Categoría: Energía y Medio Ambiente

cial útil. A modo de ejemplo, puede indicarse el río Fresnedoso (ZEC Ríos de la cuenca media del Guadiana y laderas vertientes), donde se propone un caudal mínimo calculado para el 50 % del HPU del calandino adulto, que finalmente representa un 4 % del caudal medio en régimen natural (calculado con la serie de datos SIMPA 2019). No se aporta ni una estimación del caudal mínimo necesario que garantice el estado de conservación del calandino en esta ZEC (especie de interés comunitario objeto de conservación en el plan de gestión aprobado para este espacio) ni tampoco una estimación del impacto de este caudal propuesto sobre el estado ecológico de la masa de agua (considerado bueno, a pesar de que en el diagnóstico se definen como desconocidos los valores de indicadores biológicos, entre los que se encuentra el indicador de peces EFI+). Debiera en consecuencia plantearse en todas las masas de agua que coincidan con espacios de la Red Natura 2000 o con áreas de distribución de especies de peces amenazadas un régimen de caudales ecológicos que garantizara al menos el mantenimiento del 100 % del hábitat original de la especie, e incluso incrementar dicho porcentaje cuando el objetivo del plan de gestión del espacio sea la ampliación de dicho hábitat o de sus poblaciones. El estudio ambiental estratégico indica que no han podido establecerse caudales basados en los requerimientos ecológicos dentro de espacios Red Natura 2000 debido a la ausencia de esta información en los planes de gestión aprobados por las CC. AA.. Este déficit denota la urgente necesidad de que el organismo de cuenca y las administraciones autonómicas competentes en la gestión de dichos espacios se coordinen para concretar los objetivos medioambientales específicos de este tipo de zonas protegidas, haciéndose imprescindible, entre tanto, aplicar el principio de precaución ante cualquier nuevo uso o ampliación de uso preexistente que pueda alterar el régimen de caudales de ríos que son hábitat de especies de interés comunitario objeto de protección en espacios Red Natura 2000.
Analizándose estos mismos aspectos en otras masas de la Demarcación, se aprecia en definitiva que el estudio de caudales mínimos propuestos no distingue, ni en las masas estratégicas elegidas ni en el resto de masas, la diferente situación que se presenta en las masas naturales que cumplen sus objetivos medioambientales, en las que el régimen de caudales ecológicos debería impedir el deterioro de su actual buen o muy buen estado impidiendo nuevas actividades o usos que puedan generar presiones significativas por extracciones o regulación, de la que se presenta en las masas naturales que no cumplen sus objetivos o están muy modificadas por presiones significativas por extracción o alteración del caudal, en las que el régimen de caudales ecológicos debería contribuir a reducir significativamente dichas presiones. Tampoco se ofrecen garantías con estos caudales mínimos de que puedan alcanzarse los objetivos de conservación en espacios naturales protegidos y de la Red Natura 2000 vinculados con ecosistemas acuáticos, de las reservas fluviales en las que debería evitar cualquier alteración significativa de su régimen hidrológico, ni en las masas que albergan especies protegidas o de interés económico o pesquero (zonas ciprinícolas de interés) en las que además debería evitarse el deterioro de su estado de conservación y posibilitar que sea favorable, sin provocar ninguna pérdida de hábitat ni de poblaciones. Tampoco se ha evaluado si los caudales ecológicos adoptados pueden favorecer de manera diferencial a las especies exóticas invasoras predominantemente de aguas lénticas, frente a las especies autóctonas mayoritariamente reófilas. Por la especial gravedad en la Demarcación del Guadiana, resulta determinante que en tramos sometidos a fuertes presiones por propagación de camalote no se haya realizado un estudio específico de la incidencia del régimen de caudales ecológicos sobre los objetivos de prevención y control de esta especie, planteándose únicamente medidas de remediación.
El estudio aborda en el anexo 6 del plan los requerimientos de caudales ecológicos necesarios en dos zonas de problemática destacada, en las masas de agua del sistema Oriental donde existe una interconexión fundamental río-acuífero que incide en la necesidad de mantener unos niveles piezométricos mínimos que garanticen los caudales mínimos en los ríos y humedales asociados, muchos de ellos zonas protegidas, y por otra parte, en el estuario del Guadiana, donde debe garantizarse un caudal mínimo de llamada para los peces migradores y que garantice al tiempo el flujo necesario para evitar los episodios de explosiones poblacionales de algas tóxicas que ocurren todos los años durante los meses de verano. Respecto a la primera problemática, el anexo 6 incluye los requerimientos ecológicos en volumen de los principales ecosistemas de humedales del Alto Guadiana (Lagunas de Ruidera, Tablas de Daimiel y complejos lagunares de la Reserva de la Biosfera de La Mancha Húmeda, con algunos humedales Ramsar). Por otra parte, establece los caudales mínimos necesarios para el adecuado funcionamiento ecológico del estuario de la desembocadura del Guadiana, masa de transición actualmente en mal estado y en riesgo de incumplimiento alto donde debe garantizarse que el régimen de caudales controle la penetración de la cuña salina aguas arriba y a los acuíferos adyacentes y por otro lado favorezca la dinámica sedimentaria y el aporte de nutrientes a los ecosistemas marinos.
Todo ello introduce un apreciable nivel de incertidumbre sobre la adecuación y suficiencia del régimen de caudales ecológicos para que las masas de agua en que se aplica mantengan o alcancen el buen estado o potencial ecológico, para impedir su deterioro, para conservar las características actuales de las comunidades de peces autóctonos y de vegetación de ribera, de mantener a los hábitats y las especies protegidos, de interés comunitario o económico en un estado de conservación favorable, y de resultar adecuadas a los objetivos de espacios Red Natura 2000 o protegidos de otros tipos. La incertidumbre es mayor en las masas no consideradas estratégicas, que representan el 87 % de las masas superficiales de la Demarcación, algunas de las cuales son zonas protegidas, en las que únicamente se han empleado criterios hidrológicos.
