Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2023:8
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Molina García, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Guerrero Herrera, don Ricardo Ibáñez Montero, doña María Muñoz Carmona Rodríguez, don Ramón González García, don Enrique Cabrera Montero, doña Concepción Crespo Núñez, doña María Cortés Parra Santana, don César Hernández Diez, don Juan Márquez Sáez Iglesias y doña Laura García Moreno, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4291-2020 interpuesto por doña Salomé Mora Mendoza como comisionada de más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, contra el Decreto-ley del Consell 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto. Se ha personado sin formular alegaciones el abogado del Estado; han intervenido y formulado alegaciones el Gobierno de la Generalitat Valenciana y las Cortes Valencianas. Ha sido ponente la magistrada doña María Muñoz Carmona Rodríguez.
1. Mediante escrito presentado en este tribunal el día 10 de septiembre de 2020, doña Salomé Mora Mendoza como comisionada de cincuenta y tres senadores del Grupo Parlamentario Popular interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley del Consell 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto.
Los motivos del recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) La vulneración del art. 86.1 CE, al no concurrir el presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad. El ejercicio de la potestad legislativa corresponde con carácter ordinario a les Corts, y el poder ejecutivo que representa el Consell solo puede hacer uso del decreto-ley como mecanismo extraordinario de ejercicio de la potestad legislativa en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad. Aunque la apreciación y motivación de la extraordinaria y urgente necesidad compete al Consell como ejercicio de una facultad política que tiene atribuida, esta no puede descansar en la arbitrariedad, entendida como el mero deseo del poder ejecutivo de salvar la tramitación legalmente exigida de los proyectos de ley ordinarios. La aprobación de un decreto-ley supone la quiebra en el normal funcionamiento de los poderes públicos en el ejercicio de sus facultades ordinarias y en el sometimiento a sus controles ordinarios, porque: (i) evita la tramitación del anteproyecto de ley, con lo que evita también los informes de legalidad de la abogacía de la Generalitat y el Consell Jurídic Consultiu, entre otros trámites necesarios; (ii) se evita la ordinaria tramitación parlamentaria, y con ello, el trámite de participación ciudadana y las posibles enmiendas a la totalidad; y (iii) el decreto-ley surte efectos plenos como norma con rango de ley desde que entra en vigor, sin participación del Parlamento.
Esta quiebra del procedimiento debe motivarse en razones, incluso políticas, que, apreciadas desde la óptica del interés general exijan una actuación urgente hasta el punto de que la demora que conlleva la tramitación legislativa dejaría desatendida una necesidad en la que han de concurrir dos elementos: el carácter extraordinario, es decir, una situación inusual que se sale de lo ordinario o previsible; y la urgencia, en cuanto que su reparación exige una actuación inmediata.
Consideran los recurrentes que las disposiciones recurridas no guardan correlación alguna con el presupuesto general habilitante, y el intento de motivación ofrecido por el Consell es más bien una mera autoafirmación de la urgencia, pero en modo alguno constituye una justificación propiamente dicha, por lo que niegan que concurra el presupuesto habilitante para poder soslayar la competencia legislativa natural y ordinaria residenciada en les Corts Valencianes. Entienden así que se han vulnerado de modo patente los límites jurídico-formales del art. 86.1 CE.
Señalan que la STC 29/1982, de 28 de junio, interpretó que la noción de extraordinaria y urgente necesidad no es un concepto jurídico indeterminado sino una cláusula sujeta a la apreciación discrecional del Gobierno, pero sometida al principio de legalidad, y, por tanto, sujeta al ordenamiento jurídico y al control del Tribunal Constitucional. Y la jurisprudencia constitucional rechaza de manera reiterada el empleo de fórmulas rituales.
A propósito de la existencia del presupuesto habilitante, se refieren a la STC 14/2020, de 28 de enero, en cuanto que estima necesario para apreciar su concurrencia acudir a la valoración de todos los factores que hayan quedado reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma. Siguiendo este criterio, el recurso se remite al expediente de elaboración del decreto-ley y su exposición de motivos para extraer la motivación que justificaría el presupuesto habilitante del art. 86.1 CE, y que sitúa en la superveniencia de la crisis económica derivada a su vez de la crisis sanitaria de la COVID-19, y en la situación estructural de la vivienda que, a juicio del Consell, podría agravarse en estas circunstancias. Indica que la STC 152/2017, de 21 de diciembre, considera que la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad no se mueve en el margen de apreciación política del Gobierno, sino que es un límite jurídico, lo que permite al Tribunal Constitucional declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitante en supuestos de uso abusivo o arbitrario. En la misma línea, la STC 12/2015, de 5 de febrero, entiende que más allá del margen de apreciación política sobre este extremo, debe comprobarse que no se desborden los límites de lo manifiestamente razonable, si bien el control del Tribunal Constitucional es un control externo que no puede sustituir el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno. Precisamente en esta última sentencia se fijan dos criterios a los que debe atender la norma jurídica para superar el canon de constitucionalidad en cuanto a la concurrencia del presupuesto habilitante: 1) que la definición por los órganos políticos de una situación de extraordinaria y urgente necesidad sea explícita y razonada, y 2) que exista una relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto y las medidas que se adoptan, que guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar.
