Categoría: Judicial

bunal y que «se extenderá al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden constitucional, directamente relacionadas con la materia de que conoce, a los solos efectos del enjuiciamiento constitucional de esta». Estos preceptos han de leerse en conexión con aquellos otros de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que, al referirse a la suspensión de procesos en caso de determinados solapamientos entre la jurisdicción constitucional y la ordinaria, revelan la preferencia de la primera en el conocimiento de las cuestiones de relevancia constitucional. Se trata, por una parte, del art. 91 LOTC, que faculta (pero no obliga) a este tribunal a suspender un procedimiento que se siga ante él únicamente en caso de prejudicialidad penal (que no de otros órdenes jurisdiccionales) (STC 20/1983, de 15 de marzo, FJ 2). Y, de otro lado, la imposibilidad de que la jurisdicción constitucional quede condicionada a la ordinaria deriva también,sensu contrario, de lo previsto en el art. 61.2 LOTC para los supuestos de solapamiento que puedan producirse al hilo de la tramitación de los conflictos de competencia entre Estado y comunidades autónomas. Para estas situaciones, el precepto indica que cuando el conflicto se plantease «con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier tribunal, este suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto constitucional». Se trata de una regla que, a pesar de referirse a una situación distinta de la que ahora se plantea ante nosotros −pues la controversia actualmente planteada en paralelo en vía constitucional y contencioso-administrativa no afecta al objeto del presente proceso, sino a una de las normas que en él han de utilizarse como parámetro de enjuiciamiento constitucional− resulta relevante en tanto que manifestación de la preferencia de esta jurisdicción frente a la ordinaria en la resolución de controversias constitucionales de contenido competencial.
Por lo demás, debe tenerse en cuenta que, como viene reiterando la doctrina constitucional a la que nos referiremos en el fundamento jurídico 3infra, la Constitución no prohíbe, aunque sí limita, la posibilidad de que las competencias básicas sean ejercidas a través de instrumentos jurídico-formales que son susceptibles de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tal es el supuesto de los muy excepcionales actos de ejecución de carácter básico, así como de las menos infrecuentes bases de naturaleza reglamentaria. En este segundo caso, además, la vía contencioso-administrativa se encuentra abierta permanentemente –esto es, con independencia del tiempo transcurrido desde la aprobación de la correspondiente norma reglamentaria– a través del llamado recurso indirecto contra reglamentos (arts. 26 y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa). Como resulta evidente, el posible uso por los legitimados para ello de estas vías de recurso judicial no puede impedir, obstaculizar ni condicionar el desempeño, por parte de este tribunal, de su función de garante del orden constitucional de distribución de competencias, se active esta a través del recurso de inconstitucionalidad frente a las leyes autonómicas supuestamente vulneradoras de las bases estatales o mediante el planteamiento de un conflicto de competencias entre Estado y comunidades autónomas.
c) En segundo lugar, ha de recordarse que el juicio de inconstitucionalidad mediata de las leyes autonómicas por posible vulneración de la normativa básica presupone el despliegue de un control indirecto y limitado de constitucionalidad sobre la propia norma estatal que se reputa infringida; control este que se restringe a la verificación de que tal norma ha sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial básico que la Constitución haya reservado al Estado (STC 151/1992, de 19 de octubre, FJ 1, seguida de otras muchas). Y ello porque la disposición autonómica únicamente vulnerará el orden constitucional de distribución de competencias cuando el propio precepto estatal es respetuoso con dicho orden (STC 88/2010, de 15 de noviembre, FJ 4).
A los efectos del examen de inconstitucionalidad mediata o indirecta, lo determinante es, por lo tanto, que en el proceso se haya invocado como parámetro de contraste una norma estatal vigente en el momento de dictar sentencia y, como tal, apta para integrarse en el juicio de constitucionalidad como posible parámetro de validez de la legislación autonómica impugnada. De la función que la norma estatal está llamada a desempeñar en este contexto se desprende que las vicisitudes que puedan afectar a su carácter legítimamente básico no son cuestiones de mera legalidad ordinaria, sino que ostentan una relevancia constitucional de primer orden y, por lo tanto, no resultan accesorias ni accidentales a nuestro enjuiciamiento, sino que forman parte integral de él. Y ello sin perjuicio de que, tratándose de normas estatales de rango reglamentario, puedan existir otros motivos de controversia acerca de su validez que sean de mera legalidad ordinaria y cuyo conocimiento, por lo tanto, no corresponda a este tribunal más que en la medida necesaria para ejercer su jurisdicción (art. 3 LOTC).
En tercer y último lugar, debe aclararse que carece de fundamento constitucional y que, por lo tanto, debe ser rechazadaa limine, la pretensión de que el recurso de inconstitucionalidad finalice con una sentencia desestimatoria basada en la interpretación de que la invasión competencial denunciada debe resolverse aplicando la cláusula de prevalencia del Derecho estatal prevista en el art. 149.3 CE. A juicio de la representación procesal de la Junta y de las Cortes de Castilla y León, esta interpretación vendría impuesta por la posibilidad de que la jurisdicción ordinaria, en los procesos que ante ella penden, acabe anulando la norma reglamentaria estatal invocada como parámetro de contraste; de modo tal que no resultaría exigible a la comunidad autónoma ajustar su legislación a dicha norma pretendidamente básica hasta que la jurisdicción ordinaria confirme la validez de esta. Este tribunal considera que las referidas alegaciones se sustentan en premisas incompatibles con nuestro sistema de justicia constitucional, por los motivos que a continuación se exponen y que conducen a su desestimación.
