Categoría: Salud

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 2/2022, de 6 de junio, por la que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de COVID-19 en Canarias.
Exposición de motivos
Título I. Disposiciones generales.
Artículo 1. Objeto.
Artículo 2. Ámbito temporal.
Artículo 3. Ámbito territorial.
Artículo 4. Principio de precaución.
Artículo 5. Deber de colaboración.
Artículo 6. Deber de cautela y protección.
Título II. Medidas generales de prevención
Artículo 7. Régimen general.
Artículo 8. Medidas generales de prevención e higiene.
Artículo 9. Uso de mascarillas.
Artículo 10. Distancia de seguridad interpersonal.
Artículo 11. Régimen de aforos.
Artículo 12. Aislamiento y cuarentena.
Artículo 13. Régimen de eventos multitudinarios.
Artículo 14. Realización de pruebas diagnósticas.
Artículo 15. Realización de cribados.
Artículo 16. Realización de rastreo de contagios y contactos.
Artículo 17. Tratamientos tasados de datos personales en relación con la situación epidemiológica y contactos.
Artículo 18. Inspección, control y régimen sancionador.
Artículo 19. Autorización o ratificación judicial.
Título III. Régimen jurídico de alerta sanitaria durante la pandemia de COVID-19.
Capítulo I. Sistema de niveles de alerta.
Artículo 20. Niveles de alerta.
Artículo 21. Establecimiento de niveles de alerta.
Artículo 22. Medidas aplicables en los distintos niveles de alerta.
Capítulo II. Medidas aplicables en los distintos niveles de alerta para la protección de la salud
Artículo 23. Cuestiones generales.
Artículo 24. Medidas aplicables en el nivel de alerta 1.
Artículo 25. Medidas aplicables en el nivel de alerta 2.
Artículo 26. Medidas aplicables en el nivel de alerta 3.
Artículo 27. Medidas aplicables en el nivel de alerta 4.
Disposición adicional única. Medidas extraordinarias de carácter presupuestario.
Disposición transitoria primera. Régimen aplicable a los centros sanitarios, educativos y sociales, así como al transporte.
Disposición transitoria segunda. Nivel de alerta sanitaria y medidas aplicables en el momento de la entrada en vigor de la presente ley.
Disposición derogatoria única. Derogación normativa.
Disposición final primera. Modificación puntual de la Ley de Ordenación Sanitaria de Canarias.
Disposición final segunda. Desarrollo reglamentario.
Disposición final tercera. Entrada en vigor.
Anexo I. Recomendaciones para la prevención de contagios por SARS-CoV-2.
Anexo II. Medidas específicas en materia de limpieza y desinfección, de aforo y distancia de seguridad.
Anexo III. Medidas preventivas para establecimientos, actividades y espacios específicos.
La COVID-19 ha desencadenado una grave emergencia de salud pública para la ciudadanía, sociedades y economías a escala mundial, elevada a pandemia internacional por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020, planteando desde entonces importantes retos para las administraciones públicas a todos los niveles. Su evolución ha resultado vertiginosa, requiriendo respuestas urgentes y de máxima eficacia y coordinación desde la perspectiva de la acción pública de todos los niveles institucionales que operan en la Comunidad Autónoma de Canarias, enfrentándonos a un contexto extremadamente complejo por las mutaciones del virus y la aparición de nuevas variantes, pese a los altos índices de vacunación alcanzados.
Canarias ha alcanzado el 82 % de vacunación de toda su población en el plazo previsto, cifra establecida como idónea para alcanzar la llamada inmunidad de grupo que pueda frenar la propagación del virus y propiciar el regreso definitivo a la llamada nueva normalidad. Factor esencial para lograr este hito ha sido la colaboración masiva de la población en acogerse a esta práctica preventiva, que continúa a un ritmo que hace prever cotas más altas de inmunización en el corto plazo. Estos hechos, de gran relevancia, permiten afrontar la gestión de la pandemia con perspectivas alentadoras que faciliten conciliar la lucha contra las dos crisis que ha provocado este virus, crisis sanitaria y crisis económica, que deben ser combatidas con medidas que, en un delicado equilibrio, permitan la recuperación y superación de los devastadores efectos de ambas.
No obstante, la virulencia y comportamiento de este patógeno no permite bajar la guardia, fundamentalmente por la falta de conocimiento científico derivado de la carencia de precedentes. La transmisibilidad de las cepas emergentes es cada vez más rápida y de mayor magnitud, derivando en definitiva en un incremento del número de casos diagnosticados y de las tasas de incidencia y posteriormente en la asistencia sanitaria. No cabe olvidar la mayor transmisibilidad de la variante ómicron, o eventualmente de las posteriores, variante que continúa en ascenso y se ha hecho dominante en casi todas las comunidades autónomas, incluida Canarias, como recogían para la variante delta, los documentos del Ministerio de Sanidad: «Variantes de SARS-CoV-2 de preocupación (VOC) e interés (VOI) para la salud pública en España» (5.ª actualización, 6 de agosto de 2021) y «Actualización de la situación epidemiológica de las variantes de SARS-CoV-2 de preocupación (VOC) e interés (VOI) en salud pública en España» (actualización a 30 de agosto de 2021), lo que recomienda aumentar los porcentajes de cobertura vacunal, resaltando la importancia de que el mayor número posible de personas reciba la pauta completa en el menor tiempo posible. Ejemplo, este, de lo indicado inicialmente en cuanto a la complejidad de esta crisis sanitaria mundial e inédita.
