Categoría: Administración

o no urbanizable, y además el de la iniciativa para promover su transformación, mediante su adscripción a la categoría de suelo urbanizable sectorizado o, en su caso, ordenado. El ejercicio de este derecho requiere la innovación del correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística mediante la aprobación del Plan de Sectorización.
d) Cuando se trate de terrenos clasificados como suelo urbanizable sectorizado u ordenado para los que la Administración actuante no opte por la ejecución pública directa del planeamiento correspondiente, los derechos previstos en el apartado A) comprenden el de iniciativa y promoción de su transformación mediante la urbanización […].»
Sin embargo, el artículo 53 señalaba que mientras no cuenten con ordenación pormenorizada, en los terrenos de suelo urbanizable no sectorizado y urbanizable sectorizado sólo podrán autorizarse determinadas construcciones, obras e instalaciones correspondientes a infraestructuras y servicios públicos y las de naturaleza provisional, y el artículo 54 que la aprobación de la ordenación detallada del suelo urbanizable determinaba, entre otros efectos, la «vinculación legal de los terrenos al proceso urbanizador y edificatorio del sector, en el marco de la correspondiente unidad de ejecución».
Por su parte, el artículo 68 establecía que «1. No se podrán efectuar parcelaciones urbanísticas en suelo urbano y urbanizable mientras no se haya producido la entrada en vigor de la ordenación pormenorizada establecida por el instrumento de planeamiento idóneo según la clase de suelo de que se trate. Se exceptúan de la regla anterior las segregaciones que sean indispensables para la incorporación de terrenos al proceso de urbanización en el ámbito de unidades de ejecución. […]».
Mas debe tenerse presente que la escritura se califica bajo la vigencia de la nueva Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, cuya disposición transitoria primera establece:
«La presente Ley será de aplicación íntegra, inmediata y directa desde su entrada en vigor.
A estos efectos, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria segunda, se aplicarán las siguientes reglas:
a) Clasificación del suelo y régimen de las actuaciones de transformación urbanística.
1.ª Tendrán la consideración de suelo urbano los terrenos que cumplan las condiciones establecidas para esta clase de suelo en el artículo 13 y también aquellos clasificados como suelo urbano por el instrumento de planeamiento general vigente, si lo hubiera. El resto de los terrenos tendrán la consideración de suelo rústico, con la categoría que le corresponda según lo dispuesto en el artículo 14 […].
3.ª Los ámbitos de suelo urbanizable ordenado o sectorizado podrán desarrollarse conforme a las determinaciones contenidas en el planeamiento general vigente. A los efectos de esta Ley tendrán el régimen que se establece para la promoción de las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización, considerando que las mismas se encuentran delimitadas.
4.ª Los ámbitos de suelo urbanizable no sectorizado podrán desarrollarse conforme a los criterios y directrices establecidos en el planeamiento general vigente para proceder a su sectorización y requerirán, conforme a lo dispuesto en el artículo 25, de la aprobación de las correspondientes propuestas de delimitación de actuaciones de transformación urbanística.»
Por lo que a la vista de estos preceptos puede concluirse que el legislador andaluz diferencia el régimen del suelo urbanizable ordenado o sectorizado que tendrá legalmente el régimen que se establece para la promoción de las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización, considerando que las mismas se encuentran delimitadas, y el régimen del suelo urbanizable no sectorizado que requerirán para su desarrollo de la aprobación de las correspondientes propuestas de delimitación de actuaciones de transformación urbanística.
Por tanto, en el primer caso, nos encontramos ante un suelo en situación básica de suelo rural sometido al régimen de una actuación de urbanización, mientras que en el segundo, el del suelo urbanizable no sectorizado, ante un suelo rural en el que no pueden efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza, como impone con carácter básico el artículo 16.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.
4. En el presente expediente consta acreditado que nos encontramos ante un suelo clasificado como urbanizable sectorizado no ordenado que por tanto corresponde a la situación básica de suelo rural para el que se prevé o permite su paso a la situación de suelo urbanizado, por lo que en caso de considerarse sometido al régimen de una actuación de urbanización, tal y como se define ésta en la legislación autonómica competente, puede sostenerse que no sería aplicable la normativa agraria, como defiende el recurrente, de acuerdo con el artículo 16.2 antes citado.
En efecto, atendiendo a la normativa urbanística andaluza puede mantenerse que tratándose del suelo urbanizable no sectorizado el sometimiento al régimen de una actuación de urbanización se produce con la aprobación de una propuesta de delimitación de actuaciones de transformación urbanística, que en principio es previa a la ordenación mediante Plan Parcial de Ordenación, Plan de Reforma Interior o Estudio de Ordenación, salvo que ya se encuentre prevista en instrumentos de ordenación urbanística general o por el Plan de Ordenación Urbana –cfr. artículo 25 de la Ley 7/2021–.