Por una parte, ha de recordarse que el recurso de inconstitucionalidad es un proceso de control de constitucionalidad abstracto cuyo objeto son las leyes, disposiciones normativas y actos con fuerza de ley (art. 32 LOTC). Se trata, por lo tanto, de un mecanismo dirigido a enjuiciar la validez de las leyes, y no de un instrumento diseñado para enjuiciar la aplicación de la ley ni para determinar cómo debe procederse a la selección del Derecho aplicable en casos de conflicto internormativo. Por ello, las sentencias que resuelven sobre el fondo de los recursos de inconstitucionalidad solo pueden finalizar con una declaración relativa a la validez o invalidez de la norma impugnada, esto es, declarándola, en todo o en parte, constitucional y válida o, por el contrario, inconstitucional y nula (art. 39.1 LOTC). Extramuros de este marco se sitúa la regla de la prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE), que no constituye una técnica que este tribunal pueda utilizar en su labor de enjuiciamiento de la validez de las leyes, sino que opera en un plano netamente distinto, a saber, el de la aplicación de estas. En efecto, la prevalencia regulada en el art. 149.3 CE es una regla dirigida a los aplicadores del Derecho y que opera ante situaciones de antinomia que no puedan solventarse utilizando los criterios habituales de competencia y jerarquía entre normas. Ello explica, por lo demás, que la cláusula de prevalencia haya tenido entrada en la doctrina constitucional únicamente en ciertos supuestos tasados de inconstitucionalidad mediata o indirecta de carácter competencial, y –por lo que ahora interesa– solamente en el marco de las cuestiones de inconstitucionalidad, en las que opera como criterio que afecta decisivamente al juicio de aplicabilidad y, con ello, a la propia admisibilidad de la correspondiente cuestión por parte de este tribunal (SSTC 102/2016, de 25 de mayo, FJ 6; 116/2016, de 20 de junio, FJ 2; 127/2016, de 7 de julio, FJ 2, y 204/2016, de 1 de diciembre, FJ 3; y AATC 167/2016, de 4 de octubre, y 27/2019, de 9 de abril). Quiere con ello decirse que, incluso donde la cláusula de prevalencia ha adquirido relevancia desde el punto de vista de nuestro sistema de control de constitucionalidad de las leyes –esto es, en el marco de las cuestiones de inconstitucionalidad–, lo ha hecho únicamente como criterio de admisibilidad del proceso constitucional, pero en ningún caso como criterio a tener en cuenta a la hora de enjuiciar la validez de las disposiciones legales impugnadas.
De otro lado, debemos resaltar que la labor de depuración del ordenamiento jurídico que corresponde a este tribunal respecto de las normas, disposiciones y actos con fuerza de ley afectados por vicios de carácter competencial no depende ni puede depender del previsible mayor o menor grado de estabilidad o mutabilidad de las bases estatales que se reputan infringidas. Nuestro análisis ha de atender únicamente a la denunciada incompatibilidad de los preceptos autonómicos impugnados con el orden de distribución de competencias, tal y como este venga configurado por las normas que se encuentren vigentes en el momento de dictar sentencia. El orden constitucional de distribución de competencias exige que las comunidades autónomas adapten su normativa a las modificaciones sobrevenidas de la normativa básica, sin que a la hora de enjuiciar la validez de las normas autonómicas que han devenido incompatibles con las nuevas bases quepa recurrir a la cláusula de prevalencia para evitar una declaración de inconstitucionalidad basada en la expectativa de que el obstáculo básico a la competencia autonómica desaparezca, sea por anulación o por derogación.
En definitiva, interpuesto el recurso de inconstitucionalidad en tiempo y forma por el sujeto legitimado para ello, este tribunal puede y debe ejercer su jurisdicción resolviendo sobre el fondo de la cuestión competencial planteada, con el alcance que hemos precisado en este fundamento jurídico.
3. Competencia básica en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y requisitos materiales y formales de la normativa básica: doctrina constitucional.
a) Encuadramiento competencial de la controversia.
La controversia competencial que se somete a nuestra consideración debe ser analizada, como proponen las partes, a la luz de lo dispuesto por el art. 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, y por los arts. 71.1.7 y 70.1.17 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en cuya virtud corresponden a esta comunidad autónoma, respectivamente, la competencia de desarrollo normativo y de ejecución de la legislación del Estado en materia de protección del medio ambiente y de los ecosistemas, y la competencia exclusiva sobre pesca fluvial y lacustre, acuicultura, caza y explotaciones cinegéticas, así como la protección de los ecosistemas en que se desarrollen dichas actividades.
Los términos en que se ha planteado la presente controversia exigen que su resolución deba partir de la doctrina constitucional atinente a los requisitos materiales y formales que la normativa básica en general, y la relativa al medio ambiente en particular, debe reunir para poder ser considerada como tal. Doctrina esta que, por lo que afecta a los aspectos específicamente controvertidos en este proceso, puede resumirse como sigue.
b) Requisitos materiales de lo básico.