Tras los dos estados de alarma declarados por Reales Decretos 463/2020, de 14 de marzo, y 926/2020, de 25 de octubre, y sus respectivas prórrogas, la gestión de la crisis ha correspondido a las comunidades autónomas en base a sus competencias estatutarias, haciendo uso de los instrumentos jurídicos que el ordenamiento vigente pone a su disposición.
De tal modo que, finalizados los estados de alarma, la autoridad sanitaria canaria ha venido actuando amparada en las legislaciones estatal y autonómica de sanidad y salud pública vigentes. Así, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que habilita de manera general e inequívoca a las autoridades sanitarias competentes para adoptar las medidas preventivas y de protección de la salud que se consideren necesarias en caso de riesgo producido por enfermedades de carácter transmisible, resultando indiscutible que la pandemia de COVID-19 ha sido provocada por un virus altamente transmisible; la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y particularmente su artículo 26, que ampara la actuación de las autoridades sanitarias autonómicas al autorizarlas para que, en caso de que exista un riesgo inminente y extraordinario para la salud, puedan adoptar las medidas preventivas que estimen necesarias, tales como la suspensión del ejercicio de actividades y cuantas otras se consideren sanitariamente justificadas, señalando dicho precepto que la duración de tales medidas se fijará para cada caso, sin perjuicio de las prórrogas sucesivas acordadas por resoluciones motivadas, sin que excedan de lo que exija la situación de riesgo inminente y extraordinario que las justificó; la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, cuyo artículo 54 establece que compete a las administraciones públicas adoptar aquellas medidas especiales y cautelares, cuando concurran motivos de especial gravedad o urgencia, en el ámbito de sus respectivas competencias en materia de salud pública. Ninguna de estas normas, de forma absolutamente coherente con los riesgos que tratan de prevenir y combatir, limita las medidas adoptables en función de su carácter individualizable por referencia a una persona o grupos de personas determinables. En términos similares se pronuncia el capítulo II del título II de la Ley 11/1994, de 26 de julio, de Ordenación Sanitaria de Canarias.
Asimismo, no podemos olvidar la reciente Ley 2/2021, de 29 de marzo, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, dictada al amparo del artículo 149.1.16.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia en materia de sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos farmacéuticos, cuyas medidas serán de aplicación hasta que el Gobierno del Estado declare la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (artículo 2.3).
La sentencia del Tribunal Supremo núm. 719/2021, de 24 de mayo, fundamento jurídico cuarto, se plantea si el derecho a la vida y el derecho a la protección de la salud, que si bien no es un derecho fundamental puede converger con aquel en circunstancias límite, y las leyes estatales que lo han desarrollado, las antes mencionadas, que no previeron circunstancias como las que estamos atravesando, permiten o no restringir el uso de otros derechos fundamentales, para concluir que la legislación sanitaria sí autoriza la limitación de determinados derechos fundamentales siempre que se den las condiciones por ella previstas.
Señala que el artículo tercero de la Ley Orgánica 3/1986, al hablar de las medidas «que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible», está circunscribiendo claramente su habilitación a supuestos de enfermedades que entrañan tal peligro. No cabe, pues, hacer uso de ella en cualquier circunstancia sino en una de la gravedad y necesidad que se desprende de su propio enunciado. Hay, pues, una precisión objetiva –la existencia de una enfermedad transmisible– que constituye el contexto en el que ha de situarse el «control de los enfermos», el de las «personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos» y el «del medio ambiente inmediato». Según se cuenten los enfermos y quienes han tenido contacto con ellos en unidades, decenas, centenas o millares y el lugar o lugares en que se encuentren, el ámbito subjetivo y espacial de aplicación del precepto se irá extendiendo correlativamente, pero sin que pueda llegar más allá del mismo y convertirse en general.
Ahora bien, este artículo, dotado de clara indeterminación final, no puede entenderse separadamente del artículo 26 de la Ley 14/1986 y del artículo 54 de la Ley 33/2011, ya que abordan situaciones semejantes y persiguen la misma finalidad de proteger la salud de todos en situaciones en que está en peligro.
Nuevamente, nos encontramos con la identificación de un supuesto excepcional –el riesgo inminente extraordinario para la salud– y con una habilitación a las autoridades sanitarias, con indicación de actuaciones concretas y, además, con «las que se consideren sanitariamente justificadas». Por tanto, además del contexto de emergencia para la salud, exige la justificación desde el punto de vista sanitario de esas medidas. No es, como no lo es el artículo tercero de la Ley Orgánica 3/1986, una cláusula en blanco que apodera a la autoridad sanitaria para cualquier cosa en cualquier momento.
Y lo mismo sucede con el artículo 54 de la Ley 33/2011, que «vuelve a circunscribir el supuesto de hecho, siempre de extraordinaria gravedad y urgencia, exige motivación a la Administración, contempla medidas y deja abierta la puerta a otras que, no solo han de ser idóneas para hacer frente a esa emergencia sanitaria, sino que exige que sean temporales y proporcionadas.
Por tanto, este conjunto de preceptos ofrece suficientes precisiones, objetivas, subjetivas, espaciales, temporales y cualitativas para satisfacer la exigencia de certeza que han de tener los preceptos que fundamentan restricciones o limitaciones puntuales de derechos fundamentales y, en concreto de la libertad de circulación, las cuales, de otro lado, no pueden predeterminarse siempre –ya que no han de excluirse situaciones nunca imaginadas ni, en consecuencia, previstas– y no se alejan los términos recién examinados del parámetro admitido por el Tribunal Constitucional para la tipificación de sanciones, por ejemplo en su sentencia n.º 14/2021».
