Categoría: Judicial

iar los efectos de la crisis ocasionada por la covid-19». La Ley 2/2021 no ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad.
La doctrina constitucional ha reiterado que en los recursos de inconstitucionalidad, cuya finalidad última es la depuración objetiva del ordenamiento jurídico, la modificación, derogación o pérdida de vigencia de la norma que se recurre puede producir la extinción sobrevenida del proceso pues, como regla general, en un recurso abstracto como el de inconstitucionalidad, carece de sentido pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya del ordenamiento de modo total, sin ultraactividad [SSTC 67/2024, de 23 de abril, FJ 2, y 88/2024, de 5 de junio, FJ 3 b)]. Ahora bien, esta regla general tiene varias excepciones en nuestra jurisprudencia, tres de las cuales resultan de interés en relación con el presente recurso de inconstitucionalidad.
La primera de esas excepciones tiene que ver con el concreto supuesto de la impugnación de los decretos-leyes por la infracción del art. 86.1 CE, tanto en lo que se refiere a los límites formales (presupuesto habilitante y conexión de sentido) como a los límites materiales a que está sujeta la utilización de este instrumento normativo propio de la legislación de urgencia. En estos casos una reiterada jurisprudencia sostiene que la modificación legislativa posterior del decreto-ley impugnado no impide a la jurisdicción constitucional controlar si la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se ejerció siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto. Al respecto, este tribunal ha venido señalando que la infracción del art. 86.1 CE no pierde objeto, ya que la falta de vigencia en este momento del precepto recurrido no impide controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se realizó siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional, pues este control tiene por objeto velar por el recto ejercicio de la potestad para dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo [STC 9/2023, de 22 de febrero, FJ 2 b), con cita de las SSTC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 2; 47/2015, de 5 de marzo, FJ 2 b); 48/2015, de 5 de marzo, FJ 2; 211/2015, de 8 de octubre, FJ 2, y 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 3].
La segunda excepción se refiere a las impugnaciones de carácter competencial. En estos casos, como recordamos en la STC 10/2023, de 23 de febrero, FJ 2, el mantenimiento del objeto del recurso dependerá de si la nueva normativa, sustitutoria de la impugnada, viene a plantear o no los mismos problemas competenciales señalados en el recurso de inconstitucionalidad [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Si los problemas competenciales subsisten, ello justifica la pervivencia del objeto del recurso y la competencia para resolverlo del tribunal porque «la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio» (STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 2, y jurisprudencia allí citada). Por ello, si «la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto» [STC 134/2011, FJ 2 b)].
La tercera excepción que hemos de tener en cuenta es la relativa a los recursos de inconstitucionalidad que denuncian la infracción del art. 81.1 CE, en cuanto se refiere a la reserva de ley orgánica. En estos casos, hemos venido afirmando que «el conflicto subyacente al recurso planteado ante este tribunal pervive ya que lo que se pide es un pronunciamiento sobre la atribución de la naturaleza de ley orgánica a ciertas normas, lo que puede y debe hacerse, con independencia de cuál sea su vigencia al tiempo de dictarse el presente fallo» [SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 10, y 184/2012, de 17 de octubre, FJ 2 b)]. En idéntico sentido nos hemos pronunciado recientemente en la STC 136/2024, de 5 de noviembre, FJ 2 B) (i).
En aplicación de la referida doctrina constitucional, estamos en disposición de afirmar que, a pesar de la derogación del Decreto-ley 5/2021 por la Ley 2/2021, subsiste el objeto del recurso de inconstitucionalidad en lo que se refiere a las siguientes tachas de inconstitucionalidad: (i) la vulneración del art. 86.1 CE, en relación con los límites materiales en la aprobación de decretos-leyes, y (ii) la infracción del art. 81.1 CE, en lo que atañe a la reserva de ley orgánica.
