Categoría: Judicial

risprudencia constitucional y a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Parece sustentarse una concepción de la «relación jurídico-procesal» que se compadece mal con las características del recurso de amparo como proceso de protección de derechos fundamentales y que tiene escasa correspondencia con el alcance del concepto utilizado en el campo del Derecho procesal referido primordialmente, según su origen histórico relacionado con lalitis contestatio, a procesos de Derecho privado. De hecho, en las citas que se hacen en el auto redactado según la opinión de la mayoría, el concepto de relación jurídico-procesal se refiere, no a la relación jurídico-procesal que supuestamente de modo formal se entabla en un determinado momento tras la interposición del recurso de amparo, sino a la que se constituye en el proceso judicial previo, según es habitual en las resoluciones de este tribunal.
6. En el art. 47.1 LOTC se establece que «podrán comparecer en el proceso de amparo constitucional, con el carácter de demandado o con el de coadyuvante, las personas favorecidas por la decisión, acto o hecho en razón del cual se formule el recurso que ostenten un interés legítimo en el mismo». Ciertamente, la jurisprudencia constitucional tiene declarado que la personación de quienes pudieran estar interesados en el proceso constitucional «está subordinada [...] a la iniciación del mismo mediante la providencia que admite a trámite la demanda» (ATC 308/1990, de 18 de julio, FJ único, y ATC 315/1995, de 20 de noviembre, FJ 1; en el mismo sentido, el ATC 209/2013, de 3 de octubre).
La validez de esta posición se ha sustentado en el citado ATC 315/1995 en que es una solución «coherente con la propia naturaleza del trámite de admisión, en el que el Tribunal se limita a constatarex officio, a la luz de la demanda y de los documentos aportados y sin necesidad de debate contradictorio […] si concurre alguno de los supuestos del art. 50.1 LOTC», añadiendo que «esta regulación no supone merma alguna del derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos de los posibles interesados, ni provoca indefensión alguna pues si la demanda de amparo es admitida a trámite, estos podrán comparecer y realizar sin restricción alguna su propia defensa, alegando incluso posibles causas de inadmisión que podrían ser apreciadas en el momento de resolver (ATC 308/1990). Y si la demanda no reúne los requisitos para ser admitida a trámite –requisitos que, insistimos, deben ser directamente examinados por este tribunal– carece de sentido su posible comparecencia pues el cauce procesal intentado no será apto para la defensa de sus derechos e intereses» (FJ 2).
7. Estas afirmaciones, sin embargo, no se fundan en la aporía de unas supuestas exigencias derivadas de la constitución de la relación jurídico-procesal de amparo, sino que tienen carácter general y están orientadas y subordinadas a la efectividad de la defensa de los derechos invocados en el proceso constitucional. Así, el Tribunal admitió la personación de una interesada solicitada antes incluso de que se hubiera presentado el escrito por el que se iniciaba el proceso constitucional precisamente a los efectos, como sucede en este caso, de controvertir la imparcialidad de la composición del Tribunal. Así ocurrió en el ATC 119/2017, de 7 de septiembre, en el que la entonces presidenta del Parlamento de Cataluña solicitó su personación «en el incidente de ejecución que pudiera promover el presidente del Gobierno […] al tiempo que recusó a todos los magistrados que conformaban el Pleno de este Tribunal Constitucional». Esto es, cuando solicitó su personación y recusó a los magistrados, todavía el presidente del Gobierno no había promovido el incidente de ejecución. El ATC 119/2017, a pesar de considerar que la actuación procesal de la solicitante tenía carácter preventivo y de entender que «la lógica y las reglas de procedimiento indican que no puede haber reconocimiento de la condición de parte procesal sin la previa existencia de proceso, ni debe poder plantearse una recusación destinada a dilucidar la adecuada conformación del órgano que ha de resolver una pretensión de fondo que no preexiste» (FJ 1), entendió que las particulares circunstancias del caso, al haber presentado el presidente del Gobierno ese mismo día, aunque en un momento posterior, el incidente de ejecución de la STC 259/2015, exigían pronunciarse sobre la solicitud de recusación formulada, que fue finalmente inadmitida por razones de fondo. En relación con la solicitud de personación la dejó pendiente de resolución y no entró a examinarla al considerar que esta solicitud debía resolverse en el incidente de ejecución.
El recuerdo de este precedente, ligado a la invocación de derechos fundamentales, aunque no se refiera a un recurso de amparo, pone de manifiesto que la doctrina que establece que los interesados en los procedimientos constitucionales en los que pueden comparecer terceros no pueden personarse hasta que el proceso no se admita a trámite no permite una interpretación rígida, al menos en aquellos supuestos en que la personación incluye una petición de recusación de los magistrados que hayan de decidir sobre la admisibilidad del procedimiento constitucional. Estimo que existen razones fundadas para entender extensible al recurso de amparo esta interpretación, ya que la mera decisión de admisión a trámite puede afectar a los derechos e intereses de terceros y, por tanto, estos, en iguales circunstancias, estarían legitimados para comparecer en el proceso constitucional antes de que el Tribunal se pronuncie sobre su admisibilidad.
8. La improcedencia de tener por comparecida a una parte procesal en el recurso de amparo antes de la decisión misma de admisión, fundamentada en que no es susceptible de generar ninguna indefensión, ya que pueden ser alegadas todas las causas de inadmisión que considere oportuno en el contexto del propio procedimiento y resolverse en sentencia, cede antes dos circunstancias relevantes concurrentes en el presente recurso de amparo: (i) hay una solicitud de recusación y (ii) hay una petición de suspensión cautelarísima que debe resolverse conjuntamente con la decisión de admisibilidad.
