Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2023:9
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Benítez Carrasco, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Méndez Serrano, don Ricardo Herrera Sanz, doña María Santos Vicente Ruiz, don Ramón Morales Herrera, don Enrique Méndez Sáez, doña Concepción Ferrer Vázquez, doña María Delgado Román Cano, don César Moya Suárez y doña Laura Martínez Vargas, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 998-2021, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, contra determinados incisos recogidos en el preámbulo y en la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Ha intervenido el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Cándido Núñez-Pumpido Tourón.
1. El día 22 de febrero de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Dicha disposición modifica el art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid-19. En concreto, el recurso impugna los siguientes incisos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021:
(i) Del título del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, en la redacción dada por el apartado uno de la disposición final primera, el inciso «y en aquellos otros en los que el desahucio traiga causa de un procedimiento penal».
(ii) Del apartado 1 del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, en la redacción dada por el apartado uno de la disposición final primera, el inciso «y en aquellos otros procesos penales en los que se sustancie el lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante para ello».
(iii) Del apartado siete del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, en la redacción dada por el apartado dos de la disposición final primera, el inciso «c) Cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediante intimidación o violencia sobre las personas».
Además, se impugna del párrafo tercero del apartado II del preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, el inciso final «incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda».
2. Los recurrentes, por razones de claridad expositiva, disocian la fundamentación jurídica relativa a la inconstitucionalidad de los dos incisos del art. l bis del Real Decreto-ley 11/2020 (apartado primero, disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021), de la fundamentación jurídica relativa a la inconstitucionalidad del inciso c) del apartado siete del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 (apartado segundo, disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021), así como del inciso final del párrafo tercero del apartado II del preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021, pues la inconstitucionalidad de estos dos últimos incisos la derivan de la inconstitucionalidad de los dos primeros. A continuación se exponen de forma sucinta los motivos de impugnación.
A) Inconstitucionalidad de los dos incisos del art. l bis del Real Decreto-ley 11/2020 (apartado primero, disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021).
La demanda de inconstitucionalidad sostiene que los citados incisos, en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 (a) incumplen los límites materiales del art. 86.1 CE; (b) vulneran el derecho de propiedad del art. 33 CE y (c) el derecho a la tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas del art. 24.1 CE.
a) Incumplimiento de los límites materiales derivados del art. 86.1 CE.
En primer lugar, se entiende que los incisos impugnados afectan a los derechos de propiedad (art. 33 CE), a la tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas (art. 24.1 CE) y al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE).
Los incisos recurridos infringen, a juicio de los recurrentes, la prohibición que se desprende del art. 86.1 CE de afectar al derecho de propiedad, al ser este uno de los derechos regulados en el título I; incidiendo directamente en las vertientes subjetiva y objetiva que conforman el derecho. En la primera, al facultar al juez para suspender el desahucio en procesos penales respecto de personas «económicamente vulnerables y sin alternativa habitacional» que estén habitando viviendas sin ningún título habilitante para ello, se condiciona necesariamente el poder de disposición sobre dichas viviendas de sus legítimos propietarios. Y, en la vertiente objetiva, al hacer ceder el derecho de disposición de estos últimos en atención a una pretendida (aunque solo aparente e inadmisible constitucionalmente) función social.
El derecho a la tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas (art. 24.1 CE) comprende, según señalan los recurrentes de acuerdo con una constante doctrina constitucional, el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, lo que incluye el derecho a que los fallos judiciales se cumplan «en sus propios términos» (STC 207/2003, por todas). Por ello, una regulación como la contenida en el real decreto-ley impugnado, de acuerdo con la cual el juez puede suspender el desahucio dispuesto en un procedimiento penal, incide directa y no tangencialmente en dicho derecho, razón por la cual ha de considerarse inconstitucional.
La utilización del decreto-ley para fijar y determinar las normas de competencia judicial constituye, a juicio de los recurrentes, una afectación del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE) prohibida por el art. 86.1 CE. Su empleo en esta materia supone contravenir un elemento esencial del referido derecho fundamental, cual es la cualidad de ley formal de la norma que establezca los criterios fundamentales de competencia jurisdiccional (STC 93/1988, de 24 de mayo, FJ 4). Este sería el caso de los preceptos impugnados al establecer una regla específica no prevista en la ley en materia de competencia judicial: permitir al juez suspender el lanzamiento decretado en los procesos penales.
En segundo lugar, los incisos cuestionados afectan al «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado». Con apoyo en la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 9, y las allí citadas), los recurrentes entienden que la regulación controvertida, al regular el proceso judicial y la competencia de los jueces –elementos estructurales o esenciales del poder judicial– transgrede la prohibición de afectar al «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado» contenida en el art. 86.1 CE.
b) Vulneración del derecho de propiedad del art. 33 CE, en relación con el art. 53.1 CE.
