Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:99
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Iglesias Flores Crespo, presidente; los magistrados don Juan Navarro Diez Martínez, don Santiago Pascual-Vares García, don Antonio Domínguez Blanco y don Cándido Iglesias-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Romero Cano Hidalgo; los magistrados don Ramón Hidalgo Ramos y don Enrique Suárez Guerrero, y las magistradas doña Concepción Santos Castillo y doña Inmaculada Vicente Caballero, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2527-2022, promovido por el presidente del Gobierno contra el art. 38, apartados 2 a) y 8; el anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»; el anexo II.4 f); y el anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos», de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León. Han comparecido y formulado alegaciones la Junta de Castilla y León y las Cortes de Castilla y León. Ha sido ponente el magistrado don Ramón Hidalgo Ramos.
1. Con fecha de 8 de abril de 2022 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el abogado del Estado, contra los apartados 2.a) y 8 del art. 38, el anexo I.3 [en el inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»], el anexo II.4.f) y el anexo IV.2 [en el inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos»] de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León.
a) El recurso se fundamenta en un único motivo, a saber, la contradicción sobrevenida de los preceptos impugnados con la normativa básica sobre medio ambiente y, con ello, la invasión de la competencia estatal en la materiaexart. 149.1.23 CE. Se aduce, en síntesis, que la normativa básica impide la caza de cualesquiera poblaciones españolas de lobo, y que esta prohibición sería incompatible con las previsiones autonómicas objeto de recurso, en la medida en que estas configuran al lobo como especie cinegética de caza mayor y permiten su caza previa obtención de la autorización administrativa autonómica necesaria a tal efecto.
Se hace constar en la demanda, con aportación de la correspondiente documentación justificativa, que con fecha de 1 de octubre de 2021 se iniciaron negociaciones en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad de Castilla y León, conforme a lo dispuesto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), para resolver las discrepancias competenciales existentes en relación con la citada norma autonómica, si bien no fue posible llegar a un acuerdo respecto de los preceptos y anexos objeto del recurso de inconstitucionalidad.
b) En concreto, la demanda invoca como parámetro de contraste el conjunto de normativa básica integrado por los arts. 56 y 57 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad; el anexo y la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del listado de especies silvestres en régimen de protección especial y del catálogo español de especies amenazadas; y la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del listado de especies silvestres en régimen de protección especial y del catálogo español de especies amenazadas.
La demanda recuerda que la Ley 42/2007, que se autocalifica como básicaexart. 149.1.23 CE (disposición adicional segunda), dispone en su art. 56 la creación, con carácter básico, del llamado «listado de especies silvestres en régimen de protección especial», dentro del cual se encuentra el «catálogo español de especies amenazadas». Indica también que, según el art. 56 de la ley, «la inclusión en el Listado se producirá de oficio por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, notificando previamente tal inclusión a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad». Y subraya que, según el art. 57 de la Ley 42/2007, la inclusión de una especie dentro de ese listado implicará la prohibición genérica de llevar a cabo «cualquier actuación hecha con el propósito de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o molestarlos, así como la destrucción o deterioro de sus nidos, vivares y lugares de reproducción, invernada o reposo».
En cuanto al Real Decreto 139/2011, también autocalificado como básicoexart. 149.1.13 CE en su disposición final primera, recuerda la demanda que su anexo incluye una relación de especies de flora y fauna incluidas en el listado como especies protegidas. Y señala la disposición final segunda de dicho real decreto «faculta al titular del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, en el ámbito de su competencia, a modificar, mediante orden ministerial, el anexo con el fin de actualizarlo y, en su caso, adaptarlo a la normativa comunitaria».
En uso de esta habilitación se aprobó la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modificó el anexo del Real Decreto 139/2011 para incluir al conjunto de poblaciones españolas de lobo localizadas al norte del río Duero en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial. Señala la demanda que la Orden TED/980/2021 es de indudable carácter básico en cuanto que desarrollo directo de la Ley 42/2007, al amparo de la doctrina consolidada acerca del carácter básico de las normas reglamentarias dictadas en desarrollo de normativa legal asimismo básica, en la medida en que tales normas de desarrollo reglamentario resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacionario.
c) La demanda argumenta que este marco básico impidea radicela caza del lobo, conforme establece el art. 57 de la Ley 42/2007. E indica que, de manera incompatible con esta prohibición, las previsiones autonómicas objeto de recurso configuran al lobo como especie cinegética de caza mayor y permiten la práctica de su caza previa obtención de la necesaria autorización, cuyo otorgamiento corresponde a la consejería competente. Se vulneraría la competencia básica del art. 149.1.23 CE porque la inclusión de la especie del lobo en el catálogo español de especies amenazadas (sic) supone otorgarle un determinado nivel de protección respecto del cual, eventualmente, la legislación autonómica podría prever fórmulas de mayor protección, pero no menor, como es el caso de los preceptos impugnados, que siguen previendo la posibilidad, aunque sea teórica o meramente literal, en abstracto, de la caza del lobo.
La demanda reconoce que en el momento de su aprobación tales preceptos autonómicos no planteaban problemas de ajuste a la legislación básica, pero indica que la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, ha producido su inconstitucionalidad a partir del 22 de septiembre de 2021, fecha de entrada en vigor de la citada orden.