Tampoco ha perdido objeto la denuncia de carácter competencial deducida en el presente recurso de inconstitucionalidad en relación con la pretendida invasión de las competencias estatales previstas en los arts. 149.1.1 y 149.1.16 CE. Con la salvedad de la modificación operada en el art. 49 bis.3 e) de la Ley 16/2010 por la Ley 2/2021, la nueva redacción del precepto impugnado se mantiene prácticamente idéntica en la nueva ley con respecto a su redacción originaria, dada por el Decreto-ley 5/2021, objeto de impugnación. Por lo tanto, la controversia de índole competencial se mantiene inalterada en los términos en los que fue planteada en el recurso de inconstitucionalidad. Esta consideración se ha de hacer extensiva a la denuncia de la indebida reproducción de normas estatales por el decreto-ley autonómico, que también participa del carácter de impugnación de naturaleza competencial.
A lo anterior ha de añadirse que tampoco ha lugar a apreciar la carencia sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad en lo que se refiere a la queja relativa a la infracción del art. 116 CE, por haberse regulado medidas de suspensión o restricción de derechos fundamentales que solo cabe adoptar a través de la legislación excepcional de los estados de crisis. Por las mismas razones que han llevado a este tribunal a no declarar la pérdida de objeto en los supuestos de denuncias de infracciones de los arts. 86.1 y 81.1 CE, antes referidos, cabe aquí considerar que la derogación del Decreto-ley 5/2021 no hace desaparecer el interés constitucional en resolver la posible vulneración de los límites que la Constitución establece para la regulación propia de los estados excepcionales (arts. 55 y 116 CE), pues el pronunciamiento que con esta alegación se insta de este tribunal viene referido, como en aquellos otros casos, a «la necesidad de velar por el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa constitucionalmente establecido» (STC 67/2024, FJ 2).
Por lo expuesto, tan solo ha perdido objeto la impugnación de art. 49 bis.3 g), en relación con la pretendida infracción por el mismo del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) pues, por más que se invoque sistemáticamente dentro del apartado de la demanda relativo a la infracción de la reserva de ley orgánica, en realidad constituye un motivo de impugnación de carácter sustantivo que ni guarda relación con dicha pretendida infracción constitucional ni resulta reconducible a ninguna de las excepciones a la regla general admitidas por nuestra jurisprudencia que acabamos de mencionar. Hecha esta salvedad, en todo lo demás no ha lugar a declarar la desaparición sobrevenida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
b) Por otra parte, en lo que se refiere al orden de examen de las diferentes tachas de inconstitucionalidad que se formulan en la demanda, debemos recordar que corresponde a este tribunal, en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto concreto, determinar el orden del examen de las quejas planteadas [SSTC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 3 b), y 146/2023, de 26 de octubre, FJ 2].
Así las cosas, analizaremos los motivos de impugnación en los que se fundamenta el recurso de inconstitucionalidad sucesivamente, siguiendo el mismo orden que propone la demanda, salvo que la eventual estimación de alguna de las quejas haga innecesario pronunciarse sobre las restantes.
3. Infracción del art. 86.1 CE en relación con los límites materiales del decreto-ley autonómico.
A) En el primero de sus motivos de impugnación, los diputados recurrentes denuncian el uso indebido por parte del Gobierno de las Illes Balears del instrumento normativo del decreto-ley. Cumple precisar que la queja se refiere únicamente al incumplimiento por parte del legislador de urgencia balear de los límites materiales del decreto-ley puesto que, como indica expresamente la demanda, «no se discute la concurrencia del presupuesto […] habilitante, es decir, la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad, ni tampoco la conexión de sentido entre la situación excepcional que se define y las medidas que se adoptan para conseguir el objetivo que se persigue».
A juicio de los demandantes, la regulación contenida en el precepto impugnado afecta, en el sentido constitucional del término, al contenido esencial de los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 15 (derecho a la integridad física), 17.1 (libertad personal), 18.1 (derecho a la intimidad personal), 19 (libertades de circulación y de residencia) y 21 (derecho de reunión) CE.
