Categoría: Judicial

que ni la emisión de un contraaval por la Generalitat (art. 4.7 del Decreto-ley) ni el otorgamiento de una garantía mediante cualquier medio admitido en Derecho (disposición transitoria, apartado segundo) pueden vulnerar, en el plano sustantivo, ni el principio de separación de poderes ni la exclusividad de la potestad jurisdiccional (art. 117 CE), sin que tampoco pueda compartirse que ello afecta, ni siquiera indirectamente, a la jurisdicción del Tribunal de Cuentas (art. 136 CE). Parece claro, en este sentido, que el otorgamiento de la garantía lo es sin perjuicio de las competencias que competen a las autoridades judiciales para determinar su suficiencia.
b) Por las mismas razones, tampoco se produce vulneración del artículo 118 CE, siendo continuas las referencias del Decreto-ley al obligado cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes [arts. 1.3, 4.1 a) y 5.1, así como anexo]. Se reitera que la ejecución de las resoluciones judiciales, firmes o no, se rige por lo establecido por la legislación procesal en cada caso aplicable y no por lo previsto en este Decreto-ley.
F) Sobre la alegada vulneración del artículo 9.3, en relación con los artículos 31.2 y 103.1, todos de la Constitución.
a) El Decreto-ley no tiene naturaleza de ley singular:
(i) Tras relacionar la jurisprudencia constitucional que se estima de relieve y afirmar que parece claro que no nos hallamos ante una norma autoaplicativa (ni siquiera así lo afirma la recurrente), se alega que parece igualmente claro que no es una ley de destinatario único, a cuyo efecto se vuelve a hacer referencia al dictamen 2/2021 del Consejo de Garantías Estatutarias. Quedaría por determinar –se añade– si se trata de una norma dictada en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agote su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador, punto este en el que la demanda incurre en contradicción pues, por un lado, sostiene que el Decreto-ley es una ley singular (solo aplicable al supuesto derivado de la obligación de prestar garantía provisional en las actuaciones previas 80-2019 del Tribunal de Cuentas) y, por otro, afirma que sería también aplicable a los procesos penales en los que se exigiera responsabilidad civil, razón por la cual cabría concluir aquí las alegaciones sobre este motivo de inconstitucionalidad. En cualquier caso, tampoco desde este punto de vista se puede decir que el Decreto-ley sea ley singular y ello en atención a lo apreciado al respecto en el dictamen 2/2021, tantas veces citado.
(ii) Las alegaciones del recurso a la vista de la póliza de seguro de responsabilidad patrimonial y civil contratada por la Generalitat no desvirtúan esta conclusión, ya que esa póliza tiene una vigencia temporal a diferencia del Decreto-ley, con vigencia indefinida tras su convalidación, y porque ese ámbito temporal es limitado. Además, la póliza puede ser rescindida por el asegurador en determinados supuestos conforme a la Ley 50/1980, de contrato de seguro, como de hecho ha sucedido en el pasado con las pólizas suscritas por la Generalitat. Los riesgos cubiertos por la póliza vigente, finalmente, no son estrictamente coincidentes con los del fondo, cuya finalidad es la que proclama el artículo 1.1 del Decreto-ley. En contra de lo aducido por los recurrentes, la norma impugnada no agota su contenido y eficacia en el supuesto que da lugar a la justificación del presupuesto habilitante del decreto-ley, de modo que tampoco desde este punto de vista puede ser calificada de ley singular.
b) En cuanto a la aducida vulneración de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), se menciona la jurisprudencia constitucional que se considera significativa y se señala, tras ello, que no parece que se pueda concluir que la norma impugnada carezca de explicación racional o que responda a un objetivo ilegítimo. Esa explicación no sería otra que la indicada en el dictamen 2/2021 del Consejo de Garantías Estatutarias y parece claro que la garantía del funcionamiento normal de la administración de la Generalitat, finalidad a la que responde el fondo, es un objetivo constitucionalmente legítimo y que, por ello, aunque se pueda discrepar en clave técnica o política, no se puede decir que no tenga una explicación racional. Este alegato debe ser por tanto desestimado.
c) No parece que tengan sustantividad propia las alegaciones del recurso relativas a los principios de eficacia y economía que han de regir el gasto público (art. 31.1 CE) y a la exigencia de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), en la medida en que la parte recurrente las vincula a la aducida arbitrariedad, ya descartada, del Decreto-ley. Tampoco parece que con esas alegaciones se haya cumplido la carga de justificar las razones por las que se entienden vulnerados tales preceptos constitucionales. Sea como fuere, la norma impugnada no favorece, como se dice, la elusión por los causantes del daño a los caudales públicos de la responsabilidad cautelar o definitivamente declarada por los tribunales de justicia:
(i) En primer lugar, por no existir lo que se denomina «responsabilidad cautelar». No parece existir impedimento legal alguno para que la Generalitat, del mismo modo que suscribe pólizas de seguro que cubren determinados riesgos de sus funcionarios, pueda decidir asegurar ella misma a sus funcionarios determinados riesgos no cubiertos por dichas pólizas.
(ii) Parece evidente que el fondo no permite en modo alguno a la persona responsable eludir ni la responsabilidad contable ni la civil derivada del delito que haya sido declarada por sentencia firme, siendo relevante recordar que a tales responsabilidades les resultan aplicables las reglas contenidas en los artículos 984.3 LECrim y 85.1 LFTCu). De conformidad con esas reglas, el artículo 548 LEC establece un plazo de veinte días para el cumplimiento voluntario por el condenado antes de proceder al despacho de la ejecución, ejecución que se lleva a cabo de oficio y a la que en nada empece el Decreto-ley. Corresponde en todo caso a los tribunales velar por la ejecución de sus sentencias firmes. Se reitera que el artículo 5.1 del Decreto-ley no es norma procesal, por lo que nada tiene que ver con la ejecución de las sentencias firmes.