Señala también la demanda que el art. 6 de la Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2021 (no impugnado en este proceso) prohíbe otorgar la condición de especie cinegética a las especies de fauna incluidas en el catálogo nacional de especies amenazadas o afectadas por algún tipo de protección en aplicación de la legislación básica que implique la prohibición de su caza, de manera tal que no serán estas susceptibles de caza, ni siquiera con eventual título habilitante otorgado por la Consejería competente. Norma esta con la que incurrirían en contradicción los preceptos impugnados, que definen de manera explícita al lobo como especie cinegética y permiten su caza, aunque sea con la necesidad o requisito de obtener la previa autorización, a emitirse por parte de la consejería correspondiente. Señala la demanda que el art. 6 de la Ley autonómica 4/2021 sigue siendo compatible con la normativa básica, pero no así los preceptos impugnados, al menos en su tenor literal. Se indica que, aunque de alguna manera el art. 6 «autoinvalidaría» los preceptos impugnados, pues la administración autonómica no podría otorgar autorización para la caza del lobo sin infringir dicho precepto, el Estado puede hacer valer su «competencia prevalente» en materia de medio ambiente para solicitar y obtener la depuración del ordenamiento jurídico mediante la anulación formal de los preceptos impugnados, que son inconstitucionales en su específico tenor literal.
2. Por providencia de 11 de mayo de 2022 el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como a las Cortes de Castilla y León y a la Junta de Castilla y León, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de Castilla y León».
3. Mediante escrito registrado en este tribunal el día 26 de mayo de 2022, el presidente del Senado comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara por el que esta se persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo la presidenta del Congreso por escrito que tuvo entrada en este tribunal el 27 de mayo de 2022.
4. El letrado de las Cortes de Castilla y León se personó en el proceso por escrito registrado el día 7 de junio de 2022, comunicando acuerdo de la mesa de las Cortes de Castilla y León de adhesión de dichas Cortes a las alegaciones que formule en dicho recurso la Junta de Castilla y León.
5. Por escrito registrado con fecha de 7 de junio de 2022, el director de los servicios jurídicos de la administración de la Comunidad de Castilla y León, en representación de la Junta de Castilla y León, se personó en el proceso y formuló alegaciones, interesando la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad.
a) En un primer apartado, bajo la rúbrica de «antecedentes», el representante de la Junta de Castilla y León recoge una síntesis del estatuto jurídico del lobo en la normativa europea, internacional y española.
Por lo que respecta al Derecho de la Unión Europea, recuerda que todas las poblaciones del lobo (canis lupus) tienen la consideración de «especies de interés comunitario» según la Directiva 92/43 de conservación de los hábitats naturales y flora silvestres. Ahora bien, señala que la Directiva distingue entre sus poblaciones españolas en función de si se sitúan al norte o al sur del río Duero. Las poblaciones situadas al norte del río Duero están incluidas en el anexo V de la Directiva como especie susceptible de aprovechamiento cinegético; mientras que las poblaciones situadas al sur del río Duero están recogidas en el anexo IV como especies sometidas a especiales medidas de protección y no susceptibles de aprovechamiento cinegético.
En cuanto al Derecho internacional, se refiere al Convenio de Berna de 1979, relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa, ratificado por España en 1986 («BOE» núm. 235, de 1 de octubre de 1986). Recuerda que España introdujo una específica reserva que alcanza, entre otras, a la especie de faunacanis lupus, incluida en el anejo II como «especie de fauna estrictamente protegida», que será considerada por España como «especie de fauna protegida», gozando del régimen de protección previsto en el convenio para las especies incluidas en el anejo III, respecto de las que el art. 7 del Convenio permite la adopción de medidas de explotación, siempre y cuando «mantenga la existencia de esas poblaciones fuera de peligro».
A nivel de Derecho interno, el representante de la Junta de Castilla y León alude en primer lugar a la Ley 42/2007, norma que considera básica en materia de medio ambiente. Indica que dicha ley otorga al lobo una protección estricta para las poblaciones españolas situadas al sur del río Duero (anexo V), pero que permite medidas de gestión –su caza controlada– para las poblaciones ubicadas al norte del río Duero (anexo VI). Se refiere también al listado de especies silvestres en régimen de protección especial, creado por el art. 56 de la Ley 42/2007, y en cuyo seno se integra el catálogo español de especies amenazadas, según establece el art. 58 de la misma ley.
A continuación, se refiere al Real Decreto 139/2011, por el que se desarrollan el listado y el catálogo, norma que reputa básica y que considera aprobada en cumplimiento del art. 56.1 y del apartado primero de la disposición final octava de la Ley 42/2007. Subraya, en particular, que el anexo de dicho Real Decreto 139/2011 recoge las especies, subespecies y poblaciones que se integran en el listado y en el catálogo. Y, respecto del lobo, destaca el hecho de que el Real Decreto 139/2011 incluyó en el listado únicamente a las poblaciones de «Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura», sin asignarles ninguna categoría (es decir, sin declararlas en peligro de extinción ni tampoco como vulnerables).