B) Antes de examinar la cuestión de fondo resulta preciso delimitar lo que haya de constituir el objeto de nuestro enjuiciamiento. Ello se debe a que el recurso de inconstitucionalidad dirige la impugnación contra los apartados 2 y 3 del art. 49 bis de la Ley 16/2010, en la redacción dada por el Decreto-ley 5/2021, en su conjunto, y, aunque no indica expresamente a qué subapartados concretos se refieren cada una de las quejas, de la lectura de la demanda se desprende que la afectación de derechos fundamentales que se denuncia no se refiere a todas y cada una de las medidas contenidas en los apartados 2 y 3 del art. 49 bis sino solamente a una parte –considerable, eso sí– de aquellas.
En efecto, esta tacha de inconstitucionalidad va dirigida contra las «medidas limitativas respecto de las personas enfermas, de las personas que estén o hayan estado en contacto con estas y del ambiente inmediato», de suerte que cabe entender que la impugnación tiene por objeto las medidas reguladas en el art. 49 bis.3. De todo el amplísimo abanico de medidas sanitarias que regula el precepto impugnado, el razonamiento de la demanda solo se centra en las siguientes:
a) Las medidas de internamiento y aislamiento, respecto de las cuales se afirma que constituyen «una afección a la libertad personal del artículo 17.1 CE». Esta alegación ha de entenderse referida a las letras a) («Medidas de control de las personas enfermas, cuando sea procedente, como el aislamiento en el domicilio, el internamiento en un centro hospitalario o el aislamiento o internamiento en otro lugar adecuado para esta finalidad») y c) («Medidas de control de las personas que estén o hayan estado en contacto con las personas enfermas, como el sometimiento a una cuarentena en el domicilio o en otro lugar adecuado para esta finalidad. A tal efecto, se entiende por cuarentena la restricción de las actividades y la separación, de las otras personas que no están enfermas, de una persona respecto a la que pueda tenerse razonablemente la sospecha de que haya estado o haya podido estar expuesta a un riesgo para la salud pública y sea una posible fuente de propagación adicional de enfermedades, de acuerdo con los principios científicos, las pruebas científicas o la información disponible») del art. 49 bis.3. También se han de conectar estas alegaciones con las medidas de salud pública previstas en el listado del art. 49 bis.3 g), que se refieren a: (i) «Aislamiento y cuarentena a las personas afectadas»; y (ii) «Limitaciones de desplazamientos territoriales que protejan del riesgo de transmisión y limitación de desplazamientos personales, manteniendo en todos los niveles de alerta los desplazamientos esenciales, siempre que se realicen de forma individual o con la unidad de convivencia y con todas las medidas de precaución higiénicas y de distanciamiento. Se incluye la limitación en horario nocturno».
b) Las medidas preventivas de control que comportan restricciones o limitaciones a la circulación y movilidad de las personas que, afirman, «suponen sin duda delimitar el contorno y alcance de los límites impuestos al ejercicio» del derecho a la libertad de circulación del art. 19 CE. Estas impugnaciones han de considerarse referidas a los dos párrafos segundo y tercero del art. 49 bis.3 f), cuando contemplan: (i) «Medidas que comporten la limitación o la restricción de la circulación o la movilidad de las personas dentro de la zona o la isla o las islas afectadas o en determinados lugares y espacios dentro de esta zona o en determinadas franjas horarias»; y (ii) «Medidas de control de la salida de la zona o la isla o las islas afectadas o de entrada en estas, incluido el establecimiento de pruebas diagnósticas previas o posteriores».
c) Las restricciones para celebrar reuniones privadas que, según se afirma en la demanda, «en tanto inciden en el contenido esencial del derecho de reunión constitucionalmente garantizado, vulneran el art. 86.1 CE». Esta impugnación ha de ponerse en relación con la previsión contenida en el quinto párrafo del art. 49 bis.3 f): «Restricciones a las agrupaciones de personas, incluidas las reuniones privadas entre no convivientes, especialmente en los lugares y los espacios o con ocasión del desarrollo de actividades que comporten un mayor riesgo de propagación de la enfermedad; todo ello sin perjuicio de las competencias estatales en relación con las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución española». E igualmente debe entenderse dirigida la impugnación contra la medida de salud pública prevista en el art. 49 bis.3 g): «Limitación del número de personas que se puede reunir, tanto en espacios públicos como privados».
d) Por su parte, la afectación del derecho a la integridad física (art. 15 CE) y del derecho a la intimidad personal (art. 18.1 CE), en relación con la noción de vida privada (art. 8 CEDH) se denuncia en relación con «las medidas profilácticas –entre ellas, la vacunación obligatoria– que pueden acordar las autoridades autonómicas al amparo del art. 49 bis apartado 3 e)». En este caso, sin ningún género de dudas, el recurso se dirige exclusivamente contra el art. 49 bis.3 e).
