Categoría: Judicial

– y, por tanto, llevan a entender levantada la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria sin vulneración de los derechos de los arts. 24, 16, 20 y 21 CE. A partir de aquí, la admisión a trámite de la querella queda plenamente justificada, puesto que del relato de los hechos de la Fiscalía se desprende indiciariamente la posibilidad de haber cometido un delito de desobediencia. Tampoco considera Vox que se haya producido la vulneración del derecho a una resolución motivada, ya que las resoluciones impugnadas han sido debidamente justificadas. Las alegaciones respecto de la supuesta parcialidad judicial de dos miembros de la Sala enjuiciadora ya habrían sido resueltas en la STC 25/2022, de 23 de febrero.
El fiscal, con arreglo a la doctrina de este tribunal, afirma que la inviolabilidad parlamentaria no ampara el incumplimiento por los miembros de la mesa de los requerimientos del Tribunal Constitucional para impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga alterar unilateralmente el marco constitucional o incumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional. Y ello porque cuando califican y admiten, sus miembros están ejerciendo una competencia, atribución o función, pero no un derecho fundamental. Además, si este tribunal creyera que el recurrente goza de inviolabilidad no habría procedido a dar traslado al Ministerio Fiscal para que promoviera el ejercicio de las acciones penales si lo considerara pertinente. Fuera del ejercicio de sus funciones debidas, no se le ha impedido el ejercicio de los derechos de expresión, opinión ni libertad ideológica. No se ha vulnerado el derecho a la igualdad en aplicación de la ley porque no concurre la identidad de supuesto de hecho con la sentencia que ofrece como término de referencia. Y, por último, de acuerdo con el parámetro constitucional y europeo, no se ha producido vulneración de ninguna de las violaciones alegadas respecto del art. 24 CE.
2. Cuestiones preliminares y de las diversas quejas del recurrente en amparo.
a) La demanda contiene unas «consideraciones generales sobre la relevancia jurídico-constitucional de los hechos» –previas al análisis de las concretas vulneraciones alegadas– en las que el recurrente expone un confuso relato de hechos y ofrece una versión subjetiva de los mismos. Sostiene que se ha visto sometido –junto con el resto de los miembros de la mesa del Parlamento– a una persistente coacción por parte del gobierno de España y del Tribunal Constitucional, que vienen imponiendo la prohibición de cualquier debate parlamentario acerca de la actuación del rey de España en su condición de jefe de Estado, sobre la forma monárquica del Estado y sobre la cuestión de la autodeterminación de Cataluña. Critica la actuación de este tribunal en relación con la actividad del Parlamento de Cataluña y hace referencia a la función de las propuestas de resolución o de moción, a los procesos que dieron lugar a las SSTC 259/2015 y 98/2019 y a los incidentes de ejecución de dichas sentencias, reprochándole al tribunal la reconfiguración del trámite de admisión como instrumento para prohibir el debate parlamentario, y el ejercicio de sus potestades de ejecución. Según el demandante, la intención última de los hechos que dan lugar a la causa objeto de este recurso de amparo es limitar ilícitamente del debate parlamentario. En su opinión, la única vinculación de las iniciativas parlamentarias debatidas en el Parlamento de Cataluña en el año 2019 con las dos sentencias en relación con la cuales se plantearon incidentes de ejecución es ideológica, por reproducción de conceptos como «autodeterminación» o «soberanía», y por expresar una «reprobación» a la monarquía. Cuestiones que han sido consideradas de interés público por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sentencias de 13 de marzo de 2018, caso Stern Peña y Roura Capellera c. España, § 36, y de 15 de marzo de 2011, caso Otegi Mondragón c. España). Insiste en que el Tribunal Constitucional ha destacado la importancia de iniciativas parlamentarias (cita la STC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 7).
Pues bien, entre las funciones de este tribunal no se encuentra la de entablar un diálogo con el recurrente que exceda de la resolución de las vulneraciones de derechos y libertadas alegadas en la demanda de amparo. Por tanto, las consideraciones previas del demandante se analizarán a lo largo de los fundamentos jurídicos solo y exclusivamente en la medida que tengan relación con los derechos fundamentales que se alegan vulnerados y, además, resulten relevantes y de interés para decidir sobre las cuestiones jurídicas a resolver.
b) En cuanto a la solicitada medida cautelar de suspensión de la ejecutividad de las resoluciones judiciales objeto de este amparo, ha de precisarse que aquella constituye una medida precautoria establecida para garantizar la efectividad de la sentencia de amparo que pueda recaer en el proceso principal, según se desprende de los arts. 56 y 57 LOTC, lo cual determina que carezca de sentido acordar una medida cautelar cuando ha recaído sentencia en el recurso principal. Es el caso. Resuelta por esta sentencia la cuestión de fondo suscitada en el proceso principal, del que trae causa la pieza de medidas cautelares, decae la necesidad de pronunciarnos sobre la suspensión solicitada y procede acordar el archivo de la pieza incidental de medida cautelar.
c) De las diversas quejas del recurrente en amparo.
La cuestión fundamental suscitada en el presente recurso de amparo, de la que se deriva y depende la solución del resto de alegaciones, se centra en determinar si la admisión por la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de la querella –presentada por el fiscal superior de Cataluña– contravino la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria del recurrente, la cual impide cualquier actuación judicial contra las opiniones y votos expresados en el ejercicio de sus funciones representativas. De la argumentación contenida en la demanda se desprende que el recurso de amparo pretende preservar la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria prevista en el art. 71.1 CE, la cual «se incorpora y encuentra su acomodo natural […] en el contenido del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE […], que garantiza no solo el acceso o permanencia en el cargo público representativo, sino también los derechos y prerrogativas propios del status del cargo» (SSTC 123/2001 y 124/2001, de 4 de junio, FFJJ 3; con cita de la STC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 2).