Así resulta, además, de lo dispuesto en el artículo 19.4.e) al establecer que cuando el suelo rústico común se incluya en una actuación de transformación urbanística, el propietario deberá asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación y de la disposición transitoria primera antes citada, concretamente en el apartado a), apartados tercero y cuarto, que diferencian el régimen del suelo urbanizable no sectorizado del aplicable a los ámbitos de suelo urbanizable ordenado o sectorizado los cuales, a los efectos de esta ley, tendrán el régimen que se establece para la promoción de las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización, considerando que las mismas se encuentran delimitadas.
Por lo que, acreditada la clasificación de suelo urbanizable sectorizado respecto a las fincas objeto de segregación, como ocurre en el presente expediente, podría argumentarse el considerar inaplicable la normativa agraria por considerarse sometido al régimen de una actuación de urbanización.
Sin embargo, la actual legislación andaluza –cfr. artículo 20.a) sobre «actuaciones en suelo rústico»– no concreta, dentro de la clasificación de suelo rústico, en qué supuestos nos encontramos ante una parcelación de tipo rústico a la que resulta aplicable la normativa agraria de forma diferenciada a la parcelación propiamente urbanística –artículo 91–, como realiza, por ejemplo, la legislación madrileña –cfr. artículo 144 de la Ley 9/2001– dentro del marco permitido por la legislación básica estatal, al referirse expresamente al suelo urbanizable no sectorizado, en que no se haya aprobado definitivamente el plan de sectorización, respecto al cuál debe respetarse aquella normativa o la legislación valenciana respecto al suelo urbanizable no programado –cfr. artículo 226 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio–.
A esto se añade que en el presente expediente consta una resolución de la Administración Agraria competente que declara la nulidad de las segregaciones, hecho que no puede ser desconocido en la calificación, como señala el registrador.
5. Como ha señalado esta Dirección General, desde el punto de vista civil sustantivo, puede decirse que según la doctrina y jurisprudencia mayoritarias la sanción establecida por el artículo 24 de la Ley 19/1995 es la de la nulidad radical o absoluta (es decir, sin que produzcan efecto alguno) de los contratos en virtud de los cuales se dividan o segreguen fincas rústicas dando lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo.
La norma tiene, pues, naturaleza de disposición coactiva, prohibitiva e imperativa, no definitoria de concepto alguno y, por tanto, es de aplicación el artículo 6.3, en su inciso inicial, del Código Civil, conforme al cual «los actos contrarios a las normas imperativas o prohibitivas son nulos de pleno derecho», nulidad radical o absoluta que impide la confirmación o convalidación del contrato y cuya acción es imprescriptible, no alcanzándole siquiera la doctrina de los actos propios, porque el efecto de la nulidad absoluta del contrato se encuentra extra muros de la eventual voluntad de las partes que lo hubieran concertado, hasta el extremo de que, como reiteradamente ha declarado la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, resulta susceptible de ser apreciada de oficio.
Por tanto al no cumplir la parcela resultante las normas exigidas para la segregación, la misma no es posible ya que la normativa urbanística aplicable no lo permite, tratándose de una transmisión de una cosa no susceptible de tráfico jurídico, y cuyo efecto inmediato, en el caso de contravención, implica la nulidad de pleno derecho del acto, que por ello no es susceptible de transmitir el dominio (en concurrencia con el modo) ni es susceptible de otorgamiento de escritura pública ni de inscripción registral –cfr. sentencia de la Audiencia Provincial de Málaga de 31 de marzo de 2021–.
La posibilidad de realizar dicha segregación solo podría producirse por un cambio en la normativa urbanística del municipio que recalificase la finca, por proceder los compradores a edificar en la misma destinándola a uso industrial u otro de carácter no agrario en las condiciones y demás supuestos que permitirían aplicar las excepciones contempladas en el artículo 25 de la Ley 19/1995.
En este sentido resultan concluyentes las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2008 y 18 de marzo de 2009, de las que se deduce que el incumplimiento de la normativa urbanística tiene una repercusión civil evidente pues no es posible otorgar escritura pública ni inscribir en el Registro.
