Categoría: Judicial

os límites que se derivan del denominado contenido eventual de las leyes anuales de presupuestos en relación con modificaciones normativas en materia de subvenciones públicas.
La STC 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 3 j), examinó la modificación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, en punto al régimen de selección de las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones. Allí se apreció que si bien no podía a priori descartarse «conexión entre la disposición que se impugna y la adecuada gestión del gasto público subvencional, pues la norma introduce una modificación parcial del régimen de convenios con las entidades colaboradoras», se concluyó que «a los efectos constitucionales que aquí nos conciernen, la citada conexión debe considerarse insuficiente, pues no se aprecia su carácter inmediato y directo, ni tampoco resulta evidente su relación con la ejecución del gasto público presupuestado. Debemos además tener en cuenta que las reglas que ordenan la celebración de convenios y contratos con entidades colaboradoras, afectan directamente tanto a la relación entre administraciones como a la relación entre estas y el administrado, como afirmamos recientemente, precisamente en relación con este mismo precepto, en la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 9 F) c), lo que abona la tesis de los demandantes de que se trata de una regulación sustantiva que en consecuencia no encuentra acomodo, de acuerdo con nuestra doctrina, en una ley de presupuestos».
Posteriormente, la STC 152/2014, FJ 6 e), se refirió a las modificaciones que una ley de presupuestos introducía en los arts. 13. 2 y 4 (requisitos para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora), 31.1 (gastos subvencionables) y 49.2 y 9 (procedimiento de control financiero), de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. En este caso se apreció la conexión necesaria respecto a los arts. 31.1 y 49.2 y 9, por su relación con la adecuada gestión del gasto público subvencional, estimando que se trataba de «una modificación parcial y limitada de dicha ley, que acota el concepto de gastos a subvencionar y hace más estricto el procedimiento de control financiero de las subvenciones, en aras de un propósito restrictivo del gasto público y de mejora en la vigilancia de la correcta aplicación de los fondos subvencionales. Debe pues concluirse que existe una vinculación directa entre los referidos preceptos modificados y la propia gestión de una partida de gasto público y que la disposición final octava de la Ley 39/2010, en este punto, forma parte del contenido eventual admisible en una ley de presupuestos, de acuerdo con nuestra doctrina». Por el contrario la conexión se reputó insuficiente en cuanto a la modificación del art. 13.2 y 4, respecto a la ampliación del régimen de prohibiciones para tener la condición de beneficiario, señalando que se trataba de una regulación sustantiva en la que «[n]o se aprecia en este caso conexión inmediata y directa, ni tampoco resulta evidente su relación con la ejecución del gasto público presupuestado».
4. Examen de la modificación del art. 75.2 c) del texto refundido de la Ley de hacienda de Castilla-La Mancha.
De acuerdo con la anterior doctrina, procede examinar ahora la inmediatez de la conexión de la norma controvertida con el objeto del presupuesto, la habilitación de gastos y la estimación de ingresos, o en fin, con la política económica que se proyecta en dicha norma presupuestaria.
El art. 75 del texto refundido de la Ley de hacienda de Castilla-La Mancha, intitulado «Procedimientos de concesión», inicia el capítulo II sobre «Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones, y su gestión presupuestaria» del título III, «De las subvenciones públicas». Regula, en su apartado primero, el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva y prevé la existencia de un procedimiento simplificado en determinados casos; el apartado segundo posibilita conceder de forma directa determinadas subvenciones, entre ellas las del apartado c) que reproduce el art. 22.2 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, y permite, con carácter excepcional, conceder de forma directa aquellas subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. Respecto a estas subvenciones se establecía, en ese mismo apartado c), la obligación del Gobierno de la comunidad autónoma de remitir trimestralmente a las Cortes de Castilla-La Mancha la relación individualizada de los beneficiarios, con indicación de la cuantía concedida, así como su finalidad y motivación. Esta obligación de remisión de información es la que ha sido suprimida por la norma impugnada.
Procede ya valorar si la modificación aquí cuestionada excede o no del contenido eventual o no necesario de una ley de presupuestos en los términos acotados por nuestra doctrina.
La finalidad constituye el criterio para determinar la naturaleza presupuestaria de una modificación sustantiva del ordenamiento jurídico incluida en una ley de presupuestos. Esa finalidad ha sido objetivada por nuestra doctrina, de tal forma que el contenido eventual o disponible se concreta así en aquellas otras disposiciones que, aun no constituyendo una previsión de ingresos o habilitación de gastos, guardan una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, responden a los criterios de política económica del Gobierno o, en fin, se dirigen a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto.
