Categoría: Judicial

ecreto-ley impugnado por el procedimiento legislativo parlamentario, existiendo hasta diez proposiciones de ley en curso que versaban sobre la materia objeto de la norma; y (ii) diversas de las medidas propuestas no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente.
El primer grupo de objeciones se proyecta sobre el primero de los elementos del presupuesto habilitante, la definición explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad; mientras que el segundo grupo de objeciones se relaciona con el segundo de los elementos, la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a ella. En los fundamentos jurídicos siguientes se examinarán separadamente ambos elementos, atendiendo a las concretas objeciones formuladas por los recurrentes.
5. Definición explícita y razonada de la existencia de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad».
De conformidad con el control externo que corresponde a este tribunal, podemos considerar que el Gobierno ha satisfecho la exigencia de explicitar y razonar de forma suficiente la existencia de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad» que le llevó a dictar el Real Decreto-ley 6/2019, de modo que la carga de justificar la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 CE puede considerarse cumplida.
El Gobierno ha reiterado en las fases de elaboración, aprobación y convalidación del real decreto-ley impugnado, como se ha expuesto en el fundamento jurídico 3, que la justificación de su utilización era la insuficiencia de la vigente regulación legal para alcanzar el objetivo de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, pues consideraba que los resultados alcanzados hasta la fecha eran «discretos, cuando no insignificantes», que se había producido «un claro retraso en el cumplimiento de los objetivos de igualdad» y que persistían «unas desigualdades intolerables en las condiciones laborales de mujeres y hombres». Y ha razonado que esa insuficiencia se debe al carácter fundamentalmente promocional o de fomento que tiene el modelo de intervención establecido por la Ley Orgánica 3/2007, que considera la legislación pionera en relación con el desarrollo legislativo de los derechos de igualdad de género en España.
En efecto, de la literalidad de la exposición de motivos del Real Decreto-ley 6/2019 se desprende que la justificación de su aprobación en el marco del art. 86.1 CE se concreta tanto en la necesidad de corregir los «resultados discretos, cuando no insignificantes» obtenidos por el modelo predominantemente promocional contemplado por la Ley Orgánica 3/2007 y en general de remediar «un claro retraso en el cumplimiento de los objetivos de igualdad», para lo que «resulta necesaria la elaboración de un nuevo texto articulado integral y transversal en materia de empleo y ocupación, que contenga las garantías necesarias para hacer efectivo tal principio [de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación], con base en los artículos 9.2 y 14 de la Constitución Española» como en la urgencia de que se realice aquella corrección, pues la referida situación de desigualdad supone que «la mitad de la población está sufriendo una fuerte discriminación y está viendo afectados sus derechos fundamentales». Así se afirma que «un mayor retraso [en su corrección], teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, conllevaría un daño de difícil reparación […] más aún cuando las mujeres se enfrentan al reto de la Revolución Industrial 4.0, en la que las brechas de género se manifiestan en la infrarrepresentación de las mujeres en las disciplinas de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas». Para la exposición de motivos «los nuevos puestos laborales que están siendo creados son, a su vez, los mejores remunerados; por ello, las políticas públicas de igualdad deben remover los obstáculos que impidan el acceso y desarrollo de las mujeres en los ámbitos de la ciencia, la investigación y la tecnología».
De las manifestaciones realizadas por la representante del Gobierno en el trámite de convalidación se desprende que la justificación de su aprobación en el marco del art. 86.1 CE se relaciona con un escenario general de «desigualdad de condiciones», de «obstáculos» y de falta de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, así como con la necesidad de «remov[er] obstáculos y toma[r] decisiones legislativas en dirección a la desigualdad, en este caso acotada en las condiciones laborales». Pero más allá de señalar la necesidad de la medida, la representante del gobierno incide en la necesidad de acometerla con urgencia, pues se refiere a que «las cifras hablan por sí solas; seis de cada diez parados son mujeres», y se pregunta «¿para cuándo si no?». Del contenido de la memoria se desprende que la justificación de su aprobación, en el marco del art. 86.1 CE, se concreta no solo en la necesidad de corregir «la situación de desigualdad» sino también en la urgencia de acometer tal corrección, pues se afirma que «la situación de desigualdad […] que padecen actualmente las mujeres […] les acarrea cada día unos perjuicios de difícil reparación» y se señala asimismo «que la evolución de los últimos meses muestra algunos datos de involución, por ejemplo, por lo que respecta a la brecha de género en las tasas de empleo». Lo cual lleva a la memoria a señalar que ello exige adoptar medidas urgentes que atajen con carácter inmediato esta situación.