En ríos no regulados que todavía presentan un estado ecológico muy bueno o bueno y en reservas naturales fluviales, el hecho de que el régimen de caudales ecológicos incluya solo una componente de caudales mínimos, que se ha constatado que resultan muy inferiores a los actuales caudales medios para los mismos periodos (caso expuesto del río Fresnedoso), y que incluso se prevé reducir más en situaciones de sequía prolongada (salvo en espacios Natura 2000), posibilita el futuro otorgamiento de nuevas concesiones con el único límite del respeto de dichos caudales mínimos (apartado 2 del artículo 96 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico). Al estar estos caudales mínimos mensuales muy por debajo de los actuales caudales medios mensuales, no tienen capacidad de impedir futuros aumentos importantes en la presión por extracciones o por regulación, que pueden llegar a ser significativos y deteriorar el actual buen o muy buen estado de la masa de agua o el régimen hidrológico de la reserva fluvial. El estudio ambiental estratégico no ha incluido la evaluación de este potencial impacto. El riesgo se agrava con la progresiva reducción de aportaciones provocado por el cambio climático y la previsión del plan de aumento de las demandas. En estos casos (masas naturales tipo río con muy buen o buen estado ecológico y reservas fluviales), se considera necesario que el régimen de caudales ecológicos, junto a la actual componente de caudales mínimos con variación mensual a cumplir en todo momento, incorpore además una componente de caudales medios mensuales objetivo, con variación a lo largo del ciclo anual paralela a la del actual régimen natural y mucho más próximos a los actuales valores medios mensuales que los caudales mínimos actualmente contemplados, y a cumplir en el conjunto del ciclo sexenal. Esta componente de caudales medios mensuales debe poder impedir que las masas de agua de la demarcación que todavía presentan muy buen estado o buen estado se vean afectadas por nuevos incrementos significativos de la presión por extracciones o por alteración del caudal que puedan provocarles deterioro, y en el caso de las reservas naturales fluviales debe impedir que se altere su régimen hidrológico. De lo contrario, el régimen de caudales ecológico planteado, basado únicamente en mínimos mensuales muy por debajo de los valores medios mensuales, puede actuar en sentido contrario al esperado y poner en riesgo el futuro logro de los objetivos de las masas de agua de la demarcación que aún mantienen un buen estado ecológico y de sus reservas fluviales. Por el mismo motivo, tampoco se considera apropiado aplicar a las masas de agua con muy buen o buen estado ni a las reservas naturales fluviales unos caudales ecológicos incluso inferiores a estos mínimos en situación de sequía prolongada.
Este mismo tratamiento es aplicable a las zonas protegidas para la protección de hábitats o especies, incluidas los tramos fluviales de la Red Natura 2000, los espacios naturales protegidos o las áreas críticas para la protección de especies amenazadas, en los que el logro de sus respectivos objetivos de conservación requiere la definición de una componente de caudales medios mensuales objetivo a lograr en el conjunto del ciclo de planificación, además de una componente de caudales mínimos mensuales a cumplir en todo momento. En estos casos, el régimen de caudales ecológicos tiene que ser el adecuado para el logro de sus respectivos objetivos de conservación, considerados espacio por espacio y por especie o hábitat de interés comunitario. Como se ha indicado anteriormente, del expediente se deduce la falta de determinación expresa de las necesidades cuantitativas y cualitativas aplicables en cada uno de estos casos, según se indica por falta de comunicación desde las administraciones competentes o falta de inclusión en sus correspondientes planes de gestión. En este ámbito debe hacerse referencia a la Sentencia 1706/2020 del Tribunal Supremo que confirma la necesidad de que dichos planes de gestión contemplen las necesidades en cuanto a calidad del agua y al régimen de caudales ecológicos necesarios para poder alcanzar sus objetivos de conservación, que puedan ser posteriormente tenidos en cuenta en los planes hidrológicos. Cabe también advertir que los métodos hidrológicos de determinación de caudales ecológicos contemplados en la Instrucción de Planificación Hidrológica no guardan relación con el concepto de estado de conservación favorable para hábitats y especies de la Directiva 92/43/CEE y de la Ley del patrimonio natural y la biodiversidad (en el 87 % de las masas se ha aplicado estos métodos de cálculo, muchos de ellos en zonas protegidas Red Natura 2000 y en las 6 Reservas Fluviales declaradas en la Demarcación), y que los métodos de modelación del hábitat o «hábitat potencial útil» alternativamente utilizados para determinar el régimen de caudales mínimos se aplican asumiendo siempre que dicho régimen producirá determinado nivel de reducción de dicho hábitat, que con carácter general quedaría reducido entre el 50 % y el 80 % del considerado máximo, lo que tampoco resulta consistente con el concepto de estado de conservación favorable contemplado en las referidas normas, que al menos requiere el mantenimiento de los niveles originales del superficie del hábitat y de las poblaciones, máxime estando además reflejado en los planes de gestión de espacios ZEC de interés fluvial de la Demarcación del Guadiana la medida de adecuar el régimen de caudales ecológicos a los objetivos de conservación, excluyendo en cualquier caso su sistemática reducción. En el mismo sentido opera la obligación de conservar el hábitat de las especies amenazadas contemplada en la Ley del patrimonio natural y la biodiversidad, y los objetivos de detener la pérdida de biodiversidad, de restablecer la biodiversidad y de recuperar los ecosistemas de agua dulce contemplados en la Estrategia de Biodiversidad de la Unión Europea 2030.
