Categoría: Judicial

scrita, pero siempre que aquellas prácticas no contravengan lo dispuesto en el reglamento de la Cámara correspondiente.
6. Aplicación de la doctrina constitucional al presente recurso de amparo. Orden de enjuiciamiento.
Aunque de la misma fecha, 13 de agosto de 2020, son tres los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco que han sido impugnados por los recurrentes y, si bien la queja en todos ellos se localiza en la eventual vulneración delius in officiumde los demandantes, aquellas decisiones del órgano parlamentario afectan a diferentes objetos y distintas finalidades, que requieren, por tanto, de un análisis individualizado de cada una de ellas.
En este sentido, seguiremos, según el mejor criterio de este tribunal [STC 109/2016, de 7 de junio, FJ 3 b), por todas], un orden de enjuiciamiento de las cuestiones suscitadas que difiere del elegido por la demanda de amparo. Comenzaremos por el análisis de las impugnaciones que tienen un objeto específico, esto es las que se refieren a la asignación de un solo asistente a la parlamentaria recurrente en cuanto integrante del Grupo Mixto, así como a la denegada solicitud de denominación del Grupo Mixto como Grupo Mixto-Vox, para concluir con la invocada vulneración del derecho fundamental motivada por el régimen de intervenciones e iniciativas parlamentarias de doña Amaia Ibáñez Molina, en cuanto único miembro del Grupo Mixto de la Cámara vasca, acordada por la mesa, que tiene un objeto más amplio.
7. Acuerdo de la mesa relativo al número de asistentes asignados a cada grupo parlamentario.
a) La dotación de medios personales y materiales a los parlamentarios y parlamentarias de los grupos de una Cámara legislativa tiene por objeto facilitar la participación de aquellos y aquellas en el ejercicio de las funciones institucionales de la institución parlamentaria, de tal manera que los reglamentos correspondientes suelen incluir la previsión de personal colaborador y de asignaciones económicas destinadas a apoyarles en el desempeño de las funciones que les son propias. Asimismo, corresponderá a los órganos rectores de la Cámara la aplicación de aquella normativa reglamentaria, estableciendo, conforme a criterios de proporcionalidad y, en función de la representación obtenida, los recursos personales y económicos presupuestados.
Ahora bien, este tribunal igualmente ha declarado que, en sí mismos considerados, los derechos económicos de los parlamentarios y parlamentarias, entre los que se incluirían también los de los medios personales de asistencia y colaboración, no se integran en el núcleo delius in officium,salvo que afecten al ejercicio de sus funciones propias como parlamentario, habiendo precisado, en algunas ocasiones, «que la privación de dichos derechos podría comportar la vulneración del artículo 23.2 CE cuando se impida el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas [STC 69/2021, FJ 5 C) c)]» [STC 137/2021, FJ 4 b)]; esto es las que, principalmente, «tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del gobierno» [por todas, STC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5 c)].
De todo ello se deduce que, en principio, no cabe excluir que los acuerdos de los órganos rectores de las Cámaras sobre dotación de medios materiales y personales a los parlamentarios y parlamentarias, así como a los grupos parlamentarios en que se integran aquellos y aquellas, puedan llegar a afectar al núcleo de su función, por resultar instrumentalmente necesarios para aquel ejercicio. De quedar privados o limitados de esa asistencia, en contravención con lo previsto en la norma reglamentaria, los acuerdos así adoptados resultarían lesivos del derecho fundamental invocado, en la medida en que pudieran llegar a impedir u obstaculizar indebida o desproporcionadamente el ejercicio, en condiciones de igualdad y sin fundamento objetivo y razonable, de las funciones parlamentarias.
b) El Reglamento del Parlamento Vasco, en lo que ahora es de interés, dispone en su art. 28.1, inciso primero, que el Parlamento «pondrá a disposición de los grupos parlamentarios locales y medios materiales y personales para el ejercicio de sus funciones». Asimismo, el apartado 2, párrafo segundo de este art. 28 RPV prevé, también, que «[l]os grupos parlamentarios contarán con un número de personal-técnico administrativo acorde a su respectiva representación parlamentaria. La decisión a este respecto será adoptada por la mesa, previo acuerdo de la junta de portavoces». Se trata, como así lo establece el art. 7 bis del Estatuto de personal y régimen jurídico de la administración parlamentaria, de 22 de junio de 1990, del «personal adscrito a los grupos parlamentarios y a sus portavoces», que tienen la denominación de «asistentes».
Para el desarrollo de las actividades parlamentarias de la XII legislatura, actualmente en curso, que inició su vida parlamentaria en el mes de agosto de 2020, se estableció una previsión total de cuarenta y una plazas de asistentes para su asignación a los diferentes grupos parlamentarios. El acuerdo núm. 2020/2093, de 13 de agosto de 2020, de la mesa del Parlamento Vasco aprobó la propuesta de la adscripción de una de aquellas plazas al Grupo Mixto, que, como se ha reiteradosupra, está integrado por un solo miembro, la parlamentaria ahora recurrente.
c) La queja de los ahora demandantes de amparo se localiza, precisamente, en el número de asistentes asignados al Grupo Mixto del Parlamento Vasco, sobre la base de que, en anteriores legislaturas, este grupo parlamentario dispuso de dos asistentes más otro adscrito a la portavocía, con independencia del número de miembros del grupo. Por ello, entiende que la atribución de un número considerablemente menor al que, conforme a los usos parlamentarios, le fue asignado al Grupo Mixto en legislaturas anteriores, afecta al ejercicio de las funciones propias del cargo de parlamentaria y, en consecuencia, alius in officium.