Respecto del primer criterio, considera que el Consell ha realizado una exposición explícita, que achaca más bien a una anticipación frente a posibles recursos, y el razonamiento es patente y extenso, aunque discutible en cuanto al fondo. Y niega que concurra el segundo criterio. En concreto, entiende que las dificultades en el ámbito de la vivienda son de carácter estructural y preexistente a la eventual crisis, y esta no ha supuesto un verdadero agravamiento de la situación estructural. Niega que realmente haya una conexión entre la realidad de la crisis sanitaria y la necesaria protección de la salud, por un lado, y, por otro lado, la regulación de los derechos de tanteo y retracto de la Generalitat en las transmisiones de vivienda. En este sentido, el Tribunal Constitucional excluye expresamente las disposiciones que (i) no guarden relación alguna con la situación que se trata de afrontar, y (ii) muy especialmente aquellas que, por su estructura, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente. En este caso, no existe una relación entre las graves consecuencias de la crisis que se invocan y la necesaria protección de la salud con la regulación de los derechos de tanteo y retracto de la Generalitat respecto a las operaciones de transmisión de viviendas. Aunque la voluntad de aumentar el parque público de viviendas pueda ser loable, los derechos que regula el decreto-ley difícilmente pueden considerarse una respuesta a la crisis sanitaria. Únicamente se regula una facultad de la administración autonómica de subrogarse en la posición del adquirente en dichas operaciones inmobiliarias, que pueden suceder o no, en el lapso temporal que sea, y cuyo resultado difícilmente puede considerarse una respuesta a la crisis sanitaria. Y tampoco se supera el canon de constitucionalidad porque la norma no parece que modifique la situación jurídica existente de forma instantánea: ni la norma establece la inmediata entrada en vigor (se aprueba el 5 de junio y entra en vigor el 12 de junio), ni consta a esta parte al tiempo de interponer el recurso una sola operación de adquisición de vivienda por parte de la Generalitat al amparo del decreto-ley, plazo que habría bastado para la tramitación ordinaria de un proyecto de ley en les Corts, por lo que no supone un cambio en el parque público de viviendas. Por tanto, consideran los recurrentes que no concurre en este caso el presupuesto habilitante del decreto-ley, y la posterior convalidación por les Corts no subsana este vicio, al no haber decidido el parlamento darle tramitación de proyecto de ley conforme al art. 86.3 CE.
Recuerdan, finalmente, con apoyo en la STC 14/2020, FJ 5, la importancia de la fiscalización del Tribunal Constitucional sobre la adecuación de los decretos-leyes, porque afecta a la propia integridad del Estado de Derecho y el respeto del principio de separación de poderes frente a la arbitrariedad del Gobierno en una extralimitación de sus facultades atribuidas constitucionalmente. El control constitucional de los decretos-leyes permite determinar si concurre el presupuesto habilitante y si está suficientemente fundado. Esta misma sentencia, con cita de otras como las SSTC 142/2013 y 61/2018, indica que el control de constitucionalidad está limitado por la doctrina del control externo, según la cual el control político o de oportunidad está vedado a su conocimiento, que se limita a un control estrictamente jurídicoexart. 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), reconociendo al Gobierno el necesario margen de apreciación como órgano constitucional que tiene encomendada la dirección política.
b) La conculcación de competencias exclusivas del Estado. El Consell invoca su competencia exclusiva en vivienda (art. 49.1.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en adelante EAV) como fundamento para dictar el decreto-ley, de acuerdo con el marco de distribución de competencias del art. 148.1.3 CE. Sin embargo, los recurrentes consideran que la norma invade competencias estatales, en concreto: (i) la regulación general de los derechos de adquisición preferente sobre vivienda protegida establecida en los arts. 1 a 6 del decreto-ley invadiría la competencia del Estado en legislación civil; (ii) la regulación general de los derechos de adquisición preferente en operaciones singulares de vivienda libre de los arts. 10 a 12 del decreto-ley invadiría también la competencia del Estado en legislación civil; (iii) la regulación de estos derechos en relación con los procedimientos de ejecución del art. 10.1 b) y concordantes del decreto-ley conculcaría la competencia del Estado en legislación procesal; (iv) la regulación de estos derechos con respecto a la transmisión de acciones o participaciones sociales prevista en el art. 10.1 c) y d) del decreto-ley invadiría la competencia del Estado en legislación mercantil, y también la competencia de las demás comunidades autónomas en el caso de operaciones de transmisión que afecten a sociedades mercantiles propietarias de inmuebles en territorios distintos de la Comunidad Valenciana; (v) la imposición de requisitos a notarios y registradores para el otorgamiento de escrituras e inscripción de transmisiones prevista en el art. 6 del decreto-ley constituiría una invasión en la competencia del Estado en legislación civil y en legislación hipotecaria, conforme a la competencia en las bases de las obligaciones contractuales; y (vi) la privación de derechos de contenido económico y la regulación de la garantía patrimonial, en relación con el tercer motivo del recurso de inconstitucionalidad, conculcaría la competencia del Estado en materia expropiatoria (art. 149.1.18 CE) y en la fijación de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE).
