Categoría: Judicial

des de uso y disfrute que se examinó en el fundamento jurídico 4 de la STC 37/1987, para supuestos de incumplimiento de la función social de la tierra, y que este tribunal consideró que no suponía una infracción del contenido esencial de la propiedad privada. Siguiendo el mismo criterio expuesto en el fundamento jurídico 8 de dicha sentencia al analizar la queja dirigida contra el conjunto de la Ley de reforma agraria de Andalucía por vulneración del art. 149.1.8 CE, podemos afirmar una vez más que la delimitación del contenido del derecho de propiedad «no se opera ya solo en la legislación civil, sino también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada. Así ocurre en el caso de la propiedad urbana, cuyas Leyes de ordenación están muy lejos de establecer solo, como los recurrentes pretenden, “medidas de policía concretas”, respetando, como regulación ajena, “la imposición de obligaciones y limitaciones al ejercicio de los derechos dominicales”, sino que, muy al contrario, establecen por sí mismas, o por remisión a los instrumentos normativos del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos que configuran la función social de la propiedad del suelo, desde el punto de vista de la ordenación del territorio». Y así sucede también, de manera evidente, en el caso de la legislación en materia de vivienda, cuyos objetivos conducen a una regulación de su propiedad que se superpone a la legislación civil propiamente dicha. Así las cosas, resulta incontestable que, si la Comunidad Autónoma de Cataluña es titular de una competencia específica para legislar en materia de «vivienda», tal y como se dispone en el art. 137 EAC, dicha competencia incluye la posibilidad de legislar asimismo sobre la propiedad de la vivienda y su función social, en el territorio de Cataluña, incluyendo previsiones como la que establece el art. 7.1 de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 10 de la Ley 1/2022.
Como lógico corolario de lo expuesto, el citado art. 10 tampoco vulnera el art. 149.1.8 CE.
5. Vulneración por los artículos 1.3, 11 y 12, y por la disposición transitoria de las competencias estatales del art.149.1.6 y 8 CE.
En relación con los arts. 1.3, 11 y 12, y con la disposición transitoria de la Ley 1/2022, los recurrentes formulan dos grupos de quejas: en el primero, denuncian que la regulación del contrato de alquiler social que se efectúa en tales preceptos vulnera las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación procesal y sobre bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.6 y 8 CE) y los arts. 9.3, 10, 24 y 33 CE. En el segundo, aducen que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos infringe los arts. 10, 24, 38 y 118 CE. Como hemos señalado anteriormente, procederemos a abordar en primer lugar el análisis de las quejas de índole competencial.
A) Para un más adecuado examen de las impugnaciones resulta primordial, ante todo, reproducir aquí los preceptos impugnados.
El art. 1.3 de la Ley 1/2022 introduce una modificación en el art. 5 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, que afecta a la letra f) de su apartado 2, de conformidad con la cual, se produce incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas en el supuesto de que:
«f) Se incumpla la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda judicial en los términos que establece la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.»
Por su parte, el art. 11 añade el art. 10 a la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, con el siguiente texto:
«Artículo 10. Renovación de los contratos de alquiler social obligatorio.
Las personas o unidades familiares afectadas por contratos de alquiler social que llegan al final del plazo fijado tienen derecho a formalizar un nuevo contrato, por una única vez y de acuerdo con las condiciones que determina la presente ley, siempre que acrediten que siguen cumpliendo los requisitos de exclusión residencial establecidos por el artículo 5.7. A tal efecto, el titular de la vivienda debe requerir a los afectados, al menos cuatro meses antes de la fecha de expiración del contrato, para que presenten la documentación acreditativa.»
El art. 12 añade la disposición adicional primera a la misma Ley 24/2015, del siguiente tenor:
«“Primera. Ofrecimiento de propuesta de alquiler social.
1. La obligación establecida por el artículo 5.2 de ofrecer una propuesta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas judiciales se hace extensiva, en los mismos términos, a cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria y a las demandas de desahucio siguientes:
a) Por vencimiento de la duración del título jurídico que habilita la ocupación de la vivienda. La propuesta de alquiler social es exigible durante un período de cinco años en caso de que el gran tenedor sea una persona física; de siete años en caso de que el gran tenedor sea una persona jurídica de acuerdo con el artículo 5.9 b) y d), y de doce años en caso de que el gran tenedor sea una persona jurídica de acuerdo con el artículo 5.9 a) y c). En todos los casos, estos períodos son contados a partir de la entrada en vigor de la Ley de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016 para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.
b) Por falta de título jurídico que habilite la ocupación de la vivienda, si la falta de título proviene de un proceso instado por un gran tenedor, ya sea de ejecución hipotecaria o de cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria contra el actual ocupante de la vivienda.
c) Por falta de título jurídico que habilite la ocupación de la vivienda, si el demandante tiene la condición de gran tenedor de acuerdo con el artículo 5.9 a) y c), siempre que concurran las siguientes circunstancias:
1.º Que la vivienda esté inscrita en el registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante o sea susceptible de estar inscrita en él”.
2.º Que los ocupantes acrediten, por cualquier medio admitido en derecho, que la ocupación sin título se inició antes del 1 de junio de 2021.
