Categoría: Judicial

parlamentaria del partido político en cuyas listas electorales fue elegida la única parlamentaria que lo integra parece que, además de situarse extramuros del núcleo esencial del derecho de representación política del art. 23.2 CE, tampoco se compadece con la jurisprudencia constitucional sobre la titularidad de este derecho.
El Tribunal ha establecido que los titulares del art. 23.2 CE, en su vertiente delius in officium, son las personas que obtienen la representación política por medio del sufragio y los grupos parlamentarios que conforman, no el partido en cuyas listas fueron elegidas. En la STC 123/2017, de 2 de noviembre, se hizo especial incidencia en que «el mandato libre en virtud de este artículo 67.2 CE supone, pues, la exclusión de todo sometimiento jurídico del representante, en cuanto tal, a voluntades políticas ajenas y proscribe por ello, en particular, que sobre él se hicieran pesar tanto instrucciones vinculantes en Derecho que pretendieran disciplinar su proceder, como asimismo cualquier tipo de sujeción, jurídicamente impuesta, a la confianza de sus electores (expresada del modo que se pretendiera) o de las organizaciones o grupos políticos en que se integre o en cuyas listas hubiera concurrido a las elecciones; sujeción que, de llegar a verificarse, contrariaría asimismo, adicionalmente, sus derechos al mantenimiento en el cargo y a ejercerlo sin constricciones ilegítimas (art. 23.2 CE)» (FJ 3).
Por tanto, asociar la idea de la vulneración del art. 23.2 CE a la pérdida de oportunidad de publicitación del partido político al que pertenece la única diputada integrante del Grupo Parlamentario Mixto no resulta expresivo de una limitación objetiva al contenido material del derecho fundamental y hace radicar esa vulneración en un supuesto menoscabo de quien no es titular del citado derecho fundamental incurriendo en lo que considero que es una inadecuada confusión entre el titular delius in officiumsupuestamente vulnerado y el partido al que pertenece.
(iii) No puedo compartir tampoco que esta decisión haya vulnerado el derecho fundamental por suponer un trato desigual con el resto de los grupos parlamentarios, que disponen de una denominación específica.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el art. 23.2 CE es un derecho de igualdad y que, por tanto, puede verse vulnerado no solo cuando los órganos de las cámaras adopten decisiones que contraríen la naturaleza de la representación sino también cuando atenten contra la igualdad de los representantes (así, STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 4). En el presente caso, considero que el elemento de comparación en que se fundamenta la opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia no resulta adecuado para concluir el carácter lesivo de la decisión parlamentaria impugnada basada en un supuesto trato desigual. El Grupo Parlamentario Mixto tiene una naturaleza jurídica y política completamente diversa frente al resto de grupos parlamentarios. La conformación de los grupos parlamentarios nace de la voluntad expresa de los parlamentarios y se constituye como una facultad integrada en su derecho de representación política (así, STC 109/2016, de 7 de junio, FJ 5). En el caso del Parlamento Vasco, la facultad de conformación de un grupo parlamentario queda condicionada a la concurrencia de un número no inferior a tres de las parlamentarias y parlamentarios (art. 24.1 RPV). Por el contrario, el Grupo Mixto, como también reconoce la posición mayoritaria, se conforma de manera automática y queda integrado a título individual, sin necesidad de actuación o expresión de voluntad alguna, por cualquier parlamentario que no se haya adscrito en otro grupo.
Esta diversidad de situaciones jurídicas entre el Grupo Parlamentario Mixto y el resto de los grupos parlamentarios impide asumir como argumento concluyente para afirmar la inconstitucionalidad de la decisión impugnada un supuesto trato discriminatorio que, en todo caso, deriva de posiciones reglamentarias radicalmente desiguales que no consienten un juicio comparativo.
(iv) El argumento de que la incidencia en el núcleo esencial delius in officiumse deriva de que queda afectado el derecho a la autoorganización del Grupo Parlamentario Mixto, reconocido en el art. 25.2 RPV, considero que es una distorsión de la correcta comprensión del principio de autoorganización establecido en dicho precepto en los casos de integración única y de la lógica inherente al mismo.
En el caso de los restantes grupos parlamentarios, la denominación y los acuerdos establecidos para su constitución se fijan mediante una solicitud que tiene carácter previo al reconocimiento del grupo, pues debe figurar preceptivamente en el escrito en que se solicita su constitución (art. 24.4 del RPV). El Reglamento del Parlamento Vasco lo designa como «grupo parlamentario» (art. 24.1 RPV), es decir, con un nombre común escrito con iniciales minúsculas, distinto del nombre propio cuya asignación es preceptiva a petición de quienes pretenden constituirlo.
En el caso del Grupo Mixto, la denominación del grupo se establece en el Reglamento del Parlamento Vasco con carácter previo a la integración en él de los parlamentarios a que haya lugar y se expresa, como nombre propio, con iniciales mayúsculas (esta denominación se reitera con la misma ortografía en los siete apartados del art. 25 RPV). En lógica correspondencia, no se hace referencia al nombre, a diferencia de lo que ocurre con los demás grupos parlamentarios, como contenido del acuerdo o reglamento de funcionamiento.