De todo ello se deduce la necesidad de que en todos los espacios fluviales incluidos en Red Natura 2000, en las Reservas Naturales Fluviales y en las masas de agua naturales con estado ecológico muy bueno o bueno, que incluyen los ecosistemas fluviales de mayor valor ecológico de la demarcación, se complete y mejore el régimen de caudales ecológicos para que se posibilite el logro de los objetivos medioambientales de las masas de agua y zonas protegidas afectadas y se evite que en el futuro dicho logro quede comprometido si sobre dichas masas o zonas protegidas se planteen nuevas extracciones u otras alteraciones del caudal importantes, añadiendo a la habitual componente de caudales mínimos mensuales, a respetar en todo momento y con utilidad para evitar pérdidas significativas de hábitat o población en situaciones extremas, por ejemplo una sequía prolongada, una componente de caudales medios mensuales que sea consistente con el mantenimiento de las especies y los hábitats objeto de protección en cada espacio en un estado de conservación favorable, sin reducción en la cantidad y calidad del hábitat ni en la cuantía de las poblaciones objeto de protección, permitiendo adicionalmente el logro de los objetivos de restauración del hábitat o las poblaciones que en su caso determinen los planes de gestión, y evitando de manera efectiva el establecimiento de nuevos usos que puedan generar presiones significativas por extracciones o alteración del régimen hidrológico.
En caso de que la información de que actualmente disponga el organismo de cuenca no permita realizar dichas mejoras para este tercer ciclo de planificación, se considera necesario, en aplicación del principio de precaución, que la normativa del plan incorpore una disposición requiriendo que, entre tanto se materializan dichos ajustes y en su caso se incorporan a los planes de gestión de las áreas protegidas las necesidades cualitativas y cuantitativas que posibiliten el logro de sus respectivos objetivos, y con independencia del régimen básico de caudales mínimos utilizado por el plan hidrológico para el cálculo de las asignaciones y reservas, para el otorgamiento o ampliación de concesiones o autorizaciones para ampliar extracciones u otras nuevas alteraciones del régimen de caudales sobre masas de agua con estado ecológico muy bueno o bueno, sobre zonas protegidas para la protección de hábitats o especies, incluidas las amenazadas y las de interés económico y la Red Natura 2000, y las reservas naturales fluviales, se requiera la elaboración de un estudio específico del régimen de caudales que es preciso mantener, más completo, detallado y adaptado a la realidad biológica e hidromorfológica del tramo que se va a ver realmente afectado, que sea consistente con el cumplimiento de todos los objetivos medioambientales aplicables, y que en su caso cuente con la expresa conformidad de la administración competente en las zonas protegidas afectadas. Este régimen específico, más completo, detallado, adaptado a las características del tramo fluvial realmente afectado por las actuaciones y orientado al logro de todos los objetivos medioambientales aplicables, debe incorporar, junto a los caudales mínimos mensuales, una componente de caudales medios mensuales.
Con independencia de lo anterior, en aplicación de los principios de evitar nuevas pérdidas netas de biodiversidad y de que «quien contamina, paga», las pérdidas netas de biodiversidad que la aplicación del régimen de caudales ecológicos asuma y provoque tras el otorgamiento o ampliación de concesiones u otras autorizaciones que permitan aumentar las extracciones o el grado de alteración del régimen de caudales en los que dicho régimen de caudales ecológicos se haya aplicado, deberán ser compensadas desde el momento en que dichas pérdidas pasen de ser teóricas (% del hábitat potencial útil que se asume perder) a ser reales (% del hábitat y de la población que realmente se pierden). Los elementos del patrimonio natural objeto de compensación deben ser al menos las mismas especies y hábitats que van a sufrir la pérdida, y la compensación debe materializarse en la mayor proximidad posible a las poblaciones y superficies de hábitats afectadas.
Adicionalmente, hay un cierto número de masas de agua naturales tipo río que en el ciclo anterior no alcanzaban el buen estado y presentaban presiones significativas por extracciones o por alteración de caudales, y que, aun habiendo dispuesto en el segundo ciclo de un régimen de caudales ecológicos, al inicio del tercer ciclo siguen sin alcanzar el buen estado. En este caso, se considera que el programa de medidas debe incluir una revisión y mejora sustancial de su régimen de caudales ecológicos, junto con actuaciones específicas para reducir significativamente las presiones por extracciones o alteración de caudales. Entre tanto, en aplicación de los principios de precaución y de acción cautelar, sobre estas masas no se debería otorgar ninguna nueva concesión o autorización que pueda suponer un aumento de dichas presiones.