El apartado quinto de la disposición final cuarta de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 10/2019 lleva a cabo una modificación parcial de la regulación del régimen de concesión de las subvenciones directas que se contiene en la Ley de hacienda de Castilla-La Mancha. En lo que en este proceso se ha controvertido, dicho apartado afecta, para suprimirla, a una obligación de remisión trimestral de información que pesaba sobre el Gobierno autonómico y en favor de las Cortes de Castilla-La Mancha.
a) No se puede descartar una cierta conexión entre la medida que se impugna y la ejecución del gasto público así presupuestado, pero tal conexión es claramente insuficiente, pues no expresa una relación «directa» de la norma con los ingresos o gastos autonómicos.
A la hora de determinar si la modificación controvertida excede o no del instrumento normativo presupuestario, ha de apreciarse que se refiere a la supresión de un deber de información periódica respecto a determinadas subvenciones concedidas de forma directa, lo que no tiene una conexión económica directa con los ingresos o gastos públicos o con su gestión. No produce efecto inmediato alguno sobre el gasto público destinado a subvenciones en un concreto ejercicio presupuestario, ya que, en todo caso, nos sitúa en un momento posterior al de la efectiva asignación del gasto a una determinada finalidad.
Se trata, por el contrario, de una regulación sustantiva en la que se suprime la obligación de informar trimestralmente al Parlamento autonómico de una concreta decisión de gasto, las subvenciones ya concedidas de forma directa a determinadas personas o instituciones. Obligación de información que operaba con posterioridad a la realización del gasto de forma que no tenía relación directa con las partidas de gasto público destinadas a esta finalidad, en cuanto que la decisión de gasto ya se había adoptado y de tal remisión de información no se deducía consecuencia directa alguna sobre la previa decisión de gasto.
Dicho de otro modo, no afecta directamente a la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico que, en relación con las subvenciones, asume la administración autonómica. En cuanto lo suprimido se refiere a la remisión de una informaciónex post, no contribuye a la mejor gestión presupuestaria del gasto destinado a este fin, permitiendo, por ejemplo, la correcta aplicación de los fondos subvencionales. No hay vinculación entre la modificación y la correcta gestión de una partida de gasto, pues la obligación de información suprimida no era relevante desde el punto de vista que aquí interesa, el de la adecuada aplicación de los fondos, en la medida en que se opera en un momento en el que la decisión de gasto ya se ha adoptado, pues la subvención ha sido ya concedida. De manera que la existencia o no de esta obligación de remisión de información en nada condiciona la ejecución presupuestaria, con lo que muestra la falta de conexión, que ha de ser inmediata y directa, con la partida del gasto público dedicada a la concesión directa de determinadas subvenciones o ayudas públicas.
Por ello, aunque pueda apreciarse que esta obligación de remisión de información y su impugnada supresión pudieran tener algún efecto sobre la ejecución del gasto público, ese efecto no es inmediato ni directo y, en todo caso, no puede justificar su inclusión en la ley de presupuestos pues, como se ha reiterado, ello supondría «desnaturalizar las exigencias establecidas por este Tribunal Constitucional y diluir, hasta hacerlos inoperantes, los límites materiales de las normas presupuestarias» (STC 122/2018, FJ 4).
b) Tampoco es evidente que la medida constituya un complemento necesario de la política económica del Gobierno autonómico o sirva para la mayor inteligencia y mejor ejecución del presupuesto que son, aparte de la «relación directa», los otros dos vínculos con el contenido esencial de la ley de presupuestos que la doctrina de este tribunal ha admitido para permitir la inclusión de una norma no estrictamente presupuestaria. Pese a su ubicación sistemática en un precepto dedicado a los procedimientos de concesión de subvenciones, lo en su momento previsto por el segundo párrafo del art. 75.2 c) del texto refundido de la Ley de hacienda de Castilla-La Mancha y ahora suprimido por la disposición impugnada, no tiene que ver, atendiendo a su tenor, con el procedimiento o procedimientos de concesión a aplicar. Tiene una finalidad directamente relacionada con la información a suministrar por el Gobierno autonómico y, por tanto, con el modo de cumplir los principios de publicidad de la actividad subvencional y de transparencia en la actuación de la administración, facilitando el conocimiento de la gestión de los fondos públicos, de las actuaciones administrativas y de sus beneficiarios.