Por lo tanto, el objeto del recurso, en lo que se refiere a la infracción de los límites materiales de los decretos-leyes, ha de quedar restringido a los apartados que acabamos de indicar. En cuanto al resto del contenido del precepto impugnado ha de quedar excluido de nuestro enjuiciamiento por no haber cumplido la demanda con la carga argumental que le incumbe ya que, como reiteramos en STC 76/2024, de 8 de mayo, FJ 2 b) (i), con cita de las SSTC 87/2017, de 4 de julio, FJ 2, y 68/2021, de 18 de marzo, FJ 2 B), «nuestro pronunciamiento debe centrarse en los aspectos señalados en la demanda “sin que este tribunal pueda entrar en aquellos sobre los que el recurso, no solo carece de una argumentación suficiente que permita desvirtuar la presunción de validez de las leyes aprobadas” (STC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 3), sino que, además, “exceden de la pretensión planteada” (STC 8/2013, de 17 de enero, FJ 2). En efecto, “cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar […] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13). Ello supone que no debe estimarse una pretensión que solo descansa en la mera aseveración genérica, huérfana de toda argumentación […]” [STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2 b)]».
C) Una vez delimitado el objeto de enjuiciamiento, hemos de recordar la doctrina constitucional sobre los límites materiales de los decretos-leyes, en lo que atañe a la prohibición de «afectar» a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE que prevé el art. 86.1 CE y que, en relación con los decretos-leyes autonómicos, contempla también, en lo que aquí interesa, el art. 49.1 EAIB.
En lo que hace a esta limitación material constitucionalmente establecida, nuestro enjuiciamiento debe partir de que «afectar» derechos constitucionales es, según nuestra doctrina, una noción restringida, pues la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, sostuvo que «la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la CE (“no podrán afectar [...]”) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, […] ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I, ni dé pie para que por decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos».
De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley, por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE o que se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos de modo que de aquel límite se infiere que el decreto-ley no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales de los derechos, deberes y libertades del título I CE. La misma concepción estricta de la afectación de derechos constitucionales se ha reiterado, entre otras, en las SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8. En todas ellas, de uno u otro modo, se añade que a lo que este tribunal debe atender al interpretar el límite material del art. 86.1 CE es «al examen de si ha existido “afectación” por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I de la Constitución», lo que exigirá «tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9; 35/2017, de 1 de marzo, FJ 5; 134/2021, de 24 de junio, y 7/2024, de 16 de enero, FJ 5, entre otras).
D) A partir de estas premisas estamos ya en disposición de examinar si los preceptos enjuiciados «afectan», en el sentido constitucional de la expresión según el art. 86.1 CE, a los derechos fundamentales previstos en los arts. 15, 17.1, 18.1, 19 y 21, tal y como sostienen los diputados recurrentes.
A la hora de examinar esta cuestión, este tribunal no puede dejar de tener en cuenta que los apartados aquí impugnados tienen una redacción casi idéntica a los apartados del art. 38.2 b) de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, en la redacción dada por la Ley 8/2021, de 25 de febrero, que fueron declarados inconstitucionales y nulos por la STC 136/2024, de 5 de noviembre.