En el caso de Grupo Mixto formado por un solo parlamentario resulta discutible la procedencia de acuerdos internos de sus miembros o de un reglamento de organización aprobado por mayoría. El art. 25.2 RPV establece que «el Grupo Mixto se regirá por los acuerdos a que internamente lleguen sus miembros. Ante la imposibilidad de alcanzarlos o cuando sobreviniera la ruptura de los acuerdos, el Grupo Mixto, a instancia de cualquiera de sus miembros, procederá a elaborar y aprobar por mayoría absoluta de sus integrantes un reglamento interno de organización y funcionamiento». Creo que en casos como el presente, en que este grupo está integrado por una única parlamentaria, la idea de que pueda existir un derecho de autoorganización para establecer reglas internas de organización y funcionamiento que pueda quedar comprometido bajo la protección del art. 23.2 CE no resulta razonable. Allí donde, como es este caso, no existe pluralidad de intereses, no cabe afirmar ni la posibilidad de adoptar acuerdos internos entre sus miembros que deban ser respetados por los órganos de la cámara ni, por tanto, una eventual vulneración de aquellos. En ausencia de más de un miembro integrante del Grupo Parlamentario Mixto, el art. 25.2 RPV carece de aplicación posible, ya que exige como premisa una pluralidad de miembros, único caso en que resultaría en hipótesis necesario establecer acuerdos internos referentes a su organización y funcionamiento.
En estas circunstancias (independientemente de los argumentos antes expuestos) no puedo asumir la conclusión de que se haya visto limitado o restringido un derecho de autoorganización, como parte integrante de suius in officium, en virtud de una previsión reglamentaria que solo se exige en caso de pluralidad de miembros en el citado grupo parlamentario.
3. En definitiva, al margen de si la decisión sobre la denominación del Grupo Mixto suponía o no una infracción reglamentaria derivada de la ruptura de los usos parlamentarios seguidos en anteriores legislaturas, considero que no se trata de una decisión que haya afectado al núcleo esencial delius in officiumde los demandantes de amparo determinante de la vulneración del art. 23.2 CE, por lo que este motivo debió ser desestimado.
II. La decisión de la mesa del Parlamento Vasco sobre el reparto de la actividad parlamentaria y la asignación de tiempos del Grupo Parlamentario Mixto en su XII legislatura.
4. El objeto de esta segunda controversia era determinar si vulnera el art. 23.2 CE la decisión de la mesa del Parlamento Vasco de asignar al Grupo Parlamentario Mixto una capacidad de iniciativa distinta y sensiblemente inferior a la del resto de grupos parlamentarios y un tiempo de intervención en todos los debates de un tercio del previsto para para el resto de grupos.
La opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia afirma que es una decisión de la mesa que incide en el núcleo esencial delius in officiumadoptada sin aportar ninguna argumentación que justifique el dispar criterio acogido en relación con el resto de grupos y en contravención del régimen de tratamiento del Grupo Parlamentario Mixto del que se ha dotado el Parlamento Vasco en el ejercicio de su autonomía normativa, ya que el Reglamento del Parlamento Vasco dispone que «la participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica a la de los restantes grupos» (art. 25.1, segundo párrafo) y que «las intervenciones en los debates de los componentes del Grupo Mixto tendrán, en su conjunto, la misma duración que la de un grupo parlamentario» (art. 25.3).
5. Comparto con la posición mayoritaria que esta concreta decisión incide en el núcleo esencial del derecho de representación política de los demandantes de amparo y, por tanto, en la necesidad de que, por tratarse de una limitación al estatuto del representante político, debe encontrar fundamento en la normativa establecida por el Parlamento Vasco en el ejercicio de su autonomía normativa.
La posición mayoritaria pone de manifiesto, y me sumo a ese parecer, la importancia que la jurisprudencia constitucional ha dado tanto a la autonomía normativa de las cámaras legislativas como a la circunstancia de que una vez ordenados los derechos y facultades que corresponden a los representantes parlamentarios pasan a quedar integrados en su estatus propio garantizado por el art. 23.2 CE frente a actos de los órganos de las cámaras. Esa autonomía normativa, sin embargo, no queda limitada a la mera producción reglamentaria, sino que se extiende a su interpretación. Es reiterada la jurisprudencia constitucional en que se señala que a los órganos parlamentarios se les ha de reconocer un margen de interpretación suficiente (así, STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 4). De ese modo, solo cuando como resultado de la interpretación, manifiestamente se innove o contradiga los contenidos de la normativa reglamentaria, se produce una vulneración del art. 23.2 CE (así, SSTC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3, o 226/2004, de 29 de noviembre, FJ 2, en relación con la aprobación de normas parlamentarias interpretativas).