Tanto el letrado del Parlamento Vasco como, en esta ocasión, el Ministerio Fiscal propugnan la desestimación del recurso por entender que no ha habido vulneración del derecho fundamental del art. 23 CE.
d) No podemos acoger esta queja de la demanda por las siguientes razones:
(i) Porque el acuerdo de la mesa impugnado cumple el mandato reglamentario establecido al efecto y se ha ajustado al grado de representatividad alcanzado por quien figura como único miembro del Grupo Mixto. En efecto, el art. 28.2, párrafo segundo Reglamento del Parlamento Vasco, citado anteriormente, incluye como criterio determinante de la asignación de asistentes el de la «representatividad» obtenida en el previo proceso electoral celebrado. Pues bien, si el total de parlamentarios de la Cámara vasca es de setenta y cinco miembros, que se integran en grupos parlamentarios, y el de las plazas de asistente a asignar ha sido para esta legislatura de cuarenta y uno, la designación de un asistente al Grupo Mixto del que únicamente forma parte la parlamentaria recurrente, colma sobradamente aquella exigencia de que la relación de componentes del personal técnico colaborador sea adscrito, según el grado de representatividad alcanzado por los integrantes del Grupo Mixto respecto del número de parlamentarios o parlamentarias del resto de los grupos de la Cámara.
Que en anteriores legislaturas el Grupo Parlamentario Mixto hubiera tenido adscritos hasta un total de tres asistentes, como así se alega en la demanda, no constituye en sí mismo un precedente que vincule al órgano rector de la Cámara vasca, para que, como «uso parlamentario» así defendido, la mesa hubiera tenido que aprobar esa asignación en el número interesado. Y todo ello porque, en primer lugar, el número de asistentes a distribuir entre los grupos parlamentarios, así como la propia cifra de estos últimos, ha variado en función de las diferentes legislaturas, lo que ha determinado que, en cada una de ellas y, en función del número de asistentes presupuestados, haya habido que adoptar singulares acuerdos de distribución para la provisión de cada supuesto en particular. Y, en segundo lugar, porque, como se ha destacado anteriormente, la norma reglamentaria escrita ha de prevalecer sobre el eventual «uso reglamentario» invocado. En el presente caso, aquella decisión de la mesa se ajusta al criterio de representatividad obtenido por la única integrante del Grupo Mixto respecto del resto de la Cámara.
(ii) Porque, como con acierto afirma el Ministerio Fiscal, tampoco los recurrentes han justificado en qué medida la asignación de un asistente al Grupo Mixto ha podido menoscabar, privando o limitando a la parlamentaria doña Amaia Ibáñez Molina en cuanto única componente de dicho grupo, del ejercicio de las funciones parlamentarias que integran el núcleo de suius in officium.Más allá de la mayor facilidad para el ejercicio de tales funciones que le supondría poder disponer de los tres asistentes que reclamaba para su adscripción al Grupo Mixto y a ella, como única integrante del mismo, la demanda de amparo no ha justificado en qué medida los recurrentes se han visto privados o limitados en el ejercicio de las funciones parlamentarias que integran el núcleo delius in officium,por la asignación de un solo asistente.
(iii) Por último, en la demanda únicamente se sustenta la queja de la vulneración del derecho de participación política sobre la afirmación de que, en anteriores legislaturas, al Grupo Mixto le fueron asignados un total de tres asistentes frente a uno solo en la presente, ofreciendo a tal efecto un posible término de comparación para poner de manifiesto el alegado trato desigual denunciado. Sin embargo, no podemos aceptar como término de comparación el propuesto porque, como se ha dicho anteriormente, en cada legislatura, a excepción del total de parlamentarios que permanece invariable en setenta y cinco desde la aprobación del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, el número de grupos parlamentarios y el diverso número de los parlamentarios o parlamentarias que lo hayan conformado, el de los integrantes del propio Grupo Mixto, que ha sido diferente en las legislaturas en que lo ha habido, así como el de asistentes previstos, ha sido distinto y ha variado en las sucesivas legislaturas, de tal manera que la distribución de aquel personal colaborador entre los distintos grupos de la Cámara ha dependido siempre de aquellas variables, que no han sido semejantes, por lo que no es posible establecer términos válidos de comparación entre legislaturas precedentes y la actual, porque cada una de ellas, de modo particularizado y en función de las variables antedichas, ha distribuido los medios personales de asistencia entre los distintos grupos de la Cámara.
Con fundamento, pues, en las razones expuestas, la alegada vulneración del derecho de participación política de los recurrentes debe ser desestimada respecto del acuerdo de la mesa del Parlamento Vasco, relativo a la propuesta núm. 2020/2093.
8. Acuerdo de la mesa denegatorio de la denominación solicitada para el Grupo Mixto.
a) La denominación de un partido político y la identificación por sus siglas o símbolos constituyen, para la opinión pública y para los ciudadanos en general, rasgos inequívocos que singularizan aquella formación política de las demás que participan en la vida política y concurren a los procesos electorales. Aquella denominación tiene especial relevancia para particularizar ante la sociedad la existencia y actividad del partido político, en este caso dentro de la sede parlamentaria. Corresponde, en su caso, al Reglamento de la Cámara correspondiente la regulación de cualquier referencia a la denominación de los grupos parlamentarios y a los órganos rectores de la misma su aplicación, en virtud de la autonomía parlamentaria de que gozan.
b) En el Parlamento Vasco, la exigencia de una denominación para los grupos parlamentarios viene establecida de modo expreso para los que se constituyan a partir de la iniciativa voluntaria de los parlamentarios y parlamentarias. Así, el art. 24.4 RPV, en lo que ahora es de interés, dispone que, en el escrito de solicitud de constitución de un grupo parlamentario «deberá constar la denominación de este y los nombres de todos sus miembros, de su portavoz y de una o más sustitutas o sustitutos, así como el miembro designado para formar parte de la Comisión del Estatuto Parlamentario».