La recusación, en los términos ya expuestos en el citado ATC 119/2017, impide apreciar que la lógica de que no puede haber personación antes del procedimiento y de que cualquier cuestión puede ser planteada una vez ya iniciado este se imponga a una consideración tan elemental como que en el caso excepcional de que lo pretendido sea la tutela de la imparcialidad judicial en la decisión misma de admisibilidad mediante una recusación ese análisis no pueda ser aplazado. Con independencia de que el art. 218 LOPJ limita la posibilidad de recusar a las partes procesales, una interpretación sistemática de este precepto con el art. 217 LOPJ, en que se establece que «el juez o magistrado en quien concurra alguna de las causas establecidas legalmente se abstendrá del conocimiento del asunto sin esperar a que se le recuse», debe llevar a entender que, en relación con las decisiones de admisión de un procedimiento, quien pudiera tener un interés legítimo en el mismo puede recusar antes incluso de que se haya decidido la admisión y se tenga la posibilidad de considerarlo parte. De otra manera, la lesión se consumaría y la única vía de protección de la imparcialidad judicial se tendría que hacer valer mediante una eventual nulidad de la decisión de admisión con los problemas de pérdida de economía y eficiencia procesal que ello implica.
Cabe apreciar, por otro lado, que la jurisprudencia de Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre las exigencias de un proceso justo y equitativo reconocido en el art. 6.1 del Convenio europeo de derechos humanos (CEDH), aplicable a la jurisdicción constitucional de los países parte de dicho convenio, establece que la imparcialidad judicial en relación con cualquier persona que pueda verse afectada en su esfera de intereses es una condición objetiva previa a la adopción de cualquier decisión por el órgano jurisdiccional. Además, es oportuno recordar, aunque sea en el contexto de otros procedimientos constitucionales, que la STEDH de 23 de junio de 1993, asuntoRuiz-Mateos c. España, consideró contrario al art. 6.1 CEDH no permitir la personación en una cuestión de inconstitucionalidad de una de las partes en el litigio en que fue suscitada dicha cuestión cuya pretensión en un momento dado fue la de recusar a dos magistrados constitucionales (vid. § 18).
9. La cuestión relativa a la necesidad de adoptar decisiones inmediatas anejas a la propia decisión de admisibilidad, como es el caso de las medidas cautelares del art. 56.5 LOTC, también se contrapone con la solidez del argumento de la inexistencia de eventuales perjuicios para terceras partes derivados de la decisión de admisión. La adopción de una medida cautelar puede implicar un perjuicio para determinadas personas distintas al recurrente. La propia naturaleza de las medidas cautelares del art. 56.6 LOTC, basadas en la urgencia de la decisión, es la que lleva a que se deban adoptarinaudita parte. Ahora bien, en el caso en que ya existan alegaciones sobre el particular por quien se pueda considerar afectado contenidas en la propia petición de personación, tampoco existe un fundamento sólido para negarse a tomarlas en consideración con el único argumento de que no se puede tener todavía por comparecida a esa parte procesal. El mandatoinaudita parteautoriza al tribunal a adoptar medidas sin oír a las partes por razones de absoluta urgencia; pero no le impone, en un formalismo aberrante, que deba prestar oídos sordos a las alegaciones que puedan haberse formulado y a los elementos de juicio que estén a su disposición y puedan ser tomados en consideración sin perjudicar el carácter urgente de la decisión.
Los intereses de terceros afectados por el presente recurso de amparo hubieran debido llevar al Tribunal, a mi parecer, no solo a admitir la personación de las partes interesadas, tal como se ha hecho por la opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto, sino, además, a verificar que su interés legítimo se extendía y podía verse comprometido de una manera directa con la decisión de admisión a trámite del presente recurso. A esos efectos, considero que la decisión de admisión a trámite podía afectar a los derechos o intereses legítimos de los diputados que han solicitado la personación en la doble dimensión de que (i) consideran que esa decisión va a ser adoptada con la participación de magistrados que pueden tener comprometida su imparcialidad y por eso lo hacen valer mediante la petición de recusación; y (ii) porque junto con la decisión de admisión ha de resolverse sobre la solicitud de medidas cautelares y, si estas se adoptan, sea de manera cautelarísima o tras la tramitación de la pieza de suspensión, podría quedar afectada la tramitación de la proposición de ley que han promovido o que han apoyado con su voto. Por tanto, esta decisión afecta a sus intereses como parlamentarios, pues tienen interés en que el procedimiento legislativo concluya y, en su caso, el Parlamento apruebe la ley que con su voto y su actividad parlamentaria defienden. En definitiva, afecta a suius in officium, pues una de las manifestaciones de este derecho es el promover y/o participar en los procedimientos legislativos. En este marco de reflexión, entiendo que, incluso sin tenerlos formalmente todavía como parte, al no haber sido admitido formalmente el recurso de amparo, sí debía haber sido tomada en consideración su petición de recusación y resolver primero sobre dicha cuestión para, posteriormente, adoptar la decisión de admisibilidad que correspondiese y, en caso de ser de admisión, en la misma resolución en que esta se acordase tener ya por personados a los solicitantes y resolver a continuación sobre las medidas cautelares del art. 56.5 LOTC tomando en consideración sus alegaciones al respecto.
10. Para cerrar el círculo, entiendo necesario aclarar que una cosa es que por las circunstancias del caso pueda existir una personación antes de que se produzca la admisión a trámite del recurso de amparo si se tiene un conocimiento extraprocesal de su interposición y otra muy distinta que el Tribunal tenga el deber de emplazar en este momento procesal, pues el emplazamiento de las partes ha de efectuarse una vez admitida a trámite la demanda de amparo, tal y como establece el art. 51.2 LOTC.