La jurisprudencia constitucional, en lo que se refiere a la labor de interpretación de la normativa parlamentaria por parte de los órganos de las cámaras, ha establecido que (a) deben formular una exégesis restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público y (b) deben motivar, en su caso, las razones de su aplicación por ser esencial para llevar a cabo el juicio de proporcionalidad de la diferencia de trato, ya que, en última instancia, la motivación es lo que permitirá dirimir si la restricción de que se trate, en relación con las atribuciones del resto de diputados, resulta proporcionada por derivarse de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (así, SSTC 151/2017, de 21 de diciembre, FJ 7, o 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5).
En aplicación de esta jurisprudencia, considero que un correcto planteamiento de la labor de control constitucional sobre la decisión parlamentaria impugnada no radicaba solo en una confrontación directa entre dicha decisión y la norma reglamentaria, sino que exigía la comprobación de que la decisión estaba debida y suficientemente motivada y, a partir de dicha motivación, en su caso, que la interpretación y aplicación de la normativa reglamentaria no supera o contradecía los márgenes establecidos en dicha regulación.
6. En el presente caso, constato que en el inicial acuerdo de la mesa la única razón que se aporta para justificar la desigualdad en la capacidad de iniciativa y de reparto de los tiempos de intervención es que el Grupo Parlamentario Mixto cuenta con una sola representante. El posterior acuerdo denegatorio de la reconsideración instada por los demandantes de amparo es en el que se exponen más detalladamente las razones de la decisión adoptada.
En ese acuerdo se hace referencia a que se trata de una interpretación razonable de lo establecido en el Reglamento de la Cámara, ya que el art. 25.1 RPV «al establecer que la participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica a la del resto de los grupos, no impide la modulación de la participación efectiva del Grupo Mixto». Esa conclusión la fundamenta, por un lado, en que la existencia de dos términos de comparación implica la necesidad de un cierto equilibrio entre ellos para poder ser predicada la identidad, pues la igualdad supone «el establecimiento de diferencias en aquellos términos desiguales»; y, por otro, en que toda norma jurídica debe ser interpretada de un modo sistemático, de modo tal que si el art. 24.1 RPV exige para constituir un grupo parlamentario un número no inferior a tres parlamentarios, hubiera bastado al legislador, de haber pretendido que la participación del Grupo Mixto fuera la misma que la del resto de los grupos, establecer que un solo parlamentario pudiera crear grupo; añadiendo que «sería un fraude reglamentario otorgar a una fuerza política sin la representación numéricamente requerida unos derechos que el legislador no tuvo en su voluntad al aprobar el Reglamento de la Cámara». Desde luego, el letrado del Parlamento Vasco se ha extendido en su escrito de alegaciones profundizando en las razones interpretativas que a su parecer justificarían dicha interpretación.
En su conjunto, creo que, aun cuando se trata de una decisión restrictiva del ejercicio delius in officiumde una parlamentaria, se aprecia en la decisión de la mesa del Parlamento Vasco un nivel de esfuerzo relevante en la ponderación de los principios parlamentarios concernidos en la decisión y en la proyección de criterios exegéticos sobre la normativa parlamentaria justificativos de que no se ha adoptado fuera de ese marco regulatorio que conforma el estatuto del Grupo Mixto.
7. No obstante, existe un aspecto en la motivación de la decisión, que fue controvertido por los demandantes de amparo en su solicitud de reconsideración y reiterado en su demanda, que me suscita reparos para poder concluir su suficiencia desde la perspectiva del control de constitucionalidad. La mesa del Parlamento Vasco dejó sin respuesta la cuestión de por qué si en legislaturas anteriores en que también el Grupo Parlamentario Mixto estaba conformado por un solo integrante no se apreció la necesidad de adoptar una decisión formal sobre asignación de iniciativas y tiempos (legislaturas VIII y X); sin embargo, ese uso parlamentario no ha sido seguido en la presente legislatura.
Asumo que los usos parlamentarios tienen una posición diferente a las normas reglamentarias parlamentarias y que, por su propia naturaleza, son susceptibles de sufrir alteraciones sin necesidad de una modificación normativa. Ahora bien, considero que en aras de despejar cualquier duda sobre las razones que hubieran podido llevar a no seguir un uso parlamentario asentado habría resultado preciso hacer expresas dichas razones para evidenciar que no es el resultado de una mera circunstancia singular ni de un eventual trato desigualitario para con los demandantes de amparo.
8. La razón expuesta es la que me hubiera podido llevar a admitir, llegado el caso, una eventual vulneración del art. 23.2 CE derivada de la insuficiente motivación de esta concreta decisión de la mesa del Parlamento Vasco.
En esa eventualidad, como también expuse en la deliberación, la estimación del recurso respecto de esa concreta decisión y de su consecuente anulación, hubiera tenido como efecto la retroacción de actuaciones para que la mesa adoptara un nuevo acuerdo con plenitud de su capacidad interpretativa de la reglamentación parlamentaria, como parte integrante de su autonomía normativa, para dar debido cumplimiento a las exigencias de motivación suficiente que también forman parte inherente del derecho del art. 23.2 CE cuando se refieren a decisiones que inciden en el núcleo esencial delius in officium.