En definitiva, la legislación sanitaria sí autoriza la limitación de determinados derechos fundamentales siempre que se den las condiciones previstas en la misma y que se concretan en la identificación con suficiente claridad del peligro grave para la salud pública derivado de una enfermedad transmisible que es preciso conjurar para preservar el derecho a la salud y a la vida; el establecimiento de la extensión de ese riesgo desde el punto de vista subjetivo, espacial y temporal; y la justificación de la idoneidad y proporcionalidad de los medios que se establezcan. Aunque considera el Tribunal Supremo que «hubiera sido deseable que, en vez de a conceptos indeterminados y cláusulas generales, pudiéramos acudir a una regulación específica para afrontar la pandemia que detallase cuantos extremos fueran susceptibles de precisión para ofrecer la máxima seguridad jurídica». Fundamentación jurídica que hace expresamente suya el Tribunal Superior de Justicia de Canarias en sendos Autos n.º 252/2021, de 30 de julio (fundamento jurídico cuarto), y 256/2021, de 2 de septiembre (fundamento jurídico tercero), dictados en procedimientos de protección de derechos fundamentales n.º 234/2021 y 245/2021, respectivamente.
A tal necesidad de contar con una regulación específica obedece también la presente ley, que persigue dotar al ordenamiento jurídico autonómico de una norma que defina específicamente el régimen jurídico necesario para la gestión de esta pandemia inédita, detallando cuantos extremos sean susceptibles de precisión para ofrecer la máxima seguridad jurídica, a la luz de los conocimientos y evidencias científicas que se han generado en los dos años que viene durando su incidencia.
El Gobierno de Canarias, al igual que las restantes comunidades autónomas, ha venido actuando sobre la base de sus competencias estatutarias en materia sanitaria –amparado en la habilitación legal contenida en la legislación estatal y autonómica anteriormente citada–, en protección civil, en asistencia social y en otras muchas materias implicadas en la lucha contra la pandemia.
Sin embargo, la regulación y amparo que ofrece dicha normativa representa tan solo una parte, aunque importante, del elenco de soluciones jurídicas y de toda índole, particulares o colectivas, que requiere la atención a la pandemia. Y es que tanto la problemática que plantea la pandemia como la necesidad de intervención de los poderes públicos autonómicos, desde una perspectiva temporal y material, hacen necesaria y conveniente una regulación legal acorde a dichas necesidades. La indefinición y los conceptos jurídicos indeterminados puestos de manifiesto en la sentencia del Tribunal Supremo citada anteriormente, así como la novedosa y cambiante situación sanitaria, sin precedentes históricos ni científicos, requieren una seguridad jurídica que solo puede aportar una norma con rango de ley, tarea que ya han acometido otras comunidades autónomas.
La ley constituye, sin duda, la herramienta más eficaz, en el estricto plano jurídico, para ordenar el comportamiento de instituciones, agentes públicos y privados y ciudadanía, al imprimir de la mayor seguridad jurídica a sus relaciones. Desde esta perspectiva, la disponibilidad de una ley que establezca el régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas necesarias para el control y gestión de la pandemia de COVID-19 en Canarias y que permita hacer frente a esta crisis sanitaria constituye un instrumento práctico y de máxima influencia y utilidad en diferentes aspectos.
Resulta esencial la concreción de la procedencia y efectividad de las medidas para garantizar que se aplican con la inmediatez indispensable que requieren las acciones de salud pública. La constatación de la evolución de los indicadores epidemiológicos y de salud pública constituye una actuación material de la Administración pública, de averiguación y sistematización de hechos, no susceptible de controversia jurídica sin comprobaciones o constataciones contradictorias, y que, cuando está documentada en la forma y por las personas establecidas en la legislación básica estatal y sectorial de sanidad y salud pública, goza de presunción iuris tantum de veracidad. Sobre tales constataciones se proponen y adoptan, en su caso, las medidas legales, reglamentarias o plasmadas en actos administrativos de intervención sanitaria contra la pandemia. De poco o nada sirve una medida que, tras ser propuesta por resultar indispensable atendidos los criterios sanitarios, epidemiológicos o de salud pública, se demora en su aplicación en función de criterios ajenos a los que motivaron su adopción.
Por ello, el Derecho debe dotar de la máxima certeza y previsibilidad a las decisiones de la autoridad sanitaria, evitando generar inquietudes y transmitir inseguridad a la población. En la actual situación de crisis sanitaria, la inseguridad jurídica cuesta vidas.
Las instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias tienen la responsabilidad, ante la situación de crisis sanitaria provocada por la pandemia de COVID-19, teniendo en cuenta su prolongación en el tiempo y en uso de sus competencias estatutarias y legales, de dotar al ordenamiento jurídico canario de un régimen jurídico claro, operativo y seguro que permita a la autoridad sanitaria actuar de manera eficaz, con la inmediatez que la adopción de las medidas de contención requiere y que esté impregnado de la máxima certeza, previsibilidad y seguridad, optando por aquellas interpretaciones del actual marco constitucional y legal que vienen sosteniendo la práctica totalidad de autoridades sanitarias y órganos judiciales, que faciliten en mayor medida respuestas eficaces, seguras e inmediatas al devenir de esta crisis sanitaria.