El normal devenir del presente procedimiento, en atención a los intereses legítimos ostentados por quienes solicitaron ser considerados como partes comparecidas, hubiera debido llevar, por tanto, sin perjuicio de demorar el reconocimiento de su condición de parte al momento de la decisión de admisión, a actuar de manera idéntica a como se hizo en el citado ATC 119/2017 y proceder a la previa resolución de las solicitudes de recusación.
III. La resolución de las solicitudes de recusación.
11. Diversas partes comparecientes formularon peticiones de recusación de dos de los magistrados constitucionales por considerar que podrían estar incursos en la causa de pérdida de apariencia de imparcialidad prevista en el art. 219.10 LOPJ por tener una interés directo o indirecto en la causa al verse afectados en su situación institucional por el contenido material de las enmiendas cuya admisión era el objeto de impugnación.
La posición mayoritaria en la que se sustenta el auto ha decidido en el fallo dejar imprejuzgada esa petición inadmitiéndola de plano con el ya señalado argumento de que los peticionarios no eran todavía parte comparecida. No obstante, también razona en el desarrollo de la fundamentación jurídica la carencia de fundamento de la causa de recusación alegada como motivo aparente para su inadmisión liminar.
Discrepo de la solución dada a esta cuestión. Desde una perspectiva estrictamente procesal, parece que la lógica de la posición mayoritaria comportaba dejar imprejuzgada la recusación antes de la decisión de admisión e incluso de la adopción de las medidas cautelares del art. 56.5 LOTC. Sin embargo, –aun aceptando esta lógica a efectos dialécticos– una vez decididas estas cuestiones no encuentro razones suficientes para no haber acordado para la ulterior tramitación del recuso la necesidad de un pronunciamiento sobre el fondo de la causa de recusación alegada. Quizá pudiera pretenderse que la argumentación a mayor abundamiento contenida en la fundamentación jurídica del auto sobre su carencia de fundamento sea la respuesta de fondo dada a la petición una vez adoptada la decisión de admisión; pero, en mi opinión, es difícil no advertir en la solución ofrecida una elusión de la cuestión planteada.
No puedo, en definitiva, admitir aquella hipótesis. Lo contrario implicaría una situación inédita y novedosa en la jurisprudencia constitucional, como es la participación de los recusados en un pronunciamiento sobre el fondo de su recusación aun habiendo quórum suficiente con el resto de magistrados no recusados. Una circunstancia así hubiera exigido, al menos, algún tipo de justificación de una alteración tan relevante de la jurisprudencia constitucional sostenida hasta el momento.
12. La jurisprudencia constitucional ha establecido que «el artículo 80 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) dispone la aplicación supletoria a los procedimientos constitucionales de las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) en materia de "recusación y abstención". De acuerdo con esta remisión expresa, este tribunal ha venido entendiendo, como línea de principio, que el art. 227 LOPJ, que impide a los magistrados recusados formar parte del órgano que ha de decidir sobre la recusación planteada, es uno los preceptos que rigen el incidente de recusación en el ámbito de la jurisdicción constitucional» (así, AATC 268 y 269/2014, de 4 de noviembre, FJ 1).
En atención a esa jurisprudencia, la práctica del Tribunal viene siendo que la recusación ha de ser resuelta por el Pleno con exclusión de los magistrados recusados. Así se ha seguido tanto durante la actual presidencia de don Pedro Muñoz Rivera-Trevijano Sánchez (AATC 72 y 73/2022, de 27 de abril, y 82/2022, de 11 de mayo); la anterior de don Juan Hernández Herrero Ortiz (AATC 17/2020, de 11 de febrero; 34/2020, de 25 de febrero, y 69/2021, de 24 de junio); la de don Francisco Suárez de los Cobos (AATC 180/2013, de 17 de septiembre); la de don Pascual Vega Peña (ATC 33/2012, de 14 de febrero), o la de doña María Herrera Reyes Medina (ATC 81/2008, de 12 de marzo).
Esta regla solo se ha excepcionado en los casos en que la exclusión de los magistrados recusados suponía una disminución del número de magistrados del Pleno por debajo del quórum necesario (así, AATC 443/2007, de 27 de noviembre; 107/2021, de 15 de diciembre, y 75/2022, de 27 de abril) o cuando se recusaba a la totalidad de los magistrados (AATC 80/2005, de 17 de febrero; 126/2008, de 14 de mayo; 268 y 269/2014, de 4 de noviembre; 119/2017, de 7 de septiembre; 121/2017, de 13 de septiembre; 125/2017, de 20 de septiembre; 132/2017, de 3 de octubre; 62 y 63/2020, de 17 de junio; 83 y 84/2020, de 21 de julio; 86/2021, de 16 de septiembre; 111/2021, de 16 de diciembre, y 75/2022, de 27 de abril); estableciendo que la resolución debe adoptarse incluyendo a los magistrados recusados e incluso a aquellos respecto de los que ya se hubiera aceptado su abstención (ATC 107/2021, de 15 de diciembre, FJ 2).
Como fundamentación de esa decisión, el ATC 75/2022, de 27 de abril, establece que «resulta "imprescindible, para asegurar la propia funcionalidad del órgano constitucional, que la aplicación del régimen de recusación y de abstención no conduzca a resultados absurdos o gravemente perturbadores para las funciones que tiene constitucionalmente asignadas". Entre las reglas que integran ese régimen se encuentra la de que los magistrados recusados no puedan formar parte del órgano encargado de resolver la recusación. De aplicarse en sus propios términos en el presente caso, el Pleno del Tribunal, que es el órgano competente para el conocimiento de las peticiones de recusación [art. 10.1 k) LOTC], no podría alcanzar el quorum mínimo imprescindible de ocho miembros –previsto en el art. 14 LOTC– para que pueda actuar en el ejercicio de sus competencias. En estos supuestos, la exigencia de "inequívoca plasmación legal en el art. 4.1 LOTC", determina que el Tribunal deba adoptar las medidas necesarias para preservar su jurisdicción. Por ello, "la salvaguarda del ejercicio de la jurisdicción constitucional reclama y justifica al mismo tiempo que, para dictar esta resolución, no deba excluirse de la conformación del Pleno a ninguno de sus magistrados" (ATC 107/2021, de 15 de diciembre, FJ 3)» (FJ 2).