Madrid, a once de marzo de dos mil veintidós.–Juan Hidalgo Sanz Domínguez.–Firmado y rubricado.
1. En el ejercicio de la facultad que nos confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulamos el presente voto particular por discrepar tanto de la fundamentación como del fallo de la sentencia recaída en el presente proceso, en cuanto estima parcialmente las pretensiones planteadas tras considerar que los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco adoptados en relación con las propuestas núms. 2020/2075, relativo a la denominación del Grupo Mixto, y 2020/2094, relativo a los órdenes del día e intervenciones del Grupo Mixto en el Parlamento Vasco, ambos de 13 de agosto de 2020, han vulnerado el derecho de participación política de los recurrentes «en su vertiente delius in officium» (art. 23 CE).
En lo que sigue, dejamos constancia de los fundamentos de nuestra posición discrepante con el fallo y, también en gran medida, con los razonamientos que sustentan la posición de la mayoría.
2. Consideraciones generales. La discrepancia con la decisión estimatoria de dos de las tres pretensiones de amparo planteadas por la recurrente –que actúa en representación propia y del Grupo Parlamentario Mixto unipersonal del Parlamento Vasco, que ella misma integra–, nos lleva a exponer, en primer lugar, nuestro entendimiento de los criterios generales de enjuiciamiento que, conforme a la doctrina constitucional, habrían de haber presidido de forma escrupulosa la resolución del recurso de amparo, pero que en la decisión de la mayoría no han adquirido suficiente relevancia.
a) La garantía constitucional de la autonomía parlamentaria: alcance y control excepcional de su ejercicio. Tal y como en la decisión mayoritaria se reconoce expresamente, en consolidada y reiterada doctrina constitucional previa hemos conformado como criterio rector de nuestro control de los actos parlamentarios que los órganos rectores de las Cámaras disponen de un amplio margen en la interpretación de la legalidad parlamentaria. Esta potestad aplicativa e interpretativa no puede ser desconocida por este Tribunal Constitucional, pues es necesaria para atender y resolver las variadas situaciones y pretensiones no específicamente previstas en las normas que, en el devenir de la actividad parlamentaria, pueden producirse o formularse. Los Parlamentos son, según hemos tenido ocasión de subrayar, «ante todo, escenarios privilegiados del debate público» (STC 226/2004, de 29 de noviembre, FJ 6), concretamente un debate político institucionalizado mediante el establecimiento previo de unas reglas de juego en las que se concreta la autonomía parlamentaria y sobre cuyo contenido solo de manera excepcional debe extenderse nuestra jurisdicción, en aras del respeto a esa misma autonomía. Hemos añadido, en tal sentido, que «el respeto a la autonomía parlamentaria lo es, sobre todo, a unas reglas de juego que institucionalizan el debate político y sobre cuyo contenido solo de manera excepcional puede extenderse nuestra jurisdicción».
Así, hemos señalado que la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE), y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal, nos obligan también a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un necesario y amplio margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este tribunal no puede desconocer (por todas, la STC 242/2006, de 24 de julio, FJ 4). El Tribunal, al analizar las discrepancias que puedan producirse sobre la aplicación de la legalidad, debe tomar en cuenta la especial relevancia de la autonomía parlamentaria y, como consecuencia de ello, la facultad que la Constitución reserva a las Cámaras de establecer, interpretar y aplicar las normas que rigen su organización y funcionamiento, pues la ordenación reglamentaria goza de amplia libertad de configuración, siempre que cohoneste y sea respetuosa con el derecho de los parlamentarios a desempeñar su cargo representativo [SSTC 139/2017, de 29 de noviembre, en los FFJJ 3 a), 4 b) y 5, y 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 12].
b) La protección delius in officiumparlamentario. Hemos dicho en sucesivas ocasiones que el derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 CE, como el que reconoce el apartado 1 del mismo precepto constitucional, encarna el derecho de participación política en el sistema democrático consagrado por el art. 1 CE y es la forma esencial de ejercicio de la soberanía por el conjunto de los ciudadanos (SSTC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2; 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 64/2002, de 11 de marzo, FJ 2, y 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3). Se trata de un derecho de configuración legal, en el que se integran los reglamentos parlamentarios cuya función es la «ordenación interna de la vida de las Cámaras íntimamente vinculada a la naturaleza representativa y al pluralismo político (arts. 66.1 y 1.1 CE)» (STC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3). Como hemos establecido, «compete básicamente a los Reglamentos de las Cámaras fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los parlamentarios, de modo que, una vez reconocidos y configurados aquellos derechos y facultades, se integran en su estatus representativo» (STC 143/2016, de 19 de septiembre, FJ 3).
