Categoría: Judicial

evia audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal acerca de la pertinencia de su planteamiento (art. 35.2 LOTC) puede considerarse cumplido correctamente en el presente caso, a pesar de que los preceptos del bloque de la constitucionalidad que el auto de planteamiento reputa vulnerados no coincidan exactamente con los que se pusieron de manifiesto a las partes en el auto por el que se abrió dicho trámite de audiencia (a saber, los arts. 133.2, 149.1.14 y 157.3 CE). Y ello porque los preceptos en que definitivamente se sustentan las dudas de constitucionalidad fueron traídos a colación por las propias partes (en concreto, por la entidad mercantil recurrente en el procesoa quo) en el marco del trámite del art. 35.2 LOTC [SSTC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 1 a); 138/2005, de 26 de mayo, FJ 2, y 55/2017, de 11 de mayo, FJ 2 b)]. Además, y como señala el Ministerio Fiscal, los preceptos incluidos como parámetro de constitucionalidad en el auto de planteamiento se encuentran estrechamente relacionados con los identificados en el trámite de audiencia y en el propio auto de admisión del recurso de casación, de modo que no cabe entender —ni se ha alegado ante este tribunal— que ninguno de los intervinientes en el procesoa quose haya visto privado de la posibilidad de conocer que la norma cuestionada podía contradecir tales previsiones constitucionales ni de formular alegaciones al respecto.
En conexión con ello han de desestimarse las alegaciones del letrado del Parlamento de Canarias relativas a la inadmisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad. La asamblea autonómica aduce en este punto que, por una parte, el procesoa quohabría estado predeterminado —desde el propio auto de admisión del recurso de casación y con independencia de lo que se alegase en el trámite de audiencia—, al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, debido al motivo de interés casacional objetivo que dio lugar a su admisión; de otro lado, que el Tribunal Supremo habría incumplido la carga de justificar por qué considera que no es posible realizar una interpretación del precepto cuestionado que lo haga compatible con la Constitución; y, finalmente, que la cuestión de inconstitucionalidad se habría planteado a instancia de parte, constituyendo «casi un recurso de inconstitucionalidad promovido por quien carec[e] de legitimación». Frente a ello hemos de recordar que el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad es «una prerrogativa exclusiva e irrevisable» de los órganos judiciales (por todas, STC 26/2009, de 26 de enero, FJ 2), sobre cuyo ejercicio corresponde únicamente a ellos decidir. En este sentido, el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal previsto en el art. 35.2 LOTC es una pieza preliminar del posterior proceso constitucional (ATC 220/2012, de 27 de noviembre), de celebración imperativa y cuya finalidad es «garantizar la audiencia […] ante una posible decisión judicial de tanta entidad como es la apertura de un proceso constitucional y de poner a disposición del órgano judicial un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso» (STC 140/2008, de 28 de octubre, por todas). Por lo demás, la fundamentación del auto de planteamiento ha de considerarse suficientemente expresiva de las razones por las cuales el órgano proponente considera inviable realizar una interpretación del precepto acorde con la Constitución y, asimismo, pone de manifiesto que se han tenido en cuenta las alegaciones formuladas por las partes en el trámite de audiencia, con independencia de que el órgano judicial las comparta o no, careciendo de relevancia a estos efectos el motivo de interés casacional objetivo apreciado al admitir el recurso de casación.
c) En cuanto a las dudas de constitucionalidad planteadas, el auto de planteamiento invoca como parámetro de constitucionalidad los arts. 31.3, 133.1 y 2, 142, y 149.1.14 y 18 CE, en relación con el art. 6.3 LOFCA. Varias precisiones son necesarias en este sentido.
Por una parte, la duda relativa al art. 31.3 CE (principio de legalidad en el establecimiento de prestaciones personales o patrimoniales de carácter público) carece de contenido alegatorio específico, en la medida en que el órgano proponente de la cuestión no aduce que se haya vulnerado la reserva de ley en materia tributaria, sino que se refiere únicamente a la posible vulneración de la competencia del Estado para aprobar dicha regulación legal, remitiendo así a la fundamentación de la duda de constitucionalidad de contenido competencial relativa a los arts. 133.1 y 2, 149.1.14 y 149.1.18 CE, en relación con el art. 6.3 LOFCA.