3.º Que en los últimos dos años los ocupantes no hayan rechazado ninguna opción de realojamiento social adecuado que les haya ofrecido cualquier administración pública o de acuerdo con el artículo 5.2.
4.º Que los servicios municipales emitan informe favorable sobre el cumplimiento de los parámetros de riesgo de exclusión residencial por parte de los ocupantes y sobre su arraigo y convivencia en el entorno vecinal.
2. Los procedimientos iniciados en los que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social deben interrumpirse para que la oferta pueda formularse y acreditarse. Una vez se hayan efectuado alegaciones o haya transcurrido el plazo concedido, si no se ha acreditado el ofrecimiento del alquiler social obligatorio o si existe discusión entre las partes sobre si la oferta cumple, o no, los requisitos legales, el juzgado debe dar traslado de la situación a la administración competente en materia de alquiler social obligatorio, y el procedimiento debe continuar de acuerdo con los trámites correspondientes. La información que debe remitirse es toda la relevante en caso de que el juzgado tenga el consentimiento de la parte demandada; en caso de que no la tenga, debe limitarse a la identidad del gran tenedor, la identificación del inmueble y si la situación es de falta de acreditación del ofrecimiento o de discusión sobre si se cumplen o no los requisitos legales.
3. Los contratos de alquiler social obligatorio que se suscriban de acuerdo con lo establecido por la presente ley deben tener una duración mínima igual que la fijada por la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica.»
Finalmente, los términos de la disposición transitoria de la Ley 1/2022, que también es objeto de impugnación en este bloque de quejas, son los siguientes:
«Disposición transitoria. Obligaciones de ofrecer y de renovar un alquiler social.
Las obligaciones de ofrecer y renovar un alquiler social al que se refieren la disposición adicional primera y el artículo 10 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, son aplicables también en caso de que los correspondientes procedimientos judiciales se hayan iniciado antes de la entrada en vigor de la presente ley y todavía estén en tramitación.»
B) La primera queja de naturaleza competencial imputa a los preceptos impugnados que la obligación de que se ofrezca un alquiler social, como requisito procesal previo para ejercitar acciones ejecutivas y demandas de desahucio, afecta al ámbito de la legislación procesal, con invasión de la competencia estatal del art. 149.1.6 CE, ya que la comunidad autónoma no ostenta competencia en la materia, pues la extensión al ámbito procesal de la obligación administrativa de ofrecer el alquiler social que se establece en la normativa carece de anclaje con el derecho sustantivo catalán.
La abogada de la Generalitat alega que, a través de la impugnación de los preceptos transcritos se cuestiona, en realidad, la regulación completa de la propuesta de alquiler social del art. 5 de la ley 24/2015, que resulta inatacable en este procedimiento, señalando que las modificaciones aprobadas se han limitado a ampliar los supuestos en que será de aplicación la propuesta de alquiler social, sin cambiar su naturaleza jurídica, y que en su día fue objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad 2501-2016, de la que desistió el abogado del Estado (desistimiento aceptado en la STC 13/2019), tras el acuerdo al que llegaron las partes a raíz de la STC 80/2018, que avaló la constitucionalidad de un precepto similar de la Ley valenciana 2/2017, en materia de vivienda. En relación con el art. 12 y la disposición transitoria, aunque reconoce que las SSTC 28/2022 y 57/2022 han declarado inconstitucional la obligación de acreditar que se ha formulado la propuesta de alquiler social al presentar las demandas de ejecución hipotecaria y de desahucio, esa doctrina debe ser completada con la establecida en la STC 21/2019, FJ 6, en la que se admite la suspensión de los lanzamientos en procesos judiciales o extrajudiciales de desahucio por impago de alquiler que se encuentren pendientes de resolución, una vez que se haya pedido el informe sobre la situación de vulnerabilidad. Y, por lo que se refiere al art. 1.3, el precepto no tiene incidencia en materia de Derecho procesal, pues las causas de incumplimiento de la función social se sitúan en la legislación sobre vivienda. La letrada del Parlamento de Cataluña, además de denunciar la insuficiencia argumental de la vulneración alegada en la demanda, niega también la vulneración de la competencia estatal del art. 149.1.6 CE, afirmando que la obligación de formular una oferta de alquiler social antes de la interposición de ciertas demandas no constituye una novedad, puesto que se encontraba recogida ya en el art. 5.2 de la Ley 24/2015, extendiéndose ahora a otros dos supuestos de desahucio. No se trata de un requisito procesal ni de una excepción, sino que se establece, en virtud de la competencia de la Generalitat en materia de vivienda, como una carga impuesta a determinados propietarios y cuyo incumplimiento se tipifica como infracción administrativa en la Ley 18/2007. En particular, en el caso de la previsión del apartado 2 de la disposición adicional introducida por el art. 12 en la Ley 24/2015, manifiesta que se trata de un complemento del art. 5.2 de la misma ley, insertando una necesidad procesal sin la cual la obligación que dicho precepto establece podría ser sistemáticamente incumplida, con lo que se justifica de este modo la existencia de una conexión entre la normativa sustantiva y la singularidad de la norma procesal.