13. El quórum necesario para conformar el Pleno exige que estén presentes al menos dos tercios de los miembros que en cada momento compongan el Tribunal. En el momento de pronunciarse esta resolución el Tribunal se compone de once magistrados. Por tanto, el quórum para la válida constitución del Pleno es de ocho magistrados. En el presente caso, han sido recusados dos magistrados por lo que no existía inconveniente alguno para que un Pleno conformado por el resto de los magistrados no recusados, que totalizan nueve magistrados y, por tanto, un quórum suficiente, pudieran resolver sobre ambas recusaciones.
Por tanto, me reitero en que, aun con la lógica seguida por la opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto, habría resultado necesario dar una resolución sobre esta petición mediante una conformación del Pleno respetuosa con el principio de imparcialidad y en que hubieran quedado excluidos los magistrados recusados, de conformidad con lo establecido en el art. 227 LOPJ y en una inveterada jurisprudencia constitucional.
14. Por lo que se refiere a la cuestión de fondo, considero que puede sostenerse con rigor suficiente que la causa de recusación invocada podría no concurrir en los magistrados cuya recusación se proponía, en tanto que solo muy indirectamente puede afirmarse su interés en la causa ya que su mandato de nueve años, de acuerdo con lo que establece el art. 159.3 CE, ha concluido y, en consecuencia, la necesidad de su renovación no deriva de la reforma legal que es objeto de tramitación en el procedimiento parlamentario en el que se ha acordado incluir las enmiendas, sino de la propia Constitución.
No obstante, se hace necesario considerar con cierto detenimiento y, en su caso, formular los argumentos oportunos para descartarla, una posible conexión de la situación personal de los recusados con el objeto de las enmiendas cuestionadas, en tanto que la prolongación de sus situaciones de magistrados en funciones sí resulta potencialmente afectada por la regulación que se pretende modificar. A esos efectos, puede citarse como precedente con una situación de cierta semejanza que mediante el ATC 387/2007, de 16 de octubre, se aceptó la abstención de los entonces presidenta y vicepresidente del Tribunal en atención a que entre los preceptos impugnados estaba el art. 16.3 LOTC que establece que «si el mandato de tres años para el que fueron designados como presidente y vicepresidente no coincidiera con la renovación del Tribunal Constitucional, tal mandato quedará prorrogado para que finalice en el momento en que dicha renovación se produzca y tomen posesión los nuevos magistrados». En ese auto se afirma que «es indudable que, según se ha argumentado antes, existen datos objetivos en que asentar la alegada apariencia, y dada la virtualidad de esta como exponente de la imparcialidad o de su admisible puesta en duda, ha de concluirse que la imagen de posible pérdida de imparcialidad aducida por los magistrados abstenidos se halla en este caso objetiva, suficiente y legítimamente justificada. Como ya hemos anticipado no sería comprensible por la ciudadanía que, tratándose en el proceso del enjuiciamiento de una norma directamente determinante del estatus actual de la presidenta y del vicepresidente, y habiéndose abstenido de participar en él, el Tribunal, desacreditando su apreciación de la apariencia de imparcialidad, les obligase, contra su expresa y fundada voluntad, a participar como jueces en el enjuiciamiento de la norma que tan directamente les afecta» (FJ 7).
15. En estas circunstancias es preciso atender a que el análisis de la viabilidad de las recusaciones planteadas exige distinguir entre la decisión de admisibilidad del incidente de recusación (esto es, inadmitir las recusaciones) y una eventual decisión sobre el fondo (esto es, admitirlas sin perjuicio de que posteriormente puedan ser desestimadas).
La jurisprudencia constitucional ha reiterado, en atención a la singularidad de la jurisdicción constitucional, la necesidad de una apreciación muy rigurosa de las causas de recusación y abstención de que se trata y, en relación con ello, de la posibilidad de inadmisión liminar de las peticiones de recusación de los magistrados constitucionales. A esos efectos, la jurisprudencia constitucional ha establecido la posibilidad de denegar la tramitación de una recusación no solo cuando se incurra en un razones procesales, en atención a un defectuoso planteamiento procesal por no aducirse causa en que legítimamente pueda fundarse la recusación y por no establecerse los hechos que le sirvan de fundamento; sino también por razones de fondo, en atención a que, por el momento en que se suscitan, su reiteración u otras circunstancias ligadas al proceso concreto, son formuladas con manifiesto abuso de derecho o entrañan fraude de ley o procesal (art. 11.2 LOPJ) (así, entre los últimos, AATC 72/2022, FJ 1; 73/2022, FJ 3, y 82/2022, FJ 2).
En la medida en que no quepa controvertir que en la petición de ambas recusaciones se ha dado cumplimiento a los requisitos procesales –se cita causa de recusación y los hechos que la fundamenta– o estos puedan resultar subsanables –poder especial para recusar–, tampoco cabría apreciar que hubiera razones de fondo sobre el momento en que se suscitan –inmediato a la propia interposición del amparo–, reiteración u otras circunstancias ligadas al proceso del que derivar que se hace en fraude de ley o con abuso de derecho. Por tanto, sin perjuicio de que las razones de fondo alegadas por las partes que pretenden comparecer para recusar pudieran resultar finalmente desestimadas tras la completa sustanciación del incidente de recusación, en este trámite de admisibilidad no parecen concurrir razones evidentes de forma o de fondo que hubieran justificado acordar su inadmisión liminar.