En la segunda citada el Tribunal Supremo se pronunció en el sentido de que «debe desestimarse el argumento de que la sanción de nulidad (ex artículos 6.3 y 1255 del Código Civil) no se reputa aplicable a supuestos de vulneración de normas administrativas, porque la norma del artículo 24 de la Ley 19/1995 es una norma civil porque afecta al derecho de dominio (artículo 348 del Código Civil) y singularmente a una de las facultades que lo integran, la de disposición, la que se limita por razones de función social, por lo que constituye uno de los límites que conforman el régimen normal y ordinario de la propiedad, todo sin perjuicio de su incidencia en otras ramas del ordenamiento jurídico y su evidente perspectiva constitucional... concluyendo esta misma sentencia que la vulneración de la normativa de indivisibilidad de determinadas fincas rústicas establecida en la Ley 19/1995 acarrea la sanción de nulidad, lo que obviamente es competencia de los tribunales civiles» (en igual sentido, citar las sentencias de la Audiencia Provincial de Jaén de 31 de enero del 2012, de la Audiencia Provincial de Cáceres de 4 de noviembre de 2011 o de la Audiencia Provincial de Palma de Mallorca de 5 de julio de 2011).
El hecho de que estemos ante una sanción civil de nulidad apreciable de oficio apoyaría la tesis de que la misma fuera calificable directamente por el registrador por afectar a la validez del acto dispositivo –cfr. artículo 18 de la Ley Hipotecaria– máxime si como señaló la Resolución de 7 de septiembre de 1992, no ha de importar, para negar en su caso la inscripción, que los defectos puedan ser causa de anulabilidad, y no de nulidad de pleno derecho, pues al Registro sólo deben llegar actos plenamente válidos.
En este caso, sin embargo, se trata de una invalidez que depende de circunstancias de hecho como la naturaleza rústica de la finca, su cualidad de secano o de regadío o los fines constructivos, cuya apreciación el legislador ha previsto que corresponda al órgano competente en materia agraria, limitándose la actuación registral a la remisión de la documentación al citado órgano para que éste, con los medios de que dispone pueda apreciar la infracción de la unidad mínima de cultivo mediante un pronunciamiento de naturaleza administrativa que debe estar sometido a las garantías del procedimiento administrativo –artículo 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre–.
Siendo además, como ha reiterado el Tribunal Supremo, la declaración de nulidad competencia exclusiva de los tribunales civiles, la nulidad inicialmente declarada por la Administración competente a estos efectos, no puede considerarse obstativa de una nueva resolución de signo diferente –artículos 109 y 110 de la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas–, en el particular relativo a la concurrencia efectiva de los supuestos de excepción a la prohibición legal de segregaciones por debajo de la unidad mínima de cultivo.
6. Desde el punto de vista registral, como ha reiterado la Dirección General de los Registros y del Notariado –vid. Resolución de 10 de enero de 2017–, corresponde al órgano autonómico competente apreciar si concurre o no las excepciones recogidas en el artículo 25 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 80 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, conforme al cual «cuando se trate de actos de división o segregación de fincas inferiores a la unidad mínima de cultivo, los registradores de la Propiedad remitirán copia de los documentos presentados a la Administración agraria competente».
Y a continuación diferencia la norma según que dicha Administración responda expresamente o no en el plazo de cuatro meses: «Si dicha Administración adoptase el acuerdo pertinente sobre nulidad del acto o sobre apreciación de las excepciones de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, remitirá al registrador certificación del contenido de la resolución recaída. En el caso que transcurran cuatro meses desde la remisión o de que la Administración agraria apreciase la existencia de alguna excepción, el registrador practicará los asientos solicitados. En el supuesto de que la resolución citada declarase la nulidad de la división o segregación, el registrador denegará la inscripción […]».
Nada obsta a tal denegación, a que el interesado obtuviera del Ayuntamiento, como administración urbanística competente, la correspondiente licencia de segregación, pues como ya ha señalado este Centro Directivo(vid.Resoluciones de 10 de junio de 2009, 2 de noviembre de 2012 y 25 de abril de 2014), si bien la licencia municipal, o en su caso la certificación municipal de innecesaridad de licencia, puede ser suficiente para cumplir con los requisitos urbanísticos impuestos a la segregación, cuando el asunto a dilucidar no es urbanístico sino agrario, carece la Administración local de competencia.
Pues si la Comunidad Autónoma, a través de sus órganos competentes, afirma que las segregaciones documentadas son inválidas por no respetarse la prohibición de divisiones y segregaciones inferiores a la unidad mínima de cultivo correspondiente, no puede procederse a la inscripción, siendo el procedimiento administrativo, iniciado mediante la comunicación de la registradora, el cauce adecuado para hacer efectivos los derechos de defensa del interesado en dicho procedimiento, cuando se discute si la segregación escriturada se acomoda a las exigencias de la normativa agraria, bien sea mediante la aportación de los documentos y alegaciones que se consideren oportunos –artículos 28 y 53 de la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, vigente desde el día 2 de octubre de 2016–, bien mediante la propia impugnación de la propia resolución, primero en vía administrativa, y luego en vía judicial, para instar la rectificación de la resolución dictada por la Comunidad Autónoma, y solicitar la correspondiente medida cautelar de carácter registral para asegurar las resultas del procedimiento, pues, como prevé el último párrafo del propio artículo 80 citado, si la resolución declarando la nulidad de la segregación fuese objeto de recurso contencioso-administrativo, el titular de la finca de que se trate podrá solicitar la anotación preventiva de su interposición sobre la finca objeto de fraccionamiento.
