Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:15
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Molina Lorenzo Molina, presidente; los magistrados don Juan Guerrero Ramírez Sánchez, don Santiago Ferrer-Vares García, don Antonio Ortega Torres, don Ricardo Molina Rojas y don Cándido Jiménez-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Carrasco Navarro Márquez; los magistrados don Ramón Cortés Campos y don Enrique León Reyes, y las magistradas doña Concepción Santiago Ferrer y doña Inmaculada Rubio Nieto, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de amparo núm. 6205-2019, promovido por don Carlos Márquez Martín, doña Lorena Santiago Ferrer, don Joan Velasco Gutiérrez, doña Laura Benítez Vidal, doña Sonia Gómez Blanco, don Ignacio Castro Serrano, doña Marina Vargas Delgado, doña Noemí de la Calle Sifré, don Jorge Peña Rojas, don Matías Santiago Ferrer, don Juan Rodríguez Fuentes Hernández, doña Susana Pérez Ibáñez, doña Carmen de Rivera Pla, don Francisco Hernández Medina Durán, don Antonio Marín Montero, don David Guerrero Ramírez, don Javier Rodríguez Ortega, don Alfonso Aguilar Lozano, don Carlos Giménez Cortés, don Sergio López Hernández, doña Elisabeth Bravo Vega, don Martín Jiménez Aguilar Álvarez, doña Blanca Nieto Sánchez, don José Benítez Moreno Cabrera, doña María Santiago Ferrer Nieto, doña Munia Gil-Jordán Celorio, don Dimas Rivera Cano, don Manuel García de L’Hotellerie Pascual Herrero, don Héctor Santiago Ferrer, doña María del Camino Fernández Riol, don David Soto Delgado, doña Maialen Romero Diez, diputados y diputadas del grupo parlamentario Ciutadans del Parlamento de Cataluña, representados por el procurador de los tribunales don José Herrera Ibáñez Santana y asistidos por el letrado don Carlos Márquez Martín. Son objeto del recurso de amparo, en primer lugar, el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2019, por el que se admiten a trámite las siguientes propuestas de resolución en el marco del debate sobre la orientación política general del Gobierno de la Generalitat de Cataluña: (i) propuesta de resolución «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics» presentada por el subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent; (ii) propuesta de resolución «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés» de los grupos parlamentarios Republicà, Junts per Catalunya y subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent. En segundo lugar, el acuerdo de la mesa de 26 de septiembre de 2019, que desestimó la petición de reconsideración del anterior acuerdo de admisión. Y, en tercer lugar, todas las decisiones y actuaciones del presidente del Parlamento tendentes a hacer efectivos dichos acuerdos. Ha sido parte el Parlamento de Cataluña. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente la magistrada doña María Carrasco Navarro Márquez.
1. Mediante escrito registrado en este tribunal el 30 de octubre de 2019, el procurador de los tribunales don José Herrera Ibáñez Santana, en nombre y representación de los recurrentes nombrados en el encabezamiento, y con la asistencia letrada del abogado don Carlos Márquez Martín, interpuso recurso de amparo contra la calificación y admisión a trámite, por parte de la mesa del Parlamento de Cataluña, de las dos resoluciones que se mencionan en el encabezamiento.
2. Los hechos relevantes para el examen de la pretensión de amparo son los siguientes:
a) El 25 de septiembre de 2019, la mesa del Parlamento de Cataluña, admitió a trámite dos propuestas de resolución con el siguiente contenido:
(i) Propuesta de resolución «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés», propuesta conjunta de los grupos parlamentarios Junts per Catalunya y Republicà y el subgrupo parlamentario de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent:
«El Parlament de Catalunya:
Davant de la imminent sentencia de la causa especial 20907/2017 al procés català.
1. El Parlament de Catalunya denuncia i rebutja la via judicial i repressiva adoptada pels poders de l’Estat com a resposta a la demanda legítima de la ciutadania de Catalunya de decidir el futur polític de manera col·lectiva i democràtica.
2. El Parlament de Catalunya manifesta la necessitat d’apostar per les vies polítiques i la recerca de solucions democràtiques per fer efectiu que el futur de Catalunya sigui el que el poble de Catalunya vulgui.
3. El Parlament de Catalunya es ratifica en la defensa de l’exercici del dret a l’autodeterminació com a instrument d’accés a la sobirania del conjunt del poble de Catalunya.
4. El Parlament de Catalunya insisteix en exigir l’alliberament immediat dels presos i preses polítiques i la garantia del lliure retorn dels exiliats i exiliades polítiques i reclama, per tant, el sobreseïment de totes les causes repressives que afecten a la ciutadania i entitats.
5. El Parlament de Catalunya es reitera en la seva denúncia del procediment seguit contra els representants polítics i civils per entendre’l com un procediment polític contra l’independentisme i considera que en el cas que finalment es dicti sentència aquesta només pot ser d’absolució perquè els fets pels que se’ls persegueix judicialment no poden ser constitutius de cap delicte segons els estàndards més bàsics de drets polítics i civils.
6. De la mateixa manera, el Parlament es compromet, un cop coneguda la sentència, si aquesta és condemnatòria, a treballar per trobar solucions per aconseguir la seva llibertat a través de l’aplicació d’una amnistia, com a part d’una solució política al conflicte polític de Catalunya amb l’Estat espanyol.
7. Un cop coneguda la sentència, si aquesta és condemnatòria, el Parlament de Catalunya es conjura en liderar una resposta institucional a la sentència basada en el respecte, garantia i defensa dels drets fonamentals civils i polítics, les llibertats, i l’exercici del dret de l’autodeterminació i respecte de la democràcia, conjuntament amb la resta d’institucions democràtiques de Catalunya.