El Real Decreto-ley limita gravemente, según sostienen los recurrentes, la vertiente subjetiva del derecho, postergando el poder de disposición sobre la vivienda. Limitación que no viene respaldada, como exigiría el art. 33.2 CE, por el cumplimiento de una función social (vertiente objetiva), sino que, pese a las apariencias, sirve a una finalidad proscrita en el ordenamiento, cual es la de amparar la comisión de un delito (cuya prevención y castigo corresponde a los poderes públicos), permitiendo que sus efectos se prolonguen tras la condena, protegiéndose así a su autor, a costa de los derechos dominicales de la víctima, los cuales resultan, en cambio, desprotegidos. Se trata, además, de una regulación incompatible con el principio de seguridad jurídica garantizado por el art. 9.3 CE, al no conectar la suspensión del lanzamiento con ningún tipo penal en concreto.
Señalan los recurrentes que el Tribunal Constitucional ha venido a establecer en su doctrina que, aunque incumbe al legislador la competencia para delimitar el contenido de los derechos dominicales, ello no supone una absoluta libertad en dicha delimitación, pues vendrá siempre obligado a respetar, conforme a lo dispuesto en el art. 53.1 CE, el límite de su contenido esencial, lo que supone muy particularmente que la limitación del derecho de propiedad que se efectúe sea proporcionada en sentido estricto y razonable (STC 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5). Para los recurrentes los preceptos impugnados no solo «afectan» al derecho de propiedad en el sentido del art. 86.1 CE, sino que tampoco respetan el contenido esencial de ese derecho.
c) Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas (art. 24.1 CE), en relación con los arts. 117.3 y 118 CE.
La previsión normativa que permite la suspensión judicial del lanzamiento decretado en un procedimiento penal vulnera, en opinión de los recurrentes, el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho al cumplimiento de las sentencias «en sus propios términos» (art. 24.1 CE), en relación con la potestad de jueces y tribunales para hacer ejecutar lo juzgado (arts. 117.3 y 118 CE). Una vez constatada la posibilidad de suspensión judicial del lanzamiento, la dilación en el cumplimiento de la sentencia condenatoria en sus propios términos deviene «irrazonable» de acuerdo con el art. 24.2 CE.
B) Inconstitucionalidad por conexión o consecuencia del inciso c) del apartado siete del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, en la redacción dada por el apartado dos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, así como del inciso final del párrafo tercero del apartado II del preámbulo de esta última norma legal.
3. Por providencia de 16 de marzo de 2021, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentas, y al Gobierno, por conducto del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo, se acordó publicar la incoación del procedimiento en el «Boletín Oficial del Estado», lo que se verificó en el núm. 70, de 23 de marzo de 2021.
4. Mediante escritos registrados el 25 de marzo de 2021, la presidenta del Congreso de los Diputados y la presidenta del Senado comunicaron los acuerdos de personación de dichas cámaras en el procedimiento y ofrecieron su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5. El escrito de alegaciones del abogado del Estado se registró en el Tribunal con fecha de 22 de abril de 2021. Después de sintetizar el objeto del recurso y sus antecedentes, aborda las concretas impugnaciones realizadas.
A) Incumplimiento de los límites materiales derivados del art. 86.1 CE.
a) Se refiere, en primer lugar, a la afectación al derecho de propiedad (art. 33 CE), para discrepar de la interpretación restrictiva realizada por los recurrentes del término «afectar». De la lectura del real decreto-ley se deduce que el objeto de la norma no es establecer una regulación directa y con vocación de generalidad del derecho de propiedad, sino únicamente otorgar una protección temporal y concreta a personas o familias en situación de vulnerabilidad durante el tiempo que dure el estado de alarma declarado como consecuencia de la pandemia Covid-19.
Con base en la doctrina constitucional relativa al término «afectar» del artículo 86.1 CE (SSTC 93/2015 y 16/2021, entre otras), sostiene el abogado del Estado que no hay en la regulación impugnada afectación al régimen general regulador del derecho de propiedad en todas sus vertientes, sino un análisis del caso concreto por el juez competente para el conocimiento de la ejecución, en protección únicamente de personas en situación de vulnerabilidad, con el obligado estudio de las circunstancias del caso individual en cuestión, de las que deberá hacerse una valoración ponderada, y únicamente aplicable a los supuestos en que las viviendas pertenezcan a personas jurídicas o a personas físicas titulares de más de diez viviendas.