(iii) Si bien dicho artículo 5.1 establece la obligación de retorno desde que se dicte la sentencia firme, cuando como consecuencia del cumplimiento voluntario, previo a la ejecución del aval, en el plazo de veinte días (art. 548 LEC), el aval no haya llegado a ser ejecutado por los tribunales, la obligación de retorno habrá de entenderse circunscrita a los gastos generados en razón de las garantías efectuadas y en su caso a los intereses, ya que de otro modo se produciría un enriquecimiento injusto de la administración de la Generalitat. Ahora bien, cuando el contraaval o, en su caso, la garantía prestada por la Generalitat se haya llegado a ejecutar, y desde ese momento, el deudor estará obligado al retorno, también, de la cantidad garantizada. De este modo sería evidente que el otorgamiento del aval en modo alguno supone un obstáculo a la eficacia de las resoluciones judiciales, ni la elusión de la responsabilidad declarada por los tribunales y que tampoco se produce daño alguno a las finanzas de la Generalitat, pues el avalado está obligado al retorno de las cantidades avaladas.
(iv) Se reitera que la referencia a que «si procede, se hayan agotado todas las vías de impugnación judiciales y jurisdiccionales, estatales e internacionales» en ningún caso interfiere sobre el momento en que deben ser ejecutadas las sentencias. Esta referencia del Decreto-ley tampoco supone menoscabo alguno para las finanzas de la Generalitat, pues puede ser interpretada en tres sentidos distintos, ninguno de los cuales resultaría contrario a la Constitución.
En primer lugar, puede ser interpretada como una referencia a la facultad del Tribunal Constitucional (art. 56 LOTC) para la suspensión del pronunciamiento judicial firme o la adopción de cualquier otra medida cautelar que determine la imposibilidad de que la Generalitat proceda a la liquidación de la deuda, quedando también suspendida la obligación de retorno que configura el artículo 5.1 del Decreto-ley. Aunque en el estado actual de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos parece improbable que este tribunal llegara a dictar medidas cautelares que pudieran afectar a sentencias firmes susceptibles de tener repercusión sobre la obligación de retorno, lo mismo sucedería en el supuesto de que, excepcionalmente, el Tribunal de Estrasburgo ordenara al Estado la suspensión de la ejecución de tal sentencia, de conformidad con el principio general según el cual la Generalitat es Estado (art. 3.1 EAC). Como ha declarado reiteradamente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el incumplimiento por cualquier órgano del Estado de las medidas cautelares dictadas de conformidad con el artículo 39 de su Reglamento de procedimiento supondría violar el artículo 34 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Así entendido, el inciso «si procede» nada tiene de inconstitucional.
Más allá de lo expuesto, esta misma referencia del artículo 5.1 del Decreto-ley debe ser entendida, con independencia de la mejorable técnica legislativa, como relativa a la interrupción del plazo de prescripción del derecho al cobro por parte de la Generalitat, caso de que se interpongan recursos que puedan afectar a la existencia del derecho de crédito con posterioridad al dictado de la sentencia firme, y concretamente el recurso de amparo. Así interpretada, esta disposición, lejos de favorecer la elusión de la responsabilidad por los causantes del daño, trataría de asegurar que en ningún caso se pueda producir menoscabo alguno para la hacienda de la Generalitat. El derecho de la Generalitat a exigir el cobro prescribe a los cuatro años (art. 15.1 del Decreto Legislativo 3/2002, ya citado) y el artículo 15.2 de la Ley 47/2003, general presupuestaria, supletoriamente aplicable, se remite en cuanto a los plazos de prescripción a la Ley general tributaria, cuyo artículo 68.1 establece que el derecho a exigir el pago se interrumpe por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase, habiendo destacado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la diferencia, en lo que se refiere a la interrupción de la prescripción, entre el artículo 68 de la Ley general tributaria y el artículo 1973 del Código civil. De no producirse esa interrupción del plazo de prescripción que establece el artículo 5.1 del Decreto-ley, la Generalitat, ante una eventual sentencia desestimatoria del recurso de amparo constitucional que tuviera lugar transcurridos cuatro años, podría verse definitivamente imposibilitada de exigir el pago de deudas, lo que sí podría producir un menoscabo a la hacienda de la Generalitat, potencialmente vulnerador del artículo 31.2 CE. Al establecer el artículo 5.1 que la interposición de recursos de cualquier clase (incluidos el de amparo constitucional y la demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos) interrumpe el plazo de prescripción de cuatro años no solo no se está produciendo menoscabo alguno para la hacienda de la Generalitat, sino, antes bien, se está garantizando mediante una norma específica (que por lo demás reitera lo que establece el artículo 15.2 de la Ley 47/2003, general presupuestaria) que tal menoscabo no se puede producir en ningún caso.