Indican que el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado en varias ocasiones sobre los derechos legales de adquisición preferente establecidos a favor de las comunidades autónomas con resultado dispar.
En la STC 170/1989, de 19 de octubre, estableció su criterio general en cuanto que el tanteo y retracto son competencia exclusiva del Estado, a reserva de los Derechos forales especiales, atendido el carácter civil de la institución. El establecimiento de estos derechos a favor de la administración no implica una regulación de la institución civil, siendo perfectamente compatible con el uso por la administración de tales derechos previa disposición legislativa constitutiva de las mismas con sometimiento al derecho civil. En ese caso, no hay invasión del título competencial del art. 149.1.8 CE.
La STC 207/1999, de 11 de noviembre, recogiendo la doctrina anterior, permite que los derechos de tanteo y retracto puedan establecerse a favor de las administraciones públicas para servir a finalidades públicas con adecuado respaldo constitucional, quedando reguladas en tal caso por la legislación administrativa e insertándose en las competencias de titularidad autonómica cuando las comunidades autónomas hayan asumido en sus estatutos competencias normativas sobre la materia en que dichos derechos reales se incardinan, y cita específicamente el caso del medio ambiente, y en el caso concreto, la normativa sobre urbanismo y vivienda, competencia exclusiva de la comunidad autónoma. Esta doctrina, indican los recurrentes, quedó consolidada y se ha reiterado en pronunciamientos posteriores.
A continuación se refieren a la STC 28/2012, de 1 de marzo, a propósito del tanteo y retracto establecidos por la ley canaria de ordenación del turismo, que apreció la vulneración del art. 149.1.8 CE en el caso concreto porque presentaba diferencias con los resueltos anteriormente por el Tribunal Constitucional debido a que el derecho no se establecía a favor de una administración pública sino en beneficio de una persona física o jurídica de carácter privado, por lo que no resultaba de aplicación la doctrina constitucional anterior. El supuesto se mueve en las relaciones jurídicas entre particulares y, por tanto, en el ámbito propio del Derecho civil.
Consideran los recurrentes que los demás conflictos competenciales están subordinados a este. La regulación de aspectos procesales solo será constitucionalmente admisible si se entiende que se trata de especificidades derivadas del ejercicio de la competencia autonómica de vivienda, al igual que las imposiciones a notarios y registradores. La invasión en la competencia estatal en legislación expropiatoria y la garantía patrimonial es clara si se establece que la norma no tiene encaje en la competencia autonómica de vivienda, porque en tal caso se habrá regulado un instituto expropiatorio.
En cuanto a las limitaciones a la transmisión de acciones y participaciones sociales, distinguen entre los supuestos en que se trate de operaciones de transmisión de empresas y cuando se trate de encubrir fraudulentamente una transmisión de activos únicamente para evitar el derecho de adquisición preferente de la Generalitat. En el primer caso, además del conflicto con la competencia estatal en materia de derecho mercantil, puede entrar en conflicto también con las competencias de otras comunidades autónomas porque la transmisión de empresas puede implicar la existencia de negocio y activos en distintos territorios. Lo mismo sucede en el segundo supuesto cuando los inmuebles se ubiquen en distintas comunidades autónomas, sin que el decreto-ley prevea una solución jurídica, pues en tal caso la Generalitat estaría ejercitando unos derechos establecidos en una norma valenciana que aplicaría extraterritorialmente y que podría llevar a la inaplicabilidad material en caso de que otra autonomía regulase en los mismos términos. Por tanto, ya sea por invasión de la competencia estatal o de las competencias de las demás comunidades autónomas, la regulación tal y como se ha aprobado resultaría imposible e inadmisible.
c) La vulneración del derecho de propiedad en su manifestación de garantía patrimonial. Tanto el art. 33 CE como el art. 1 del Protocolo núm. 1 al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH) reconocen el derecho de propiedad, protegido frente a la acción expropiatoria de los entes públicos mediante la garantía patrimonial, es decir, el pago de una indemnización para evitar el perjuicio en el patrimonio como consecuencia de una decisión administrativa que suponga una limitación de ese derecho. Pero el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, singularmente en el caso de operaciones de cierto volumen, se realiza con posterioridad a los desembolsos necesarios que efectúan las partes para alcanzar el acuerdo que posteriormente se somete a conocimiento de la administración. Tales desembolsos son los costes de transacción, que incluyen el asesoramiento jurídico y técnico, funciones de auditoría, notarios, etc., aunque no el coste de oportunidad, en cuanto que los tribunales tienen ampliamente reconocido que las meras expectativas no forman parte de la garantía patrimonial. El decreto-ley no contempla los costes de transacción en caso de ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, lo que supone una privación patrimonial para quien haya incurrido en ellos y beneficia a la administración, pues los servicios que se cubren con esos costes permiten fijar un precio generalmente más bajo. Al no prever un mecanismo de compensación de estos perjuicios patrimoniales, atendiendo meramente al precio pactado, se produce la vulneración denunciada.