De otro lado, y en consonancia con lo que acaba de indicarse, apreciamos que, pese al tenor de la parte dispositiva del auto de planteamiento, su fundamentación jurídica se refiere casi en exclusiva a la posible vulneración de las competencias del Estado en punto a la regulación del sistema tributario local (arts. 133.1 y 149.1.14 y 18 CE) y a la posible infracción paralela de los límites impuestos a las comunidades autónomas a la hora de regular tributos propios sobre materias reservadas a los entes locales (arts. 133.2 CE y 6.3 LOFCA). Solo de manera accesoria e indirecta se alude a la posible vulneración del principio de suficiencia financiera de los entes locales (art. 142 CE). Nuestro enjuiciamiento seguirá esta misma estructura, y por lo tanto abordaremos prioritariamente las cuestiones competenciales y, en conexión con ellas, la de carácter sustantivo.
3. Encuadramiento competencial de la norma cuestionada.
a) El análisis de las dudas de constitucionalidad de contenido competencial exige determinar, en primer lugar, la materia objeto de la regulación discutida, para después examinar la distribución competencial existente sobre ella. Como hemos señalado en otras ocasiones, esta operación de encuadramiento competencial ha de efectuarse atendiendo al específico contenido, sentido y finalidad de la norma examinada [SSTC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 21/2017, de 2 de febrero, FJ 2, y 100/2017, de 20 de julio, FJ 5 b)], sin que este tribunal esté vinculado por «las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento», ni tampoco por «el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso» (por todas, STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10).
En el presente caso ha de dilucidarse, en concreto, si la norma cuestionada se encuadra en las materias de energía, urbanismo y ordenación del territorio —como sostiene la representación del Parlamento de Canarias— o si, por el contrario, constituye regulación propiamente tributaria —como mantienen el órgano proponente de la cuestión y el resto de partes personadas en este proceso—. A tal efecto, nuestro análisis ha de partir de la regulación del procedimiento excepcional de autorización previsto en el art. 6bisde la Ley 11/1997 para, a continuación, determinar cuál es la sustancia material de la norma contenida en el último inciso de su apartado 4.
b) El art. 6bisde la Ley del Parlamento de Canarias 11/1997, de 2 de diciembre, en la redacción dada por la Ley 2/2011, de 26 de enero, regula el «procedimiento excepcional para obras de interés general para el suministro de energía eléctrica». Su apartado 1 regula la premisa necesaria para la aplicación de este mecanismo excepcional, a saber, la existencia de una declaración de interés general de las obras necesarias para la ejecución de instalaciones de generación, transporte o distribución eléctrica; declaración para cuya adopción se habilita a la consejería competente en materia de energía «[c]uando razones justificadas de urgencia o excepcional interés aconsejen la modernización o el establecimiento» de tales instalaciones. A continuación, los apartados 2 a 4 regulan el régimen especial de autorización para los proyectos de construcción, modificación y ampliación de este tipo de instalaciones. En concreto, se prevé que tales proyectos «no estarán sujetos a licencia urbanística ordinaria o a cualquier otro acto de control preventivo municipal o insular», pero que tanto el ayuntamiento como el cabildo insular afectados habrán de emitir informe, en el plazo de un mes desde su recepción, «sobre la conformidad o disconformidad de tales proyectos con el planeamiento territorial o urbanístico en vigor, transcurrido el cual se entenderá evacuado el trámite y continuará el procedimiento» (apartado 2). En caso de conformidad del ayuntamiento, la autorización especial se entenderá implícitamente otorgada (apartado 2), mientras que, en caso de disconformidad con el planeamiento o en ausencia de este, se elevará el proyecto al Gobierno de Canarias, el cual «decidirá si procede o no su ejecución y, en el primer caso, precisará los términos de la ejecución y ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento territorial o urbanístico» (apartado 3). Independientemente de la vía a través de la cual se haya obtenido la autorización (conformidad de las administraciones consultadas o, en su defecto, acuerdo favorable del Gobierno de Canarias), esta tendrá el carácter de autorización especial y «legitimar[á] por sí mism[a] la ejecución de los actos de construcción, edificación y uso del suelo incluidos en los correspondientes proyectos de instalaciones de generación, transporte y distribución, sin necesidad de ningún otro instrumento de planificación territorial o urbanística».