No se trata, por tanto, de una regulación con vocación de generalidad ni de la vertiente individual ni de la vertiente institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda. No afecta tampoco a la totalidad de las viviendas que, estando vacías, hayan sido ocupadas de manera ilegal por quienes van a ser desalojados en el procedimiento judicial, sino únicamente a (i) las viviendas que pertenezcan a personas jurídicas o a personas físicas titulares de más de diez viviendas; (ii) que tras la ocupación no se estén utilizando para la realización de actividades ilícitas; (iii) cuando la entrada o permanencia en el inmueble no se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas; y (iv) siempre que no se trate de inmuebles de titularidad pública o privada destinados a vivienda social y ya se hubiera asignado la vivienda a un solicitante por parte de la administración o entidad que la gestione. Y, en todo caso, se han previsto, además, en su disposición adicional segunda las correspondientes compensaciones económicas para los casos de suspensión temporal de estos lanzamientos.
b) Examina el abogado del Estado, en segundo lugar, la alegación relativa a la afectación a la tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas (art. 24.1 CE), si bien lo que se denuncia en la demanda es la vulneración del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y a que los fallos judiciales se cumplan «en sus propios términos» (STC 207/2003).
Según ha declarado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 13 de diciembre de 2018, asuntoCasa di Cura Valle Fiorita, S.R.L. c. Italia), la demora de las autoridades públicas a la hora de ejecutar una orden judicial de desalojo de los ocupantes ilegales de un inmueble no vulnera el derecho del titular legítimo a un proceso equitativo que garantiza el art. 6.1 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH), así como tampoco su derecho de propiedad, (art. 1 del Protocolo núm. 1 CEDH), si obedece a la necesidad de planificar cuidadosamente el desalojo con el fin de preservar el orden público y garantizar la asistencia a las personas en situación de vulnerabilidad que participaron en la ocupación, salvo en el supuesto en que se trate de una demora prolongada (en el supuesto juzgado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos llegaba a más de seis años, sin que a la fecha del fallo del Tribunal se hubiese aún ejecutado). Dentro del margen de apreciación que corresponde al legislador español, cabe razonablemente entender, a juicio del abogado del Estado, que la demora en la ejecución extraordinaria y temporal limitada hasta la finalización del estado de alarma, no entraña una dilación indebida o una demora prolongada en los términos de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Subraya el abogado del Estado que se trata solamente de la posibilidad de suspensión del lanzamiento por el juez (en una resolución en la que ha de ponderar todos los intereses en juego) y, por tanto, de desalojo del hogar familiar sin alternativa habitacional, por un tiempo acotado a la duración del estado de alarma como consecuencia de la pandemia Covid-19, y con una compensación económica establecida a favor del titular de la vivienda por el tiempo en el que se demora la recuperación de la posesión.
La obligatoriedad de realizar un juicio de proporcionalidad en los procesos judiciales de desahucio ha encontrado, como subraya la abogacía del Estado, recepción jurisprudencial en varias sentencias del Tribunal Supremo que cita. Por otro lado, la incidencia en el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales puede examinarse, en el caso del real decreto-ley impugnado, acudiendo al canon de proporcionalidad que se establece, entre otras, en la STC 38/2016, y que es aplicable tanto en aquellos casos en los que se cuestiona la constitucionalidad de una ley general, como en aquellos otros en los que el objeto es una ley singular. Así, le corresponde al Tribunal Constitucional determinar, en atención a las circunstancias del caso, si el efecto obstativo de la ley sobre la ejecución de la sentencia puede encontrar o no justificación en una razón atendible, esto es, teniendo en cuenta los valores y bienes constitucionalmente protegidos. Y si la respuesta fuera afirmativa le compete ponderar, en segundo término, si el sacrificio del pronunciamiento contenido en el fallo guarda la debida proporción entre los intereses protegidos y en colisión o, por el contrario, resulta inútil, va más allá de lo necesario o implica un manifiesto desequilibrio o desproporción entre los intereses en juego. En el caso del Real Decreto-ley 1/2021, la justificación atendible es la que explicita el preámbulo de la norma: la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional.
c) En tercer lugar, aborda el examen de la alegación relativa a la afectación al derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE). Señala el abogado del Estado que la norma impugnada no guarda relación alguna con la modificación de competencias de unos u otros órganos jurisdiccionales afectando con ello al derecho al juez ordinario predeterminado por la ley. La predeterminación del juez competente para el conocimiento de estos casos no se ha vulnerado, la competencia viene establecida por ley y no recibe afectación de ninguna clase por mor del contenido del Real Decreto-ley 1/2021.
d) En cuarto y último lugar, el escrito del abogado del Estado analiza la afectación al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado (art. 86.1 CE), al considerar la demanda que el Real Decreto-ley 1/2021 regula el proceso judicial y la competencia de los jueces y que al ser tales cuestiones elementos estructurales o esenciales del poder judicial se transgrede la prohibición de afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado contenida en el artículo 86.1 CE.