A la vista de todo lo expuesto, los recurrentes solicitan que se declare la inconstitucionalidad y nulidad del Decreto-ley del Consell 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto con el alcance que se expresa en los fundamentos de la demanda.
2. Mediante providencia de 22 de septiembre de 2020, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 LOTC, dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, así como a las Cortes Valencianas y al Consell de la Generalitat Valenciana, al objeto de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» («BOE» núm. 259, de 30 de septiembre de 2020) y en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana» («DOGC» núm. 8924, de 13 de octubre de 2020).
3. Mediante escrito registrado el día 7 de octubre de 2020, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó a este tribunal el acuerdo de la mesa de dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida la colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
4. Por escrito registrado el 8 de octubre de 2020, la presidenta del Senado comunicó a este tribunal el acuerdo de la mesa de dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5. El 9 de octubre de 2020, el abogado de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana solicitó que se le tuviera por personado y se concediera una prórroga del plazo para formular alegaciones por el máximo legal. Mediante diligencia de ordenación de 19 de octubre de 2020, el Tribunal le tuvo por personado, accediendo a lo solicitado.
6. El 19 de octubre de 2020, el abogado del Estado presentó escrito personándose en el procedimiento e indicando que no formularía alegaciones.
7. El 26 de octubre de 2020, el letrado de las Cortes Valencianas, en representación de la Cámara autonómica, formuló alegaciones, que pueden sintetizarse en los siguientes términos:
a) Respecto de la falta de concurrencia del presupuesto habilitante del decreto-ley, recuerda que el art. 44.4 EAV dispone que «el Consell, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, podrá dictar disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votación en les Corts, atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 de la Constitución Española para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de España». Y la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 4, admite que el decreto-ley quepa no solo en el supuesto que prevé el art. 86.1 CE a favor del Gobierno, sino también cuando el estatuto de autonomía expresamente lo atribuya. Por tanto, resulta aplicable a los decretos-leyes valencianos la doctrina constitucional sobre este tipo de normas con rango de ley que emanan del ejecutivo. Invoca doctrina constitucional (SSTC 29/1982, FJ 1; 6/1983, FJ 6; 61/2018, FJ 4) y, en particular, la STC 14/2020 a propósito del control externo de la extraordinaria y urgente necesidad, que conlleva deslindar el control político o de oportunidad, que el Tribunal tiene vedado, respecto del control estrictamente jurídico. E indica que en la citada sentencia se consideró, a propósito del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, que los problemas de vivienda que el decreto-ley trataba de atajar, ante la ausencia de un parque público de vivienda para atender las necesidades habitacionales de la población más desfavorecida, habida cuenta del elevado precio del alquiler y el incremento de los precios, constituían una situación acreditada de manera suficiente en el proceso y que reunían las características del art. 86.1 CE en cuanto a la extraordinaria y urgente necesidad (FJ 4). Poco después de aquella sentencia, la situación se ha visto agravada como consecuencia de la COVID-19, por lo que cabe apreciar con mayor intensidad aún la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad. En este sentido, la parte expositiva del Decreto-ley 6/2020 alude a los problemas de acceso a la vivienda mediante préstamo hipotecario y mediante alquiler por razones económicas con apoyo en el estudio sobre el mercado de la vivienda en España entre 2014 y 2019 publicado por el Banco de España, problemas que se ven acentuados en los últimos tiempos por la pandemia. A ello se añaden los datos del mercado laboral en la Comunitat Valenciana. El decreto-ley persigue dar una respuesta inmediata a los miles de familias que pueden encontrarse en riesgo de exclusión residencial mediante derechos de adquisición preferente establecidos a favor de la administración, que permiten incrementar el parque público de vivienda y poder atender las necesidades habitacionales de la población más desfavorecida. Y así, concluye que el primer motivo del recurso debería desestimarse.