En relación con el Grupo Mixto no se hace referencia expresa a alguna formación política en la denominación, como por otra parte es lógico, dado que su constitución es automática y el Reglamento de la Cámara obliga a integrar en el mismo a todas las parlamentarias y parlamentarios que no se inscriban de forma voluntaria en uno de los otros grupos, pudiendo proceder de formaciones políticas diversas. No obstante lo expuesto, el art. 25.2, inciso primero de la norma reglamentaria establece que «[e]l Grupo Mixto se regirá por los acuerdos a que internamente lleguen sus miembros», disponiéndose la posibilidad, no aplicable al caso presente, de que, a falta de dicho acuerdo, la organización y funcionamiento de este grupo se determine mediante un reglamento interno.
Por otro lado, dado que la demanda y los escritos del letrado del Parlamento Vasco y del Ministerio Fiscal han hecho referencia a los «usos parlamentarios» en sustento de sus argumentaciones contrapuestas, hemos también de valorar que, en precedentes legislaturas, el Grupo Mixto de la Cámara llevó unida otra denominación, lo que revela la relevancia que las formaciones políticas le han dado a la citada denominación, cuando sus representantes se han tenido que integrar en el citado Grupo Mixto del Parlamento Vasco. Así, entre otras y por citar las más recientes, en la VII legislatura el citado grupo parlamentario tuvo la denominación de «Grupo Mixto-Unidad Alavesa» con un único parlamentario perteneciente a aquella formación política; igualmente, en la VIII legislatura, hubo uno con la denominación «Grupo Mixto-Ezker Batua/Berdeak», integrado por tres miembros, y otro «Grupo Mixto-Aralar» compuesto por un solo miembro; en la IX legislatura hubo hasta tres denominaciones de grupos mixtos, con un parlamentario en cada uno de ellos, pertenecientes a diferentes formaciones políticas, Grupo Mixto-Eusko Alkartasuna, Grupo Mixto-Ezker Anitza IU y Grupo Mixto-UPyD (Unión Progreso y Democracia); por último, en la X legislatura, recibió aquel grupo la denominación de «Grupo Mixto-UPyD», con un único parlamentario. En la XI legislatura no se constituyó el Grupo Mixto. (https://www.legebiltzarra.eus/).
c) Los antecedentes han recogido de forma detallada, tanto los argumentos sobre los que sustenta su pretensión de amparo la demanda, como los del letrado del Parlamento Vasco, que la rechaza solicitando su desestimación. En cambio, el Ministerio Fiscal propugna la estimación de la queja en esta cuestión.
El inicial acuerdo de la mesa del Parlamento Vasco de 13 de agosto de 2020 se limitó a denegar la solicitud de la parlamentaria doña Amaia Ibáñez Molina para que se modificara la inicial denominación del «Grupo Mixto» y fuera sustituida por la del «Grupo Mixto-Vox», sin aportar ningún otro argumento añadido. Por su parte, el posterior acuerdo de 8 de septiembre de 2020, desestimatorio de la solicitud de reconsideración, después de hacer referencia a que el art. 25.1 RPV dispone la integración en el Grupo Mixto de los parlamentarios o parlamentarias que no pasen a formar parte de otros grupos de la Cámara, añade como específico argumento a la anterior desestimación que «la denominación de Grupo Mixto no ofrece confusión alguna, y es la adecuada reglamentariamente». La demanda alega que los citados acuerdos carecen de motivación, pues se han limitado a rechazar su petición sin expresar las razones que han llevado a la mesa a denegarles aquella denominación.
d) La doctrina de este tribunal sobre elius in officium,resumida anteriormente, ha declarado que no toda infracción del Reglamento de la Cámara vulnera de modo automático el derecho fundamental de participación política del parlamentario, sino aquella que afecta inconstitucionalmente al núcleo de la función representativa, como es la que, principalmente, tiene relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y con el control de la acción del Gobierno. Sin embargo, es preciso hacer las siguientes consideraciones:
(i) Incluir la denominación de la formación política que integra, como único miembro, el Grupo Mixto de una Cámara, en este caso del Parlamento Vasco, adquiere particular relevancia, en la medida en que la adición de las siglas de aquella permite la identificación, sin ningún género de dudas, de las actividades parlamentarias que aquella realice, teniendo en cuenta que el resto de grupos parlamentarios dispone de denominación propia para su respectiva identificación.
(ii) Si bien el Reglamento del Parlamento Vasco no establece de modo expreso una referencia a la denominación del Grupo Mixto, también especifica en su art. 25.2 RPV que corresponde a los miembros de dicho grupo establecer las normas internas de su organización y funcionamiento, al punto de tener, primeramente, que regirse por los acuerdos internos a los que lleguen sus miembros, en lo que atañe a dicho funcionamiento.
Si el precitado art. 25.2 RPV confiere a las decisiones tomadas en el seno del Grupo Mixto la facultad de establecer su reglamento interno de organización y funcionamiento, reconociéndole validez y eficacia jurídica al diseño del régimen jurídico por el que se vaya a regir aquel grupo parlamentario, la expresa decisión de dar una denominación al mismo, tomada por la única parlamentaria que lo integra, sin que exista, obviamente, oposición alguna por parte de ningún otro miembro del mismo grupo, se integra por la fuerza obligatoria, vinculante y directa del Reglamento de la Cámara vasca en el estatuto jurídico que determina la organización y funcionamiento de dicho grupo, lo que también engloba a la denominación del mismo, en cuanto rasgo identificativo que lo distingue del resto de los grupos parlamentarios.
(iii) En el presente caso, la decisión interna sobre organización y funcionamiento del Grupo Mixto, relativa a la denominación del mismo como «Grupo Mixto-Vox», la ha tomado su única componente, esto es la parlamentaria ahora recurrente, por lo que se trata de un acuerdo de aquella en relación con el régimen jurídico interno del mismo.