Para resolver la cuestión que aquí se nos plantea es preciso ceñirse a lo que disponen el art. 149.1.6 CE y, correlativamente, el art. 130 EAC, así como nuestra jurisprudencia sobre la materia, recogida, entre otras muchas, en las SSTC 28/2022, de 14 de febrero, FJ 3, y 57/2022, de 7 de abril, FJ 5 a), a cuya exposición hemos de remitirnos, y de la que, en esencia, se puede extraer que, de acuerdo con el art. 149.1.6 CE, la legislación procesal constituye una competencia exclusiva del Estado, en tanto que la competencia atribuida a las comunidades autónomas por este precepto constitucional tiene un carácter limitado, pues está circunscrita a «las necesarias especialidades que en ese orden se deriven de las particularidades de derecho sustantivo de las comunidades autónomas». De este modo, la competencia asumida por las comunidades autónomas al amparo de la salvedad recogida en el artículo 149.1.6 CE no les permite introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, sino que las singularidades procesales que las comunidades autónomas pueden adoptar han de limitarse a aquellas que, por la conexión directa con las particularidades del derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por estas. Conforme a dicha doctrina constitucional, corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, siempre que del propio examen de la ley no se puedan desprender o inferir esas necesarias especialidades. A tal efecto, para considerar cumplidamente justificada la aplicación de la salvedad competencial contenida en el art. 149.1.6 CE deben completarse tres operaciones, que permitan dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una «necesaria especialidad» procesal. En primer lugar, ha de determinarse cuál es el Derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades. En segundo lugar, es preciso señalar respecto de qué legislación procesal estatal y, por tanto, general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico. Por último, ha de indagarse si, entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales.
a) En primer lugar, se ha de rechazar la impugnación competencial dirigida contra el art. 11 de la Ley 1/2022, que, según ha quedado reflejado anteriormente, añade un art. 10 a la Ley 24/2015, precepto que se refiere a la «renovación de los contratos de alquiler social obligatorio». Su lectura permite descartar, sin género de duda alguno, la tacha en examen, puesto que se limita a regular el derecho de los afectados por contratos de alquiler social que llegan al final del plazo fijado a formalizar uno nuevo por una única vez, sin que se incluya en el precepto ninguna regla procesal.
b) En cambio, sí contienen referencias procesales los arts. 1.3 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022. Respecto del primero de ellos, que modifica la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007, la abogada de la Generalitat niega su incidencia en materia procesal, ya que afirma que las causas de incumplimiento de la función social se incardinan en la legislación sobre la vivienda, y deben interpretarse en el marco de los arts. 33 y 47 CE. En cuanto a la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022, y a la disposición transitoria de esta última, las representaciones autonómicas han negado, en todo o en parte, su carácter procesal, defendiendo que se trata de una carga que se impone a ciertos propietarios en virtud de la competencia autonómica en materia de vivienda. Tan solo se reconoce tal carácter, por parte de la letrada del Parlamento, en relación con el apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, pero como especialidad procesal necesaria, derivada del Derecho sustantivo autonómico.
Antes de abordar el enjuiciamiento de los tres preceptos, es preciso comenzar descartando el argumento de la abogada de la Generalitat de Cataluña, que defiende la constitucionalidad de la regulación con fundamento en el acuerdo interpretativo alcanzado sobre el art. 5 de la Ley 24/2015 entre las partes en el recurso de inconstitucionalidad 2501-2016, lo que dio lugar al desistimiento parcial por la recurrente (aceptado por este tribunal en la STC 13/2019, de 31 de enero). A tal efecto, basta remitirse a lo argumentado para refutar la misma alegación en el fundamento jurídico 5 a) de la STC 57/2022, de 7 de abril, en el que afirmamos que «la existencia de un acuerdo interpretativo sobre el alcance y significado de un concreto precepto de una ley no puede impedir el pronunciamiento de este tribunal acerca de la vulneración competencial que se denuncia en el proceso (SSTC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3; 22/2015, de 16 de febrero, FJ 3, y 83/2020, de 15 de julio, FJ 6)», ya que «al Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, corresponde decir la última palabra sobre la interpretación de la misma (STC 126/1997, de 3 de julio, FJ 5)».
c) Una vez aclarado este extremo, debemos dilucidar si las tres normas impugnadas se incardinan o no en el ámbito procesal, para, a continuación, determinar, en su caso, si incurren en vulneración de la competencia estatal del art. 149.1.6 CE.