De lo expuesto resulta que el régimen de autorización especial regulado en el art. 6bisse refiere a los mecanismos de control administrativo previo de los actos de construcción, edificación y uso del suelo, cuando estos se refieran a la construcción, modificación o ampliación de determinadas instalaciones de generación, transporte o distribución de energía eléctrica. El precepto regula tanto el tipo de control previo («autorización especial») como la competencia para su ejercicio (que se atribuye al Gobierno de Canarias cuando el ayuntamiento afectado no se manifieste favorablemente sobre el proyecto en el plazo de un mes desde su recepción). Se trata, con toda claridad, de cuestiones relativas a la energía, al urbanismo y a la ordenación del territorio, extremo que ninguna de las partes ha controvertido en el marco del presente proceso.
c) Este encuadramiento material no puede extenderse, sin embargo, a la norma específicamente cuestionada, a pesar de su ubicación sistemática y de su estrecha conexión sustantiva con el procedimiento de autorización al que acabamos de aludir.
La norma establece que la autorización especial será «equivalente a la licencia urbanística municipal» —cuestión que parecería meramente urbanística—, pero especifica que ello se establece «a los efectos de lo previsto en el artículo 100.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales […] con relación al devengo y a la liquidación municipal de oficio o a la autoliquidación del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras». De modo que el propio tenor de esta previsión obliga a concluir que su finalidad y efectos son estrictamente tributarios. Así lo confirman, por lo demás, los antecedentes legislativos de la Ley 2/2011, de 26 de enero (por la que se introdujo la norma cuestionada en la Ley 11/1997, de 2 de diciembre) y las alegaciones formuladas en este proceso por el letrado del Parlamento de Canarias: se trataría de evitar que el régimen de autorización del art. 6bisexima a los proyectos afectados del pago del ICIO, así como de garantizar a las corporaciones locales los ingresos que estas hubieran obtenido en defecto de la aplicación de dicho mecanismo autorizatorio especial.
Conforme a lo anterior, concluimos que la norma cuestionada se inserta de forma natural en la materia de Derecho tributario, lo que nos lleva a rechazar el encuadramiento competencial defendido por la representación procesal del Parlamento de Canarias. Pero, adicionalmente, hemos de precisar que la materia tributaria regulada se enmarca específicamente en el ámbito de los tributos propios de los entes locales —que a su vez forma parte del régimen de las haciendas locales—, y no en el de los tributos autonómicos. En efecto, la regulación examinada se refiere expresamente al ICIO, tributo local de regulación estatal, sin que de su contenido quepa deducir en modo alguno que nos encontramos ante la regulación de un tributo propio de la Comunidad Autónoma de Canarias. Por ello debe desestimarse ya la duda de inconstitucionalidad fundada en la posible vulneración de los arts. 133.2 CE y 6.3 LOFCA, precepto orgánico que fija los límites y las condiciones en las cuales las comunidades autónomas podrán establecer tributos autonómicos, pero que nada dice sobre la regulación de los tributos locales (en sentido análogo, STC 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 5).
4. Doctrina constitucional sobre el régimen de distribución de competencias para la regulación del sistema tributario local y su conexión con la suficiencia financiera de las haciendas locales.
Determinado así que la norma examinada afecta al régimen de un tributo propio de los entes locales, procede recordar ahora nuestra doctrina sobre el alcance de las competencias estatales para regular dicha cuestión y sobre su conexión con la suficiencia financiera de los entes locales.
a) Sobre la materia de las «haciendas locales» hemos indicado que pueden operar dos títulos competenciales del Estado, a saber, los referidos a la hacienda general (art. 149.1.14 CE) y a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), si bien que, concurriendo en la materia «administración local» competencias tanto estatales como autonómicas, en el ejercicio de aquellas el Estado deberá atenerse al reparto competencial correspondiente (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 139). Así, dado que la regulación de las haciendas locales frecuentemente estará llamada a incidir sobre el régimen jurídico de la administración local (cuya disciplina queda reservada al Estadoexart. 149.1.18 CE únicamente por lo que afecta a sus aspectos básicos), «solo de manera puntual podrá el Estado regular con carácter exclusivo tal materia haciendo prevalecer el [título competencial] de la ‘hacienda general’ del artículo 149.1.14 CE» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4).