Aunque los recurrentes cuestionan la validez o la suficiencia de esa definición con arreglo a diversos argumentos, ninguno de ellos altera nuestra conclusión inicial, por las razones que se indican a continuación:
a) El primero de los argumentos es la ausencia de datos o información estadística en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 6/2019 que sustente la apreciación política que ha realizado el Gobierno. Nuestra doctrina sobre el art. 86.1 CE y en particular sobre la necesidad de justificar el presupuesto habilitante reconoce al Gobierno que aprueba el instrumento normativo de urgencia un amplio margen de apreciación política, siendo la definición explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad una exigencia mínima de transparencia y racionalidad que solo delimita externamente el núcleo de la referida capacidad de apreciación política: se exige un grado de concreción que permita ejercer, por un lado, el control político sobre la concurrencia del presupuesto habilitante que le corresponde al Congreso y, por otro lado, el control jurídico sobre esa concurrencia que le incumbe a este tribunal, en el caso de que así se le demande por quien esté legitimado para ello.
En cambio, nuestra extensa jurisprudencia sobre el art. 86.1 CE nunca ha exigido que la definición de la situación de extraordinaria y urgente necesidad haya de venir justificada con, o apoyada en, datos concretos, reales o actuales, ni en información estadística de procedencia oficial o de otro tipo. Todo ello puede contribuir, sin duda, a esclarecer las premisas en las que se basa la definición gubernamental de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, pero no constituye un requisito imprescindible que acarree, en caso de incumplimiento, la grave sanción de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad.
De todas formas, en el presente caso debe constatarse que, si bien la exposición de motivos del Real Decreto-ley 6/2019 carece de datos o información estadística sobre las cuestiones sobre las que versa, esos datos y esa información estadística se encuentran con cierta prolijidad en la memoria de análisis de impacto normativo, tal y como señalamos en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia.
b) El segundo de los argumentos de los recurrentes denuncia la utilización de fórmulas rituales y vacías de contenido. En realidad, lo que específicamente se reprocha es la coincidencia de una concreta frase utilizada en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 6/2019, con la incluida también en la justificación de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que realiza la exposición de motivos del Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, por el que se modifica la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. La frase que coincide de forma casi plena en ambas exposiciones de motivos dice así: «El carácter estructural de una situación no impide que, en el momento actual, pueda convertirse en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad atendiendo a las circunstancias concurrentes (SSTC 137/2011, FJ 6; 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5; 139/2016, FJ 3; y 33/2017, FJ 3)».
Nuestra jurisprudencia rechaza efectivamente la definición del presupuesto habilitante «mediante fórmulas rituales o genéricas aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable» (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 5; en el mismo sentido, STC 105/2018, de 4 de octubre, FJ 4), «la utilización de fórmulas rituales de una marcada abstracción y, por ello, de prácticamente imposible control constitucional» (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10) o la utilización de fórmulas estereotipadas que parafrasean la definición del presupuesto habilitante que realiza el art. 86.1 CE (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6, y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 7).
Sin embargo, en el presente caso no se ha procedido a una descripción mediante fórmulas estereotipadas o expresiones genéricas y rituales, vacías de contenido en relación con la definición explícita y razonada del presupuesto habilitante. Tal y como se indicó más arriba, la definición de la situación de extraordinaria y urgente necesidad ha quedado suficientemente precisada y razonada en la exposición de motivos del real decreto-ley con una referencia expresa a la insuficiencia de la vigente regulación legal para alcanzar el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, sin que la frase a la que hacen mención los recurrentes sea determinante a estos efectos. En todo caso, la coincidencia con la exposición de motivos de un real decreto-ley anterior que denuncian los recurrentes se limita a una frase, y no consiste tanto en una «expresión genérica y ritual» en la descripción de la situación de extraordinaria y urgente necesidad como en una conclusión extraída precisamente de la doctrina de este tribunal, según la cual el decreto-ley también puede utilizarse para hacer frente a situaciones de carácter estructural. Es difícilmente admisible que la adecuación a la doctrina constitucional puede suponer la utilización de fórmulas rituales y vacías de contenido.
c) El tercer argumento opuesto por los recurrentes a la definición gubernamental de la situación de extraordinaria y urgente necesidad consiste en la ausencia de explicación sobre la coyuntura específica actual o la imprevisibilidad de su desarrollo ni de que este sea negativo, pues los datos existentes y los índices en materia de desigualdad arrojan una evolución positiva en general en la última década. Este argumento se solapa en buena medida con el primero, por lo que igualmente debe ser rechazado. La potestad excepcional que la Constitución reconoce al Gobierno no está subordinada a una carga de motivación como la que pretenden los recurrentes. El Gobierno no tiene que justificar que la realidad social sobre la que pretende incidir presenta, con anterioridad a la adopción de un decreto-ley, una evolución determinada, de forma que, por ejemplo, solo una evolución cualificadamente negativa de una variable social o económica justificaría la legitimidad constitucional del recurso al decreto-ley. En todo caso, tal no sería el supuesto que se plantea en el presente asunto, más bien es el contrario, pues precisamente en la memoria de impacto se afirmaba que «la evolución de los últimos meses muestra algunos datos de involución, por ejemplo, por lo que respecta a la brecha de género en las tasas de empleo».
Por lo demás, con arreglo a nuestra doctrina tampoco podemos aceptar que el Gobierno esté inexcusablemente obligado a mostrar la imprevisibilidad de un determinado desarrollo social, económico o jurídico, pues hemos afirmado que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno» (SSTC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 7, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6).