Para el escrito del abogado del Estado las medidas del Real Decreto-ley impugnadas no son más que la regulación de un mínimo trámite de posible suspensión de determinados lanzamientos, que no constituye ningún elemento estructural ni esencial del poder judicial como institución básica del Estado y que no se aproxima siquiera, por poner solo dos ejemplos, al haz verdaderamente importante de medidas procesales y organizativas para hacer frente al Covid-19 en el ámbito de la administración de justicia que fueron adoptadas por el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril; o a las contenidas en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes y complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid-19, que es precisamente la norma modificada.
B) Infracción del derecho de propiedad del art. 33 CE, en relación con el art. 53.1 CE.
El abogado del Estado señala, en su escrito, que los derechos dominicales de los titulares de las viviendas no quedan desprotegidos, el régimen regulado afecta únicamente a la posesión y siempre de manera temporal y acotada, y es incierto que su limitación no comporte compensaciones económicas, como resulta de las disposiciones adicionales segunda y tercera de la norma recurrida que reproduce.
La norma exige, además, que la entrada o permanencia en el inmueble no se haya producido en un inmueble propiedad de una persona física o jurídica que lo tenga cedido por cualquier título válido en derecho a una persona física que tuviere en él su domicilio habitual o segunda residencia debidamente acreditada, y asimismo se exige que la entrada o permanencia en el inmueble no se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas.
C) Inconstitucionalidad por conexión.
El escrito del abogado del Estado rechaza, igualmente, la alegación de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia del inciso c) del apartado séptimo del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, en la redacción dada por el apartado dos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, así como del inciso final del párrafo tercero del apartado II del preámbulo de esta última norma legal. En el primer caso, por el débil esfuerzo argumental de los recurrentes; y, en el segundo caso, sobre la base de la doctrina constitucional acerca de la ausencia de valor normativo de los preámbulos.
6. El 20 de enero de 2023 fue registrado en este tribunal escrito de don Jaime de Olano Vela, abogado, que, en su condición de comisionado, en nombre y representación de los diputados recurrentes, promovió incidente de recusación de la magistrada doña Laura Martínez Vargas en diferentes procesos constitucionales, entre los que figura el que es objeto de la presente resolución. El incidente finalizó por auto de 21 de febrero de 2023, que acuerda la inadmisión de la recusación por extemporánea.
7. Mediante escrito de 30 de enero de 2023, el magistrado don Juan Herrera Navarro Fernández, de acuerdo con lo previsto en los arts. 217 y 221 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) en relación con el art. 80 LOTC, comunicó su voluntad de abstenerse en el conocimiento del presente recurso de inconstitucionalidad por entender que concurría la causa del art. 219.13 LOPJ. Por auto de 7 de febrero de 2023, el Pleno de este tribunal acordó estimar justificada la abstención formulada por el magistrado don Juan Herrera Navarro Fernández en el presente recurso de inconstitucionalidad y apartarle definitivamente del conocimiento de este y de todas sus incidencias.
8. Por escrito registrado el 31 de enero de 2023, don Jaime de Olano Vela, abogado, en su condición de comisionado, en nombre y representación de los diputados recurrentes, promovió incidente de recusación del magistrado don Juan Herrera Navarro Fernández en diferentes procesos constitucionales, entre los que figura el que es objeto de la presente resolución. Este incidente finalizó por auto de 21 de febrero de 2023, que declaró la perdida sobrevenida de objeto de la recusación promovida en el presente recurso de inconstitucionalidad.
9. Mediante providencia de 21 de febrero se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 22 del mismo mes y año.
1. Planteamiento.
El presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, tiene por objeto tres incisos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y otro inciso de su preámbulo. La disposición final primera, que modifica el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid-19, tiene el siguiente tenor literal (se recogen en cursiva los incisos impugnados):
«Uno. Se modifica el título y el apartado primero del artículo 1 bis, que quedan redactados de la siguiente manera:
“Artículo 1 bis. Suspensión durante el estado de alarma del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos para personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional en los supuestos de los apartados segundo, cuarto y séptimo del artículo 250.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, y en aquellos otros en los que el desahucio traiga causa de un procedimiento penal.