8. Davant una eventual sentència condemnatòria injusta, el Parlament de Catalunya mostra el suport i fa una crida a l’exercici del dret de manifestació, llibertat d’expressió, mobilització i protesta, sempre per les vies pacífiques, cíviques i democràtiques».
(ii) Propuesta de resolución «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics» del subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent:
«Els Països Catalans, i en particular Catalunya, viuen avui una situació excepcional. Als problemes que afecten el conjunt de la humanitat, com la crisi ecològica i climàtica generada pel model de producció i de consum del sistema econòmic vigent, el qual genera també grans desigualtats socials i econòmiques que s’aprofundeixen amb cada procés de recessió econòmica, Catalunya hi afegeix una crisi institucional pròpia, derivada de la crisi de l’Estat de les Autonomies, del trencament del seu pacte constitucional a partir de la no acceptació de la darrera reforma estatutària a Catalunya per part del Tribunal Constitucional - la institució que n’havia de ser garant. En definitiva, la crisi institucional a Catalunya neix de la no acceptació del dret a l’autodeterminació i a l’autogovern del poble de Catalunya per part de les institucions de l’Estat espanyol. Una crisi institucional, dones, que impedeix al poble de Catalunya, però també a la resta dels Països Catalans sota administració de l’Estat espanyol, de disposar les eines polítiques, jurídiques i institucionals que li permetin fer front als principals reptes que li toca enfrontar.
Avui som a les portes de la sentència del Tribunal Suprem en relació al judici que ha celebrat contra antics membres del Govern català, així com dos coneguts portaveus del moviment popular per l’autodeterminació lluny de contribuir a afrontar les esperades sentencies d’aquest irregular procés judicial en un clima de diàleg i distensió que contribueixi a la recerca d’una solució política orientada a l’aprofundiment democràtic en drets i llibertats, les institucions de l’Estat han volgut llençar un missatge al poble català, així com als pobles solidaris de la resta de l’Estat, amb la detenció de fins a 9 activistes independentistes acusant-los de terrorisme, rebel·lió i sedició.
És en el context d’aquesta situació d’excepcionalitat política, que:
1. El Parlament de Catalunya constata que la construcció d’una República independent és un objectiu legítim i desitjat per cada vegada més ciutadans i ciutadanes d’arreu dels Països Catalans. És obligació de totes les forces polítiques i socials democràtiques construir i articular els més amplis consensos, i garantir que les institucions públiques posin a l’abast de la ciutadania totes les eines per a que aquest objectiu sigui realitzable en el marc del reconeixement i l’exercici del Dret a l’Autodeterminació dels Pobles, reconegut per la Declaració Universal dels Drets Humans i el Pacte Internacional dels Drets Civils i Polítics.
2. El Parlament de Catalunya reconeix que Catalunya va exercir el dret a l’autodeterminació en el Referèndum d’Autodeterminació del passat 1 d’octubre de 2017, celebrat en un marc d’amenaces i de repressió exercides per l’Estat espanyol abans, durant i després del mateix. Constatem que va ser la violència física, ambiental i jurídica exercida per l’Estat espanyol la que va impedir la celebració de la votació en les millors condicions de normalitat democràtica, i que enlloc de perseguir els culpables d’aquella violència, s’ha empresonat i forcat a l’exili a moltes de les responsables d’un Referèndum legítim i legal.
3. El Parlament de Catalunya constata que, davant la incapacitat i la impossibilita de materialitzar l’exercici de l’autodeterminació a Catalunya l’octubre de 2017, i davant la manca d’acords amplis en els anys posteriors, és responsabilitat de les forces democràtiques del país, així com de les seves institucions, cercar solucions democràtiques que donin resposta a l’aspiració popular d’exercir aquest dret. Aquestes solucions passen pel reconeixement de les vies d’exercici de l’autodeterminació de les quals disposa el poble català tot reconeixent també aquelles vies que ja ha exercit de forma legítima.
4. El Parlament de Catalunya es reafirma, d’acord amb la Resolució 1/XI del 2016, així com la Resolució 534/XII de 2019, l’apartat 1.2, 6, en el seu caràcter plenament sobirà, rebutjant les imposicions antidemocràtiques de les institucions de l’Estat espanyol, i en especial, dels seus Tribunal Constitucional i Tribunal Suprem. Com a conseqüència, el Parlament de Catalunya afirma la legitimitat de la desobediència civil i institucional, com a instruments en defensa d’aquells drets civils, polítics i socials que puguin ser lesionats.
5. El Parlament de Catalunya reconeix que l’exercici del dret a l’autodeterminació va necessàriament lligat a la defensa i l’exigència d’una Amnistia total. Com a part indestriable del programa orientat al reconeixement i l’exercici del dret col·lectiu del poble a l’autodeterminació, l’amnistia ha d’anul·lar totes les causes judicials impulsades contra persones que hagin estat processades, jutjades, detingudes o empresonades per defensar drets polítics, socials o civils, des del dret a l’autodeterminació fins el dret a vaga, en el marc d’ una legislació d’excepció contra els drets civils i polítics com la llei mordassa, la llei antiterrorista o qualsevol altre dispositiu jurídic. L’amnistia també ha de reparar els danys causats a aquestes persones, a les seves famílies i als col·lectius dels quals formaven part, i haurà de preveure mesures en relació a tots els responsables de la repressió de drets fonamentals.