En otras palabras, el derecho fundamental al ejercicio del cargo público representativo en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE) es el derecho verdaderamente nuclear y vertebrador del presente recurso de amparo. El recurrente sostiene que la incoación de un proceso penal contra él, atribuyéndole un delito de desobediencia al Tribunal Constitucional, supone una ilegítima limitación de los derechos a la libertad ideológica (art. 16 CE), de expresión [art. 20.1 a) CE] y de reunión (art. 21 CE). Sin embargo, estas quejas deben considerarse como meramente tributarias del derecho al ejercicio del cargo público representativo (art. 23.2 CE); y solo en el caso que se estimara la lesión en este, cabría analizar las quejas en relación con el resto de libertades citadas.
En cuanto a las quejas relacionadas con el art. 24 CE –derecho a una resolución judicial motivada (exart. 24.1 CE) y derecho a la tutela judicial efectiva en relación con el derecho a la igualdad en aplicación de la ley (art. 24.1 en relación con el art. 14 CE)– por razones metodológicas se analizarán en el fundamento jurídico 7, ya que su operatividad depende de lo que se resuelva, en primer término, sobre la inviolabilidad parlamentaria del demandante y su derecho a la representación política en condiciones de igualdad.
Finalmente, y en relación con las quejas de vulneración del derecho al juez imparcial y al juez predeterminado por la ley (exart. 217 LOPJ y art. 6.1 CEDH) hay que subrayar que han sido presentadas de manera prematura y ello determinará su inadmisión, por las razones que se exponen a continuación.
Con independencia del contenido concreto de cada una de las quejas planteadas en el recurso de amparo, resulta relevante y necesario relacionarlas con el momento en que se hallaba el proceso penal al tiempo de dictarse los autos judiciales objeto del amparo. Tal y como se ha declarado en anteriores sentencias –entre otras, SSTC 147/1994, de 12 de mayo; 129/2018, de 12 de diciembre, y 20/2019, de 12 de febrero, FJ 3, también del Pleno y referencia en la materia–, en ocasiones, sin haber finalizado el procesoa quo, se acude ante este tribunal en demanda de amparo por una aducida vulneración de derechos fundamentales producida en la antesala de un proceso penal, que se encuentra en la fase intermedia previa al juicio oral, o que sigue sin resolverse de forma definitiva. En tales condiciones procesales, dichas pretensiones no parecen respetar el principio de subsidiariedad que caracteriza el proceso constitucional de amparo (STC 9/1992, de 16 de enero, FJ 1) y, más concretamente, no cabe entender satisfecha la previsión establecida en el artículo 44.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC, en adelante), conforme a la cual, cuando se dirige contra actos de un órgano judicial, es requisito de admisión del recurso de amparo, «que se hayan agotado todos los medios de impugnación previstos por las normas procesales para el caso concreto dentro de la vía judicial». En esta línea, la STC 147/1994, como exigencia añadida al requisito establecido en el artículo 44.1 LOTC, estableció que no cabe acudir en amparo cuestionando resoluciones interlocutorias, incidentales o cautelares cuando las invocadas vulneraciones de derechos fundamentales pueden todavía ser alegadas por la parte y examinadas por los órganos judiciales, reparándose, en su caso, en la sentencia que en su día se dicte o, de forma definitiva, aún antes de esta.
En palabras de la STC 20/2019, FJ 3: «Dicho de otra forma, no se trata propiamente del agotamiento de los concretos recursos previstos procesalmente contra la resolución cuestionada en sí misma considerada, sino de la visión en su conjunto del proceso judicial previo, para descartar que en su seno quepa aún el planteamiento y reparación de la supuesta vulneración; por lo que el respeto a la naturaleza subsidiaria del amparo exige que se espere a que el proceso finalice por decisión firme sobre su fondo, lo que conlleva inevitablemente asumir una cierta dilación en el pronunciamiento sobre tales contenidos».
De acuerdo con esta doctrina, este tribunal considera que las alegadas vulneraciones del derecho al juez imparcial y al juez predeterminado por la ley han sido planteadas de forma prematura en este proceso de amparo. No deben ser analizadas ahora porque aún no se ha agotado la vía judicial en la que supuestamente se han producido y, por tanto, aún es posible su reparación. Actuar de otra forma supondría anticipar nuestro juicio sobre cuestiones respecto de las que aún la justicia ordinaria no ha adoptado una decisión definitiva.
Se declara por tanto la inadmisión del recurso,exart. 50.1 a) LOTC, en relación con los motivos de la demanda que alegan vulneración del derecho al juez imparcial y al juez predeterminado por la ley.
3. La doctrina constitucional sobre la inviolabilidad parlamentaria en relación con el derecho a la representación política.
Centrándonos en la cuestión principal de la inviolabilidad parlamentaria, comprobamos que la demanda no discute la realidad de los hechos recogidos en la querella del fiscal –admitida por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña– no obstante, cuestiona el alcance jurídico de los mismos. Por ello procede analizar, en primer lugar, si tales hechos están protegidos por la inviolabilidad, como afirma el demandante; y, seguidamente, si la incoación de una causa penal supone una vulneración de los arts. 23 y 24 CE.
En la STC 71/2021, FJ 2, afirmamos que la inviolabilidad «se incorpora y encuentra su acomodo natural […] en el contenido del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE»; y en la STC 30/1987, FJ 4, también dijimos que en estos supuestos debe comprobarse si «la relación entre el derecho de representación y el del art. 24.1 CE, en cuanto el contenido del art. 71.1 CE, […] puede determinar un límite al ejercicio de la jurisdicción».
