Categoría: Administración

.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; 273, 276, 281, y 294 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, y 52 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.
1. Partiendo de un almacén inscrito que ocupa la totalidad del solar, se declara que, aproximadamente en el año 1996, se procedió a la reforma y adecuación del almacén en planta baja en dos locales y se inició la construcción de dos viviendas sobre dichos locales, construcción que, parcialmente ejecutada en los términos que se precisan en el informe técnico incorporado a la escritura de declaración de obra nueva por antigüedad, quedó paralizada poco después y por tanto inacabada.
La registradora objeta que «no estando terminada la edificación, no puede afirmarse la prescripción de las acciones administrativas por la posible infracción en que hubiere podido incurrir el edificante, al no haber siquiera comenzado el plazo prescriptivo, por no estar la edificación concluida y dispuesta para su destino (…) Si bien podría declararse la obra en cuanto al local terminado siempre que los mismos gocen de autonomía propia».
El notario autorizante recurre alegando, en esencia, que «en ningún caso se describe ni se pretende la inscripción de la edificación con la descripción que procedería en caso de estar la obra terminada y dispuesta para su destino final», sino como «obra incompleta», y que «procede su inscripción en los términos en que la obra ha sido declarada» de modo que «si se desea continuar legalmente la obra y terminarla para su uso final de viviendas o locales, habrán de solicitar los promotores la oportuna licencia».
2. Como señala el notario recurrente en su escrito de recurso «la cuestión nuclear, pues, de este recurso, reside en determinar, para una obra inacabada y paralizada desde hace un largo período de tiempo (…), el “dies a quo” para el cómputo del plazo de prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística que pudiera implicar su demolición, a los efectos de la legislación estatal».
A este respecto, desde el punto de vista del derecho estatal, el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística estableció en su artículo 52 que «podrán inscribirse por el Registrador de la Propiedad las declaraciones de obra nueva correspondientes a edificaciones terminadas en las que concurran los siguientes requisitos: a) Que se pruebe por certificación del Catastro o del Ayuntamiento, por certificación técnica o por acta notarial, la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título. b) Que dicha fecha sea anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la prescripción de la infracción en que hubiera podido incurrir el edificante. c) Que no conste del Registro la práctica de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca que haya sido objeto de edificación».
Posteriormente, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en su artículo 28.4 regula la posibilidad de inscripción registral de «construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes», y exige, como primer requisito, que «conste la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título».
Corresponde, por tanto, a la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma determinar cuál sea, en su caso, el plazo máximo dentro del cual la Administración competente pueda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que pudieran implicar la demolición de edificaciones irregulares, y cuál sea el plazo máximo dentro del cual la Administración competente pueda adoptar medidas sancionadoras de las posibles infracciones urbanísticas cometidas por los responsables.
Las primeras medidas (tendentes al restablecimiento de la realidad física alterada) tienen carácter real, pues se refieren a la edificación irregular, y afectan potencialmente a terceros adquirentes de la misma. En cambio, las medidas sancionadoras tienen carácter personal, pues afectan tan sólo a las personas legalmente responsables de las infracciones tipificadas en cada caso.
Y pese a que la norma reglamentaria habla literalmente de que la edificación tenga una fecha de terminación que sea «anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la prescripción de la infracción en que hubiera podido incurrir el edificante», lo cierto es que la norma legal, posterior, de mejor rango, y con mejor técnica legislativa, lo que exige es que la edificación tenga una fecha de terminación conforme a la cual «ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes».
Del análisis comparativo de las distintas legislaciones urbanísticas autonómicas se concluye, como regla general, que las infracciones urbanísticas tienen siempre un plazo de prescripción determinado, en función de si están tipificadas como leves o graves.
En cambio, la potestad urbanística de ordenar la reposición de la realidad física alterada, que podría conllevar la demolición de la edificación irregular, tiene un plazo de prescripción único (que no depende de que la infracción sea leve o grave), a menudo superior al plazo de prescripción de la infracción más grave, y en ocasiones de especial relevancia resulta inaplicable por imponerse legalmente un régimen de imprescriptibilidad de tal potestad administrativa, por ejemplo, cuando la edificación irregular ocupa, aunque sea parcialmente, suelos de dominio público, servidumbres públicas, zonas verdes o áreas libres, suelos de especial protección o riesgo, etc.
3. En el caso que nos ocupa resulta aplicable la legislación urbanística de la Región de Murcia, y en particular la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, de la cual cabe traer a colación los siguientes artículos:
«Artículo 273. Procedimiento.–La Administración competente para ejercer la potestad de protección de la legalidad urbanística debe resolver, en el mismo procedimiento o en procedimientos separados, sobre la restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado, sobre la imposición de las sanciones que procedan y sobre el resarcimiento a la Administración de los daños y perjuicios causados a los bienes e intereses públicos de la Administración, como consecuencia de actuaciones constitutivas de infracción urbanística.»
«Artículo 276. Restablecimiento de la legalidad en edificaciones y parcelaciones.–1. En caso de obras de edificación ilegales las operaciones de restauración consistirán en la demolición de las edificaciones realizadas ilegalmente (…).»
«Artículo 278. Plazo para el cumplimiento de las medidas de restablecimiento.–El plazo máximo para el cumplimiento de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística será de diez años contados a partir de que adquiera firmeza el acto administrativo que las acuerde. Transcurrido este plazo, se aplicará a las instalaciones, construcciones o edificaciones lo dispuesto en esta ley para la situación de fuera de ordenación o de norma.»