El representante de la Junta de Castilla y León se refiere también a dos modificaciones posteriores de la normativa básica. La primera fue la realizada por el Real Decreto 1015/2013, de 20 de diciembre, por el que se modifican los anexos I, II y V de la Ley 42/2007, que no afectó al régimen del lobo que ya se contenía en esos anexos. La segunda tuvo lugar mediante la Orden TEC/596/2019, de 8 de abril, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero. Esta segunda modificación, que considera conforme a Derecho, no afectó a la especie del lobo (que se mantuvo en el listado) ni a su categorización (pues sigue sin calificarse ni como en peligro de extinción ni como vulnerable), pero sí a sus poblaciones, pues a partir de este momento (abril de 2019) quedaron incluidas en el listado las «poblaciones al sur del Duero». Indica el escrito de alegaciones que esta modificación estuvo motivada por tratarse de «taxones protegidos en los anexos de las normas o decisiones de la Unión Europea». Destaca, en todo caso, que hasta la aprobación de la Orden TED/980/2021, las únicas poblaciones de lobo incluidas en el listado (y, por lo tanto, sometidas a un régimen de protección estricta) eran las situadas al sur del Duero, mientras que las poblaciones españolas de lobo ubicadas al norte del Duero eran susceptibles de medidas de gestión, incluida la actividad cinegética, siempre que se mantuviese la especie en un estado de conservación favorable.
A continuación, el representante de la Junta de Castilla y León reseña el contenido y evolución del régimen del lobo en la normativa autonómica castellanoleonesa. En este sentido, subraya que la Ley 4/2021, objeto del recurso de inconstitucionalidad, vino a sustituir a la Ley 4/1996, de 12 de julio, de caza de Castilla y León, pero reproduciendo de forma casi idéntica el régimen jurídico del lobo que ya contenía esta. Indica que la Ley 4/2021 es una auténtica ley de desarrollo –en la fórmula bases y desarrollo– que, al momento de aprobarse, publicarse y entrar en vigor, cumplía con el máximo respeto la legislación básica dictada por el Estado. Recuerda que, según su art. 6, «la caza solo puede practicarse sobre las especies cinegéticas» (apartado 1) y «tienen la condición de especies cinegéticas las incluidas en el anexo I de esta ley, de conformidad con la legislación básica del Estado en materia de patrimonio natural y biodiversidad» (apartado 2), incluyendo el anexo I al lobo al norte del río Duero como especie cinegética.
Subraya que es solo tras la aprobación de la Ley 4/2021 (que tuvo lugar el 1 de julio de 2021) cuando se aprueba la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, que «altera completamente el régimen jurídico del lobo en España», ya que su art. único incluye en el listado a todas las poblaciones españolas de dicha especie. Pone de manifiesto que la justificación que da la orden para operar esta modificación no son las exigencias de la normativa comunitaria –que no ha sufrido cambios–, sino las consideraciones que hace el ministerio sobre el valor cultural y científico de la especie. E indica que dicha Orden TED/980/2021 ha sido objeto de recurso contencioso-administrativo por vicios de legalidad ordinaria ante la Audiencia Nacional tanto por parte de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (p.o. núm. 2093-2021) como por parte de Cantabria (p.o. núm. 2055-2021), Asturias (p.o. núm. 2057-2021), Galicia (p.o. núm. 2061-2021) y la asociación ecologista ASCEL (p.o. núm. 2060-2021). Recursos que, a la fecha de la presentación de las alegaciones de la Junta de Castilla y León, se encuentran pendientes de resolución.
b) Bajo la rúbrica «Fundamentos jurídicos», el representante de la Junta de Castilla y León indica, en primer lugar, que en el presente recurso de inconstitucionalidad no se controvierte la titularidad de las competencias materiales sobre el régimen jurídico del lobo. Reconoce que corresponde al Estado la competencia para dictar la normativa básica en materia de protección de medio ambiente (art. 149.1.23 CE), e indica que no está tampoco en debate la competencia exclusiva de la Comunidad de Castilla y León para dictar su normativa en materia de caza y explotaciones cinegéticas, ni su competencia de desarrollo normativo en materia de protección del medio ambiente (arts. 148.1.9 y 11 CE y 70.1.17 y 71.1.7 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León).
c) En segundo lugar, el escrito de alegaciones razona que estamos ante un posible supuesto de «inconstitucionalidad mediata y sobrevenida» que debería resolverse mediante la aplicación de la cláusula de prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE).
Indica que, normalmente, en este tipo de situaciones la ley autonómica no es susceptible de recurso de inconstitucionalidad, debido al transcurso de los plazos para ello desde el dictado de la norma autonómica. Reconoce que no sucede así en el presente caso, porque «el Estado ha aprovechado la aprobación de una nueva ley autonómica –la Ley 4/2021, de 1 de julio–, aunque su contenido sea reproducción, en el tema aquí debatido, de una ley previa –la Ley 4/1996, de 12 de julio, de caza de Castilla y León– para impugnar la supuesta discordancia constitucional entre esa norma autonómica y la normativa "supuestamente básica" posterior aprobada».
Señala también que en el presente caso «existe, en principio, un conflicto real –no aparente– entre la norma estatal y la norma autonómica, sin que pueda superarse mediante una interpretación armónica y articulada de ambas». Y recuerda también que, conforme a la doctrina constitucional, el monopolio del control de constitucionalidad de las normas con rango de ley corresponde al Tribunal Constitucional.