El art. 71.1 CE establece que «[l]os diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones». Sin embargo, la Constitución nada dice sobre las prerrogativas de los miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. A falta de una regulación constitucional, el estatuto de autonomía de cada comunidad autónoma, en tanto que «norma institucional básica» de la respectiva comunidad (art. 147.1 CE), es la sede normativa adecuada para regular el estatuto de los miembros de su asamblea legislativa y, por ello, sus prerrogativas [SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FFJJ 4 y 5; 36/2014, de 27 de febrero, FJ 6 b), y 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 6 b)].
Así, el art. 57.1 EAC dispone que «los miembros del Parlamento son inviolables por los votos y las opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo». A su vez, el art. 21 RPC establece que «los diputados gozan de inviolabilidad, incluso después de haber finalizado su mandato, por las opiniones y los votos emitidos durante el ejercicio de sus funciones». Se sigue, pues, el mismo régimen en este sentido, que para diputados y senadores.
Por tanto, los diputados del Parlamento de Cataluña, en los términos que han quedado expuestos, gozan de la prerrogativa de la inviolabilidad como miembros de una institución –el Parlamento–, a la que el propio Estatuto de Autonomía atribuye la cualidad de inviolable [art. 55.1 EAC; en este sentido, STC 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 2 B c); AATC 147/1982, de 22 de abril; 526/1986, de 18 de junio, y 1326/1988, de 19 de diciembre].
Es doctrina de este tribunal que la función de la inviolabilidad parlamentaria es la protección de la libertad de expresión de los miembros de las Cámaras legislativas, estatales o autonómicas. En la STC 30/1997, FJ 5, afirmamos que esta prerrogativa «garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo finalidad específica del privilegio asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan» (fundamento jurídico 3). Prerrogativa que «incide negativamente en el ámbito del derecho a la tutela judicial» pues «impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los diputados o senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones» (SSTC 36/1981 y 243/1988).
A partir de aquí, han sido muchas las sentencias de este tribunal sobre la materia, sintetizada recientemente en la STC 184/2021, FJ 11.4 A), que, atendiendo a las especificidades del caso ahora considerado, conviene traer a colación:
a) La prerrogativa de la inviolabilidad «se orienta a la preservación de un ámbito cualificado de libertad en la crítica y en la decisión sin el cual el ejercicio de las funciones parlamentarias podría resultar mediatizado y frustrado, por ello, el proceso de libre formación de voluntad del órgano» (STC 51/1985, de 10 de abril, FJ 6). En otras palabras, la inviolabilidad, al igual que la inmunidad, aunque con contenidos propios, tiene una finalidad específica, «encuentran su fundamento en el objetivo común de garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria y, en tal sentido, son complementarias». Al servicio de este objetivo, se confieren al parlamentario «en su condición de miembro de la Cámara legislativa y […] solo se justifican en cuanto son condición de posibilidad del funcionamiento eficaz y libre de la institución» [SSTC 243/1988, de 19 de diciembre, FJ 3 A), y 9/1990, de 18 de enero, FJ 3 B)].
b) El ámbito material de la inviolabilidad no abarca «cualesquiera actuaciones de los parlamentarios y sí solo sus declaraciones de juicio o voluntad» (STC 51/1985, FJ 6). En términos del art. 57.1 EAC, aquel ámbito se extiende a «las opiniones y votos que emitan» los diputados del Parlamento de Cataluña (en este sentido, en relación con los diputados y senadores de las Cortes Generales STC 36/1981, FJ 1).
c) En cuanto a su ámbito funcional, de manera similar a lo que este tribunal tiene declarado en relación con los miembros de las Cortes Generales, el nexo entre la inviolabilidad y el ejercicio del cargo de parlamentario está claramente expuesto en el art. 57.1 EAC, de modo que la prerrogativa protege a los miembros de la Cámara en el ejercicio de las funciones propias del cargo, «en tanto que sujetos portadores del órgano parlamentario, cuya autonomía, en definitiva, es la protegida a través de esta garantía individual». Estas funciones son solo las que el diputado ejercita «en la medida en que [participa] en actos parlamentarios y en el seno de cualesquiera de las articulaciones orgánicas» de la Cámara. Así pues, dado que «[e]l interés, a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es la de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias», quedan extramuros de la prerrogativa «los actos [que] hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de “político” incluso), fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como parlamentario». Las funciones estatutaria y constitucionalmente relevantes para la prerrogativa «no son indiferenciadamente todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien, siéndolo, actúa jurídicamente como tal». Este entendimiento estricto del ámbito funcional de la prerrogativa de la inviolabilidad no ha sido obstáculo para que este tribunal lo extienda también «a los actos “exteriores” a la vida de las Cámaras, que no sean sino reproducción literal de un acto parlamentario» [STC 51/1985, FJ 6; en el mismo sentido, SSTC 243/1988, FJ 3 B), y 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 5].
d) Y, en fin, por lo que se refiere a su ámbito temporal, la prerrogativa, en tanto que cualidad inherente a la misma (STC 36/1981, FJ 6), no decae por la extinción del mandato del parlamentario, de modo que, como expresamente dispone el art. 21 RPC, sus efectos se extienden «incluso después» de que haber finalizado aquel mandato (STC 51/1985, FJ 6).
