Categoría: Judicial

ue recae la inhabilitación. Además, el Tribunal Supremo ha realizado una interpretación extensiva de la expresión «cargos análogos». Considera que no se pueden equiparar los cargos de gobierno con los de carácter parlamentario, lo que supone el apartamiento de los precedentes existentes (con cita de la STS de 8 de abril de 2008 y el posterior auto de aclaración de 23 de abril de 2008, así como la STS de 30 de julio de 1994), además de una vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley. Por otro lado, considera que no existe analogía entre los distintos niveles territoriales institucionales (local, autonómico, nacional y europeo), citando en este punto las SSTS de 8 de febrero de 1994 y de 20 de abril de 1995. Y, finalmente, alega una flagrante vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, en relación con la sentencia de 23 de enero de 2019, dictada en el recurso de casación núm. 1018-2017, en la que se redujo la pena de inhabilitación impuesta, descontando el tiempo que el penado había sido privado del cargo previamente, como consecuencia de la sentencia condenatoria de instancia, por aplicación de lo dispuesto en el art. 6 LOREG. Según el recurrente, el Tribunal Supremo ha ignorado la misma petición formulada en tal sentido en este caso, alegación que ya ha sido descartada en otro fundamento jurídico de esta resolución.
Para el Ministerio Fiscal, tras hacer un análisis comparativo de los arts. 41, 42 y 44 CP, considera que el marco punitivo general es claro, y que la pena impuesta se ajustó perfectamente a la previsión del art. 410.1 CP en relación con el art. 42 CP. Otra cosa es que «la parte demandante de amparo pueda discrepar en cuanto a la interpretación que la Sala diera a la expresión "u otros análogos" del artículo 42 CP, pero eso no ha de convertir la pena establecida por el artículo 410.1 CP (en relación con la definición del artículo 42 CP) en una pena de distinto alcance, como sería la definida en el artículo 44 CP». A continuación, con cita y reseña parcial de la STC 55/1996, de 28 de marzo, la Fiscalía analiza la queja del recurrente destacando que el bien jurídico protegido por la norma cuestionada (la integridad del funcionamiento de la administración pública) es lo suficientemente relevante como para motivar la intervención delius puniendi, y que la respuesta penal se configura como medida idónea y necesaria para sancionar los actos de desobediencia grave, sin que se aprecie un excesivo rigor punitivo en la concreta pena prevista (multa e inhabilitación especial). En consecuencia, no procede plantear la inconstitucionalidad del precepto.
Tras descartar la concurrencia de un ejercicio legítimo de derechos fundamentales sustantivos, el fiscal considera que el recurrente plantea, en realidad, su disconformidad con el contenido concreto asignado a la pena de inhabilitación, lo que traslada el debate desde la proporcionalidad a la razonabilidad de las resoluciones impugnadas. En este punto se remite a los argumentos ofrecidos en la sentencia del Tribunal Supremo, de los que se deduce que, «en todo caso, el efecto del que se queja la parte recurrente resultaría igualmente de la aplicación de lo establecido en el artículo 6.2 b) LOREG». Se trata de un criterio perfectamente razonable, «sobre todo si también se considera la íntima conexión que está establecida en el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña entre el cargo de presidente de la Generalitat y el cargo de diputado en el Parlamento de Cataluña de acuerdo con lo establecido en su artículo 67.2 ("[e]l presidente o presidenta de la Generalitat es elegido por el Parlamento de entre sus miembros")».
Finalmente, el partido político Vox considera que el recurso de amparo no es la vía adecuada para impugnar la constitucionalidad de un precepto legal. Y en cuanto al juicio de proporcionalidad, entiende que se trata de una prerrogativa del legislador, con cita de la STC 65/1986. En relación con la concreta pena impuesta, se remite a los argumentos ofrecidos por la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo. Si la conducta delictiva del recurrente se comete en el ejercicio de un cargo público de naturaleza política, no tendría sentido que se le permitiese continuar en otro cargo análogo. También descarta la vulneración del principio de igualdad ya que, como el propio Tribunal Supremo concluye, la no imposición de sanciones en otros casos en nada afecta a la corrección de las sanciones efectivamente impuestas, pues a estos efectos solo importa si la conducta sancionada era o no merecedora de dicha sanción.
7.6.2 La respuesta de los órganos judiciales.
7.6.2.1 La respuesta de la sala de enjuiciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
La sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña aborda la individualización de la pena en el fundamento jurídico noveno de su resolución. En lo que ahora interesa, los argumentos ofrecidos por la Sala para fijar el alcance de las penas impuestas son los siguientes:
«En orden a la individualización de la pena que debe finalmente imponerse al acusado, entendemos que en el reproche que merece su actuación ha de ponderarse junto a su condición de MHP de la Generalitat (al que corresponde estatutariamente la dirección y coordinación del gobierno autonómico), la recalcitrante y reiterada actitud desobediente, y su conducta persistente en el incumplimiento de lo ordenado sucesivamente en, al menos, dos acuerdos (de 11 y de 18 de marzo) firmes y ejecutivos ambos. Atendido además el alarde público del hecho desobediente, estimamos adecuada y proporcional a la intensidad del injusto (gravedad de la lesión para el interés protegido, habida cuenta del relieve del cargo que ostenta el autor) la pena de multa de diez meses —que excede en dos meses y medio de su mitad legal— con una cuota diaria de 100 euros y la responsabilidad personal subsidiaria prevista en el art. 53.1 del CP.