En consecuencia, por las razones expuestas podemos concluir que el Gobierno ha satisfecho suficientemente la carga de explicitar y razonar la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que le llevó a dictar el real decreto-ley que nos ocupa.
6. Presupuesto habilitante y «conexión de sentido» de las medidas adoptadas.
En relación con la conexión de sentido y como afirmamos en la STC 35/2017, de 1 de marzo, FJ 4, lo que nuestra doctrina exige en este ámbito es que haya una «relación de adecuación» de las medidas respecto de la situación de urgencia a cuya solución sirven, esto es, que «guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6, y 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5), quedando extramuros de nuestro control todo juicio de oportunidad política acerca de la calidad y el alcance de las medidas.
Nuestra doctrina ha establecido, además, un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el real decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto aquellas disposiciones «que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente» (STC 29/2016, de 18 de febrero, FJ 2, con cita de otras).
Desde la primera perspectiva indicada, sobre la que nada alegan los recurrentes, y atendiendo al control que corresponde a este tribunal, el cual debe respetar el margen de discrecionalidad política que en la apreciación de este requisito corresponde al Gobierno, podemos considerar que no se ha vulnerado la conexión de sentido entre las medidas adoptadas y la situación de extraordinaria necesidad y urgencia definida. El conjunto de las modificaciones normativas incluidas en el real decreto-ley impugnado, que afectan a un total de siete textos legales (art. 1 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; art. 2 del texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre; art. 3 del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; art. 4 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre; art. 5 y disposición adicional sexagésima primera de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2009; art. 6 del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto; y art. 7 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del estatuto del trabajo autónomo) se ajusta al objetivo que el Gobierno ha reiterado tanto en la exposición de motivos de la norma como en el trámite de convalidación: la insuficiencia de la vigente regulación legal para alcanzar el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación y la persistencia de desigualdades intolerables en la condiciones laborales de mujeres y hombres.
Por lo demás, debemos recordar el criterio señalado en la STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 5, y reiterado en la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 7, según el cual «en un conjunto sistemático de medidas tan variadas y heterogéneas como las del decreto-ley objeto de la impugnación, no es fácil aislar uno u otro precepto que, en cuanto forman parte de un conjunto sistemático de medidas, adquieren sentido en su visión global, y no desde una perspectiva meramente aislada, desde la cual podría ser más cuestionable su justificación».
Desde la segunda perspectiva o el segundo criterio para valorar la existencia de la conexión de sentido, debemos comenzar constatando que, como se anticipó en el fundamento jurídico 4, los recurrentes han formulado dos concretas objeciones a este respecto, que se refieren a la falta de urgencia de al menos parte del real decreto-ley impugnado. No obstante, ninguna de esas objeciones puede ser acogida, por las razones que se indican a continuación:
a) La primera objeción se refiere a que no se han indicado los perjuicios u obstáculos que para la consecución de los objetivos perseguidos se seguirían de la tramitación de la modificación normativa que lleva a cabo el real decreto-ley impugnado por el procedimiento legislativo parlamentario, existiendo en el momento de su adopción hasta diez proposiciones de ley en tramitación que versaban sobre la materia objeto de la norma.
Los recurrentes parecen proyectar de nuevo sobre el autor de la norma impugnada una carga específica de motivación que va más allá de la estricta justificación de la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas que no se desprende de nuestra doctrina, y que le obligaría adicionalmente a evaluar los perjuicios que pudieran derivarse, para la consecución de los objetivos perseguidos, de seguirse la tramitación de la regulación proyectada por el procedimiento legislativo parlamentario y reflejar, de alguna manera, el resultado de esa evaluación. En el fundamento jurídico 7 de la STC 137/2011, de 14 de septiembre, invocada por los recurrentes, se aludió efectivamente a la falta de justificación o mención de «los perjuicios u obstáculos que para la consecución de los objetivos perseguidos se seguirían de la tramitación de la modificación normativa que lleva a cabo el precepto recurrido por el procedimiento legislativo parlamentario», pero se trató de un elemento más que apoyaba la conclusión principal de que el autor del real decreto-ley entonces impugnado nada había dicho «sobre la necesidad y urgencia de corregir la situación diagnosticada» mediante las medidas incluidas en él. Este tribunal exige de manera genérica que el real decreto-ley ampare situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes. Pero una vez justificadas la necesidad y la urgencia de las medidas adoptadas, no es necesario realizar o aportar también un estudio o pronóstico de los riesgos que podrían derivarse de esperar a la tramitación de la modificación normativa pretendida por el procedimiento legislativo ordinario.