«Artículo 281. Definición de infracciones urbanísticas. 1. Constituye infracción urbanística toda acción u omisión que vulnere las prescripciones contenidas en la ordenación territorial y urbanística, tipificadas y sancionadas en la presente ley. 2. Las infracciones urbanísticas comportan la imposición de sanciones a los responsables, así como la obligación de resarcimiento por los daños y perjuicios causados a los bienes de la Administración, todo ello sin perjuicio de las medidas de protección de la legalidad urbanística reguladas en esta ley.»
«Artículo 294. Prescripción de infracciones y sanciones. 1. Con carácter general las infracciones urbanísticas muy graves y graves prescribirán a los cuatro años y las leves al año (…) 4. Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquella nunca comenzará a computar antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos (…) 7. A efectos de prescripción de infracciones relativas a obras de edificación, el plazo comenzará a computarse desde que las obras estuvieran dispuestas para su destino o la que resulte de la comprobación de esta circunstancia por el ayuntamiento (…) 9. Las sanciones impuestas por infracciones urbanísticas prescribirán a los cuatro años desde que sean firmes.»
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 22 de noviembre de 2022 insiste en la diferenciación del plazo de prescripción de la infracción urbanística, del de la acción de la Administración para ordenar el restablecimiento, del plazo de caducidad para la tramitación del expediente declarativo de restauración del orden infringido y el correspondiente a la acción de la Administración para ejecutar las medidas restauradoras.
Del análisis de la citada ley de la Región de Murcia resulta que, a diferencia de lo que ocurre en otras legislaciones autonómicas, en ésta no se establece un plazo de prescripción de la potestad de restablecimiento de la realidad física alterada distinto, ni mayor, que el de las infracciones urbanísticas que se hayan podido cometer.
En efecto, según el Preámbulo de la nueva ley, es sustancial la reforma acometida en el procedimiento sancionador, que abandona, por los problemas generados, su articulación sobre piezas separadas y pasa a ser un procedimiento de naturaleza única, frente a la regulación anterior que establecía las piezas separadas de suspensión de actuaciones ilegales y de restablecimiento del orden infringido (artículo 226 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio).
Por lo que, a falta de una norma expresa al respecto como en la legislación anterior (artículo 228.2), supone que debe considerarse la existencia de un plazo único para iniciar el procedimiento coincidente con el plazo de prescripción de la infracción prevista en el artículo 294.1 de la nueva ley, esto es, el plazo de cuatro años, el mismo que en la legislación anterior.
Ello sin perjuicio de la imprescriptibilidad de las facultades de la Administración para exigir la restauración de la legalidad urbanística infringida, cuando afecten a sistemas generales, zonas verdes, espacios libres, viales, equipamientos y espacios naturales especialmente protegidos, en los que, sin embargo, cabe la prescripción de la infracción a los ocho años (artículo 294.2).
Por tanto, habrá de entenderse aplicable a la potestad de restablecimiento de la realidad física alterada por una edificación irregular el mismo plazo de prescripción que a las infracciones urbanísticas cometida al realizar tal edificación, y el mismo momento determinante del inicio del cómputo del plazo.
Y a estos efectos, el artículo 294 citado establece claramente que «cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras (…) el plazo de la prescripción de aquella nunca comenzará a computar antes de la total terminación» y que «a efectos de prescripción de infracciones relativas a obras de edificación, el plazo comenzará a computarse desde que las obras estuvieran dispuestas para su destino o la que resulte de la comprobación de esta circunstancia por el ayuntamiento».
4. En el caso que nos ocupa, de la edificación cuya constancia registral se solicita por la vía del artículo 28.4 del texto refundido de la Ley de Suelo se dice que «el edificio se presenta parcialmente construido, estando ejecutadas las unidades correspondientes a cimentación, estructura, cubiertas y parte del cerramiento. El estado constructivo es el siguiente: El local 1 está construido al 100%; la cámara 1 está construida, aproximadamente, al 40%, y ejecutadas las unidades de estructura, cubiertas y parte de cerramientos y particiones; el local 2 está construido aproximadamente al 80%, y ejecutadas las unidades de estructura, cerramientos, solados, puerta de acceso, instalación de electricidad e iluminación en superficies; la cámara 2 está construida aproximadamente el 40%, y están ejecutadas las unidades de estructura, cubiertas y parte de cerramientos y particiones».
Por tanto, no estando ejecutadas las obras al 100 %, sino en porcentajes sensiblemente inferiores, es claro que la edificación en cuestión no está totalmente terminada ni dispuesta para su destino, y que el único extremo que consta acreditado por parte del Ayuntamiento es que no se ha iniciado aún (no que ya no se pueda iniciar) expediente de disciplina urbanística.
No debe olvidarse que el fundamento del artículo 28.4 de la Ley de Suelo –vid. Preámbulo del Real Decreto-ley 8/2011–, es permitir el acceso registral de las edificaciones consolidadas respecto a la cuales no procede la acción de demolición para la protección de sus propietarios, en muchos casos, terceros adquirentes de buena fe, sin que ello signifique desconocer su carácter de fuera de ordenación o asimilado y las limitaciones que ello implica.
Entre esas limitaciones se encuentran las que proscriben cualquier tipo de obra que incremente el volumen y no guarde relación con la conservación de la edificación existente, lo que es evidente no concurre en este caso, en el que se pretende acreditar distintas fases de una misma edificación.
En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación de la registradora.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 26 de octubre de 2023.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, Sofía Puente Santiago.