El valor económico de la cuota diaria se ha fijado en acogimiento de la pretensión de la acusación pública (no combatida), atendiendo a la cualificación profesional del MHP señor Torra, y también a la retribución pública (153 235,50 € para la anualidad de 2019, según resulta del Decreto Ley 3/2019, de 22 de enero —«DOGC» núm. 7795 de 24.01.2019—) que viene percibiendo por el cargo en cuyo desempeño ha cometido el delito. El importe económico así fijado para la multa impuesta no alcanza la mitad de su retribución mensual, una vez hecho el prorrateo mensual de su sueldo anual y descontados impuestos.
En cuanto a la pena de inhabilitación especial, quedará fijada por un año y seis meses, a partir de las mismas razones que ofrecemos para concretar la pena de multa como lo hemos hecho, esto es, dentro de la mitad superior de la pena legalmente prevista para el delito cometido.
El alcance de esa inhabilitación especial lo será para cargo público electivo, ya sea de ámbito local, autonómico, estatal o europeo (STS 91/2019, de 23 de enero, FJ 13), así como para el ejercicio de funciones de gobierno tanto en el ámbito local como en el autonómico y también en el del Estado, pues del ejercicio de ese mismo tipo de responsabilidad[es] públicas electivas y gubernativas se sirvió el acusado para la comisión del delito que aquí se le reprocha.
La defensa del acusado ha sostenido que los tribunales españoles, en aplicación de la ley penal nacional, no pueden privar al condenado del derecho a ser elegido parlamentario europeo. La alegación ni es original ni es viable. Idéntica limitación se suscitó en el recurso de casación contra nuestra [sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña] de 13 de marzo de 2017, encontrando respuesta negativa en el FJ 13 de la citada STS 91/2019, de 23 de enero, a partir de un razonamiento que resulta oportuno reproducir aquí: "los diputados del Parlamento Europeo se eligen por sufragio directo en unas elecciones de ámbito nacional, que se regulan por la legislación electoral nacional, concretamente por la Ley Orgánica estatal del régimen electoral general 5/1985, de 19 de junio. Tales diputados ejercen sus funciones en un órgano central de la Unión Europea, y sin perjuicio de que deban defender los intereses de esta última, también ejercen funciones en representación del Estado español […] es la Junta Electoral Central la competente para todas las cuestiones relacionadas con la presentación y proclamación de candidatos a las elecciones al Parlamento Europeo, unos candidatos que lógicamente deberán cumplir los requisitos exigidos por la legislación española a estos efectos, entre ellas, y de acuerdo con el artículo 6.2, apartado b), del texto legal citado, no haber sido condenados, aunque la sentencia no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la administración pública o contra las instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal; que es precisamente lo que ocurre en el caso de autos"».
7.6.2.2 La respuesta de la Sala Segunda del Tribunal Supremo.
Los fundamentos jurídicos séptimo y octavo de la sentencia de casación se ocupan de abordar los argumentos esenciales de las vulneraciones ahora invocadas por el recurrente. Tras reseñar los elementos más relevantes planteados en el recurso, la Sala destaca, con carácter previo, «la necesidad de diferenciar cuándo la pena de inhabilitación especial para derecho o cargo público reviste el carácter de pena principal (art. 42 CP) de aquellos casos en los que se impone como pena accesoria (art. 56 CP). […]
En el caso sometido a nuestra revisión casacional, el tipo penal del art. 410.1 CP establece como penas la de multa de tres a doce meses y la inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años, pena última, por tanto, principal y no accesoria.
[…]
Pero a su vez, respecto del alcance de la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público, la jurisprudencia de esta Sala tiene proclamado que la inhabilitación especial no tiene por fundamento la privación selectiva de concretas parcelas funcionariales, sino que su significado —como pena restrictiva de derechos— mira de modo preferente al empleo o cargo público como tal, esto es, al título jurídico que habilita, tanto para el ejercicio de las ocupaciones laborales básicas, como a cualquiera otras de carácter temporal que puedan estarle vinculadas; esto es, que a la hora de definir el contenido de la inhabilitación, esta ha de conectarse con la función raíz o la actividad que está en el origen del delito, no con los desempeños puramente ocasionales (SSTS 695/2012, de 19 de septiembre; 887/2008, de 10 de diciembre).
Es cierto, como acertadamente razona el recurrente, que la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, tal como se señala en la exposición de motivos, refuerza la punición de los llamados delitos de corrupción en el ámbito de la administración pública», sin citar el delito de desobediencia del art. 410 CP. Sin embargo, «a pesar de esa omisión, sí ha mantenido en el delito de desobediencia del art. 410.1 la pena principal de inhabilitación especial para empleo o cargo público —al igual que en los delitos del capítulo IV, infidelidad en la custodia de documentos y violación de secretos (arts. 413 a 417)—».
Para el Tribunal Supremo, la cuestión «controvertida [consiste] en esclarecer si concurre semejanza entre las funciones ejecutivas y de gobierno del recurrente como presidente del Gobierno de la Generalitat y las encomendadas a un integrante del Poder Legislativo en el Parlamento de Cataluña, las Cortes Generales o el Parlamento Europeo», y la «respuesta ha de ser afirmativa». Para ello se apoya en lo dispuesto en el art. 6.2 b) LOREG, «al declarar inelegibles —y por tanto privadosde factodel derecho de sufragio pasivo— a "los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, terrorismo, contra la administración pública o contra las instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal". En ese supuesto se encuentra incurso el recurrente». Aunque es cierto que ese precepto «no viene a delimitar el perímetro de la pena de inhabilitación especial […] proporciona un argumento para establecer analogías entre cargos y empleos». Para ello, tiene en cuenta que los diputados al Parlamento Europeo no solo ejercen funciones ciudadanas representativas, sino también de cada Estado «que, de hecho, de acuerdo con el apartado 5 del art. 4 del Reglamento de dicha institución, puede encomendarle misiones a través de la autoridad correspondiente». Conforme a este esquema, los requisitos para ser candidato se rigen por las normas nacionales y, de acuerdo con el art. 6.2, apartado 5, LOREG, uno de esos requisitos consiste en «no haber sido condenados, aunque la sentencia no se sea firme, por delitos de rebelión, terrorismo, contra la administración pública o contra las instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal», que es precisamente lo que ocurre en el caso de autos.