b) Respecto de la posible invasión de competencias exclusivas del Estado, indica en primer lugar que ni siquiera el recurso afirma con rotundidad que exista tal invasión, y se limita a enumerar las competencias que se habrían invadido. Recuerda que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana reserva a la Comunitat Valenciana la competencia exclusiva en materia de vivienda (art. 49.1.9) y servicios sociales (art. 49.1.24), y establece en su art. 16 que «la Generalitat garantizará el derecho de acceso a una vivienda digna de los ciudadanos valencianos». Considera que el recurso de inconstitucionalidad realiza una impugnación principal sobre la posibilidad de establecer los derechos de tanteo y retracto en determinados supuestos, e impugnaciones subsidiarias.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, es decir, si es posible establecer un derecho de tanteo y retracto como el contenido en el decreto-ley, indica que su art. 1 viene a sustituir al art. 51 de la Ley de les Corts Valencianes 8/2004, de 20 de octubre, de la vivienda de la Comunitat Valenciana, habiendo sido pacífico durante todo este tiempo que la norma precedente no invadía competencias exclusivas del Estado. Señala que este precepto es el que contenía el proyecto de ley que remitió el Consell a las Corts Valencianes tras informar, entre otros, el Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que formuló reparo al precepto porque se remitía a un reglamento, pero no cuestionó la competencia autonómica para regularlo mediante norma de rango legal. Invoca la STC 156/1995, de 26 de octubre, FJ 6, y las que allí se citan en cuanto a la doctrina constitucional que permite al legislador autonómico establecer derechos de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas de determinados bienes, porque, si bien se trata de derechos reales cuya regulación, por ser legislación civil, corresponde al Estado, ello no excluye que la normativa administrativa pueda establecer derechos de retracto u otros respondiendo a una finalidad pública, constitucionalmente legítima. A lo que la STC 207/1999, de 11 de noviembre, FJ 5, añade que en tal caso los derechos de tanteo y retracto quedan regulados por la correspondiente legislación administrativa, insertándose en las competencias de titularidad autonómica cuando las comunidades autónomas hayan asumido competencias normativas sobre la materia en que tales derechos reales se incardinan. En esta línea, cita también las STC 28/2012, FJ 4, y 154/2015, de 9 de julio, FJ 4, que expresamente admiten la posibilidad de establecer el derecho de tanteo y retracto al servicio de la competencia autonómica en materia de vivienda. Y considera que los derechos de adquisición preferente del Decreto-ley 6/2020 se incardinan en este contexto, para posibilitar el incremento del parque público de vivienda y atender a la demanda de vivienda social por parte de los sectores de población más desfavorecidos. El supuesto se separa, por tanto, de la STC 28/2012, invocada en el recurso de inconstitucionalidad, y que declaró la inconstitucionalidad de la legislación canaria que establecía derechos de adquisición preferente en el ámbito turístico a favor de personas físicas o jurídicas privadas, y no a favor de la administración pública, como sucede en este caso.
El argumento relativo a la falta de competencia en materia de Derecho civil también debería obtener respuesta negativa porque el decreto-ley no regula los derechos de adquisición preferente, sino que prevé la utilización del régimen propio de estas instituciones en un sector material en el que tiene competencia exclusiva, la vivienda (art. 49.1.9 EAV), en relación además con la acción social y la protección a grupos y sectores necesitados de protección especial (art. 49.1.27 EAV).
No se conculca la competencia estatal del art. 149.1.8 CE en materia de obligaciones contractuales por imponer el art. 6 del decreto-ley ciertos requisitos a los notarios y registradores para la escrituración e inscripción de transmisiones. La cuestión ha quedado resuelta por la STC 207/1999, FJ 8, que afirma que este tipo de obligaciones no deriva solo de la expresa exigencia de la norma autonómica, sino también y más propiamente del deber general de observancia de la legalidad de notarios y registradores en su función pública.
Tampoco habría invasión de la competencia del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) a través del art. 10.1 b) «y concordantes» del decreto-ley, porque no se establece regulación procesal alguna, sino que se proyectan los derechos de adquisición preferente sobre las viviendas adquiridas con ocasión de un proceso de ejecución hipotecaria o de venta extrajudicial en sede notarial, con apoyo en la STC 5/2019, de 17 de enero, FJ 9.
Finalmente, sostiene que no se invade la competencia del Estado en materia de legislación mercantil en los arts. 10.1 c) y d) del decreto-ley; al contrario, únicamente se proyectan los derechos de tanteo y retracto sobre determinadas transacciones, sin que ello suponga regulación sustantiva alguna.
c) En cuanto a la alegada vulneración del derecho de propiedad en su vertiente de garantía patrimonial, considera que el planteamiento del recurso sería el de una inconstitucionalidad por omisión, en cuanto que no se regularía específicamente la indemnización. Tal planteamiento resulta contrario a la libertad de configuración del legislador, y, en cualquier caso, la omisión quedaría solucionada, en caso de existir, por la vía de la responsabilidad del Estado legislador o de la responsabilidad patrimonial de la administración. Debería tenerse en cuenta, además, que se trata de un mercado de vivienda protegida, que ha permitido que la primera adquisición se llevara a cabo con condiciones más favorables que las propias del mercado de vivienda libre, por lo que no resultaría exigible una suerte de indemnización genérica por los costes de transacción, con apoyo en la STC 154/2015, FJ 4.
8. El 6 de noviembre de 2020, el abogado de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana presentó escrito de alegaciones, que comienza con una referencia al derecho a una vivienda digna del art. 47 CE como mandato a los poderes públicos para definir y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho, un principio rector que debe informar la actuación de aquellos poderes (STC 152/1988, de 13 de julio, FJ 2). Así, de la vivienda como objeto de propiedad privada se evoluciona al tratamiento de la vivienda como función pública y se deriva la necesidad de abordar una política social en materia de vivienda como fórmula para importantes sectores de la población con recursos económicos limitados. A ello añade que las comunidades autónomas han asumido competencias en materia de urbanismo y vivienda y que la STC 152/1988 estableció que los objetivos del art. 47 CE deben materializarse a través de y no a pesar de los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución. Por otra parte, la STC 61/1997, de 20 de marzo, estableció que en este ámbito el derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las comunidades autónomas.