Mientras dure la crisis sanitaria provocada por la COVID-19, con mejores o peores datos epidemiológicos, como demuestra la evolución de la pandemia, Canarias no estará en una situación de normalidad sino en situación de alerta sanitaria, la que corresponda en cada momento en función de la evolución epidemiológica, por lo que su ordenamiento jurídico ha de estar preparado para afrontar esta grave situación.
La limitación de derechos fundamentales por el legislador no necesariamente ha de hacerse por ley orgánica, así lo señala la sentencia del Tribunal Supremo núm. 719/2021, de 24 de mayo, antes mencionada. Recuerda que si bien el desarrollo de los derechos fundamentales está reservado a esa fuente (artículo 81.1 de la Constitución) y que el Tribunal Constitucional ha equiparado al desarrollo el establecimiento de limitaciones a los derechos fundamentales de tal intensidad que les afectan esencialmente, con carácter general la reserva de ley ordinaria es suficiente para regular el ejercicio de los derechos, aunque al hacerlo habrá de respetar su contenido esencial (artículo 53.1 de la Constitución). Y establecer limitaciones puntuales de derechos, incluso fundamentales, no equivale a desarrollarlos siempre que, por las características de las restricciones, no lleguen a desnaturalizarlos. Dentro de la regulación que puede hacer la ley ordinaria cabe, pues, la imposición de limitaciones puntuales a los derechos fundamentales y esa reserva de ley ordinaria puede ser satisfecha tanto por la ley del Estado cuanto por las leyes que, dentro de su competencia, dicten las comunidades autónomas. En definitiva, no se corresponde con la Constitución la afirmación de que toda limitación de un derecho fundamental ha de hacerse única y exclusivamente por ley orgánica (SSTC n.º 49/1999, 86/2017 y 76/2019).
Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha venido aceptando que por ley orgánica u ordinaria se permita la adopción de medidas concretas que limiten el ejercicio de determinados derechos fundamentales sin necesidad de acudir a la excepcionalidad constitucional que implica la declaración de un estado de alarma, siempre que esta limitación esté suficientemente acotada en la correspondiente disposición legal de habilitación en cuanto al supuesto y fines que persigue y que dicha limitación esté justificada en la protección de otros bienes o derechos constitucionales (STC 76/2019, de 22 de mayo).
En efecto, el artículo 53.1 de la Constitución establece, a propósito de los derechos y libertades reconocidas en el capítulo segundo del título I, que solo por ley podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades y esta en todo caso deberá respetar su contenido esencial.
Reconoce, por tanto, que dentro de cada derecho fundamental existe un contenido esencial y, por consiguiente, existirán también elementos que no lo sean. Verificar el respeto a ese contenido esencial tiene, por tanto, gran relevancia. De hecho, contenido esencial y principio de proporcionalidad son dos «límites de los límites» que cuentan con sustantividad propia y operan de manera cumulativa en nuestro sistema de derechos fundamentales (STC 236/2007).
La STS 719/2021, ya citada, señala que para comprender qué debemos considerar contenido esencial resulta ineludible la cita de la STC 11/1981, de 8 de abril, resolviendo un recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos del Real Decreto ley 17/1977, de 4 de marzo de dicho año, regulador del derecho de huelga y de los conflictos colectivos de trabajo, para concluir que «entendemos por «contenido esencial» aquella parte del contenido de un derecho sin la cual este pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea recognoscible como derecho perteneciente a un determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga».
Línea en la que se sitúa también el Tribunal General de la Unión Europea, que ha definido el contenido esencial de un derecho o libertad como «la sustancia del derecho o de la libertad de que se trate» («Caso DenizBank A.Ş. contra consejo», sentencia de 13 septiembre 2018) y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea al señalar que el contenido esencial de un derecho fundamental es aquella parte del mismo que no puede ser vulnerada en modo alguno, expresión que toma del artículo 19.2 de la Ley Fundamental de Bonn. Y una regulación no vulnera el contenido esencial cuando «solamente afecte a las modalidades de ejercicio de un (…) derecho, sin poner en peligro su existencia misma» (sentencia del caso «SMW Winzersekt v. Rheinland-Pfalz», asunto C-306/93), de manera que la garantía absoluta de inmunidad se ciñe al núcleo esencial del derecho.
Finalmente, el Tribunal Constitucional, en su reciente sentencia 148/2021, de 14 de julio, a propósito del examen del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de declaración de estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, ha considerado que «no hay que olvidar que, ante coyunturas de «grave riesgo, catástrofe o calamidad pública» (en palabras del artículo 30.4 CE), la libertad de circulación, como otras, podría llegar a redefinirse y contraerse –incluso sin dar lugar a un estado de alarma– con arreglo a lo que el tribunal llamó tempranamente los «límites necesarios que resultan de su propia naturaleza, con independencia de los que se producen por su articulación con otros derechos», tal y como estableció la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7 (FJ 5 de la sentencia)».
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, constituye la primera norma ordinaria integral que habilita a las comunidades autónomas para legislar en esta materia, al dejar en el nivel estatal la coordinación y la dimensión básica del llamado común denominador, y permitir al legislador autonómico que, en ejercicio del desarrollo legislativo y ejecución, plasmara la política pública sanitaria correspondiente para poder, entre otras muchas cuestiones, atender a las situaciones en las que se produjera un riesgo grave o inminente para la salud de las personas.