Además de lo anterior, la Sala Segunda considera que el delito fue cometido por una autoridad pública, en el ejercicio de un cargo de naturaleza política, por lo que «debe entenderse que la pena de inhabilitación —que se prevé como pena principal para el delito citado— debe abarcar a cualquier ámbito en que se comete el delito». En este sentido, con cita del ATS 24 de junio de 2015, reitera que «el alcance concreto de la pena de inhabilitación ha de ser entendido con claves exegéticas finalísticas para no vaciar de contenido la penalidad y traicionar tanto su componente retributivo como su contenido preventivo especial». En esta línea también cita «la STS 259/2015, de 30 de abril, que insiste en que la pena de inhabilitación puede revestir el carácter de pena principal, como se establece en el art. 42 CP, o accesoria, art. 56 CP, y solo en este caso se exige para la imposición de la pena una relación directa entre el delito sancionado y el derecho del que se priva al condenado con la imposición de la inhabilitación. Cuando se trata de pena principal, como sucede en el delito de desobediencia del art. 410.1, el art. 42 solo exige que la sentencia especifique los empleos o cargos sobre los que debe recaer la inhabilitación y establece expresamente que esta pena alcanza no solo el empleo o cargo en el que se cometió el delito, sino también a la incapacidad para obtener el mismo "u otros análogos" durante el tiempo de la condena». Para el Tribunal Supremo, «[e]s obvio que cuando el delito de desobediencia del art. 410.1 CP se comete en un cargo público de naturaleza política, como lo es el de presidente de una comunidad autónoma "constituiría una burla al respeto que los ciudadanos deben al buen funcionamiento de los poderes públicos que la pena de inhabilitación se limitase al cargo específico en el que se cometió el delito, y permitiese al condenado seguir cometiendo esta clase de delitos en otro cargo análogo, fruto directo o indirecto de unas elecciones políticas, por el mero hecho de trasladarse de un cargo de representación política a otro similar en el propio Gobierno autonómico, o de la Nación, en el Parlamento autonómico, del Estado o de la Unión Europea, o en el ámbito municipal"».
A juicio de la Sala, mantener en su puesto o permitir la elección en un órgano legislativo o de gobierno de cualquier otro ámbito, a quien ha sido condenado por un delito contra la administración pública, «contradice la propia naturaleza de la pena principal establecido por el legislador —junto con la de multa— para aquel delito y reduce excesivamente la tutela del bien jurídico protegido por el mismo, el exquisito respeto por la autonomía de los distintos poderes del Estado y un normal funcionamiento, como fundamento básico de un Estado social y democrático de Derecho». Además, supondría una «interpretación de la norma que podría conducir al absurdo, dejando al criterio de un partido o del propio cargo político condenado en firme por delito contra la administración pública, título XIX, libro II CP, a una pena de inhabilitación, decidir si puede o no continuar ostentando ese puesto en nombre de los ciudadanos, cuando el fin último de esa pena es precisamente evitar esa continuidad tanto en el cargo donde se cometió el delito como en otros análogos».
En lo relativo al alcance del principio de proporcionalidad, la Sala se remite a las SSTS 407/2010, de 12 de mayo, y 716/2016, de 29 de octubre, así como a las SSTC 55/1996, 161/1997 y 136/1999. Conforme a esta doctrina, el Tribunal Supremo considera que «no puede hablarse de una reacción penal desproporcionada e innecesaria que se aparte del principio de intervención mínima y de última ratio que en toda sociedad democrática tiene que tener el recurso al derecho penal.
En efecto, el delito del art. 410.1 prevé unas penas de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años. La sentencia recurrida impone las penas de diez meses de multa con cuota diaria de cien euros y una responsabilidad personal subsidiaria de un día de privación de libertad por cada dos cuotas no abonadas, e inhabilitación especial para el ejercicio de cargos públicos electivos, ya sean de ámbito local, autonómico, estatal o europeo, así como para el desempeño de funciones de gobierno en los ámbitos local, autonómico y del Estado, por tiempo de un año y seis meses».
7.6.3 Resolución de las quejas.
El análisis de las vulneraciones invocadas por el recurrente se realizará conforme al orden propuesto en la demanda.
7.6.3.1 La inconstitucionalidad del art. 42 CP.
El recurrente no solicita de este tribunal el planteamiento de una cuestión (interna) de inconstitucionalidad, sino que alega genéricamente la contradicción del art. 42 CP con la CE, sobre la base de una reseña bibliográfica de un destacado jurista.
La notoria ausencia de fundamentación de este motivo de amparo, así como su falta de planteamiento formal, sería suficiente para su desestimación. No obstante, en una primera aproximación al problema defectuosamente planteado, se coincide con el Ministerio Fiscal en la falta de una base sólida para cuestionar la constitucionalidad del art. 42 CP.