Corresponderá, por tanto, a la Administración agraria apreciar la posible concurrencia de las excepciones a la Ley 19/1995, sin perjuicio de los recursos que el interesado pueda oponer contra la resolución administrativa que se dicte, y que permitirán, en caso de recurso contencioso-administrativo, la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad.
Dicho control por parte de la Administración agraria autonómica debe entenderse sin perjuicio del control de legalidad urbanística por parte de la Administración municipal y autonómica, tanto en el cumplimiento de los requisitos de parcela mínima determinada en planeamiento, como en el impedimento de parcelaciones urbanísticas en suelo rústico al margen de la ordenación, lo que se manifestará en alguna de las formas de intervención administrativa previa antes expuestas.
En el suelo rústico, las prohibiciones que le afectan, tanto la vulneración de la unidad mínima de cultivo, como la parcelación de tipo urbanístico, que puede deducirse en ocasiones de actos posteriores, deben considerarse cumulativas –cfr. las Sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2002 y 28 de junio de 2012–.
La doctrina de esta Dirección General ha sido confirmada recientemente por la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 23 de julio de 2021, que confirma la Resolución de este Centro Directivo de 12 de diciembre de 2019.
7. De acuerdo con los fundamentos de Derecho expuestos procede confirmar la calificación del registrador.
La aplicación de la normativa civil sobre unidades mínimas de cultivo se encuentra condicionada a la naturaleza rústica de la finca y la misma viene definida en la actualidad por la ordenación territorial y urbanística dentro del marco habilitado por la legislación estatal de suelo.
En el caso del suelo urbanizable, hay autonomías que han concretado los casos en los que el mismo se encuentra sometido a la legislación agraria (suelo urbanizable no sectorizado, no programado o no delimitado) pero otras, en cambio, no hacen distinción, como ocurre con la actual normativa andaluza.
Desde el punto de vista registral, dado el limitado alcance de la calificación, a la hora de aplicar el artículo 80 del Real Decreto 1093/1997, el registrador debe analizar la posible naturaleza rústica de la finca atendiendo a la normativa de aplicación y la clasificación urbanística del suelo, lo que será especialmente relevante en aquellos casos en los que la normativa autonómica concrete el tipo de suelo urbanizable no sometido a la legislación agraria.
En el presente expediente, se trata de una segregación de fincas inferiores a la unidad mínima de cultivo de la zona en un suelo clasificado como urbanizable sectorizado no ordenado y el registrador califica negativamente la escritura de segregación presentada por haber recibido contestación de la Administración Agraria que declara la nulidad de la misma de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 80 del Real Decreto 1093/1997.
Como se ha expuesto, la legislación andaluza, aunque diferencia claramente el distinto régimen del suelo urbanizable sectorizado del no sectorizado, no contempla diferenciación alguna al regular el régimen del suelo rústico, en particular, desde el punto de vista de la aplicación de la legislación agraria. Por lo que debe estimarse correcta la actuación del registrador al aplicar el citado artículo 80.
A este razonamiento se añade que consta en el expediente una resolución expresa del órgano autonómico competente en materia agraria por la que declara la nulidad de las segregaciones escrituradas, por lo que las alegaciones relativas a la conveniencia de segregar la parte de finca clasificada como urbanizable para su incorporación a la unidad de actuación o, señaladamente, la condición de suelo urbanizable sectorizado que puede determinar la inaplicación de la normativa agraria, debidamente justificadas, deben ventilarse ante dicho órgano competente en materia agraria, de acuerdo con el esquema de actuación registral previsto por el artículo 80 del Real Decreto 1093/1997, pues habiendo recaído resolución administrativa de nulidad, aun no siendo definitiva, no debe ser desconocida en el procedimiento registral iniciado.
Finalmente, como señala el registrador en su informe, no pueden tenerse en consideración en el presente recurso los documentos no presentados al tiempo de la calificación y que no pudieron ser analizados en ésta conforme al artículo 326 de la Ley Hipotecaria.
En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación del registrador.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 10 de enero de 2023.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, Sofía Puente Santiago.