(i) El primero de los preceptos impugnados, el art. 1.3, modifica la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007, que determina que incumple la función social de la propiedad sobre la vivienda el propietario que no haya ofrecido un alquiler social antes de presentar una demanda judicial, en los términos de la Ley 24/2015. Ya nos hemos referido anteriormente, con cita de la STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 9, a la existencia de una vertiente institucional del derecho de propiedad privada, que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido, correspondiendo a quien tiene atribuida la tutela de tales intereses –en este caso, la regulación del acceso a la vivienda de determinados colectivos en situación de riesgo habitacional– establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad. Ahora bien, en este caso, esa definición de la función social va más allá de esa vertiente institucional, en la medida en que la norma aquí enjuiciada, bajo la apariencia de un supuesto de incumplimiento de la función social de la vivienda, está imponiendo a los propietarios de viviendas a que se refiere el art. 5.2 de la Ley 24/2015 una carga que han de satisfacer previamente al acceso a la jurisdicción: para cumplir con la función social de la propiedad, antes de instar un procedimiento judicial contra quien ocupe su vivienda, con o sin título, han de ofrecerle un alquiler social, en las condiciones determinadas en aquella ley. Es decir, se establece, en orden al debido cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, una condición previa para el acceso a la jurisdicción, cuyo incumplimiento por el propietario puede dar lugar a la imposición de una multa de 9001 a 90 000 € (art. 118.2 de la Ley 18/2007) como consecuencia de incurrir en la infracción grave del art. 124.2 i) de la Ley 18/2007, al no haber formulado la propuesta de alquiler social en los términos de la Ley 24/2015 (posibilidad que no está condicionada al previo requerimiento de la administración).
Cabría plantearse que, con la remisión a la Ley 24/2015 que efectúa el precepto, al enjuiciar su contenido desde la perspectiva del art. 149.1.6 CE podríamos estar enjuiciando, en realidad, la obligación que establece su art. 5.2 de ofrecer un alquiler social, bajo ciertas circunstancias, «[a]ntes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler», labor que nos estaría vedada, dado que este último precepto no es, ni puede ser, objeto de este procedimiento, ni ha sido objeto de una previa declaración de inconstitucionalidad, ya que, aunque fue inicialmente impugnado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2501-2016, promovido por el presidente del Gobierno, el abogado del Estado desistió parcialmente de dicho recurso, en particular en relación con los apartados 1 a 4 y 9 del art. 5 de la Ley 24/2015, desistimiento parcial que fue aceptado en la sentencia 13/2019, de 31 de enero. Sería aplicable aquí la doctrina recogida, entre otras, en las SSTC 83/2020, de 15 de julio, FJ 2 b), y 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 3), según la cual, «[l]a circunstancia de que una ley sea parcialmente modificada por otra ley posterior aprobada precisamente para su reforma, abre, naturalmente, el plazo para que esos preceptos así reformados puedan ser recurridos en la redacción que les ha dado la ley modificadora. Sin embargo, de otro lado, esos preceptos legales modificados van a integrarse en una norma que, en la parte que permanece con la redacción inicialmente aprobada, resulta inatacable directamente por la vía del recurso de inconstitucionalidad, cuando, como es el caso, ya han transcurrido más que sobradamente los plazos en los que el art. 33 LOTC permite su interposición».
Sin embargo, no se produce ese pernicioso efecto, porque, por una parte, la remisión no se efectúa exclusivamente al citado art. 5.2, sino al conjunto de preceptos de la Ley 24/2015 que regulan el ofrecimiento del alquiler social obligatorio con carácter previo al inicio de la vía judicial, incluyendo también, por consiguiente, aquellos otros preceptos de aquella ley que son modificados por la Ley 1/2022 en extremos relacionados con la obligación de ofrecer un alquiler social, como ocurre con el art. 12, que introduce la disposición adicional primera, referida a la obligación de ofrecer un alquiler social antes de promover determinadas acciones judiciales no contempladas en el art. 5, y que también es objeto del presente recurso de inconstitucionalidad. Por otra parte, porque la norma aquí enjuiciada, en sí misma considerada, está incidiendo sobre el derecho de propiedad de la vivienda al identificar el cumplimiento de su función social con la satisfacción por parte del propietario de un requisito con carácter previo al ejercicio de acciones judiciales. Y, en todo caso, la doctrina que acabamos de citar, y que ha sido invocada por las representaciones autonómicas, nos permite examinar la constitucionalidad de las normas modificadas por la Ley 1/2022 que han impugnado los recurrentes.
Por consiguiente, no podemos sino concluir que el art. 5.2 f) de la Ley 18/2007, en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley 1/2022 ha de quedar sujeto a las previsiones del art. 149.1.6 CE.
(ii) También en relación con la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022, es preciso dilucidar si se incardina o no en el ámbito procesal, carácter que ha sido negado parcialmente por las representaciones autonómicas, que defienden que se trata de una carga que se impone a ciertos propietarios en virtud de la competencia autonómica en materia de vivienda, invocando el pronunciamiento de la STC 80/2018, de 5 de julio, sobre un precepto de una ley de la Comunidad Valenciana que establecía, cuando concurrieran determinadas circunstancias, la obligación de suscribir un contrato de arrendamiento con opción de compra, una vez iniciado el procedimiento de ejecución de las garantías hipotecarias que comportara la extinción del contrato de compraventa por incumplimiento del propietario comprador, así como el de la STC 21/2019, de 14 de febrero, en cuyo fundamento jurídico 6 se declaró la constitucionalidad de una norma legal de la Comunidad Autónoma de Aragón en la que se preveía la suspensión de los lanzamientos en procedimientos de ejecución hipotecaria o de desahucio, en supuestos de especial vulnerabilidad, hasta que la administración ofreciera una alternativa habitacional digna. Si ese fuera el caso, la disposición carecería de naturaleza procesal, pues, como dijimos en el fundamento jurídico 5 b) de la STC 80/2018, el precepto de la Ley de la Comunidad Valenciana 2/2017 que allí se enjuiciaba no introducía innovación o especialidad procesal alguna en el procedimiento judicial de ejecución hipotecaria, «toda vez que limita su objeto al establecimiento de mecanismos de protección de determinadas situaciones de necesidad, sin alterar la normativa procesal», y «no introduce ningún mandato dirigido al juez de la ejecución, ni altera tampoco la secuencia o la tramitación propia del proceso ejecutivo, que puede seguir su curso sin verse afectada por lo preceptuado en la norma». Y, en el supuesto analizado en la STC 21/2019, consideramos que no infringía el art. 149.1.6 CE, «puesto que configura un mecanismo sustantivo de protección de determinadas situaciones de especial necesidad [SSTC 80/2018, FJ 5 b) y 5/2019, FJ 4], vinculado a las actuaciones que debe desplegar la administración para ofrecer una alternativa habitacional, a través de alguno de los instrumentos previstos en la Ley 10/2016, todo ello con base en las competencias autonómicas en materia de vivienda».