Por lo que aquí interesa, ha de recordarse que la competencia estatal exclusiva del art. 149.1.14 CE entra en juego «en aquellos casos en los que la normativa estatal tenga por objeto la regulación de instituciones comunes a las distintas haciendas o de medidas de coordinación entre la hacienda estatal y las haciendas de las corporaciones locales», o también «cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las haciendas locales garantizada por el art. 142 CE, en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4, con ulteriores referencias).
b) Por lo que respecta específicamente a la regulación de los tributos locales, hemos reiterado que la reserva de ley en materia tributaria impuesta por el art. 31.3 CE se extiende a la creaciónex novode los tributos y a la configuración de los elementos esenciales de los mismos (así, desde la STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4). En el caso de que se trate de tributos que constituyan recursos propios de las corporaciones locales —carentes de potestad legislativa, aunque habilitadas por el art. 133.2 CE para establecerlos y exigirlos—, aquella reserva habrá de operarse necesariamente a través del legislador estatal, «cuya intervención reclaman los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución», en tanto en cuanto la misma «existe también al servicio de otros principios —la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de posición de los contribuyentes—» (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4), principios que solo puede satisfacer la ley del Estado. Además, «desde el momento en que esta concreta potestad normativa del Estado tiene como inmediata finalidad garantizar la suficiencia financiera de tales corporaciones […], su ejercicio encuentra anclaje constitucional en la competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE), debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las comunidades autónomas en este concreto ámbito normativo» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22). Se trata, en suma, de «una potestad exclusiva y excluyente del Estado que no permite intervención autonómica en la creación y regulación de los tributos propios de las entidades locales» [STC 31/2010, FJ 140; doctrina reiterada después en las SSTC 65/2020, de 18 de junio, FJ 7 B), y 125/2021, de 3 de junio, FJ 7 b)].
De ello se sigue que, en tanto que impuesto integrante del sistema tributario local como tributo propio de los entes locales (arts. 100 a 104 TRLHL), la regulación del ICIO recae bajo la órbita de la competencia exclusiva prevista en el art. 149.1.14 CE. Así lo establecimos ya en la STC 184/2011, de 23 de noviembre, en la que declaramos inconstitucional y nula por motivos competenciales la exención del ICIO prevista en el art. 59.2, segundo inciso, de la Ley del Parlamento de Cataluña 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán.
c) Resulta preciso recordar también que, a tenor de nuestra doctrina, el principio de suficiencia financiera de los entes locales recogido en el art. 142 CE no constituye en sí mismo título competencial alguno a favor del Estado, sino que presupone la competencia estatal sobre la materia en virtud de los títulos competenciales previstos en el art. 149.1.14 y 18 CE [STC 233/1999, FJ 4 b)]. Y ello sin perjuicio de su intensa conexión con la competencia del Estado en materia de hacienda general, pues «es al Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14 CE, a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales» (por todas, STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10).
Ello no excluye completamente, sin embargo, la actuación de las comunidades autónomas en este concreto ámbito, pues del art. 142 CE cabe extraer un mandato cuyos destinatarios son tanto el Estado como las comunidades autónomas (STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 7). Dicho mandato implica la necesidad de que las entidades locales cuenten con fondos suficientes para cumplir con las funciones que tienen legalmente encomendadas, esto es, «para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido» (SSTC Lozano 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7, y 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2). Así, «la comunidad autónoma, que tiene atribuida la capacidad de determinar el ámbito competencial local en el ámbito de sus competencias, es constitucionalmente responsable, junto con el Estado, de garantizar la suficiencia financiera de los entes locales», de modo que «la atribución a los entes locales de nuevas tareas, o la ampliación de aquellas que ya venían desempeñando, debe tener como consecuencia, en su caso, la garantía de aquellos ingresos que le permitan hacer frente a la eventual necesidad de gasto que la nueva atribución de competencias pueda suponer, debiendo encargarse también aquel nivel de gobierno al que el bloque de constitucionalidad ha reservado la concreta competencia —y que decide atribuirla al ente local— de acordar aquellas medidas pertinentes al objeto de garantizar su suficiencia financiera» (STC 82/2020, FJ 7).