Conforme a ello y, muy especialmente, con objeto de concretar la genérica habilitación de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, para adoptar las medidas que se consideren necesarias para luchar contra los riesgos de transmisibilidad que hoy vivimos, al legislador canario le corresponde, conforme a la distribución constitucional de competencias, concretar el alcance de las medidas que pueden considerarse necesarias para reducir los riesgos para la salud pública, limitando de este modo el margen de discrecionalidad de la autoridad sanitaria canaria, dado que en el marco de la legislación estatal, y de acuerdo con lo establecido en los artículos 141 y 19 del Estatuto de Autonomía de Canarias, corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de la legislación estatal en materia de sanidad interior, que incluye, en todo caso la ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, incluyendo la salud laboral, la sanidad animal con efecto sobre la salud humana, la sanidad alimentaria, la sanidad ambiental y la vigilancia epidemiológica, con la finalidad de garantizar el derecho a la protección de la salud que se reconoce a todas las personas que se encuentren en Canarias.
El régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de COVID-19 en Canarias que se establece mediante esta ley, llamados a decaer cuando se supere la actual situación de crisis sanitaria, no constituye desarrollo frontal ni comporta restricciones que supongan limitación esencial de derecho fundamental alguno, materias constitucionalmente reservadas a ley orgánica, sino que comporta únicamente la previsión de la posibilidad de modulaciones provisionales y limitadas a la forma en que ciertas personas disfrutan y hacen uso, en circunstancias muy determinadas y no generalizables, del derecho fundamental. Por tanto, es admisible constitucionalmente conforme a los criterios resultantes de la sentencia del Tribunal Constitucional 53/2002 y se dicta en ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias establecidas en el artículo 141 del Estatuto de Autonomía, constituyendo un desarrollo legislativo de lo establecido en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, básica y susceptible, por ello, en los términos y con los límites que se acaban de precisar, de desarrollo por el legislador autonómico.
Mediante esta ley se establecen modulaciones admisibles en circunstancias determinadas y no generalizables, atendida la actual situación de crisis sanitaria, que están plenamente justificadas «en la protección de otros derechos o bienes constitucionales», como resulta de la habilitación contenida en la citada Ley Orgánica 3/1986, y tal como considera necesario el Tribunal Constitucional al afirmar en la sentencia 76/2019, de 22 de mayo, que «toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas debe responder a un fin constitucionalmente legítimo o encaminarse a la protección o la salvaguarda de un bien constitucionalmente relevante, pues «si bien este Tribunal ha declarado que la Constitución no impide al Estado proteger derechos o bienes jurídicos a costa del sacrificio de otros igualmente reconocidos y, por tanto, que el legislador pueda imponer limitaciones al contenido de los derechos fundamentales o a su ejercicio, también hemos precisado que, en tales supuestos, esas limitaciones han de estar justificadas en la protección de otros derechos o bienes constitucionales (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 8 y las allí citadas) y, además, han de ser proporcionales al fin perseguido con ellas (SSTC 11/1981, FJ 5, y 196/1987, FJ 6)» (STC 292/2000, FJ 15)».
Sentada la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias, que lo que se establece no constituye desarrollo frontal ni limitación esencial de derechos fundamentales, sino únicamente modulaciones provisionales y limitadas a la forma en que ciertas personas disfrutan y hacen uso, en circunstancias muy determinadas y no generalizables, del derecho fundamental y la presencia evidente de derechos y bienes constitucionales, como el derecho a la vida que impone la obligación de todas las administraciones públicas para proteger la salud de la ciudadanía, que justifican tales modulaciones, resulta necesario, y de ahí la conveniencia del desarrollo legislativo autonómico, dotar a la regulación del régimen de alerta sanitaria de un régimen que garantice que, de adoptarse, la modulación resulta idónea o adecuada, necesaria y proporcionada (sentencia del Tribunal Constitucional 60/2010, de 7 de octubre). Para ello, además del seguimiento e información proporcionados por las autoridades sanitarias, esta norma concreta los indicadores o parámetros que acreditan tales exigencias constitucionales, mediante su remisión a los documentos técnicos que se adopten en el marco del Sistema Nacional de Salud, referencia técnica, objetiva y ampliamente consensuada en el ámbito nacional, e impone, por ministerio de la ley, la adopción de las medidas que pudieran proceder una vez constatada la concurrencia de los citados indicadores. De este modo, tras identificar el bien o interés de relevancia constitucional, el derecho a la vida y a la protección de la salud, al cual sirve la limitación de otros bienes constitucionales, que se modula en las condiciones señaladas, las libertades de circulación, de reunión u otros derechos o libertades, quedan claramente establecidas las condiciones en que un interés constitucional prevalece sobre otro, como explica la sentencia del Tribunal Constitucional 53/2002, de 27 de febrero.