Para masas de agua tipo río o de transición que no cumplen sus objetivos medioambientales por presiones significativas de extracciones o alteración del régimen hidrológico, así como en masas muy modificadas por estos dos tipos de presiones, el estudio ambiental estratégico tampoco ha determinado en qué medida el régimen de caudales ecológicos propuesto permite aproximar su actual régimen de caudales alterado al régimen natural de referencia, considerando las particulares necesidades ecológicas de las especies y hábitats en cada caso afectados. Por ello, no se puede descartar que en alguna de estas masas el régimen de caudales ecológicos propuesto no suponga ninguna mejora de la situación inicial, no contribuyendo al logro de un buen estado o potencial ecológico ni permitiendo mejorar sus condiciones de referencia, pudiendo incluso posibilitar nuevas extracciones o alteraciones de caudal que conlleven un mayor alejamiento del régimen natural, con riesgo de deteriorar su estado o potencial ecológico y la biocenosis acuática y ribereña, en particular si la masa contiene especies o hábitats protegidos o de interés económico o pesquero. Ello hace necesario que en el tercer ciclo, al menos para las masas tipo río situadas aguas abajo de embalses de regulación y para las masas de transición que no alcanzan el buen estado (desembocadura del Guadiana), el programa de medidas incluya la realización de un diagnóstico individualizado que permita conocer y cuantificar la brecha existente entre el actual régimen alterado y el régimen natural estimado, mediante comparación en un hidrograma, y la influencia de dicha brecha sobre la biocenosis acuática y ribereña, en particular para todas las especies de peces autóctonas y el resto de especies acuáticas o con valor económico o hábitats de interés comunitario, al objeto de permitir redefinir en el siguiente ciclo de planificación de manera individualizada y rigurosa el régimen de caudales ecológico que permita el logro del buen estado, y en el caso de masas muy modificadas permita definir tanto las condiciones de referencia del máximo y del buen potencial ecológico como un régimen de caudales ecológico que pueda permitir aproximar en la mayor medida posible el buen potencial al buen estado ecológico sin provocar efectos negativos significativos sobre el uso que motiva su designación como masa de agua muy modificada ni sobre el medio ambiente en sentido más amplio. En el caso de las aguas de transición, el régimen de caudales ecológicos adicionalmente debe impedir la penetración de la cuña salina aguas arriba, evitar la intrusión marina en los acuíferos adyacentes, y favorecer la dinámica sedimentaria y la distribución de nutrientes en las aguas de transición y los ecosistemas marinos próximos. En la demarcación hidrográfica del Guadiana, el régimen de caudales mínimos en la masa de agua de transición del estuario del río Guadiana, tiene una doble componente, debiendo asegurarse, por un lado, desde el sistema Alqueva-Pedrogao en la sección de Pomarao, y por otro, desde el embalse del Chanza. Estos requerimientos están aún en fase de acuerdo con Portugal. Debe establecerse como medida para este tercer ciclo alcanzar de manera consensuada con Portugal un régimen de caudales ecológicos que permita el logro de los objetivos medioambientales de las masas de agua del estuariom, y a la vez permita mantener en un estado de conservación favorable a los hábitats y especies de interés comunitario de los espacios Red Natura 2000 estuarinos portugueses y españoles. A este respecto, tomando en consideración las alegaciones presentadas por Ecologistas en Acción, se recomienda implantar con urgencia órganos de desagüe para la evacuación de caudales ecológicos en la zona de Pomarao, donde se sitúa el Bocachanza y el muro del embalse del Chanza, adoptando un modelo de gestión integral en esta zona del Chanza, que no esté únicamente subordinada a las demandas agrarias. Asimismo, Portugal solicita que se revise el régimen de caudal ecológico en el Chanza en base a un estudio específico del régimen de caudales ecológicos necesario en el estuario, contestando la Confederación que el texto normativo del Plan recoge, en su artículo 9.2, la posibilidad de revisión de dicho caudal como resultado de los trabajos de cooperación con Portugal, en el marco del Convenio de Albufeira.
También se ha apreciado que puede existir un desfase entre los periodos por los que se otorgan las concesiones y autorizaciones para uso del agua y los ciclos de vigencia y de previsión del plan hidrológico, siendo perfectamente posible que en una revisión se reduzcan las asignaciones al uso que motiva la concesión, o que el régimen de caudales ecológicos aplicable en el momento de otorgamiento de una concesión se vea posteriormente mejorado en los sucesivos ciclos de planificación como consecuencia de su seguimiento adaptativo. En tales casos debería disponerse bien un ajuste de los plazos de otorgamiento a los plazos de vigencia y de prospectiva del plan hidrológico, bien la obligatoriedad de ajustar los volúmenes concesionales a las sucesivas revisiones que se produzcan en las asignaciones, incluidas las que se realizan para reducir presiones significativas por extracciones o para garantizar la capacidad de adaptación de la demarcación al cambio climático, o bien a las mejoras que se produzcan en el régimen de caudales ecológicos de las masas de agua y zonas protegidas afectadas como consecuencia del seguimiento de la evolución real de sus respectivos objetivos medioambientales.
Para que el régimen de caudales ecológicos que en cada caso se adopte pueda resultar efectivo, se requiere, entre otras cosas, que su cumplimiento pueda ser verificable. En el caso de nuevas concesiones, ello generalmente requiere disponer de una nueva instalación o equipo que permita al organismo de cuenca conocer con precisión, además del caudal extraído en virtud de la concesión, el régimen de caudales realmente fluyente por la masa de agua afectada por la extracción, lo que supone para el organismo de cuenca un nuevo coste que debe entenderse incluido dentro del concepto de costes medioambientales. En aplicación del principio de recuperación de costes por los servicios del agua, y para posibilitar un control real y efectivo por el organismo de cuenca del cumplimiento de los caudales ecológicos que en cada nueva concesión se impongan, se considera que la normativa del plan debe hacer referencia a la imprescindible recuperación de este coste como condición para la concesión, o alternativamente contemplar una obligación para su titular de establecer a su costa los dispositivos que permitan conocer el régimen real de caudales circulante de las masas de agua y zonas protegidas afectadas por la concesión, así como de su mantenimiento y de reporte de resultados al organismo de cuenca y demás administraciones medioambientales afectadas.