Para apreciar la vulneración de los derechos fundamentales de participación política alegados en el presente caso, sería necesario que se hubiera producido una restricción ilegítima de los derechos que a la recurrente se le reconoce en las normas internas de la Cámara. Compete a la ley y, en determinadas materias, a los reglamentos parlamentarios, fijar y ordenar, precisamente, esos derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones públicas. Sin embargo, no cualquier acto que infrinja el estatuto del parlamentario lesiona el derecho fundamental de participación política del art. 23.2 CE. A estos efectos, como hemos declarado de forma reiterada, solo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno (STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 3), o la facultad de constituir grupo parlamentario, en la forma y con los requisitos que el reglamento establece (STC 64/2002, de 11 de marzo, FJ 3). Es, por ello, que solo puede apreciarse la vulneración del art. 23.2 CE «si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan ilegítimamente su práctica o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2, y ATC 118/1999, de 10 de mayo)» (STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 3). Lo que entendemos no ocurre en el presente caso, ya que los acuerdos de la mesa de la Cámara que han sido cuestionados no desconocieron ni, por tanto, vulneraron el estatuto jurídico representativo de la recurrente, sino que se limitaron a modular sus intervenciones para evitar la sobrerrepresentación de un grupo integrado por una única parlamentaria.
c) La singular naturaleza del Grupo Mixto. El correcto enjuiciamiento del presente caso exigía tener en cuenta la singular naturaleza del Grupo Parlamentario Mixto en este caso integrado de forma unipersonal por la recurrente. Se trata de una solución técnica generalizada, con regímenes distintos en las distintas asambleas autonómicas, dirigida a solventar la exigencia de su funcionamiento a través de los grupos parlamentarios en aquellos casos en los que alguna de las candidaturas que hayan concurrido al proceso electoral no hayan alcanzado el mínimo de electos exigido para la constitución de grupo propio [tres representantes, en el caso del Reglamento del Parlamento Vasco (RPV), según establece su art. 24]. El funcionamiento de las asambleas parlamentarias gira, en el modelo actual, en torno al papel protagonista que desempeñan los grupos parlamentarios que, a excepción precisamente del grupo mixto, se constituyen bajo la premisa de la homogeneidad política.
La regulación del art. 25 RPV pone de manifiesto que la integración en este grupo se hace a título individual, y opera de forma automática para quienes, habiendo sido electos, no quieran o no puedan integrarse en algún grupo (bien por no alcanzar el mínimo de tres exigido por el propio Reglamento del Parlamento Vasco, bien por otras circunstancias que puedan acontecer a lo largo de la legislatura). El régimen jurídico y la organización interna son fijadas por el reglamento con un carácter supletorio y de mínimos, al primar los acuerdos que se adopten por los miembros del grupo, lo que pone de relieve que la regulación reglamentaria parte de la premisa de una composición heterogénea del grupo mixto en lo político, y plural en cuanto al número. Estas circunstancias, que dan sentido a la regulación aplicada, no concurren en el presente caso lo que justifica la fijación de un criterio específico que, en relación con el resto de los grupos parlamentarios, ha de ser adecuado a la representación ciudadana que materialmente ostentan, tal y como la mesa acordó en este supuesto.
No se trata de una situación nueva. Las circunstancias que caracterizan el presente caso, en cuanto se trata de un Grupo Mixto integrado por una sola representante, ya han sido abordadas por este tribunal con anterioridad, admitiendo la constitucionalidad tanto de las previsiones reglamentarias que limiten sus facultades y derechos en atención al número de parlamentarios que integra cada grupo (STC 141/2007, FJ 4), como la de los acuerdos o normas intraparlamentarias que interpretan el Reglamento de la Cámara atendiendo a criterios de proporcionalidad en la representación (SSTC 214/1990, de 20 de diciembre, FJ 6; y 44/1995, FJ 4). Hemos señalado que «una atemperación de las facultades de actuación parlamentaria del Grupo Mixto que obedezca al hecho de encontrarse este formado por un único parlamentario, no puede reputarse contraria al art. 23.2 de la Constitución, siempre que el parlamentario en cuestión no sea privado de sus derechos individuales y de participación en la Cámara, como representante que es de los ciudadanos» (STC 44/1995, FJ 4), Como veremos, dicha modulación adquiere pleno sentido cuando se orienta a impedir una sobrerrepresentación de un grupo integrado por un solo miembro; esto es, a impedir una posición preponderante de unos sobre otros (STC 159/2019, FJ 10), teniendo en cuenta los principios de representatividad y del pluralismo político.
A partir de estas tres consideraciones generales, reflejaremos a continuación nuestra posición discrepante en relación con la solución estimatoria que la mayoría ha dado a las dos pretensiones de amparo que han sido atendidas.
3. La decisión de la mesa del Parlamento Vasco sobre la denominación del Grupo Parlamentario Mixto en la legislatura XII.
La decisión mayoritaria estima la queja sobre la base de una doble argumentación, que constituye doctrinaex novoque no compartimos.