1. Desde la entrada en vigor del presente real decreto-ley y hasta la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, en todos los juicios verbales en los que se sustancien las demandas a las que se refieren los apartados segundo, cuarto y séptimo del artículo 250.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, y en aquellos otros procesos penales en los que se sustancie el lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante para ello, el juez tendrá la facultad de suspender el lanzamiento hasta la finalización del estado de alarma.
Estas medidas de suspensión que se establecen con carácter extraordinario y temporal, dejarán de surtir efecto en todo caso en cuanto finalice el estado de alarma declarado por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre”.
Dos. Se modifican las letras b) y c) del apartado siete del artículo 1 bis, que quedan redactadas del modo siguiente:
“b) Cuando se haya producido en un inmueble de propiedad de una persona física o jurídica que lo tenga cedido por cualquier título válido en derecho a una persona física que tuviere en él su domicilio habitual o segunda residencia debidamente acreditada.
c) Cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas”.»
A los anteriores incisos, se ha de añadir el inciso final del párrafo tercero del apartado II del preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 que reproducimos a continuación (se recoge en cursiva el inciso impugnado):
«Así, se modifica el artículo 1 bis introducido en el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes, con objeto de dar cobertura a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda.»
Los recurrentes impugnan, en primer lugar, los dos incisos del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 (apartado primero de la disposición final primera) por vulneración de los límites materiales de los decretos-leyes de acuerdo con el art. 86.1 CE, y además por motivos sustantivos conectados con el derecho de propiedad del art. 33 CE y con el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y a que los fallos judiciales se cumplan en sus propios términos (art. 24.1 CE). Y en segundo lugar, impugnan por conexión el inciso c) del apartado séptimo del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 (apartado segundo de la disposición final primera) y el inciso final del párrafo tercero del apartado II del preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021.
Por su parte, el abogado del Estado interesa que se desestime en su integridad el recurso interpuesto, por las razones expuestas en los antecedentes, al entender que no se han traspasado los límites materiales del decreto-leyexart. 86.1 CE, ni se han producido las vulneraciones constitucionales alegadas.
2. Objeto del proceso: delimitación y pervivencia.
Expuestas las posiciones de las partes enfrentadas en el recurso, y antes de comenzar su resolución, es necesario hacer referencia a dos aspectos.
a) En primer término, se han de hacer unas consideraciones en relación con la delimitación del objeto del recurso. Junto a los dos incisos del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, los recurrentes impugnan «por conexión» el inciso c) del apartado siete del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 y el inciso final del párrafo tercero del apartado II del preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021.
De acuerdo con nuestra doctrina constitucional, la demanda no puede instar la declaración de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia que es, cuando proceda, prerrogativa de este tribunal, «sin que pueda ser objeto de pretensión de parte» (SSTC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 2; y 72/2021, de 18 de marzo, FJ 2). No obstante, atendiendo al contenido de la demanda parece claro que los recurrentes solicitan la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los incisos cuestionados «por remisión» a la fundamentación jurídica utilizada para impugnar los dos incisos del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021. Siendo esto así, nada impide a este tribunal conocer los motivos y la fundamentación jurídica de la impugnación, con la salvedad que se hará constar a continuación respecto del inciso contenido en el preámbulo de la norma.
Los preámbulos de las leyes al carecer de valor normativo no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad [SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 4; 99/ 2012, de 8 de mayo; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A b); 51/2019, de 11 de abril, FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 6 a), y 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a)]. Esta regla general cede en aquellos casos en los que los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, pudiendo contener elementos interpretativos que puedan incidir en la parte dispositiva de la ley [STC 51/2019, FJ 2 a), en el mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7, y 31/2010, FJ 7; y ATC 95/2021, de 7 de octubre, FJ único]. Circunstancia esta que no concurre en el presente caso, por lo que no cabe admitir el recurso respecto del inciso final del párrafo tercero del apartado II del preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021.
b) En segundo término, debemos despejar igualmente las dudas sobre la pervivencia del objeto así delimitado, pues durante la pendencia de este proceso se ha producido tanto el agotamiento de los efectos como la derogación de la norma.
En cuanto al agotamiento de los efectos, la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 indicaba que las medidas de suspensión de desahucios y lanzamientos en él reguladas se establecen con carácter extraordinario y temporal, y «dejarán de surtir efecto en todo caso en cuanto finalice el estado de alarma declarado por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre». Así, las medidas de suspensión objeto de impugnación han dejado de surtir efecto el 9 de mayo de 2021, cuando se ha producido la finalización del estado de alarma.