16. En definitiva, considero que la adecuada actuación del Tribunal en relación con las solicitudes debería haber sido su resolución por el Pleno con una conformación que, por reunir quórum suficiente, no incluyera a los magistrados recusados, en la que se hubiera acordado la admisión del incidente, en atención a que no concurren razones procesales que lo impidan ni poder apreciar en los motivos de fondo alegados fraude de ley o abuso de derecho que justifique una inadmisión liminar, y que debía procederse a tramitar el incidente de recusación conforme a las previsiones legales hasta dictar una resolución sobre el fondo tomando en consideración las alegaciones formuladas por todas las partes procesales personadas.
IV. El (in)cumplimiento de los requisitos necesarios para la admisión del recurso.
17. La opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto hace un extenso razonamiento sobre la concurrencia de motivos para apreciar la especial trascendencia constitucional del recurso y la inexistencia de una carencia manifiesta de fundamento del derecho de representación política invocado por los diputados demandantes de amparo (FFJJ 4 a 6).
De nuevo debo remitirme a los votos particulares formulados a los ya citados AATC 150/2022 a 152/2022, para reiterar que la actual regulación del procedimiento de admisión a trámite del recurso de amparo –también del parlamentario del art. 42 LOTC– establece como presupuestos para acordar la admisión, además de los requisitos materiales de que no sea manifiesta la inexistencia de lesión y de que su contenido justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional a que la demanda cumpla con una serie de exigencias de naturaleza formal vinculadas al principio de subsidiariedad como es el correcto agotamiento de las vías impugnatorias previas al proceso de amparo y la finalización del procedimiento en que se ha producido la lesión aducida.
En el presente caso, la argumentación desarrollada por la posición mayoritaria en la que se sustenta el auto se limita a afirmar el cumplimiento de los llamados requisitos materiales, pero ninguna referencia se contiene al cumplimiento de los requisitos formales. Con carácter general, dicha omisión podría ser fácilmente interpretada como la inexistencia de controversia sobre dicho cumplimiento. Sin embargo, no es difícil identificar en el presente recurso de amparo requisitos cuyo cumplimiento resulta discutible, algunos de los cuales, además, fueron objeto de intensa deliberación. En ese sentido, considero necesario hacer una serie de consideraciones sobre la concurrencia de los requisitos necesarios para la admisión del recurso referidos a (i) su especial transcendencia constitucional, (ii) la manifiesta inexistencia de lesión y (iii) el debido agotamiento de la vía impugnatoria parlamentaria.
A) La especial trascendencia constitucional del recurso.
18. Considero que no cabe excluir, como ha hecho la opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto, que en el presente recurso de amparo concurra una especial trascendencia constitucional por varios motivos. En primer lugar, porque es un recurso de amparo parlamentario y en relación con estos recursos el Tribunal ha sostenido que se sitúan en una posición especial por ser la única vía jurisdiccional que permite tutelar la vulneración de derechos fundamentales imputables a los actos o decisiones sin valor de ley emanados de los parlamentos (por ejemplo, STC 46/2018, de 26 de abril, FJ 3). En segundo lugar, porque la cuestión que plantea tiene una relevante y general repercusión social y, además, tiene unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 g)]. Discrepo, sin embargo, de las razones que llevan a la mayoría a apreciar esta causa de especial trascendencia constitucional en su fundamento jurídico 5. En este fundamento se afirma, entre otras cosas, que:
(i) «La centralidad de las Cortes Generales en nuestro Estado constitucional no significa que el ejercicio de sus poderes esté exento o liberado de la de la subordinación a la Constitución, pues esta preside normativamente las actuaciones de todos los poderes públicos y, significadamente, la de aquel que asume la representación de la soberanía nacional».
(ii) «La expresa voluntad del constituyente sitúa al Tribunal Constitucional como garante último del equilibrio de poderes constitucionalmente establecido, incluyendo por tanto la posibilidad de limitar la capacidad de actuación del legislador cuando este exceda de los márgenes constitucionales, siempre según la interpretación que de los mismos haga, en el ejercicio de su irrenunciable responsabilidad constitucional, este tribunal. Como hemos tenido ocasión de recordar, en otro contexto, en la STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 3 b), "al legislador le corresponde respetar los límites materiales y formales del texto constitucional, y a este tribunal controlar, en su función de intérprete supremo, el cumplimiento de estos límites". Pues lo contrario supondría, como declaramos en la STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 3, "no solo admitir una zona inmune al control de constitucionalidad, sino también hacer dejación de nuestra función en el ámbito tan decisivo para la propia supremacía de la Constitución como la jurisdicción de este tribunal"».
(iii) «La cuestión planteada en el presente recurso de amparo trasciende del mero enjuiciamiento de la vulneración del derecho de participación política de los recurrentes, pues la incorporación de las enmiendas núm. 61 y 62 afecta indubitadamente al bloque de la constitucionalidad, en cuanto están en juego las reglas de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional y se modifica el sistema mismo de renovación establecido en el art. 159.3 CE y consecuentemente, la propia jurisdicción constitucional que este tribunal, pieza esencial de toda la estructura constitucional, está llamado a preservar, como expresamente dispone el art. 4.1 LOTC».
19. En mi opinión, no son estas razones las que permiten apreciar que el recurso de amparo planteado tiene especial trascendencia constitucional. La cuestión suscitada en este recurso no es si el legislador está sometido a la Constitución ni si es el Tribunal Constitucional el órgano que debe garantizar que el legislador respete la norma fundamental –cuestiones, por otra parte, que dado el tenor de la Constitución son indiscutibles y constituyen las bases sobre las que se asienta nuestro sistema de justicia constitucional–, sino, simplemente, si se vulnera elius in officiumde los diputados recurrentes cuando en un procedimiento legislativo se admiten enmiendas que carecen de toda conexión con el texto enmendado.