Conforme a la doctrina de este tribunal, ya expuesta (ver, por todas, STC 136/1999, de 20 de julio, FJ 23), se puede señalar que el legislador ostenta un amplio margen para decidir los bienes objeto de protección penal, las conductas reprochables y el tipo, cuantía y duración de la respuesta punitiva. No obstante, el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) permite un control de constitucionalidad sobre la proporcionalidad de las penas, que debe ponderarse desde un triple análisis: a) la relevancia de los bienes que se pretenden proteger; b) la gravedad de la conducta que se pretende sancionar; y c) la entidad de la respuesta penal prevista en la norma, puesta en relación con los dos parámetros anteriores. Dentro de este último elemento ponderativo habrá que atender, a su vez, a la adecuación y necesidad de la pena para cumplir con la finalidad pretendida, y a su proporcionalidad en sentido estricto, es decir, que el sacrificio para los bienes e intereses afectados por la sanción no aparezca como notoriamente desequilibrado respecto de los bienes que se pretenden proteger y la gravedad de la conducta enjuiciada.
Para el fiscal, estamos «en presencia de una conducta de grave rebeldía desarrollada desde la presidencia de una comunidad autónoma frente a la administración que ha de velar por la neutralidad y pureza del proceso electoral». Se trata de una conducta que no está amparada por la «libertad de expresión, ni por el ejercicio del derecho fundamental a la participación política, ni por ninguno otro, por lo que no es posible hablar de una respuesta penal desproporcionada frente a eventuales extralimitaciones en el ejercicio de estas libertades, ni de que tal reacción desproporcionada pueda disuadir de su ejercicio legítimo al resto de los ciudadanos». La sanción impuesta, además, se coloca en «el grado medio de una escala en la que el límite inferior está constituido por la pena de privación del derecho de sufragio pasivo (artículo 44 CP) y el límite superior por la pena de inhabilitación absoluta (artículo 41 CP)». Además, una vez cumplida la pena, «el interesado podrá volver a su actividad política, si lo estima conveniente».
Abundando en estas ideas, debemos destacar que la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público aparece recogida, como pena principal —única o conjunta con otras— en numerosos preceptos del Código penal, que protegen bienes jurídicos heterogéneos. Por citar algunos ejemplos, está prevista como pena en los delitos relativos a la manipulación genética (arts. 159, 160 y 161); en el delito contra la integridad moral (art. 175); en varios delitos contra las relaciones familiares (arts. 219, 221.3, 222, 233.2); en delitos de receptación y blanqueo de capitales (art. 303); en los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, y la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente (arts. 320, 322, 329, 326); en diversos delitos contra la salud pública (art. 362bisy 372); en los delitos de falsedad cometidos por autoridad o funcionario público (art. 390.1, 394); en la gran mayoría de los delitos contra la administración pública [prevaricación (art. 404), abandono de destino y omisión del deber de perseguir delitos (arts. 407 y 408), desobediencia (arts. 410 y ss.), infidelidad en la custodia de documentos y violación de secretos (arts. 413 y ss.), cohecho (arts. 419 y ss.), tráfico de influencias (arts. 428 y ss.), malversación (arts. 432 y ss.), fraudes y exacciones ilegales (arts. 326 y ss.), negociaciones prohibidas a los funcionarios públicos y abusos en el ejercicio de la función (arts. 439 y ss.)], en los delitos contra la administración de justicia [prevaricación judicial (arts. 446 y ss.), encubrimiento (art. 451), falso testimonio (arts. 459 y 461), obstrucción a la justicia y deslealtad profesional (arts. 463 y ss.), quebrantamiento de condena (art. 471)], así como en diversos delitos contra la Constitución [rebelión (arts. 473 y ss.), contra las instituciones del Estado (arts. 499 y ss.), usurpación de atribuciones (arts. 506 y ss.), denegación discriminatoria de prestaciones (art. 511), asociación ilícita (art. 517), delitos cometido por los funcionarios públicos contra las garantías constitucionales (arts. 529 y ss., 534 y ss., 537 y ss.)]; en el delito de sedición (art. 545.2); y en los delitos contra la defensa nacional (art. 603) y contra la comunidad internacional (art. 615bis).
Como se expondrá más detenidamente en el siguiente apartado de esta resolución, la pena de inhabilitación prevista en el art. 42 CP contiene una doble consecuencia: i) por un lado, la pérdida del cargo o empleo que se ostenta en el momento de cometer el hecho; y ii) la imposibilidad de obtener el mismo u otros análogos durante el tiempo de la condena. En todos los casos que se han reseñado, la imposición de esta pena no está sometida a modulación alguna, es decir, es de aplicación automática e incondicionada, sin posibilidad de adecuación a las circunstancias del caso concreto. Eso supone que, siempre que se imponga la pena se producirá,ope legis, la pérdida del cargo o empleo, mientras que la imposibilidad de obtener el mismo u otro análogo se podrá modular por el órgano sentenciador, mediante la fijación del periodo de tiempo concreto, dentro del marco previsto en el precepto penal correspondiente.
El análisis de los artículos reseñados, y su comparativa con otras disposiciones del Código penal, conduce a la conclusión de que es el propio legislador el que ha realizado la ponderación sobre la proporcionalidad de esta respuesta penológica en el momento de atribuirla a determinadas conductas, y no a otras. Y que este ejercicio de ponderación ha conducido igualmente a que, en los casos indicados se haga de forma incondicional, mientras que en otros supuestos se habrán de tener en cuenta determinadas circunstancias concurrentes. Así sucede, por ejemplo, con las previsiones contenidas en el art. 177bis.1 CP para el delito de trata de seres humanos; en el art. 192.3 CP, para los delitos sexuales; o en el art. 510.5 CP, para los denominados delitos de odio. En estos casos, habrá que atender al carácter público o no de la profesión u oficio que permita mantener contacto con menores de edad, además de las otras circunstancias del caso concreto.