6. El Parlament de Catalunya reconeix que Catalunya pertany a una realitat nacional més amplia, la dels Països Catalans, i insta a l’obertura d’ un procés de diàleg i concertació amb els agents polítics, socials, econòmics i culturals del conjunt de l’àmbit nacional, així com amb les seves institucions, per tal de preveure, concretar i, eventualment, consensuar les vies de reconeixement i exercici de la sobirania i del dret a l’autodeterminació en tot l’àmbit dels Països Catalans.
7. El Parlament de Catalunya manifesta que l’exercici del dret l’autodeterminació ha de comportar un debat profund sobre el model polític, institucional, econòmic, social i cultural del conjunt del país. Per això, i d’acord amb els debats que puguin tenir lloc en relació als continguts, les formes i els objectius de les aliances internacionals que el poble català pugui establir, serà també imprescindible debatre i eventualment prendre una decisió en relació a la pertinença o no a les diferents organitzacions internacionals, començant per l’Estat espanyol, però també en relació a la Unió Europea, la Unió Monetària i Econòmica de la Unió Europea, l’OTAN, i altres organismes internacionals.
8. Finalment, i en coherència amb tot l’establert, el Parlament de Catalunya insta el Govern a impulsar "Un acord nacional per l’amnistia, l’autodeterminació i els drets civils i polítics’, obert a tots els agents polítics, socials i culturals dels Països Catalans, que tingui com a finalitat agrupar totes les forces partidàries de la democràcia al nostre país, amb l’objectiu d’assentar els consensos necessaris per assolir l’amnistia de totes les persones perseguides per l’exercici dels seus drets polítics, civils i socials, i fixar les vies per concretar l’exercici del dret a l’autodeterminació en el termini més breu possible».
b) Con anterioridad a la admisión a trámite por la mesa, se produjo la explícita oposición del vicepresidente segundo, el secretario segundo y la secretaria tercera de dicho órgano, por tener por objetivo contrariar las SSTC 42/2014, de 25 de marzo; 259/2015, de 2 de diciembre; 90/2017, de 5 de julio; 114/2017, de 17 de octubre; 124/2017, de 8 de noviembre; 136/2018, de 13 de diciembre, y 98/2019, de 17 de julio, y los AATC 24/2017, de 14 de febrero; 123/2017 y 124/2017, de 19 de septiembre, y 144/2017, de 8 de noviembre, pretendiendo dejar sin efecto la nulidad por inconstitucionalidad de la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, las posteriores iniciativas parlamentarias que pretendieron ampararse en ella, la moción 5/XII que las reiteraba y la resolución 92/XII que pretendía censurar al jefe del Estado o las de las leyes 19 y 20 de 2017 del Parlamento de Cataluña «Ley del referéndum de autodeterminación» y «Ley de transitoriedad y fundacional de la República».
c) En fecha 26 de septiembre de 2019, la mesa del Parlamento acordó admitir a trámite las resoluciones propuestas.
d) Tras conocer dicho acuerdo, el 26 de septiembre de 2019, la portavoz del grupo parlamentario de Ciutadans, doña Lorena Santiago Ferrer, presentó escrito de reconsideración a la mesa. Se argumentaba en el escrito la obligación de todos los poderes públicos de cumplir lo resuelto por el Tribunal Constitucional, lo que implica que los órganos y autoridades del Parlamento, incluidos los miembros de la mesa, deben impedir o paralizar cualquier iniciativa que tenga por efecto o intención eludir o ignorar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.
Se afirma que el Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha recordado que la soberanía del Estado democrático y social de Derecho español recae sobre todos los ciudadanos del mismo. También que ha determinado que no cabe que el Parlamento se arrogue facultades y/o competencias sobre un derecho a la autodeterminación no reconocido en la Constitución, o como una atribución de soberanía no reconocida en ella. Estos comportamientos suponen graves e insalvables vulneraciones de la Constitución al privar, entre otros, al conjunto de la ciudadanía de España de su soberanía. En esta línea, las resoluciones propuestas suponen reiterar y/o dar efectividad jurídica a la resolución 1/XI y a las denominadas leyes «de desconexión» previamente anuladas por el Tribunal Constitucional (STC 114/2017, de 17 de octubre, declarando la inconstitucionalidad de la ley del referéndum, y STC 124/2017, de 8 de noviembre, declarando la inconstitucionalidad de la ley de transitoriedad jurídica y fundacional de la República).
El escrito recuerda que las autoridades parlamentarias han sido explícitamente advertidas y especialmente requeridas para colaborar con el Tribunal Constitucional, lo que conlleva que la mesa presente, siquiera, algún reparo explícito a la admisibilidad a trámite de iniciativas intencionadamente formuladas para eludir y/o ignorar diversos y reiterados pronunciamientos del Tribunal Constitucional. En este sentido cabe recordar los términos empleados en las advertencias y requerimientos, en los que se establece su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada, absteniéndose de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno en orden a la ejecución de las previsiones contenidas en la ley impugnada o que promuevan o tramiten actuación y norma alguna dirigida a tal fin, apercibiéndoles de la nulidad radical de tales actuaciones y de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en que pudieran incurrir en caso de desobediencia de dicho requerimiento. Dichas autoridades no pueden ignorar que poseen un deber de especial diligencia para impedir la tramitación de cualquier iniciativa que pretenda dejar sin efecto las resoluciones del Tribunal Constitucional. Por último, resulta sorprendente para los recurrentes que ninguna de las autoridades del Parlamento, que han dado asistencia a los miembros de la mesa, les haya advertido de lo expuesto hasta ahora.
e) El 26 de septiembre de 2019, después de la reunión de la junta de portavoces, en la que se reiteraron y expusieron nuevamente los argumentos incluidos en la petición de reconsideración, y, a pesar, de las advertencias del vicepresidente segundo y los secretarios segundo y tercera, la mesa desestimó tanto la petición de reconsideración del grupo en el que se integran los aquí recurrentes, como la presentada por el grupo parlamentario Socialistes i Units per Avançar.