En el presente caso, el Gobierno ha justificado suficientemente la necesidad y urgencia de corregir la situación diagnosticada de desigualdad entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación mediante las medidas incluidas en el real decreto-ley impugnado, aludiendo expresamente a la persistencia de «unas desigualdades intolerables» en las condiciones laborales de mujeres y hombres, que hacía necesaria la adopción de medidas urgentes que contribuyeran a hacer efectivo el principio constitucional de igualdad reconocido en los arts. 9.2 y 14 CE. Adicionalmente, como ya se dijo, la memoria de análisis de impacto normativo relaciona la adopción del real decreto-ley con «la situación de desigualdad a que se enfrentan las mujeres en el empleo y la ocupación», que se califica de «insoportable e injustificable», por acarrear a las mujeres «cada día unos perjuicios de difícil reparación que no pueden ser asumidos por una sociedad moderna como la española» y, en consecuencia, con la necesidad de «adoptar medidas urgentes que atajen con carácter inmediato esta situación».
Así la materia afectada por la situación de necesidad a que se pretende dar respuesta es la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación. Se trata, por tanto, de una materia que, por su íntima conexión con la esfera individual de la persona y el libre desarrollo de la personalidad y sus profundos vínculos con disposiciones fundamentales de la Constitución (arts. 1, 9.2, 10.1, 14, 35.1 y 41 CE), es de la máxima relevancia, por lo que, se deriva explícitamente de la exposición de motivos del real decreto-ley impugnado que dicha situación exige una acción normativa absolutamente inmediata, sin que la actuación pública orientada al logro de esos objetivos gubernamentales admita ningún retraso, ni siquiera la demora que conllevaría la tramitación legislativa. El razonamiento anterior es suficiente para resolver, conforme al control externo que nos incumbe, que no cabe rechazar como abusiva o arbitraria la situación de extraordinaria y urgente necesidad que el Gobierno, al efecto de dictar la legislación de urgencia cuya constitucionalidad se cuestiona en este proceso, ha apreciado en la insuficiencia de la regulación legal para alcanzar el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y mujeres en el empleo y la ocupación (en sentido similar, STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 9).
En conexión con esta misma objeción, los recurrentes argumentan también que, existiendo hasta diez proposiciones de ley en tramitación en el Congreso de los Diputados con la misma temática, el Gobierno podría haber utilizado el procedimiento legislativo parlamentario para aprobar las mismas medidas. Sin embargo, lo cierto es que, en el momento de la aprobación del real decreto-ley impugnado (el 1 de marzo), el Gobierno ya había anunciado de forma pública en una declaración institucional del presidente del Gobierno el día 15 de febrero de 2019, la próxima disolución anticipada de las Cortes Generales y la consiguiente convocatoria de elecciones generales para el día 28 de abril, por lo que la finalización de la legislatura era inmediata, lo que traería consigo la caducidad de todos los asuntos pendientes de examen y resolución por las cámaras (art. 207 del Reglamento del Congreso). El mencionado anuncio público se confirmó a los tres días del Real Decreto-ley 6/2019, con la aprobación del Real Decreto 129/2019, de 4 de marzo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones. En definitiva, como alega el abogado del Estado, en el momento de la adopción del Real Decreto-ley 6/2019 la vía parlamentaria no resultaba a corto plazo idónea para tramitar y aprobar las proposiciones de ley aludidas o para tramitar otras iniciativas legislativas.
b) La segunda objeción a la concurrencia de la conexión de sentido consiste en que varias de las medidas propuestas no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente. Como se indicó en los antecedentes, en concreto se aduce que los arts. 1, 2, 3 y 4 del real decreto-ley impugnado contienen regulaciones sujetas a una aplicación paulatina, demorada en meses e incluso años, o condicionadas al desarrollo informático que deba hacer la administración o la entidad gestora para la gestión, trámite y pago de una prestación, y que la disposición final establece unavacatio legisde un mes, en contradicción con la alegada extraordinaria y urgente necesidad.
Nuestra doctrina diferencia entre la inmediatez de la acción normativa que prevé el instrumento normativo de urgencia y la inmediatez o celeridad de todos sus efectos. A los efectos de la legítima utilización del real decreto-ley, nuestra doctrina solo exige lo primero. Como razonó la STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6, y reiteró la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 7, «no debe confundirse eficacia inmediata de la norma provisional con la ejecución instantánea de la misma. Solo aquella es un requisito ínsito en la definición constitucional del decreto-ley establecida en el art. 86.1 CE […] en tanto que la celeridad de la completa ejecución estará en función de la naturaleza y complejidad de las propias medidas adoptadas en cada decreto-ley para hacer frente a la situación de urgencia».
Algunas de nuestras resoluciones han abordado supuestos próximos al presente, por lo que cobran relevancia para nuestro enjuiciamiento. Así, en la STC 64/2017, de 25 de mayo, FJ 2, afirmamos que, en el caso entonces enjuiciado, la apreciación de la concurrencia del presupuesto habilitante no quedaba modificada por el hecho de que la especificación de determinados aspectos se remitiera al desarrollo reglamentario mediante orden ministerial, previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, pues ello no significaba que la acción normativa perseguida por la correspondiente regulación no fuera inmediata y directa. Entonces afirmamos que «[l]as medidas previstas modifican de modo inmediato la situación jurídica existente, por cuanto afectan al régimen de la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Salud que el Real Decreto-ley 16/2012 establece, modificando la Ley 16/2003, si bien requieren del necesario desarrollo reglamentario respecto de la cartera común suplementaria y de la cartera común de servicios accesorios, así como respecto de la aprobación, mediante real decreto, de la propia cartera común de servicios», pues «[t]odo ello es aplicable desde el momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 16/2012».