5. Examen de la constitucionalidad de la disposición cuestionada.
a) Sentado así que la regulación de los tributos propios de los entes locales —entre los que se encuentra el ICIO— corresponde en exclusiva al Estado, el enjuiciamiento de la adecuación de la norma cuestionada al orden constitucional de distribución de competencias pasa necesariamente por dilucidar si, tal y como se argumenta en el auto de planteamiento, la misma introduce una regulación propia del hecho imponible del impuesto que modifica para la Comunidad Autónoma de Canarias el ámbito de supuestos sujetos a dicho tributo por comparación con lo previsto por el legislador estatal.
Para abordar esta cuestión es necesario partir de la delimitación del hecho imponible del ICIO que realiza el art. 100.1 TRLHL. Según este precepto, el hecho imponible del impuesto está constituido por tres elementos. El primero de ellos consiste en «la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra». El segundo elemento es que para ello se exija la «obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia», o bien la «presentación de declaración responsable o comunicación previa». En tercer y último lugar, es necesario que «la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición».
La mera lectura del art. 100.1 TRLHL nos lleva a rechazar la interpretación —propuesta por el letrado del Parlamento de Canarias— de que lo verdaderamente sustantivo del hecho imponible del ICIO sería la realización de cualquier construcción u obra dentro del término municipal, esto es, «la carga sobre el territorio municipal». Frente a ello, observamos que el tenor del precepto no permite dudar de que las tres exigencias citadas deben verificarse de forma cumulativa para que se entienda producido el hecho imponible, de modo que la ausencia de cualquiera de ellas determina la no exigibilidad del impuesto.
b) En el caso de la norma examinada, el debate planteado en este proceso está conectado con la tercera y última de las condiciones previstas en el art. 100.1 TRLHL, esto es, la necesaria realización de una actividad de control urbanístico por parte del municipio de la imposición. Según el auto de planteamiento, dicha actividad no se produciría en los supuestos excepcionales en que se aplica el procedimiento del art. 6bisde la Ley 11/1997, de modo que la norma cuestionada, al prever que la autorización especial será equivalente a la licencia urbanística municipal a efectos de la liquidación del ICIO, alteraría el hecho imponible del impuesto al incluir en él las instalaciones y obras cuyo control previo corresponda no al municipio, sino a la comunidad autónoma. Frente a ello, la representación procesal del Parlamento de Canarias sostiene que la autorización especial regulada en el art. 6bisno elimina la actividad de control urbanístico municipal, sino que solamente modifica los términos en que la misma se despliega, pues se establece que el municipio está obligado a emitir un informe que habrá de ser tenido en cuenta a la hora de resolver el procedimiento de autorización.
Para determinar si el legislador autonómico ha reelaborado el hecho imponible —cuestión vedada por el orden constitucional de distribución de competencias— hay que dilucidar si en el procedimiento de autorización especial el ayuntamiento puede expedir la licencia o realizar la actividad de control urbanístico, como exige el art. 100.1 TRLHL. Pues bien, el art. 6bisde la Ley 11/1997 excluye con claridad esa posibilidad cuando indica que los proyectos de construcción, modificación y ampliación de las instalaciones «se someterán a un régimen especial de autorización y no estarán sujetos a licencia urbanística ordinaria o a cualquier otro acto de control preventivo municipal o insular». Ciertamente, el precepto no excluye radicalmente la participación del municipio. Ahora bien, el sentido y la finalidad de dicho mecanismo consiste en privar a los ayuntamientos afectados de la capacidad de impedir la actuación sometida a control por ser disconforme con la legalidad urbanística. La ley atribuye la capacidad de denegar la autorización exclusivamente al Gobierno de Canarias, reteniendo los municipios afectados solo la facultad de participar en el procedimiento de autorización a través de la emisión de un informe «sobre la conformidad o disconformidad de tales proyectos con el planeamiento territorial o urbanístico en vigor». Un informe, por lo demás, cuya falta de emisión en plazo no imposibilita la continuación del procedimiento, y cuya ausencia o eventual sentido desfavorable no impide la ejecución de los correspondientes actos de construcción, edificación y uso del suelo.