Por tanto, si la denominación asignada al Grupo Mixto por la parlamentaria integrada en el mismo puede formar parte del régimen jurídico interno de dicho grupo (art. 25.2 RPV), cualquier decisión de la mesa que, negativamente, afecte a aquel régimen interno, deberá apoyarse en un razonamiento que justifique en derecho las razones de aquella denegación, por cuanto se trata de una decisión que incide sobre las facultades de autoorganización que le reconoce el Reglamento de la Cámara a los integrantes del Grupo Mixto. Sin embargo, la mesa de la Cámara denegó la denominación del Grupo Mixto en la forma que la parlamentaria de Vox así lo había propuesto, sin que aquella negativa viniera anudada a argumentación alguna en derecho que sustentara tal decisión, excluyéndole, por tanto, del ejercicio de la facultad de autoorganización y funcionamiento del grupo que le concedía el art. 25.2 RPV.
(iv) La ocultación de las siglas propias repercute en la genuina labor parlamentaria del miembro del Grupo Mixto, que no puede proponer iniciativas con cita expresa de la formación política a la que pertenece, ni tampoco hacer aquella manifestación explícita de la misma a la hora de ejercer su función de control político del Gobierno. De ello se deduce que la denominación de dicho grupo como Grupo Mixto-Vox es relevante para el conocimiento, tanto dentro como fuera de la Cámara vasca, de la labor parlamentaria de la única representante que lo integra. Se trata, pues, de un derecho, el de la denominación, que, por aplicación de la facultad de autoorganización que le reconoce el art. 25.2 RPV, se integra en el estatuto jurídico del Grupo Parlamentario Mixto de aquella Cámara, que le ha sido denegado por la mesa de aquel Parlamento sin razón en derecho que justifique aquella negativa.
e) Por otro lado, la práctica parlamentaria de legislaturas anteriores, como hemos dichosupra[fundamento jurídico 7 apartado b)], había permitido, como «uso parlamentario», que el Grupo Mixto hubiese tenido la denominación de la formación política a la que pertenecía su único miembro; incluso llegó el Grupo Mixto a tener hasta varias denominaciones, en función de las diversas formaciones políticas a las que pertenecían sus integrantes (tal es el caso, por ejemplo, de la IX legislatura, en la que hubo hasta tres denominaciones de Grupos Mixtos, con un parlamentario en cada uno de ellos, pertenecientes a diferentes formaciones políticas, Grupo Mixto-Eusko Alkartasuna, Grupo Mixto-Ezker Anitza IU y Grupo Mixto-UPyd), sin que hubiera habido obstáculo u objeción alguna a aquella denominación por parte de la mesa del Parlamento.
Así pues, nos hallamos ante una primera ocasión en que ese órgano parlamentario ha adoptado una decisión de este carácter, denegatoria de la denominación específicamente propuesta. Y lo ha hecho apartándose de todas las que, en legislaturas anteriores, habían reconocido que el Grupo Mixto llevara también las siglas de las formaciones políticas a las que pertenecían sus miembros únicos o de diferente asignación política. Y, además, aquella decisión la ha adoptado sin haber ofrecido argumento alguno que justifique el cambio de criterio, pese a haberlo invocado así la parlamentaria recurrente en su solicitud de reconsideración.
En efecto, en los dos acuerdos ahora impugnados, más allá de la mera afirmación de que «la denominación de Grupo Mixto no ofrece confusión alguna, y es la adecuada reglamentariamente» (acuerdo de 8 de septiembre de 2020), la mesa de la Cámara, no ha ofrecido argumento alguno que pudiera reforzar aquella afirmación apodíctica, teniendo en cuenta que, en el escrito de reconsideración, la parlamentaria ahora recurrente en amparo, le había puesto de manifiesto que, en una legislatura anterior (citaba expresamente la aceptada denominación del Grupo Mixto como Grupo Mixto-UPyD), sí le había sido reconocida aquella denominación al Grupo Mixto.
f) En conclusión, no poder incluir en la denominación de este grupo parlamentario las siglas de la formación a la que pertenece su única integrante dificulta la identificación del origen de las iniciativas y actuaciones que realice, en comparación con el resto de los grupos parlamentarios de la Cámara vasca, que disponen de una denominación específica por la que pueden ser identificados con facilidad, generándole un desigual tratamiento en el uso de aquella denominación, sin ningún fundamento normativo y sin ninguna justificación que apoye aquella decisión de la mesa.
Además, se trata, pues, de un derecho, el de la denominación, que se integra en el estatuto jurídico del Grupo Parlamentario Mixto de aquella Cámara al que pertenece la parlamentaria doña Amaia Ibáñez Molina (exart. 25.2 RPV) y la decisión adoptada se aparta de los «usos parlamentarios», seguidos anteriormente en la actividad del Parlamento Vasco, sin que tampoco la mesa de la Cámara haya ofrecido argumento justificativo alguno de esta decisión.
Por todo ello, debemos acordar la estimación de la queja y, en consecuencia, la anulación de los acuerdos de 13 de agosto y de 8 de septiembre de 2020 de la mesa del Parlamento Vasco, aprobados en respuesta a la propuesta núm. 2020/2075, por resultar contrarios, en ese extremo, al derecho fundamental del art. 23 CE de los recurrentes.
9. Acuerdo de la mesa sobre órdenes del día e intervenciones del Grupo Mixto en el Parlamento Vasco.
a) No resulta ocioso reiterar lo que hemos dichosuprasobre los reglamentos parlamentarios. Estas disposiciones normativas ordenan los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos públicos y pasan así a integrarse en el estatus propio de cada uno de ellos, con la consecuencia de que podrá su titular defender, al amparo de esta disposición constitucional, elius in officiumque estime ilegítimamente constreñido o ignorado por actos de los poderes públicos. Además, la Constitución no ha asumido en el artículo 23.2 CE un genérico derecho fundamental al respeto de todos y cada uno de los derechos y facultades del estatuto del parlamentario, sino tan solo el de aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo de la función representativa, como son, principalmente, los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del Gobierno [por todas, SSTC 159/2019, FJ 5 c); 69/2021, FFJJ 4 y 5 C) c), y 137/2021, FJ 4 a), ya citadas anteriormente].