Respecto del contexto social y económico en relación con la motivación de la disposición recurrida, reproduce la exposición de motivos del decreto-ley en cuanto se refiere al incremento del precio del alquiler, la situación de vulnerabilidad de muchas familias a consecuencia de la pandemia y la reducida oferta de alquiler público. Con ello se incorpora el juicio político o de oportunidad que constitucional y estatutariamente compete al Consell. La extraordinaria y urgente necesidad también ha quedado reflejada en el debate de convalidación en las Cortes y en el expediente de elaboración de la norma. Pero, además, el propio recurrente ha reconocido la necesidad de actuar con carácter urgente para garantizar el acceso a la vivienda al suscribir el acuerdo para la aprobación del dictamen de la Comisión Especial de Estudio para la Reconstrucción Social, Económica y Sanitaria. Este acuerdo se acompaña al escrito de alegaciones.
Hechas estas precisiones, se da respuesta concreta a los motivos del recurso de inconstitucionalidad del siguiente modo:
a) Respecto del primer motivo, reproduce la doctrina constitucional sobre el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad (SSTC 29/1982, 6/1983, 111/1983, 182/1997, 11/2002, 137/2003, 12/2015, 61/2018, etc.), y considera que en las circunstancias concretas del caso la concurrencia del mismo es una realidad incontestable. A tal efecto cita normas estatales y autonómicas dirigidas a paliar los efectos de la crisis económica sobre la vivienda: el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, el Decreto 52/2020 de la Comunidad Valenciana, el Decreto 60/2020 de la Comunidad Valenciana, las resoluciones de 27 de marzo y 22 de junio de 2020 del vicepresidente segundo y conseller de Vivienda y Arquitectura Bioclimática por las que se adoptan medidas en materia de alquiler de viviendas, el informe de la Dirección General de Vivienda y Regeneración Urbana sobre el ejercicio de derecho de tanteo y retracto a partir del 12 de junio de 2020, que se acompaña al escrito de alegaciones, que refleja la formalización del ejercicio de los derechos de tanteo en tres operaciones de compraventa respecto de treinta y tres, setenta y nueve y setenta y seis viviendas respectivamente, mientras que otras operaciones con relación a ochenta y cinco viviendas están en estudio, de las cuales, a la fecha del informe se ha ejercitado el tanteo sobre veintiocho viviendas, y el informe de la Dirección General de la Entidad Valenciana de Vivienda sobre el ejercicio de derechos de tanteo y retracto a partir del 12 de junio de 2020, que también se acompaña a este escrito, y del que se desprende que se han llevado a cabo siete operaciones más de compraventa. E indica que tal y como entendió la STC 14/2020, debe apreciarse ahora que existe una adecuación entre la crisis económica generada por la pandemia y las medidas adoptadas, por lo que el Decreto-ley 6/2020 cumple con las exigencias del art. 86.1 CE.
b) A propósito del segundo motivo del recurso, indica en primer lugar que no se argumenta sobre los apartados (iii) y (iv), por lo que se desconocen los motivos que llevan a recurrir en cada caso, debiendo aplicarse la doctrina plasmada en la STC 233/1999, que exige que el recurso contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción, sin que quepan impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada. En consecuencia, el contenido material del recurso solo puede afectar a las disposiciones expresamente citadas y sobre las que se realiza una argumentación. En concreto, dando respuesta a estas cuestiones, niega en primer lugar la invasión de competencias estatales. La regulación de los derechos de adquisición preferente sobre vivienda protegida (arts. 1 a 6 del decreto-ley) son de carácter administrativo y, por tanto, no son materia civil del art. 149.1.8 CE, de acuerdo con lo establecido en la STC 143/2017, de 14 de diciembre, sino que se incardinan en la competencia de la comunidad autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, con cita de la STC 207/1999. El Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, modificó los derechos de tanteo y retracto de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, y habilita a las comunidades autónomas para que establezcan derechos de tanteo y retracto a favor de la administración competente en materia de vivienda. Y considera que la regulación autonómica referida a la política de intervención en el mercado de la vivienda o de fomento de la vivienda que sea producto de una estrategia política destinada a dar cumplimiento a una necesidad pública está amparada por la competencia de la comunidad autónoma. Hay, además, otras normas que prevén derechos de adquisición preferente a favor de la Generalitat por razones de interés público sin que exista previa relación jurídica entre el propietario vendedor y la Generalitat, cuya legalidad no se ha cuestionado, como la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano, que regula derechos de tanteo y retracto en su art. 22, y la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de espacios naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, cuyos arts. 18 y 19 también se refieren a derechos de tanteo y retracto.