Igualmente, en la STC 139/2016, de 21 de julio, FJ 5, consideramos que el carácter inmediato y directo de la acción normativa perseguida por ese mismo Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, no se veía enervado por el hecho de que, conforme a la disposición transitoria primera, la implantación de este régimen de acceso a la asistencia sanitaria en España quedase demorada para determinadas personas hasta cinco meses después de la entrada en vigor del referido real decreto-ley, pues esa demora era «únicamente la necesaria en relación con el cambio que se introduce, el cual requiere un periodo de necesaria adaptación, razonable por lo demás, por parte de los potenciales usuarios o excluidos del nuevo sistema», no siendo dicha transitoriedad constitucionalmente cuestionable, pues no suponía un retraso tal como para desvirtuar la urgencia declarada en la adopción de las medidas (en un sentido similar, STC 61/2016, de 17 de marzo, FJ 3).
Por lo que respecta al presente caso, el hecho de que la exigibilidad a las empresas de la aprobación de los planes de igualdad atienda a plazos diferentes (uno, dos o tres años) según el número de trabajadores con que cuentan (entre 150 y 250, entre cien y 150 y entre cincuenta y cien) —tal como prescribe la nueva disposición transitoria décima segunda introducida en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres— o que la aplicación de otras medidas incluidas en el real decreto-ley impugnado requiera un cierto desarrollo informático no alteran el hecho central de que la acción normativa perseguida con el real decreto-ley impugnado es inmediata y directa, pues entra en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (disposición final segunda, apartado primero). La nueva regulación de los planes de igualdad y la ampliación de su ámbito subjetivo surten efectos jurídicos de forma inmediata: cuestión distinta es que la exigibilidad de los referidos planes de igualdad haya de situarse lógicamente en un momento posterior al de la propia entrada en vigor del real decreto-ley, plazo para cuyo establecimiento se ha tenido en cuenta la complejidad de la elaboración, negociación y aprobación de dichos planes en función del tamaño de cada empresa.
Tampoco modifica la conclusión anterior el establecimiento de unavacatio legisde un mes, como alegan los recurrentes. La disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2019 establece una regla general de entrada en vigor en el apartado primero y sendas precisiones o excepciones en los apartados segundo y tercero. La regla general es, como se ha indicado, la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». En el apartado segundo se incluye la precisión de que «[l]a regulación introducida por el presente real decreto-ley en materia de adaptación de jornada, reducción de jornada por cuidado del lactante, nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción y acogimiento en el trabajo por cuenta ajena, público y privado, así como a las prestaciones de Seguridad Social correspondientes, será de aplicación a los supuestos que se produzcan o constituyan a partir de su entrada en vigor». Solo en el apartado tercero se contiene propiamente una excepción a la inmediata entrada en vigor, con el siguiente tenor: «Lo dispuesto en el apartado duodécimo del artículo 2; apartado tercero del artículo 3; y apartados séptimo y octavo del artículo 7 entrará en vigor el día primero del mes siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”».
Se trata de unavacatio legisde alcance temporal y material limitado, pues se aplica únicamente a las disposiciones que regulan la suspensión del contrato de trabajo (apartado duodécimo del art. 2), diversas modalidades de permiso del trabajador o trabajadora por nacimiento o adopción de un hijo o hija o con fines de guarda o acogimiento o por razón de violencia de género sobre la mujer funcionaria (apartado tercero del art. 3), y las bonificaciones de cuotas de Seguridad Social para personas trabajadoras autónomas durante el descanso por nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción, acogimiento, riesgo durante el embarazo o riesgo durante la lactancia natural o que se reincorporen al trabajo en determinados supuestos (apartados séptimo y octavo del art. 7). Dado que el Real Decreto-ley 6/2019 implica importantes modificaciones normativas no solo para la acción pública en materia de Seguridad Social, sino también en el ámbito laboral, esto es, en las relaciones entre particulares, lavacatio legisestablecida, que toma en consideración el principio constitucional de seguridad jurídica, supone la demora en la entrada en vigor que el Gobierno ha considerado necesaria en relación con el cambio que se introducía, el cual requería un periodo mínimo de conocimiento y difusión de las modificaciones introducidas y de necesaria adaptación para los diversos operadores del sistema. Esa mínima demora no resulta constitucionalmente cuestionable, pues no supone un retraso tal como para desvirtuar la urgencia declarada en la adopción de las medidas.
Por ello, debe declararse que las medidas contenidas en el real decreto-ley impugnado modifican de manera inmediata la regulación existente y, también desde esta perspectiva, resultan coherentes con la situación de urgencia definida.