Por tanto, en el caso de los representantes electos, aquellas cuestiones que se susciten en relación directa con las facultades y funciones legislativas y con el control político del Gobierno, afectarán alius in officium.Esta doctrina constitucional adquiere especial significación en el marco de la confrontación entre posiciones mayoritarias y minoritarias, pues, cuando las iniciativas de estas últimas son rechazadas por decisiones de los órganos parlamentarios, que se reputan como restrictivas de los derechos de participación política de los integrantes de aquellos grupos minoritarios, la invocada vulneración del derecho fundamental del art. 23 CE, a través del recurso de amparo parlamentario (art. 42 LOTC), constituye este último el instrumento de defensa constitucional de sus derechos.
Este tribunal ha declarado que el citado precepto constitucional «alude al derecho de todos los ciudadanos, sin distinciones, a optar al ejercicio de cargos en los que se ejerce poder de decisión, en el marco de un Estado social y democrático de Derecho, en el que el respeto a la posición y los derechos de las minorías actúa como elemento constitutivo del propio sistema, que legitima su propio funcionamiento. Sin respeto a los derechos de las minorías políticas, no hay modo de preservar el pluralismo propio del Estado democrático (STC 226/2016, de 22 de diciembre, FJ 5), propugnado por el artículo 1.1 de la Constitución como uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico» (por todas, STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 3).
b) El Reglamento del Parlamento Vasco regula con detalle el funcionamiento del Grupo Mixto y la participación de sus integrantes en las labores parlamentarias.
Contiene una norma con vocación de generalidad, que es la expresada en el art. 25.1, párrafo segundo RPV, que dispone que «[l]a participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica a la de los restantes grupos». Parte, pues, de un régimen jurídico general de equiparación entre los distintos grupos, de tal manera que no establece distinción alguna entre unos grupos y otros, con independencia del número de miembros que lo conformen.
A aquella norma sucede, dentro del mismo precepto, otra relacionada con las intervenciones en los debates de los componentes del Grupo Mixto, pues el art. 25.3 RPV dispone que «tendrán, en su conjunto, la misma duración que la de un grupo parlamentario, independientemente de que las intervenciones se produzcan en el mismo turno o en turnos diferentes». Y tal régimen de equiparación es acogido, también, en restantes apartados del art. 25 RPV (distribución de escaños del Grupo Mixto en las comisiones; presencia de cada fuerza política integrante del Grupo Mixto en las ponencias no legislativas; posibilidad de formular cada miembro del Grupo Mixto, con su sola firma y a título personal diversas iniciativas parlamentarias: enmiendas, votos particulares, interpelaciones, preguntas, mociones o cualesquiera otras; consideración de todos los miembros como portavoces habilitados). Por consiguiente, el Reglamento del Parlamento Vasco no establece en su articulado ninguna distinción entre los grupos parlamentarios, aludiendo siempre a todos ellos en su conjunto.
Este inicial planteamiento general se ve reforzado, después, con normas específicas que regulan la participación de todos los grupos parlamentarios, incluido el Grupo Mixto, en las distintas facetas de la actividad parlamentaria, de tal manera que aquellas normas no establecen distinción alguna entre unos grupos y otros, haciendo referencia, en general, a «los grupos parlamentarios» (a título de ejemplo, el art. 42.2, en relación con los componentes de las comisiones parlamentarias).
c) La demanda de amparo parte, precisamente, del reconocimiento por la norma reglamentaria del principio de equiparación que asiste al Grupo Mixto, en relación con el resto de los grupos parlamentarios de la Cámara vasca. En consecuencia, se queja de que aquel principio no solo no ha sido respetado por los acuerdos impugnados, sino que, según refiere, ni siquiera, en algún tipo de intervención parlamentaria, ha sido cumplido un mínimo de proporcionalidad en función del grado de representatividad alcanzado por la parlamentaria de Vox, en relación con el resto de las formaciones políticas presentes en el Parlamento.
De este mismo parecer es el Ministerio Fiscal que, en esta cuestión, propugna la estimación de la pretensión de amparo. No así, en los términos que detalladamente hemos recogido en los antecedentes, el letrado del Parlamento Vasco, que interesa la desestimación del recurso, por entender, de una parte, que realmente el art. 25.1 RPV, que es el precepto sobre el que apoya esencialmente su pretensión de amparo la demanda, no contiene tal mandato de equiparación entre grupos, sino que cuando, en realidad, se alude a una participación «idéntica» lo que la norma parlamentaria está haciendo mención es a una participación «análoga». Para ello, considera que el término correspondiente en euskera del citado art. 25.1, «bezalaxe», «remite más a una participación análoga que idéntica, ya que en tal caso debiera haberse empleado el término "bezalakoxe"». Y, en segundo término, porque, en el ejercicio de su autonomía parlamentaria, la mesa ha interpretado el precepto anterior y ha modulado la participación del Grupo Mixto y de su única componente en las tareas parlamentarias, en proporción a su grado de representatividad.
d) Hemos de comenzar el análisis de la queja de los recurrentes contra el cuerdo de la mesa del Parlamento Vasco sobre determinación de los órdenes del día y de los tiempos de debate de las sesiones plenarias, con la exposición de un resumen del contenido del mismo, adoptado en respuesta a la propuesta núm. 2020/2094, formulada por cuatro grupos parlamentarios de la Cámara [Euzko-Abertzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV); Euskal Herria Bildu (EH Bildu); Socialistas Vascos-Euskal Sozialistak (SV-ES) y Elkarrekin Podemos-IU (EP-IU)], oída la junta de portavoces. En el citado acuerdo, la mesa aceptó la propuesta en los términos en que aparecía formulada.