En su escrito, la mesa se apoyaba en que es jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional que no cabe inadmitir a trámite propuestas o proposiciones, a causa de la supuesta inconstitucionalidad de su contenido, sin vulnerar los derechos de las diputadas y los diputados de acuerdo con el artículo 23.2 CE [con cita de las SSTC 124/1995, de 18 de julio, FFJJ 3 y 4; 107/2001, de 23 de abril, FJ 8, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 5 a), así como el ATC 85/2006, de 15 de marzo, FJ 4]. Aunque se reconoce que, en supuestos excepcionales, la mesa puede inadmitir a trámite determinadas iniciativas por razones materiales (SSTC 124/1995, de 18 de julio, FJ 2, y 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4), el Tribunal Constitucional en ningún caso ha establecido que esta facultad de la mesa se configure como un deber de rechazar la admisión a trámite de iniciativas parlamentarias que, por razón que su contenido, puedan ser consideradas como contrarias a la Constitución, a pesar a lo que se sostiene en los escritos de reconsideración. La mesa subraya en su escrito de desestimación que desde la resolución 98/III, sobre el derecho a la autodeterminación de la nación catalana, adoptada el 12 de diciembre de 1989, el Parlamento ha aprobado numerosas propuestas de resolución relativas al derecho a la autodeterminación.
Concluye la mesa afirmando que, en caso de duda, el derecho de iniciativa de los parlamentarios resulta prevalente y las eventuales limitaciones tienen que ser interpretadas restrictivamente, para no vulnerar en ningún caso elius in officiumde las diputadas y los diputados proponentes.
f) El 26 de septiembre de 2019, tras la desestimación de la reconsideración, el Pleno del Parlamento de Cataluña aprobó las propuestas de resolución, incorporándose a la resolución 546/XII del Parlamento de Cataluña, sobre la orientación política general del Govern.
g) Contra la resolución 546/XII del Parlamento, el Gobierno de la Nación instó incidente de ejecución de la STC 259/2015, de 2 de diciembre. Por ATC 181/2019, de 18 de diciembre, dictado en el procedimiento de impugnación de disposiciones autonómicas núm. 6330-2015, se estimó dicho incidente y se declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1.1, 1.2, 1.3 y 1.4 de la resolución 546/XII del Parlamento de Cataluña. Varios de los apartados de la sección 1.3 de dicha resolución así como la totalidad de la sección 1.4 se corresponden con el contenido de las propuestas de resolución cuya admisión por la mesa del Parlamento es objeto de este recurso de amparo.
3. La demanda de amparo denuncia que las dos propuestas de resolución antes citadas traen causa de la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015, de 2 de diciembre. Por este motivo, los recurrentes consideran que la admisión y tramitación por la mesa del Parlamento de las dos propuestas de resolución citadas vulneran el artículo 23.2 CE, ya que tienen por finalidad dejar sin efecto la nulidad por inconstitucionalidad de la resolución 1/XI, siendo su contenido contrario al orden constitucional y a lo dispuesto en diversas sentencias y autos dictados por el Tribunal Constitucional (con cita de las SSTC 42/2014, 259/2015, 90/2017, 114/2017, 136/2018, 98/2019 y los AATC 24/2017, 123/2017, 124/2017 y 144/2017) y que, en consecuencia, deberían haber sido inadmitidas a trámite por la mesa del Parlamento, en cumplimiento de los diversos requerimientos explícitos que este tribunal ha dirigido a la cámara y a sus autoridades de impedir o paralizar cualquier iniciativa que pretenda tal fin. Todo ello, según los recurrentes, vulnera facultades que conforman el núcleo de la función representativa de los diputados demandantes (art. 23.2 CE) e, indirectamente, el derecho de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
4. En sesión celebrada el 4 de julio de 2020, el Pleno resolvió, a propuesta de su presidente, recabar para sí el conocimiento del recurso de amparo previamente atribuido a la Sala Primera [art. 10.1 n) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC]. Resolvió asimismo admitirlo a trámite, al apreciar la concurrencia de especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el recurso puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 b)] y porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)].
También acordó, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, que se dirigiese atenta comunicación al Parlamento de Cataluña, a fin de que, en plazo que no exceda de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2019; debiendo previamente emplazar a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo, para que pudieran comparecer en el recurso de amparo, en el plazo de diez días.
5. Mediante escrito registrado en este tribunal el 14 de septiembre de 2020, previo acuerdo a estos efectos de la mesa del Parlamento fechada el 1 de septiembre de 2020, el Parlamento de Cataluña solicitó que se le tuviera por personado en el procedimiento de amparo, adjuntando la documentación requerida, así como la certificación de haber evacuado el trámite de comunicación pertinente a los intervinientes en el procedimiento previo, para su eventual personación.
6. Por diligencia de ordenación de 24 de septiembre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional tuvo por personado al Parlamento de Cataluña en el recurso de referencia y por recibida la documentación aportada, concediéndole un plazo de veinte días para presentar alegaciones. Asimismo, de conformidad con el art. 52 LOTC, se decretó que se diera vista de todas las actuaciones del recurso de amparo, ubicadas en la secretaría del pleno, a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de veinte días, pudieran presentar las alegaciones que a su derecho convengan.