El carácter procesal del apartado 2 de la disposición resulta innegable –y así lo reconoce la letrada del Parlamento de Cataluña–, tal y como se desprende del tenor de su primer inciso, según el cual, «[l]os procedimientos iniciados en los que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social deben interrumpirse para que la oferta pueda formularse y acreditarse». De la misma forma, no ofrece ningún género de duda que el contenido del apartado 3 de la disposición adicional primera carece por completo de naturaleza procesal, ya que se refiere a la duración que deben tener, en general, los contratos de alquiler social obligatorio, que se suscriban de acuerdo con la Ley 24/2015, y no solo los previstos en la propia disposición adicional primera; duración que se remite a la legislación de arrendamientos urbanos, y que, en último término, se hace depender de si el titular de la vivienda es una persona física o una persona jurídica. Por tanto, este último apartado queda excluido de la queja relativa a la vulneración del art. 149.1.6 CE.
La duda se plantea en cuanto al apartado primero de la disposición adicional. Para dar respuesta a este interrogante, hemos de remitirnos a las consideraciones efectuadas en la misma línea en el fundamento jurídico 4 a) de la STC 28/2022, de 24 de febrero, en la que examinamos la constitucionalidad de una redacción prácticamente igual del primer párrafo del apartado 1 de esta disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la COVID-19. Conectando el precepto con el conjunto del art. 5, al que hacía explícita referencia, afirmamos que «no se limita a establecer una obligación verificable por la administración, sino que atribuye al cumplimiento o incumplimiento de lo ordenado unos efectos que trascienden al plano procesal, ya que un precepto concreto, el apartado 3 de ese artículo 5 recién transcrito, dispone que solo “una vez” cumplida esa obligación “el demandante podrá iniciar el procedimiento judicial”», de donde dedujimos que se trataba de una norma procesal dirigida a los jueces.
Bien es cierto que, en este caso, el apartado 1 de la disposición adicional primera (en la redacción dada por el art. 12 de la Ley 1/2022) restringe su referencia al art. 5.2, y que el apartado 3 del mismo art. 5 fue declarado inconstitucional en el fundamento jurídico 5 a) de la STC 57/2022, de 7 de abril, por establecer un requisito que condicionaba el acceso al proceso. Pero no lo es menos que el citado art. 5.2 impone la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social «antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler», y que el apartado 2 de la misma disposición adicional, cuyo carácter procesal no ha sido puesto en duda por la letrada del Parlamento de Cataluña, obliga a interrumpir los procedimientos judiciales en los que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social, estableciendo, incluso, un trámite, a sustanciar dentro del proceso judicial, para que se formule la propuesta de alquiler social, de suerte que, si no se acredita su formulación o existe discrepancia entre las partes «[u]na vez se hayan efectuado alegaciones o haya transcurrido el plazo concedido», el juzgado debe dar traslado de la situación a la administración competente, con la información que indica la norma. La consideración conjunta de ambos apartados conduce a la conclusión de que la regla del apartado 1 exige satisfacer una obligación previa que condiciona el acceso a la vía procesal, cuyo cumplimiento ha de constatar el órgano judicial, y que puede supeditar el desarrollo del procedimiento. Por tanto, queda sujeto –al igual que el apartado 2– a las determinaciones del art. 149.1.6 CE, y a la doctrina de este tribunal sobre dicho precepto que se ha expuesto anteriormente.
(iii) El último precepto al que se achaca la vulneración del art. 149.1.6 CE es la disposición transitoria de la Ley 1/2022, que extiende las obligaciones de ofrecer y renovar un alquiler social a que se refieren la disposición adicional primera y el art. 10 de la Ley 24/2015 en caso de que los correspondientes procedimientos judiciales se hayan iniciado antes de la entrada en vigor de la ley y todavía estén en tramitación. En la medida en que hemos considerado que la obligación regulada en los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera pertenece al ámbito procesal y queda sujeta a los límites del art. 149.1.6 CE, su extensión a procedimientos judiciales que estén en tramitación antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2022 debe recibir la misma consideración.