En cuanto a la derogación de los incisos impugnados, la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 quedó tácitamente derogada el 9 de mayo de 2021, fecha en la que entró en vigor una nueva redacción del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020; a saber, la introducida por el art. 7 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
Es constante doctrina de este tribunal que, en los recursos de inconstitucionalidad, por su carácter abstracto y finalidad de depuración del ordenamiento jurídico, la derogación de los preceptos legales recurridos hace que su objeto decaiga, careciendo, por ello, de sentido realizar un pronunciamiento sobre normas que el propio legislador ya ha expulsado del ordenamiento, siquiera de forma tácita (por todas, STC 96/2014, de 2 de junio, FJ 2). Esta regla tiene algunas excepciones que determinan que en este proceso perviva parcialmente su objeto.
Además de la pervivencia de aquellos motivos de carácter competencial en los que se funde la inconstitucionalidad [por todas, STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b)], otra de las excepciones opera para el concreto supuesto de los decretos-leyes. Como declaramos en la STC 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 3 –recordando, entre otras la STC 211/2015, de 8 de octubre, FJ 2–, el motivo que se refiere a la infracción del art. 86.1 CE «no pierde objeto ya que “como tantas veces se ha reiterado [entre otras muchas, en las SSTC 47/2015, de 5 de marzo, FJ 2 b); 48/2015, de 5 de marzo, FJ 2; y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 2], la falta de vigencia, en este momento, del precepto recurrido, no impide controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el artículo 86.1 CE se realizó siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional, pues este control tiene por objeto velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo”».
El indicado criterio supone en este caso que, pese a la modificación llevada a cabo por el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, este tribunal sigue siendo competente para enjuiciar la vulneración por los dos incisos del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, y por extensión el inciso c) del apartado séptimo del mismo precepto, en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de los límites materiales de los decretos-leyes de acuerdo con el art. 86.1 CE, al afectar, a juicio de los recurrentes, al derecho de propiedad del art. 33 CE, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) sin dilaciones indebidas y el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), así como a la ordenación de las instituciones básicas del Estado.
Por el contrario, como ya hemos manifestado en otras ocasiones (por todas, SSTC 214/2014, de 18 de diciembre, FJ 2, y 211/2015, FJ 2, en relación con la vulneración de los principios de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE), si pierden objeto las tachas de inconstitucionalidad cuyo contenido no es competencial, ni se fundamentan en la vulneración del art. 86.1 CE. En consecuencia, no procede examinar el motivo impugnatorio que atribuye directamente a los incisos del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, la vulneración del derecho de propiedad del art. 33 CE, en relación con el art. 53.1 CE, y del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos (art. 24.1 CE), en relación con la potestad de jueces y tribunales para hacer ejecutar lo juzgado (arts. 117.3 y 118 CE). En todo caso, tal como hemos señalado, la afectación del derecho de propiedad y del derecho a la tutela judicial efectiva será objeto de nuestro análisis desde la perspectiva de una eventual vulneración de los límites materiales de los decretos-leyes de acuerdo con el art. 86.1 CE.
3. Doctrina constitucional relativa a la interpretación de la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE.
El enjuiciamiento constitucional del motivo de impugnación alegado por los recurrentes exige partir de nuestra doctrina constitucional en relación con la interpretación de los límites materiales a la utilización del decreto-ley. Interpretación que comprende tanto el alcance del término «afectar» –en cuanto acción prohibida constitucionalmente–, como la determinación de cada una de las materias enunciadas en el art. 86.1 CE.
El tribunal ha venido manteniendo, desde siempre, una posición equilibrada que evite las concepciones extremas respecto de la cláusula restrictiva –«no podrán afectar»– del art. 86.1 CE. En la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, ya sostuvimos que dicha cláusula restrictiva «debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución “del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual” (fundamento 5, sentencia de 4 de febrero de 1983), ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I, ni dé pie para que por decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos». Esta concepción estricta de la afectación de derechos constitucionales la hemos reiterado, entre otras, en las SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8; y más recientemente, en las SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 12; 150/2017, FJ 9, y 16/2021, de 28 de enero, FJ 5 e).
A continuación, debemos conectar esta doctrina de la concepción estricta con las materias enunciadas en el art. 86.1 CE, limitándonos exclusivamente a aquellas que son relevantes a los efectos del presente proceso. Así, en relación con la afectación a la ordenación de las instituciones básicas del Estado, es preciso recordar qué se entiende por «instituciones básicas del Estado» y qué «afectación» a su ordenación está prohibida constitucionalmente. De forma constante y a los efectos del art. 86.1 CE, hemos declarado que por instituciones básicas del Estado se entienden «aquellas organizaciones públicas sancionadas en el propio texto constitucional cuya regulación reclama una ley» (SSTC 60/1986, FJ 4, y 237/2012, FJ 7, citadas en las SSTC 103/2017, FJ 7, y 150/2017, FJ 9). Y la prohibición constitucional de «afectar» a la ordenación de tales instituciones, «haría referencia en este supuesto a los elementos estructurales, esenciales o generales de la organización y funcionamiento de las instituciones estatales básicas, pero no, en cambio, a cualesquiera otros aspectos accidentales o singulares de las mismas» (STC 150/2017, FJ 9, y las allí citadas).