En el supuesto que nos ocupa, y desde la perspectiva que corresponde a este tribunal, debemos señalar que no resulta ajeno a las pautas axiológicas comúnmente aceptadas que la gravedad intrínseca de las conductas descritas y la cualidad del sujeto activo determinen que se considere socialmente adecuado, necesario y proporcionado que una persona no siga ostentando el cargo, empleo u oficio desde el que se cometió el hecho delictivo. En el supuesto del art. 410 CP nos encontramos con un bien jurídico de relevante interés general como es el correcto funcionamiento de la administración pública, y con una conducta cuya gravedad ha sido ya expuesta en otro apartado de esta resolución, al que nos remitimos. No obstante, eso no excluye una posible ponderación aplicativa de ese precepto, que se concreta de dos formas. Por un lado, en la necesaria especificación, de forma motivada, de los empleos o cargos sobre los que ha de recaer la pena y que, lógicamente, han de guardar una razonable conexión con la conducta enjuiciada; y, por otro, en la necesaria determinación del concreto periodo de tiempo en que no se podrá obtener el mismo cargo o empleo u otro análogo.
En todo caso, no se considera desproporcionado que una norma penal prevea la pérdida de un cargo público como consecuencia de la comisión de un hecho delictivo en el ejercicio de ese cargo público. Elementales principios de prevención general y especial abonan la idea de la adecuación de la respuesta penal en estos supuestos. No parece necesario insistir en la quiebra que, para la confianza de la ciudadanía sobre el funcionamiento de la administración pública, se derivaría del mantenimiento en el cargo de quien ha cometido un delito en el ámbito de su ejercicio. Quienes integran las administraciones públicas deben ejercer sus funciones de manera ejemplarmente ajustada a la legalidad.
7.6.3.2 La imposición de una pena no prevista en la ley.
El recurrente considera que se le ha aplicado la pena de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo, descrita en el art. 44 CP, y no prevista como pena para el delito de desobediencia del art. 410.1 CP.
La determinación de la concreta pena aplicable a un delito es una cuestión de mera legalidad y, por lo tanto, no corresponde a este tribunal, sino a la jurisdicción ordinaria. En su caso, nuestra labor se circunscribe a un control externo sobre la razonabilidad de la decisión judicial de instancia. Bajo esos parámetros, una lectura completa y sistemática del Código penal permite afirmar la inconsistencia de esta invocación.
En efecto, como argumenta el Ministerio Fiscal, la regulación sobre las penas privativas de derechos, en lo que ahora interesa, contempla tres supuestos. En primer lugar, la inhabilitación absoluta (art. 41 CP), que produce la pérdida definitiva del cargo público y la imposibilidad de obtener cualquier otro cargo público durante el tiempo de la condena. En segundo lugar, la inhabilitación especial para cargo público (art. 42 CP), que también produce la pérdida definitiva del cargo público, así como la imposibilidad de obtener el mismo cargo u otros análogos durante el tiempo de la condena. Y, en tercer lugar, la inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo (art. 44 CP), que produce la imposibilidad de optar a un cargo público electivo durante el tiempo de la condena.
Como se deduce de esta regulación, el contenido material de estas penas puede solaparse parcialmente, pero las diferencias entre ellas son evidentes. Las dos primeras producen la pérdida definitiva del cargo que se ostenta en el momento de cometer el delito, lo que no ocurre en el tercer supuesto. A su vez, las dos primeras producen la imposibilidad de optar a cargos públicos electivos, como la tercera, pero mientras la inhabilitación absoluta se aplica respecto de cualquier cargo público, electivo o no, la inhabilitación especial para cargo público solo se predica respecto del concreto cargo público que se determine u otro análogo, sean o no electivos. Sin embargo, la inhabilitación del derecho de sufragio pasivo no requiere una determinación concreta del cargo público sobre el que recae.
Por otro lado, las penas privativas de derechos pueden imponerse como principales, es decir, cuando el Código penal establece expresamente esas penas para un delito concreto, o como accesorias, en los supuestos previstos en los arts. 54 a 56 CP. De hecho, la práctica judicial impone la inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo como pena accesoria, en el supuesto previsto en el art. 56.1.2 CP, en función de la concreta privación de libertad impuesta como principal.
En el caso del delito del art. 410.1 CP, las penas previstas en el texto, es decir, las penas principales, son dos: multa e inhabilitación especial para empleo o cargo público. Por lo tanto, la pena impuesta fue la prevista legalmente, cuyo contenido viene delimitado en el art. 42 CP. Según este precepto, la pena tiene un contenido dual, consistente en la pérdida del cargo que se ostenta en el momento de cometer el hecho y la imposibilidad de obtener el mismo u otros análogos durante el tiempo de la condena. Esta segunda vertiente es la que puede solaparse con la pena de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo, pero eso no permite hablar de la imposición de una pena distinta a la prevista en el Código penal. En consecuencia, no puede hablarse de una vulneración del principio de legalidad penal, por la imposición de una pena no prevista legamente.
Cuestión distinta es que el recurrente no esté conforme con el alcance y la motivación de los efectos de la pena impuesta, lo que se abordará en el apartado siguiente.
7.6.3.3 La individualización de la pena impuesta.
La demanda discute la concreta individualización de la pena impuesta, por diversos motivos, en los que se entremezcla la alegada vulneración del principio de legalidad (art. 25.1 CE) y del derecho a la igualdad (art. 14 CE). Al margen del concreto nexo con uno u otro precepto constitucional, las invocaciones planteadas por el recurrente se centran, básicamente, en dos quejas: en primer lugar, la falta de una relación entre el cargo sobre el que recae la pena de inhabilitación y los hechos objeto de condena; en segundo lugar, la ausencia de analogía entre los diversos cargos que integran la condena impuesta.