7. Conclusión.
Por todo lo señalado hemos de concluir que, en el caso del Real Decreto-ley 6/2019 objeto del presente proceso constitucional, el Gobierno ha aportado justificación suficiente que permita apreciar la existencia de la situación habilitante requerida por el art. 86.1 CE y que, en consecuencia, procede que se desestime el presente recurso de inconstitucionalidad.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiuno de marzo de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Flores.–Ricardo Enríquez Gómez.–María Luisa Muñoz Diez.–Ramón Marín Hernándeznrique Arnaldo Silva.–Concepción Espejel Vargas Luisa Segoviano Delgado Ortiz Tribiño.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.
En el ejercicio de la facultad que nos confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulamos el presente voto particular por discrepar de la fundamentación y del fallo de la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2206-2019, el cual a nuestro juicio debió ser estimado.
1. La configuración constitucional del Decreto-ley.
La circunstancia de que el poder ejecutivo dicte normas con rango de ley debiera ser una excepción, aunque no lo parezca por la habitualidad con la que se viene produciendo. La doctrina constitucional ha calificado reiteradamente la habilitación concedida al Gobierno en el artículo 86 de la Constitución como una «potestad normativa excepcional» o «fuente excepcional» y, coherentemente con ello, al resultado del ejercicio de esta habilitación, los decretos-leyes, como una «disposición legal excepcional». Así lo hace también la sentencia de la que discrepamos [«disposición legal excepcional» FJ 2 b), «potestad excepcional que la Constitución reconoce al Gobierno», FJ 5 c)], aunque no extraiga de ello las consecuencias oportunas.
La excepcionalidad de una norma de tal carácter incide en el concepto de separación de poderes, en tanto que comporta un riesgo de marginación del titular de la potestad legislativa, en la medida en que imposibilita que los representantes populares puedan debatir, modificar y en su caso aprobar medidas supuestamente urgentes y, desplaza al poder legislativo con grave afectación del principio democrático. Esta situación se agudiza con el reconocimiento de dicha potestad a los gobiernos autonómicos en los estatutos de autonomía de segunda generación. Por el contrario, la historia del decreto-ley en países de nuestro entorno, como Francia e Italia, es la crónica de una tendencia a la limitación de su uso, ámbito objetivo, eficacia y vigencia.
Conviene recordar que el Gobierno no comparte el poder legislativo con las Cortes Generales, ni el decreto-ley es una alternativa a la ley, ni se transforma en ley del Parlamento tras el acuerdo de convalidación (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 2). La anomalía que supone el uso del decreto-ley explica que en su configuración el constituyente lo haya diseñado como un remedio excepcional, no como un cheque en blanco. Precisamente, la literalidad del artículo 86 CE evidencia su afán en circunscribir la facultad de su dictado a la concurrencia de determinadas exigencias y límites (presupuesto habilitante, provisionalidad, ámbito objetivo, sometimiento inmediato a la convalidación por el Congreso) de cuyo control no debiera abdicar el Tribunal Constitucional a modo de deferencia a los distintos ejecutivos que sucesivamente conformen los Gobiernos. Debe recordarse que es función propia de este tribunal «el aseguramiento de estos límites, la garantía de que, en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución» (STC 29/1982, FJ 3).
La puerta por la que el Gobierno entra en la esfera competencial de las Cortes Generales es el presupuesto habilitante: la extraordinaria y urgente necesidad. Se trata de una entrada que no puede ser precisadaa priori, pero que representa «un límite jurídico a la actuación mediante decretos leyes» (STC 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3), que no puede desvanecerse o vaciarse por un juicio político, correspondiendo al Tribunal Constitucional la labor de controlar «que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable» [STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3 A)]. La esencial relevancia del concepto de necesidad extraordinaria y cumulativamente urgente, supone que las medidas que adopte el decreto-ley no se integren ni en las acciones que el Gobierno de ordinario debe tener previstas, ni se confundan con la conveniencia u oportunidad política, o con problemas persistentes, estructurales u ordinarios. Y, por otra parte, es el Gobierno y solo él, quien debe justificar por qué se sustrae del procedimiento legislativo en detrimento de las minorías parlamentarias, sin que pueda residenciarse la justificación del presupuesto habilitante en la bondad o corrección de las medidas adoptadas o en la respetable finalidad de las mismas, en afirmaciones apodícticas o explicaciones de las medidas o en causas de conveniencia u oportunidad política. No cabe, en fin, sustituir al Gobierno en esa tarea ineludible de justificación de la extraordinaria y urgente necesidad ni completar su insuficiencia o deficiencia en el razonamiento.
2. Distorsión del objeto del recurso: del control del presupuesto habilitante del decreto-ley al control de los argumentos del recurrente.
El objeto del recurso de inconstitucionalidad es determinar la compatibilidad del Real Decreto-ley 6/2019 con el art. 86.1 CE. Más concretamente, enjuiciar si concurre en el mismo el presupuesto habilitante para su aprobación: esto es, la extraordinaria y urgente necesidad.