Tampoco creo que la especial trascendencia constitucional del recurso se encuentre en que la admisión de tales enmiendas suponga que el recurso de amparo trascienda del mero enjuiciamiento delius in officiumde los recurrentes al modificar el sistema de designación de magistrados del Tribunal Constitucional que prevé el art. 159.3 CE. Aunque así fuera y las enmiendas admitidas a trámite tuvieran un contenido contrario a la Constitución, el Tribunal no podría ejercer a través del recurso de amparo un control de constitucionalidad sobre su contenido material. Este control sería un control previo de inconstitucionalidad que solo puede ejercerse en el caso previsto en el art. 79.1 LOTC –contra proyectos de estatutos de autonomía y sus propuestas de reforma–, por aquellos a quienes este precepto les reconoce legitimación y por el procedimiento previsto en dicho precepto.
El recurso de amparo no es, por tanto, el cauce idóneo para entrar a examinar si las enmiendas admitidas por los acuerdos impugnados vulneran o no el art. 159.3 CE. Por ello su especial trascendencia no puede fundamentarse en la necesidad de preservar la jurisdicción constitucional frente a reformas legales que pudieran ser inconstitucionales. Como afirmó el Tribunal en el ATC 85/2006, FJ 3, el recurso de amparo no puede convertirse «en una suerte de remedio jurisdiccional preventivo, con el que se anticipa la defensa del orden constitucional». El control del legislador, excepto en el caso previsto en el art. 79.1 LOTC, solo puede ejercerse una vez aprobada la ley y a través de los procesos constitucionales que permiten ejercer este control –el recurso de inconstitucionalidad o la cuestión de inconstitucionalidad– no mediante el recurso de amparo parlamentario. Parece difícilmente controvertible, si no elemental, en nuestro Derecho constitucional, esta afirmación.
20. La apreciación de la especial trascendencia constitucional por los motivos que la opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto expone en el fundamento jurídico 5 no contribuyen a eliminar la idea subyacente de que mediante el presente recurso de amparo se pretende ejercer un control de constitucionalidad que excede de la naturaleza de este recurso ejerciendo mediante este cauce un control previo de constitucionalidad que no está previsto ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Tampoco coadyuva a mitigar esa impresión el hecho de que junto con la admisión del recurso se haya procedido a acordar la suspensión de la tramitación parlamentaria de las enmiendas admitidas. Dejo ahora apuntada esta cuestión sobre la que volveré más adelante.
Por tanto, insisto en que, si bien puede resultar adecuado considerar que el presente recurso cumple con la exigencia de su especial trascendencia constitucional vinculado a que es un recurso de amparo parlamentario, plantea cuestiones jurídicas de relevante y general repercusión social y puede tener, también, unas consecuencias políticas generales, no comparto la fundamentación desarrollada por la opinión mayoritaria en el fundamento jurídico 5 del auto, que considero improcedente y únicamente dirigida a justificar la medida cautelarísima que luego se adopta. Puedo llegar a compartir las razones que se exponen en el fundamento jurídico 6 al afirmar que «[l]o que está en juego en el presente caso no es solo la eventual reparación del derecho fundamental de los diputados recurrentes en amparo al ejercicio de sus funciones representativas (art. 23.2 CE), sino también la integridad del procedimiento legislativo en la regulación de una cuestión fundamental para la estructura institucional del Estado y su régimen de mecanismos de garantía y control previstos en el ordenamiento, como es la designación de magistrados del Tribunal Constitucional». Más allá de ello, para justificar que el presente recurso de amparo plantea cuestiones jurídicas que tienen trascendencia social y puede tener consecuencias políticas generales basta con reparar en que la reforma legal que a través de las enmiendas admitidas pretende efectuarse afecta al proceso de designación y nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional y esta es una cuestión que, en el momento de dictarse la resolución, tiene una gran repercusión social y política, al estar pendiente la renovación de los magistrados que han de ser propuestos por el Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial y no haberse podido efectuar porque el Consejo General del Poder Judicial no consigue llegar a un acuerdo sobre quiénes han de designar para ejercer este cargo.
B) El fundamento constitucional de la invocación alegada.
21. No considero necesario controvertir en este momento procesal de admisibilidad el cumplimiento de este requisito material. La doctrina establecida en las SSTC 119/2011, de 5 de julio y 4/2018, de 22 de enero [doctrina que recogen también las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 6, y 172/2020, de 19 de noviembre, FJ 8 B), que resuelven sendos recursos de inconstitucionalidad] no parece que permita descartarprima facieque los acuerdos impugnados, al admitir unas enmiendas que no tienen conexión con el texto enmendado, pudieran lesionar elius in officiumde los recurrentes.
No obstante, no puedo compartir la opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto, cuando afirma que «[e]l medio, la forma y el procedimiento seguido resultan inequívocamente desconocedores, y por ello cercenadores, de este derecho fundamental [el consagrado en el art. 23.2 CE], que es la clave de bóveda del Estado democrático (art.1.1 CE), al haberse mermado de tal manera dicho derecho fundamental que queda sencillamente negado, borrado, por la actuación de la actuación de la mesa de la Comisión de Justicia» (FJ 8). Una afirmación de estas características va más allá de lo que el Tribunal puede apreciar en este momento procesal –en el que todavía no han comparecido todas las partes y, por tanto, no han podido ser oídas– y puede comprometer su imparcialidad. A tal conclusión solo podrá llegarse, en su caso, cuando, una vez tramitado el presente recurso y se hayan tomado en consideración las alegaciones de las partes, se dicte la sentencia que lo resuelva.
C) El agotamiento de la vía parlamentaria.