En el caso de la obligación de renovar el contrato a que se refiere el art. 10, lo cierto es que este precepto no contiene regla procesal alguna, como ya se ha observado anteriormente, y la disposición transitoria en examen tampoco determina que esa obligación tenga incidencia directa sobre el procedimiento judicial que se encuentre en trámite, alterando su normal desarrollo, ni se refiere a la forma en que habría de introducirse esa exigencia en su curso, a diferencia de lo que ocurre en el supuesto del apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015. No hay, en suma, regla alguna dirigida al juez que esté conociendo del procedimiento de que se trate para que introduzca ese extremo en el debate o adopte las decisiones oportunas dirigidas a que esa obligación pueda hacerse efectiva. No cabe apreciar, por tanto, que la regla de la disposición transitoria quede sometida a las previsiones del art. 149.1.6 CE en lo que se refiere a la renovación prevista en el art. 10 de la Ley 24/2015.
d) Una vez que se ha precisado qué concretas normas quedan sujetas a los límites del art. 149.1.6 CE, podemos proceder ya a discernir si los respetan o no.
En primer lugar, hemos de indicar que, en este caso, el legislador autonómico guarda silencio sobre las modificaciones que introducen los arts. 1.3 [en el art. 5.2 f) de la Ley 18/2007] y 12 (que añade la disposición adicional primera a la Ley 24/2015), y sobre la regla de la disposición transitoria de la Ley 1/2022. La abogada de la Generalitat niega que se trate de normas procesales, y la representación del Parlamento de Cataluña sostiene igual postura, salvo en lo que se refiere al apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 que, según afirma, introduce una necesidad procesal dirigida a garantizar que no se incumpla la obligación establecida en el art. 5.2 de dicha ley, por lo que se justifica la conexión directa requerida por nuestra doctrina entre la normativa sustantiva y la especialidad procesal introducida y el objeto de la norma.
De acuerdo con la doctrina antes recogida sobre la previsión del inciso final del art. 149.1.6 CE, el alcance de la competencia autonómica en materia procesal es de orden limitado y tiene un carácter restrictivo, estando circunscrita a las «necesarias especialidades» que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas, entendida dicha expresión en el sentido de que «solo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia comunidad autónoma». De este modo, «[n]o cabe interpretar esta salvedad competencial de modo tal que quede vacía de contenido la competencia general en materia de legislación procesal atribuida al Estado» [STC 13/2019, FJ 2 b)].
En este caso, se puede advertir que lo que configuran las reglas que son aquí objeto de impugnación es una norma que condiciona el acceso al proceso, pues se impone a los propietarios de viviendas que pretendan ejercer determinadas acciones judiciales el cumplimiento de una obligación con carácter previo a ese ejercicio, al igual que en los supuestos enjuiciados en la STC 28/2022, de 24 de febrero, FJ 5, y en la STC 57/2022, de 7 de abril, FJ 5 a). En la primera de ellas se examinaba la impugnación del apartado 1bisde la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el apartado segundo del artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la COVID-19, que disponía la interrupción de los procedimientos iniciados en los que no se hubiese acreditado la formulación de una propuesta de alquiler social, regla de igual tenor a la del apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022). Y en la STC 57/2022 se abordaba la cuestión relativa a la constitucionalidad del art. 5.3 de la Ley 24/2015, según la redacción que le dio el art. 17 de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda, que autorizaba al demandante a iniciar el procedimiento judicial una vez que se hubiese formulado la oferta de alquiler social, si los afectados la rechazaran, y a través de una demanda acompañada necesariamente de la documentación que acreditara que se había formulado la oferta de alquiler social.
En relación con ambos supuestos indicamos que, atendiendo al canon de «conexión directa» o vínculo «necesario» o «inevitable», hemos admitido, «la regulación de motivos de casación distintos de los previstos en la Ley de enjuiciamiento civil atendidas las características singulares de las instituciones de Derecho civil foral o especial de la comunidad autónoma, su escasa cuantía y carácter consuetudinario que impedirían en otro caso su acceso a la casación conforme a las normas generales (STC 47/2004, de 25 de marzo), pero no el empleo instrumental del Derecho procesal para la protección de derechos reconocidos por las comunidades autónomas, por ejemplo mediante el reconocimiento de una acción pública en materia de vivienda [STC 80/2018, FJ 5 a)], declarando inembargables determinadas ayudas concedidas por ellas (STC 2/2018, de 11 de enero) o erigiendo el cumplimiento de obligaciones impuestas por leyes autonómicas en requisito o presupuesto para el acceso al proceso (SSTC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 7, y 5/2019, de 17 de enero, FJ 5, ambas en materia de vivienda). Tal y como se desprende de nuestra doctrina antes aludida, si así no se entendiera, resultaría subvertido por entero el sistema de distribución de competencias en materia procesal, pues bastaría a las comunidades autónomas con aprobar una norma cualquiera dentro de su acervo competencial para trasladar esta obligación a las leyes procesales que el art. 149.1.6 CE quiere comunes y “uniformes” (STC 92/2013, de 22 de abril, FJ 4, citando sentencias anteriores) con las únicas excepciones que puedan considerarse “necesarias”, no simplemente convenientes. Como hemos dicho (véase supra fundamento jurídico 3), el art. 149.1.6 no permite a las comunidades autónomas “innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen” [STC 13/2019, FJ 2 b), recopilando jurisprudencia anterior]. En fin, la competencia autonómica en materia de vivienda permite a la comunidad autónoma desarrollar la actividad a que se refiere el art. 137.1 de su Estatuto (establecer condiciones sobre su calidad y habitabilidad, planificarla e inspeccionarla, fomentarla o promoverla) pero no establecer un requisito de acceso al proceso no previsto por el legislador estatal» [SSTC 28/2022, FJ 5, y 57/2022, FJ 5 a)].