A la luz de lo anterior concluimos que la norma cuestionada, al establecer que la autorización especial regulada en el art. 6bisserá equivalente a la licencia urbanística municipal a los efectos de lo previsto en el art. 100.1 TRLHL, viene a extender el hecho imponible del ICIO a un supuesto no previsto por el legislador estatal —a saber, aquel en que la actividad de control urbanístico corresponda a la comunidad autónoma—, con la consiguiente invasión de la competencia estatal en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE) en relación con el art. 133.1 CE.
c) La conclusión a la que acabamos de llegar no queda desvirtuada por las razones de justicia tributaria a que parece aludir el letrado del Parlamento de Canarias, cuando indica en sus alegaciones que la norma cuestionada impide que se exima de contribuir al soporte de los costes paisajísticos y de todo orden derivados de la instalación al promotor que se beneficia de la aplicación del art. 6bisy, con ello, de la sumariedad de este procedimiento excepcional y de la consideración como de interés general de su instalación privada en suelo rústico. Tampoco obsta a la vulneración competencial detectada el hecho de que, como señala el Ministerio Fiscal y demuestra la tramitación parlamentaria de la Ley 2/2011, de 26 de enero, la norma cuestionada obedezca al propósito de evitar la pérdida de recursos para los ayuntamientos como consecuencia de la regulación del procedimiento excepcional del art. 6bisde la Ley 11/1997.
A pesar de tratarse de un objetivo legítimo, la voluntad de paliar los efectos negativos que la aplicación del mecanismo del art. 6bispudiera llegar a tener sobre el equilibrio presupuestario y sobre otros ámbitos de la vida municipal, incluido el medioambiental, no puede servir para justificar la invasión de la competencia estatal para regular los tributos propios de los entes locales. Y ello más aún cuando el legislador autonómico puede alcanzar estos mismos objetivos a través de otros mecanismos acordes con el orden constitucional de distribución de competencias entre Estado y comunidades autónomas.
6. Inconstitucionalidad y nulidad de la norma cuestionada: efectos del fallo.
Conforme a lo expuesto, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del último inciso del apartado 4 del art. 6bisde la Ley del Parlamento de Canarias 11/1997, en la redacción dada por la Ley del Parlamento de Canarias 2/2011, por invasión de la competencia exclusiva estatal para la regulación de los tributos propios de los entes locales (art. 149.1.14 CE en relación con el art. 133.1 CE). La estimación de la cuestión por este motivo hace que resulte innecesario abordar la duda de constitucionalidad relativa a la posible vulneración del principio de suficiencia financiera de las haciendas locales (art. 142 CE).
Llegados a este punto resulta necesario precisar cuál es el alcance concreto que debe atribuirse a dicha declaración de nulidad ya que, como hemos indicado en otras ocasiones, esta «no ha de presentar siempre y necesariamente el mismo alcance» y «la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales» (STC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 8). Entre esas otras normas ocupa un papel destacado el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de las leyes «no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada» en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Pero, además de preservar la cosa juzgada, la modulación del alcance de las declaraciones de inconstitucionalidad puede ir más allá si ello es necesario para evitar que la declaración de nulidad perjudique indebidamente otros bienes constitucionales (por todas, SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11, y 116/2022, de 27 de septiembre, FJ 7).
La norma declarada inconstitucional y nula afecta al devengo y liquidación del ICIO correspondiente a las obras de interés general para el suministro de energía eléctrica autorizadas en virtud del mecanismo especial regulado en el art. 6bisde la Ley 11/1997, en la redacción dada a este precepto por la Ley 2/2011. Con ello, afecta tanto a los derechos de los titulares de las correspondientes instalaciones —que realizaron las obras en el entendimiento de que quedaban sujetos al ICIO— como a los ingresos de los entes locales afectados por la aplicación de dicho mecanismo de autorización especial —que procedieron a la recaudación del impuesto al amparo de lo previsto en la norma ahora declarada inconstitucional y nula y que, en consecuencia, legítimamente incluyeron el importe de tal recaudación en su estado de ingresos—. En este contexto, el principio constitucional de seguridad jurídica reclama que no puedan considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitadaexart. 120.3 de la Ley general tributaria a dicha fecha.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1913-2022 planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y, en consecuencia, declarar inconstitucional y nulo el inciso «equivalente a la licencia urbanística municipal, a los efectos de lo previsto en el artículo 100.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, con relación al devengo y a la liquidación municipal de oficio o a la autoliquidación del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras» del apartado 4 del art. 6bisde la Ley del Parlamento de Canarias 11/1997, de 2 de diciembre, de regulación del sector eléctrico canario, en la redacción dada a dicho precepto por la Ley del Parlamento de Canarias 2/2011, de 26 de enero. Esta declaración de nulidad tendrá los efectos señalados en el fundamento jurídico 6.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinticinco de octubre de dos mil veintidós.–Pedro José Gallego Marín.–Juan Antonio Morales Molina.–Santiago Martínez-Vares García.–Antonio Narváez Méndez.–Ricardo Enríquez Navarro.–Cándido Conde-Pumpido Vega.–María Luisa Prieto León.–Ramón Marín Hernándeznrique Arnaldo Román.–Concepción Espejel Jorquera.–Inmaculada Montalbán Sáez.–Firmado y rubricado.