En el fundamento jurídico 5.3 A) de dicha sentencia, este tribunal consideró que la regulación gallega constituía una afectación a derechos fundamentales, por las siguientes razones:
a) En relación con el derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE) y a la libertad de circulación (art. 19 CE), afirmamos que «las medidas de “aislamiento de personas enfermas”, “aislamiento en domicilio”, “internamiento en centro hospitalario” o “internamiento en otro lugar adecuado para tal fin” […], pueden implicar, en supuestos de riesgo de transmisión de enfermedades contagiosas especialmente graves, una privación radical de la capacidad de autodeterminación de movimientos de la persona, lo que determina que dichas medidas tengan incidencia potencial en la libertad personal del art. 17 CE. Lo mismo puede llegar a ocurrir con las cuarentenas en domicilio u otro lugar adecuado […], en cuanto, de acuerdo con la propia definición legal que se da de ellas, pueden llegar, en casos extremos, a la completa privación de la posibilidad de autodeterminación de movimientos. En cambio, todas estas medidas afectarán únicamente a la libertad de circulación (art. 19 CE) cuando, por su contenido, delimiten los supuestos concretos de restricción de movilidad, salvaguardando de modo suficiente la capacidad de autodeterminación deambulatoria de las personas afectadas» [FJ 5.3 A) a)].
También explicamos entonces que «las medidas relativas a la entrada y salida en “zonas afectadas” por el riesgo de propagación de una enfermedad transmisible […] implican, por concepto, un margen de libertad deambulatoria compatible con el art. 17 CE, de modo que puede considerarse que afectan exclusivamente a la libertad de circulación del art. 19 CE» [FJ 5.3 A) a)].
b) En relación con el derecho de reunión (art. 21 CE), sostuvimos que «las limitaciones de reuniones privadas entre no convivientes […] afectan, de acuerdo con la doctrina de este tribunal, a dicho derecho fundamental, si bien solo al contenido garantizado en el apartado 1 del precepto y ello en conexión directa con el derecho a la intimidad personal y familiar reconocido en el art 18.1 CE.
En efecto, hemos de recordar que, según remarca la STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 7, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha considerado que las trabas u obstáculos al mantenimiento del contacto con familiares y amigos no se encuadran en el ámbito del art. 11 CEDH, relativo a la libertad de reunión, sino en el de su art. 8.1, que garantiza la vida privada y familiar [STEDH (Gran Sala) de 12 de septiembre de 2012, asuntoNada c. Suiza, § 165]. Por esta razón, en la STC 148/2021 se declaró que este ámbito ha de considerarse “constitucionalmente protegid[o] por el juego combinado de los arts. 21.1 y 18 CE”, FJ 5 a). Estos derechos fundamentales resultan, por ello, afectados por la medida indicada, en cuanto esta limita la posibilidad de mantener reuniones privadas con no convivientes.
En cambio, no hay afectación, en la regulación examinada, del apartado 2 del art. 21 CE, relativo a las reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público, pues el precepto impugnado contiene una cláusula expresa que salvaguarda la posibilidad de que tales reuniones y manifestaciones puedan desarrollarse de acuerdo con el régimen general previsto en su ley orgánica reguladora (Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión). Queda, pues, abierta la posibilidad de dirigir “comunicación previa a la autoridad” para el ejercicio del derecho de reunión del art. 21.2 CE, de modo que en cada supuesto habría de ser “la autoridad gubernativa competente la que pudiera establecer restricciones, modificaciones o incluso prohibir su ejercicio” (STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 7)» [FJ 5.3 A) b)].
c) En relación con el sometimiento a «medidas profilácticas de prevención de la enfermedad, incluida la vacunación o inmunización», este tribunal estimó que las mismas «afectan, con carácter general y sin necesidad de que conlleven riesgos especiales para la salud, al derecho a la integridad personal del art. 15 CE en su “dimensión positiva”, que implica, de acuerdo con nuestra doctrina, “una facultad de oposición a la asistencia médica, en ejercicio de un derecho de autodeterminación que tiene por objeto el propio sustrato corporal, como distinto del derecho a la salud o a la vida” (SSTC 154/2002, de 18 de julio, FJ 9, y 38/2023, de 20 de abril, FJ 4)» [FJ 5.3 A) c)].
Además, en la referida sentencia sostuvimos que aquellas medidas no solamente afectaban a derechos fundamentales, sino que respondían «a las características propias de las medidas de restricción o limitación de dichos derechos» [FJ 5.3 B)] y que comportaban una «[r]egulación de aspectos esenciales» del derecho fundamental [FJ 5.3 C)].