Las anteriores consideraciones son trasladables a este supuesto.
Por consiguiente, en atención a la doctrina antes expuesta sobre la previsión del inciso final del art. 149.1.6 CE, que limita el alcance de la competencia autonómica en materia procesal, asignándole un carácter restrictivo, en cuanto podría vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el artículo 149.1.6 CE, debemos estimar la queja articulada en el recurso de inconstitucionalidad, por lo que procede concluir que el art. 1.3 de la Ley 1/2022, que da nueva redacción a la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007, los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 12 de la Ley 1/2022, y la disposición transitoria de esta última, en lo que se refiere a la extensión de la obligación de ofrecer un alquiler social de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2022 y que se encuentren en tramitación, infringen el art. 149.1.6 CE, y deben, por ello, ser declarados inconstitucionales y nulos.
Podría suscitarse la duda de si, en el caso del apartado 1 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, el restablecimiento del orden constitucional de competencias quedaría satisfecho limitando aquella declaración de inconstitucionalidad a su párrafo primero. Sin embargo, por su estrecha conexión, ha de considerarse el conjunto del apartado como un todo, de suerte que el resto de sus determinaciones carecen de autonomía al margen de aquel párrafo, ya que identifican en las letras a), b) y c) las acciones antes de cuyo ejercicio resulta exigible la formulación de la propuesta de alquiler social, así como los requisitos que han de concurrir en cada una de ellas como determinantes del nacimiento de esa obligación.
Con esta declaración de inconstitucionalidad, que supone la expulsión del ordenamiento jurídico de los preceptos referidos, pierde objeto el resto de las quejas articuladas contra ellos.
C) La otra queja de índole competencial que se formula contra los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022 denuncia la vulneración de la competencia estatal exclusiva sobre bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE), puesto que integrarían elementos esenciales que forman parte de esas bases los aspectos regulados en tales preceptos, referidos a la ampliación de los supuestos en los que los propietarios de viviendas están obligados a celebrar un contrato de alquiler social, y a la extensión de su plazo de duración, agravando las consecuencias de su incumplimiento. En definitiva, las normas impugnadas regularían cuestiones que pertenecen al núcleo esencial de las obligaciones contractuales, incardinándose en el ámbito del Derecho civil referido al contrato de arrendamiento, sin que encuentren encaje en la competencia autonómica sobre vivienda.
La abogada de la Generalitat opone que la regulación discutida encaja en la materia de vivienda y no en el Derecho civil. Defiende que la propuesta de alquiler social no constituye un contrato de arrendamiento regido por la Ley de arrendamientos urbanos, sino un contrato derivado de una obligación que impone la normativa administrativa sobre vivienda, en beneficio de personas que se encuentran en situación de emergencia social. Se regula la vertiente institucional del derecho de propiedad para proteger los intereses de colectivos vulnerables, y, en todo caso, la ampliación del plazo de vigencia de la propuesta de alquiler social es coherente con la reforma introducida en la Ley de arrendamientos urbanos por el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. También niega la vulneración de la competencia del art. 149.1.8 CE la letrada del Parlamento de Cataluña, que sitúa las medidas contenidas en los preceptos impugnados en el ámbito de la competencia de vivienda del art. 137 EAC, a pesar de que las normas regulen aspectos de la propiedad urbana que incidan en facultades propias de las relaciones entre privados. Señala que, en cualquier caso, se establece una ampliación de supuestos, por lo que no se discute la obligación de ofrecer un alquiler social, que ya se encontraba prevista en la Ley 24/2015, y, además, tiene unos destinatarios determinados y se aplica proporcionalmente, por lo que no alcanza a vaciar de contenido el derecho de propiedad en cuanto a su utilidad económica.
Antes de entrar a examinar esta queja, hemos de precisar el alcance de nuestro enjuiciamiento. Dado que en el apartado anterior se declararon inconstitucionales y nulos el art. 1.3 [que da nueva redacción a la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007], los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 12, así como la disposición transitoria de la Ley 1/2022, en la parte en que extiende lo previsto en aquellos dos apartados de la disposición adicional primera a procedimientos judiciales en tramitación a la entrada en vigor de la ley, hemos de limitarnos a verificar si los arts. 11 y 12 (en la parte que permanece vigente), así como la disposición transitoria, en cuanto se relaciona con el art. 11, respetan o no la competencia estatal sobre bases de las obligaciones contractuales.
a) En la medida en que lo que se plantea es una impugnación de índole competencial, la primera operación que debemos realizar es determinar la materia objeto de la regulación contenida en las normas discutidas, para poder examinar, a continuación, la distribución competencial existente en esa materia. A tal efecto, hemos de partir de lo dispuesto en los preceptos impugnados que, aunque se vinculan por los recurrentes a la obligación de celebrar un contrato de alquiler social, tienen contenidos diversos. La Ley 1/2022 no incluye ninguna previsión en su articulado en cuanto al título competencial que la ampara, si bien en su preámbulo se mencionan las competencias exclusivas del art. 137 EAC, en materia de vivienda, y del art. 123 EAC, en materia de consumo. De la misma forma, las representaciones autonómicas han defendido que los preceptos impugnados se han dictado al amparo del art. 137 EAC, por el que se atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de vivienda.