Por lo que se refiere a los derechos de tanteo y retracto del art. 10 del decreto-ley respecto de operaciones singulares de vivienda libre, con ellos se persigue, por un lado, ampliar el parque público de viviendas para destinarlas a personas y familias en situación de vulnerabilidad y, por otro, mitigar las consecuencias desfavorables de los grupos sociales más desfavorecidos tras la pérdida de su vivienda. Asimismo, persigue remediar la situación de aquellas personas que, habiendo consolidado un derecho subjetivo respecto de la vivienda, se encuentren ante el riesgo de ser desalojados sin ningún tipo de alternativa habitacional. El ejercicio del tanteo y el retracto se limita a los casos en que la vivienda esté ubicada en áreas de necesidad de vivienda declaradas por la Generalitat, por ser las áreas en las que la Generalitat no dispone de medios suficientes para satisfacer la necesidad de vivienda que no se satisface con el mercado libre. Así se garantiza que la intervención sea mínima e imprescindible para hacer frente a la situación de emergencia. Con apoyo en la STC 154/2015, considera que estos derechos de tanteo y retracto no vulneran el derecho de propiedad, ni tampoco el derecho del acreedor hipotecario, que no está facultado para hacer suyo el bien, sino para la realización forzosa del bien en caso de incumplimiento.
El recurso de inconstitucionalidad no argumenta cómo se produciría la invasión de competencias estatales al establecer el art. 6 ciertos requisitos para notarios y registradores pero, en cualquier caso, la obligación del art. 6 cae dentro del juicio de legalidad que compete a estos operadores jurídicos, por lo que, de conformidad con la STC 207/1999, no se invaden competencias del Estado. La previsión se ajusta además al contenido de los arts. 22 y 254 de la Ley hipotecaria (LH).
Tampoco se afectan las competencias estatales en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) porque el art. 10.1 b) del decreto-ley regula los derechos de adquisición preferente de viviendas que se hayan adquirido en una ejecución hipotecaria, pero no regula el procedimiento de ejecución ni prevé ninguna actuación en el mismo, sino que el tanteo y retracto se refieren a la subsiguiente transmisión. De forma parecida se ha entendido ya en la STC 80/2018, de 5 de julio.
En cuanto a la competencia del Estado en materia de legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), el decreto-ley no invadiría esta competencia porque no se afecta la regulación mercantil de las acciones o participaciones, o el régimen de su venta o transmisión, sino el derecho de la administración a adquirir las viviendas que se pensaban transmitir mediante la venta de acciones, aunque sea adquiriendo las acciones o participaciones, excluyéndose en el art. 10.2 el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto de la Generalitat cuando concurra con los derechos de los socios y estos fueren ejercidos. Puntualiza además que los derechos de adquisición preferente que establece el decreto-ley solo podrán ejercerse respecto de inmuebles sitos en la Comunidad Valenciana y únicamente en las zonas que así se establezca, por lo que no cabe alegar, como hace el recurso, que se pueden afectar situaciones fuera del territorio de la Comunidad.
Alude, por último, a las competencias en materia expropiatoria que corresponden al Estado (art. 149.1.18 CE), y respecto de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE). En cuanto a la primera cuestión, considera que el propio recurso estaría reconociendo que no hay invasión competencial cuando lo que achaca es la falta de previsión de un mecanismo de compensación, porque no cabría una inconstitucionalidad negativa. Y, por otro lado, la legislación general administrativa reconoce la indemnización de los perjuicios que pueda sufrir un ciudadano cuando no tenga el deber de soportarlos, por lo que aun cuando existieran los posibles perjuicios derivados de los costes de transacción indicados en el recurso, habría una vía abierta para obtener su indemnización. Respecto de la competencia del Estado en relación con las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE), invoca la STC 61/1997, de 20 de marzo y considera que el recurso debería precisar en qué medida la ley autonómica impide a los españoles el ejercicio de las condiciones básicas de los derechos en igualdad, porque entender de otro modo el art. 149.1.1 CE equivaldría a buscar la uniformidad, pero no a garantizar la igualdad.
9. El 8 de febrero de 2021 se presentó escrito por los recurrentes alegando hechos acaecidos con posterioridad a la interposición del recurso, con apoyo en el art. 80 LOTC en relación con el art. 426 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC). En concreto, se refieren a la circular 1/2020 de la Dirección General de Vivienda y Regeneración Urbana, publicada el 25 de noviembre de 2020 en el «Diario Oficial de la Generalitat Valenciana», para la aplicación del Decreto-ley 6/2020, que establece los criterios interpretativos de la norma. Consideran que, en lugar de establecer un criterio interpretativo, la circular realiza una verdadera modificación de la norma, lo que significa, a juicio de los recurrentes, que la administración de la Generalitat estaría reconociendo las causas de inconstitucionalidad alegadas en el recurso y estaría tratando de dar una interpretación conforme a la Constitución. En este sentido, la circular enumera una serie de operaciones que no quedarán sujetas a los derechos de tanteo y retracto. Los supuestos enumerados como 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.6, 1.9, 1.10 y 1.11 excluyen casos que estaban incluidos en el decreto-ley y que conculcan la competencia exclusiva estatal en materia de legislación civil, el supuesto previsto en el apartado 1.12 invade la competencia estatal en legislación mercantil y el 1.13 hace lo propio para la legislación procesal y mercantil. Por su parte, el apartado 2.1 y 2.2 implican un reconocimiento por parte de la Generalitat de la invasión de competencias de las demás comunidades autónomas, el apartado 2.7 excluye los supuestos en conflicto con la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación hipotecaria, el apartado 2.8 respecto de la legislación procesal, y los apartados 2.10 y 2.11 excluyen los supuestos de invasión de la competencia estatal sobre legislación mercantil.