La norma, finalmente, debe ser entendida también como una habilitación a la Generalitat a tener en cuenta la interposición del recurso de amparo constitucional, o una eventual demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a la hora de resolver sobre las solicitudes de aplazamiento del pago de los avalados por el fondo, citándose en este punto el dictamen 2/2021 del Consejo de Garantías Estatutarias, pues en modo alguno resulta irrazonable que la Generalitat pueda valorar, para resolver una solicitud de aplazamiento, el hecho de que subsista una controversia jurídica sobre la propia existencia del crédito de derecho público que pudiera dar lugar, caso de que las pretensiones fueran estimadas, a que la Generalitat tuviera que devolver las cantidades cobradas. Resulta imprescindible recordar, en este punto, que el artículo 13.1 de la Ley 47/2003, general presupuestaria, que regula el aplazamiento de las cantidades adeudadas a la hacienda pública estatal, no tiene la condición de normativa básica, de modo que la Generalitat, en ejercicio legítimo de su competencia (art. 211 EAC), puede prever que la subsistencia de tal controversia jurídica pueda ser tenida en cuenta para resolver sobre una solicitud de aplazamiento de pago, en tanto no se resuelva el recurso de amparo. Tal aplazamiento no produciría menoscabo alguno a la hacienda pública de la Generalitat, pues el artículo 13.1 de la Ley 47/2003, general presupuestaria, aplicable supletoriamente (art. 149.3 CE), determina que el aplazamiento devengará el correspondiente interés de demora.
Las alegaciones de la parte, en estas circunstancias, deben ser íntegramente desestimadas.
Se concluyó con la solicitud de que se dictara sentencia que desestimara íntegramente el recurso de inconstitucionalidad.
10. Por providencia de 8 de octubre de 2024 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 9 del mismo mes y año.
1. Objeto de la impugnación y posiciones de las partes.
a) Los diputados del Congreso que han interpuesto este recurso de inconstitucionalidad impugnan en su totalidad el Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Cataluña, dictado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma. A este Decreto-ley, que entró en vigor, conforme a su disposición final, en la misma fecha de su publicación en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» (verificada el inmediato día 7), le imputan los recurrentes, en los términos reseñados en lo que antecede y que a continuación se recordarán, diferentes contravenciones de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña, todas ellas contradichas, como también se ha expuesto, por las representaciones del Parlamento y del Gobierno de la Comunidad Autónoma, a cuyas alegaciones se hará igualmente sucinta referencia en este mismo fundamento jurídico. Antes de ello, sin embargo, y para una mejor inteligencia de lo que seguirá, importa tener presentes las determinaciones sustantivas establecidas en este Decreto-ley.
Precedido de una «exposición de motivos», sobre la que las partes asimismo han polemizado, y complementado, en anexo, por un «[m]odelo de solicitud a presentar a la entidad gestora del fondo», el cuerpo normativo del Decreto-ley, una vez corregidas oficialmente las erratas de su publicación inicial (antecedente 1 de esta sentencia), es el que sigue:
1.1 Es objeto de este Decreto-ley la creación del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Catalunya (FCRCAT) para hacer frente a las obligaciones legales que le corresponden con relación a los riesgos no cubiertos por las pólizas de seguros de responsabilidad civil, patrimoniales y contables suscritas por la Generalitat de Catalunya por siniestros que puedan afectar a las personas comprendidas en el ámbito subjetivo de este Decreto-ley en el ejercicio de su cargo o funciones que se puedan ver afectadas en su patrimonio por resoluciones o actos administrativos o judiciales en procedimientos administrativos o judiciales que no hayan concluido con resolución firme.
1.2 La dotación mínima de este fondo se fija inicialmente en la cantidad de diez millones de euros. Anualmente se hará una aportación por una cuantía al menos igual a las liquidaciones que se hayan llevado a cabo el año anterior con cargo en este fondo, con la actualización correspondiente.
1.3 La gestión del fondo se puede encargar a la entidad gestora que se constituya o bien a una entidad gestora ya existente.
Quedan incluidas en el ámbito subjetivo de este Decreto-ley las personas que tengan o hayan tenido la condición de personal al servicio de la administración de la Generalitat y de los entes y organismos de su sector público, de altos cargos y de miembros del Gobierno de la Generalitat por actuaciones realizadas en el ejercicio de su cargo.
Los riesgos objeto de cobertura por el fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Catalunya serán los que sufran las personas incluidas en el ámbito subjetivo de este Decreto-ley y que queden excluidos de cobertura a cargo de las pólizas de seguros de responsabilidad civil, patrimonial y contable suscritas por la Generalitat de Catalunya con el fin de cubrir las obligaciones que, de acuerdo con la normativa vigente, le corresponda directamente asumir por los daños corporales y materiales y las consecuencias directas de estos daños, así como los perjuicios económicos puros, no consecuencia de daños materiales y/o corporales previos, causados por acción u omisión a terceras personas en ejercicio de su actividad, así como la responsabilidad civil profesional, incluida la responsabilidad contable, mientras no recaiga sentencia firme.
4.1 La cobertura del siniestro con cargo en el fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Catalunya se llevará a cabo con la presentación previa de una solicitud de acuerdo con el modelo incluido en el anexo de este Decreto-ley ante la entidad gestora del fondo, la cual tiene que ir acompañada de una declaración responsable en la que la persona solicitante manifieste que cumple las siguientes condiciones:
a) Que no existe una resolución judicial firme que declare ilícitas las actuaciones realizadas.
b) Que el riesgo no se encuentra cubierto por ninguna póliza de seguro suscrito por la administración de la Generalitat de Catalunya o por alguna entidad de su sector público.
c) Que la Generalitat de Catalunya no ha iniciado ninguna acción contra la persona afectada y, en particular, ningún procedimiento disciplinario o sancionador ni ningún procedimiento judicial de reclamación de responsabilidad civil.