Son las disposiciones con rango de ley, además, las que han de prever el régimen de las potenciales modulaciones de derechos fundamentales, habilitándolas, por determinadas y no generalizables que sean las circunstancias en que puedan proceder. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, «por mandato expreso de la Constitución, toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y libertades públicas, ora incida directamente en su desarrollo (artículo 81.1 CE), o limite o condicione su ejercicio (artículo 53.1 CE), precisa una habilitación legal. Esa reserva de ley a que, con carácter general, somete la Constitución española la regulación de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en su título I, desempeña una doble función, a saber: de una parte, asegura que los derechos que la Constitución atribuye a los ciudadanos no se vean afectados por ninguna injerencia estatal no autorizada por sus representantes; y, de otra, en un ordenamiento jurídico como el nuestro, en el que los jueces y magistrados se hallan sometidos «únicamente al imperio de la ley» y no existe, en puridad, la vinculación al precedente (SSTC 8/1981, 34/1995, 47/1995 y 96/1996), constituye, en definitiva, el único modo efectivo de garantizar las exigencias de seguridad jurídica en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Por eso, en lo que a nuestro ordenamiento se refiere, hemos caracterizado la seguridad jurídica como una suma de legalidad y certeza del Derecho (STC 27/1981, FJ 10)» (STC 169/2001, de 16 de julio).
La ley aprobada que ahora se dicta logra la exigencia de certeza en la potencial modulación de derechos fundamentales, en el marco de la legislación básica estatal, más detallada que la contenida en la legislación autonómica en materia de sanidad y de salud pública, que establecen una regulación genérica no concebida para una crisis sanitaria como la que nos afecta hoy día. En términos de la sentencia del Tribunal Constitucional 76/2019, de 22 de mayo, que cita la anterior sentencia 292/2000, de 30 de noviembre, «las limitaciones del derecho fundamental establecidas por una ley «pueden vulnerar la Constitución si adolecen de falta de certeza y previsibilidad en los propios límites que imponen y su modo de aplicación», pues «la falta de precisión de la ley en los presupuestos materiales de la limitación de un derecho fundamental es susceptible de generar una indeterminación sobre los casos a los que se aplica tal restricción»; «al producirse este resultado, más allá de toda interpretación razonable, la ley ya no cumple su función de garantía del propio derecho fundamental que restringe, pues deja que en su lugar opere simplemente la voluntad de quien ha de aplicarla». Y añade que «el tipo de vulneración que acarrea la falta de certeza y previsibilidad en los propios límites: “no solo lesionaría el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), concebida como certeza sobre el ordenamiento aplicable y expectativa razonablemente fundada de la persona sobre cuál ha de ser la actuación del poder aplicando el Derecho (STC 104/2000, FJ 7, por todas), sino que al mismo tiempo dicha ley estaría lesionando el contenido esencial del derecho fundamental así restringido, dado que la forma en que se han fijado sus límites lo hacen irreconocible e imposibilitan, en la práctica, su ejercicio (SSTC 11/1981, FJ 15; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4, y 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 7)”». Es precisamente la búsqueda de seguridad jurídica, certeza y previsibilidad lo que justifica esta ley.
En la actual situación de crisis sanitaria y mientras se mantenga, resulta conveniente y necesario que el legislador canario, competente ex artículo 141 del Estatuto de Autonomía, desarrolle el alcance de las limitaciones que la Ley Orgánica 3/1986 autoriza, dotando de certeza y previsibilidad al ordenamiento jurídico canario, previendo los supuestos en que por directa determinación legal procede la implantación de medidas concretas, determinadas y conocidas con anterioridad a su implementación para la contención de la pandemia de COVID-19, de tal modo que la afección al derecho fundamental, expresamente amparada por lo establecido en la Ley Orgánica 3/1986, deriva directamente, sin mediar acto constitutivo alguno de la autoridad sanitaria, del desarrollo que el legislador territorial haga de la legislación orgánica estatal.
Ello, sin perjuicio, del potencial ejercicio por la autoridad sanitaria de su competencia, en el marco de dicha ley orgánica, la legislación estatal y autonómica de sanidad y salud pública, y contando para ello con la oportuna autorización o ratificación judicial, en los términos previstos en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La presente ley se estructura en tres títulos, con veintisiete artículos, una disposición adicional, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y tres finales. Asimismo, contiene tres anexos.
El título I, dedicado a las disposiciones generales, regula en seis artículos el objeto, los ámbitos temporal y territorial, el principio general de precaución y los deberes generales de colaboración, cautela y precaución.
El título II regula las medidas generales de prevención, a través de los artículos 7 a 19, contemplando tanto las que incumben a la población en general como las que se ponen a disposición de la administración pública para la prevención de la expansión del virus. El artículo 7 establece el régimen general de estas medidas, el artículo 8 relaciona las principales medidas de prevención e higiene. Los artículos 9, 10 y 11 desarrollan tres de estas medidas que, por su extensión, requieren un tratamiento específico, se trata del uso de mascarillas, la distancia interpersonal de seguridad y el régimen de aforos. Los artículos 12, 13, 14, 15 y 16 regulan las medidas puestas a disposición de la administración, tal es el caso del régimen de aislamiento y cuarentena, los eventos multitudinarios, la realización de pruebas diagnósticas, la realización de cribados y la realización del rastreo de contagios y contactos. Finaliza este título con los artículos 17, 18 y 19, dedicados respectivamente al tratamiento de datos personales, el régimen aplicable a la inspección, control y régimen sancionador y la autorización o ratificación judicial. El título III se estructura en dos capítulos. El primero regula el régimen jurídico de alerta sanitaria que se describe en los artículos 20, 21 y 22, dedicados a la definición de los niveles de alerta, su establecimiento y el régimen jurídico de las medidas aplicables a los distintos niveles de alerta. El capítulo II establece las medidas concretas aplicables en cada uno de los niveles de alerta, el artículo 23 establece unas cuestiones generales aplicables a todas las medidas y niveles de alerta, el artículo 24 contempla las medidas correspondientes al nivel 1, el artículo 25 las relativas al nivel 2, mientras que los artículos 26 y 27 contienen las aplicables a los niveles 3 y 4.