Que no se trata de una modificación que afecte a aspectos procedimentales para la concesión de subvenciones o a la gestión del gasto destinado a tal fin lo constata la propia exposición de motivos de la ley de presupuestos autonómica cuando describe en su apartado quinto las modificaciones legislativas incluidas en las disposiciones finales de la norma presupuestaria, entre las que se encuentran las que afectan al texto refundido de la Ley de hacienda de Castilla-La Mancha. En concreto, en relación con la cuestionada, indica que la reforma del art. 75 obedece, entre otras cuestiones que ahora no vienen al caso, a «suprimir la referencia a la remisión trimestral a las Cortes de Castilla-La Mancha de los beneficiarios de tales subvenciones directas, dado que las mismas son objeto de publicación, en tiempo real, en el portal de transparencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha». Así pues, de la lectura de la exposición de motivos, puede deducirse que la inclusión de esta modificación en la ley de presupuestos no se debe a la incidencia en el gasto público ni a su relación con orientación alguna de política económica del Gobierno autonómico, sino a cuestiones estructurales respecto a un especifico tipo de subvención, relativas a la forma en la que ese Gobierno autonómico estima oportuna o procedente dar publicidad y difusión al sostenimiento con fondos públicos de determinadas actividades y así cumplir con los mandatos de transparencia de la actuación administrativa y acceso público a la información. Sin entrar en consideraciones vinculadas a la oportunidad, conveniencia o acierto de la modificación, que nos están vedadas, la reforma evidencia que el legislador autonómico ya no considera necesaria la remisión trimestral a las Cortes de Castilla-La Mancha de la relación individualizada de los beneficiarios de determinadas subvenciones directas, con indicación de la cuantía concedida, así como su finalidad y motivación, y que lo hace por estimar que hay otras formas de proporcionar esa información y de acceder a ella (al respecto, art. 18 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 4/2016, de 15 de diciembre, de transparencia y buen gobierno de Castilla-La Mancha). Cuestión que viene a poner de relieve que la reforma cuestionada afecta, en el fondo, al modelo de difusión y publicidad de las subvenciones y ayudas públicas, para asegurar el interés público, favorecer la transparencia y facilitar el conocimiento de la gestión de los fondos públicos. Por ello, la reforma propuesta no encuentra acomodo, de acuerdo con la doctrina constitucional, en una ley de presupuestos.
5. Alcance del fallo.
Apreciada la inconstitucionalidad de la norma impugnada, no resulta necesario dar respuesta al otro vicio de inconstitucionalidad alegado, relativo a la vulneración del art. 23.2 CE.
No obstante, dados los términos en los que se ha trabado el debate entre las partes, se impone precisar el alcance del fallo, atendiendo tanto al contenido de la reforma discutida, en cuanto que tal reforma opera una supresión de un deber antes incluido en el precepto, como al motivo por el que se ha impugnado y se ha estimado el recurso.
Lo que en el motivo de inconstitucionalidad que se estima han planteado los senadores recurrentes es que el instrumento normativo utilizado para reformar, en lo aquí discutido, el art. 75.2 c) de la Ley de hacienda de Castilla-La Mancha, no era constitucional y estatutariamente admisible. La reparación de la inconstitucionalidad apreciada exige también declarar nula y sin efecto la supresión del segundo párrafo del art. 75.2 c) que se derivaba del apartado quinto de la disposición final cuarta de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 10/2019, pues si en este punto la mencionada norma no es constitucionalmente válida, no puede reconocérsele uno de los efectos propios de las que sí lo son, como es modificar para el futuro el ordenamiento.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Estimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta senadores del grupo parlamentario popular del Senado y, en consecuencia, declarar que el apartado quinto de la disposición final cuarta de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 10/2019, de 20 de diciembre, de presupuestos generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2020, en cuanto da nueva redacción al art. 75.2 c) del texto refundido de la Ley de hacienda de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, es inconstitucional y nulo, con el alcance expresado en el fundamento jurídico 5.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a ocho de febrero de dos mil veintidós.–Pedro José Ruiz León.–Juan Antonio Flores Pérez Martínez-Vares García.–Antonio Narváez Rodríguez.–Ricardo Romero Sancho.–Cándido Arias-Pumpido Tourón.–María Mendoza Flores Callejón.–Ramón Román Alonso.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Álvarez Jorquera.–Inmaculada García Moya.–Firmado y rubricado.