En cuanto a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, este tribunal ha establecido diversos criterios para determinar en cada supuesto, si el derecho o la libertad ha resultado «afectado» por un decreto-ley. El examen individual se hará teniendo en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso; su colocación en el texto constitucional dentro de las diversas secciones y capítulos de su título I, dotados de mayor o menor rigor protector a tenor del art. 53 de la CE; y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate (SSTC 111/1983, FJ 9; 182/1997, FF.JJ. 6 y 7; 329/2005, FJ 8).
4. Vulneración de los límites materiales de los decretos-leyes de acuerdo con el art. 86.1 CE por «afectar» los incisos recurridos al derecho de propiedad (art. 33 CE).
a) Los recurrentes consideran que los dos incisos recogidos en el título y en el apartado primero del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 –en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021–, al extender la suspensión de los desahucios y de los lanzamientos de la vivienda habitual a aquellos supuestos que traigan causa de un proceso penal, incurren en una vulneración de los límites materiales del art. 86.1 CE al «afectar» al derecho de propiedad de la vivienda (art. 33 CE), tanto en su vertiente subjetiva como en su vertiente objetiva. El mismo reproche y fundamentación se formula respecto del inciso c) del apartado séptimo del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020.
Entienden los recurrentes que los incisos impugnados infringen la vertiente subjetiva o individual del derecho, puesto que la suspensión judicial condiciona el derecho de disposición de las viviendas por sus legítimos propietarios. Del mismo modo, infringen la vertiente objetiva o institucional, en cuanto se condiciona el derecho de disposición ante una pretendida función social. En definitiva, con cita de la STC 93/2015, FJ 13, la regulación controvertida es una regulación directa y con vocación de generalidad del derecho de propiedad de la vivienda.
b) Los recurrentes limitan su reproche, como ya hemos indicado, a las suspensiones que traigan causa de un procedimiento penal, no obstante, para una mejor comprensión, es preciso hacer una referencia a los aspectos esenciales de la regulación cuestionada en su conjunto.
En el art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 –en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021–, la suspensión del lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante, y que traiga causa de un proceso penal, está sujeta a dos condiciones previas: una de carácter subjetivo, tratarse de persona económicamente vulnerable sin alternativa habitacional como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el Covid-19, en los términos fijados por el art. 5 a): situación de desempleo o ERTE; pérdida sustancial de ingresos en el caso de empresarios y autónomos; discapacidad; etc. Además, en todo caso, al carecer de título habilitante, habrá de ser persona en situación de dependencia, víctima de violencia sobre la mujer o tener a su cargo, conviviendo en la misma vivienda, alguna persona dependiente o menor de edad (art. 1 bis, apartado tercero). La otra condición es de carácter temporal, la medida extraordinaria dejaba de producir efectos tras el fin del estado de alarma.
En cuanto al alcance de la medida, dos son las cuestiones relevantes a los efectos del presente proceso constitucional. Por una parte, su limitación en cuanto al tipo de propietarios afectados: «viviendas que pertenezcan a personas jurídicas o a personas físicas titulares de más de diez viviendas» (art. 1 bis, apartado segundo). Por otra parte, la delimitación negativa de su ámbito de aplicación (art. 1 bis, apartado séptimo); la suspensión no procederá si la entrada o permanencia en la vivienda ha tenido lugar: (i) en la vivienda habitual o segunda residencia propiedad de una persona física o de la que disfrute un tercero por cualquier título válido, incluso si el propietario es una persona jurídica; (ii) si la entrada se ha producido mediando intimidación o violencia sobre las personas, o se está utilizando para realizar actividades ilícitas; (iii) se haya producido en inmuebles de titularidad pública o privada destinados a vivienda social ya adjudicada; y (iv) con posterioridad a la entrada en vigor de la norma.
c) Constituye una doctrina sólidamente asentada que la Constitución reconoce el derecho a la propiedad, regulado en su art. 33, como un «haz de facultades individuales sobre las cosas», pero también y al mismo tiempo como «un conjunto de derechos y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la comunidad» (entre otras, SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2; 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5, y 154/2015, de 9 de julio, FJ 4). Es, por ello, que «la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo» (STC 204/2004, FJ 5, y las allí citadas).