La disposición adicional única habilita a la persona titular de la consejería competente en materia de hacienda para acordar las modificaciones presupuestarias que agilicen la gestión de los fondos destinados a paliar los efectos de la pandemia. La disposición transitoria primera establece la continuidad temporal de las medidas actualmente aplicables a los centros sanitarios, educativos y sociales, así como al transporte, hasta tanto sean modificadas o dejadas sin efecto conforme a las previsiones de esta ley. Y ello con la finalidad de disponer de un periodo de adaptación a la nueva sistemática que se implanta en la gestión de la crisis sanitaria. Por su parte, la disposición transitoria segunda contempla la permanencia del nivel de alerta sanitaria declarado en cada isla en el momento de entrada en vigor de la ley, hasta su revisión por el procedimiento previsto en el capítulo I del título III, por haber sido establecidos conforme al mismo sistema de evaluación e indicadores previsto en el artículo 21, y que se encuentra contemplado en el documento de «Actuaciones de respuesta coordinada para el control de la transmisión de COVID-19», versión de 22 de junio de 2021, aprobado en el marco del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, si bien se aplicarán de forma automática las medidas previstas en el capítulo II de su título III para cada nivel de alerta sanitaria.
La disposición derogatoria única abroga las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en la presente ley. Asimismo deroga la disposición adicional segunda de la Ley 1/2021, de 29 de abril, por la que se establece el régimen sancionador por incumplimiento de las medidas de prevención y contención frente al COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Canarias, sobre la que la Administración del Estado ha planteado una posible tacha de inconstitucionalidad, promoviendo el procedimiento previsto en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional a fin de buscar una solución a la controversia suscitada.
La disposición final primera modifica el artículo 28 de la Ley 11/1994, de 26 de julio, de Ordenación Sanitaria de Canarias, regulador de la autoridad sanitaria, que dada su antigüedad había quedado desfasado respecto a la regulación más detallada contenida en la normativa estatal posterior. Esta actualización resulta esencial y urgente por razón de seguridad jurídica y porque la autoridad sanitaria es uno de los ejes esenciales sobre los que pivota la gestión de esta crisis sanitaria a la que se le encomiendan múltiples tareas y competencias que resultan esenciales en la actual situación pandémica. Para corroborar esta afirmación basta con examinar las disposiciones generales que se están dictando y de los acuerdos del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud que se están suscribiendo, que en su mayoría utilizan como fórmula de atribución de tareas, funciones y competencias la referencia a la autoridad sanitaria de cada comunidad autónoma, por respeto a la potestad de autoorganización, por lo que resulta indispensable disponer de una estructura interna actualizada y en línea con las de las restantes administraciones públicas implicadas en esta tarea. Las disposiciones finales segunda y tercera contienen la habilitación al desarrollo reglamentario y la entrada en vigor.
Finalmente, la ley contiene tres anexos. El primero contiene las recomendaciones para la prevención de contagios por SARS-CoV-2, el segundo establece las medidas específicas en materia de limpieza y desinfección, de aforo y distancia de seguridad, aplicables a todo tipo de espacios establecimientos y actividades, mientras que el tercero contempla las medidas preventivas para establecimientos, actividades y espacios específicos, aplicables a todos los niveles de alerta sanitaria. El artículo 7 de la ley prevé que estos anexos puedan ser modificados por las autoridades sanitarias, imponiéndoles el deber de mantenerlos permanentemente actualizados y publicados. Se trata de una medida de agilización para la incorporación permanente e inmediata de las recomendaciones técnicas y científicas que se vienen produciendo habitualmente, como consecuencia de los avances que se producen en el conocimiento de esta pandemia sin precedentes.
Es objeto de esta ley la regulación del régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de COVID-19, en el marco establecido por la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, la legislación básica del Estado, especialmente, Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, la Ley 2/2021, de 29 de marzo, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, y la normativa de desarrollo de Canarias.
Esta ley, salvo su disposición final primera, estará en vigor hasta que sea declarada la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 en el ámbito nacional.
1. La presente ley se aplicará en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias.
2. A los efectos de esta ley se considerará la isla como ámbito territorial para la aplicación del régimen de alerta sanitaria y de medidas concretas de contención de la pandemia de COVID-19. La isla de La Graciosa será objeto de evaluación singularizada debido a sus características particulares, cuando sea preciso.
3. La valoración de municipios u otras unidades territoriales que, por su escasa población, hayan de ser objeto de evaluación singularizada, deberá realizarse de forma local y basada en el contexto de cada territorio, pudiendo utilizar indicadores específicos que orienten las medidas a adoptar adaptándose a la situación epidemiológica y de riesgo local.
4. Los niveles territoriales inferiores podrán tener un nivel de alerta superior al vigente en el territorio en que radiquen, cuando las circunstancias epidemiológicas lo exijan. Por el contrario, la activación de un nivel de alerta en un nivel territorial superior supondrá la elevación automática y equiparación al mismo del nivel de alerta de todos los niveles territoriales inferiores que tuvieran un nivel de alerta inferior al activado.