La inviolabilidad, se configura, por tanto, como un límite a la jurisdicción que tiene carácter absoluto, en la medida en que impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los miembros de la Cámara por las opiniones manifestadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Este efecto impeditivo exigirá la constancia cierta de que se dan los presupuestos fácticos que conforman la prerrogativa de la inviolabilidad (SSTC 36/1981, FJ 1; 51/1985, FJ 6; 243/1988, FJ 3; 9/1990, FJ 3, y 30/1997, de 24 de febrero, FFJJ 5, 6 y 7). Ahora bien, en ningún caso puede impedir –dada la finalidad que la justifica– la aplicación, cuando proceda, de las normas de disciplina parlamentaria previstas en los reglamentos de las Cámaras (STC 76/2016, de 25 de abril, FJ 3; en este sentido, también, STEDH de 17 de mayo de 2016, asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 139 y ss.).
Al igual que las demás prerrogativas parlamentarias, la inviolabilidad no es «un privilegio, es decir un derecho particular de determinados ciudadanos, que se verían, así, favorecidos respecto del resto» (STC 206/1992, FJ 3; doctrina que reiteran SSTC 123/2001 y 124/2001, de 4 de junio, FJ 4), ni tampoco puede considerarse como expresión de un pretendidoius singulare(STC 22/1997, FJ 5). Las prerrogativas parlamentarias, entre ellas la de la inviolabilidad, se atribuyen a los miembros de las Cámaras legislativas no en atención a un interés privado de sus titulares, sino a causa de un interés general, cual es, como ya hemos dicho, el de asegurar su libertad e independencia en tanto que reflejo de las que se garantizan al órgano al que pertenecen (STC 22/1997, FJ 5). En este sentido, hemos venido declarando desde la STC 51/1985, que las prerrogativas parlamentarias, también la de la inviolabilidad, «han de ser interpretadas estrictamente para no devenir en privilegios que puedan lesionar derechos fundamentales de terceros» (FJ 6).
4. La inviolabilidad en la doctrina del Tribunal Europeo Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Recordamos en la STC 184/2021, FJ 11.4 B), que los criterios reseñados de la doctrina de este tribunal sobre las prerrogativas parlamentarias, y, en particular, sobre la inviolabilidad, se asemejan a los que se desprenden de la jurisprudencia del Tribunal Europeo Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que constituyenexart. 10.2 CE un relevante elemento hermenéutico en la determinación del sentido y alcance de los derechos fundamentales que la Constitución proclama [por todas, SSTC 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 5 B); 97/2020, de 21 de julio, FJ 5 D), y 70/2021, FJ 3 B)].
a) El Tribunal Europeo Derechos Humanos ha observado que la garantía de la inmunidad parlamentaria en sus dos dimensiones (irresponsabilidad e inviolabilidad) es una prerrogativa que no se concede a los miembros del Parlamento en atención a su persona, sino, a través de ellos, a la institución parlamentaria para garantizar su independencia y buen funcionamiento (STEDH, asuntoKarácsony y otros c. Hungria, § 138; con referencia a las SSTEDH de 17 de diciembre de 2002, asuntoA. c. Reino Unido, § 85; de 3 de diciembre de 2009, asuntoKart c. Turquía, § 81; de 11 de febrero de 2010, asuntoSyngelidis c. Grecia, § 42; también SSTEDH de 20 de diciembre de 2016, asuntoUspaskich c. Lituania, § 98, y de 22 de diciembre de 2020, GS, asuntoSelahattin Demirtaş c. Turquía–núm. 2–, § 256).
b) Por lo que se refiere en particular a la inviolabilidad parlamentaria, el Tribunal Europeo Derechos Humanos subraya en su jurisprudencia la importancia de la libertad de expresión para los miembros del Parlamento. En este sentido, observa que, si bien la libertad de expresión es importante para todos, lo es especialmente para un representante electo del pueblo, pues representa a su electorado, llama la atención sobre sus preocupaciones y defiende sus intereses. Por consiguiente, considera que las interferencias en la libertad de expresión de un miembro del Parlamento requieren un estricto escrutinio por parte del Tribunal (STEDH asuntoSelahattin Demirtaş c. Turquía–núm. 2–, § 242; con cita de la STEDH de 23 de abril de 1992, asuntoCastells c. España, § 42; en el mismo sentido, STEDH, asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 137).
Estos principios han sido confirmados en asuntos relativos tanto a la libertad de expresión de los miembros de parlamentos nacionales o regionales (SSTEDHKarácsony y otros c. Hungría, § 137; de 27 de febrero de 2001, asuntoJerusalén c. Austria, § 36; de 15 de marzo de 2011, asuntoOtegi Mondragón c. España, § 50), como a las restricciones del derecho de acceso a los tribunales derivadas de la inmunidad parlamentaria (SSTEDH, asuntoA. c. Reino Unido, § 79; de 20 de enero de 2003, asuntoCórdova c. Italia,–núm. 1–, § 59; de 30 de enero de 2003, asuntoCórdova c. Italia, –núm. 2–, § 60; de 30 de marzo de 2006, asuntoPatrono, Cascini y Stefanelli c. Italia, § 61, y de 24 de febrero de 2009, asuntoC.G.I.L. y Cofferati c. Italia, § 71).