El concepto material de norma básica acuñado por la doctrina constitucional se fundamenta en la necesidad de «procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado, en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5). Desde esta perspectiva, hemos reiterado que una norma es básica si «garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su estatuto» (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, seguida de otras muchas). Al establecer ese común denominador normativo, el Estado «no puede hacerlo con un grado de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).
En el ámbito medioambiental, este tribunal ha destacado, además, varios criterios específicos que caracterizan a la legislación básica desde la perspectiva material. En primer lugar, hemos indicado que, en este contexto, lo básico «cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que puede permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos» (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2). En segundo lugar, hemos aceptado que, aunque el legislador estatal está obligado a permitir el desarrollo legislativo por parte de las comunidades autónomas, tal deber estatal es menor que en otros ámbitos (STC 102/1995, FJ 8). En consonancia con ello hemos indicado también que, en esta materia, lo básico «no depende de lo genérico o lo detallado, de lo abstracto o lo concreto de cada norma, pues el criterio decisivo para calificar como básica una norma de protección del medio ambiente es su propia finalidad tuitiva» (por todas, STC 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3). En tercer lugar, hemos indicado que es característica de la normativa básica medioambiental la afectación que esta puede tener sobre las competencias autonómicas, tanto sobre las relativas al desarrollo y ejecución en la propia materia de medio ambiente como sobre las sectoriales que se entrecruzan con la materia medioambiental (entre ellas, por lo que ahora interesa, la caza y la pesca). Según hemos señalado, esa afectación será conforme con el orden constitucional de competencias cuando «se traduzca en la imposición de límites a las actividades sectoriales en razón a la apreciable repercusión negativa que el ejercicio ordinario de la actividad sectorial de que se trate pueda tener», mientras que vulnerará dicho orden competencial «cuando la normativa estatal comporte, más que el establecimiento de limitaciones específicas o puntuales de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance, incluso aunque dicha regulación presente una finalidad de protección ambiental» (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FFJJ 8 y 9, seguida de otras muchas). Por último, hemos indicado que la ordenación básica en materia de medio ambiente no requiere necesariamente que «el marco básico sea exactamente uniforme e igual para todas las áreas geográficas del territorio nacional, puesto que la tesis contraria no se aviene con la lógica de la competencia básica, cuando se ejerce sobre una materia en la que existan distintas peculiaridades subsectoriales y espaciales que demanden la adaptación de la ordenación básica a esas peculiaridades» [SSTC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4 D), y 146/2013, de 11 de julio, FJ 4].
Por lo que se refiere específicamente al régimen de la fauna silvestre, que es la submateria afectada en este proceso, hemos confirmado ya que las medidas dirigidas a su protección deben considerarse materialmente básicas, «al estar orientadas a la salvaguarda del interés ecológico, que es manifestación del interés general y público en la preservación de la riqueza biológica, escasa y fácilmente extinguible» y que, por este motivo, «deben prevalecer sobre la regulación de la caza y la pesca, actividades que resultan legítimas solo en la medida en que se desenvuelvan con pleno respeto de las exigencias medioambientales, sin comprometer o poner en riesgo las medidas de conservación de la fauna silvestre, pues las exigencias de la caza comprenden no solo el cumplimiento de los requisitos establecidos para el ejercicio de la actividad, sino también al de su protección, dentro de la que refiere al medio ambiente» (por todas, SSTC 69/2013, de 14 de marzo, FJ 6, y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3). Ahora bien, dentro de estos límites, las comunidades autónomas se encuentran habilitadas para diseñar y ejecutar una política autonómica propia en materia de caza y de protección de los ecosistemas vinculados directamente al ejercicio de las competencias exclusivas que hayan asumido en materia de caza y explotaciones cinegéticas (STC 14/1998, de 22 de enero, FJ 2, seguida de otras muchas).
En este ámbito cobra especial importancia, a los efectos que ahora nos ocupan, la doctrina constitucional que reconoce carácter básico a la regulación de registros, catálogos o listados de especies a los que se asocian regímenes especiales de protección que limitan o prohíben la caza, entre otras actividades. Así, al examinar el carácter básico del catálogo nacional de especies amenazadas indicamos que «la necesidad de que existan ciertos registros o catálogos, la configuración de su contenido (datos inscribibles) y la determinación de su eficacia pueden ser tenidos sin dificultad por básicos como también la ordenación y regulación del servicio en sus líneas maestras», así como que es acorde con el orden constitucional de distribución de competencias «que la administración general del Estado establezca un registro único para todo el territorio español que centralice los datos sobre el sector con la doble función complementaria de información propia y publicidad para los demás» (STC 102/1995, de 26 de junio FJ 25). Posteriormente hemos confirmado que dicho carácter materialmente básico se extiende también a la inclusión en el catálogo español de especies amenazadas de determinadas especies endémicas o que solamente existen en una parte del territorio nacional (STC 146/2013, de 11 de julio).