El contenido del acuerdo se refiere a los siguientes apartados:
(i) Inclusión de hasta dos iniciativas (proposiciones de ley y no de ley, mociones como consecuencia de interpelación) por cada grupo parlamentario y sesión plenaria. El Grupo Mixto solo podría introducir una iniciativa cada tres plenos ordinarios.
(ii) El tiempo de intervención del Grupo Mixto en todos los debates será de un tercio del correspondiente al resto de los grupos.
(iii) El Grupo Mixto podrá incluir una interpelación y cuatro preguntas orales cada tres plenos de control del Gobierno.
e) Debemos descartarab initio: (i) las argumentaciones que hace la demanda en relación con la afirmación de que la parlamentaria ahora recurrente y la formación política a la que pertenece han sido objeto de un «cordón sanitario» por parte de otras formaciones políticas presentes en el Parlamento Vasco, al objeto de minimizar su participación en las iniciativas parlamentarias en dicha Cámara. Se trata de afirmaciones que tienen que ver con un juicio de intenciones políticas que deben quedar totalmente al margen del juicio de constitucionalidad que debe hacer este tribunal y que se refiere, en el ámbito del recurso de amparo, a determinar si la pretensión invocada en el recurso, sustentada en este caso sobre la alegada vulneración del derecho fundamental de participación política de los recurrentes, ha sido objeto de lesión o no por los poderes públicos, en este caso por determinados acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco. A este único objeto debe ceñirse, pues, nuestro enjuiciamiento. Y (ii) debemos, también, rechazar el argumento del letrado del Parlamento Vasco de que la traducción del euskera al castellano, en lo que se refiere al término «bezalaxe» que aparece incluido en el texto en euskera del art. 25.1 RPV, incluya un significado distinto al de «idéntica» que se recoge en el mismo texto del citado precepto pero expresado en castellano, toda vez que, tanto el euskera como el castellano tienen reconocido «el carácter de lengua oficial en Euskadi» (art. 6.1 EAPV) y el texto en castellano del citado artículo es el que recoge, como texto consolidado en castellano, la edición oficial del reglamento del Parlamento Vasco (https://www.legebiltzarra.eus/portal/web/eusko-legebiltzarra/conoce-el-parlamento/el-reglamento-del-parlamento-vasco), de conformidad con lo que dispone, también, el art. 2 RPV, que establece: «el euskera y el castellano son los idiomas oficiales del Parlamento Vasco» (apartado 1) y «las publicaciones oficiales del Parlamento Vasco serán bilingües» (apartado 4).
En consecuencia, las apreciaciones que hace el letrado en relación con la traducción más aproximada de aquella palabra del euskera al castellano no pasan de ser meras afirmaciones de parte que este tribunal no puede acoger porque es el propio texto oficial del reglamento el que recoge en castellano el término que estima procedente.
f) Mayor detenimiento merece, en cambio, el estudio de la segunda de las argumentaciones del letrado del Parlamento Vasco, única parte que propugna la desestimación del recurso respecto de esta cuestión, que se centran en la necesidad de modular las facultades de iniciativa y de intervenciones parlamentarias del Grupo Mixto y de su única componente, en función del grado de su representatividad alcanzada en relación con el resto de grupos parlamentarios de la Cámara, de tal manera que las mismas se adecúen proporcionalmente a aquella representatividad.
Como hemos adelantadosupra,la doctrina de este tribunal sobre el principio de autonomía parlamentaria ha declarado reiteradamente que, una vez que los reglamentos parlamentarios disponen el conjunto de derechos y facultades de los miembros de la Cámara y las posibilidades de participación de los mismos en las tareas parlamentarias, quedan aquellos integrados en su estatuto jurídico y en el núcleo de su función representativa, de tal manera que será vulnerado el art. 23.2 CE «si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes. Tales circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público y a motivar las razones de su aplicación, bajo pena, no solo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino también de infringir el de estos a participar en los asuntos públicosexart. 23.1 CE» [por todas, STC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5 c)].
A partir de estas consideraciones debemos anticipar ya la estimación de la queja de los recurrentes por las siguientes razones:
(i) Porque el Reglamento del Parlamento Vasco, con una vocación protectora del respeto al derecho de los grupos minoritarios de la Cámara, establece un régimen de igualdad para todos los grupos parlamentarios, sin distinción alguna entre unos y otros, de tal manera que el art. 25, en sus apartados 1, párrafo segundo y 3 RPV disponen, con carácter general y en relación con el Grupo Mixto de la Cámara vasca, un régimen de participación de dicho grupo «idéntico» y con «la misma duración» de las intervenciones de sus miembros a las del resto de los grupos de la Cámara. A diferencia de lo que argumenta el letrado del Parlamento Vasco, el sistema participativo por el que ha optado la norma reglamentaria vasca es el de igualdad en el tratamiento de todos los grupos, con independencia del número de componentes del mismo. Esta es la norma que ha regido y rige en lo que respecta al funcionamiento de los grupos parlamentarios y a la participación de los mismos en las tareas de la Cámara.