Por su mayor valor en términos ecológicos, y por su directa dependencia de la conservación de un régimen de caudales lo más próximo posible al régimen natural, también se considera necesario que el programa de medidas del plan incluya, para las masas de agua en muy buen estado o buen estado, las zonas protegidas para la protección de hábitats o especies directamente dependientes del agua y las reservas naturales fluviales, que carezcan de punto de seguimiento y control de caudales de la red integrada de estaciones de aforo SAIH / ROEA, las actuaciones necesarias para posibilitar y sistematizar el seguimiento de su régimen real de caudales. A este respecto cabe destacar la aportación realizada por la Asociación Ojos del Guadiana Vivos, que manifiesta la necesidad de ampliar los puntos estratégicos de control de caudales ecológicos en el subsistema Alto Guadiana, considerando que el único punto planteado por la Confederación en esta zona no es lo suficientemente representativo atendiendo a la superficie que abarca el Alto Guadiana. Ecologistas en Acción solicita en sus alegaciones establecer una red de aforos específica en los ríos Azuer, Gigüela, Záncara y Guadiana Alto para disponer de datos objetivos para el propósito de restablecer el funcionamiento natural del Alto Guadiana y su dinámica en relación con el Parque Nacional de Las Tablas, de manera que se pueda realizar un seguimiento para la verificación de la efectividad de las reservas ambientales subterráneas dirigidas a esta recuperación de los caudales base en los ríos citados.
En el caso de masas de agua naturales tipo lago (humedales) a su vez incluidos en espacios Red Natura 2000, espacios naturales protegidos, declarados de importancia internacional Ramsar y en zonas núcleo y tampón de la Reserva de Biosfera de la Mancha Húmeda, el plan debería incorporar las disposiciones necesarias para asegurar su funcionamiento hidrológico y ecológico y mantener sus características, ya sea mediante un régimen de caudales ecológicos y de aportaciones adecuado si su alimentación se realiza mediante aguas superficiales, o definiendo y garantizando el mantenimiento de un nivel mínimo apropiado en el acuífero en su inmediato entorno si su alimentación se realiza directa o indirectamente a partir de una masa de agua subterránea. Los requerimientos ecológicos de aportes necesarios para los humedales más importantes de la Demarcación, en su mayor parte integrantes de la Reserva de la Biosfera de la Mancha Húmeda, vienen establecidos en el anexo 6 del Plan, donde por ejemplo para el Parque Nacional de las Tablas de Daimiel se garantizará una aportación de 38,25 hm3/año en los Ojos del Guadiana, en cumplimiento de lo establecido en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional. En humedales alimentados desde masas de agua subterránea, para que se materialice la aportación calculada en el Plan es condición imprescindible que el nivel de la masa de agua subterránea en el entorno del humedal sea superior al nivel esperado de su lámina de agua, por lo que se considera que el mencionado anexo 6 debe incluir, junto con la aportación considerada necesaria para el sostenimiento de cada humedal, el nivel mínimo a conseguir en el acuífero en su área de alimentación para que dicha aportación consiga materializarse. Sin perjuicio de lo anterior, en el caso de que para algunos humedales protegidos el organismo de cuenca no disponga de la información que le permita establecer dichas medidas de protección para este tercer ciclo, en aplicación del principio de precaución el plan debería determinar al menos la prohibición de otorgar nuevas concesiones o autorizaciones que permitan aumentar la presión neta por extracciones en las masas de agua superficiales o subterráneas que alimentan estos humedales protegidos.
3.1.4 Impactos derivados de las excepciones a la obligación de logro de los objetivos ambientales.
El documento de alcance determinaba la metodología para evaluación de los posibles impactos provocados por el empleo de estas excepciones en el plan hidrológico, a escala de cada una de las masas de agua a las que ello afectaría:
Por establecimiento para alguna masa de agua de objetivos medioambientales menos rigurosos (OMR): mediante un análisis de la idoneidad de su proceso de determinación, revisando si dichos objetivos menos rigurosos se han determinado después de prever la aplicación de todas las medidas de mejora factibles que no incurran en costes desproporcionados.
Por el establecimiento para alguna masa de agua de excepciones al amparo del artículo 39 del RPH (artículo 4(7) de la Directiva Marco del Agua) para poder autorizar nuevas modificaciones hidromorfológicas de aguas superficiales o alteraciones de niveles de aguas subterráneas: Evaluando los efectos de dichas acciones sobre otras masas de agua hidrológicamente conectadas a las que no aplique la excepción, sobre zonas protegidas hidrológicamente conectadas incluidos espacios Red Natura 2000 o espacios protegidos de cualquier otro tipo dependientes del agua e hidrológicamente conectados, y sobre especies acuáticas protegidas o de interés pesquero o marisquero de los ámbitos en cada caso afectados. Y complementariamente verificando el cumplimiento de las condiciones señaladas al respecto por el artículo 39 del RPH para todas las masas de agua afectadas.
Según se afirma en el estudio ambiental estratégico, no se prevén prórrogas de cumplimiento del buen estado más allá de 2027 ni se plantean objetivos menos rigurosos (OMR) para las masas de agua superficiales. No obstante, debe advertirse que para que todas las masas cumplan sus objetivos medioambientales en 2027 es imprescindible que el conjunto de medidas programadas para corregir las presiones significativas a que están actualmente sometidas el 62 % de las masas superficiales de la Demarcación que no alcanzan actualmente el buen estado sean suficientes para contrarrestar todas las presiones significativas a que dichas masas se ven afectadas, lo que puede no ocurrir siempre, tal como se deduce del análisis realizado en el apartado 3.1.6 de la presente resolución.
En cambio, para masas de aguas subterráneas que se encuentran actualmente en mal estado químico por contaminación difusa por nitratos, el Plan contiene en total 9 prórrogas al logro de los OMA a 2033 (un 45 % de las masas subterráneas de la Demarcación) por la propia inercia en la recuperación de los acuíferos que requieren de un plazo ampliado, 3 de las cuales tienen relación directa con espacios de la Red Natura 2000 en el Alto Guadiana, 1 Parque Nacional y 7 humedales Ramsar cuyo estado de conservación depende funcionalmente de sus aportes hídricos. Para las masas subterráneas en mal estado cuantitativo, el modelo empleado (FLUSAG) ha determinado los recursos disponibles de estas masas de agua compatibles con la recuperación de niveles piezométricos en los Ojos del Guadiana, así como un estudio específico para la reducción de las captaciones en el entorno del Parque Nacional Tablas de Daimiel, concluyendo que es posible la recuperación del estado cuantitativo de estas masas de agua subterránea en 2027, por lo que, en este tercer ciclo, no se plantean prórrogas más allá de 2027 al buen estado cuantitativo de las masas de agua subterránea.