7. Por escrito registrado el 3 de noviembre de 2020, el Parlamento de Cataluña presentó sus alegaciones solicitando la inadmisión o, en su caso, la desestimación del recurso de amparo, al entender que los acuerdos impugnados no lesionan los derechos de los recurrentes reconocidos en el artículo 23.2 CE. En sus alegaciones, el Parlamento lleva a cabo una síntesis de la que considera una consolidada doctrina constitucional acerca de las facultades de las mesas respecto a la admisión y tramitación de las iniciativas parlamentarias sobre las que planean dudas de constitucionalidad. Respecto de los supuestos en los que la admisión de una iniciativa parlamentaria de posible contenido inconstitucional comporta la vulneración delius in officiumde los diputados, esa doctrina se contiene en tres resoluciones de este tribunal, las SSTC 46/2018 y 47/2018, de 26 de abril, y 96/2019 de 15 de julio.
De la doctrina constitucional establecida estos pronunciamientos se deriva que, en algunos casos muy excepcionales, se impone a las mesas parlamentarias una obligación, y no sólo una facultad, de inadmitir a trámite determinadas iniciativas parlamentarias. Concretamente, las mesas parlamentarias están obligadas a no dar curso a aquellas iniciativas cuya admisión suponga un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, cuando dicha admisión se haga a sabiendas de estar desobedeciendo lo resuelto por el alto tribunal. Así, el deber de inadmisión requiere que al tomar la decisión la mesa tuviera ante sí, no sólo la constatación de la manifiesta inconstitucionalidad de la iniciativa parlamentaria, sino también una decisión concreta del Tribunal Constitucional de la que se derivase la obligación de la mesa de impedir o paralizar la iniciativa presentada, pues sólo así puede considerarse que la mesa es consciente de la existencia de ese deber.
En aplicación de esta doctrina, el Parlamento considera que la adopción de los acuerdos de su mesa del 25 y 26 de septiembre de 2019, así como todas las actuaciones del presidente del Parlamento tendentes a hacer efectivos dichos acuerdos, no comporta un incumplimiento manifiesto y consciente de lo resuelto por el Tribunal Constitucional. Debe tenerse en cuenta que la presentación de las propuestas de resolución cuya admisión motiva la presentación del presente recurso de amparo se produce en el marco del debate sobre la orientación política general del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. La representación del Parlamento admite que el contenido de algunos apartados concretos de las propuestas de resolución –en concreto los puntos 2 y 4 de la propuesta de resolución del subgrupo parlamentario CUP-CridaConstituent– pueden presentar dudas sobre su constitucionalidad, y que incluso algunas son contrarias no sólo al orden constitucional, sino a lo resuelto por el Tribunal Constitucional en algunas de sus sentencias (en particular, la STC 259/2015, de 2 de diciembre). Sin embargo, se alega que en ningún caso su admisión a trámite debe considerarse lesiva del derecho de los recurrentesexart. 23.2 CE porque la facultad de las mesas se transforma en obligación o deber de inadmisión cuando el control material de la misma viene expresamente exigido por un mandato jurisdiccional, pues en tal supuesto el ejercicio del cargo de los recurrentes conlleva no acatar lo resuelto por el Tribunal Constitucional e incurrir en un grave ilícito constitucional (STC 47/2018, FJ 6).
Las dudas que plantean algunos de los puntos señalados en las resoluciones objeto de recurso, son el resultado del deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que el Tribunal Constitucional resuelva, es decir, del razonamiento del Tribunal y de los efectos generales de sus sentencias (arts. 164 CE y 38.1 LOTC). Pero, en ningún caso, se lesiona el derecho reconocido a los diputados que se oponen, puesto que en este supuesto no existe una resolución que expresamente impida darle curso. Esto es, no concurre la existencia de una o varias decisiones expresas del Alto Tribunal en las que asentar el mandato a la mesa de no tramitar iniciativas contrarias a ellas (SSTC 46/2018 y 47/2018, de 26 de abril, y 96/2019, de 15 de julio). Salvo que se aplique el fundamento jurídico 7 de la STC 115/2019, de 16 de octubre, donde el Tribunal parece cambiar la doctrina hasta ahora mantenida, que permite derivar esa obligación, no de un mandato específico, sino del razonamiento del Tribunal y de los efectos generales de sus sentencias. De seguirse esta nueva línea jurisprudencial, el Tribunal podría, también, en el caso que nos ocupa, considerar vulnerado elius in officiumde los recurrentes. En contra de esa posibilidad debe aducirse, por un lado, como se pone de manifiesto en el voto particular formulado a dicha sentencia por la vicepresidenta del Tribunal doña Encarnación Vicente Marín, que con tal proceder se amplía el campo de actuación de las mesas parlamentarias en ejercicio de su función de calificación y admisión de las iniciativas parlamentarias, lo que supondría otorgar a las mayorías coyunturales de las mismas un importante instrumento de control sobre cualquier iniciativa parlamentaria. Por último, se recuerda que en la misma STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 3, se admite la reiteración de normas anuladas por el Tribunal Constitucional si concurren nuevas circunstancias, o si el transcurso del tiempo o la existencia de una coyuntura distinta evidencian que la tramitación de la iniciativa no tiene como objetivo eludir lo resuelto por el Tribunal Constitucional, como es el caso en el supuesto que nos ocupa.
8. Mediante escrito registrado el 4 de noviembre de 2020, el fiscal ante este tribunal presentó sus alegaciones, en las que solicita que se estime el recurso presentado por el grupo parlamentario de Ciutadans y se declare la nulidad de los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 y 26 de septiembre de 2019 por los que calificó y admitió a trámite las propuestas de resolución ya citadas, otorgando el amparo a los recurrentes por vulneración de su derecho de representación política del art. 23.2 CE.
El Ministerio Fiscal considera que los acuerdos impugnados, al tramitar las referidas iniciativas, contravinieron frontalmente los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015, de 2 de diciembre, y en el ATC 123/2017, de 19 de septiembre, dictado en ejecución de dicha sentencia. Se afirma que las propuestas de resolución traen causa de la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, adoptada el 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, que tenía como objeto iniciar un proceso constituyente en Cataluña encaminado a la creación de un Estado catalán independiente, que fue anulada por la referida STC 259/2015, y de los acuerdos adoptados por la mesa y el pleno del Parlamento de Cataluña el 6 de septiembre de 2017, que admitieron a trámite la proposición de ley del referéndum de autodeterminación, anulados por el citado ATC 123/2017, que resolvió el incidente de ejecución promovido por el Gobierno. Este auto estimó el incidente de ejecución suscitado y declaró la nulidad de los actos impugnados al considerar que «al dar cauce a la tramitación de una proposición que pretende dotar de cobertura jurídica a la convocatoria y celebración de un referéndum de autodeterminación plasman la voluntad del Parlamento de Cataluña de eludir los procedimientos de reforma constitucional para llevar adelante su proyecto político de desconexión del Estado español y creación de un estado catalán independiente en forma de república, lo que supone "intentar una inaceptable vía de hecho (incompatible con el Estado social y democrático de Derecho que se proclama en el art. 1.1 CE) para reformar la Constitución al margen de ella o conseguir su ineficacia práctica (SSTC 103/2008, FJ 4, y 259/2015, FJ 7)’, lo que contravenía y menoscaba frontalmente los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015 y los AATC 141/2016, de 19 de julio, 170/2016, de 6 de octubre, y 24/2017, de 14 de febrero».
La Fiscalía señala que le fue advertido a la mesa del Parlamento el incumplimiento de la referida STC 259/2015 en el escrito de reconsideración de los recurrentes en amparo. Igualmente, el vicepresidente segundo y los secretarios segundo y tercera de la mesa de la Cámara solicitaron que no se tramitaran las propuestas de resolución por la vulneración de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, especialmente en la STC 259/2015, entre otras resoluciones, por lo que la mesa de la Cámara conocía que la tramitación de la iniciativa conllevaba no respetar lo resuelto por este tribunal.
Se añade, además, que el contenido de la iniciativa era manifiestamente contrario a los pronunciamientos de este tribunal a los que se ha hecho referencia y por las razones que se expresan en el ATC 181/2019, de 18 de diciembre que, aun posterior a los acuerdos, expone la contradicción del contenido de la resolución 546/XII con las ya mencionadas SSTC 259/2015, de 2 de diciembre o 136/2018, de 13 de diciembre, que declaró inconstitucionales y, por tanto, nulos los apartados 1 a 5 de la moción 5/XII del Parlamento de Cataluña, sobre la normativa del Parlamento anulada y suspendida por el Tribunal Constitucional, aprobada en la sesión de 5 de julio de 2018.
En consecuencia, la mesa del Parlamento debió cumplir la obligación de no admitir a trámite y no permitir su votación por el Pleno de la Cámara de las propuestas de resolución parlamentarias que fueron posteriormente incorporadas en la resolución 546/XII. Por el contrario, con su conducta, la mesa desconoció los mandatos jurisdiccionales del Alto Tribunal que no ignoraba, dada su notificación al Parlamento y la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de las resoluciones constitucionales, lo que conduciría a la nulidad de los acuerdos que han propiciado la resolución 546/XII del Parlamento de Cataluña.
Además, este incumplimiento, como indica la STC 46/2018, FJ 5, supone la vulneración delius in officiumde los parlamentarios que formularon reconsideración de dichos acuerdos, pues impide que puedan ejercer reglamentariamente sus funciones representativas ya que, en estas circunstancias, el ejercicio del cargo conllevaría no acatar lo resuelto por el Tribunal Constitucional e ignorar el art. 87.1 LOTC, menoscabándose indirectamente el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE) tal y como indica la doctrina constitucional al afirmar que «por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo resuelto por este tribunal y no participan en ese procedimiento están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo. Esta disyuntiva supone condicionar el ejercicio de este derecho fundamental a que los parlamentarios violen el referido deber constitucional y esta condición no puede entenderse conforme con el artículo 23.2 CE, que garantiza a los cargos públicos el legítimo ejercicio de sus funciones. Por otra parte, la participación en estos procedimientos, aunque sea para votar en contra, supondría otorgar a la actuación de la cámara de una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional».
9. Por providencia de 8 de febrero de 2022, se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia.
1. Delimitación del objeto del recurso de amparo.
El presente recurso de amparo es promovido por don Carlos Márquez Martín y el resto de diputados y diputadas del grupo parlamentario Ciutadans del Parlamento de Cataluña contra el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2019, por el que se admiten a trámite sendas propuestas de resolución en el marco del debate sobre la orientación política general del Gobierno de la Generalitat –«Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics», del subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent, y «Per una resposta de consens davant la sentencia del judici al procés», de los grupos parlamentarios Republicà, Junts per Catalunya y el subgrupo parlamentario CUP-Crida Constituent–, contra el acuerdo de 26 de septiembre de 2019 que desestimó la petición de reconsideración frente al anterior y contra todas las decisiones y actuaciones del presidente del Parlamento tendentes a hacer efectivos dichos acuerdos. Los recurrentes imputan a los acuerdos de la mesa previamente citados la vulneración de su derecho alius in officium, propio del cargo de parlamentario (art. 23.2 CE), porque entienden, en los términos en que se ha expuesto en los antecedentes, que dichos acuerdos y decisiones incumplieron resoluciones del Tribunal Constitucional, lo que comporta, conforme a la doctrina de las SSTC 46/2018 y 47/2018, de 26 de abril, que se produzca dicha vulneración.
La letrada del Parlamento de Cataluña solicita la desestimación del recurso, al entender que la mesa no vulneró el derecho invocado, limitándose a formular una interpretación restrictiva de las limitaciones que pueden imponerse a la actividad parlamentaria de los diputados proponentes, frente a las dudas interpretativas relativas a la constitucionalidad de la moción. El Ministerio Fiscal interesa la estimación del recurso y que se declare vulnerado el derecho fundamental de los demandantes a ejercer sus funciones representativas, de acuerdo con lo garantizado en el artículo 23.2 CE. Entiende que la contravención de la STC 259/2015 y demás resoluciones constitucionales citadas en sus alegaciones quedó confirmado en el ATC 181/2019, que resolvía el incidente de ejecución de la STC 259/2015 instado por el Gobierno respecto de la resolución 546/XII del Parlamento de Cataluña sobre la orientación política general del Govern, adoptada en el pleno celebrado el 26 de septiembre de 2019, y publicada en el «Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya» núm. 431, el 4 de octubre de 2019.
Así, la cuestión fundamental suscitada en el presente recurso de amparo reside en determinar si el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2019, por el que se admiten a trámite las propuestas ya citadas, y el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 26 de septiembre de 2019, que desestimó la reconsideración presentada por los miembros del grupo parlamentario recurrente, vulneraron elius in officiumde estos (art. 23.2 CE), e indirectamente el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
En cuanto a la queja de los recurrentes contra todas las decisiones y actuaciones del presidente del Parlamento tendentes a hacer efectivos dichos acuerdos, la falta de precisión de esta alegación, dado que no es misión del Tribunal reconstruir las demandas (ATC 291/1997, de 22 de julio, FJ 1; STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 2, entre otras), provoca que nuestro análisis se limite a examinar los problemas relacionados con los acuerdos de la mesa mencionados en relación con los derechos del art. 23 CE.
2. Sobre la especial trascendencia constitucional del recurso de amparo.
La especial trascendencia constitucional de este amparo no ha sido puesta en cuestión por ninguno de los intervinientes, al tratarse de un amparo parlamentario (art. 42 LOTC) que, como han sostenido entre otras muchas las SSTC 10/2018, de 5 febrero, FJ 2, y 27/2018, de 5 de marzo, FJ 2, tienen una particularidad respecto del resto de los recursos de amparo, porque el marco de garantías del que disponen los eventuales recurrentes para invocar sus derechos fundamentales, es más estrecho, al carecer de una vía jurisdiccional previa al amparo constitucional en la que postular la reparación de los derechos vulnerados. La doctrina de losinterna corporis acta, que sustenta este marco de garantías, y según la cual determinados actos parlamentarios no pueden ser objeto de control por los tribunales ordinarios, ha de conjugarse con el ejercicio delius in officiumpor parte de los representantes políticos sin perturbaciones ilegítimas (art. 23. 2 CE) y, en última instancia, con el derecho de los propios ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante sus representantes (art. 23. 1 CE), lo que sitúa a los amparos parlamentarios en una posición especial a la hora de determinar su dimensión objetiva y valorar la especial trascendencia constitucional por parte de este tribunal (STC 155/2009, FJ 2), dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra (STC 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 2, entre otras).
Además, debe aprovecharse la ocasión para consolidar los criterios contenidos en las SSTC 46/2018, de 26 de abril; 47/2018, de 26 de abril; 96/2019, de 15 de julio; 115/2019, de 16 de octubre; 128/2019, de 11 de noviembre, y 184/2021, de 28 de octubre, FJ 11, en relación con el alcance de los efectos de una resolución de este tribunal respecto de la potestad excepcional de las mesas de inadmitir una iniciativa parlamentaria por ser contraria a decisiones constitucionales previas.
3. Elius in oficiumen relación con las obligaciones de tramitación de las iniciativas parlamentarias por los órganos del Parlamento.
Entrando ya en el fondo del asunto este tribunal debe decidir si la admisión a trámite por la mesa del Parlamento de las propuestas de resolución ya citadas y trascritas en los antecedentes de esta sentencia, traen causa de la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, declarada nula por inconstitucional por la STC 259/2015 y, suponen, por tanto, el incumplimiento directo de dicha sentencia y de posteriores pronunciamiento de este tribunal relativos a otros acuerdos del Parlamento, que han sido considerados contrarios a la Constitución por reiterar lo ya dicho en aquella resolución. Si es así, la admisión y tramitación por la mesa del Parlamento de las dos propuestas de resolución citadas vulnerarían el artículo 23.2 CE puesto que dicha actuación atacaría facultades que conforman el núcleo de la función representativa de los diputados demandantes (art. 23.2 CE) e, indirectamente, el derecho de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
Para resolver el presente recurso de amparo es preciso, pues, analizar si forma parte delius in officiumde los parlamentarios el derecho a que no se tramiten iniciativas parlamentarias que incurran en graves infracciones constitucionales y cuya tramitación conlleve incumplir el deber de respetar las resoluciones del Tribunal Constitucional directamente atinentes a su contenido.
El Tribunal ha sostenido en diferentes ocasiones que «[e]n el contenido del derecho enunciado en el art. 23.2 CE no se encuentra lo que habría que llamar "derecho fundamental a la constitucionalidad" de las iniciativas parlamentarias o, incluso, de los acuerdos o normas a que aboquen», pues tal contenido «no solo difuminaría los contornos del derecho instituido en aquel precepto, sino que alteraría al propio tiempo la propia configuración del recurso de amparo e incluso, acaso, el entero sistema de nuestra jurisdicción constitucional» (SSTC 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3; y 109/2016, FJ 4; todas ellas, de 7 de junio). Por ello, de acuerdo con la jurisprudencia que se acaba de citar, no vulnera el derecho fundamental reconocido por el artículo 23.2 CE que las mesas admitan a trámite iniciativas cuyo contenido pudiera no ser conforme a la Constitución, ni siquiera en los casos en los que las contradicciones en las que pudieran incurrir fueran palmarias y evidentes.
Ahora bien, la inconstitucionalidad palmaria y evidente se ha considerado un supuesto en el que, por excepción, la mesa puede inadmitir la iniciativa sin vulnerar, por ello, el derecho alius in officiumde los parlamentarios que la promueven (SSTC 95/1994, de 21 de marzo, FJ 2; 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4; 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3, y 109/2016, FJ 4, y ATC 24/2017, de 14 de febrero, FJ 10). Este supuesto, que se refiere únicamente a la facultad de la mesa de rechazar iniciativas parlamentarias, es excepcional, pues afecta al ejercicio del derecho de iniciativa de los parlamentarios y esta facultad integra al núcleo mismo de la representación (STC 124/1995, de 18 de julio, FJ 3). Por esta razón, solo en aquellos casos en los que la contradicción con la Constitución sea clara e incontrovertible podrá inadmitirse la iniciativa por este motivo, sin vulnerar por ello el derecho fundamental que consagra el artículo 23.2 CE. En los demás casos, la inadmisión de la iniciativa fundada en su supuesta inconstitucionalidad conlleva una restricción injustificada del derecho de los parlamentarios a promover iniciativas parlamentarias, siendo esto incompatible con el referido derecho fundamental al ejercicio de su cargo que garantiza el artículo 23.2 CE.
Por el contrario, en aquellos supuestos en los que la mesa admita a trámite una iniciativa, esta decisión no podrá, en principio, considerarse lesiva del derechoius in officiumde los parlamentarios aunque tal iniciativa incurra en evidentes infracciones constitucionales (SSTC 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3; y 109/2016, FJ 4) pues, por manifiestas que sean las vulneraciones de la Constitución que pueda contener, su admisión a trámite ni impide a los parlamentarios el ejercicio de su cargo público, ni conlleva una restricción del mismo, ya que, como regla general, la inconstitucionalidad de la iniciativa admitida a trámite no incide en el ejercicio de sus funciones representativas.
Como tuvo ocasión de determinarse en la STC 46/2018 es distinto el caso «en el que la decisión de la mesa de admitir a trámite una propuesta constituya un incumplimiento manifiesto de lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional. Todos los poderes públicos, incluidas las cámaras legislativas, están obligados "al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva" (art. 87.1 LOTC) al ser esta "la consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos" (art. 9.1 CE) (STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 10; ATC 24/2017, de 14 de febrero, FJ 9; también AATC 123/2017, de 19 de septiembre, FJ 8, y 6/2018, de 30 de enero, entre otras resoluciones). El debido respeto a las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en definitiva, a la Constitución que incumbe a todos los ciudadanos y cualificadamente a los cargos públicos les impide participar en un procedimiento parlamentario que tenga como objeto tramitar una iniciativa que de forma manifiesta desobedezca una decisión de este tribunal. Es, por tanto, el incumplimiento patente de este deber lo que determina que la mesa, al admitir la propuesta, incurra en las referidas vulneraciones constitucionales, no el contenido material de la iniciativa» (FJ 5).
En esta línea, «el incumplimiento de respetar lo resuelto por este tribunal por parte de la mesa tiene una incidencia directa en elius in officiumde los miembros de la cámara, pues si los parlamentarios participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento de este tribunal infringen también el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que este tribunal resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo resuelto por este tribunal y no participan en ese procedimiento están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo. Esta disyuntiva supone condicionar el ejercicio de este derecho fundamental a que los parlamentarios violen el referido deber constitucional y esta condición no puede entenderse conforme con el artículo 23.2 CE, que garantiza a los cargos públicos el legítimo ejercicio de sus funciones. Por otra parte, la participación en esos procedimientos, aunque sea para votar en contra, supondría otorgar a la actuación de la cámara de una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional. Por ello, la salvaguarda de los bienes constitucionales protegidos conlleva que la tramitación de iniciativas que incumplan manifiestamente las decisiones del Tribunal Constitucional vulnere no solo el artículo 87.1 LOTC y el artículo 9.1 CE, sino también el artículo 23 CE, pues en relación con esa concreta iniciativa los parlamentarios no podrían ejercer legítimamente las funciones representativas propias de su cargo» (STC 46/2018, FJ 5).
Lo determinante para apreciar que la mesa de la cámara, al admitir a trámite la iniciativa, ha incumplido el deber constitucional de acatar lo resuelto por este tribunal (arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC) y, por este motivo, ha vulnerado el derecho alius in officiumde los parlamentarios, es que concurran dos elementos: a) que la decisión de admisión a trámite conlleve un incumplimiento de lo previamente decidido por el Tribunal y b) que la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución de este tribunal que le impide darle curso.
«Así sucede, entre otros supuestos, en los casos en los que la resolución contenga una expresa decisión de la que se derive esa consecuencia (por ejemplo, traiga causa de un acto o una norma cuya eficacia se encuentre suspendida al amparo del art. 161.2 CE o infrinja una medida cautelar o cualquier otro pron