El análisis de estas alegaciones debe partir de la base de la suficiencia y razonabilidad de la motivación expuesta en las resoluciones impugnadas. La reseña de su contenido pone de manifiesto que la sala de enjuiciamiento y la de casación han expresado las razones por las que se ha considerado procedente imponer las penas correspondientes, tanto en su tipología como en su duración y/o cuantía. Pero, también, en cuanto al alcance de la pena de inhabilitación especial, como seguidamente veremos.
Lo primero que conviene resaltar es que el art. 42 CP solo exige que, en la sentencia condenatoria, «habrán de especificarse los empleos, cargos y honores sobre los que recae la inhabilitación». Esta exigencia es coherente con las diferencias existentes entre esta pena y las de inhabilitación absoluta o inhabilitación para el derecho de sufragio pasivo que, como ya se expuso, se refieren a cualquier cargo público. Sin embargo, una cosa es que la sentencia deba indicar los cargos sobre los que recae y otra distinta es que estos cargos hayan de guardar «relación directa» con el delito cometido. Esto solo se exige en el caso de que la pena de inhabilitación se imponga como accesoria, según se establece en el art. 56.1.3 CP, precepto que impone una determinación «expresa» de esa «vinculación» en la sentencia condenatoria.
Aclarado este extremo, la sala de enjuiciamiento, como se ha descrito, considera que la pena de inhabilitación especial debe abarcar los cargos públicos «de gobierno» y «electivo», porque de ese tipo de responsabilidades públicas «se sirvió el acusado para la comisión del delito». Por su parte, la sala de casación abunda en esta idea, con remisión a la STS 722/2018, de 23 de enero, FJ 13, que, a su vez, acude a la STS 259/2015, de 30 de abril, para entender que la condena a la pena de inhabilitación puede hacerse extensible a los cargos de gobierno local, autonómico y nacional, así como a los cargos electivos de ámbito local, autonómico, estatal y europeo. Damos aquí por reproducidos esos argumentos, ya reseñados.
El recurrente, por el contrario, considera que no se puede establecer esa similitud, citando unos precedentes que, tras su análisis, no pueden entenderse como necesariamente aplicables a este supuesto. Así, el auto del Tribunal Supremo (Sala Penal) de 23 de abril de 2008, dictado como aclaración a la STS 54/2008, de 8 de abril, venía referido a un delito de desobediencia contra una resolución judicial, cometido en el ámbito del ejercicio de una función gubernativa de un órgano parlamentario, en concreto, de la mesa de un parlamento autonómico. Por su parte, la STS 597/2014, de 30 de julio, se refería a un delito de prevaricación administrativa cometido en el ejercicio de las funciones de alcalde por quien, a su vez, ostentaba también la condición de senador. Como se puede ver, se trata de supuestos sustancialmente distintos.
En este caso, se puede apreciar la relación existente entre el hecho delictivo cometido y los cargos objeto de condena, así como de estos entre sí. Nos encontramos ante un presidente de una comunidad autónoma que, según dispone el art. 67.2 EAC, solo puede ser elegido «de entre» los miembros del Parlamento de Cataluña. Se trata, por tanto, de cargos que guardan una íntima relación entre sí, hasta el punto de que el cargo gubernativo no puede existir sin el previo cargo representativo en el órgano legislativo. Además, el delito fue cometido en su condición de autoridad gubernativa autonómica, pero en el marco de un proceso electoral de ámbito estatal. Con ello confluyen, tanto las funciones ejecutivas y legislativas, como diversos niveles territoriales.
La analogía entre todos ellos, a los efectos de determinar el alcance de la pena de inhabilitación, se concreta en su común naturaleza derivada de su fuente democrática de legitimación. Una vez más, debemos recordar que el hecho delictivo fue cometido en el marco de un proceso electoral, por incumplimiento de los acuerdos tendentes a garantizar la efectividad del principio de neutralidad que todos los poderes públicos deben respetar en todo momento, y especialmente en los periodos de tiempo en que la sociedad elige a sus representantes. Con ello se trata de mantener los elementos esenciales del Estado democrático. El principio de confianza en el sistema institucional, que es la base de la legitimación social de la democracia, se vería seriamente comprometido si se permitiera el mantenimiento o la obtención de un cargo gubernativo o electivo a quien no respeta las reglas más básicas de un proceso electoral, de cualquier ámbito o naturaleza. Como se indicaba en la STC 151/1999, de 14 de septiembre, FJ 3, en relación con un supuesto de invocación del art. 23.2 CE, quien «no ha sabido cumplir con las reglas […] de la neutralidad […] en la gestión […], difícilmente puede hacerse merecedor de la confianza para otro [cargo, en el que] participaría en las manifestaciones más importantes de la voluntad popular y del ejercicio del control político al más alto nivel».
Por lo tanto, las circunstancias concurrentes abonan la razonabilidad de los fundamentos por los que se ha fijado ese alcance a la pena de inhabilitación impuesta al recurrente, lo que conduce a la desestimación de este motivo.
8. El planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En este apartado se abordarán, finalmente, las alegaciones del recurrente sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El examen de las pretensiones requiere una previa delimitación sistemática, derivada del esquema argumental expuesto en la demanda. Así, en primer lugar, se analizarán las alegaciones del recurrente sobre la falta de planteamiento de las cuestiones prejudiciales por parte de los órganos judiciales de instancia. Y, en segundo lugar, se examinarían, en caso necesario, las cuestiones prejudiciales interesadas ante este tribunal.