A continuación, señala que, sin embargo, el propio Tribunal Constitucional ha admitido, en ciertos supuestos, que este tipo de conflictos normativos interordinamentales sean resueltos por los jueces aplicando la técnica del «desplazamiento de la ley autonómica» por la normativa básica, dando así entrada a la prevalencia del Derecho estatal (con cita, entre otras, de las SSTC 102/2016, 204/2016, 1/2017 y 51/2019). Subraya la importancia de esta técnica para el aplicador del derecho no jurisdiccional (también conocido como «operador jurídico primario»), que se enfrenta a dos normas con rango de ley y necesariamente ha de dar preferencia a una, sin poder plantear cuestión de inconstitucionalidad. Argumenta que en las SSTC 102/2016 y 51/2019 el fallo se produjo bajo la convicción de que el legislador autonómico no quiso apartarse del legislador estatal, sino que simplemente no se adaptó a su reforma, asumiendo una intención de mimetismo en el legislador autonómico al reproducir exactamente el previo texto estatal, en las conocidas comoleges repetitae. E indica que en el segundo tipo de supuestos en que se ha admitido la aplicación de la cláusula de prevalencia (STC 204/2016), la ley básica ulterior había introducido una regulación que antes no había abordado, de tal forma que, cuando legisló la comunidad autónoma, al no haber regulación al respecto del Estado, no pudo tener intención de contravenirla.
Según el representante de la Junta de Castilla y León, a estos casos de aplicación de la cláusula de prevalencia debería sumarse el planteado a través del presente recurso de inconstitucionalidad, por existir un importante conflicto jurídico planteado ante la jurisdicción ordinaria sin resolver ante la Audiencia Nacional. Resalta que la técnica legislativa autonómica ha sido intachable: no se ha limitado a repetir lo que establecía la normativa estatal, y tampoco estamos ante un vacío normativo en la legislación estatal que ahora se haya completado, ya que existía respecto del régimen del lobo un pronunciamiento expreso –dicha normativa inicialmente permitía la caza del lobo en determinadas circunstancias, y ahora la limita–. A su juicio, en estas circunstancias «no es razonable, ni jurídicamente exigible, la acomodación inmediata de la norma autonómica a la norma estatal supuestamente básica, cuando precisamente la autonómica entró en vigor bajo parámetros objetivos de constitucionalidad en el tema del régimen jurídico del lobo, y está en debate la legalidad ordinaria de la aprobada por el Estado, que limita su caza, de tal forma que esta nueva normativa no tiene asegurado su carácter estable o, al menos, no tiene garantizada su permanencia para los operadores jurídicos, dado su cuestionamiento judicial».
En este sentido, manifiesta que el resultado de la controversia iniciada ante la Audiencia Nacional «escapa al conocimiento del propio Tribunal Constitucional», al que «sin embargo el Estado ahora reclama que declare inconstitucional una norma con rango de ley apoyándose en una simple orden ministerial, aunque supuestamente tenga carácter básico, cuya legalidad ordinaria está siendo seriamente debatida y cuestionada». Niega que la Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2021 vulnere la Ley 42/2007, e indica que «no estamos aquí en un conflicto de primer nivel entre una ley básica estatal y una ley de desarrollo autonómica, que quedaría bajo el control y decisión del propio Tribunal Constitucional, sino ante un conflicto entre una supuesta normativa básica fijada por una orden ministerial en un tercer nivel de decisión tras la propia Ley y el Real Decreto de desarrollo del Estado, de la que no va a conocer el Tribunal Constitucional […], y una ley autonómica formal y material». De modo que «no puede ni debe el Estado exigir al Tribunal Constitucional en este momento un pronunciamiento previo, declarando la inconstitucionalidad de la ley autonómica, cuando cabe la posibilidad de que con posterioridad la jurisdicción contenciosa pueda declarar la ilegalidad de la orden ministerial».
A todo ello añade que, siendo consciente de la situación, la Comunidad de Castilla y León está inaplicando ya las previsiones que respecto al lobo se contienen en la Ley 4/2021, mediante la técnica del desplazamiento normativo, pero aduce que la comunidad autónoma «no debería tener que acometer un cambio normativo tan amplio como el que supone modificar, derogando, parte de la ley autonómica, cambiar un reglamento y dejar sin efecto un plan de aprovechamientos comarcal del lobo, mientras no esté garantizada la legalidad de la normativa ‘básica’ aprobada por el Estado». Reitera que en pura lógica habría que esperar a la decisión firme de la jurisdicción ordinaria, como de hecho está actuando la Comunidad de Castilla y León.
Reconoce que la doctrina constitucional ha exigido la «inmediata acomodación» de la legislación autonómica a la nueva legislación básica (STC 102/2016), pero argumenta que en el caso concreto no ha pasado un tiempo excesivo que pueda acreditar una reticencia injustificada de la Comunidad a adaptar su normativa. Recuerda que la ley autonómica es de julio de 2021, la orden ministerial de septiembre de 2021, y que en el momento de formulación de las alegaciones no ha llegado a pasar ni un año desde que se ha producido el conflicto normativo. Indica de nuevo que tal conflicto es «solo teórico, no real, pues ya hemos manifestado que la Comunidad está cumpliendo con la orden ministerial, y no está aplicando la ley autonómica». Insiste en que no estamos aquí ante un supuesto de desidia, inacción o parálisis del legislador autonómico, y que «tampoco está la comunidad autónoma de Castilla y León reclamando un desplazamiento indefinido y general de la norma, sino el tiempo justo y necesario para que los tribunales de la jurisdicción ordinaria se pronuncien sobre la legalidad de la Orden Ministerial». Indica que, si se declara la legalidad de la norma estatal, «la comunidad autónoma procederá con celeridad, sin ninguna duda, a cambiar toda su normativa al respecto, pero, por el contrario, si se declara su ilegalidad, ningún cambio normativo autonómico será necesario, y se habrán evitado grandes inconvenientes jurídicos». Concluye de todo ello que «el recurso de inconstitucionalidad planteado, por anticiparse, resulta en su aplicación práctica extemporáneo».
d) En tercer lugar, el representante de la Junta de Castilla y León alega que, en el marco de la presente controversia, la comunidad autónoma ha actuado en todo momento de acuerdo con los principios de buena fe y lealtad institucional, cosa que entiende que no puede afirmarse respecto de la conducta del Estado.