Sobre la base de esta doctrina y con cita expresa de la fijada en la STC 93/2015, FJ 13, sostienen los recurrentes que los incisos impugnados devienen inconstitucionales por tratarse de una regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda. Conviene recordar, en este momento, que en la STC 93/2015, FJ 13, enjuiciábamos la constitucionalidad del Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas urgentes para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda. En concreto, examinábamos, entre otros preceptos, el art. 1.3 de la citada norma, por el que se imponía como parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda «el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional». Y concluíamos que lo que dicho deber impone «es una regulación directa del derecho de propiedad de un tipo de bienes y que tiene por objeto aspectos esenciales del mismo»; y, por ello, disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal. Esta conclusión no es, sin embargo, trasladable al caso que nos ocupa.
Igualmente, tampoco es trasladable al presente caso las soluciones adoptadas en la STC 16/2021, por la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto respecto de los Decretos-leyes del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, y 1/2020, de 21 de enero, por el que se modifica el anterior, y el acuerdo del Parlamento Cataluña de convalidación del Decreto-ley 1/2020. Por «afectar» al derecho de propiedad en el sentido constitucionalmente proscrito, declaramos la inconstitucionalidad de (i) preceptos que tipifican como supuesto de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas que estas permanezcan «desocupadas de manera permanente e injustificada por un plazo de más de dos años» o que «[n]o se destine a residencia habitual y permanente de personas, si es una vivienda con protección oficial o una vivienda reservada por el planeamiento urbanístico a este tipo de residencia», y ello «porque ese incumplimiento, apreciado por la administración, da lugar a las reacciones exorbitantes de esta que ya hemos señalado: requerimientos para su cumplimiento, ejecución de esos requerimientos mediante multas coercitivas, sanciones y expropiación del bien»; o (ii) que imponen a los propietarios de viviendas su alquiler forzoso [FJ 5 g)].
La norma cuestionada en el presente recurso no tiene por objeto una regulación directa del derecho de propiedad de la vivienda, ni afecta al contenido esencial; afectación que, por otra parte, está vedada al legislador en todo caso. En este sentido, hemos declarado que el legislador al delimitar el contenido del derecho de propiedad ha de hacerlo respetando siempre su contenido esencial, entendido como recognoscibilidad de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como posibilidad efectiva de realización del derecho, sin que las limitaciones y deberes que se impongan al propietario deban ir más allá de lo razonable (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b); 89/1994, de 17 de marzo, FJ 4, y 204/2004, FJ 5).
Los incisos cuestionados lo que hacen es extender a los procesos penales la suspensión de lanzamientos ya introducida en su momento, para determinados juicios verbales en el ámbito civil, por el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes. Medida de suspensión que, por otra parte, no es extraña a nuestro ordenamiento jurídico, pues ya fue introducida, también por vía de urgencia, por el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, encuadrados en colectivos especialmente vulnerables.
La extensión de la suspensión a los lanzamientos que se sustancien en procesos penales se hace sobre la premisa, como ya hemos puesto de manifiesto, del alcance limitado de la medida: (i) no afecta a todos los propietarios (solamente a los titulares de más de diez viviendas); (ii) no ampara todas las circunstancias de entrada o permanencia de la vivienda sin título habilitador, es más, la medida no se aplica a las viviendas que son domicilio habitual o segunda residencia; (iii) la medida no es general y automática, sino que será adoptada por el juez previa valoración ponderada y proporcional del caso concreto, teniendo en cuenta las circunstancias que concurran (extrema necesidad, existencia o no alternativa habitacional…) y (iv) la medida tiene un carácter temporal.
Estamos pues, ante una medida limitada en cuanto a su ámbito de aplicación subjetivo, objetivo y temporal, que no tiene por objeto una regulación directa y general del derecho de propiedad de la vivienda, ni afecta a su contenido esencial. Una medida que responde a una finalidad de interés social –la protección de las personas en situación de vulnerabilidad como consecuencia de la crisis generada por el Covid-19–, que incide mínimamente y de forma temporal sobre la posesión o capacidad de disposición, incidencia que además podrá ser objeto de compensación económica, como se desprende de las disposiciones adicionales segunda y tercera del Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre.
Por las razones expuestas, se ha de desestimar la impugnación de los dos incisos recogidos en el título y en el apartado primero del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 –en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021–, en cuanto no vulneran los límites materiales del decreto-ley derivados del art. 86.1 CE. Desestimación que se ha de extender también a la impugnación del inciso c) del apartado séptimo del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 (apartado segundo de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021).
5. Vulneración de los límites materiales de los decretos-leyes de acuerdo con el art. 86.1 CE por «afectar» a otros derechos constitucionales y al ordena