La sentencia no otorga especial relevancia al hecho de que el art. 25 RPV no haga referencia expresa alguna a un eventual cambio de denominación del Grupo Mixto, así denominado por el reglamento. En su apartado primero, dicho precepto establece el carácterope legisde su constitución y de la integración en el mismo de las parlamentarias o parlamentarios que no hayan quedado integrados en un grupo constituido en los plazos reglamentarios. Por tanto, ninguna norma reglamentaria impone o prevé la posibilidad pretendida de cambio de denominación.
La mayoría del Pleno fundamenta su tesis estimatoria en el inciso primero del art. 25.2 RPV, relativo a la organización y funcionamiento interno del citado grupo. Afirma la sentencia, de forma reiterada, la relevancia política que tiene la denominación del grupo parlamentario para permitir la identificación de su actividadad intrayad extra, y que la decisión de dar una denominación al grupo «se integra por la fuerza obligatoria, vinculante y directa del Reglamento de la Cámara vasca en el estatuto jurídico que determina la organización y funcionamiento de dicho grupo, lo que también engloba la denominación del mismo».
Tan decisiva conclusión no se deduce, en modo alguno, de la norma analizada, pues la visibilidad política de la labor parlamentaria puede ser alcanzada a través de los cauces habituales de comunicación e interrelación directa o indirecta con la sociedad. La recurrente también puede usar el nombre de su formación política cuantas veces quiera en el uso de sus funciones; tanto en sus intervenciones orales como en la documentación a través de las que articula sus iniciativas.
Insistimos, se trata de un razonamiento que no cuenta con base normativa alguna. Al contrario, puede apreciarse que orilla la voluntad de la Cámara vasca, plasmada en su reglamento, según la cual para alcanzar un grupo parlamentario propio es preciso alcanzar un umbral mínimo de representación.
Como argumento adicional, la decisión mayoritaria hace referencia al uso parlamentario como argumento para defender la necesidad de reconocer a la recurrente un derecho a establecer una denominación específica del Grupo Mixto en el caso presente y, habría que añadir, en casos futuros. Este uso parlamentario vendría dado porque en alguna otra legislatura la mesa ha admitido añadir nombres específicos al Grupo Mixto. Sin embargo, es dudoso que una práctica utilizada en contadas ocasiones pueda considerarse uso parlamentario, esto es, fuente de Derecho y derechos. En todo caso, la mesa, razonadamente a nuestro entender, ha decidido cambiar dicha práctica, que no un uso parlamentario.
La decisión estimatoria de la que discrepamos no construye ni explicita un canon que responda a la cuestión que consideramos clave –si la denominación del Grupo parlamentario forma parte o no del contenido esencial delius in officiumparlamentario– por lo que, ampliandode factosu contenido, obvia la obligación de respetar la autonomía parlamentaria en la interpretación del reglamento, primando frente a esta los «usos parlamentarios» de anteriores legislaturas, conformadas con diferentes formaciones políticas, diferentes mayorías y, es de suponer, diferentes representantes electos en la mayor parte de los casos.
Por el contrario, consideramos que esta pretensión de amparo debía haber sido desestimada de acuerdo con los siguientes argumentos:
a) La norma reglamentaria de la Cámara vasca no contiene expresamente el mandato de incluir una denominación específica y diferente para el Grupo Mixto, a diferencia de lo previsto para el resto de los grupos parlamentarios, a cuyos integrantes sí obliga a incluir de modo expreso una determinada denominación (art. 24.4 RPV).
b) No forma parte del contenido esencial delius in officiumdel representante electo el uso de una determinada denominación del grupo parlamentario en el que se integre si lo es del Grupo Mixto, al que se accede de modo obligatorio y automático, según dispone el art. 25.1 RPV. Que se agregue o no aquella denominación específica a la del Grupo Mixto no impide de ninguna forma el ejercicio de las funciones parlamentarias que le son propias a la única parlamentaria que lo integra.
c) La propia configuración reglamentaria del Grupo Mixto –automática y residual– no prevé que dicho grupo tenga una denominación específica, más allá de la genérica de «mixto» que figura en la norma que prevé su existencia.
d) La autonomía parlamentaria de la que goza la Cámara vasca y sus órganos rectores le permite a la mesa interpretar el art. 25 RPV como lo ha hecho, y acordar, en consecuencia, la denegación de la denominación pretendida por la recurrente, pues el citado precepto no contempla de modo expreso aquella posibilidad, por lo que aceptar o no aquella propuesta entra dentro del margen de apreciación de la mesa que, en ejercicio de nuestra jurisdicción de amparo, debemos respetar.
e) Los denominados «usos parlamentarios» sirven para la interpretación y aplicación de las normas reglamentarias en la actividad y práctica parlamentaria, en supuestos de ambigüedad o insuficiencia de aquellas, pero no pueden incurrir en contradicción con la misma ni constituyen tampoco –en términos de igualdad de trato– un término de comparación válido para imponer a una diferente composición de la Cámara las decisiones que, en atención a circunstancias y mayorías diferentes, fue adoptada en anteriores legislaturas. Los usos parlamentarios precedentes, pese a su valor hermenéutico, no pueden congelar las decisiones que, sin vulnerar el reglamento, pueden adoptar las Cámaras parlamentarias en atención a una nueva composición representativa de esta.
f) Las iniciativas de la recurrente, en su condición de representante electa por una concreta candidatura o formación política, pueden ser conocidas dentro de la Cámara vasca por medio de los sistemas de comunicación y publicación previstos reglamentariamente. De otro lado, la formación política a la que aquella pertenece dispone, también, de toda clase de medios para difundirad extrael sentido, alcance y contenido de sus iniciativas parlamentarias y de la actividad que desarrolle en la Cámara.
4. La pretensión de amparo relativa a la decisión de la mesa del Parlamento Vasco sobre el reparto de la actividad parlamentaria y la asignación de tiempos del Grupo Parlamentario Mixto.
La sentencia de la que discrepamos estima la pretensión de amparo relativa al acuerdo de la mesa sobre determinación de los órdenes del día y de los tiempos de intervención en los debates. La mayoría destaca que el reglamento no establece en su articulado ninguna distinción entre los grupos parlamentarios, aludiendo siempre a todos ellos en su conjunto; y añade que el sistema participativo por el que ha optado la norma reglamentaria vasca es el de igualdad en el tratamiento de todos los grupos, con independencia del número de sus componentes. Sobre la base de esta interpretación, la sentencia descarta la posibilidad de modular las facultades de iniciativa y de intervención del Grupo Mixto, argumentando además la desigualdad de trato que el acuerdo de la mesa impone al Grupo Mixto en relación con los otros grupos parlamentarios, lo que significaría, de nuevo, la afectación al contenido esencial delius in officiumde la recurrente.
Según nuestra opinión discrepante, al hacerlo se realiza una interpretación estrictamente literal del párrafo segundo del art. 25.1 RPV, según el cual «[l]a participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica a la de los restantes grupos». Tal interpretación orilla la estructura y funcionamiento de la Cámara, tal y como el reglamento la establece, y desatiende al resto de normas que regulan la estructura e integración de los representantes electos en grupos parlamentarios. Es, pues, una interpretación asistemática, que rompe con las lógicas de la representación proporcional imperante en nuestro parlamentarismo.
El disentimiento, en este punto, tiene que ver con la premisa de todo el razonamiento estimatorio, pues no distingue lo que es distinto, e impone un trato igual a lo que no lo es.
Sin que carezca de relevancia la referencia que el letrado del Parlamento vasco ha hecho en este proceso a la diferencia terminológica existente entre la versión en euskera (que exige un trato análogo) y la versión en castellano (que se refiere a un trato idéntico), entendemos que la previsión de trato igual establecida en el art. 25.1 RPV lo que exige es un tratamiento materialmente igual, dado que viene establecida sobre la base hipotética de un Grupo Mixto plural, integrado por representantes de diversas candidaturas que, por sí mismas, no han obtenido la representación electoral exigida para formar un grupo parlamentario propio. Así se deduce de las exigencias establecidas para formarlo, de la interpretación sistemática del precepto aplicado y de la referencia –siempre en plural– que el resto de apartados del art. 25 RPV hace a la necesidad de llegar a acuerdos internos de organización entre sus miembros, a la previsión de ruptura de dichos acuerdos, a la necesidad de atender a la pluralidad interna del grupo, a las intervenciones en los debates, a la distribución de los escaños correspondientes al Grupo Mixto, a la presencia en ponencias no legislativas de cada fuerza política que integre el grupo, a la posibilidad de sustituirse entre sí sus miembros y, en fin, a la posibilidad de formular o participar, con una sola firma, en las actividades parlamentarias.
Extender esta configuración legal a un grupo mixto unipersonal resulta inadecuado y significa declarar inconstitucional cualquier modulación atenta a la representación electoral obtenida pese a que, sin duda, encuentra plena justificación en el hecho de no haber alcanzado la recurrente la suficiente representatividad como para poder constituir un grupo parlamentario propio, para lo que en la cámara vasca es suficiente con obtener tres representantes electos, es decir, el 4 por 100 del arco parlamentario.
Es innegable que la posibilidad de intervenir en los debates parlamentarios está directamente relacionada con el núcleo de la función representativa, como instrumento de deliberación, expresión de las propias posturas y control del Gobierno. Pero también es innegable, y así lo hemos reconocido, que se trata de un ámbito en el que cobra especial relevancia la autonomía parlamentaria y la facultad que la Constitución reserva a las Cámaras de establecer, interpretar y aplicar de forma razonable las normas de organización de sus debates (AATC 9/1998, de 12 de enero, FJ 1, y 614/1988, de 23 de mayo, FJ 2).
La exigencia de un «idéntico» tratamiento de los grupos parlamentarios no puede ser configurada como la imposición constitucionalmente inexorable de que la participación del Grupo Mixto, cuando está formado por un solo integrante, sea exacta y materialmente igual a la de los demás grupos parlamentarios.
En conclusión, la interpretación de la legalidad parlamentaria realizada por la mesa del Parlamento vasco, aun aceptando que no es la única posible, no resulta injustificada. Tampoco es desproporcionada ni desconoce el estatuto propio de la parlamentaria recurrente, pues forma parte de todos los órganos parlamentarios, incluidas todas las comisiones y la diputación permanente, con la posibilidad de intervenir en todos los asuntos que se traten en la Cámara. El acuerdo impugnado no limita la formulación de cuantas iniciativas o enmiendas la recurrente estime oportunas; lo que hace es limitar los tiempos disponibles para su presentación y debate en el pleno, lo que obliga a la afectada a priorizar y seleccionar los contenidos que pretenda debatir. Pero esta circunstancia se da respecto de todos los grupos, pues hay tiempos y número máximos de iniciativas y enmiendas para todos los grupos. Es decir, se encuentra ya considerablemente sobrerrepresentada en el reglamento (lo cual no es en sí anómalo, sino frecuente en sistemas parlamentarios que son deferentes con la protección de las minorías).
Consideramos, por todo ello, que la mesa de la Cámara, con su decisión, no desconoció ni limitó de forma indebida los derechos inherentes a la condición de cargo público que son reconocidos reglamentariamente de forma individual a quienes obtengan representación. Al mismo tiempo, evitó razonablemente que, beneficiándose de su situación de única diputada integrante del Grupo Mixto, pasara a gozar de una injustificada posición preponderante en perjuicio de la representatividad del resto de parlamentarios que, por integrarse en grupos parlamentarios propios de composición más numerosa, ven racionalizado el ejercicio de ciertas funciones inherentes al núcleo de la función representativa. Así, a título de ejemplo, los demás parlamentarios no podrán por sí solos o individualmente formular iniciativas tales como la presentación de enmiendas a los proyectos de ley (art. 134 y 135.1 RPV), presentar proposiciones de ley (art. 148.1 RPV), o proposiciones no de ley (art. 173 RPV) o enmiendas a estas (art. 174.3 RPV). En estos y otros casos, se requerirá la iniciativa del respectivo grupo parlamentario, o cuando menos su apoyo o la firma del portavoz.
Por el contrario, atribuyéndole una sobrerrepresentación que no le corresponde, la decisión de la mayoría permite a la demandante de amparo actuar con doble título, individualmente y como grupo, pudiendo formular enmiendas, votos particulares, interpelaciones, preguntas, mociones o cualesquiera otras iniciativas parlamentarias (art. 25.8 RPV).
En definitiva, desde la estricta función de control que nos corresponde para garantizar los derechos fundamentales de quienes han sido elegidos parlamentarios, y con expresa atención al debido respeto a la autonomía parlamentaria, entendemos que los acuerdos impugnados no lesionan elius in officiumde la parlamentaria recurrente en el ejercicio del cargo, ni del Grupo Mixto en la práctica de las funciones que tienen asignadas los grupos parlamentarios.
Creemos necesario expresar una reflexión adicional dirigida a hacer visible esta discrepancia. Para ello, es ilustrativo atender a los resultados electorales oficialmente proclamados de las elecciones autonómicas que alumbraron la XII legislatura en el País Vasco.
La Cámara vasca, integrada por un número igual de representantes de cada territorio histórico, la conforman setenta y cinco parlamentarios. La candidatura en la que se integró la recurrente obtuvo una representación del 1,96 por 100 en el conjunto de las tres circunscripciones electorales, y de un 3,81 por 100 en Álava, por la que obtuvo ese único escaño.
A tenor de estos datos, resulta manifiestamente desproporcionada la pretensión de obtener el reconocimiento de la misma participación en la actividad parlamentaria –que es de por sí limitada– que el resto de los parlamentarios integrados en grupos propios. Para llegar a esta conclusión objetiva no es necesario utilizar como término de comparación al grupo mayoritario de la Cámara (integrado por los candidatos del Partido Nacionalista Vasco) que obtuvieron un porcentaje de votos del 39,07 por 100, casi veinte veces mayor. Basta la comparación con la segunda candidatura menos votada (la coalición electoral del Partido Popular y Ciudadanos), que obtuvo un resultado electoral del 6,77 por 100 de quienes votaron, esto es, algo más del triple del resultado obtenido por la formación política a la que representa la recurrente.
El contraste comparativo entre resultados debiera haber llevado a considerar razonable y proporcionado que, a falta de norma expresa que contemplase la situación de un Grupo Mixto integrado por una sola parlamentaria de la Cámara, la mesa modulara su participación en los términos establecidos en el acuerdo que se impugna. La razonabilidad del trato diferencial, así como la ausencia de previsión normativa expresa, permite calificar de justificada y proporcionada la modulación de la posibilidad de intervención parlamentaria cuestionada en el recurso de amparo que, por las razones expuestas, debió ser también desestimado en este extremo.
Madrid, a veintiuno de marzo de dos mil veintidós.–Cándido Román Mendoza.–Ramón Sáez Valcárcel.–Inmaculada Montalbán Rivera y rubricado.