Así pues, el Parlamento Vasco, en el ejercicio de su autonomía normativa, ha establecido un régimen de participación «idéntica» para todos los grupos parlamentarios, de tal manera que cualquier decisión que pueda tomar uno de los órganos de aquella Cámara, en este caso la mesa, deberá ajustarse a las prescripciones que establece su propia norma de régimen interno de funcionamiento. Si no respeta el contenido y alcance de la precitada norma, contraviene el principio de autonomía normativa, pues aquella es fruto de la propia decisión del Pleno de la Cámara, por lo que uno de sus órganos no puede ir en contra de las propias decisiones que la Cámara en su conjunto haya adoptado. Bastaría, en su caso, con modificar el texto del precepto correspondiente, en este caso del art. 25 RPV, para que el Parlamento Vasco, al igual que otras asambleas autonómicas que así lo han hecho (ej. art. 64 del Reglamento del Parlamento de La Rioja; art. 26.4 del Reglamento de la Asamblea de Murcia, de 7 de marzo de 2019), pudiera ajustar su régimen jurídico a lo que ha pretendido con su decisión la mesa del Parlamento Vasco. Este tribunal ha insistido en que «compete a los reglamentos parlamentarios fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios corresponden. Una vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren» (por todas, STC 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4).
(ii) Porque la propuesta de ordenación de los órdenes del día y de los tiempos de debate de las sesiones plenarias, suscrita por cuatro grupos parlamentarios, oída la unta de portavoces, ha sido finalmente aceptada por la mesa de la Cámara sin ni siquiera haber seguido un mismo criterio a aplicar a todos los grupos de la Cámara. Antes bien, a todos los grupos excepto al Grupo Mixto se les ha aplicado un criterio de igualdad, de tal manera que la decisión ha sido de plena equiparación de las iniciativas, de los tiempos de intervención y de las interpelaciones y preguntas, cuando el grado de representatividad de cada uno de aquellos grupos es distinto, pues tienen un número de componentes que presenta grandes diferencias entre unos y otros en cuanto a la cifra de sus miembros. En cambio, la participación de la componente del Grupo Mixto ha sido objeto de una regulación distinta y se le ha aplicado un criterio diferente, que no ha sido el de la equiparación, sino el de la representatividad.
Así pues, los acuerdos de la mesa impugnados han establecido dos criterios diferentes para distribuir las posibilidades de presentar iniciativas y los tiempos de intervención de los grupos: Un primer criterio, de igualdad, entre todos los grupos excepto el mixto, de tal manera que cualquiera que sea el número de componentes de aquellos grupos parlamentarios, a todos ellos se les ha asignado un mismo régimen de participación en las sesiones plenarias. Por el contrario, el segundo criterio le ha sido aplicado exclusivamente al Grupo Mixto, en que se ha optado por el del grado de representatividad en relación con el resto de los grupos, cuando con aquellas decisiones, no solo se han apartado del régimen diseñado por el Reglamento de la Cámara vasca (igualdad para todos los grupos), sino que además, no se ha seguido el mismo criterio para todos, sino que se ha aplicado a un solo grupo de la Cámara un criterio diferente. Al Grupo Mixto y a su única componente se le ha aplicado un criterioad hocy exclusivo con objeto de reducir su participación efectiva en las tareas parlamentarias, lo que no se ha hecho con los demás grupos, que dispondrán del mismo nivel e intensidad de participación en la Cámara con independencia del número de miembros que lo compongan.
Se ha establecido, pues, un trato diferencial que quiebra la igualdad en el ejercicio del derecho de participación política de los recurrentes, tanto del Grupo Mixto como de la parlamentaria que lo integra, imponiéndole esta limitación, con carácter general, para toda la legislatura.
(iii) Porque, en virtud de las decisiones tomadas por la mesa de la Cámara, al Grupo Mixto y, por ende, a la parlamentaria doña Amaia Ibáñez Molina, se le impide presentar iniciativas parlamentarias, así como tampoco formular interpelaciones y preguntas de control al Gobierno en dos de cada tres plenos, reduciéndosele el tiempo de sus intervenciones orales a un tercio respecto de los demás grupos. Es decir, durante dos sesiones plenarias se les impide a los recurrentes el ejercicio de las funciones parlamentarias más genuinas, como son las de las iniciativas (proposiciones de ley o no de ley, mociones) y las de control al Gobierno, lo que afecta al núcleo esencial delius in officium,en la medida en que, al menos en aquellas sesiones plenarias, no pueden tener participación efectiva en los mismos ejercitando aquellas funciones.
(iv) Finalmente, porque los acuerdos, pese a haber establecido dos criterios de participación diferentes para los distintos grupos de la Cámara (uno para el Grupo Mixto y el otro para el resto de grupos parlamentarios) y haber incurrido en contravención de lo dispuesto en el art. 25, apartados 1 párrafo segundo y 3 RPV y de impedirle al Grupo Mixto el ejercicio de las funciones parlamentarias de iniciativa y control del Gobierno en dos de cada tres plenos, así como de ver reducido a un tercio los tiempos de intervención oral, no han aportado ninguna argumentación que haya justificado el dispar criterio acogido, el apartamiento de lo dispuesto en la norma reglamentaria, así como la limitación establecida en el ejercicio de aquellas funciones parlamentarias.
La mesa se ha limitado a aceptar la propuesta formulada por cuatro grupos de la Cámara y a señalar que lo así acordado responde a «una modulación» de la participación efectiva del Grupo Mixto, lo que no ha sucedido con el resto de grupos, a los que se ha aplicado otro criterio y no se ha justificado la limitación tan intensa del ejercicio de las facultades y funciones parlamentarias como el de que ha sido objeto en exclusiva el Grupo Mixto y su única componente.