No cabe duda, pues, que para el Tribunal Europeo Derechos Humanos el discurso parlamentario goza de un elevado nivel de protección (STEDHSelahattin Márquez c. Turquía–num. 2–, § 244; con cita de la STEDH, asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 138). En particular observa que la norma de la inmunidad parlamentaria da fe de este nivel de protección, sobre todo cuando protege a la oposición parlamentaria, pues en su jurisprudencia concede importancia a la protección de la minoría parlamentaria frente a los abusos de la mayoría. Sin embargo, la libertad del debate parlamentario o político no es absoluta, pudiendo estar sometida a algún tipo de restricciones para evitar formas de expresión como los llamamientos directos o indirectos a la violencia (STEDHSelahattin Demirtaş c. Turquía–núm. 2–, § 245; con cita de la STEDH asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 139).
c) Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en lo que atañe a la inviolabilidad por las opiniones expresadas y votos emitidos por los eurodiputados en el ejercicio de las funciones parlamentarias (art. 8 del Protocolo núm. 7 sobre los privilegios e inmunidades de la Unión Europea), tiene declarado que con ella se pretende proteger su libertad de expresión e independencia, de modo que se opone a cualquier procedimiento judicial motivado por tales opiniones y votos. Si bien ha extendido la protección de la prerrogativa a las opiniones expresadas fuera del recinto del parlamento, ya que a los efectos del citado art. 8 lo relevante no es el lugar donde se realiza la declaración, sino su naturaleza y contenido, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea entiende, sin embargo, que, de conformidad con el tenor literal de dicho precepto, para que una opinión pueda estar amparada por la inmunidad debe haber sido emitida por un diputado «en el ejercicio de sus funciones», lo que requiere que exista una relación directa entre la opinión expresada y las funciones parlamentarias (SSTJUE de 21 de octubre de 2008, asunto Marra, § 26 y 27, y de 6 de septiembre de 2011, asuntoPatriciello, § 26 a 33).
5. Doctrina constitucional sobre el alcance de las facultades de las mesas de las Cámaras en el ejercicio de sus funciones de calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias.
Como declaraba la STC 184/2021, FJ 11.5.3, todos los poderes públicos, incluidas las Cámaras legislativas, y, por ende, sus miembros, están obligados al debido y efectivo cumplimiento de las sentencias y demás resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 87.1, párrafo primero, LOTC), lo que es consecuencia de la sujeción de todos –ciudadanía y poderes públicos– a la Constitución (art. 9.1 CE), sin que el contenido de las disposiciones, resoluciones o actos emanados de los poderes públicos, cualquiera que sea, pueda menoscabar la integridad de las competencias que la Constitución le encomienda. Esta obligación, en lo que ahora interesa, de los poderes públicos de cumplir las sentencias y demás resoluciones del Tribunal Constitucional y las medidas que a este le confiere el ordenamiento para velar por ella responden a la finalidad constitucionalmente legítima de «garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla», que es lo mismo que decir que sirve a la finalidad de «preservar la supremacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE), y cuyo supremo intérprete y garante último es este tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional» [STC 185/2016, FJ 10 a); en el mismo sentido, SSTC 215/2016, FJ 6, y 46/2018, de 26 de abril, FJ 5, y AATC 141/2016, de 19 de julio, FJ 7; 170/2016, FFJJ 2, 6 y 10, y 33/2020, FJ 2].
La obligación de los poderes públicos y, por ende, de sus titulares, de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional ha sido igualmente puesta de manifiesto por el Tribunal Europeo Derechos Humanos (Sección Tercera) en la decisión de inadmisión, de 7 de mayo de 2019, de la demanda interpuesta por doña Carme Vargas y setenta y cinco diputados más del Parlamento de Cataluña contra el ATC 134/2017, de 5 de octubre, por el que se acordó suspender la sesión del Pleno de la Cámara convocado para el día 9 de octubre, al objeto de que compareciera el presidente de la Generalitat para evaluar los resultados del «referéndum» del día 1 de octubre, a los efectos de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, denominada «del referéndum de autodeterminación». El Tribunal Europeo Derechos Humanos declaró en aquella decisión que el acuerdo de «la mesa del Parlamento autonómico de autorizar la celebración del Pleno implicaba un incumplimiento manifiesto de las decisiones del Tribunal Constitucional de 7 y 12 de septiembre de 2017, que habían acordado la suspensión de las Leyes 19/2017 y 20/2017, respectivamente. Así, al adoptar la medida de suspensión provisional, el Tribunal Constitucional buscó asegurar el cumplimiento de sus propias decisiones, con el fin de preservar el orden constitucional. En apoyo de este planteamiento, el Tribunal observa [continúa la decisión] que del dictamen emitido por la Comisión de Venecia […] se desprende que es obligatorio cumplir las sentencias de los tribunales constitucionales, siendo estos últimos competentes para adoptar las medidas que consideren pertinentes para lograrlo» (§ 36).
Retomando la doctrina de este tribunal sobre la obligación de cumplir «lo que el Tribunal Constitucional resuelva» (art. 87.1 LOTC), ha quedado establecido que las mesas de las Cámaras tienen vedado admitir a trámite iniciativas parlamentarias que de forma manifiesta incumplan el deber de acatar lo decidido por este tribunal (SSTC 46/2018 y 47/2018, de 26 de abril, FJ 5). De modo que la facultad –que no obligación– de las mesas de inadmitir a trámite iniciativas o propuestas cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad sean «palmarias y evidentes» (SSTC 107/2016, 108/2016 y 109/2016, de 7 de junio) se transforma en obligación cuando la admisión a trámite suponga la transgresión de un mandato o pronunciamiento de este tribunal, que exige que se impida o paralice cualquier iniciativa contraria al mismo. «Entenderlo de otro modo sería asumir que el valor de cosa juzgada de las sentencias del Tribunal es relativo, y no se aplica a la doctrina que se deriva de sus pronunciamientos, lo que resulta incompatible con la interpretación que nuestra jurisprudencia ha hecho de los arts. 164.1 CE y 40.2 LOTC» [STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 7, con cita de la STC 119/2012, de 4 de junio, FJ 5, y también, ATC 11/2020, de 28 de enero, FJ 3 b)]. Así pues, en tales supuestos existe «un deber de la mesa de inadmitir a trámite la iniciativa presentada, en cuanto que el control material de la misma viene expresamente exigido por un mandato jurisdiccional que impone esa obligación» y, obviamente, «aquello que se configura como un deber de conducta cuya transgresión lleva aparejadas consecuencias que pueden llegar a ser penales no puede ser considerado, al mismo tiempo, unagerelícito» (STC 47/2018, FJ 5).