Señala como prueba de ello que en el seno de la Comisión bilateral de cooperación, en las negociaciones abiertas a partir del 1 de octubre de 2021, Castilla y León se avino a acuerdo en cinco de las seis discrepancias competenciales existentes, quedando solo en discrepancia la que ahora motiva la interposición del recurso de inconstitucionalidad. E indica que esta buena fe de la comunidad autónoma viene corroborada por el hecho de que, no obstante, la impugnación de la normativa básica ante la jurisdicción ordinaria, está cumpliendo desde su entrada en vigor con su contenido, por entender quea prioritiene carácter básico; lo que «ha conllevado que no haya producido ni una sola norma ni dictado un solo acto o resolución administrativa que contravenga sus previsiones». Señala en este sentido que «la caza controlada del lobo está sujeta a una férrea autorización administrativa por la administración autonómica que, al no concederse, evita en los interesados –ayuntamientos, cazadores, y ciudadanos en general– cualquier confusión, permitiendo un control total sobre la especie en el sentido de que no sufra ningún perjuicio por la controversia jurídica mantenida entre el Estado y la Comunidad de Castilla y León». E indica que el jefe de servicio de caza de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, tras la entrada en vigor de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, dirigió el 23 de septiembre de 2021 un correo electrónico a los jefes de servicio territorial de medio ambiente competentes provinciales en la autorización de caza del lobo, indicando que deberá notificarse a quienes hubieran obtenido autorización de aprovechamiento cinegético de lobo en los terrenos situados al norte del río Duero «la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho a cazar el lobo»; aportando copia de dicho correo electrónico a su escrito de alegaciones. Añade que, simultáneamente, los jefes de los servicios territoriales competentes en cada provincia de la comunidad autónoma han dejado sin efecto los aprovechamientos cinegéticos de lobo en cada uno de los cotos previamente autorizados, en los casos en que la autorización concedida estaba condicionada a que la especie resultase afectada por algún régimen de protección en aplicación de la legislación básica que implique la prohibición de su caza.
Señala que es el Estado quien no respeta el principio de seguridad jurídica, porque la Ley 42/2007 sigue contemplando en sus anexos al lobo del norte del río Duero como especie susceptible de caza, sin que ninguna norma con rango legal estatal haya procedido a su modificación, pues lo único que se ha modificado es el Real Decreto 139/2011, a través de la Orden TED/980/2021, impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Con ello, «se supone que indirectamente cambian la ley, de tal forma que, con esta tortuosa técnica legislativa, e incluso defectuosa, y este entramado normativo a tres niveles cualquier operador jurídico puede incurrir en confusión a la hora de plantear sus solicitudes, reclamar sus derechos o aplicar dicha normativa».
e) Por último, el representante de la Junta de Castilla y León alega que la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, no se puede emplear como parámetro de enjuiciamiento constitucional, ya que no podría ser considerada como normativa básica. Y ello por no cumplir, en cuanto a su rango, los requisitos formales que resultan exigibles a tal normativa según la doctrina constitucional. Además, señala que, incluso si se considerasen cumplidas dichas exigencias formales, tampoco se satisfarían los requisitos sustantivos que la propia doctrina constitucional exige.
Recuerda que la producción de normas básicas a través de normas reglamentarias tiene carácter excepcional, debe estar prevista expresamente en la ley, y solo puede darse en supuestos muy concretos (con cita de las SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 3; 102/1995, de 26 de junio, FJ 8, y 158/2011, de 19 de octubre, FJ 7). Argumenta que la Orden TED/980/2021 no cumple estos requisitos porque, a su juicio, incurre en un vicio de incompetencia, al exceder la habilitación competencial que el Real Decreto 139/2011 establece en su favor, de modo que habría sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente. Indica en este sentido que el art. 56.2 de la Ley 42/2007 habilita al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (hoy Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico) para llevar a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión en el listado de solamente un «taxón o población», en coherencia con la misma habilitación que el art. 58 de la ley contiene para los cambios relativos al catálogo español de especies amenazadas. De este modo, la ley circunscribe la competencia del ministerio a modificaciones de «taxones» o «poblaciones». Frente a ello, argumenta que las modificaciones que afecten a «especies» y «subespecies» solo pueden realizarse por real decreto del Gobierno», ya que el art. 56.1 de la Ley 42/2007 determina que el listado «se instrumentará reglamentariamente» e incluirá «especies, subespecies y poblaciones». Mantiene que de estas expresiones del art. 56.1 se deriva un mandato de que las decisiones que afecten a las «especies» se contengan en un real decreto del Gobierno, lo cual «encuentra su fundamento en el carácter transversal en la materia de medio ambiente, con posible afectación de otras muchas que dependerán de diferentes ministerios y administraciones». Recuerda también, en este sentido, el tenor del apartado 1 de la disposición final octava de la Ley 42/2007, que faculta al «Gobierno» para dictar las disposiciones reglamentarias para el desarrollo de la ley y para introducir cambios en sus anexos. Y subraya que con ello se efectúa una primera deslegalización al desarrollo reglamentario del listado, que habrá de contener las «especies» y las «subespecies» de animales.