4.2 Sin perjuicio de los efectos de la declaración responsable desde la presentación de la solicitud, la entidad gestora la comunicará, para su verificación, a los órganos siguientes: con respecto a la letra a), a los órganos competentes en materia de representación y defensa jurídica de la Generalitat; con respecto a la letra b), a los órganos competentes en materia de seguros de la Generalitat de Catalunya, y con respecto a la letra c), se comunicará de forma simultánea a todos los departamentos de la administración de la Generalitat para que verifiquen el cumplimiento en relación con ellos y sus entidades adscritas o que dependan de ellos.
4.3 En todo caso la inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial de cualquier dato o documento que acompañe la solicitud o conste en la declaración responsable comporta la imposibilidad de disfrutar de la cobertura y genera una obligación de retorno, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a las cuales pueda dar lugar.
4.4 El perjuicio patrimonial se debe acreditar mediante la aportación de la resolución o acto relativo al procedimiento administrativo o judicial que lo afecte, el cual no puede haber concluido por resolución judicial firme.
4.5 En caso de que los afectados por el perjuicio patrimonial lo sean en concepto de responsabilidad solidaria, la emisión de la garantía no puede superar el total de la cantidad reclamada y, si no hay acuerdo entre las personas afectadas, se distribuirá de forma proporcional entre ellas. En todo caso, la garantía no puede superar de forma individual el 50 por 100 del total a distribuir, a no ser que la cantidad reclamada no supere el 5 por 100 del fondo.
4.6 Los órganos competentes disponen de diez días para llevar a cabo la verificación prevista en este artículo a partir del día siguiente al de recibir la comunicación.
4.7 La entidad gestora, una vez presentada la solicitud con la declaración responsable, garantizará a la entidad financiera la emisión del aval con un depósito a cargo del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Catalunya. Este contraaval tendrá carácter reglado.
5.1 En caso de que llegara a existir pronunciamiento judicial firme y, si procede, se hayan agotado todas las vías de impugnación judiciales y jurisdiccionales, estatales e internacionales, y si se confirmara la existencia de responsabilidad contable o civil derivada de falta o delito por parte de las personas beneficiarias, se generará un crédito de derecho público de devolución por parte de los beneficiarios de los importes garantizados, así como de los intereses y de los gastos que se hayan generado en razón de las garantías efectuadas con cargo en el fondo.
5.2 La obligación de retorno tiene la naturaleza de derecho público por parte de la Generalitat y esta tiene que realizar todas las actuaciones necesarias para su recaudación, incluso el procedimiento ejecutivo de recaudación de acuerdo con lo que establece la normativa vigente.
6.1 El departamento competente en materia de finanzas debe realizar las actuaciones correspondientes para la dotación de los recursos económicos necesarios para el FCRGC. Con esta finalidad, a la entrada en vigor de este Decreto-ley, se entenderá dotado el fondo por el importe establecido en el artículo 1 y se deben efectuar las actuaciones necesarias para esta dotación.
6.2 Se establece como modalidad de control para las operaciones necesarias para la dotación del FCRCAT el control posterior, con las finalidades y el procedimiento establecido por el Decreto-ley 46/2020, de 24 de noviembre, de medidas urgentes de carácter administrativo, tributario y de control financiero.
1. Mientras no se constituya la entidad gestora del FCRCAT o bien se encargue su gestión a una entidad ya constituida, y de forma excepcional, se encarga su gestión provisionalmente al Instituto Catalán de Finanzas.
2. Para el caso de que no sea posible cuando entre en vigor este Decreto-ley aplicar lo que prevé el punto 7 del artículo 4 y con carácter excepcional, la entidad gestora puede otorgar la garantía mediante cualquier medio admitido en derecho, sin perjuicio de que sea sustituida posteriormente por lo que dispone el precepto mencionado.»
b) Conforme al orden de exposición de la demanda (que no ha de ser, como se fundamentará, el del enjuiciamiento), el Decreto-ley habría incurrido en inconstitucionalidad a causa de vicios de distinta naturaleza, por más que algunos de ellos estarían, según también se dirá, estrechamente vinculados: (i) se aduce, en primer lugar, que esta disposición gubernamental –toda ella– resultaría contraria al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), pues su «única finalidad real» sería «procurar la máxima impunidad» de quienes habrían malversado caudales públicos en el «llamado proceso de desconexión de Cataluña», algo que –se añade– infringiría asimismo tanto los criterios de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público (art. 31.2 CE) como el principio de «eficacia» en la actuación de la administración pública (art. 103.1 CE); (ii) íntimamente relacionado con la anterior vulneración, se denuncia que el Decreto-ley tendría la condición de «ley singular», por cuanto, pese a su aparente «vocación general», solo sería aplicable, sin justificación objetiva y razonable alguna, y cayendo en arbitrariedad, a la obligación de prestar garantía provisional en las actuaciones previas 80-2019 seguidas ante el Tribunal de Cuentas y a las que, junto a otras consideraciones, la exposición de motivos efectivamente se refiere; (iii) se argumenta también, ya en otro orden de cosas, que la disposición impugnada sería contraria al principio de división de poderes (a cuyo efecto se cita el artículo 1.1 CE) y, en relación con ello, a los artículos 117.3 (exclusividad de la potestad jurisdiccional) y 136.2 (jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas) de la misma norma fundamental, así como a su artículo 118 (obligado cumplimiento de las resoluciones firmes de jueces y tribunales), pues se presenta como una «contramedida» frente a la liquidación provisional practicada en las mentadas actuaciones previas 80-2019; (iv) sostiene asimismo la demanda, con invocación de la regla 18 del artículo 149.1 CE, que el Decreto-ley estaría viciado de incompetencia al establecer un derecho prestacional de garantía de los empleados públicos no previsto en la legislación básica estatal; (v) también estaría la norma recurrida viciada de incompetencia, con invocación la regla 16 del artículo 149.1 CE, por establecer una especialidad procesal sin amparo en el Derecho sustantivo de la comunidad autónoma, al prever un nuevo tipo de garantía no prevista en la regulación procesal o contable, y afectar a la descripción procesal de firmeza de las resoluciones judiciales, y al tiempo en que son ejecutables, y (vi) argumenta la demanda, en fin, que el Decreto-ley se habría dictado en contravención de lo dispuesto en los artículos 86.1 CE y 64 EAC y ello tanto porque no sería de ver la extraordinaria y urgente necesidad que pudiera justificarlo como porque habría venido a disciplinar (en censura dirigida contra determinado inciso de su artículo 2) el estatuto de los miembros del Gobierno de la Generalitat, materia propia de las leyes de desarrollo básico estatutario que queda, en cuanto tal, sustraída a esta fuente gubernamental (arts. 62.2, 64.1 y 68.3 EAC).