Si bien todas las consideraciones antes expuestas se efectuaron desde la perspectiva de una impugnación por vulneración de la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE), que no es exactamente coincidente con la que aquí nos ocupa, la misma argumentación ha de conducir aquí a apreciar que los apartados objeto de enjuiciamiento en este momento, al tener por objeto la regulación de restricciones o limitaciones de derechos fundamentales que inciden en aspectos esenciales de su regulación, constituyen una afectación de los derechos regulados en los arts. 15, 17.1, 18.1, 19 y 21.1 CE. Y ello resulta vedado al decreto-ley con arreglo a lo dispuesto en los arts. 86.1 CE y 49.1 EAIB.
En consecuencia, procede declarar inconstitucionales y nulos por vulnerar los arts. 86.1 CE y 49 EAIB, en relación con los límites materiales de los decretos-leyes, los siguientes apartados del art. 49 bis.3 de la Ley 16/2010, en la redacción dada por el Decreto-ley 5/2021: las letras a), c) y e); los párrafos segundo («Medidas que comporten la limitación o la restricción de la circulación o la movilidad de las personas dentro de la zona o la isla o las islas afectadas o en determinados lugares y espacios dentro de esta zona o en determinadas franjas horarias»), tercero («Medidas de control de la salida de la zona o la isla o las islas afectadas o de entrada en estas, incluido el establecimiento de pruebas diagnósticas previas o posteriores») y quinto («Restricciones a las agrupaciones de personas, incluidas las reuniones privadas entre no convivientes, especialmente en los lugares y los espacios o con ocasión del desarrollo de actividades que comporten un mayor riesgo de propagación de la enfermedad; todo ello sin perjuicio de las competencias estatales en relación con las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución española»), de la letra f); así como las medidas de salud pública recogidas en los incisos «Aislamiento y cuarentena a las personas afectadas», «Limitaciones de desplazamientos territoriales que protejan del riesgo de transmisión y limitación de desplazamientos personales, manteniendo en todos los niveles de alerta los desplazamientos esenciales, siempre que se realicen de forma individual o con la unidad de convivencia y con todas las medidas de precaución higiénicas y de distanciamiento. Se incluye la limitación en horario nocturno» y «Limitación del número de personas que se puede reunir, tanto en espacios públicos como privados» de la letra g).
La declaración de inconstitucionalidad de estos apartados ha de llevar aparejada, por conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC), la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del último párrafo del art. 49 bis.3 f), que establece que «las restricciones a los desplazamientos y a las agrupaciones de personas enumeradas anteriormente nunca pueden ser absolutas, tienen que expresar con claridad y precisión los desplazamientos y las agrupaciones que se restringen, y deben actuar con preferencia sobre los desplazamientos y las agrupaciones por razones meramente recreativas y de ocio. Se deben admitir, en todo caso, los desplazamientos y las agrupaciones que se realicen por motivos esenciales o justificados compatibles con la protección de la salud, sin perjuicio, si procede, de los controles o las medidas de prevención adicionales que se puedan establecer».
4. Infracción del art. 81.1 CE, en relación con la reserva de ley orgánica.
a) En siguiente lugar, el recurso de inconstitucionalidad denuncia la vulneración de la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE), respecto de: (i) los apartados a), c) y f), primer inciso, del art. 49 bis.3, en relación con el art. 17.1 CE; (ii) los párrafos segundo y tercero del apartado f) del art. 49 bis.3, en relación con el art. 19 CE; (iii) las «[r]estricciones a las agrupaciones de personas» previstas en el párrafo quinto del apartado f) del art. 49 bis.3, en relación con el art. 21 CE; y (iv) los apartados b), d), e) y f), sexto párrafo, del art. 49 bis.3, en relación con los arts. 15 y 18.1 CE.
Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad acordada en el fundamento jurídico precedente, este motivo de impugnación ha perdido objeto en relación con la mayor parte de los apartados recurridos. Subsiste, sin embargo, el recurso de inconstitucionalidad en lo que se refiere a: (i) el apartado f), primer inciso, del art. 49 bis.3, en relación con el art. 17.1 CE; y (ii) los apartados b), d) y f), sexto párrafo, del art. 49 bis.3, en relación con los arts. 15 y 18.1 CE.
b) Para resolver este motivo de impugnación hemos de partir de la identidad entre los preceptos aquí impugnados y los apartados que fueron declarados inconstitucionales y nulos por la STC 136/2024, de 5 de noviembre. En concreto, el apartado f), primer inciso, del art. 49 bis.3 de la ley balear tiene idéntica redacción al art. 38.2 b), apartado 6, primer inciso, de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Por su parte, el contenido los apartados b), d) y f) sexto párrafo del art. 49 bis.3 se corresponde miméticamente con la redacción de las medidas previstas en el art. 38.2 b), apartados 2, 4 y 6 iv) de la Ley de salud de Galicia.
Como quiera que los citados apartados de la ley gallega fueron declarados inconstitucionales y nulos en la citada STC 136/2024, FJ 5, por infringir la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE) al regular aspectos esenciales que constituyen desarrollo directo de derechos fundamentales, los apartados aquí impugnados, cuya redacción es coincidente con la de aquellos, han de correr idéntica suerte.
En consecuencia, procede declarar que son inconstitucionales y nulos por vulneración de la reserva de ley orgánica los siguientes apartados del art. 49 bis.3 de la Ley 16/2010, en redacción dada por el Decreto-ley 5/2021: las letras b), d) y f), párrafos primero («Medidas de control del entorno inmediato de las personas enfermas o de las personas que estén o hayan estado en contacto con estas, así como de las zonas afectadas. A tal efecto, se entiende por zona afectada aquellos lugares geográficos en los que sean necesarias medidas sanitarias de control de la propagación de la enfermedad. La determinación de la zona afectada se efectuará de acuerdo con los principios de precaución y proporcionalidad, procurando, siempre que resulte posible y eficaz, actuar lo antes posible o con más intensidad o medida sobre las zonas concretas en las que se produzca la mayor afección, para evitar perjuicios innecesarios al resto de la población») y sexto («Medidas de cribado consistentes en la realización de pruebas diagnósticas de determinados sectores o grupos de la población particularmente afectados o vulnerables»).
Finalmente, dada la coincidencia entre su contenido y el de los apartados declarados inconstitucionales y nulos, dicha declaración de inconstitucionalidad y nulidad ha de extenderse, al amparo del art. 39.1 LOTC, a las medidas de salud pública previstas en los incisos del art. 49 bis.3 g), que se refieren a «Pruebas diagnósticas a todas las personas que presenten síntomas» y a «Pruebas de cribado colectivas».
c) Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los apartados examinados hasta el momento se deriva la innecesariedad de examinar los motivos del recurso de inconstitucionalidad basados en la pretendida infracción del art. 116 CE y en una pretendida invasión de las competencias estatales previstas en los arts. 149.1.1 CE y 149.1.16 CE.
En los fundamentos quinto y sexto de la demanda, los diputados recurrentes denuncian de modo genérico la infracción del art. 116 CE, en relación con los arts. 15, 17, 18, 19 y 21 CE, argumentando que «lo que se introduce en la legislación balear son medidas que suponen una suspensión o una intensa restricción de derechos fundamentales análogas a las adoptadas por el Estado al amparo de la legislación excepcional de los estados de crisis, pero sin el amparo constitucional del artículo 116 CE, a través de una norma de urgencia y con un carácter de estabilidad y permanencia incompatible con los estados de excepcionalidad constitucional previstos en […] el art. 116 CE».
Por su parte, en el fundamento jurídico séptimo de la demanda, la impugnación se fundamenta en que «ya sea desde la perspectiva del apartado 1 o del 16 del art. 149.1 CE resulta evidente que el establecimiento por razones sanitarias de supuestos en los que cabría imponer fuertes restricciones o incluso la auténtica suspensión de derechos fundamentales tan nucleares como los previstos en los artículos 15, 17, 19, 18 y 21 CE, integra una competencia exclusiva del Estado que, de ningún modo, puede abordarse desde una perspectiva puramente territorial, introduciendo insoportables desigualdades precisamente en el disfrute de derechos fundamentales en el territorio nacional».