Explica a continuación la diferencia entre los conceptos de «taxón» (grupo de organismos emparentados que permite establecer categorías clasificatorias de los animales), «especie» (categoría básica, referida a un grupo de individuos que cuentan con las mismas características permitiendo la descendencia fértil entre ellas), «subespecie» (categoría subordinada, en virtud de sus especiales características comunes) y «población» (conjunto de individuos de la misma especie aislado de otros grupos, con intercambio genético reducido con otras poblaciones de las que se diferencian por rasgos únicos y diferentes). Señala que el art. 3 de la Ley 42/2007 ofrece el concepto organizativo de taxón, pero no el material de seres vivos de especie, subespecie o población.
Según el representante de la Junta de Castilla y León, la orden ministerial vulneraría la Ley 42/2007 porque estaría basada en tres previsiones del Real Decreto 139/2011 que, a su vez, son contrarios a dicha ley. Las dos primeras son los arts. 6.2 y 6.7 del Real Decreto 139/2011, que atribuyen al Ministerio la capacidad de incluir, excluir o modificar «especies» en el listado. Con ello se operaría, a juicio del representante de la Junta, «una nueva deslegalización en la determinación de las especies» (adicional a la que efectuó la propia ley a favor del Gobierno) que es jurídicamente inadmisible por no estar prevista en la ley y por vulnerar el art. 56.1 de esta. La ilegalidad derivaría del hecho de que el art. 6 del Real Decreto 139/2011, cuando atribuye competencias al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, no diferencia «taxones» y «poblaciones» respecto a «especies» y «subespecies», como debería hacer en atención al art. 56.1 de la ley. La tercera previsión antijurídica estaría recogida en la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, que faculta al titular del citado Ministerio para modificar, mediante orden ministerial, el anexo de tal real decreto a fin de actualizarlo y, en su caso, adaptarlo a la normativa comunitaria. Entiende que la locución «sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo de la disposición final octava de la Ley 42/2007» pretende saltarse la habilitación legal expresa a favor del Gobierno para introducir cambios en los anexos con la finalidad de adaptarlos a las modificaciones que, en su caso, introduzca la normativa comunitaria.
Por todo ello, concluye que el Real Decreto 139/2011 pretende alterar las habilitaciones competenciales establecidas en la norma de rango legal, contradiciéndola; y que, por este motivo, la Orden TED/980/2021 vulnera los principios de legalidad y jerarquía normativa (arts. 9.1 y 9.3 CE). En este sentido, señala que cuando la Ley 42/2007 ha querido distribuir, y sobre todo delimitar, la competencia de modificación de los anexos, atribuyéndola a uno u otro órgano estatal, lo ha hecho explícitamente, como demuestra el tenor del art. 56 y de la disposición final octava. Y recuerda que, según la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la competencia reglamentaria es indelegable (art. 20.3) y la potestad de dictar los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes compete al Consejo de Ministros mediante real decreto (art. 5). Añade que «si un real decreto, sedicentemente ejecutivo de una ley, realmente no contuviera una regulación material reconocible como tal desarrollo y ejecución, sino que se limitase a formular una nueva y sucesiva remisión a las normas reglamentarias inferiores, de manera que fueran estas las que, de hecho, incorporasen la regulación material de desarrollo, se produciría una subversión del sistema de fuentes […] con grave afección de los principios de legalidad y seguridad jurídica».
Indica que, con la debida observancia del párrafo segundo del apartado 1 de la disposición final octava de la Ley 42/2007, el Gobierno aprobó en su momento el Real Decreto 1015/2013, de 20 de diciembre, por el que se modifican los anexos I, II y V de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre. Y que, con posterioridad, y también de modo jurídicamente intachable, se aprobó la Orden TEC/596/2019, de 8 de abril, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, modificando el apartado «población referida» del apartado del listado referido al lobo. Indica que dicha orden de 2019 se ajusta a Derecho porque en su exposición de motivos señaló que se basaba en el art. 56.2 de la Ley 42/2007, que efectivamente permite al Ministerio la inclusión, cambio de categoría o exclusión de «taxones», y materialmente el anexo se refiere a unas «poblaciones» concretas del lobo, aquellas situadas al sur del Duero.