En el primer caso, es esperable que la superficie que estas masas ocupan ya haya sido declarada, o deba a corto plazo serlo, zona vulnerable, en la que las administraciones autonómicas competentes en agricultura deberán mejorar, o en su caso comenzar a aplicar, los programas de actuación contemplados en la Directiva 91/676/CEE y actualmente regulados por el artículo 6 del Real Decreto 47/2022. Se significa que el umbral para nitratos en zonas vulnerables señalado por dicha nueva norma ha pasado a ser más exigente que el indicado con carácter general para las masas de agua subterránea por el Real Decreto 1514/2009. Las prórrogas se justifican por la imposibilidad de reducción de la concentración de nitratos por debajo del umbral en 2027 por dificultades derivadas de las condiciones naturales de la masa de agua (artículo 4.4 de la Directiva Marco). Sin cuestionar la aplicabilidad de esta posibilidad de prórroga, estas excepciones contribuyen a prolongar por uno o dos periodos adicionales los diversos impactos ambientales que provoca mantener un alto contenido de nitratos en el agua, y si no se acompañan de otras medidas que pongan de manifiesto la importancia y urgencia de reducir esta contaminación, pueden reducir el grado de percepción social de la gravedad del problema.
Adicionalmente, de los informes de seguimiento de la mencionada Directiva se deduce que los programas de actuación que han venido operando desde su entrada en vigor en general no se han revelado efectivos para reducir la contaminación difusa por nitratos de origen agrario, siendo frecuentemente normas de aplicación plana en la totalidad de zonas vulnerables de cada comunidad que carecían de objetivos cuantitativos y de estrategias de reducción de los excedentes de nitratos específicos para cada zona vulnerable. La gravedad de la contaminación y la imposibilidad de poder reducirla en estas masas en 2027 exigen que en todos los casos en que se planteen por este motivo prórrogas para el cumplimiento de los objetivos a 2033 o 2039, los planes dispongan de medidas adicionales que enfaticen en la necesidad de reducir la contaminación difusa aumenten la seguridad de su logro en dichos plazos prorrogados, en concreto la determinación en el Plan para cada una de estas masas de agua del excedente de nitratos para cada tipo de cultivo que de acuerdo con la mejor información y modelos disponibles se considere compatible con el cumplimiento de los objetivos ambientales en el plazo prorrogado, y el requerimiento de que para cada una de estas zonas vulnerables se elabore un programa de actuación específico y personalizado, dirigido a reducir los excedentes de nitratos en las cuantías en cada caso indicadas, teniendo en cuenta la situación y especificidades de cada zona, y con un seguimiento igualmente específico. Asimismo, se sugiere que para las nuevas zonas vulnerables que coincidan con masas de agua subterránea con mal estado químico y con objetivos prorrogados a 2033 o 2039, la norma que apruebe el plan también disponga una reducción de los plazos generales indicados en el Real Decreto 47/2022 (tres años para designar la nueva zona vulnerable más dos años para aprobar su programa de actuación) acorde a la gravedad de su situación y que evite demorar la aplicación de medidas de control.
3.1.5 Impactos derivados de la aplicación del principio de recuperación de costes y excepciones contempladas.
El documento de alcance determinaba la metodología de evaluación de tres posibles tipos de impacto estratégico por esta causa, a evaluar por sector de usuarios del agua y por territorio:
a) Impactos por déficits en la internalización de costes ambientales, para identificar los ámbitos sectoriales y territorios en los que la administración competente, en la recuperación de costes por los servicios del agua que practica, no internaliza los costes ambientales (al menos los costes de las medidas del plan hidrológico destinadas al logro de los OMA de las masas de agua y zonas protegidas en riesgo de no cumplirlos por presiones causadas por su correspondiente sector), lo que compromete la seguridad de su financiación y ejecución, y en consecuencia compromete el propio logro en plazo de los referidos OMA.
b) Impactos derivados de las excepciones al principio de recuperación de costes, en concreto cuando las masas de agua afectadas por dichas excepciones ya están en riesgo de incumplimiento de sus OMA, y la excepción planteada reduce a la administración sectorial competente su capacidad de financiación de las actuaciones que ha debido incluir en el programa de medidas para conseguir el buen estado, comprometiendo el logro de los OMA en plazo.
c) Impactos derivados de déficits en la aplicación del principio de recuperación de costes por los servicios del agua, ya sea por efecto de subvenciones, asunción directa de la ejecución y coste de las acciones por alguna administración, déficits en los actuales instrumentos de recuperación de costes de inversión o financieros u otras causas, desincentivando a los usuarios en el ahorro y el uso eficiente del recurso y disminuyendo la capacidad de las administraciones competentes para financiar las actuaciones del programa de medidas dirigidas al logro de los OMA, comprometiendo su logro en plazo.
El estudio ambiental estratégico manifiesta la existencia de un déficit significativo en la recuperación de costes, concretamente en materia de costes ambientales, y especialmente en aprovechamientos de aguas subterráneas, lo que propicia una menor contención en los consumos de agua, derivándose de ello efectos adversos sobre el estado de las masas de agua y de los ecosistemas acuáticos asociados. De este modo, el estudio ambiental destaca como externalidades negativas no recuperadas de manera efectiva la sobreexplotación de aguas subterráneas por encima de los recursos disponibles, con el consiguiente descenso de los niveles piezométricos, la afección a los ecosistemas acuáticos superficiales a ellas ligados, especialmente en la zona de la Mancha Húmeda, y la pérdida de calidad de aguas por contaminación puntual o difusa.