Con similar fundamento hemos reconocido el carácter materialmente básico del catálogo español de hábitats en peligro de desaparición, contemplado en el art. 25 de la Ley 42/2007 (SSTC 69/2013, de 14 de marzo, FJ 4, y 138/2013, de 6 de junio, FJ 8) y del listado de especies silvestres en régimen de protección especial, incluyendo la prohibición de que las autorizaciones de captura, retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas especies se extienda a las incluidas en él [SSTC 69/2013, FJ 6 a), y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3]. Sobre el referido listado, que es el afectado por la controversia que ahora debemos resolver, hemos confirmado también el carácter materialmente básico de su desarrollo reglamentario, señalando que «la inclusión de determinadas especies en el régimen de protección que constituye la ratio de los instrumentos regulados en el Real Decreto 139/2011» desempeña «una función de ordenación mediante mínimos, que pueden permitir a las comunidades autónomas establecer niveles de protección más altos, pero nunca reducirlos», de modo tal que «el régimen de conservación de las especies incluidas en el listado y el catálogo regulados en el mismo atiende, en definitiva, a la finalidad perseguida por la legislación básica de preservar la diversidad biológica, deteniendo su ritmo de pérdida actual, y tal finalidad, como hemos señalado en la STC 69/2013, delimita ‘un ámbito de intervención estatal que puede ser singularmente intensa’, en la medida en que la legislación básica […] venga justificada por la necesidad de dar respuesta a la situación [de pérdida de la biodiversidad] que ha quedado descrita» (STC 146/2013, de 11 de julio, FJ 4).
c) Requisitos formales de lo básico.
Por lo que respecta al concepto formal de las bases, la doctrina constitucional ha indicado que su fundamento radica en la necesidad de garantizar que «el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5).
El concepto formal de bases incorpora, en primer lugar, una exigencia de que la propia ley declare expresamente su carácter básico o de que, en su defecto, venga dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica (STC 69/1988, FJ 5). Dicha exigencia formal se configura como un deber que afecta también al Gobierno de la Nación cuando, excepcionalmente, está llamado a complementar la regulación básica de una materia (STC 179/1992, de 13 de noviembre, FJ 2). Ahora bien, «el cumplimiento de este requisito ‘nominal’ no puede nunca subsanar eventuales carencias de las normas básicas estatales, ya sean de índole formal (suficiencia de rango) o material» (STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10).
En línea con lo que acaba de indicarse, la noción formal de lo básico incorpora también, en segundo lugar, determinadas exigencias relativas a la forma y rango de los instrumentos en que se recogen las bases estatales. Como señala, por todas, la STC 69/1988, FJ 3, nuestra doctrina ha reconocido en este ámbito el principio de ley formal, en el entendido de que «solo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable» de los ámbitos correspondientes a las competencias básicas estatales y a las competencias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que «las Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico» (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5, y 1/1982, de 28 de enero, FJ 1).
Como excepción a dicho principio de ley formal, hemos admitido también que «el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de esta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases» (STC 69/1988, FJ 3, seguida de otras muchas). Y, también como excepción, hemos afirmado que igualmente es posible predicar el carácter básico de ciertos actos de ejecución del Estado (entre otras, STC 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 15). Dejando de lado ahora esta última posibilidad, que no es relevante para el caso que ahora examinamos, debe recordarse que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno resultaría acorde con los preceptos constitucionales «si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características» (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16, después confirmada, entre otras, por la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 6). Desde esta última perspectiva, la habilitación al Gobierno «quedaría justificada si la materia por su carácter marcadamente técnico es más propia del reglamento que de la ley» (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 24).
Por lo que afecta al presente caso, cabe destacar que nuestra doctrina ha avalado ya el carácter formalmente básico de la regulación del listado de especies silvestres en régimen de protección especial y del régimen de protección a él asociado previstos en la Ley 42/2007 [SSTC 69/2013, FFJJ 1 y 6 a), y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3] y, en desarrollo suyo, en el Real Decreto 139/2011, incluyendo el anexo de este (STC 146/2013, de 11 de julio, FJ 4).
En cuanto a la fijación de bases a través de órdenes ministeriales, nuestra doctrina ha admitido esta posibilidad de manera excepcional, restringiéndola a «materias tan coyunturales o incluso efímeras que solo una orden ministerial pudiese abordarlas eficazmente» (STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10), esto es, «cuando dada la naturaleza de la regulación resulta manifiestamente irrazonable plasmarla en normas cuya modificación no puede hacerse con la agilidad necesaria» (STC 158/1986, de 11 de diciembre, FJ 3). Así, hemos aceptado la posibilidad de utilizar órdenes ministeriales para actualizar la regulación básica de los niveles máximos de exposición a las emisiones radioeléctricas con la finalidad de adaptarlos al progreso científico, en el ámbito de la competencia estatal para fijar las bases en materia de sanidad (STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 6). En el ámbito de la competencia estatal para la regulación de las bases del régimen minero y energético, hemos aceptado que la legislación básica remita a orden ministerial la determinación de las medidas necesarias para garantizar el acceso de los usuarios potenciales a las redes de transporte y a los lugares de almacenamiento, así como al establecimiento del régimen retributivo de las redes de transporte (STC 165/2016, de 6 de octubre, FJ 15). Y también hemos aceptado la concreción a través de orden ministerial de los temarios para las pruebas de acceso a la función pública docente, como complemento de la correspondiente legislación orgánica y de su desarrollo en norma reglamentaria con rango de real decreto (STC 213/2013, de 19 de diciembre, FJ 6).