Todas estas tachas de inconstitucionalidad han sido refutadas, como en los antecedentes se expuso, por las representaciones procesales del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat. Sobre lo aducido –sin variaciones sustanciales– en unas y otras alegaciones se volverá después con el necesario detalle, de modo que basta ahora con recordar, muy en síntesis, que se argumenta en ellas, frente al reproche de arbitrariedad, el carácter general y abstracto de las reglas adoptadas mediante el Decreto-ley, que estarían al servicio del «principio de indemnidad» de los servidores públicos (también invocado en la exposición de motivos), y que se sale igualmente al paso de las demás contravenciones que la demanda aduce –tanto materiales como competenciales– con la invocación de las propias competencias estatutarias (arts. 136, 150, 159 y 211 EAC) y de lo dispuesto en el artículo 71 del mismo EAC, así como mediante la negación de que el Decreto-ley interfiera en potestades jurisdiccionales o soslaye el debido cumplimiento de resoluciones firmes adoptadas en su virtud. Ni la disposición gubernamental, en fin, carecería del necesario presupuesto habilitante, pues se habría dictado (conforme a su preámbulo y a lo argumentado en el debate de convalidación parlamentaria) ante circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, ni la mención, ya en particular, a los miembros del Gobierno de la Generalitat en su artículo 2 infringiría –alega en este punto la representación del Parlamento de Cataluña– los límites materiales que pesan sobre el Ejecutivo a la hora de adoptar decretos-leyes.
c) Tales son, en resumen, los términos del debate procesal entre las partes. Su examen y resolución requiere, muy en primer lugar, la previa determinación de si pudiera tener alguna incidencia sobre el objeto de este recurso la pérdida de vigencia, sobrevenida a su interposición, de la disposición gubernamental impugnada.
2. Pervivencia del objeto del recurso.
A) El recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley 15/2021 fue presentado, vale recordar, el 1 de septiembre de 2021, cuando ya se había verificado su convalidación por el Parlamento de Cataluña (resolución 71/XIV, de 29 de julio de 2021) y adoptado por la Cámara, acto seguido, la decisión de tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, todo ello con arreglo a lo previsto, respectivamente, en los apartados 2 y 3 del artículo 64 EAC («Diari de Sessions del Parlament de Catalunya», XIV legislatura, núm. 17, p. 65). El procedimiento legislativo al que así se dio lugar culminó –una vez incoado y en curso el actual proceso constitucional– con la aprobación de la vigente Ley del Parlamento de Cataluña 2/2022, de 3 de marzo, del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Cataluña, texto legal que vino a asumir, con determinadas modificaciones, el contenido dispositivo del impugnado Decreto-ley, expresamente derogado, por lo demás, mediante esta Ley de conversión.
B) Es preciso, constatado lo anterior, recordar que la pérdida de vigencia, posterior a la impugnación del acto o disposición con fuerza de ley que haya sido recurrido determina de principio, la desaparición sobrevenida del objeto del recurso de inconstitucionalidad, a salvo que concurriese alguna de las excepciones que este tribunal ha reconocido ante determinadas hipótesis en las que la extinción de la vigencia del precepto impugnado no impedirá el enjuiciamiento y resolución de las pretensiones de inconstitucionalidad dirigidas contra el mismo.
a) Por un lado, debe tenerse en cuenta la consolidada doctrina constitucional en relación con la pervivencia del recurso en los casos en los que se pretende que el Tribunal vele «por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo» (por todas, SSTC 166/2023, de 22 de noviembre, FJ 2, y 34/2017, de 1 de marzo, FJ 2).
Supuesto ante el que nos encontramos en lo que hace a las pretensiones de inconstitucionalidad que aquí se dirigen contra la disposición gubernamental de urgencia por haberse dictado al margen de sus presupuestos habilitantes o con afectación, en algún punto, de materias que le están vedadas (arts. 86.1 CE y 64.1 y 2 EAC). A lo que cabe añadir que el enjuiciamiento de si el Decreto-ley ya derogado incurrió en estos vicios específicos no siempre podrá desligarse de la consideración de los de carácter sustantivo que –en términos, a veces, apenas disociables– también se imputaran a la misma disposición impugnada, siquiera sea porque el principio de unidad de la Constitución impide verla como la mera «suma y […] agregado de una multiplicidad de mandatos inconexos» (STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 4). No faltan muestras de este entendimiento flexible o abierto –cuando así se ha estimado preciso– en la casuística del recurso de inconstitucionalidad (entre otras, SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FFJJ 11 y 12; 237/2012, de 13 de diciembre, FFJJ 9 a 12; 51/2013, de 28 de febrero, FJ 2, y 38/2016, de 3 de marzo, FJ 7).