El incumplimiento del obligado respeto a lo resuelto por el Tribunal Constitucional por parte de la mesa de la Cámara tiene una incidencia directa en elius in officiumde los parlamentarios, pues si estos participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento de este tribunal, infringen también el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo decidido por este tribunal y no participan en ese procedimiento parlamentario están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo. Disyuntiva que, como en el caso que nos ocupa, hemos dicho en la STC 46/2018, FJ 5 «supone condicionar el ejercicio de este derecho fundamental a que los parlamentarios violen el referido deber constitucional y esta condición no puede entenderse conforme con el art. 23.2 CE, que garantiza a los cargos públicos el legítimo ejercicio de sus funciones», toda vez que la participación en ese procedimiento parlamentario, aunque sea para votar en contra de la propuesta contraria a lo resuelto por el Tribunal Constitucional, supondría otorgar a la actuación de la Cámara una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional.
En definitiva, como ha señalado la STC 24/2022, de 23 de febrero, FJ 3, para poder apreciar que la mesa de la Cámara, al admitir a trámite una iniciativa, ha incumplido el deber de acatar lo resuelto por este tribunal (arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC), lo determinante –como dijimos en la STC 184/2021, que cita otras anteriores y más recientemente en la STC 15/2022; de 8 de febrero, FJ 3– es que en tal decisión de admitir a trámite la iniciativa concurran dos elementos: a) que la decisión de admisión conlleve incumplir lo previamente resuelto por este Tribunal y b) que la mesa sea consciente de que al tramitarla está incumpliendo su deber constitucional de acatar lo resuelto por este tribunal, esto es, que la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución de este tribunal que impide darle curso. «Así sucede, entre otros supuestos, en los casos en los que la resolución contenga una expresa decisión de la que se derive esa consecuencia (por ejemplo, traiga causa de un acto o una norma cuya eficacia se encuentre suspendida al amparo del art. 161.2 CE o infrinja una medida cautelar o cualquier otro pronunciamiento que este tribunal haya podido adoptar en el ejercicio) o cuando esa iniciativa parlamentaria sea aplicación de un acto o norma anterior que haya sido declarado inconstitucional» [SSTC 46/2018, FJ 6; 96/2019, FJ 6; 115/2019, FJ 7; 128/2019, FJ 2, y 184/2021, FJ 11.5.3 b)].
6. Aplicación al caso respecto del ejercicio del derecho al cargo público representativo en condiciones de igualdad.
Con carácter previo hay que subrayar que las resoluciones impugnadas se limitan a admitir a trámite la querella de la Fiscalía ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por un posible delito de desobediencia a las decisiones del Tribunal Constitucional. Por tanto, se refieren a una primera fase del proceso penal que abre la instrucción, a fin de esclarecer y averiguar los hechos denunciados, los partícipes y valorar los indicios de criminalidad en relación con el demandante y otros investigados. De manera que la admisión de la querella solo abre paso a la investigación de unos hechos cuya relevancia penal no cabía descartar en dicha fase inicial.
Como ha quedado explicitado en los antecedentes de hecho, la querella de la Fiscalía identifica las sentencias de este tribunal en relación con las que el Gobierno formuló incidentes de ejecución; y que fueron admitidos por las providencias ya listadas, también, en la parte de antecedentes de esta sentencia. Así, el fiscal superior de Cataluña señala, en primer lugar, que la STC 259/2015 de 2 de diciembre declaró inconstitucional y nula la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña de 9 de noviembre de 2015 sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, y su anexo. A continuación, relata que en fechas 10 y 16 de octubre de 2019 el Tribunal Constitucional acordó, publicó y notificó personalmente al presidente del Parlamento de Cataluña, a los miembros de la mesa del mismo y al señor secretario general del Parlamento (don Xavier Giménez i Bas) sendas providencias dictadas en el incidente de ejecución de sentencia formulado por el Gobierno de la Nación contra las resoluciones del Parlamento 534/XII, de 25 de julio de 2019, y 546/XII, de 26 de septiembre de 2019. En dichas providencias el Tribunal Constitucional acordó la suspensión de dichas resoluciones parlamentarias, requiriendo individual y personalmente a todos los miembros de la mesa del Parlamento de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa parlamentaria que supusiera ignorar o eludir la suspensión acordada, apercibiéndose de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento. Señala que en fecha 22 de octubre de 2019 los grupos parlamentarios JxCat, ER y el subgrupo Candidatura d’Unitat Popular (CUP) registraron en el Parlamento de Cataluña una propuesta de resolución «de respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo sobre los hechos del 1 de octubre», en cuyo apartado 11 inciso final se contenía la siguiente declaración:
«Per aixó [el Parlament de Catalunya] reitera i reiterara tants cops com ho vulguin els diputats i les diputades [...] la defensa del dret a la autodeterminació i la reivindicació de la sobirania del poble de Catalunya, per decidir el seu futur polític».
