendamiento de vivienda sujetos al régimen de contención de renta. Con ello se ha querido evitar posibles disfunciones en la determinación del tipo de procedimiento, para el caso de que las partes tengan que acudir a la vía jurisdiccional a los efectos de determinar la renta para este tipo de contratos. Lo anterior sirve también para justificar la necesidad de introducir una especialidad procesal en estrecha conexión con el régimen especial de contención y moderación de rentas.
8. La abogada de la Generalitat de Cataluña formuló sus alegaciones por escrito registrado el día 11 de marzo de 2021 en el que solicita la íntegra desestimación del recurso.
Alude en primer lugar al objeto del recurso y a los motivos de la impugnación para después hacer referencia al preámbulo de la Ley 11/2020, señalando también que el incremento de los precios de los alquileres no es exclusivo de las ciudades españolas y de sus áreas metropolitanas, sino que es un problema generalizado en Europa y en Estados Unidos. Por ello en Francia, Alemania, Portugal e Italia han aprobado normativas que tienen objetivos análogos a los de la Ley 11/2020. Menciona a continuación el contenido de los preceptos objeto de recurso, para después abordar el marco competencial del mismo.
En cuanto a esto último, la abogada de la Generalitat de Cataluña se refiere a la disposición final tercera en la que se expresa que la Ley 11/2020 se dicta al amparo los arts. 129 y 137 EAC, que respectivamente atribuyen a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva en materia de Derecho civil, excepto en las materias que el art. 149.1.8 CE reserva al Estado, así como la competencia exclusiva en materia de vivienda. Los arts. 17 y 18 y la disposición adicional tercera se dictan al amparo del art. 130 EAC, según el cual corresponde a la Generalitat dictar las normas procesales específicas que deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de Cataluña. La abogada de la Generalitat de Cataluña también cita las competencias en materia de protección del consumidor del art. 123 EAC para concluir que el régimen de contención de rentas constituye la regulación sustantiva y central de la norma, una regulación que se encuadra con carácter prevalente en la materia civil y, en menor medida, en las materias de vivienda y consumo. En cuanto a los arts. 15 y 16, relativos al régimen sancionador, estos derivan de la regulación sustantiva de la materia del régimen de contención de rentas. Finalmente, la disposición adicional cuarta constituye una especialidad procesal de la misma regulación civil del régimen de contención de rentas del arrendamiento y el art. 18, que modifica el art. 16.4 de la Ley 4/2016, se encuadra en las materias de vivienda y procesal, sin incidencia alguna en la materia civil.
El escrito de la Generalitat de Cataluña aborda el marco competencial del recurso. Alude, en primer lugar, a la delimitación de competencias en materia civil, señalando la posición singular de la Generalitat respecto al Derecho civil, de manera que, conforme a los arts. 149.1.8 CE y 129 EAC, le corresponde la competencia exclusiva para legislar en materia civil dentro de los límites establecidos en la Constitución. La contención de rentas en el alquiler de vivienda, además de encuadrarse en la materia civil, se encuadra en la submateria relativa a los contratos, respecto a la que la Constitución atribuye al Estado la competencia para dictar las bases de las obligaciones contractuales. Por ello, el punto de partida es idéntico al enjuiciado por la STC 132/2019. Se plantea, por tanto, el interrogante relativo a la competencia autonómica para legislar en la materia contractual de los arrendamientos en la doble perspectiva de la existencia de una conexión suficiente con el Derecho civil propio y del respeto a las bases estatales de las obligaciones contractuales, a las que hace referencia el art. 149.1.8 CE.
En cuanto a lo primero, se recuerda que el Tribunal Constitucional ha perfilado los conceptos de conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles forales. Tiene declarado que el concepto constitucional de conservación permite la asunción o integración en el ordenamiento autonómico de las compilaciones y otras normas derivadas de las fuentes propias de su ordenamiento y puede hacer viable, junto a ello, la formalización legislativa de costumbres efectivamente vigentes en el propio ámbito territorial (cita STC 121/1992). La modificación, según la STC 133/2017, puede implicar no solo la alteración y reforma del Derecho preexistente, sino, incluso, de las reglas contenidas en el mismo. Por último, por lo que atañe al desarrollo, permite una ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces no normados por aquel Derecho posibilitando su crecimiento orgánico. En cuanto a la noción de conexión, es suficiente con que la vinculación exista con el conjunto de las instituciones preexistentes, con su sistema normativo y con los principios que lo info