8.1 Pretensiones de las partes.
8.1.1 La negativa de los órganos judiciales al planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En la demanda se denuncia el incumplimiento de lo dispuesto en el art. 267.3 TFUE, al considerar que se daban las circunstancias para plantear una cuestión prejudicial ante el tribunal europeo. En el proceso de origen solo se ha dado respuesta a las solicitudes relacionadas con la imparcialidad judicial, pero no a las relativas al derecho sustantivo. Más en concreto, y a la vista de la STJUE de 6 de octubre de 2015,Delvigne, asunto C-650/13, no se ha respondido a la posible compatibilidad de la condena de inhabilitación finalmente impuesta con los arts. 39.2 y 49 CDFUE, lo que ha vulnerado, según el recurrente, su derecho a una resolución motivada, a un proceso con todas las garantías, así como al juez ordinario predeterminado por la ley.
Del mismo modo, solicita de este tribunal que eleve una cuestión prejudicial sobre si la doctrina expuesta en la STC 37/2019, de 26 de marzo, es compatible con los principios de equivalencia y efectividad del Derecho de la Unión Europea, al otorgar mayor intensidad al control de la motivación de una resolución judicial cuando inaplica una norma interna que cuando lo hace con otra del ordenamiento jurídico de la Unión Europea.
El Ministerio Fiscal comienza sus alegaciones en este punto resaltando el cambio de planteamiento mantenido por el recurrente en la tramitación del procedimiento judicial de origen, en relación con la demanda de amparo.
Así, ante la sala de enjuiciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se plantearon cinco cuestiones prejudiciales. Tres de ellas relativas a la imparcialidad judicial, otra sobre los arts. 402 y 412 CP y la quinta sobre la posible contradicción de la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de cargos públicos de ámbito europeo con el Derecho de la Unión Europea.
Sin embargo, en el segundo motivo del recurso de casación se denunció, conforme a lo dispuesto en el art. 24 CE, en relación con los arts. 4bis.2 y 5.4 LOPJ, la vulneración del derecho a un proceso con las debidas garantías y del derecho a la tutela judicial efectiva, en su modalidad del derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, por la falta de tramitación (y resolución) por parte del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de su petición de planteamiento de las cuestiones prejudiciales. Se trataba, por tanto, de un problema de naturaleza procesal.
En el motivo de amparo que ahora se está analizando se hace un enfoque diferente. Se omite toda referencia a los arts. 402 y 412 CP; se admite que la sentencia del Tribunal Supremo dio respuesta a las cuestiones relativas a la imparcialidad judicial; y se añade la referencia a la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de cargos electorales locales. Es decir, el motivo de amparo va más allá de lo que pretendía el correlativo motivo de casación.
Todo ello determina, para el fiscal, que la demanda deba ser desestimada en este extremo. Además de la extensa contestación ofrecida por el Tribunal Supremo a la problemática de la imparcialidad judicial, el rechazo de los motivos séptimo y octavo del recurso de casación ha de entenderse como la desestimación de la cuestión relativa a la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de cargos públicos de ámbito local y europeo. Por lo tanto, con cita y reseña parcial de la STC 135/2017, de 22 de noviembre, FJ 3, el fiscal considera que la sentencia del Tribunal Supremo contiene una argumentación verdaderamente completa sobre las cuestiones planteadas, dando adecuado cumplimiento a la doctrina constitucional de motivar debidamente la decisión de no plantear las cuestiones prejudiciales.
Por su parte, el partido político Vox considera que el planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea era innecesario, toda vez que no existía ninguna duda sobre la interpretación del Derecho de la Unión Europea que pudiera condicionar la aplicación de una disposición interna que resultara esencial para resolver el recurso de casación. En consecuencia, no se puede invocar una vulneración de un derecho fundamental por la inadmisión procedente de una cuestión prejudicial. Cita, en apoyo de su pretensión, la STJUE de 18 de julio de 2013, asunto C-136/12, y las SSTC 58/2004, de 19 de abril, y 212/2014, de 18 de diciembre.
8.1.2 Las cuestiones prejudiciales planteadas ante este tribunal.
La demanda considera que este tribunal, «en caso de que decida no estimar directamente la demanda por albergar dudas sobre la validez, vigencia, alcance o interpretación del Derecho de la Unión Europea aplicable al presente recurso de amparo, en su condición de última instancia en materia de garantías constitucionales, de conformidad con el artículo 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, viene obligado a plantear la cuestión prejudicial» al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, «por hallarnos en un ámbito material en que resulta de aplicación el Derecho de la Unión», conforme a la doctrina expuesta en la STJUE de 6 de octubre de 1982, en el asunto C-283/81,Cilfit.
Como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, el recurrente plantea hasta cinco cuestiones prejudiciales, a cuyo tenor literal nos remitimos. Cada una de ellas contiene una justificación que, en lo esencial, se puede resumir de la siguiente manera.
Las tres primeras cuestiones versan sobre la compatibilidad con el art. 47 CDFUE, en relación con el art. 19.1 TUE, de las circunstancias que rodearon al sistema de designación y a la actuación del magistrado instructor, así como a las manifestaciones públicas del presidente de la sala de enjuiciamiento y de uno de sus integrantes. La demanda considera aplicable lo dispuesto en la Directiva (UE) 2016/343 y, en consecuencia, la sujeción de este procedimiento al Derecho de la Unión Europea y la consiguiente obligación de plantear la cuestión prejudicial. Para ello, reitera los argumentos ya expuestos al abordar las alegaciones sobre la vulneración del derecho a un juez imparcial, en sus respectivos casos, con cita y apoyo de la STJUE de 5 de noviembre de 2019, asunto C-192/18,Comisión Europea c. Polonia.
