Categoría: Judicial

del dominio público marítimo-terrestre.
En este sentido, la STC 149/1991, FJ 3 D) c), examina el vicio de inconstitucionalidad que los recurrentes atribuían al art. 25.3 LC al considerar –de modo similar al planteamiento defendido por el Gobierno de Canarias– que la autorización que se atribuía al Consejo de ministros era un acto de ejecución, cuya competencia debía corresponder a las comunidades autónomas.
En efecto, dicho apartado tercero, cuya redacción no ha sido modificada, prevé, la posibilidad de que, por razones de utilidad pública el Consejo de ministros mediante una resolución singular elimine, para obras o instalaciones determinadas, las prohibiciones referidas en las letras b) y d) del art. 25.1 LC o bien exceptúe la prohibición de autorización de las instalaciones industriales referidas en la letra a) del art. 25.1 LC o en las que no concurran los requisitos del art. 25.2 LC. La STC 149/1991, desestima la impugnación de las comunidades autónomas al descartar la naturaleza ejecutiva de dichas autorizaciones singulares y correlativamente afirma la competencia estatal sobre las mismas, al atribuirles naturaleza normativa. En tal sentido indica:
«El tercero y último de los apartados prevé, por último, la posibilidad de que, por razones de utilidad pública, el Consejo de Ministros levante, para obras o instalaciones determinadas, algunas de las prohibiciones contenidas en el apartado primero o excepcione, para alguna instalación industrial concreta, la regla general del apartado segundo, de manera tal que mediante este precepto se completan las normas que en aquellos otros apartados quedan solo parcialmente enunciadas. La atribución concedida al Consejo de Ministros no es, en consecuencia, un acto de ejecución de aquellas otras normas fragmentarias, sino parte integrante del contenido de la norma total» [FJ 3 D) c)].
5. Aplicación de la doctrina al caso: desestimación del conflicto positivo de competencias.
Una vez examinada la finalidad de las concesiones reguladas en la disposición transitoria primera de la Ley de costas y expuesta la doctrina constitucional relativa al alcance de la competencia autonómica de ordenación del litoral y la estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre, estamos en condiciones de dar una respuesta al conflicto positivo de competencias planteado, esto es, si le corresponde a la administración general del Estado la competencia para declarar la caducidad de una concesión de uso y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre sujeta al régimen jurídico de la disposición transitoria primera LC o por el contrario si dicha potestad forma parte de la competencia relativa a la ordenación del litoral asumida por la Comunidad Autónoma de Canarias en el art. 157 b) EACan.
A tal efecto, nuestra decisión, pese al intenso debate suscitado entre las partes acerca de la interpretación de las previsiones –y omisiones– contenidas en el Real Decreto 713/2022, de 30 de agosto, de traspaso de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de ordenación y gestión del litoral, no puede sostenerse en dicha norma. Y ello porque es doctrina constitucional consolidada que los decretos de transferencias «no atribuyen ni reconocen competencias, sino que traspasan servicios, funciones e instituciones; no son en consecuencia normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto exclusivamente por la Constitución, los estatutos y, en su caso, las demás disposiciones atributivas de competencias, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñidas por las disposiciones de los decretos de traspasos» (STC 147/1998, de 2 de julio, FJ 10; reiterada, entre otras, en las SSTC 9/2001, de 18 de enero, FJ 6; 44/2007, de 1 de marzo, FJ 6; 28/2016, de 18 de febrero, FJ 6, y 194/2016, de 16 de noviembre, FJ 2)» [STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 20 e)].
Por otra parte, carece de virtualidad alguna desde el punto de vista de la delimitación competencial –contrariamente a lo afirmado por el abogado del Estado– que otras comunidades autónomas como Cataluña, Andalucía e Islas Baleares nunca hayan reclamado ni ejercido función alguna (ni de otorgamiento ni de modificación, prórroga o extinción) en relación con las concesiones de la disposición transitoria primera, pues tal actuación no puede vincular a este Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución (art. 1 LOTC), en la determinación del orden competencial.
Asimismo, no es sostenible la posición del Gobierno de Canarias cuando equipara las concesiones reguladas en el capítulo V del título III relativo a la «utilización del dominio público marítimo-terrestre» con las concesiones compensatorias reguladas en la disposición transitoria primera LC. En efecto, pese a la apuntada aproximación que se ha producido en la regulación legal de ambos tipos de concesiones, puesta de manifiesto por el Gobierno de Canarias a los efectos de encuadrar las concesiones compensatorias de la disposición transitoria primera en la competencia relativa a la ordenación del litoral, su régimen jurídico es distinto y alejado de dicho título competencial.
En efecto, el originario carácter compensatorio de las concesiones de la disposición transitoria primera no se desnaturaliza como consecuencia del posible alargamiento del plazo de vigencia hasta setenta y cinco años: en primer lugar porque la regulación mantiene la exención en el pago del canon incompatible con la regulación de la concesiones de los arts. 64 y ss. LC; y, además, porque la prórroga de las concesiones de la disposición transitoria primera no altera su esencia, que se encuentra vinculada a las facultades de delimitación por el Estado del dominio público marítimo-terrestre, y por tanto, es ajena a «la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial» [STC 18/2022, de 8 de febrero, FJ 2 c), con cita de otras] que integra el objeto de la competencia de ordenación del litoral.