La adopción de normas básicas con rango de orden ministerial se configura en la doctrina constitucional, por lo tanto, como un supuesto excepcional estrictamente ligado a la mutabilidad intrínseca de la específica materia regulada; mutabilidad que, por lo que ahora interesa, hemos reconocido en ámbitos de carácter marcadamente técnico. Fuera de estos supuestos excepcionales hemos declarado que no resulta posible que las bases continúen siendo reformuladas de modo sucesivo a través de instrumentos normativos de rango inferior a la ley y al real decreto, que, de ordinario han de cobijarlas (así, desde la STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10). Así sucede, por ejemplo, cuando de lo que se trata es de ejercer la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, de la que hemos dicho que «no es algo que, salvo elementos puntuales, tenga lugar mediante órdenes ministeriales» (STC 213/1994, FJ 10, y STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 8).
4. Examen del carácter básico de la normativa estatal invocada como parámetro de contraste.
a) Síntesis de la controversia.
El recurso de inconstitucionalidad invoca como parámetro de contraste los arts. 56 y 57 de la Ley 42/2007; el art. 6, el anexo y la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011; y el artículo único de la Orden TED/980/2021. Este último es el precepto que habría provocado la inconstitucionalidad sobrevenida de los preceptos impugnados, debido a que modifica el anexo del Real Decreto 139/2011 para incluir en él como protegidas a las poblaciones del lobo que no se encontraban hasta ese momento incorporadas al listado de especies silvestres en régimen de protección especial, lo cual, a tenor del art. 57 de la Ley 42/2007, impediría configurar como especie cinegética a cualesquiera poblaciones españolas del lobo. Señala la demanda que, de conformidad con la doctrina constitucional, todos estos preceptos deben considerarse tanto material como formalmente básicos, en atención a la materia que regulan y a su forma de exteriorización. Acerca de esto último se indica que tanto la ley como el real decreto se autocalifican expresamente como básicos, y que el real decreto y la orden ministerial constituyen normas de desarrollo directo de la legislación básica imprescindibles para la efectividad de esta y que están justificadas por su contenido técnico y coyuntural, en coherencia con la doctrina constitucional que permite que las bases sean establecidas mediante normas de rango reglamentario.
Tanto la Junta de Castilla y León como las Cortes de Castilla y León admiten que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regulación del listado corresponde al Estado en ejercicio de su competencia para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Reconocen asimismo el carácter formal y materialmente básico de los correspondientes preceptos de la Ley 42/2007 y del Real Decreto 139/2011. Sin embargo, discuten que la Orden TED/980/2021 pueda utilizarse como norma de contraste en el presente recurso de inconstitucionalidad, por entender que dicha orden incumple los requisitos formales y materiales que deben reunir las normas del Estado para ser consideradas como básicas. Tal incumplimiento derivaría del bajo rango de la citada norma reglamentaria, así como de su falta de anclaje en la Ley 42/2007; falta de anclaje que identifican con un vicio de incompetencia, pues la Orden TED/980/2021 se habría dictado excediendo la habilitación competencial que la ley realiza en favor del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Argumentan en este sentido que el art. 56.2 de la Ley 42/2007 solamente habilita a tal Ministerio para llevar a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión en el listado de «taxones o poblaciones», mientras que el art. 56.1 reserva al Consejo de Ministros las modificaciones que afecten a las «especies y subespecies». Sostienen que la Orden TED/980/2021 incurre en fraude de ley porque, al hablar de «todas las poblaciones», estaría hablando de la «especie», sin nombrarla de forma expresa; lo cual «no es una mera imprecisión terminológica, sino una forma de evitar la tramitación de un real decreto del Consejo de Ministros», de modo que la norma carecería de la necesaria cobertura legal y no podría considerarse básica ni material ni formalmente.
Al conjunto de las normas citadas reprochan, en fin, el uso de una técnica legislativa que califican como «tortuosa, e incluso defectuosa», por entender que, en virtud de las distintas remisiones y habilitaciones al reglamento que en ellas se contienen, vienen a configurar un entramado normativo a tres niveles en el que «cualquier operador jurídico puede incurrir en confusión a la hora de plantear sus solicitudes, reclamar sus derechos o aplicar dicha normativa». En este sentido, aducen que el Estado no respetaría el principio de seguridad jurídica porque, a pesar de la modificación operada en el anexo del Real Decreto 139/2011 a través de la Orden TED/980/2021, los anexos de la Ley 42/2007 siguen contemplando a las poblaciones de lobo situadas al norte del río Duero como especie susceptible de caza. Y señalan que varios preceptos del Real Decreto 139/2011 que deberían reputarse ilegales por pretender alterar las habilitaciones competenciales establecidas en la Ley 42/2007. En concreto, sostienen que los arts. 6.2 y 6.7 del Real Decreto 139/2011 contradicen lo previsto en el art. 56 de la ley porque amplían a las «especies» las facultades decisorias del Ministerio. E indican que también incurriría en ilegalidad la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, que faculta al titular del Ministerio para modificar, mediante orden ministerial, el anexo de tal real decreto a fin de actualizarlo y, en su caso, adaptarlo a la normativa comunitaria, facultad que entienden que está reservada al Gobierno por la disposición final octava de la Ley 42/2007.
b) Carácter básico de la Orden TED/980/2021.