Con fundamento, pues, en las razones expuestas, debemos estimar la alegada vulneración del derecho de participación política invocado en la demanda de amparo respecto de los acuerdos impugnados, que acogieron la propuesta 2020/2094. En consecuencia, procede declarar la nulidad de los citados acuerdos a que se refiere esta propuesta, para que la mesa de la Cámara dicte otro que sea respetuoso con elius in officiumde los recurrentes reconocido en el art. 23 CE, de conformidad con lo que dispone el art. 25, apartados 1, párrafo segundo y 3 RPV.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Estimar parcialmente el recurso de amparo interpuesto por el Grupo Mixto del Parlamento Vasco y por la parlamentaria doña Amaia Ibáñez Molina, integrada en dicho grupo y, en su virtud:
1.º Declarar que el acuerdo de la mesa del Parlamento Vasco en relación con la propuesta núm. 2020/2075, de 13 de agosto de 2020, relativo a la denominación del Grupo Mixto, ha vulnerado el derecho de participación política de los recurrentes en su vertiente delius in officium(art. 23 CE).
2.º Declarar que el acuerdo de la mesa del Parlamento Vasco en relación con la propuesta núm. 2020/2094, de 13 de agosto de 2020, relativo a los órdenes del día e intervenciones del Grupo Mixto en el Parlamento Vasco, ha vulnerado el derecho de participación política de los recurrentes en su vertiente delius in officium(art. 23 CE).
3.º Restablecer a los recurrentes en su derecho anulando los acuerdos de la mesa de la Cámara de 13 de agosto y de 8 de septiembre de 2020.
4.º Desestimar el recurso de amparo en relación con el contenido de los acuerdos relativos a la propuesta núm. 2020/2093, relativa a la dotación de medios personales y patrimoniales al Grupo Mixto del Parlamento Vasco.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a once de marzo de dos mil veintidós.–Pedro José González-Trevijano González Montero Gallego Ríos.–Santiago Martínez-Vares Velasco Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Fernández Conde-Pumpido Montero Luisa Balaguer Callejón.–Ramón Sanz Mora.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Medina Ferrer.–Inmaculada Fuentes Huertas.–Firmado y rubricado.
Con el máximo respeto a mis compañeros del Tribunal, reflejo en este voto particular la posición discrepante que defendí en la deliberación de este recurso de amparo respecto de las vulneraciones del art. 23.2 CE imputadas a las decisiones de la mesa del Parlamento Vasco sobre la denominación y el reparto de iniciativas y de tiempos de intervención del Grupo Parlamentario Mixto.
I. La decisión de la mesa del Parlamento Vasco sobre la denominación del Grupo Parlamentario Mixto en su XII legislatura.
1. El objeto de esta controversia era determinar si vulnera el derecho de los demandantes reconocido en el art. 23.2 CE la decisión de la mesa del Parlamento Vasco de negar a la única miembro integrante del Grupo Parlamentario Mixto su cambio de nombre para que fuera sustituido por el del partido político en cuyas listas electorales fue elegida parlamentaria de la cámara vasca o, en su caso, para que se añadiera al del Grupo Parlamentario Mixto.
La opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia concluye que ha existido dicha vulneración señalando que la decisión parlamentaria no ha respetado los usos parlamentarios sobre esta materia en anteriores legislaturas y que, además, incide en el núcleo de la función representativa del representante político, ya que la decisión impugnada sobre el nombre que debe darse al Grupo Parlamentario Mixto (i) repercute en la labor parlamentaria de la demandante de amparo porque le impide expresar la formación política a la que pertenece, lo que le resta conocimiento a su actividad parlamentaria; (ii) supone un trato desigual con el resto de grupos parlamentarios que disponen de una denominación específica, y (iii) afecta a su capacidad de autoorganización del grupo parlamentario en que se integra.
2. No considero lo suficientemente sólido y concluyente este proceso argumental para desautorizar la decisión de la mesa del Parlamento Vasco por las siguientes razones:
(i) La jurisprudencia constitucional ha sido constante al señalar que dentro del núcleo esencial del derecho de representación política se incluyen principalmente aquellas funciones que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción de gobierno. De ese modo, solo las decisiones de los órganos de la cámara que las vacíen de contenido, las someten a limitaciones que las hacen impracticables o dificulten su ejercicio más allá de lo razonable, las desnaturalizan o resulten irreconocible como tal derecho, pueden resultar lesivas del art. 23.2 CE (así, ampliamente, STC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5).
En el presente caso, no me parece razonable concluir que la negativa a permitir una determinada denominación del Grupo Parlamentario Mixto supone un obstáculo o limita las posibilidades de iniciativa política o de control de gobierno. La parlamentaria demandante de amparo y el grupo parlamentario que ella sola conforma mantienen la misma capacidad de iniciativa política y de control de gobierno derivada de su integración en dicho grupo con independencia de su denominación. En efecto, el art. 27.5 del Reglamento del Parlamento Vasco despeja cualquier duda sobre la materia al disponer que «[l]os miembros del Grupo Mixto podrán formular con su sola firma, y a título personal, enmiendas, votos particulares, interpelaciones, preguntas, mociones o cualesquiera otras iniciativas parlamentarias. En tal sentido, todos los miembros del Grupo Mixto tendrán la consideración de portavoces habilitados, sin perjuicio de quien lo sea en cada caso como titular.» La denominación de «Grupo Mixto» solo opera a efectos internos de la Cámara; a efectos externos, la parlamentaria que lo integra puede presentar todas sus iniciativas sin excepción anunciando libérrimamente, si lo entiende conveniente, el nombre del partido político en cuyo nombre actúa como portavoz del grupo. Por tanto, desde esta perspectiva, no aprecio lesión alguna del art. 23.2 CE.
(ii) La idea de que esta decisión puede incidir en el núcleo de representación política porque resta conocimiento dentro y fuera de la cámara a la labor parlamentaria del partido político en cuyas listas electorales fue elegida la única parlamentaria que lo integra parece que, además de situarse extramuros del núcleo esencial del derecho de representación política del art. 23.2 CE, tampoco se compadece con la jurisprudencia constitucional sobre la titularidad de este derecho.
El Tribunal ha establecido que los titulares del art. 23.2 CE, en su vertiente delius in officium, son las personas que obtienen la representación política por medio del s