b) Por otro lado, también hemos reconocido la pervivencia del recurso de inconstitucionalidad cuando las pretensiones deducidas tengan, en todo o en parte, un contenido competencial (en un sentido amplio: STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 2) por lo que hace a la articulación de nuestro Estado compuesto, hipótesis en la cual «la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias [estatales y autonómicas] no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio» (entre otras, SSTC 27/2015, de 19 de febrero, FJ 2, y 40/2016, de 3 de marzo, FJ 3). Será entonces necesario, más bien, «ponderar hasta qué punto dicha extinción [de la regla impugnada] conlleva la desaparición de la controversia competencial traída al proceso, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos» [STC 29/2022, de 24 de febrero, FJ 2 b), por todas].
En el supuesto que nos ocupa se discute la infracción o no del artículo 149.1.6 CE (competencias sobre legislación procesal) y los argumentos al respecto aparecen, tanto en la demanda como en las alegaciones, inseparablemente unidos al entendimiento, en un sentido u otro, de lo que exigirían, para el caso, los artículos 117, 118 y 136 CE. Esta trabazón, en el debate procesal, entre unas y otras razones jurídico-constitucionales no es en absoluto impropia o caprichosa y muestra muy a las claras, de nuevo, la unidad misma de la Constitución y la consiguiente improcedencia –también desde este enfoque– de dejar sin más de lado el enjuiciamiento de, cuando menos, los mentados vicios sustantivos también aducidos en el recurso y refutados de contrario [al respecto, ante planteamientos análogos, SSTC 137/2015, de 11 de junio, FJ 2 a), y 37/2022, de 10 de marzo, FJ 3 b)].
C) Conforme a las consideraciones expuestas procede confirmar la pervivencia del objeto litigioso y encaminarse ya a su resolución.
3. Orden que se seguirá en el enjuiciamiento.
Corresponde siempre a este tribunal fijar, con arreglo a su mejor criterio, el orden en el que han de ser enjuiciadas las pretensiones deducidas en un recurso de inconstitucionalidad, se coincida o no, al hacerlo, con la sistemática de la demanda [SSTC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 2, y 37/2022, FJ 3 b), entre otras]. Cuando, como en este caso, se tacha de inconstitucional un decreto-ley, entre otras censuras, por conculcación de sus específicos presupuestos y límites este examen ha de comenzar, según recuerdan con acierto las representaciones del Parlamento y del Gobierno de la Comunidad Autónoma, precisamente por tal reproche, cuyo tratamiento es, de ordinario, preferente o prioritario (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 1; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 2, y 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 4, por todas). Así se hará a continuación, sin que en este punto sea atendible, en consecuencia, lo sugerido por los recurrentes en pro de un examen inicial de las infracciones sustantivas que aducen, lo que se justificaría –dicen– en su carácter manifiesto o evidente, calificaciones que, a estos efectos tan preliminares, bien pueden aplicarse, por el contrario, a la petición de principio que tal tesis encierra.
4. Sobre la denunciada infracción del presupuesto y los límites para el dictado de decretos-leyes.
A) Sostiene la demanda que el Decreto-ley 15/2021 vulneraría los artículos 86 CE y 64 EAC tanto por falta del presupuesto habilitante constitucionalmente exigido (situación de «extraordinaria y urgente necesidad») como por la extralimitación de su contenido. Este segundo reproche va específicamente dirigido contra el inciso «miembros del Gobierno de la Generalitat» con el que el artículo 2 cierra el elenco de las personas que quedan, por las funciones o cargos desempeñados, «incluidas en el ámbito subjetivo» de la disposición de urgencia, al entender los recurrentes que con tal mención se introduce un derecho que afecta al estatuto de los miembros del Gobierno, cuyo reconocimiento se halla reservado a la ley de desarrollo básico del EAC por su artículo 68.3 y sustraído, por ende, a la ordenación por decreto-ley.
El examen de estos reproches ha de partir, con carácter general, de la advertencia de que el artículo 86.1 CE y, por tanto, la jurisprudencia constitucional que lo interpreta son referencia obligada ante este tipo de controversias sobre decretos-leyes autonómicos, sin perjuicio de la atención que requieran, además, los límites que al respecto hubiera podido concretar o añadir el respectivo estatuto de autonomía [SSTC 107/2015, de 28 de mayo, FJ 2; 157/2016, de 22 de septiembre, FFJJ 4 y 5; 105/2018, de 4 de octubre, FJ 3 c), y, entre otras, 16/2021, de 28 de enero, FJ 3 a)].
Así, como hemos recordado recientemente en la STC 126/2023, de 27 de septiembre, FJ 3, «[e]ste tribunal ha señalado que la Constitución no impide que los estatutos de autonomía atribuyan a los Gobiernos autonómicos la potestad normativa excepcional de aprobar decretos-leyes. Ahora bien, junto con ello ha señalado que del principio democrático (art. 1.1 CE) se deriva que los límites formales y materiales que afectan al decreto-ley autonómico son, como mínimo, los que la Constitución impone al decreto-ley estatal (art. 86.1 CE), pudiendo el estatuto añadir ‘cautelas o exclusiones adicionales’ con el fin de ‘preservar más intensamente la posición del parlamento autonómico’ (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 5, y 107/2015, de 28 de mayo, FJ 2)».