Para resolver la controversia así planteada debemos partir, en atención a la doctrina constitucional reseñada en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, de la constatación de que el régimen del listado de especies silvestres en régimen de protección especial –incluyendo la determinación de los taxones, especies, subespecies y poblaciones incluidas en él– es una materia incluida en el ámbito de la competencia estatal relativa a las bases sobre el medio ambiente, y de que –como reconocen las partes– goza de carácter material y formalmente básico su regulación tanto en la Ley 42/2007 como en el Real Decreto 139/2011 [SSTC 69/2013, FFJJ 1 y 6 a); 146/2013, FJ 4, y 148/2020, FJ 3).
Siendo pacífica la naturaleza básica de las citadas normas, resulta plausible, en principio, que también lo sea su desarrollo a través de órdenes ministeriales, siempre que se cumplan las exigencias que al efecto ha establecido la doctrina constitucional. Como también hemos indicado ya, las normas de tal rango pueden, excepcionalmente, ser consideradas básicas si, siendo necesarias para completar la regulación de la disciplina básica definida en la ley, están justificadas por la naturaleza técnica o coyuntural de la materia que regulan y tienen una conexión clara con la ley (por todas, SSTC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16; 8/2012, FJ 6, y 165/2016, FJ 15).
En el marco de este proceso no resulta controvertido el cumplimiento de los dos primeros requisitos, esto es, la necesidad para completar la regulación legal y el carácter técnico y mutable de las decisiones relativas a la inclusión de determinadas especies y poblaciones en el listado. Sí discuten las partes, sin embargo, que la Orden TED/980/2021 guarde con la Ley 42/2007 la conexión necesaria para poder ser considerada norma básica en sentido tanto formal como material.
El precepto que habilita al departamento ministerial con competencias en materia de medio ambiente para realizar cambios en el listado es el art. 56.2 de la Ley 42/2007. Según su primer párrafo, «el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente llevará a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión de un taxón o población en este listado cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje: a) a propuesta de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, previa iniciativa de las comunidades autónomas o b) de oficio». En sus alegaciones, la Junta y las Cortes de Castilla y León señalan que esta habilitación legal al referido ministerio debe entenderse limitada a la competencia para realizar tales cambios cuando los mismos se refieran a «taxones o poblaciones», de modo que solo cuando se refieran a este tipo de categorías podrán reputarse suficientemente conectadas con la Ley 42/2007, y por lo tanto básicas, las órdenes ministeriales a través de las cuales se produzcan inclusiones, cambios de categoría o exclusiones en el listado.
Esta exigencia ha sido respetada por la Orden TED/980/2021. En ella se establece que, desde su entrada en vigor, las poblaciones españolas del lobo incluidas en el anexo del Real Decreto 139/2011 y a las que, por lo tanto, se extiende el régimen de protección previsto en el art. 57 de la Ley 42/2007, son «todas». Sin embargo, la referida orden ministerial no introduceex novoen el listado al lobo en tanto que «especie», ni tampoco al conjunto de sus poblaciones. La especie había sido ya incluida en listado en el momento de la aprobación del Real Decreto 139/2011, si bien que, por lo que respecta a sus poblaciones españolas, solamente incluía a las poblaciones de Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura. Con posterioridad, la Orden TEC/596/2019, de 8 de abril, cuya legitimidad y carácter básico expresamente aceptan tanto la Junta como las Cortes de Castilla y León, modificó el anexo del citado real decreto para incorporar al listado también el resto de las poblaciones españolas de lobo ubicadas al sur del río Duero. Y, finalmente, la Orden TED/980/2021, ahora examinada, ha acometido una operación análoga, al añadir al listado las poblaciones españolas de lobo ubicadas al norte del Duero. Resulta de ello que, aunque la consecuencia de esta modificación sea que todas las poblaciones españolas de esta especie hayan quedado incluidas en el listado, la orden ministerial controvertida ha modificado el anexo del real decreto solo en relación con determinadas poblaciones del lobo, como correctamente se sigue de lo dispuesto en su artículo único, cuando afirma que «la especie que se relaciona a continuación se mantiene en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial, con modificación de las poblaciones referidas: […]».
En atención a lo expuesto, concluimos que la Orden TED/980/2021 goza del anclaje necesario en la Ley 42/2007 para poder ser reputada norma básica desde un punto de vista tanto material como formal y, en consecuencia, como parámetro de enjuiciamiento de los preceptos autonómicos impugnados en este proceso.