Como quiera que los apartados de la regulación recurrida que comportaban restricciones a los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 15, 17.1, 18.1, 19 y 21 CE han sido ya declarados inconstitucionales y nulos, bien por infringir los límites materiales de los decretos-leyes en contravención de la prohibición prevista en el art. 86.1 CE (supraFJ 3), bien por vulnerar la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE [supraFJ 4 b)], resulta ya innecesario pronunciarse sobre estas tachas de inconstitucionalidad. Por lo demás, en cuanto al resto de apartados del precepto impugnado no afectados por la declaración de inconstitucionalidad y nulidad, en la demanda no se efectúa argumentación alguna, desde ninguna de estas dos perspectivas impugnatorias, incurriendo con ello en un incumplimiento de la inexcusable carga alegatoria, que exime de su examen a este tribunal.
5. Impugnación basada en la indebida reproducción de la normativa estatal en la legislación autonómica: desestimación
Finalmente, la demanda impugna los apartados 2 y 3, primer párrafo, del art. 49 bis por cuanto «copian por completo» el contenido de los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, en un ámbito en el que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears carece de competencia, incurriendo con ello en una vulneración de las competencias estatales en materia de bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE) y sobre fijación de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos (art. 149.1.1 CE).
Esta misma tacha de inconstitucionalidad, respecto de un caso prácticamente idéntico, ha sido ya desestimada en la STC 136/2024, FJ 6. En dicha sentencia, tras exponer la doctrina constitucional sobre los distintos supuestos delex repetita(por todas, STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 6), el tribunal apreció que «a) la norma impugnada ha reproducido el contenido normativo de una ley estatal en un ámbito donde tanto el Estado como la comunidad autónoma tienen competencias; b) esa reproducción de normas estatales tiene la finalidad instrumental de hacer más comprensible una regulación dictada por la comunidad autónoma en el ejercicio de una competencia propia; c) la reproducción realizada es fiel y no desnaturaliza la regulación estatal reproducida».
En consecuencia, por remisión al razonamiento efectuado en nuestra STC 136/2024, FJ 6, debe desestimarse este motivo de impugnación.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia:
1.º Declarar inconstitucionales y nulos los siguientes apartados del art. 49 bis.3 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 16/2010, de 28 de diciembre, de salud pública de las Illes Balears, en la redacción dada por el Decreto-ley 5/2021, de 7 de mayo: las letras a), b) c), d) y e); el primer párrafo de la letra f) (que va desde «Medidas de control del entorno inmediato» hasta «al resto de la población»); los párrafos segundo, tercero, quinto y sexto de la letra f); así como los incisos de la letra g) que se refieren a «Aislamiento y cuarentena a las personas afectadas», «Limitaciones de desplazamientos territoriales que protejan del riesgo de transmisión y limitación de desplazamientos personales, manteniendo en todos los niveles de alerta los desplazamientos esenciales, siempre que se realicen de forma individual o con la unidad de convivencia y con todas las medidas de precaución higiénicas y de distanciamiento. Se incluye la limitación en horario nocturno» y «Limitación del número de personas que se puede reunir, tanto en espacios públicos como privados».
2.º Extender, por conexión o consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad al último párrafo del art. 49 bis.3 f) (que va desde «Las restricciones a los desplazamientos y a las agrupaciones de personas» hasta «que se puedan establecer»); y los incisos del art. 49 bis.3 g) referidos a «Pruebas diagnósticas a todas las personas que presenten síntomas» y a «Pruebas de cribado colectivas», de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 16/2010, de 28 de diciembre, de salud pública de las Illes Balears, en la redacción dada por el Decreto-ley 5/2021, de 7 de mayo.
3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diecinueve de noviembre de dos mil veinticuatro.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Giménez.–Ricardo Enríquez Navarro.–María Luisa Campos Ibáñez.–Ramón Marín Hernándeznrique Gil Cortés.–Concepción Espejel Muñoz Luisa Segoviano Parra Aguilar Tribiño.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–José María Macías Rivera.–Firmado y rubricado.