Con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros de Pleno y aunque he votado en favor del fallo de esta sentencia, manifiesto mi discrepancia con una parte de su fundamentación jurídica y por ello formulo este voto concurrente, al amparo del art. 90.2 LOTC, por las razones ya defendidas en su momento durante la deliberación y que expongo a continuación.
Mi discrepancia se centra únicamente en el último fundamento jurídico, el 6, en el que, tras declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición cuestionada, se modulan los efectos de tal declaración.
Es cierto que este tribunal, en la STC 45/1989, de 20 de febrero, y en otras posteriores, ha admitido la limitación de efectos respecto de los actos firmes que no tengan naturaleza penal o sancionadora, pero lo ha hecho solo en aquellos casos en los que exista un bien o valor constitucional que lo justifique. De acuerdo con la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y tal como confirma la doctrina constitucional, la regla general es que la declaración de inconstitucionalidad de una norma supone su definitiva y total eliminación del ordenamiento como si dicha norma nunca hubiera existido. Esta regla general únicamente puede ceder en casos excepcionales determinados por la necesidad de evitar las consecuencias indeseables que podrían derivarse de no limitar la eficacia en el tiempo de la nulidad.
En razón de su carácter excepcional, solo podrá modularse la eficacia de la sentencia cuando el Tribunal lo justifique suficientemente en la necesidad de salvaguardar un bien constitucional susceptible de protección y respecto del que sea preciso evitar que la declaración de nulidad que va asociada a la inconstitucionalidad lo perjudique indebidamente, pero en modo alguno puede ser una suerte de cláusula de estilo aplicable cuando se somete a su enjuiciamiento una norma tributaria.
En este caso, la limitación del alcance de la nulidad se fundamenta en la afectación a los derechos de los titulares de las correspondientes instalaciones y a los ingresos de los entes locales, afectación que, con invocación de la seguridad jurídica, hace que no se revisen las situaciones decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, lo que no plantea problema alguno [art. 161.1 a) CE y art. 40 LOTC]. A lo anterior, sin embargo y con la solitaria invocación a la seguridad jurídica, se añaden las resoluciones administrativas firmes, a las que se equiparan, en evidente paralelismo con el fundamento jurídico 6 de la STC 182/2021, de 26 de octubre, sobre la plusvalía municipal, las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitadaexart. 120.3 de la Ley general tributaria a dicha fecha.
El motivo que me lleva a discrepar de la mayoría es la ausencia de un razonamiento bastante en la sentencia sobre la irreversibilidad de las situaciones administrativas firmes. La simple invocación a la seguridad jurídica no puede fundamentar, a mi juicio, esa limitación de efectos, ni siquiera en uso del muy considerable margen de apreciación que el Tribunal se ha otorgado a sí mismo en relación al que, en principio y con arreglo al diseño de su Ley Orgánica, parecía un inexorable vínculo entre inconstitucionalidad y nulidad en sus decisiones.
Ni la invocación de la seguridad jurídica, por sí misma, me resulta suficiente para justificar la inamovilidad de las situaciones administrativas en los términos definidos por la sentencia, ni tampoco en su conexión con los derechos de los titulares de las correspondientes instalaciones y a los ingresos de los entes locales.