Añade:
«[P]ese a las expresas advertencias de ilegalidad realizadas por el señor secretario general del Parlament, la expresa oposición de los restantes miembros de la Mesa del Parlament, y a sabiendas de lo ordenado y apercibido por el Tribunal Constitucional, los querellados Roger Romero(presidente del Parlamento y de la mesa), Josep Santana (vicepresidente primero) y Eusebi Carndepadrós (secretario primero):
a) Acordaron, en nombre de la mesa, admitir a trámite la referida propuesta de resolución.
b) Acordaron, igualmente en nombre de la mesa y en fecha 29 de octubre de 2019, desestimar las peticiones de reconsideración efectuadas por los otros grupos parlamentarios de la Cámara y ratificar su admisión a trámite.
c) Dieron tramitación a la misma, incluyéndola para debate y deliberación en el Pleno del Parlamento de Cataluña del día 12 de noviembre de 2019, como punto sexto del orden del día, todo ello pese a conocer que el Tribunal Constitucional había admitido a trámite un incidente de ejecución por el incumplimiento de las citadas providencias, y que por providencia de dicho tribunal de 5 de noviembre de 2019 habían sido notificados de dicha admisión, de la suspensión de los referidos acuerdos de 22 y 29 de octubre de 2019 y advertidos personalmente de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que supusiera ignorar o eludir la suspensión acordada, con apercibimiento de incurrir en eventuales responsabilidades, incluida la penal».
La Fiscalía finaliza esta primera parte de su escrito recordando que por ATC 9/2020, de 28 de enero, se acordó estimar el incidente de ejecución promovido por el Gobierno de la Nación contra los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña de 22 y 29 de octubre de 2019, declarar nula la admisión a trámite del inciso final del apartado 11 del primero y deducir testimonio de particulares contra los querellados Roger Torrent, Josep Santana y Eusebi Campdepadrós.
La misma metodología se utiliza en el escrito de querella para explicar el camino jurídico seguido por este tribunal hasta que se dictaron los AATC 11/2020 y 16/2020: se identifica la sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la que se formuló el incidente de ejecución, se identifican los actos o acuerdos de los miembros de la mesa en que se sustentan, se citan las providencias de admisión en los que se acuerda la suspensión de aquellos y se advierte personalmente a los miembros de la mesa de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que supusiera ignorar o eludir la suspensión acordada, con apercibimiento de incurrir en eventuales responsabilidades, incluida la penal.
La conclusión alcanzada en los tres autos que fundamentan la querella de la Fiscalía se relaciona con la finalidad de la prerrogativa de la inviolabilidad y responde, además, a una interpretación estricta de la misma que «debe hacerse a partir de una comprensión del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que esta procura» (SSTC 123/2001 y 124/2001, FFJJ 4); esto es, «tanto en un sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que les impone la Constitución [o el Estatuto de Autonomía], como el teleológico de razonable proporcionalidad al fin al que responden, debiendo rechazarse, en consecuencia, todo criterio hermenéutico permisivo de una utilización injustificada de los privilegios» [STC 243/1988, FJ 3 A)]. Dicho de otro modo, en lo que ahora interesa, las prerrogativas parlamentarias, entre ellas la de la inviolabilidad, «son “sustracciones al Derecho común conectadas a la función”, y solo en tanto esa función jurídica se ejerza pueden considerarse vigentes» (STC 51/1985, FJ 6).
En esta línea argumental y centrando el examen en la principal cuestión constitucional, esto es, si la mera admisión a trámite de la querella analizada supone o no una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE, debemos traer a colación la reciente doctrina del Tribunal que aborda un supuesto equiparable al presente. Es la STC 184/2021, de 28 de octubre, FJ 11.5.6, según la cual la admisión a trámite de propuestas de resolución parlamentarias que pudieran entenderse como claramente contrarias a los pronunciamientos previos de este tribunal no están amparadas por la inviolabilidad parlamentaria. Pues bien, en atención a los hechos indiciariamente tenidos en cuenta por las resoluciones impugnadas –que son los relatados en la querella de la Fiscalía– ha de concluirse que no han vulnerado esa concreta prerrogativa parlamentaria, como manifestación del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE.
En estas condiciones no cabe reconocer tampoco que, por relación, la admisión de la querella por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña haya supuesto la vulneración del derecho a participar en los asuntos públicos por medio de representantes elegidos libremente en elecciones periódicas que tienen todos los ciudadanos (artículo 23.1 CE), ni tampoco el derecho a la igualdad reconocido en el artículo 1 del Protocolo núm. 12 al CEDH. Desestimación que, por lo demás, hace innecesario el análisis de las quejas del demandante por eventuales lesiones de los arts. 16 CE, 20.1 CE y 21 CE; ya que, tal y como se explicó en el fundamento jurídico 2, la libertad ideológica, de expresión, de reunión y manifestación en este caso son meramente tributarias del derecho al ejercicio del cargo público representativo.
7. Aplicación de la doctrina al caso respecto del derecho a la tutela judicial.
Declaramos en la STC 184/2021, FJ 11.4 A), lo siguiente: «la inviolabilidad […] se configura, por lo tanto, como un límite a la jurisdicción que tiene carácter absoluto, en la medida en que impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los miembros de la Cámara por las opiniones manifestadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Este efecto impeditivo exigirá la constancia cierta de que se dan los presupuestos fácticos que conforman la prerrogativa de la inviolabilidad (SSTC 36/1981, FJ 1; 51/1985, FJ 6; 243/1988, FJ 3; 9/1990, FJ 3, y 30/1997, de 24 de febrero, FFJJ 5, 6 y 7)». Por ello se impone, como se dijo más arriba, que sea interpretada de forma estricta «en la medida en que la prerrogativa al incidir «‘negativamente en el ámbito del derecho a la tutela judicial’, pues ‘impide la apertura de cualquier proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los diputados o senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones’» (STC 30/1997, FJ 5), apareceprima faciecomo una posible excepción a uno de los pilares básicos del Estado de Derecho, el sometimiento de todos al «imperio de la ley como expresión de la voluntad popular» (STC 206/1992, FJ 3)» (STC 184/2021, FJ 11.5.6).