Los recurrentes centran precisamente la controversia constitucional desde el inicio mismo de su escrito de interposición en la impugnación de la totalidad del Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, y la fundamentan «en la carencia de presupuesto habilitante, es decir, por no concurrir razones de extraordinaria y urgente necesidad» y, conforme con la doctrina constitucional a la que se refieren de modo pormenorizado, reproducen y examinan la exposición de motivos y el debate de convalidación de la norma y censuran la ausencia de justificación del presupuesto habilitante, así como la utilización de fórmulas rituarias, vacías de contenido, ausentes de soporte en datos o información adicional, y la inexistencia de razones sobre la necesidad de uso del decreto-ley y sobre la concurrencia del presupuesto habilitante.
También el abogado del Estado entiende que es la concurrencia o no del presupuesto habilitante del Real Decreto-ley 6/2019 el único motivo de impugnación del recurso de inconstitucionalidad. Así lo identifica desde su alegación primera e intenta obtener de la exposición de motivos y del debate de convalidación, «lo más significativo de cara a subrayar la perentoriedad de la reforma», no sin dejar de reconocer que el estado del ordenamiento jurídico en la materia que el real decreto-ley regula «se hallaba en un nivel más que aceptable en el seno de un Estado de Derecho del cual uno de los valores y principios fundamentales es la no discriminación (arts. 1.1 y 14 CE), en todos los ámbitos de la realidad social», si bien, su mejora era una opción discrecional y un propósito legítimo del legislador o del Gobierno.
Sin embargo, la sentencia de la que disentimos, si bien sigue la estructura clásica de las sentencias que examinan la concurrencia del presupuesto habilitante del decreto-ley, omite la parte nuclear del control de constitucionalidad del mismo, esto es, la valoración conjunta de las razones dadas por el Gobierno, en la exposición de motivos de la norma, en el debate de convalidación y en la memoria de impacto normativo del proyecto, a fin de determinar si la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad aportada por el Gobierno supera el canon de control constitucional sobre la concurrencia del presupuesto habilitante. Sustituye ese control por una mera síntesis de la exposición de motivos y del debate de convalidación desconectada de la justificación del presupuesto habilitante, unida al enjuiciamiento y la réplica a los argumentos dados por los recurrentes. De este modo, la sentencia prescinde del aspecto nuclear para estimar o desestimar el recurso de inconstitucionalidad, pues no logra identificar cual era el presupuesto habilitante, esto es, la situación de extraordinaria y urgente necesidad que justificó el real decreto-ley impugnado, y que hubiera permitido apoyar solventemente la desestimación del recurso que se lleva al fallo.
Se permuta el objeto del recurso, al sustituirse el enjuiciamiento de la existencia del presupuesto habilitante que justifique la aprobación del real decreto-ley por la valoración de las razones dadas por los recurrentes, omitiendo la principal, la falta de justificación del presupuesto habilitante. De esta forma el Tribunal adopta una posición de deferencia hacia el ejecutivo que no solo contraviene la propia jurisprudencia sentada en esta materia sino que comporta una dejación de la función de control externo que al Tribunal corresponde, con la consecuencia de que a partir de esta sentencia es al Gobierno al que corresponde en exclusiva la determinación del presupuesto habilitante.
Esa falta de respuesta de la sentencia obliga a que sea en este voto donde se efectúe el enjuiciamiento omitido y se verifique si la justificación aportada por el Gobierno supera el canon de control constitucional sobre la concurrencia del presupuesto habilitante que exige el art. 86.1 CE.
3. Examen de la motivación aducida por el Gobierno y omitida en la sentencia.
Debemos partir de los motivos aducidos por el Gobierno en el propio real decreto-ley, en el procedimiento previo de elaboración y en el posterior de convalidación y que se recogen en el fundamento tercero de la sentencia para poder entrar a analizar su pertinencia.
Siguiendo nuestra doctrina la determinación de la concurrencia del presupuesto habilitante exige una doble y sucesiva comprobación: en primer lugar, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación; en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3; 137/2003, de 3 de julio, FJ 4; 1/2012, de 13 de enero, FJ 7; 211/2015, de 8 de octubre, FJ 4; 64/2017, de 25 de mayo, FJ 2, y 105/2018, de 4 de octubre, FJ 3). Así, la expresa y razonada justificación por el Gobierno de las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que impusieron el dictado de una norma en forma de decreto-ley no es el único condicionamiento constitucional que pesa sobre el ejecutivo a este respecto, pero sí el primero de ellos a efectos de determinar la validez constitucional de su regulación.
a) Teniendo en cuenta lo ya expuesto, se aprecia que las razones que llevaron al Gobierno a dictar el Real Decreto-ley 6/2019 tienen que ver con el objetivo, que el Gobierno reiteró tanto en la exposición de motivos de la norma como en el trámite de convalidación, de corregir la insuficiencia de la vigente regulación legal para alcanzar el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, así como la persistencia de lo que ha considerado como desigualdades intolerables en la condiciones laborales de mujeres y hombres. Y ha razonado que esa insuficiencia se debe al carácter fundamentalmente promocional o de fomento que tiene el modelo de intervención establecido por la Ley Orgánica 3/2007, que considera la legislación pionera en relación con el desarrollo legislativo de los derechos de igualdad de género en España.