En el estudio ambiental estratégico se afirma que en la Demarcación Hidrográfica del Guadiana se aplica el principio de recuperación de costes en los términos que permite la legislación vigente, y no se aplican excepciones de manera directa a este principio, ni subvenciones.
En lo relativo a la recuperación de los costes ambientales, incluyendo entre dichos costes el de las actuaciones de los programas de medidas que son necesarias para contrarrestar presiones significativas que impiden el logro de los objetivos medioambientales, en el estudio ambiental se confirma el riesgo de que la falta de capacidad financiera es un riesgo que puede comprometer la ejecución del programa de medidas, y en consecuencia el logro en lazo de los objetivos ambientales. Sin embargo, de la información del expediente no se ha podido deducir que los ámbitos sectoriales más frecuentemente causantes de presiones significativas sobre las masas de agua estén dotados de mecanismos de recuperación de dichos costes, lo que compromete la seguridad de la financiación de las actuaciones del programa de medidas dirigidas al logro de los objetivos medioambientales de las masas de agua y zonas protegidas en riesgo de no cumplirlos por las presiones causadas por dichos sectores, y en consecuencia compromete también el logro de dichos objetivos en los plazos determinados por el plan. Si bien la corrección de este déficit corresponde a instrumentos normativos diferentes del plan hidrológico, se pone de manifiesto la necesidad de resolverlo lo antes posible por su relevancia para el logro de los objetivos medioambientales en 2027 que prevé la directiva Marco del Agua.
Similar recomendación cabe extender a los mecanismos de recuperación de costes por los servicios del agua, que con carácter general se vienen reconociendo insuficientes.
Si bien no son decisiones que correspondan adoptar al plan, éste propone impulsar una modificación del régimen económico-financiero del Texto Refundido de la Ley de Aguas para actuar en dos sentidos, por un lado incrementando el porcentaje de recuperación de costes que se viene aplicando a los usos privativos del agua (actualmente es del 64 %) y por otro revisando aquellos servicios que actualmente están exentos al 100 % de la aplicación de recuperación de costes, repercutiendo dichos costes en los presupuestos de las administraciones públicas. Se considera especialmente destacable la necesidad expuesta por el promotor de recuperar ciertos costes derivados del control y seguimiento de aguas, tales como los relativos a calidad de aguas, caudales ecológicos o retornos de riego, especialmente necesarios a consecuencia de las presiones generadas por extracciones y contaminación puntual o difusa.
3.1.6 Impactos derivados de las actuaciones del programa de medidas dirigidas al logro de los objetivos medioambientales (OMA) (Códigos 1 al 10 de la Base de datos de planificación).
Impacto esperado de las medidas que se incluyen en esta categoría debería ser positivo, pero para ello se requiere que el análisis DPSIR (siglas en inglés del análisis sector/presiones/estado/impacto/respuesta) del que se deducen estas medidas sea completo y esté bien fundamentado. Para evaluar este impacto objetivamente, el documento de alcance consideraba únicamente las actuaciones incluidas en el programa de medidas con el fin de lograr los OMA reduciendo efectivamente presiones por contaminación puntual, contaminación difusa, extracción de agua, otras alteraciones hidrológicas (regulación), alteración morfológica y alteración biológica, y requería para cada masa de agua o zona protegida con incumplimientos una clara identificación del sector y de las presiones significativas causantes, la cuantificación de las brechas de incumplimiento, la identificación de las medidas del programa que se prevé aplicar para contrarrestarlas, y la cuantificación de la reducción que se espera produzcan en la brecha de incumplimiento, resumiendo la coherencia y funcionalidad de esta parte del programa de medidas expresando esta información para todas las masas con incumplimientos según el modelo de su cuadro 1. Para estas medidas se reconocían tres tipos de riesgos de que su programación, en lugar de lograr los impactos positivos esperados, pudiese producir impactos estratégicos negativos y significativos por no permitir el logro de los objetivos medioambientales de todas las masas de agua y zonas protegidas en los plazos marcados por el plan. Estos impactos negativos estratégicos se pueden dar en los siguientes casos:
a) Existencia de déficits en la información de partida sobre el estado o en el análisis DPSIR que se debe realizar para identificar las medidas en cada caso necesarias, facilitando el documento de alcance una lista de comprobación de dichos déficits en su anexo 2.
b) Existencia de déficits en la propia programación de las medidas, frecuentemente no propuestas por la misma administración que elabora el plan sino por otras administraciones sectoriales y bajo sus propios criterios: medidas inadecuadas o insuficientes para contrarrestar la presión, medidas placebo, medidas que pueden producir resultados de signo contrario al esperado(fake measures),medidas de relación coste/efectividad desfavorable, etc. facilitando en su anexo 3 criterios orientativos para la evaluación y mitigación de este riesgo de impacto para cada uno de los principales tipos de medidas programadas para hacer frente a las presiones significativas.
c) Generación de impactos negativos colaterales, caso de medidas que benefician a un factor ambiental, pero perjudican a otros, incluyendo en su anexo 1 criterios para facilitar su identificación.