Esta conclusión no se ve desvirtuada por las alegaciones relativas a la técnica regulatoria empleada por el legislador para configurar el régimen del listado, ni tampoco por los vicios que la Junta y las Cortes de Castilla y León atribuyen al anexo de la Ley 42/2007 y al régimen de habilitaciones al reglamento contenido en el Real Decreto 139/2011, pues se trata de cuestiones que no afectan a la conexión de la Orden TED/980/2021 con la ley básica a la que desarrolla y complementa. Procede en todo caso señalar que la previsión por la propia ley de habilitaciones al reglamento para desarrollar sus preceptos, e incluso para deslegalizarlos cuando la materia que regulan no está reservada a la ley por la propia Constitución, es una técnica legislativa acorde con nuestro ordenamiento constitucional, máxime cuando nos encontramos ante una materia de carácter altamente contingente y mutable. Rasgos que se manifiestan en las reiteradas alusiones en el articulado de la Ley 42/2007 a la necesidad de mantener actualizados los distintos inventarios y registros de competencia estatal, y a los que tampoco es ajena la propia Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2021, como ponen de manifiesto las habilitaciones recogidas en sus arts. 6.2, 6.3 y 6.4.
Por lo demás, los anexos de la Ley 42/2007 tienen como finalidad, según señala el preámbulo de dicha ley, incorporar los estándares mínimos de protección establecidos en la Directiva 79/409/CEE del Consejo y de la Directiva 92/43/CEE del Consejo. Esta finalidad de recepción del Derecho europeo se plasma también en la disposición final octava de la Ley 42/2007, que faculta al Gobierno para «introducir cambios en los anexos con la finalidad de adaptarlos a las modificaciones que, en su caso, introduzca la normativa comunitaria». Ahora bien, tanto de las citadas directivas como de la sistemática de la propia Ley 42/2007 se desprende que la clasificación de especies, subespecies y poblaciones recogida en tales anexos constituye un régimen de protección medioambiental que ha de ser en todo caso observado en tanto que nivel mínimo de protección por la articulación reglamentaria que se haga del el listado de especies silvestres en régimen de protección especial, pero que puede ser elevada por este, como sucede en el supuesto que ahora examinamos. De modo que no cabe observar contradicción entre el anexo VI de la Ley 42/2007 (que, en transposición del Derecho europeo, permite que respecto del lobo situado al norte del Duero puedan adoptarse medidas de gestión) y la redacción dada al Real Decreto 139/2011 por la Orden TED/980/2021 (que eleva el régimen mínimo de protección previsto por la legislación estatal y europea).
5. Conclusión.
Confirmado el carácter básico de las normas estatales invocadas como parámetro de enjuiciamiento de los preceptos autonómicos impugnados, procede verificar si estos contradicen a aquellas de modo efectivo e insalvable por vía interpretativa. Contradicción esta que, afirmada en la demanda y reconocida tanto por la Junta como por las Cortes de Castilla y León, comprobamos que efectivamente se ha producido desde el momento de la entrada en vigor de la Orden TED/980/2021, dando lugar a la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados por inadecuación al orden constitucional de distribución de competencias.
En efecto, de la lectura conjunta del anexo del Real Decreto 139/2011 (tras su modificación por la citada orden ministerial) y del art. 57 de la Ley 42/2007 resulta la prohibición genérica de realizar, respecto de los ejemplares de las poblaciones españolas del lobo, «cualquier actuación hecha con el propósito de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o molestarlos». Frente a ello, sin embargo, la Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2021 sigue permitiendo la caza de las poblaciones de lobo situadas al norte del río Duero, al incluir a estas en la lista de especies cinegéticas [anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero] y al establecer que su caza será posible previa obtención de la correspondiente autorización administrativa [arts. 38.2 a) y 38.8], dentro de unos determinados plazos anuales [anexo II.4 f)] y con sujeción de las piezas cazadas a una determinada valoración [anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos»]. Dicha contradicción no desaparece por el hecho de que el art. 6.1 de la referida ley autonómica establezca que «la caza solo puede practicarse sobre las especies cinegéticas», ya que a continuación el art. 6.2 remite lo que deba entenderse por especie cinegética al anexo I de la ley autonómica, por más que se diga que tal anexo se establece «de conformidad con la legislación básica del Estado en materia de patrimonio natural y biodiversidad» y en él se prohíba a la Junta de Castilla y León extender la condición de especie cinegética, mediante decreto, a «las especies, subespecies o poblaciones de fauna silvestre incluidas en el catálogo nacional de especies amenazadas, o afectadas por algún tipo de protección en aplicación de la legislación básica estatal que implique la prohibición de su caza».
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar el presente recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y nulos el art. 38, apartados 2 a) y 8; el anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»; el anexo II.4 f); y el anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos», de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a trece de julio de dos mil veintidós.–Pedro José Vidal Reyes.–Juan Antonio Santos Silva Guerrero Vicente.–Antonio Narváez Rodríguez.–Cándido Morales-Pumpido Santana Medina Balaguer Callejón.–Ramón Méndez Sáez.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Santiago Jorquera.–Inmaculada García Moya.–Firmado y rubricado.
Con el pleno respeto a la opinión de mis compañeros que han conformado la mayoría del Tribunal y, en uso de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC, expreso mi discrepancia tanto con el fallo como con la fundamentación jurídica de la sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad, por las razones ya defendidas en su momento durante la deliberación y que expongo a continuación.
La sentencia estima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra el art. 38, apartados 2 a) y 8; el anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»; el anexo II.4 f); y el anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos», de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León.