Señala a continuación que la valoración jurídica que merece la Orden TED/980/2021 es completamente distinta, porque la misma lleva a cabo una modificación del anexo del Real Decreto 139/2011 para la que el Ministerio no se encuentra habilitado, excediendo por ello la habilitación legal y determinando la ausencia de su carácter básico desde el punto de vista formal y material. Cita la exposición de motivos de la Orden TED/980/2021, en la que se establece que dicha orden se dicta de conformidad con «lo previsto en el artículo 56» de la Ley 42/2007, que regula la forma en que se llevará a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión de «especies» en el listado, y de conformidad con la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011. Según el representante de la Junta de Castilla y León, dicha exposición de motivos oculta la identificación del apartado del art. 56 de la Ley 42/2007 que atribuye la competencia al Ministerio, cuando evidentemente el apartado 2 solo le permite modificar taxones o poblaciones, pero no especies, que están reservadas al Gobierno por real decreto; y, respecto de la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, recuerda los motivos por los que entiende que es contrario a la ley básica que desarrolla. Indica también que el artículo único de la citada Orden TED/980/2021 se refiere a la modificación de «especies, subespecies o poblaciones», queriendo confundir e identificar todo con un solo significado. La orden ministerial fundamenta el cambio del anexo refiriéndolo a la modificación de «poblaciones», pronunciamiento al que sí le habilitaría el art. 56.2 de la ley. Sin embargo, concluye que las poblaciones incorporadas al listado son «todas», con lo que «realmente hace desaparecer la posible distinción de poblaciones […] afectando por ello directamente a la totalidad de la especie», circunstancia que considera que excede la habilitación conferida por la ley para que pueda ser considerada como norma básica. Añade que la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021 impone a las comunidades autónomas determinadas restricciones relativas a sus facultades de gestión para todas las poblaciones del lobo, lo que también excedería de la habilitación legal al Ministerio.
Por todo ello, concluye que la Orden TED/980/2021 «pretende afectar, ocultándolo, a la especie y subespecie del lobo en España, refiriéndose a la totalidad de sus partes o poblaciones, y esto constituye un fraude de ley que impide considerar a la orden como básica desde el punto de vista material y formal» y, por lo tanto, esta «de ningún modo puede servir» de parámetro de constitucionalidad en el enjuiciamiento de la ley autonómica. Reitera que la Ley 42/2007 deja claro que cualquier pronunciamiento sobre especies y subespecies, precisamente por su importancia, está reservada al real decreto, para su debate por la totalidad de los departamentos ministeriales. En definitiva, la Orden TED/980/2021 incurriría en fraude de ley porque, al hablar de «todas las poblaciones», estaría hablando de la «especie», sin nombrarla de forma expresa; lo cual no es una mera imprecisión terminológica, sino una forma de evitar la tramitación de un real decreto del Consejo de Ministros.
6. Por providencia de 12 de julio de 2022, se señaló para deliberación y fallo de esta sentencia el día 13 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
El recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno tiene por objeto varios preceptos e incisos de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León, que configuran a las poblaciones españolas de lobo situadas al norte del río Duero como especies cinegéticas susceptibles de caza. Se trata del art. 38, apartados 2 a) y 8; el anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»; el anexo II.4 f), y el anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos», de la Ley 4/2021. Su tenor literal es el siguiente (en cursiva los apartados e incisos impugnados):
[…]
2. No obstante lo dispuesto con carácter general en el apartado anterior, requerirán autorización de la consejería las monterías y ganchos:
a) Que incluyan al lobo entre las especies objeto de aprovechamiento.
b) Que se pretendan realizar en los cotos de caza incluidos total o parcialmente en el ámbito de aplicación de los planes de recuperación de especies amenazadas que así lo establezcan, o en otras zonas que se determinen reglamentariamente.
[…]
8. Cualquier otra modalidad en la que se pretenda la caza del lobo requerirá autorización de la Consejería.
[…]».
«Anexo I. Especies cinegéticas.
[…]
3. Mamíferos: especies de caza mayor.
Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero.
[…]».
«Anexo II. Periodos y días hábiles.
[…]
4. Periodos hábiles para la caza mayor.
[…]
f) Lobo: desde el cuarto domingo de septiembre hasta el cuarto domingo de febrero del año siguiente.
[…]».
«Anexo IV. Valoración de las piezas de caza.
[…]
2. Especies de caza mayor.
Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos.
[…]».
El recurso se fundamenta en un único motivo, a saber, la posible infracción de la normativa básica sobre medio ambiente y, con ello, la invasión de la competencia del Estado para fijar las bases de dicha materiaexart. 149.1.23 CE. Se sostiene que, al permitir la caza de las poblaciones españolas de lobo ubicadas al norte del río Duero previa obtención de la correspondiente autorización administrativa autonómica, los preceptos impugnados rebajarían el nivel de protección que para dichas poblaciones deriva de su inclusión en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial. Dicho nivel mínimo de protección vendría impuesto por el bloque de normativa básica formado por los arts. 56 y 57 de la Ley 4/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad; el anexo y la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del listado de especies silvestres en régimen de protección especial y del catálogo español de especies amenazadas, y el artículo único de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011. Dado que sería esta última norma, aprobada en septiembre de 2021, la que habría incorporado a las poblaciones del lobo situadas al norte del río Duero al listado, los preceptos impugnados, aprobados en julio de 2021 e inicialmente conformes con la normativa básica, habrían incurrido en inconstitucionalidad mediata o indirecta de manera sobrevenida.
Tal y como ha quedado recogido en los antecedentes, tanto la Junta de Castilla y León como las Cortes de Castilla y León niegan la vulneración competencial denunciada, interesando, en consecuencia, la íntegra desestimación del recurso. En síntesis, admiten que los preceptos impugnados incurren en contradicción efectiva y no salvable por vía interpretativa con el artículo único de la Orden TED/980/2021, pero defienden que esta, contra la que penden varios recursos contencioso-administrativos ante la Audiencia Nacional, carece de carácter básico y que, por lo tanto, no puede ser utilizada como parámetro de constitucionalidad de las disposiciones contenidas en la legislación autonómica.
2. Posible supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta: estructura y alcance del juicio de constitucionalidad.