El estudio ambiental estratégico realiza una evaluación del programa de medidas, medida por medida, en las fichas contenidas en el anexo V del estudio, así como sobre el grado de cumplimiento de los OMAs masa por masa de agua, tanto superficiales como subterráneas, y tanto para masas en buen estado como para masas en las que se aplican exenciones por prórroga a 2027, o más allá en el caso de incumplimientos de estado químico en masas subterráneas. Del análisis de esta documentación se detectan los siguientes impactos estratégicos:
– Existen algunos déficits en la información de partida sobre el estado o en el análisis DPSIR. En la evaluación del estado e identificación de presiones significativas no se utilizan ciertos elementos de calidad biológicos, y en otros casos los indicadores utilizados poseen un bajo nivel de confianza. Se observa una ausencia preocupante de indicadores que revelen posibles alteraciones hidrológicas y morfológicas como pueden ser los peces (índice EFI+), y de indicadores asociados a requerimientos adicionales de conservación en zonas protegidas. De ello se deduce riesgo de que algunas masas de agua tengan sobrevalorado su estado, de que algunas presiones significativas no lleguen a identificarse como tales, o de que las medidas programadas no respondan a la totalidad de presiones que realmente generan impactos significativos en las masas de agua. A título de ejemplo, el río Fresnedoso carece de datos registrados de los indicadores físico-químicos y biológicos, y sin embargo se diagnostica su estado ecológico como bueno, sin presiones ni impactos definidos. Al menos en masas como ésta, incluidas en zonas protegidas de la demarcación, debiera realizarse un esfuerzo mayor por reunir datos que permitan conocer el estado con un nivel de confianza mayor.
– En masas subterráneas en riesgo de incumplimiento, si bien para cada una sí se identifica su máximo recurso disponible y el excedente máximo de nitrógeno compatible con su recuperación, no se define la brecha actualmente existente que las separa del buen estado, tanto cuantitativo como químico, incluyéndose en el programa para contrarrestar dichas presiones medidas excesivamente generales o sin concretar el nivel de reducción de dicha brecha que la medida supondrá para cada masa de agua. Esto es especialmente necesario en masas de agua subterránea en riesgo de riesgo de incumplimiento de sus objetivos medioambientales, que requieren medidas específicas para reducir las importantes presiones a que están sometidas, fundamentalmente por extracciones para agricultura o contaminación difusa, no resultando evidente de la información facilitada que las actuaciones incluidas en el programa de medidas sean suficientes para eliminar las importantes brechas de incumplimiento a que estas masas están sometidas. En la masa subterránea de Ayamonte, asociada a la zona protegida de Marismas de Isla Cristina, se aprecia un elevado nivel de incertidumbre en el cumplimiento de objetivos, apreciándose presiones por contaminantes que no se ven contrarrestadas por actuaciones específicas a escala local, sino mediante instrumentos generales a escala de demarcación.
– En masas superficiales sujetas a exenciones por prórroga de su cumplimiento a 2027, se aprecia discordancia entre las presiones identificadas causantes del incumplimiento y las medidas programadas para reducirlas, siendo medidas excesivamente generales, correspondientes a cumplimientos de condicionalidad de subvenciones agrarias, medidas normativas que ya resultan exigibles per se en zonas protegidas o buenas prácticas asociadas a actividades. Únicamente se aprecian medidas específicas para reducción de la contaminación puntual (ampliación o construcción de depuradoras) y medidas de prevención de inundaciones. En algunos casos se observa ausencia de medidas específicas que reduzcan las presiones de forma efectiva, lo que puede suponer un riesgo alto de incumplimiento del OMAs para el plazo prorrogado (2027). Por ejemplo, en el río Matachel, donde la presión por extracciones agrarias es una de las causas de que esta masa no alcance el buen estado ecológico, no se aprecia que las medidas asociadas vayan a garantizar su reducción, previéndose incluso en el plan un incremento en las extracciones y en el índice el WEI+ a 2027 (masa Matachel III).
– En masas de agua incluidas en zonas protegidas se observa un déficit del nivel de detalle en las medidas programadas para reducir específicamente las presiones que impiden el buen estado y el cumplimiento de sus objetivos medioambientales específicos. Es, por ejemplo, el caso del río Milagro, declarado Reserva Natural Fluvial e incluido en la ZEC-ZEPA Montes de Toledo, que se encuentra en mal estado ecológico y tiene prorrogados el objetivo de alcanzar el buen estado a 2027, sin existir un diagnóstico de las presiones que afectan a sus objetivos de conservación ni incluir medidas concretas para garantizar el buen estado ecológico en ese plazo. En estos espacios se indica que se desarrollarán las actuaciones definidas en los instrumentos de carácter general, a aprobar a escala de Demarcación, denominados «Mejoras morfológicas, principalmente, en masas de agua en reservas hidrológicas y espacios Red Natura 2000» y «Programa de mejora de la continuidad longitudinal en la cuenca hidrográfica y en especial en la Red Natura 2000», al margen de las mejoras propuestas sobre el conocimiento de la dinámica de sedimentos y de los efectos del régimen de caudales ecológicos aplicado en las masas de agua.
De la información facilitada se deduce que los riesgos de provocar impactos estratégicos significativos por los déficits y situaciones previstos en el documento de alcance no se han evitado completamente, con lo que dichos impactos pueden tener lugar, tanto en lo relativo a la completitud y adecuación del análisis DPSIR realizado como a la problemática específica de las medidas que se plantean. En particular, se aprecia:
a) Que en la caracterización del estado y potencial ecológicos de las masas de agua no se han utilizado todos los elementos de calidad indicados al efecto por la Directiva Marco del Agua, resultando relevante la ausencia del elemento peces en las masas tipo río y aguas de transición, tanto naturales como muy modificadas. Adicionalmente, los elementos de calidad biológicos mayoritariamente utilizados son sensibles a las presiones por contaminación, pero no resultan particularmente sensibles a las presiones por extracciones y alteración del caudal, por lo que el estado o potencial ecológico determinado