B) Por lo que hace a la primera de estas censuras, de alcance general, el art. 64.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña tiene, por lo que ahora importa, una redacción idéntica a la del art. 86.1 CE, en tanto que ambos preceptos limitan expresamente la posibilidad de aprobar decretos-leyes a casos de extraordinaria y urgente necesidad («[e]n caso de una necesidad extraordinaria y urgente»). Ello implica que, para resolver la impugnación planteada frente al Decreto-ley 15/2021, debamos tomar en consideración la doctrina constitucional relativa al presupuesto habilitante previsto en el art. 86.1 CE y a su control por parte de este tribunal y aplicarla, después, a las circunstancias que fueron tenidas en cuenta para dictar el decreto-ley impugnado.
a) Sobre los términos «extraordinaria y urgente necesidad» bastará recordar, que «no constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes» (por todas, la reciente STC 166/2023, de 22 de noviembre, FJ 3).
La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar tanto al Ejecutivo para dictar el decreto-ley como al Congreso de los Diputados, o a la Cámara autonómica, para, llegado el caso, convalidarlo en votación de totalidad (arts. 86.1 y 2 CE y 64.1 y 2 EAC), incumbiéndole a este tribunal «controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes» (STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3).
Este control externo se concreta en la comprobación de que el Ejecutivo haya definido, de manera explícita y razonada, una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precise de una respuesta normativa con rango de ley y de que, además, exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle frente (en este sentido, STC 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2). Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados, su examen por separado facilita desde un punto de vista metodológico el análisis de las consideraciones de las partes y, en última instancia, el control que le corresponde efectuar a este tribunal (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6, y 166/2023, de 22 de noviembre, FJ 3).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, nuestra doctrina ha precisado que no es necesario que la misma se contenga siempre en el propio decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma (STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, y las que allí se citan). Respecto de la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas adoptadas, deben valorarse el contenido y la estructura de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido [por todas, STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4 e)].
b) Conforme al canon que se acaba de exponer procede examinar ahora la concurrencia del presupuesto habilitante de la norma, consistente en la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Este examen ha de llevarse a cabo mediante la valoración conjunta del preámbulo de la norma y del debate parlamentario de convalidación, pues el expediente de elaboración del Decreto-ley 15/2021 (posible tercera fuente de justificación al efecto, como ya se ha dicho) ni se ha aportado por la representación del Gobierno de la Generalitat, a la que hubiera correspondido hacerlo, ni hay referencia alguna al mismo en las alegaciones de la representación procesal del propio Gobierno o del Parlamento de Cataluña (en sentido análogo, STC 29/2015, de 19 de febrero, FJ 4).
(i) Cabe constatar en este punto que el apartado III de la exposición de motivos del Decreto-ley se limita a hacer referencia a las circunstancias generales que justificarían su adopción. Se lee allí que «[p]ara hacer frente a sus responsabilidades y obligaciones legales de protección de los servidores públicos, la Generalitat de Catalunya tiene suscritas pólizas de responsabilidad civil para la cobertura de los riesgos en que puedan incurrir», aunque «esta situación se ha alterado y actualmente se produce una exclusión de determinados riesgos de las pólizas suscritas, exclusión que, eventualmente, puede tener efectos retroactivos»; un cambio –se señala– que «afecta a situaciones muy diversas en que se pueden encontrar los servidores públicos y que se han ido incrementando en los últimos años», afectación «negativa a los derechos de los funcionarios y funcionarias, altos cargos, directivos e, incluso[,] a los miembros del Gobierno que se han visto involucrados» que haría «necesario y urgente que la Generalitat adopte las medidas complementarias en los mecanismos existentes dirigidas a garantizar y proteger el derecho a la indemnidad de las personas afectadas en el ejercicio de sus funciones, al menos hasta que no haya un pronunciamiento judicial que declare con carácter firme su responsabilidad disciplinaria, contable o penal».
Añade a título de ejemplo el preámbulo, a continuación, que «[u]no de los supuestos que hacen necesaria y urgente esta actuación por la situación de vulnerabilidad en que se encuentran las personas afectadas ante una decisión administrativa no firme, son las actuaciones previas 80-2019 del Tribunal de Cuentas, sector público autonómico (inf. fisco. destino recursos asignados a la ejecución de políticas de acción exterior por parte de la Generalitat de Catalunya, en los ejercicios 2011 a 2017), objeto de la notificación de la liquidación provisional de fecha 30 de junio de este año, que afecta a varios altos cargos, responsables políticos y funcionarios y funcionarias de la Generalitat».
Concluye tras todo ello este apartado de la exposición de motivos con el siguiente párrafo: «[l]a brevedad de los plazos en muchos de estos supuestos y la falta de mecanismos para dar cobertura a la situación producida obligan a la Generalitat de Catalunya a adoptar, con carácter urgente y general, las medidas necesarias con el fin de garantizar tanto el principio de indemnidad como la protección de los derechos fundamentales de todos los servidores públicos afectados por siniestros no cubiertos por las pólizas de responsabilidad civil y patrimonial actuales de la Generalitat de Catalunya, mediante la creación de un fondo específico complementario de las pólizas suscritas».