1. En tanto se mantenga la actual situación de crisis sanitaria provocada por la pandemia de COVID-19, todas las personas que se encuentren en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias deberán desarrollar sus actividades, de cualquier índole, conforme al principio de precaución, con objeto de prevenir la generación de riesgos innecesarios para sí mismos o para otros y de evitar la propagación del virus causante de la pandemia.
2. A los efectos de esta ley se entiende como principio de precaución aquel que aconseja que, frente a una actividad que representa una amenaza o un daño para la salud humana en tanto no se despeje la incertidumbre sobre la existencia o el alcance del riesgo, deben adoptarse medidas de protección, sin esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos, incluso cuando la relación causa-efecto no haya podido demostrarse científicamente de forma concluyente y, sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud pública en el supuesto en que se materialice el riesgo.
Dicho principio constituye una estrategia preventiva aplicable a la gestión del riesgo en aquellas situaciones donde hay incertidumbre científica sobre los efectos que en la salud puede producir una actividad determinada, no siendo necesario que los riesgos para la salud sean concretos, bastando que sean potenciales.
1. Conforme a la normativa general de salud pública, todas las personas que se encuentren en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias tienen la obligación de facilitar el desarrollo de las actuaciones de salud pública y de abstenerse de realizar conductas que dificulten, impidan o falseen su ejecución.
2. Las actividades o negocios que determinen las autoridades sanitarias en razón de su potencial riesgo intrínseco para la transmisión del virus y de la situación epidemiológica del ámbito territorial en el que se ubiquen, están obligadas a recabar información de las personas empleadas, usuarias o participantes, que deberán facilitarla a los solos efectos de determinar la trazabilidad de contagios y contactos, como condición para la realización de tales actividades o negocios.
3. La información que se recabe se ajustará al principio de minimización de datos que rige el tratamiento de datos personales, de acuerdo con su normativa reguladora, y la información recabada se deberá conservar, bajo la custodia del responsable designado al efecto, durante el plazo máximo de un mes, debiendo ser facilitada a las autoridades de salud cuando la requiera con la finalidad de realizar dicha trazabilidad.
1. Todas las personas que se encuentren en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias deberán adoptar las medidas necesarias para evitar la generación de riesgos de propagación de la enfermedad COVID-19, incluyendo el cumplimiento del aislamiento o cuarentena prescritos por un profesional sanitario, así como la propia exposición a dichos riesgos. Este deber de cautela y protección será igualmente exigible a las personas titulares de cualquier actividad.
2. Cualquier persona que experimente alguno de los síntomas compatibles con la COVID-19 que establezca la autoridad sanitaria permanecerá en su domicilio, lo comunicará a su servicio sanitario y seguirá las medidas que se le indiquen.
3. Asimismo, deberán respetarse las medidas de seguridad e higiene establecidas por las autoridades sanitarias para la prevención de la COVID-19.
1. Con carácter general, sin perjuicio de las disposiciones o protocolos específicos que se establezcan, serán aplicables a todas las personas, establecimientos, locales de negocio, instalaciones y espacios de uso público y actividades de carácter público, las medidas generales de prevención que se establecen en el presente título.
2. Toda persona titular de una actividad económica o, en su caso, la persona directora o responsable de los centros, instalaciones, actividades, espacios de uso público y entidades, deberá asegurar que se adoptan las medidas de prevención e higiene, incluidas las medidas de limpieza y desinfección, así como las medidas de aforo y distancia de seguridad adecuadas a las características de los establecimientos, locales, instalaciones, actividades o espacios.
3. Se realizarán recordatorios de las medidas de prevención e higiene, de uso obligatorio de la mascarilla y de respeto de la distancia interpersonal de seguridad, a través de carteles en la entrada o zonas estratégicas, avisos por megafonía y otros medios. Asimismo, se deberá exponer al público el aforo máximo, que deberá incluir a los propios trabajadores, y asegurar su cumplimiento, debiendo establecer procedimientos que permitan el recuento y control del aforo, de forma que no sea superado en ningún momento, así como procedimientos que permitan el control de la distancia de seguridad interpersonal. El control de aforo incluirá los aparcamientos propios para personas trabajadoras y usuarias.
4. En el anexo I de esta ley se recogen determinadas recomendaciones para evitar contagios. En el anexo II se recogen medidas específicas en materia de limpieza y desinfección, de aforo y distancia de seguridad. En el anexo III se recogen medidas preventivas para establecimientos, actividades y espacios específicos. Las medidas establecidas en los anexos II y III tienen carácter obligatorio con carácter general, aunque de acuerdo con la evolución de la pandemia se modularán y vincularán al nivel de alerta sanitaria existente en cada momento y territorio.
Las autoridades sanitarias podrán modular, suspender o modificar, total o parcialmente, las diferentes medidas de los anexos II y III en los ámbitos territoriales en los que resulte posible, en función de su concreta situación epidemiológica, manteniendo permanentemente actualizados los mismos, actualizaciones que se publicarán en el Boletín Oficial de Canarias.
5. De conformidad con lo establecido en el artículo 54.3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, los gastos derivados de la adopción de las medidas previstas para la contención de la pandemia de COVID-19 correrán a cargo de la persona o empresa responsable.
Con carácter general, sin perjuicio de las disposiciones o protocolos específicos que se establezcan, serán aplicables a todos los establecimientos, locales de negocio, instalaciones, espacios de uso público y actividades de carácter público, las siguientes medidas generales de prevención e higiene:
1. Toda persona titular de una actividad económica o, en su caso, la persona directora o responsable de los centros, instalaciones,