La ley castellanoleonesa contemplaba al lobo como especie cinegética de caza mayor y disciplinaba su régimen jurídico al amparo de sus competencias exclusivas en la materia, dentro del marco constitucional correspondiente. Ocurre, sin embargo, que, con posterioridad a su aprobación, se modificó el listado de especies silvestres en régimen de protección especial, regulado en el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, dictado en cumplimiento y desarrollo de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, cuyo carácter básico declara su disposición final segunda. Así, la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, ha modificado el artículo único del anexo del Real Decreto 139/2011, para incluir en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial las poblaciones de lobo localizadas al norte del río Duero. De este modo, la Orden TED/980/2021 modifica radicalmente la situación preexistente en la medida que incluye a todas las poblaciones de lobo, o, lo que es lo mismo, a toda la especie, en el referido listado de especies silvestres en régimen de protección especial.
Lo que planteaba el recurso de inconstitucionalidad era un problema de inconstitucionalidad mediata o indirecta en la medida en que se sostenía que los incisos impugnados de la referida Ley 4/2021 eran contrarios a la decisión estatal que, al amparo del art. 149.1.23 CE, impedía la caza de las poblaciones de lobo ubicadas al norte del río Duero. El conflicto surge, por tanto, entre la ley autonómica y una orden ministerial que, indirectamente y de modo sobrevenido, afirma complementar o redefinir a la ley estatal.
La sentencia resuelve este conflicto aplicando el canon de control de la inconstitucionalidad mediata sobrevenida. Declara inconstitucionales las normas impugnadas por considerar que estamos ante un supuesto en el que los preceptos autonómicos incurren en contradicción insalvable con la Orden TEDH/980/2021, lo que, a su vez, determina que los incisos impugnados sean considerados contrarios al orden constitucional de distribución de competencias. Previamente ha sentado la premisa de todo juicio de inconstitucionalidad mediata, al considerar que dicha orden es básicaexart. 149.1.23 CE y, por tanto, útil para servir como parámetro de enjuiciamiento de la ley autonómica.
Discrepo de la sentencia en la apreciación del carácter básico de la Orden TEDH/980/2021. Consecuentemente, entiendo que el recurso de inconstitucionalidad debió ser desestimado, dado que la norma propuesta como parámetro de contraste de las disposiciones autonómicas impugnadas, la mencionada Orden TEDH/980/2021, no debería haber sido considerada básica, por razones tanto formales como materiales.
En cuanto a lo primero, es sobradamente conocida la doctrina constitucional sobre la noción formal de lo básico. De dicha doctrina se sigue que el recurso a normas de rango reglamentario para la fijación de bases es una excepción a la regla general de preferencia de la ley para el establecimiento de las bases en las materias en las que la Constitución atribuye al Estado competencias de ese carácter. La regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno solo resulta acorde con la distribución constitucional de competencias si resulta de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viene justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características.
Tal excepción debe ser interpretada todavía más restrictivamente o, si se prefiere, justificada más intensamente en casos como el presente, en el que la norma básica se afirma fijada en una disposición reglamentaria de ínfimo rango, como la Orden TEDH/980/2021. Para que una disposición de ese rango pudiera ser considerada formalmente básica, y, por tanto, oponible a la decisión del legislador autonómico, es necesario que responda a una necesidad derivada de la mutabilidad de la materia a la que se refiere. Y también, en segundo lugar, que tal posibilidad venga permitida por el marco normativo que diseñan las normas básicas y que la orden pretenda desarrollar. En caso contrario no se ajustará a las exigencias formales sobre lo básico que resultan de la consolidada doctrina constitucional. Eso es lo que aquí sucede, pues, a mi juicio y frente a lo que se sostiene en la sentencia, la orden ministerial en cuestión excede de la habilitación que le conceden la Ley 42/2007 y el Real Decreto 139/2011, tal como se comprueba al analizar su contenido material.
La Ley 42/2007 crea el listado de especies silvestres en régimen de protección especial y, en los términos de su art. 56.2, permite al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente la inclusión, cambio de categoría o exclusión de un taxón o población en este listado cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje. Es decir, la remisión del legislador básico a la orden ministerial no es abierta o incondicionada. Lo que se permite por orden ministerial es, en lo que ahora interesa, incluir o excluir poblaciones, pero esa inclusión de poblaciones no autoriza a cambiar la consideración de una determinada especie y la protección a la que dicha especie es merecedora en todo el territorio nacional. O, lo que es lo mismo, someter todas las poblaciones de lobo de España, con independencia de su ubicación, al régimen de protección especial que la inclusión de una especie en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial conlleva.
Antes de la aprobación de esta Orden TEDH/980/2021 determinadas poblaciones de lobo eran susceptibles de caza y otras no, según se encontrasen al norte o al sur del río Duero, de suerte que la normativa básica en materia medioambiental no había considerado al lobo como una especie protegida en el conjunto del territorio nacional. Lo que se confirma a la vista de los anexos de la ya mencionada Ley 42/2007 en los que la especie del lobo tiene una protección estricta para las poblaciones al sur del río Duero (anexo V), pero es una especie que admite fórmulas o medidas de gestión para las poblaciones