La cuestión cuarta se refiere a la compatibilidad con el art. 49.1 CDFUE, en relación con el art. 39.2 CDFUE, de lo que considera como un cambio jurisprudencial imprevisible sobre la competencia de la Junta Electoral Central y su carácter de órgano superior. La demanda considera que la pena impuesta afecta al derecho de sufragio pasivo para las elecciones europeas (art. 39.2 CDFUE), tal y como ha sido declarado por la STJUE de 6 de octubre de 2015, asuntoDelvigne. Por lo tanto, resulta aplicable el Derecho de la Unión Europea y la consiguiente exigencia de planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como fundamento de su pretensión reitera los argumentos ya expuestos al analizar las invocaciones sobre la vulneración del principio de legalidad penal, y más en concreto, la STS (Sala Tercera) de 6 de mayo de 2013, y las SSTS (Sala Segunda) de 24 de septiembre de 1990, 25 de febrero de 1997 y 14 de julio de 2006.
Finalmente, la quinta cuestión está relacionada con la posible compatibilidad con el art. 49.3 CDFUE, en relación con los arts. 39.2, 20, 21 y 52.1 CDFUE, de la proporcionalidad de la pena de inhabilitación para el ejercicio de cargo público europeo, impuesta por unos hechos que no constituyen delito grave. En su fundamentación se remite a las alegaciones formuladas sobre la vulneración de los principios de legalidad penal y de igualdad.
El Ministerio Fiscal se opone al planteamiento de las cinco cuestiones prejudiciales ya reseñadas porque, a su juicio, se trata de cuestiones meramente valorativas que habrían de recaer —sobre todo— sobre circunstancias fácticas, y que ya han sido rechazadas por los órganos judiciales en términos constitucionalmente correctos.
8.2 La respuesta de los órganos judiciales.
La sentencia de casación aborda las alegaciones del recurrente sobre el planteamiento de las cuestiones prejudiciales desde una doble perspectiva, de forma y de fondo.
En cuanto a la cuestión de forma, el Tribunal Supremo considera razonable la respuesta ofrecida por la sala de enjuiciamiento, que inadmitióin vocela pretensión por extemporánea, al haberse planteado una vez finalizados los informes orales finales, con la consiguiente posible indefensión para el resto de las partes. A ello contribuye el hecho de que las normas procesales no establezcan un momento concreto para formular este tipo de pretensiones, lo que permite interpretar que sean «más adecuadas aquellas fases procesales en que ello sea posible sin afectación de aquellos derechos, como serían el trámite de cuestiones previas —máxime en el presente caso en el que se articularon algunas de ellas denunciando la pérdida de imparcialidad del instructor y del tribunal—, o al elevar las conclusiones a definitivas».
No obstante, el Tribunal Supremo admite que, precisamente por la falta de previsión legal, caben otras interpretaciones, por lo que aborda la cuestión de fondo. De esta forma, se supera la posible vulneración alegada por el recurrente, sobre la falta de respuesta a las cuestiones planteadas.
En efecto, el fundamento jurídico segundo de la sentencia de casación analiza exhaustivamente si «en el caso concreto resultaba necesario para la estricta resolución del caso la disipación de alguna duda por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a través de la correspondiente cuestión prejudicial». Para ello, expone los principios generales que regulan las relaciones entre el Derecho de la Unión Europea y los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, es decir, la «integración», el «efecto directo» y la «primacía». A continuación, con cita y reseña parcial de las SSTJUE de 26 de febrero de 2013, asunto C-399/11,Melloni, y de 11 de septiembre de 2014, asunto C-112/13, el Tribunal Supremo aborda el estudio del art. 267 TFUE, que regula la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Para la Sala Segunda, «el fundamento de la cuestión prejudicial y, por tanto, de la obligación de plantearla no es que el órgano jurisdiccional deba aplicar una norma del Derecho de la Unión, sino que el órgano jurisdiccional tenga una duda sobre la interpretación de una norma del Derecho de la Unión que deba aplicar en el litigio concreto». Por lo tanto, con cita de la STJUE de 18 de julio de 2013, asunto C-136/12, y de las SSTC 58/2004 y 212/2014, «ninguna vulneración existe de los derechos garantizados por el art. 24.1 CE cuando el juez o tribunal estima que no alberga dudas sobre la interpretación que haya de darse a una norma de Derecho comunitario o sobre su aplicación en relación con los hechos enjuiciables en el litigio y decide por ello no plantear la consulta que se le solicita. En consecuencia la decisión de no plantear una cuestión prejudicial, al igual que ocurre con la decisión de no plantear cuestión de inconstitucionalidad no implicaper sela lesión de las garantías previstas en el art. 24 CE, ni de quien pretendía dicho planteamiento y no obtuvo satisfacción a su pretensión, ni de quien, sin haberlo solicitado, pueda verse perjudicado por su no planteamiento». En este punto, con cita de la STEDH de 8 de abril de 2014, asuntoDhahbi c. Italia, y de la STJUE de 6 de octubre de 1982, asuntoCilfit, el Tribunal Supremo entiende que «antes de acudir en vía prejudicial al Tribunal de Justicia las jurisdicciones de los países de la Unión Europea tienen que examinar si la cuestión es necesaria para dirimir el proceso interno (artículos 267 del TFUE y 94 del RPTJ [Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia]) o, lo que es lo mismo, han de llevar a cabo lo que se ha convenido en llamar el juicio de relevancia, esto es, el examen referido a si la respuesta a la cuestión prejudicial pueda condicionar el resultado del litigio nacional. En este sentido, no es relevante si la cuestión no es pertinente, lo que sucede cuando el Derecho de la UE es manifiestamente inaplicable a la causa porque debe resolverse sobre la base del Derecho nacional o internacional, o cuando el objeto de la cuestión prejudicial no sea realmente la determinación del significado o la apreciación de validez de una norma comunitaria sino, más bien, de una norma nacional o internacional». Por otro lado, la Sala Segunda considera necesario que «existan dudas razonab