En este caso y conforme a lo dicho, cabe concluir que el demandante, respecto los hechos descritos en la querella de la Fiscalía, no estaba cubierto por la inviolabilidad parlamentaria, por lo que ésta no constituye un obstáculo a la admisión de la querella. Con tal premisa, y guiados por el principio interpretativo de dotar de la máxima efectividad a los derechos fundamentales afectados, se lleva a cabo a continuación un análisis sobre la alegación planteada relativa a la falta de motivación de las decisiones judiciales señaladas. Concretamente, considera el demandante que las resoluciones judiciales impugnadas en el presente recurso se apartan sin motivación de la previa doctrina de la STC 30/1997, de 24 de febrero, por cuanto no se habrían pronunciado, en el momento de admisión a trámite de la querella, sobre la cuestión de la inviolabilidad parlamentaria alegada incurriendo con ello en vulneración del art. 24.1 CE. Añade que el órgano judicial no ha tenido en cuenta en sus razonamientos la denunciada vulneración sustantiva del art. 23.1 CE.
Para verificar si una resolución judicial de la que se denuncia que podría afectar a la inviolabilidad parlamentaria está motivada en los términos requeridos por el art. 24.1 CE, no hay que limitarse solamente a constatar que el órgano judicial ha exteriorizado una razón sin incurrir en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente. Por el contrario, la resolución judicial cumplirá con el canon de motivación reforzada si su mera lectura evidencia, sin necesidad de mayor indagación, que el órgano judicial ha ponderado las circunstancias particulares del recurrente de las que depende la estimación o rechazo de la vulneración denunciada. El deber de motivación reforzada no es, así, sino una manifestación cualificada del test de razonabilidad que es propio, con carácter general, del deber de motivación resultante del artículo 24.1 CE, ya que se trata, en definitiva, de comprobar la razonabilidad de la fundamentación de las resoluciones recurridas desde la perspectiva del derecho fundamental invocado. El estándar de las exigencias derivadas del deber de motivación es más riguroso en estos supuestos, hablándose de una tutela reforzada que exige, tanto la exteriorización del razonamiento por el que se estima que concurre o no el supuesto previsto en la ley, como que el mismo se manifieste a través de una motivación en la que, más allá de su carácter razonado, sea posible apreciar un nexo de coherencia entre la decisión adoptada, la norma que le sirve de fundamento y los fines que justifican la institución.
Conforme a esta doctrina, debemos valorar si el órgano judicial se ha pronunciado expresamente sobre la cuestión de la aplicación al caso de la inviolabilidad parlamentaria y si lo ha hecho cumpliendo con la exigencia de motivación que resulta obligada.
Pues bien, como las resoluciones judiciales impugnadas ponen de manifiesto es posible apreciar que el órgano judicial ofreció una respuesta a la cuestión planteada, y en el momento en que le fue suscitada. Aunque el auto de 16 de marzo de 2021 no hizo referencia alguna a esta cuestión, lo cierto es que, una vez alegada tal cuestión en el recurso de súplica, el auto de 12 de julio de 2021 se pronunció sobre esta invocación. Y lo hizo por remisión expresa a la doctrina de este tribunal, citando los AATC 31/2020, 32/2020 y 33/2020, de 25 de febrero, por los que se desestimaron los diversos recursos de súplica interpuestos, entre otros, por el ahora recurrente en amparo, contra los AATC 180/2019, 181/2019 y 184/2019, de 18 de diciembre, por los que se estimaron diversos incidentes de ejecución de las SSTC 259/2015, de 2 de diciembre, y 98/2019, de 17 de julio. Aquellos autos se referían a las admoniciones y los apercibimientos de eventuales responsabilidades que se dirigen a los miembros de la mesa del Parlamento de Cataluña y se afirmaba que en modo alguno atentan contra la autonomía parlamentaria y los derechos de los diputados del Parlamento de Cataluña. Como ya se dijo más arriba, son, en cambio, consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluidas las Cámaras legislativas. No suponen por tanto en modo alguno una restricción ilegítima de la autonomía parlamentaria, ni atentan a la inviolabilidad de los parlamentarios ni comprometen el ejercicio del derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el art. 23 CE, como este tribunal viene declarando en resoluciones precedentes (por todos, AATC 24/2017, de 14 de febrero, FJ 9; 123/2017, de 19 de septiembre, FJ 8, y 6/2018, de 30 de enero, FJ 6).
Ese razonamiento, por remisión a decisiones de este tribunal, es conforme con la doctrina constitucional acerca del canon de motivación reforzada constitucionalmente exigible en los supuestos en los que a través del procedimiento judicial se hace valer la protección de un derecho fundamental sustantivo y, por lo tanto, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
En todo caso ha de señalarse también que no procede aquí la invocación de la doctrina de la STC 30/1997, pues falta su presupuesto previo, que la conducta enjuiciada quede cubierta por la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria, lo que ya ha quedado descartado en el fundamento jurídico precedente en el que hemos concluido que no cabe entender que el demandante actuara, respecto los hechos descritos en la querella de la Fiscalía, al amparo de la inviolabilidad parlamentaria.
En consecuencia, procede desestimar las quejas de la demanda en relación con la eventual falta de motivación de los autos impugnados y en relación con la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
1.º Inadmitir las quejas relativas a las vulneraciones de los derechos fundamentales al juez imparcial (art. 24.1 CE) y al juez predeterminado por la ley (art. 24.1 CE).
2.º Desestimar el recurso de amparo núm. 5739-2021, interpuesto por don Josep Santana i Rosselló, en relación con las quejas de vulneración del derecho fundamental