22. La opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto no ha considerado necesario hacer referencia alguna a las objeciones y dudas que planteé en la deliberación respecto al cumplimiento del debido agotamiento de la vía parlamentaria al que se refiere como requisito de admisibilidad el último inciso del art. 42 LOTC al establecer la necesidad de que la decisión o acto sin valor de ley impugnado sea firme y que me llevaron a votar en contra de la admisión del presente recurso en atención a las circunstancias concurrentes que explicaré. Esas objeciones aparecían referidas, tanto a la ausencia de acreditación de la firmeza de la decisión parlamentaria impugnada por haberse simultaneados la vía impugnatoria parlamentaria con la presentación del recurso de amparo, como a la prematuridad del recurso de amparo.
23. Los demandantes de amparo recurrentes admiten en su demanda de amparo como hechos que nadie controvierte que (i) previamente a la interposición del recurso de amparo se había dirigido al presidente de la Comisión de Justicia del Congreso una solicitud de reconsideración, entre otras, de la decisión de admitir dos enmiendas a la proposición de ley; y (ii) dicha reconsideración no había sido resuelta al momento de interponerse el presente recurso de amparo.
Los diputados demandantes de amparo justifican que no procedía entender prematura su demanda de amparo porque el presidente de la Comisión de Justicia verbalmente había denegado la convocatoria de la mesa de esa comisión para resolver sobre su reconsideración y por eso amplían el objeto del recurso a esa decisión. A los efectos de acreditar ese extremo, se limitaron a hacer entrega en este procedimiento de amparo de una transcripción de la sesión de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados en que se constata que quien actuaba de portavoz del Grupo Parlamentario Popular hace referencia al comienzo de su intervención sobre el dictamen elaborado por la ponencia a que «quisiera mostrar la disconformidad de mi grupo con la decisión de la Presidencia de esta comisión, que ha impedido que se convocara la mesa con carácter previo a esta reunión para valorar el escrito de reconsideración que presentamos ayer en el que solicitábamos que se calificara y se valorara la antijuridicidad de determinadas enmiendas y que se retiraran del debate». La respuesta recibida por el presidente de la comisión a dicha intervención quedó limitada a dar las gracias por la intervención.
En abierto contraste con ello, alguna de las partes comparecidas en este proceso de amparo ponía de manifiesto en sus escritos de alegaciones que las peticiones de reconsideración planteadas contra las decisiones de la mesa de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados referidas, entre otras, a la admisión de las enmiendas, iban a ser objeto de resolución en la reunión ordinaria de la mesa del Congreso e iba a celebrarse el martes 20 de diciembre de 2022 a las 9:30 horas. A los efectos de acreditar ese extremo se adjuntó una copia de la última versión recibida del orden del día de la mesa del 20 de diciembre de 2022, en cuyo punto segundo constaba que iba a ser tratada la citada reconsideración.
La controversia planteada sobre ese extremo –los demandantes consideraban que había existido un rechazo por la negativa del presidente de la mesa de la Comisión de Justicia a convocar la mesa para resolver la reconsideración y las partes comparecidas insistían que estaba incluido en el orden del día de la mesa del Congreso del día 20 de diciembre de 2022–, me llevó a considerar oportuno poner de manifiesto a mis compañeros de Pleno, sin fortuna, la necesidad de que por razones de prudencia se estableciera con la urgencia que fuera precisa comunicación con el Congreso de los Diputados para que se acreditara la pendencia o no de la resolución de esta reconsideración. Me parecía, y así lo hice constar, que la verificación del cumplimiento de un requisito de admisibilidad objetivo de estas características era una exigencia del quehacer prudente y autocontenido del Tribunal para evitar ante la ciudadanía dar la imagen de instrumentalización del Tribunal en la disputa parlamentaria. No sería comprensible que el Tribunal, después de haber admitido el recurso y acordar como medida cautelarísima la suspensión de un procedimiento legislativo, tuviera que inadmitir el recurso en la sentencia que lo resolviera por el incumplimiento de un requisito formal de tan fácil verificación.
24. A ese respecto, es preciso recordar que, con carácter general la jurisprudencia constitucional ha establecido que «la exigencia de haber agotado las instancias internas parlamentarias deriva del principio de subsidiariedad, así como del debido respeto a la autonomía parlamentaria, de tal modo que no cabe recabar el amparo de este tribunal si la lesión pudo haber sido remediada mediante procedimientos parlamentarios que sin embargo no se utilizaron [SSTC 96/2019, de 15 de julio, FJ 4, y 97/2020, de 21 de julio, FJ 2 B) b)]» (STC 69/2021, de 18 de marzo, FJ 2). Esta jurisprudencia ha determinado, por ejemplo, la inadmisión de los recursos de amparo resueltos en los AATC 198/2008, de 2 de julio, y 101/2022, de 22 de junio.
No niego que en el presente caso podrían albergarse dudas sobre si la solicitud de reconsideración era necesaria, en cuyo caso, si no hubiera sido planteada, podría resultar muy rigorista haber considerado que este recurso de amparo estaba incurso en falta de agotamiento. Sin embargo, sin necesidad de prejuzgar si en este caso la solicitud de reconsideración era un medio impugnatorio apto en vía parlamentaria, lo relevante a los efectos de la subsidiariedad del recurso de amparo es que los diputados demandantes utilizaron efectivamente esa vía y, por tanto, quedaron vinculados a esa decisión, habiéndola simultaneado con el recurso de amparo.