En primer lugar, la apelación a la seguridad jurídica, puesta en relación con la actitud de los titulares de las correspondientes instalaciones, esto es, de aquellos que cumplieron su obligación tributaria sin cuestionarla, significa simplemente que la norma va a seguir desplegando efectos pese a haber sido declarada inconstitucional. Es decir, quien se aquietó en el cumplimiento de la obligación tributaria establecida en una ley, debe soportar que le siga siendo aplicable esa ley pese a que esa ley tiempo después es expulsada del ordenamiento jurídico, por ser inconstitucional.
La limitación de efectos casa mal con la sujeción a la Constitución que deriva de su art. 9.1, y también con la previsibilidad de que las conductas de los afectados se rigieran por la norma ahora declarada inconstitucional. La limitación de efectos es así la consecuencia que la sentencia asocia a la actitud de aquel que confió en la presunción de constitucionalidad de la norma. Por eso mismo, no era razonable exigirle una actitud beligerante o de desconfianza respecto a su aplicación, bajo la amenaza de que, de no hacerlo así, va a ver roto el vínculo legal entre inconstitucionalidad y nulidad. Es como si se insinuase que el contribuyente que no discutía la existencia de su obligación debería, en una suerte de juicio retrospectivo, haber sabido que la norma iba a ser declarada inconstitucional y haber ajustado su conducta a esa convicción combatiendo sus actos de aplicación. Resulta entonces que el invocado valor de la seguridad jurídica proyectado sobre las circunstancias del caso significa, lisa y llanamente, que la inconstitucionalidad de la norma tributaria no tiene ninguna consecuencia para aquellos que se aquietaron en su aplicación.
No parece que ese resultado pueda reputarse justo. Y no debe olvidarse que, junto al principio de seguridad jurídica, la Constitución también consagra la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1) y determina asimismo que el sistema tributario debe ser justo (art. 31.1). Una justicia tributaria que se pone en entredicho cuando se hace de peor condición a quienes no cuestionaron la aplicación de una norma tributaria, confiando en la corrección de la decisión del legislador, frente a quienes optaron por su impugnación.
En segundo lugar, tampoco acierto a vislumbrar la relación entre la seguridad jurídica y la preservación de «los ingresos de los entes locales afectados por la aplicación de dicho mecanismo de autorización especial […] que procedieron a la recaudación del impuesto al amparo de lo previsto en la norma ahora declarada inconstitucional y nula», segundo motivo que lleva a apreciar la limitación de efectos que cuestiono.
Se trata de una afirmación que está falta de cualquier explicación respecto a las concretas repercusiones económicas de la declaración de inconstitucionalidad. No hay valoración de, por ejemplo, la eventual incidencia de este ingreso ahora anulado en las arcas de los municipios canarios, sobre todo teniendo presente que no se trata, por sus características, de una norma de aplicación masiva sino limitada a unos pocos y a un muy limitado número de hechos imponibles. Y supone, paradójicamente, un trato de favor al legislador que aprobó una norma inconstitucional, por cuanto hace pechar con las consecuencias de tal inconstitucionalidad al sujeto del tributo en lugar de al autor de la norma declarada inconstitucional. Autor al que, por cierto, la propia sentencia ha advertido antes expresamente que podía alcanzar el objetivo de paliar los posibles efectos negativos sobre las haciendas locales derivados de la supresión de la exigibilidad de la licencia municipal «a través de otros mecanismos acordes con el orden constitucional de distribución de competencias entre Estado y comunidades autónomas» [FJ 5 c)].
Concluyo señalando que, en determinados supuestos y atendiendo a las circunstancias concurrentes, puede ser insoslayable la necesidad de modular la declaración de nulidad de la norma, que es el modo ordinario de reparación de su inconstitucionalidad. Modulación que determina la necesidad de realizar una adecuada ponderación de los bienes y valores en presencia, pues solamente esa adecuada ponderación va a permitir conciliar la supremacía constitucional, que se expresa con la declaración de inconstitucionalidad, con la necesidad, en circunstancias excepcionales, de limitar los efectos de esa declaración.
Ponderación que, como he expuesto, no creo que se haya producido en el presente caso.
Y en este sentido emito mi voto particular.
Madrid, a veintiocho de octubre de dos mil veintidós.–Enrique Arnaldo Lorenzo y rubricado.