(ii) La sesión parlamentaria para decidir sobre la convalidación del Decreto-ley se celebró –ya se ha dicho– el 29 de julio de 2021 («Diari de Sessions del Parlament de Catalunya», XIV legislatura, núm. 17, pp. 46 a 65). El consejero de Economía y Hacienda invocó, en su presentación inicial al efecto, la necesidad de dar cobertura a los servidores públicos ante los riesgos excluidos de las pólizas de seguro suscritas por la Generalitat, pero sin mención expresa alguna a las circunstancias extraordinarias y urgentes (art. 64.1 EAC) que habrían justificado la exclusión de la presentación de un proyecto de ley y el dictado, más bien, de esta disposición gubernamental (pp. 46 y 47). En las intervenciones ulteriores de los portavoces de los grupos parlamentarios, con todo y cualquiera que fuese el sentido del voto que anunciaron, únicamente hubo referencias a las actuaciones previas 80-2019 seguidas ante el Tribunal de Cuentas que se citaron en el preámbulo del Decreto-ley, así como a la urgencia, en relación con lo practicado en ellas, que habría justificado su adopción (pp. 51 a 55 y 61 a 65).
c) De lo expuesto precedentemente se colige que la carga primordial de dar razón de los motivos de extraordinaria y urgente necesidad que pudieran haber justificado el dictado de este decreto-ley no ha sido satisfecha.
Las consideraciones de orden general, antes transcritas, mediante las que se dio cuenta, en el apartado III de la exposición de motivos, de la necesidad o exigencia de introducir esta disciplina legislativa ilustran, tan solo, sobre la oportunidad y conveniencia o, incluso, sobre el postulado imperativo jurídico (en aras del «principio de indemnidad») de contar con esta normativa, no acerca de la imposibilidad de proponerla al Parlamento mediante un proyecto de ley, de modo tal que la invocación general que allí se hace a su carácter «necesario y urgente» resulta ser, en este contexto, una simple afirmación apodíctica, referida como está, sin precisión alguna, a la «exclusión de determinados riesgos [de las pólizas de seguros] que, eventualmente, puede tener efectos retroactivos», a «situaciones muy diversas en que se pueden encontrar los servidores públicos y que se han ido incrementando en los últimos años» o, en fin, a la «brevedad de los plazos en muchos de estos supuestos».
Es de reiterar que esta carga argumental no se satisface, en modo alguno, con la mera apelación a enunciados tan extremadamente genéricos y vagos como los transcritos, ni mediante fórmulas estereotipadas o rituales, y, en relación con ello, que la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad, en este punto obligada, es algo distinto, en cualidad, de la motivación de la conveniencia política o, incluso, de la supuesta necesidad jurídica de dotarse de determinada normativa, menciones estas –reiteradas, con unas palabras u otras, en la intervención ante la Cámara del consejero de Economía y Hacienda– que nada dicen, por sí solas, acerca de si se ha apreciado y por qué la insoslayable exigencia de sustraer tal ordenación al procedimiento parlamentario, sede ordinaria, con carácter general, de la legislación. Entender lo contrario supondría que se podría excluir del procedimiento legislativo parlamentario toda decisión que comportara un beneficio para sus destinatarios, lo que no se corresponde con nuestro modelo constitucional (SSTC 125/2016, de 7 de julio, FJ 3; 61/2018, de 7 de junio, FJ 9, y 111/2021, de 13 de mayo, FJ 7).
Como este tribunal ya advirtió en la STC 125/2016, FJ 4, la opción por el empleo de una concreta técnica normativa, existiendo otras que no obstaculicen el cumplimiento de los objetivos de la medida, no permite sacrificar la posición institucional del Legislativo, sacrificio que el artículo 86.1 CE condiciona a la satisfacción de una necesidad extraordinaria y urgente, pero no al designio de «abreviar el proceso» o de «utilizar la vía más rápida» o «el mecanismo más directo», que no es, ciertamente, el fundamento de la potestad legislativa extraordinaria del Gobierno.
d) En consecuencia, no cabe sino concluir, conforme a lo dicho, que esta carga de justificación de la concurrencia de un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad no se ha cumplido, sin que tal carencia pueda ser colmada, claro es, por las muy vagas alusiones contenidas al respecto en el apartado III de la exposición de motivos del decreto-ley impugnado.
Apreciada así la falta de concurrencia del presupuesto habilitante para disponer por decreto-ley la cobertura, mediante el fondo, de las responsabilidades en que puedan incurrir el personal y los cargos públicos al servicio de la Generalitat, procede declarar la inconstitucionalidad del Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, por infracción del art. 86.1 CE, sin que resulte necesario examinar el resto de las vulneraciones denunciadas en el presente recurso de inconstitucionalidad.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar el presente recurso y declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de la Generalitat de Cataluña, de creación del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Cataluña.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a nueve de octubre de dos mil veinticuatro.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Fuentes Parra.–Ricardo Enríquez Molina Luisa Balaguer Morales Velasco Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Hidalgo Jorquera.–María Ortega Ibáñez Astaburuaga.–César Mora Fuentes.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–José María Gallego Benítez.–Firmado y rubricado.
En el ejercicio de la facultad que nos confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con respeto a la opinión de los magistrados y las magistradas que han conformado la mayoría del Pleno, formulamos el presente voto concurrente, porque si bien entendemos que el recurso de inconstitucionalidad núm. 5542-2021 debió ser estimado por vulnerar el Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, del Gobierno de la Generalitat de Cataluña el art. 86.1 CE, al no concurrir el requisito del presupuesto habilitante para dictar decretos-leyes, consideramos que la sentencia debía haber examinado el resto de vulneraciones constitucionales alegadas y, tras este examen, concluir que el Decreto-ley incurre también en inconstitucionalidad, por un lado, por vulnerar la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), al introducir unas especialidades procesales que están desligadas de cualquier particularidad de Derecho sustantivo de la Comunidad Autón