El Tribunal, en recursos de amparo no parlamentarios, ha establecido de manera consolidada que su jurisprudencia «es inequívocamente contraria a que se pueda simultanear el recurso de amparo con recursos aún no resueltos en el procedimiento judicial» (STC 12/2020, de 28 de enero, FJ 2), incidiendo en que «es opuesto al carácter subsidiario de esta jurisdicción constitucional simultanear un recurso de amparo con otro recurso seguido en la vía judicial ordinaria, como ocurre cuando se inicia el proceso de amparo antes de que estén resueltos los recursos interpuestos contra la resolución judicial impugnada en aquella otra vía o cuando, una vez presentada la demanda de amparo, se reabre la vía judicial durante la pendencia del proceso de amparo, aunque la resolución final de la jurisdicción ordinaria sea finalmente desestimatoria (así, SSTC 99/2009, de 27 de abril, FJ 2; 12/2020, de 28 de enero, FJ 2, o 31/2020, de 24 de febrero, FJ 3). Por otra parte, también se ha destacado que esta falta de agotamiento es un defecto insubsanable para cuya determinación el momento relevante es "la demanda de amparo, en el momento de su interposición, que es el que se ha de tomar como "punto de referencia"» (SSTC 249/2006, de 24 de junio, FJ 2; 242/2007, de 10 de diciembre, FJ 4; 199/2012, de 12 de noviembre, FJ 2, y 110/2013, de 6 de mayo, FJ 2).
Por tanto, en la medida en que pudiera quedar acreditado que la reconsideración iba a ser objeto de análisis por la mesa del Congreso el martes 20 de diciembre de 2022, este hecho obligaría a ponderar si los demandantes han hecho coexistir la vía impugnatoria parlamentaria y la del recurso de amparo.
25. Considero que el Tribunal también hubiera debido plantearse si es aplicable a los amparos parlamentarios la doctrina constitucional que establece que, con carácter general, las resoluciones interlocutorias solo pueden impugnarse una vez que haya concluido el procedimiento en el que han sido dictadas (STC 4/2010, de 17 de marzo, FJ 3, entre otras muchas), pues podría suceder que las lesiones aducidas pudieran ser corregidas en el curso de ese procedimiento. Por ejemplo, en el presente caso hubiera podido ocurrir que finalmente la proposición de ley que incorpora las enmiendas admitidas no hubiera sido aprobada o que en el Senado se hubieran introducido enmiendas de supresión eliminando los preceptos del texto articulado que incorporaba las enmiendas núm. 61 y 62 y estas enmiendas hubieran sido aceptadas por el Congreso. Ciertamente, el Tribunal no ha aplicado esta regla en otros casos similares (los resueltos por las SSTC 119/2011 y 4/2018), por lo que parece que en este tipo de procedimientos no resulta de aplicación la referida doctrina, pero si así fuera sería conveniente explicar las razones por las que se excepciona en estos casos la regla general que exige esperar a la finalización del procedimiento para poder impugnar los actos de trámite que se consideran lesivos de derechos fundamentales.
V. La adopción de las medidas cautelares inaudita parte del art. 56.6 LOTC.
26. El Tribunal, al amparo del art. 56.6 LOTC, ha acordado la suspensión de la tramitación parlamentaria de los preceptos que modifican la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, introducidos en la «Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso», que derivan de las enmiendas núm. 61 y 62, que fueron admitidas a trámite por los acuerdos impugnados en este recurso de amparo.
No comparto esta decisión. A mi juicio no concurren los presupuestos que exige el art. 56 LOTC para otorgar la suspensión. Como expondré a continuación, el art. 56 LOTC no permite suspender procedimientos legislativos, pues tal medida ocasiona una perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido y afecta a derechos fundamentales de terceros. Además, retomo ahora la idea más arriba apuntada, la suspensión del procedimiento parlamentario por esta vía conlleva alterar la naturaleza del recurso de amparo, pues, a través de esta medida, se está ejerciendo un control previo de inconstitucionalidad que es incompatible con el sistema de justicia constitucional que establece la Constitución, con la Ley Orgánica del Tribunal y con la función parlamentaria.
27. No discuto que la denegación de la medida cautelar solicitada podría hacer perder al amparo en gran medida su finalidad, pues una eventual sentencia estimatoria no podría tutelar íntegramente elius in officiumde los recurrentes. Si no se hubiera acordado la suspensión de la tramitación de las enmiendas admitidas por los acuerdos impugnados y el procedimiento legislativo concluye, como ha ocurrido, el texto de tales enmiendas se hubiera convertido en ley. En tal caso, si el amparo fuera estimatorio no podría suprimir de la ley aprobada la parte que trae causa de esas enmiendas, por lo que no podría tener más alcance que el de declarar la vulneración del derecho fundamental y el de la declaración de nulidad de los acuerdos impugnados, sin que pudiera deducirse del fallo de la eventual sentencia estimatoria ningún pronunciamiento ni deducir efecto alguno sobre la constitucionalidad de la ley que se aprobó en el procedimiento legislativo en que esos acuerdos se adoptaron (en este sentido la STC 4/2018, de 22 de enero, FJ 8). Como ha afirmado el Tribunal en el ATC 59/2017, de 24 de abril, FJ 4, que cita, a su vez, la STC 119/2011, de 5 julio y 118/1995, de 17 de julio, «la eventual estimación del recurso de amparo no supondría la anulación de la norma tramitada y aprobada en el curso del procedimiento legislativo en que fueron rechazadas las enmiendas en cuestión», pues «[a]dmitir tal posibilidad sería tanto como asumir la existencia de una suerte de amparo parlamentario indirecto contra leyes cuando el constituyente, de forma consciente, ha excluido esta posibilidad».
Ciertamente, un fallo declarativo conllevaría una tutela del derecho vulnerado, pero no sería una tutela plena.
Tampoco niego que en este caso no exista la urgencia excepcional que exige el art. 56.6 LOTC, pues el procedimiento legislativo al que se han incorporado las enmiendas admitidas iba a concluir –y concluyó– el pasado 22 de diciembre.
28. Ahora bien, para que proceda otorgar la medida cautelar solicitada no basta con que el amparo pueda perder su