Como se ha expuesto, el otorgamiento y la regulación de las concesiones de la disposición transitoria primera LC aparecen estrechamente vinculados a la facultad legislativa que compete en exclusiva al Estado de determinar el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestreexart. 132.2 CE. Esto es, a la finalidad de establecer las medidas que garanticen su integridad física y jurídica y aseguren su libre utilización. Dicha competencia exclusiva se materializó en la aprobación de la Ley de costas mediante la cual el Estado amplió el dominio público marítimo-terrestre en relación con las previsiones de la precedente Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas y en la que dispuso que «[n]o podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre» (art. 9.1 LC).
De modo que el Estado, en cumplimiento de su obligación constitucional de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar las características propias del demanio, impidió la pervivencia de enclaves de propiedad privada en la zona marítimo-terrestre y compensó por la privación de los mismos a sus titulares con la concesión temporal de un derecho de ocupación y aprovechamiento, sujeto a los usos y aprovechamientos existentes y llamado a extinguirse como garantía última del deslinde producido una vez transcurrido el plazo de treinta años y en su caso de la inicial y posterior prórroga prevista.
Es por ello por lo que debemos afirmar que la vigencia de la concesión compensatoria se enmarca por una parte en la competencia exclusiva del Estado de establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestreexart. 132.2 CE, que comprende la posibilidad de «adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias», en especial aquellas encaminadas a evitar que la naturaleza de dichos bienes fuera destruida o alterada [STC 149/1991, FJ 1 C)]. Y, por otra parte, la misma se desvincula de la concesiónex novode nuevos usos y aprovechamientos asociados a la ordenación del litoral, al no quedar afectada la concesión por las limitaciones y condicionamientos del art. 32 LC, sino que su pervivencia se sujeta únicamente al respeto de los usos y aprovechamientos existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de costas y actualmente a las previsiones el apartado 3 del art. 20 de la Ley 7/2021.
De este modo, como hemos adelantado, la decisión de caducidad de la concesión no se encuadra en la ordenación del litoral, sino que se enmarca en la competencia exclusiva del Estado de definir y establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestreexart. 132.2 CE, orientada a preservar sus características propias y a evitar que la naturaleza de los bienes que lo integran sea destruida o alterada. La declaración de caducidad no es, en consecuencia, un acto de ejecución de la normativa sobre la ordenación del litoral competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias y ajena a las constitucionalmente reservadas al Estado, sino complemento normativo e integrador de los preceptos que determinan el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestreexart. 132.2 CE en la Ley de costas al poner fin a la excepcionalidad que suponen tales concesiones en relación con la protección del dominio público marítimo-terrestre.
De modo similar nos pronunciamos –como hemos recordado en el fundamento anterior– al sostener que se integraba en la competencia del Estado la autorización excepcional de actividades e instalaciones prohibidas que los arts. 25.3 y 32 LC –por razones de utilidad pública– atribuyen al Consejo de Ministros, al actuar dicha autorización como complemento indispensable de la normativa protectora [SSTC 149/1991, FFJJ 3 D) c) y 4 B) b), y 34/2014, de 27 de febrero, FJ 3] y en consecuencia no poderse considerar dicha atribución un acto de ejecución de las normas protectoras, sino parte integrante del contenido de la norma total.
Expuesto lo anterior, debemos desestimar el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de Canarias contra la resolución de 27 de febrero de 2024 de la ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico por la que se declara la caducidad de la concesión otorgada por la Orden Ministerial de 8 de julio de 2003, a la entidad mercantil Geafond Número Uno Lanzarote, S.A., para la ocupación y aprovechamiento del dominio público y declarar que le corresponde a la administración general del Estado la competencia para resolver la caducidad de una concesión de uso y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre sujeta al régimen jurídico de la disposición transitoria primera de la Ley de costas.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el conflicto positivo de competencia núm. 3870-2024 planteado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la resolución de 27 de febrero de 2024, de la ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico por la que se declara la caducidad de la concesión otorgada, por la Orden Ministerial de 8 de julio de 2003, a la entidad mercantil Geafond Número Uno Lanzarote, S.A., para la ocupación y aprovechamiento del dominio público.
Asimismo, procede declarar la titularidad de la competencia para resolver la caducidad de la referida concesión al Gobierno de la Nación.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinticinco de septiembre de dos mil veinticuatro.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Gallego.–Ricardo Navarro Velasco.–María Romero Soto Moya.–Ramón Marín Hernándeznrique Arnaldo Durán Espejel Jorquera.–María Silva Mora Astaburuaga.–César Méndez Nieto Carlos Campos Moreno.–Laura Díez Bueso.–José María Macías Castaño.–Firmado y rubricado.