A ello se añade el hecho de que, en el momento de la aprobación del real decreto-ley impugnado (el 1 de marzo), el Gobierno ya había anunciado de forma pública en una declaración institucional del presidente del Gobierno el día 15 de febrero de 2019, la próxima disolución anticipada de las Cortes Generales y la consiguiente convocatoria de elecciones generales para el día 28 de abril, por lo que la finalización de la legislatura era inmediata. El mencionado anuncio público se confirmó a los tres días del Real Decreto-ley 6/2019, con la aprobación del Real Decreto 129/2019, de 4 de marzo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones. En definitiva, como alega el abogado del Estado, en el momento de la adopción del Real Decreto-ley 6/2019, la vía parlamentaria no resultaba a corto plazo idónea para tramitar iniciativas legislativas y esperar a la celebración de las elecciones convocadas podía haber dado al traste con los objetivos perseguidos con la reforma así aprobada.
b) Con independencia de que tal motivación resulte o no convincente, lo que convenía indagar —y es lo que omite la sentencia— es si concurre o no, realmente, la extraordinaria y urgente necesidad que resulta obligada. Este tribunal ha declarado que el Gobierno dispone de un amplio margen de discrecionalidad política en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad, margen que no puede ser ignorado o desconocido en el ejercicio del control constitucional, por lo que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, que, apoyado en una valoración de conjunto de las circunstancias que rodean el caso, ha de combinar el respeto al margen de discrecionalidad política del ejecutivo con la garantía de un uso del decreto-ley adecuado a la Constitución.
Desde esa limitada perspectiva, podemos avanzar ya que la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad aportada por el Gobierno no supera el canon de control constitucional sobre la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante del art. 86.1 CE.
Las modificaciones normativas incluidas en el real decreto-ley impugnado afectan a un total de siete textos legales. En cuanto a su contenido cabe destacar que extiende la exigencia de redacción de los planes de igualdad a empresas de cincuenta o más trabajadores, definiendo también el tipo infractor correspondiente al incumplimiento de las obligaciones empresariales relativas a los planes y medidas de igualdad; desarrolla el derecho de los trabajadores, públicos y privados, a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral para lo cual dispone una serie de derechos como la adaptación de la duración y la distribución de la jornada, la plena equiparación entre progenitores, adoptantes, guardadores o acogedores, incluida la duración de los permisos por nacimiento de hijo de ambos progenitores, el derecho del trabajador a la igualdad de remuneración sin discriminación, la nulidad de las resoluciones de contratos de trabajo durante el periodo de prueba cuando dichas resoluciones sean consecuencia del embarazo y exige la definición de los grupos profesionales sin la incidencia del sesgo de género; se adapta la normativa de Seguridad Social a las medidas previstas en la regulación laboral, redefiniendo las prestaciones, tanto en el régimen general como en el especial de trabajadores por cuenta propia o autónomos; se introducen, por último, varias modificaciones en relación con el sistema de atención a la dependencia relativas a los cuidadores no profesionales de las personas en tal situación así como en cuanto al fondo de apoyo para la promoción y desarrollo de infraestructuras y servicios del sistema de autonomía y atención a la dependencia y de los servicios sociales.
Este contenido pone de manifiesto tanto la relevancia de las modificaciones acometidas en el Real Decreto-ley 6/2019, como la existencia de un previo marco jurídico regulador de las diferentes materias objeto de la norma de urgencia. Ello en nada obsta a su posible modificación, modificación que el Gobierno puede considerar de extraordinaria y urgente necesidad, siempre que la misma quede justificada de acuerdo con las exigencias de la doctrina constitucional.
La justificación genérica aportada por el Gobierno, y acríticamente aceptada por la sentencia, se centra en la necesidad de elaborar un nuevo texto legal integral y transversal en materia de empleo y ocupación, que contenga las garantías necesarias para hacer efectivo el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, necesidad que no aparece vinculada expresamente a una situación de perentoriedad o urgencia. A este respecto, resalta, en el debate de convalidación la necesidad de «remov[er] obstáculos y toma[r] decisiones legislativas en dirección a la desigualdad, en este caso acotada en las condiciones laborales». Por tanto, la justificación de la aprobación del real decreto-ley cuestionado en el marco del art. 86.1 CE se concreta en la necesidad, apreciada por el Gobierno, de corregir la situación de desigualdad entre mujeres y hombres en los ámbitos relacionados con el empleo y la ocupación.
Este tribunal ha señalado que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), pues «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran».
La justificación empleada, sin embargo, alude directamente a la posible necesidad o conveniencia de las reformas legales a introducir, pero nada dice de la necesidad de acometer tales modificaciones utilizando para ello una norma de urgencia. Ni en la exposición de motivos de la norma, ni en el debate parlamentario de convalidación, ni en la memoria de impacto normativo se justifica que tales modificaciones traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan un