Categoría: Judicial

de la objeción y la regulación de un registro de profesionales sanitarios objetores vulnere la reserva de ley orgánica y limite desproporcionadamente el derecho.
a) El abogado del Estado advierte que no solo la reserva de ley orgánica tiene un alcance restrictivo, que abarca lo que desarrolle la Constitución de manera directa y los elementos esenciales para la definición del derecho fundamental, sino que la objeción de conciencia de los profesionales sanitarios (englobada en la libertad de conciencia del art. 16 CE) no necesita ser expresamente recogida por el legislador (STC 53/1985, FJ 14), aunque sí viene enunciada en el art. 3 f), que tiene rango de ley orgánica (disposición final tercera). Visto esto, entiende que el art. 16.1 no es norma que esté determinando los elementos esenciales para el ejercicio de un derecho, sino que establece un deber meramente formal, exigible solo a profesionales directamente implicados en la prestación, de formular dicha intención anticipadamente y por escrito, pero sin exigir una determinada anticipación que, de no cumplirse, implique la pérdida del derecho. No se trata, en suma, de una norma destinada a fijar el contenido esencial del derecho, por lo que no entra dentro del alcance de la reserva de ley, siendo su finalidad posibilitar la organización de la administración para la efectiva prestación de la asistencia de ayuda para morir.
b) Sostiene que esta misma finalidad es la que persigue el art. 16.2 cuando mandata a las administraciones sanitarias para la creación de un registro de profesionales sanitarios objetores de conciencia. El objetivo final del registro es asegurar la prestación efectiva de la ayuda para morir, sin que la legítima objeción de conciencia de los profesionales involucrados pueda afectar al normal desarrollo del proceso o a la dignidad del paciente. La única salvedad, respecto del art. 16.1, es que aquí está implicado el derecho fundamental a la intimidad y a la protección de datos personales (art. 18 CE), lo que justifica que el legislador le confiera rango orgánico. Se cita al respecto la STC 151/2014, de 25 de septiembre, FJ 5.
c) Manifiesta el abogado del Estado que, si el registro, en cuanto tal, no requeriría siquiera ley orgánica, menos aún una cuestión más simple como es la mera comunicación por escrito para ejercer la objeción de conciencia; requisitos que no son, frente a lo que el recurso aduce, desproporcionados, máxime cuando el ejercicio del derecho no se condiciona a que la declaración de objeción de conciencia se haya inscrito previamente en el registro y así se señala por el Manual de buenas prácticas en eutanasia aprobado por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que reconoce también la objeción sobrevenida y la reversibilidad de esta decisión.
H) La Ley Orgánica no ha vulnerado el art. 23 CE en conexión con el Reglamento del Congreso de los Diputados. Las alegaciones del abogado del Estado terminan con la contestación al motivo del recurso de lesión del art. 23 CE por el fraude de ley que supone la tramitación de la Ley como proposición y haberse efectuado durante la vigencia del estado de alarma.
a) Niega que puedan atenderse las alegaciones de fraude por el hecho de que los grupos parlamentarios que apoyan al Gobierno hayan «eludido» la tramitación prevista para los proyectos de ley y la petición de los informes que en esa tramitación se prevén. Ni la ley es producto de un proyecto de ley ni cabe identificar la proposición de Ley con el Gobierno. Son las Cortes Generales las que han elaborado y aprobado esta Ley, y en virtud de su autonomía y funciones constitucionalmente reconocidas pueden tramitarla, conforme a los reglamentos parlamentarios, tramitación respecto de la que ninguna tacha se hace en el recurso. La iniciativa legislativa a través de proposiciones de ley corresponde al Congreso y al Senado (art. 87 CE), y solo se exige que la proposición venga acompañada de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ella, entre los que no está incluido ninguno de los informes a los que hace referencia la demanda (arts. 124 y ss. RCD). Aclara que la STC 238/2012 invocada no expresa lo que afirma la demanda, ya que se trataba en el caso de un proyecto de ley, no se menciona en el recurso que algún diputado o senador solicitara informes y es desestimatoria. Por otro lado el Congreso podría haber hecho, pero no lo hizo, uso de su facultad de solicitar antecedentes al Gobierno (art. 109 RCD). Estamos, en definitiva, ante una Ley válidamente aprobada por el procedimiento legislativo iniciado a partir de una proposición de ley formulada por los parlamentarios en el ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución, que no pierden por haber posibilitado previamente la investidura del Gobierno de la Nación.
b) También estima que la alegada vulneración del art. 23 CE por haberse tramitado la Ley «aceleradamente» durante el estado de alarma carece de soporte. El derecho de participación política no se vio limitado, ni podría haberlo sido, por la declaración del estado de alarma y para ello las Cortes Generales adoptaron una serie de medidas para que su actividad se viera perturbada lo menos posible, tratando de priorizar el efectivo cumplimiento de sus funciones constitucionales.
En realidad, los recurrentes no impugnan la Ley basándose en motivos procedimentales, no alegan ningún vicio procedimental concreto ni tampoco el incumplimiento de trámite alguno. Aluden de manera confusa, sin alegación específica, a una serie de argumentos que afectan indistintamente a la tramitación parlamentaria y a la gubernamental, confundiendo ambos procedimientos de tramitación, que no solo se desarrollan en órganos distintos, sino que están sujetos a normas diferentes, cuyo eventual incumplimiento genera también consecuencias diversas. Y subraya finalmente que, por lo demás, de la tramitación tanto en el Congreso como en el Senado se comprueba el gran número de enmiendas presentadas por los diversos grupos que fueron discutidas tanto en la comisión como en el pleno, lo que anula cualquier argumentación sobre la vulneración en su tramitación del art. 23, si es que se considerase que podría tener base alguna. Sin olvidar tampoco el amplio apoyo que la Ley tuvo en su votación final en el Congreso (202 votos a favor, 141 en contra y dos abstenciones).
El escrito de la Abogacía del Estado concluye con la súplica de que se dicte sentencia por la que se desestime en su integridad el recurso de inconstitucionalidad.
7. Por providencia de 21 de marzo de dos mil veintitrés, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 22 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso de inconstitucionalidad.
Los cincuenta diputados del Congreso que han interpuesto este recurso impugnan en su totalidad la Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, de regulación de la eutanasia (LORE, en lo sucesivo), y también, subsidiariamente, determinados preceptos de este texto legal, a saber: art. 1; art. 3, apartados b), c), d), e) y h); art. 4.1; art. 5, apartados 1 c) y 2; art. 6.4; art. 7.2; art. 8.4; art. 9; art. 12 a), apartado cuarto; art. 16; art. 17; art. 18 a), párrafo cuarto; disposiciones adicionales primera y sexta; y disposición final tercera, en relación con el art. 16.1 y con la disposición adicional sexta.
En lo que antecede han sido expuestas con el necesario detalle las censuras de inconstitucionalidad formuladas por los recurrentes, así como las alegaciones que la Abogacía del Estado opone en defensa de la validez de la LORE ante tales reproches. Tanto unas como otras se recordarán en los apartados correspondientes de la fundamentación jurídica de esta sentencia, al hilo del examen de cada uno de los motivos de impugnación. Con todo, resulta pertinente para facilitar la comprensión del discurso sintetizar aquí los fundamentos jurídicos de la demanda.
La impugnación de alcance general se sustenta en dos fundamentaciones de muy diversa naturaleza, una formal y otra material:
a) Se aduce, de una parte, que la LORE estaría afectada por un vicio de carácter formal en su proceso de elaboración y aprobación parlamentaria. Según los recurrentes, a pesar de que la LORE no tuvo su origen en un proyecto de ley gubernamental, sino en una proposición de ley orgánica, durante su tramitación parlamentaria debería haberse recabado el previo informe del Consejo General del Poder Judicial previsto para ciertos proyectos de ley en el art. 561.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), dada la «identidad funcional» entre el Gobierno y la mayoría que le da apoyo en la Cámara. El uso de la proposición de ley supone, de lo contrario, un «fraude de ley» mediante el que el Ejecutivo se sirve de la mayoría parlamentaria en la que se sustenta para eludir la intervención del Consejo General del Poder Judicial y privar con ello a las minorías de una información relevante en el procedimiento legislativo, con daño, en suma, para los derechos enunciados en el art. 23 CE. Esa misma lesión se derivaría también, según la demanda, de la tramitación de la proposición de ley de manera acelerada y durante un estado de alarma, que habría privado a la ciudadanía y a los parlamentarios de un debate imprescindible sobre una legislación que altera total y radicalmente la concepción de la vida humana y el derecho fundamental nuclear.
b) Se afirma asimismo, ya en un plano sustantivo, que la LORE consagra, a partir de sus arts. 1, 4.1 y 13, un «derecho a exigir que el Estado provoque la propia muerte», lo que vulneraría frontalmente el derecho fundamental a la vida (art. 15 CE), de carácter «absoluto», y en unos términos que se proyectarían sobre «la totalidad del articulado». Además de la mención crítica, al respecto, de unos u otros preceptos de la LORE, al desarrollar esta pretensión principal los recurrentes rebaten determinados pasajes de su preámbulo a efectos de negar que la eutanasia cuente –en contra de lo que en esa exposición del legislador se daría a entender– con un fundamento constitucional positivo, lo que se hace de la mano de la calificación como «inconstitucional», en tales extremos, del propio preámbulo, por más que los recurrentes reconozcan de inmediato que ese texto sin valor normativo no puede «ser objeto de declaración de inconstitucionalidad». Adicionalmente, y aunque –según el planteamiento de la demanda– el carácter absoluto del derecho fundamental a la vida determina la improcedencia de todo examen de proporcionalidad de la regulación establecida por la LORE, con carácter subsidiario se denuncia que tampoco superaría el juicio de proporcionalidad, pues no satisfaría los requisitos de legalidad, adecuación, necesidad ni proporcionalidad en sentido estricto, infringiendo además los deberes de protección derivados de los arts. 43, 49 y 50 CE.
Por su parte, las impugnaciones planteadas frente a preceptos singulares de la LORE son, en síntesis, las siguientes:
a) Los arts. 7.2, 8.4, 17 y 18 a) párrafo cuarto, así como la disposición adicional primera de la LORE, serían contrarios a la Constitución por no garantizarse en estos preceptos el debido control sobre las decisiones que faciliten o reconozcan la «prestación de ayuda para morir» regulada en la Ley, por sustituir el necesario control judicial por controles meramente administrativos y por infringir el deber del Estado de investigar las causas de la muerte de las personas situadas bajo su jurisdicción. Se invocan al respecto los arts. 15, 24, 53.2, 106 y 117 CE.
b) Los arts. 3, puntos d), e) y h); 5.1 c); 5.2; 6.4; 9, y 12 a), párrafo cuarto, LORE, así como su disposición adicional sexta, párrafo segundo, serían inconstitucionales por lo que hace a la regulación de la llamada «situación de incapacidad de hecho». Se invocan los arts. 15, 24 y 53.2 CE.
c) Los arts. 5.2, párrafo segundo, y 17.5 LORE, así como sus disposiciones adicional sexta y final tercera, serían inconstitucionales en lo que tienen de remisión a instancias administrativas para el complemento de un modo u otro de determinados aspectos de la regulación legal. Se invocan el art. 15 CE (en relación con el art. 9.3 CE) y los arts. 53.1 y 81.1 CE.
d) Por último, y en lo que se refiere a la objeción de conciencia, el art. 16.2 LORE y su disposición final tercera (en su relación, esta última, con el art. 16.1) serían contrarios al derecho fundamental a la libertad ideológica y religiosa y a la reserva de ley orgánica, con infracción de los arts. 16.2 y 81.1 CE.
2. Alcance y orden del enjuiciamiento.
Antes de examinar los concretos motivos de inconstitucionalidad denunciados en el recurso procede realizar una serie de consideraciones preliminares acerca de (a) el alcance del control de constitucionalidad que compete realizar a este tribunal, (b) la delimitación del concreto objeto de enjuiciamiento en el presente proceso y (c) la estructura de examen que se seguirá para la resolución del recurso.
a) Alcance del control de constitucionalidad.
La intervención del legislador en un ámbito tan extremadamente delicado como el de la finalización de la vida de una persona con ayuda de terceros en contextos de sufrimiento extremo, ámbito en el que se entrecruzan, por lo demás, valoraciones extrajurídicas de diverso signo, exige partir de un elemental recordatorio acerca de la función que corresponde desempeñar a este tribunal en el marco del presente proceso y de los límites de nuestra jurisdicción frente al legislador.
Desde sus primeros pronunciamientos, el Tribunal ha venido afirmando que la norma fundamental ofrece cobertura a plurales «opciones políticas» y «de muy diferente signo», siempre que no la contradigan (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7). De modo que «el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que esta ofrece» (por todas, STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3). En otras palabras, la Constitución no es un programa cerrado, sino un texto abierto, «un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo», como corresponde a un ordenamiento constitucional que consagra como uno de sus valores superiores el pluralismo político (art. 1.1 CE). «La labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas. A esta conclusión habrá que llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos. Queremos decir que las opciones políticas y de gobierno no están previamente programadas de una vez por todas, de manera tal que lo único que cabe hacer en adelante es desarrollar ese programa previo» (STC 11/1981, FJ 7).
De ello se sigue que «en el juicio a la ley, este tribunal no ha de hacer las veces del legislador […], constriñendo su libertad de disposición allá donde la Constitución no lo haga de manera inequívoca» (STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 3, sobre la base de lo ya dicho en la STC 19/1988, de 16 de febrero, FJ 8). La función del Tribunal al realizar el juicio de constitucionalidad consiste en fijar los límites dentro de los cuales puede moverse libremente el legislador al convertir en ley sus opciones políticas, plasmar sus preferencias ideológicas y sus juicios de oportunidad, como afirmáramos ya en la STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3. Libertad del legislador que deriva de su legitimidad democrática, de su naturaleza como representante en cada momento histórico de la soberanía popular (art. 66 CE). «La ley, como emanación de la voluntad popular, solo puede ser en principio derogada o modificada por los representantes de esa voluntad, y solo para el caso de que el precepto legal infrinja la Constitución se ha concedido a este tribunal la potestad de anularla» (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 4). No corresponde a este tribunal evaluar la conveniencia, calidad o perfectibilidad de una determinada opción legislativa, o de su relación con otras alternativas posibles, sino simplemente analizar, cuando así se le demande, su «encuadramiento constitucional» (por todas, STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 6).
En definitiva, a este tribunal en el presente proceso no le compete examinar si en el marco constitucional cabrían otras opciones legislativas, ni realizar un control de calidad o de oportunidad sobre la opción del legislador, a quien no puede sustituir en su labor de configuración política. Nuestra labor se circunscribe a analizar si la concreta opción regulatoria del legislador plasmada en la Ley objeto del presente recurso respeta los límites constitucionales. Un análisis que, como recordábamos en la STC 53/1985, de 11 de abril, FJ 1, «ha de hacer abstracción de todo elemento o patrón de enjuiciamiento que no sea el estrictamente jurídico, ya que otra cosa sería contradictoria con la imparcialidad y objetividad de juicio inherente a la función jurisdiccional, que no puede atenerse a criterios y pautas, incluidas las propias convicciones, ajenos a los del análisis jurídico».
b) Delimitación del objeto de enjuiciamiento.
Según se ha expuesto con detenimiento en los antecedentes de esta sentencia, la demanda contiene dos bloques de impugnaciones, uno de carácter formal o procedimental (relativo a la LORE en su conjunto) y otro de carácter material o sustantivo, formulándose en este segundo bloque una impugnación de alcance general frente al conjunto de la LORE y, subsidiariamente, impugnaciones específicas contra varios de sus preceptos.
Por lo que hace a las censuras de carácter material, debe advertirse, en primer lugar, que las pretensiones principal y subsidiarias no siempre se deslindan con la necesaria precisión. En alguna ocasión se introducen en la impugnación general –dedicada a sostener la inconstitucionalidad plena de la LORE– reproches singularizados contra el enunciado de determinados preceptos que, según el encabezado y el suplico de la demanda, son también objeto de impugnación «subsidiaria» específica, pero respecto de los que después no se formula reproche singularizado alguno que sea distinguible del que afectaría a todos y cada uno de los preceptos de la LORE. Es el caso del art. 1, que define el objeto de la Ley Orgánica; el art. 4.1, que configura la «prestación de ayuda para morir» como derecho subjetivo; el art. 3 b), que define lo que sea «padecimiento grave, crónico e imposibilitante»; y el art. 3 c), que define el concepto de «enfermedad grave e incurable». Estas censuras serán consideradas, siguiendo la lógica de la demanda, a propósito del examen de la pretensión de alcance general, sin que quepa realizar respecto de ellas ningún pronunciamiento singularizado y adicional al que requiere su análisis. Y ello porque pesa siempre sobre quien pretenda la declaración de inconstitucionalidad de una determinada disposición de ley la carga de aportar las razones jurídicas que le llevan a hacerlo [por todas, STC 68/2021, de 18 de marzo, FJ 2 B)], fundamentación singular que, caso de pretensiones subsidiarias, ha de ser por definición diversa a la indiferenciada o común en que pudiera basarse la impugnación dirigida, con carácter prioritario, contra todo el cuerpo legal en que se integre tal regla.
En segundo lugar, y por análoga razón, han de quedar fuera de nuestro examen varios apartados que la demanda señala como específica y subsidiariamente recurridos, pero acerca de cuya supuesta inconstitucionalidad los recurrentes nada concreto fundamentan, ni siquiera al hilo de la impugnación sustantiva de alcance general. Se trata del art. 3 e), que define el concepto de «médico consultor»; el párrafo primero del art. 5.1 c), que establece como uno de los requisitos para el reconocimiento del derecho a la ayuda para morir que el interesado haya formulado dos solicitudes de manera voluntaria, autónoma y fehaciente, dejando una separación de al menos quince días naturales entre ambas; y el art. 17.1 y 3, que regulan ciertos extremos relativos a la creación y composición de las comisiones de garantía y evaluación.
Finalmente, las alegaciones de los demandantes sobre la inconstitucionalidad de determinados pasajes de su preámbulo, expuestas en su impugnación global de la Ley Orgánica por motivos sustantivos, no serán tampoco objeto de análisis. Como los recurrentes admiten, el preámbulo carece de valor normativo y no puede «ser objeto de declaración de inconstitucionalidad». Así es según constante jurisprudencia de este tribunal (relacionada, por todos, en el ATC 95/2021, de 7 de octubre). El preámbulo de la LORE no puede ser objeto de recurso ni, por tanto, de declaración de inconstitucionalidad. Y ello sin perjuicio de que, conforme a nuestra doctrina, quepa tomar en consideración el preámbulo de determinada ley, cuando así procediere, a efectos de interpretar el sentido de unas u otras de sus disposiciones (entre otras muchas, STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 12).
c) Orden de examen.
Una vez acotado el objeto del recurso, procede entrar en su resolución conforme al orden de examen que se indica a continuación, teniendo en cuenta que el Tribunal puede siempre ordenar el discurso de la resolución según su mejor criterio (STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 2, por todas). En el presente caso, dada la amplitud y complejidad del recurso y a fin de clarificar nuestra respuesta, seguiremos la siguiente sistemática.
Se examinará en primer lugar la censura de inconstitucionalidad atinente a la supuesta existencia de vicios en el procedimiento legislativo de aprobación de la LORE (FJ 3). A pesar de plantearse en la demanda como el último de los motivos de inconstitucionalidad, su carácter general –pues se dirige contra la Ley Orgánica en su conjunto– y su evidente diferencia de perspectiva respecto de los demás motivos de inconstitucionalidad hace conveniente anticipar su tratamiento para afrontar, en segundo lugar, las censuras de inconstitucionalidad de carácter material o sustantivo, que constituyen el grueso del recurso.
A la vista del carácter novedoso en nuestro ordenamiento de la regulación legal controvertida y de su complejidad técnica, el examen de los motivos de inconstitucionalidad fundados en razones sustantivas será precediFprocedo por una reflexión acerca del contexto normativo y jurisprudencial en que se enmarca la LORE (FJ 4) y por el análisis de su objeto y contenido (FJ 5). El examen de tales tachas sustantivas comenzará por la dirigida contra la LORE en su conjunto (FJ 6) y se considerarán después las pretensiones subsidiarias, que tienen por objeto algunos de sus preceptos concretos (FFJJ 7 a 10), pretensiones que se abordarán y decidirán –bajo una rúbrica común, cuando proceda– de conformidad con la ordenación expuesta en el fundamento jurídico 1 de esta sentencia.
3. Impugnación del conjunto de la Ley Orgánica 3/2021 por motivos procedimentales.
A) Posiciones de las partes.
La demanda censura por inconstitucional el conjunto de la LORE debido a los vicios de su tramitación parlamentaria, que determinarían a su vez una infracción de los derechos fundamentales previstos en el art. 23 CE.
Se sostiene, por una parte, que la tramitación de la LORE como proposición de ley «de manera acelerada y durante la vigencia de un estado de alarma» habría privado «a la ciudadanía y a los parlamentarios de un debate imprescindible sobre una legislación que altera total y radicalmente la propia concepción de la vida humana y del derecho fundamental nuclear, soporte de todos los demás».
De otro lado, se aduce la indebida omisión de la solicitud de determinados informes durante el procedimiento legislativo: (i) el informe que hubiera correspondido evacuar al Comité de Bioética de España (pues, según la demanda, aunque la legislación vigente no especifique el carácter preceptivo de dicho informe, difícilmente se encontrará otro asunto con implicaciones bioéticas de mayor relevancia que la aprobación de la norma que se impugna), y (ii) el informe del Consejo General del Poder Judicial. Mantienen los recurrentes que si bien el informe preceptivo del Consejo se refiere a los anteproyectos de ley gubernamentales, idéntica exigencia pesaría sobre las proposiciones de ley parlamentarias presentadas por el grupo o grupos de la mayoría en que el Gobierno se apoya y que al no observarse se incurrió en un fraude de ley que privó a la minoría de una información relevante para el ejercicio de sus funciones, lesionando los derechos fundamentales enunciados en el art. 23.1 y 2 CE (derecho al ejercicio de las funciones representativas de los diputados y, por extensión, derecho de participación de los ciudadanos a través de representantes).
La Abogacía del Estado se opone a este motivo de impugnación alegando, en primer lugar, que la LORE se tramitó a partir de una proposición de ley, sujeta solo a lo dispuesto en los arts. 124 y siguientes del Reglamento del Congreso de Diputados (RCD), y, en segundo lugar, que su tramitación parlamentaria dio lugar a un «gran número de enmiendas que presentaron los diversos grupos políticos», enmiendas discutidas «tanto en la comisión como en el pleno», lo cual, a su juicio, anula cualquier argumentación sobre la vulneración del art. 23 CE.
B) Enjuiciamiento.
a) El Tribunal considera inconsistentes las quejas relativas a la tramitación «acelerada» de la LORE durante la vigencia de un estado de alarma (declarado inicialmente por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y más tarde, de nuevo, por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre).
Esta censura carece de relieve jurídico-constitucional. La proposición de ley que está en el origen de la LORE no fue tramitada por el procedimiento de urgencia (arts. 93 RCD y 133.2 del Reglamento del Senado). Tampoco se alcanza a ver, ni la demanda sugiere cosa alguna al respecto, cómo la vigencia del estado de alarma hubiera producido un menoscabo efectivo de los derechos de los parlamentarios a participar en este concreto procedimiento legislativo, denuncia absolutamente indeterminada y que ninguna relación guarda con lo enjuiciado y resuelto por este tribunal en la STC 168/2021, de 5 de octubre.
b) La misma irrelevancia tiene la protesta por no haberse solicitado en el curso del procedimiento legislativo informe al Comité de Bioética de España, organismo entre cuyas funciones está la de «[e]mitir informes, propuestas y recomendaciones para los poderes públicos de ámbito estatal y autonómico en asuntos con implicaciones bioéticas relevantes» [art. 78.1 a) de la Ley 14/2007, de 3 de julio, de investigación biomédica].
Las proposiciones de ley de origen parlamentario no requieren, ni en su presentación ni en su tramitación ulterior, de la emisión de informes previos de tipo alguno [STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 5 c)], fueran o no los mismos exigibles para el Gobierno antes de someter al Congreso un determinado proyecto de ley (art. 88 CE). El legislador, que obviamente no queda «sujeto a las determinaciones o valoraciones técnicas que puedan ofrecer expertos o peritos en la materia sobre la que pretende legislar» (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5), ni siquiera viene obligado, en lo que ahora importa, a recabar tales valoraciones, por más que pueda llegar a hacerlo. Imponer lo contrario supondría dar lugar a una participación preceptiva de otros órganos o instancias, a título consultivo, en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado, que corresponde en exclusiva a las Cortes Generales (art. 66.2 CE).
No obstante, el organismo independiente que es el Comité de Bioética de España (art. 77 de la citada Ley 14/2007) emitió de oficio el 6 de octubre de 2020, aún en curso el procedimiento legislativo que dio lugar a la LORE, un informe («Sobre el final de la vida y la atención en el proceso de morir, en el marco del debate sobre la regulación de la eutanasia: propuestas para la reflexión y la deliberación») que los recurrentes adjuntan a su demanda y del que transcriben determinados pasajes. No faltaron referencias a este informe, por lo demás, a lo largo de los debates parlamentarios sobre la proposición de ley («Diario de sesiones del Congreso de los Diputados». Comisiones, XIV legislatura, sesión de 10 de diciembre de 2020, núm. 249, pp. 12 y 13; «Diario de sesiones del Congreso de los Diputados». Pleno y diputación permanente, XIV legislatura, sesión de 17 de diciembre de 2020, núm. 72, p. 8; «Diario de sesiones. Senado», XIV legislatura, comisión de justicia, núm. 146, sesión de 25 de febrero de 2021, pp. 4 y 6, y el mismo «Diario de sesiones», núm. 43, Pleno, sesión de 10 de marzo de 2021, p. 95).
c) Tampoco se comparte la censura por no haberse recabado en la tramitación parlamentaria de la LORE el informe del Consejo General del Poder Judicial contemplado en el art. 561.1 LOPJ, que establece que se someterán a informe del Consejo los anteproyectos de ley que tuvieran por objeto tanto «[n]ormas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales» (punto 6) como «[l]eyes penales […]» (punto 8), materias, una y otra, disciplinadas –observa la demanda– en esta Ley Orgánica.
La LORE no tuvo su origen en un proyecto de ley gubernamental, sino en una proposición de ley del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados («Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados», XIV legislatura, núm. 46-1, de 21 de enero de 2020). Sin embargo, los puntos 6 y 8 del art. 561.1 LOPJ se refieren estrictamente, en lo que aquí interesa, a informes sobre los anteproyectos de ley. La discusión sobre la eventual trascendencia constitucional de la omisión de dicha consulta tan solo se podría suscitar respecto de los proyectos de ley sometidos por el Consejo de Ministros al Congreso de los Diputados [véanse las SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 5, aunque a propósito de una normativa distinta a la vigente, y 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 3 c)], nunca sobre las proposiciones de ley tomadas en consideración por una u otra Cámara, proposiciones cuya tramitación se rige, exclusivamente, por los reglamentos respectivos (art. 89.1 CE), en los que no se prevé informe preceptivo alguno a cargo de otros órganos. Ello sin perjuicio de que las Cortes Generales pudieran considerar oportuno pedir informe al Consejo General del Poder Judicial sobre cualquier cuestión o asunto de su incumbencia institucional (art. 561.1.9 LOPJ y STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 6). No lo apreciaron así las cámaras en este caso y nada hay que objetar en términos jurídico-constitucionales. Ello conlleva que tampoco quepa apreciar la infracción –denunciada de modo conexo por los recurrentes– de los arts. 88 y 89.1 CE en relación con los arts. 69 y 124 RCD. Estos preceptos reglamentarios establecen, respectivamente, que «[n]ingún debate podrá comenzar sin la previa distribución, a todos los diputados […] del informe, dictamen o documentación que haya de servir de base en el mismo, salvo acuerdo en contrario de la mesa del Congreso o de la comisión, debidamente justificado» y que «[l]as proposiciones de ley se presentarán acompañadas de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellas».
Lo que la demanda llama, con lenguaje ajeno a la Constitución, «identidad funcional» entre Gobierno y mayoría en las Cámaras es expresión de una apreciación política, no jurídica, que en absoluto se compadece con la propia racionalidad de la democracia parlamentaria [STC 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 3 b)]. Tampoco autoriza, por lo mismo, a calificar de fraude de ley la utilización de una proposición de ley, no de un proyecto del Ejecutivo, en orden a incoar el procedimiento legislativo ni a reclamar, parangonando lo incomparable, la imposición en el primero de estos cauces de exigencias que solo pueden llegar a pesar sobre el segundo [ante controversia análoga véase STC 153/2016, de 22 de septiembre, FJ 3 a) y b)].
d) Es manifiesto, en atención a cuanto queda expuesto, que la tramitación parlamentaria de la LORE no ha conculcado el art. 23 CE ni ningún otro de los preceptos invocados por los demandantes al formular este motivo de impugnación, que, por lo tanto, ha de ser desestimado.
4. Contexto normativo y jurisprudencial de la Ley Orgánica 3/2021.
El «derecho de prestación de ayuda para morir» configurado por el legislador para personas que lo demandan en contextos eutanásicos ha de ser considerado teniendo en cuenta la evolución cultural, moral y jurídica que se ha producido en las últimas décadas en nuestra sociedad y en las de nuestro entorno. Se trata de una evolución que ha afectado a los valores asociados a la persona, a su existencia y a su capacidad de decidir en libertad sobre su vida, sobre su salud y sobre el final de su existencia, y que a partir de ciertas ideas fuerza como la de autonomía del paciente y el consentimiento informado ha propiciado una ampliación de los contenidos del derecho fundamental a la integridad física y moral y de los principios de dignidad humana y libre desarrollo de la personalidad. En el juicio sobre la constitucionalidad de una ley como la que es ahora objeto de impugnación se debe comprobar si la Constitución, como marco de encuentro de opciones político-legislativas legítimamente heterogéneas, responde y ofrece cobertura a nuevos derechos.
Antes de repasar de manera sucinta esa evolución conviene efectuar unas mínimas aclaraciones sobre los distintos tipos de situaciones concernidas y la terminología al uso.
En lo que atañe a las conductas de ayuda a la muerte ajena suele distinguirse de partida entre la asistencia al suicidio, proporcionando ayuda o colaboración a quien ha decidido poner fin a su vida y ejecuta esa decisión de propia mano, y la conducta de provocar directamente la muerte de dicha persona. En el primer caso se habla de ayuda al suicido o suicidio asistido, mientras que en el segundo se manejan expresiones como «muerte a petición», «homicidio a petición» o «auxilio ejecutivo al suicidio», habituales en el ámbito jurídico-penal.
Ambos tipos de intervención de un tercero en la muerte de una persona pueden tener lugar en situaciones de sufrimiento intolerable fruto de enfermedades o padecimientos graves e incurables. Es en este contexto donde se emplea la denominación específica de «eutanasia», inserta en la realidad más amplia de la llamada «muerte digna» o «buena muerte», que en sentido estricto comprende la provocación por un tercero, activa o pasivamente, de la muerte de otra persona. Se habla aquí, a su vez, de «eutanasia pasiva», relativa a la limitación del esfuerzo terapéutico (omisión de tratamientos médicos o retirada de dispositivos de soporte vital), de «eutanasia activa indirecta», identificada con las medidas paliativas dirigidas a aliviar el dolor del paciente que aceleran el proceso de morir, y de «eutanasia activa directa», entendida como la causación directa de la muerte a petición del enfermo.
Cabe anticipar que la Ley Orgánica 3/2021, de regulación de la eutanasia, a pesar de tal título y como aclara su preámbulo, atañe y considera «conductas eutanásicas» tanto la eutanasia activa directa en sentido estricto, esto es, «la acción por la que un profesional sanitario pone fin a la vida de un paciente de manera deliberada y a petición de este», como el suicidio médicamente asistido, en el que la propia persona realiza el acto de poner fin a su vida, bien que con la determinante «colaboración de un profesional sanitario que, de forma intencionada y con conocimiento, facilita los medios necesarios, incluido el asesoramiento sobre la sustancia y dosis necesarias de medicamentos, su prescripción o, incluso, su suministro con el fin de que el paciente se lo administre».
Sentadas estas mínimas convenciones terminológicas y precisiones conceptuales, puede abordarse el contexto normativo y jurisprudencial que enmarca la Ley Orgánica impugnada.
a) Derecho español.
Por lo que atañe al sistema jurídico español, deben destacarse tres hitos en el plano legislativo. El primero de ellos vino dado por el Código penal de 1995, que supuso un cambio notable en el tratamiento de la disponibilidad de la propia vida, al castigar exclusivamente, y como tipo atenuado en su art. 143.4, la conducta del que causare o cooperare activamente con actos necesarios y directos a la muerte de otro, por su petición expresa, seria e inequívoca, en el caso de que sufriera una enfermedad grave que conduciría necesariamente a su muerte o que produjera graves padecimientos permanentes y difíciles de soportar. Además, se contemplaba una pena menos grave, cuya ejecución podía ser suspendida. La conducta típica se proyectaba sobre el presupuesto fáctico de la cooperación y la eutanasia activa directa. De esta manera se despenalizaban otras conductas, como la interrupción de tratamientos destinados a mantener la vida (así, la retirada de medidas de soporte vital) y la aplicación de tratamientos paliativos que aceleraban el proceso de la muerte (como la sedación terminal). Lo que permitió comenzar a hablar en nuestro sistema de «muerte digna» y de un espacio de libre decisión de la persona en el proceso de conclusión de la vida.
Un segundo hito se encuentra en la Ley 41/2002, de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, posterior al Convenio del Consejo de Europa para la protección de los derechos humanos y la dignidad del ser humano con respecto a las aplicaciones de la biología y la medicina (Convenio de Oviedo, de 4 de abril de 1997, ratificado por España el 23 de julio de 1999). Estas normas vinieron a instaurar un nuevo modelo en la relación entre médico y paciente que descansaba sobre la autonomía de la persona y su facultad de autodeterminación, al declararse nuevos derechos los de «decidir libremente, después de recibir la información adecuada, entre las opciones clínicas disponibles» y «negarse al tratamiento». La capacidad del paciente para decidir sobre medidas terapéuticas y tratamientos no se condicionaba por el riesgo que pudiera representar para su integridad y su salud, aunque llegara a comprometer la vida e implicara su fallecimiento, lo que suponía el reconocimiento legal de un derecho de autodeterminación sobre la salud y el cuerpo, anclado por nuestra doctrina en el derecho fundamental a la integridad física y moral del art. 15 CE.
El tercer dato viene dado por la legislación autonómica. Varios estatutos de autonomía, a partir del de Cataluña de 2006, han incluido derechos relacionados con el proceso de la muerte. Este, en su art. 20 señala que «[t]odas las personas tienen derecho a recibir un adecuado tratamiento del dolor y cuidados paliativos integrales y a vivir con dignidad el proceso de su muerte». En el mismo sentido pueden citarse los de Baleares, Andalucía, Canarias o Castilla y León. En esta línea de regulación de la libre decisión de la persona sobre su salud y sobre aspectos vinculados con el final de la vida, diferentes parlamentos autonómicos han aprobado leyes de «muerte digna». La primera fue la Ley del Parlamento de Andalucía 2/2010, de 8 de abril, de derechos y garantías de la dignidad de la persona en el proceso de la muerte; y, posteriormente, Aragón, Navarra, Canarias, Baleares, Galicia, País Vasco, Madrid y otras comunidades autónomas han establecido también marcos regulatorios sobre la materia.
Esta evolución legislativa se ha visto acompañada por el desarrollo de la doctrina constitucional sobre el derecho fundamental a la integridad física y moral, contemplado junto con el derecho a la vida en el art. 15 CE, que lo caracteriza como un derecho de autodeterminación que tiene por objeto el propio sustrato corporal (STC 154/2002, de 18 de julio, FJ 9). Nuestra jurisprudencia, dicho ahora muy sintéticamente, sitúa como elemento definitorio de la intromisión en el derecho la ausencia de consentimiento del titular respecto de cualquier intervención (por todas, SSTC 120/1990, de 27 de junio, FJ 8, y 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 2), aun teniendo una finalidad curativa (SSTC 48/1996, de 25 de marzo, FJ 3, y 154/2002, de 18 de julio, FJ 9), hasta el punto de amparar como ejercicio del derecho a la integridad personal del paciente el rechazo de tratamientos médicos que pueda conducir a un resultado fatal (STC 37/2011, de 28 de marzo, FJ 5).
No existen, por el contrario, pronunciamientos de este tribunal sobre la cuestión iusfundamental que se plantea: la compatibilidad con la Constitución de una regulación de la eutanasia activa directa. Nos vimos confrontados con un supuesto relativo a ella cuando don Ramón Silva Moya interpuso un recurso de amparo en el que invocaba el derecho a morir dignamente mediante la intervención no punible de terceros. Pero su fallecimiento determinó la extinción del proceso constitucional, sin que se admitiera la sucesión procesal por tratarse de una pretensión de carácter personalísimo (ATC 242/1998, de 11 de noviembre).
b) Doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre demandas individuales en las que se venía a solicitar que el Tribunal, frente a la regulación restrictiva nacional, reconociera a la persona el derecho a obtener una ayuda para morir [SSTEDH de 29 de abril de 2002, asuntoPretty c. Reino Unido; de 20 de enero de 2011, asuntoHaas c. Suiza; de 19 de julio de 2012, asuntoKoch c. Alemania, y de 14 de mayo de 2013 (Sala Segunda) y de 30 de septiembre de 2014 (Gran Sala), asuntoGross c. Suiza]; o la retirada de tratamientos médicos de soporte vital [STEDH de 5 de junio de 2015 (Gran Sala), asuntoLambert y otros c. Francia]. Pero, en una ocasión más reciente ha resuelto sobre la conformidad con el Convenio de la eutanasia practicada al amparo de una regulación de su ejercicio (STEDH de 4 de octubre de 2022, asuntoMortier c. Bélgica).
En todas estas resoluciones, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha vinculado su pronunciamiento a la interpretación de los arts. 2 y 8 del Convenio de Roma que consagran, respectivamente, el derecho a la vida y el derecho al respeto de la vida privada y familiar, poniendo en relación los deberes de protección de la vida humana por parte del Estado con el principio de autonomía personal y su virtualidad sobre las decisiones en el final de la vida. Los pronunciamientos reseñados arrojan una doctrina que cabe resumir en cuatro ejes: (i) el derecho a la vida no incluye el derecho a morir; (ii) el derecho al respeto de la vida privada comprende el derecho a decidir cómo y cuándo poner fin a la propia vida, siempre que la persona sea capaz de decidir libremente sobre esta cuestión y actuar en consecuencia; (iii) este derecho no es absoluto y debe sopesarse con los intereses concurrentes, en especial con las obligaciones positivas de protección del Estado derivadas del derecho a la vida, que exigen la tutela de las personas vulnerables frente a acciones que puedan poner en peligro su vida; y (iv) los Estados disponen de un amplio margen de apreciación sobre la manera de lograr el equilibrio entre ambos derechos, margen que ampara decisiones político-criminales de constreñir el derecho a decidir sobre la propia muerte (y obtener ayuda para ello) fundadas en la protección de la vida, pero también la despenalización de la eutanasia acompañada de las debidas salvaguardas para evitar abusos por parte de terceros.
5. Objeto y contenido de la Ley Orgánica 3/2021.
Para facilitar una mejor comprensión de nuestro enjuiciamiento conviene describir los principales contenidos de la LORE, sin perjuicio de que en los fundamentos que siguen se profundice en determinados aspectos que la regulación establece.
A) Objeto.
a) Conforme a su preámbulo, la LORE limita su objeto a la eutanasia «activa y directa» médicamente controlada en un «contexto eutanásico», esto es, a «la actuación que produce la muerte de una persona de forma directa e intencionada mediante una relación causa-efecto única e inmediata, a petición informada, expresa y reiterada en el tiempo por dicha persona, y que se lleva a cabo en un contexto de sufrimiento debido a una enfermedad o padecimiento incurable que la persona experimenta como inaceptable y que no ha podido ser mitigado por otros medios».
Como hemos señalado, la LORE emplea de manera indistinta la expresión «eutanasia» (arts. 6.4, 14 y 17.5, por ejemplo) y la locución «prestación de ayuda para morir» (arts. 4.1, 13 y 14, entre otros). Y establece dos «modalidades», en el art. 3 g), la administración directa al paciente de una sustancia letal por el profesional sanitario competente (punto 1) y lo que cabría denominar suicidio asistido por dicho profesional mediante la prescripción o suministro de tal sustancia (punto 2).
Quedan fuera del alcance de la LORE los supuestos de eutanasia activa directa no relativos al contexto eutanásico así definido, como la «eutanasia pasiva» (esto es, la «no adopción de tratamientos tendentes a prolongar la vida y la interrupción de los ya instaurados conforme a lalex artis») y la «eutanasia activa indirecta» (definida como la «utilización de fármacos o medios terapéuticos que alivian el sufrimiento físico o psíquico aunque aceleren la muerte del paciente –cuidados paliativos–»).
b) El articulado de la LORE es inequívoco en cuanto a la condición de derecho público subjetivo y de prestación que en ella se confiere a la pretensión de solicitar y recibir, cumplidas las exigencias legales, la «ayuda necesaria para morir» (art. 1) o, en otras palabras, la «prestación de eutanasia» (art. 17.5, entre otros). Ello es consecuente con lo anticipado en su preámbulo: «esta Ley introduce en nuestro ordenamiento jurídico un nuevo derecho individual como es la eutanasia».
En efecto, el texto legal se refiere de manera expresa al «derecho reconocido en esta Ley» y, correlativamente, a «los deberes del personal sanitario» y a las «obligaciones de las administraciones e instituciones concernidas» (art. 1). Pero más allá de estas menciones nominales –presentes también, por ejemplo, en el art. 4.1–, es el cuerpo normativo en su conjunto el que acredita la naturaleza de la situación subjetiva regulada por el legislador y la identidad pública del obligado, en último término, a declararla, si procediere. Ello con independencia de que, una vez declarada, su realización efectiva pueda producirse por el propio solicitante o por un facultativo [art. 3 g)], ya sea en centros sanitarios públicos, privados o concertados, o en el domicilio (art. 14).
La prestación de ayuda para morir se reconoce por «decisión» o «resolución» (apartados 3 a 5 del art. 10) de un «órgano administrativo» (cada una de las comisiones de garantía y evaluación: art. 17.2 y disposición transitoria única) llamado a verificar si «concurren los requisitos y condiciones establecidos para el correcto ejercicio del derecho a solicitar y recibir la prestación de ayuda para morir» (art. 10.1) y que adopta la «resolución definitiva» sobre su reconocimiento o denegación (art. 10.4), siendo las resoluciones desfavorables susceptibles de recurso «ante la jurisdicción contencioso-administrativa» [arts. 10.5 y 18 a), párrafo quinto, y disposición adicional quinta].
Estamos ante un genuino procedimiento administrativo (arts. 8 a 12, en particular) iniciado a instancia del solicitante [«interesado», en el sentido del art. 4.1 a) de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas], en cuyo curso se genera lo que no deja de ser un expediente (art. 70 de la misma Ley 39/2015) y, en particular, se emiten certificaciones e informes [arts. 5.1 d) y 2, así como 8.3, 4 y 5 LORE, entre otros] y a cuyo término, de haberse satisfecho los requisitos reglados (arts. 5, 6 y concordantes) y cumplimentado los trámites prescritos para acreditarlo y apreciarlo así (arts. 8 a 10), procedería el reconocimiento del derecho a la prestación interesada. Un reconocimiento vinculante para los servicios públicos de salud y las administraciones sanitarias, que deberán «garantizar el derecho a la prestación de ayuda para morir» y su «adecuada gestión» (arts. 13.2 y 16.2), así como, para el centro, ya sea –como se ha dicho– público, privado o concertado (art. 14) y el personal sanitario concernidos (arts. 1, párrafo segundo, 2, 9 y 10.4). Se reconoce el derecho a la objeción de conciencia de estos profesionales (art. 16 y disposición adicional séptima), que no puede menoscabar el acceso a la prestación o su calidad (art. 14).
La Ley Orgánica configura así un derecho de naturaleza prestacional frente a las administraciones públicas, condición que resulta corroborada por la inclusión de esta prestación en la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Salud y por su financiación pública (art. 13.1).
B) Justificación.
Según el preámbulo de la LORE, con ella se ha pretendido «dar una respuesta jurídica, sistemática, equilibrada y garantista» a la eutanasia, que el legislador percibe como «una demanda sostenida de la sociedad actual» a la que debe «atender […] preservando y respetando sus derechos y adecuando para ello las normas que ordenan y organizan nuestra convivencia». En este sentido se afirma que, tal y como la define la Ley Orgánica, la eutanasia «conecta con un derecho fundamental de la persona constitucionalmente protegido como es la vida, pero que se debe cohonestar también con otros derechos y bienes, igualmente protegidos constitucionalmente, como son la integridad física y moral de la persona (art. 15 CE), la dignidad humana (art. 10 CE), el valor superior de la libertad (art. 1.1 CE), la libertad ideológica y de conciencia (art. 16 CE) o el derecho a la intimidad (art. 18.1 CE)».
Partiendo de esta premisa, el preámbulo justifica el específico modelo regulatorio por el que ha optado en la finalidad de hacer compatibles estos derechos y principios constituci