Expuestos el contenido de las disposiciones impugnadas y las posiciones de las partes en el proceso, resulta necesario, antes de comenzar nuestro enjuiciamiento, realizar una serie de precisiones acerca tanto de la estructura que este habrá de seguir como del sentido y alcance de la jurisdicción de este tribunal en el marco del presente proceso.
A) Estructura del juicio de constitucionalidad.
Según ha quedado ya indicado, el recurso promovido por el presidente del Gobierno se formula en términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa de las disposiciones autonómicas impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la normativa básica. Como se deriva de nuestra doctrina, el examen de este tipo de supuestos exige determinar, en primer lugar, si la norma estatal que se reputa infringida ha sido legítimamente dictada por el Estado al amparo del correspondiente título competencial básico, y si tal norma es de carácter básico en el doble sentido material y formal que exige la jurisprudencia constitucional, y, si así fuere, habrá entonces que determinar el concreto significado o alcance de dicha normativa básica, con la finalidad de verificar si los preceptos autonómicos impugnados la contradicen de modo efectivo e insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 19/2022, de 9 de febrero, FJ 2, y las allí citadas).
Ahora bien, el caso actualmente sometido a nuestro enjuiciamiento presenta la particularidad de que las partes no discuten el encuadramiento competencial de los preceptos impugnados, y de que no discuten tampoco el sentido de las normas en liza ni la existencia de contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa entre ellas. Como con mayor detalle se ha expuesto en los antecedentes, la controversia se reduce a la determinación de si una de las normas invocadas como parámetro de contraste –la Orden TED/980/2021– tiene carácter legítimamente básico desde el punto de vista tanto material como formal, como afirma el abogado del Estado, o si carece de tal naturaleza, como mantiene la representación procesal de la Junta y de las Cortes de Castilla y León. Cuestión esta en la que, por lo tanto, habrá de centrarse nuestro enjuiciamiento.
B) Alcance del control de constitucionalidad.
a) La precisión que acaba de realizarse conduce irremediablemente, dado el tenor de las alegaciones formuladas por la Junta y por las Cortes de Castilla y León, a realizar ciertas aclaraciones acerca del rol de este tribunal en su función de garante de la primacía de la Constitución en los procesos de declaración de inconstitucionalidad (art. 27.1 LOTC) cuando, como en el presente caso, el supuesto vicio de inconstitucionalidad es de carácter mediato o indirecto y la norma que se reputa básica e infringida por la legislación autonómica impugnada se encuentra, a su vez, recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Según manifiesta la representación procesal del Gobierno y del Parlamento de Castilla y León, la Orden TED/980/2021 se encuentra en la actualidad impugnada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en hasta cinco recursos contencioso-administrativos diferentes, en los que se estarían dirimiendo vicios de legalidad ordinaria que afectarían tanto a la validez de dicha norma reglamentaria como a su consideración como norma básica. En atención a ello, el Gobierno y las Cortes de Castilla y León aducen que el presente recurso de inconstitucionalidad debería considerarse «prematuro», por invocar como parámetro de constitucionalidad de las previsiones impugnadas, entre otras normas estatales cuya naturaleza material y formalmente básica no se discute, una orden ministerial cuya pervivencia depende de la resolución que recaiga en los citados procesos contencioso-administrativos; procesos cuyo contenido y resultado escapan del conocimiento y del control de este tribunal. Defienden que, en estas circunstancias, procede la desestimación del recurso de inconstitucionalidad porque no es exigible a la comunidad autónoma acomodar su legislación de manera inmediata a lo dispuesto en una norma estatal pretendidamente básica que «no tiene asegurado su carácter estable o, al menos, no tiene garantizada su permanencia para los operadores jurídicos, dado su cuestionamiento judicial». De modo tal que la pendencia de tales litigios ante la jurisdicción contencioso-administrativa habría de llevar a excluir a la citada orden ministerial como parámetro de enjuiciamiento en el marco de este proceso constitucional y, con ello, a la declaración de que los preceptos autonómicos impugnados no son inconstitucionales y de que el conflicto internormativo debe resolverse declarando aplicable, en tanto se resuelvan los procesos pendientes ante jurisdicción ordinaria, la cláusula de prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE).
Ninguna de estas alegaciones puede prosperar, en la medida en que las mismas desconocen tanto el alcance de la competencia y la jurisdicción de este tribunal como la naturaleza del recurso de inconstitucionalidad en tanto que proceso que, en casos de supuesta inconstitucionalidad mediata como el presente, se dirige a garantizar el respeto del orden de distribución de competencias configurado por la Constitución y por las normas a que se refiere el art. 28.1 LOTC.
b) Así, procede destacar, en primer lugar, que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha venido a excluir que la competencia y la jurisdicción de este tribunal puedan verse condicionadas por la suerte de «prejudicialidad contencioso-administrativa» a la que parece referirse la representación procesal del Gobierno y de las Cortes de Castilla y León. Ello se desprende de los arts. 3 y 4 LOTC, que prohíben el cuestionamiento de la jurisdicción y de la competencia del Tribunal Constitucional, estableciendo que su ámbito vendrá delimitado por el propio Tribunal y que «se extenderá al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden constitucional, directamente relacionadas con la materia de que conoce, a los solos efectos del enjuiciamiento constitucional de esta». Estos preceptos han de leerse en conexión con aquellos otros de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que, al referirse a la suspensión de procesos en caso de determinados solapamientos entre la jurisdicción constitucional y la ord