Para efectuar tal encuadre competencial, debemos atender al carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, del contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso [por todas, STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 6 e)], tarea en la que este tribunal no se encuentra vinculado por las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento (STC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 4), ni tampoco por «el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso» (por todas, STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10).
Al igual que en el supuesto examinado en la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4, es innegable que la regulación aquí discutida se proyecta sobre el ámbito de la vivienda, más concretamente sobre su destino habitacional y sobre el régimen del alquiler o arrendamiento de que ha de ser objeto la misma bajo ciertos presupuestos en situaciones de vulnerabilidad habitacional. Como allí dijimos, «la vivienda “no constituye un título competencial autónomo” (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), sino que puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador. Dicha complejidad competencial es consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda (“económica” y “social”, STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2)». Por una parte, «la vivienda, cuya protección se configura como un principio rector de la política social y económica en el art. 47 CE, constituye, especialmente en el caso de la vivienda habitacional, el soporte y marco imprescindible para el ejercicio de varios derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE). Entre ellos se encuentran señaladamente los derechos a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE)». Por otra, «la vivienda constituye un importante activo patrimonial y, por ende, el objeto de un sector del mercado –el mercado inmobiliario–, lo cual le otorga una innegable relevancia desde la perspectiva de la actividad económica, el mercado único y la regulación del tráfico patrimonial privado» [STC 37/2022, FJ 4 a)].
Dicho esto, si analizamos el contenido de los preceptos a los que se achaca la vulneración del art. 149.1.8 CE, comprobamos, en primer lugar, que, pese a las innegables conexiones con el derecho a la vivienda, su contenido no se puede encuadrar de manera primordial en esta materia a efectos competenciales. De un lado, porque la competencia exclusiva a la que alude el art. 137 EAC tiene por objeto fundamental, tal como pone de manifiesto el tenor del propio precepto estatutario, el desarrollo de políticas públicas en materia de vivienda, centradas en la actividad administrativa de ordenación y fomento del sector [STC 37/2022, FJ 4 a)]. Y, de otro, porque se aprecia que la finalidad que el legislador autonómico persigue a la hora de incidir sobre la propiedad inmobiliaria se lleva a cabo a través de la regulación de dos elementos que afectan de manera esencial a la relación contractual civil de carácter arrendaticio («alquiler social»): por una parte, su duración, y, por otra, su renovación, una vez cumplido el plazo inicialmente dispuesto. En efecto, el apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 12 de la Ley 1/2022, prevé que la duración mínima del contrato de alquiler social obligatorio será la establecida en la legislación de arrendamientos urbanos y, en todo caso, de cinco años si se trata de personas físicas y de siete si son personas jurídicas. Y el art. 10 de la Ley 24/2015, introducidoex novopor la Ley 1/2022, reconoce el derecho de las personas o unidades familiares que disfrutan de contratos de alquiler social a formalizar un nuevo contrato, llegada la finalización de su plazo, por una única vez, siempre que acrediten que siguen cumpliendo los requisitos de exclusión residencial del art. 5.7, a cuyo efecto, el titular de la vivienda debe requerirles, con una antelación de al menos cuatro meses antes de la expiración del contrato, para que presenten la documentación acreditativa. Por consiguiente, se trata de normas que afectan a sendos aspectos de la relación contractual arrendaticia, por lo que tienen una naturaleza eminentemente civil, de manera que su contenido ha de analizarse atendiendo a la doctrina constitucional relativa a la distribución de competencias en este ámbito.
b) La Constitución atribuye al Estado en el art. 149.1.8 toda la competencia en materia de legislación civil, si bien dejando a salvo la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan conservar, modificar y desarrollar su Derecho civil especial o foral, allí donde lo haya, como ocurre con Cataluña, que cuenta con competencia en materia de Derecho civil, con la excepción de las materias que el art. 149.1.8 CE atribuye en todo caso al Estado (art. 129 EAC). Estas últimas materias son aquellas que, según ha entendido el constituyente, reclaman una legislación uniforme, y, por esa razón, queda reservada al Estado de manera exclusiva su regulación. «El sentido de esta segunda reserva competencial en favor del legislador estatal no es otro, pues, que el de delimitar un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible, por tanto, de conservación, modificación o desarrollo, Derecho civil especial o foral alguno» [STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 1 a)]. Entre esas materias que se reservan en exclusiva al legislador estatal se encuentran las bases de las obligaciones contractuales, que es el título que se consider