10. El 10 de febrero de 2021, los recurrentes presentaron un nuevo escrito de alegaciones sobre hechos acaecidos con posterioridad a la interposición del recurso, por ser de interés en relación con la extraordinaria y urgente necesidad como presupuesto habilitante del decreto-ley. También fundamentan la presentación de este escrito en el art. 80 LOTC en relación con el art. 426 LEC. En este caso, los hechos se refieren a la respuesta ofrecida por el vicepresidente segundo del Consell de la Generalitat Valenciana, y conseller de Vivienda y Arquitectura Bioclimática, a la solicitud de documentación parlamentaria núm. 6130 instada desde el Grupo Parlamentario Popular de las Cortes Valencianas, donde se indica que «de estas viviendas, hay tres sobre las que no se hubiera podido ejercitar el derecho de tanteo con arreglo a la legislación anterior». Sostienen los recurrentes, a partir de esta afirmación, que la norma impugnada solo se ha aplicado a la adquisición de tres viviendas, mientras que con la normativa anterior, en idéntico período, se adquirieron 200 viviendas, lo que deja en entredicho la exposición de motivos del decreto-ley cuando alude a que: «dar una respuesta inmediata a miles de familias que pueden encontrarse en riesgo de exclusión residencial es inaplazable». Indican los recurrentes que según jurisprudencia constitucional (por ejemplo, la STC 199/2015), se han admitido reiteradamente los discursos parlamentarios de los miembros del Gobierno como elemento de juicio para enjuiciar la concurrencia del presupuesto habilitante del decreto-ley.
Se acompaña documentación emitida por el vicepresidente segundo del Consell, en la que se indica que, desde la entrada en vigor del decreto-ley, se han adquirido 218 viviendas procedentes de la entidad Sogeviso, y se relacionan otras ocho viviendas, de las cuales tres no se podrían haber adquirido mediante derecho de tanteo con la legislación anterior. Además, se han podido adquirir un 40 por 100 más de vivienda de promoción pública.
11. Mediante providencia de 21 de febrero de 2023, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 22 del mismo mes y año.
1. Objeto del proceso.
Cincuenta y tres senadores del Grupo Parlamentario Popular han interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley del Consell 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto. Basan su recurso en: a) la inexistencia del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE (situación de «extraordinaria y urgente necesidad»); b) la invasión de competencias del Estado en materia de legislación civil (arts. 1 a 6 y 10 a 12 del decreto-ley), legislación procesal [art. 10.1 b) del decreto-ley], legislación mercantil [art. 10.1 c) y d) del decreto-ley], legislación civil e hipotecaria conforme a la competencia en las bases de las obligaciones contractuales (art. 6 del decreto-ley) y la competencia del Estado en materia expropiatoria y en cuanto a la fijación de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales; y c) la vulneración del derecho de propiedad en su manifestación de garantía patrimonial mediante el pago de una indemnización frente a la limitación del derecho por decisión administrativa, conforme al art. 33 CE y el art. 1 del Protocolo núm. 1 al CEDH.
El letrado de las Cortes Valencianas formuló alegaciones considerando que sí concurre el presupuesto habilitante, a la vista de los problemas de vivienda existentes en la Comunidad Valenciana, agravados como consecuencia de la COVID-19, ya que el decreto-ley persigue dar una respuesta inmediata a las familias en riesgo de exclusión residencial. Niega la invasión de competencias exclusivas del Estado sobre la base del art. 46.1.9 EAV y el art. 49.1.24 EAV, con apoyo también en su art. 16. Tampoco considera que se invada la competencia estatal en materia de derecho civil, en materia de las bases de las obligaciones contractuales, a propósito de la imposición de requisitos a notarios y registradores, ni en materia de legislación procesal y mercantil. La alegada vulneración del derecho de propiedad, en su vertiente de garantía patrimonial, sería, en su caso, una inconstitucionalidad por omisión, que quedaría suplida, en caso de existir, por la responsabilidad del Estado legislador o por la responsabilidad patrimonial de la administración, teniendo en cuenta, además, que se trata de un mercado de vivienda protegida que ha permitido que la primera adquisición se realice con condiciones más favorables, lo que excluiría la indemnización por costes de transacción.
El abogado de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana considera una realidad incontestable la concurrencia del requisito de extraordinaria y urgente necesidad. Niega la invasión de competencias del Estado, indicando, además, la falta de argumentación respecto de la competencia estatal en materia de legislación procesal y mercantil. El decreto-ley regula derechos de carácter administrativo que tratan de atender una necesidad pública amparada por la competencia de la Comunidad Valenciana en materia de vivienda, por lo que no hay invasión en materia de legislación civil. Tampoco se invade la competencia estatal al establecer ciertos requisitos para notarios y registradores, ni se afectan las competencias estatales en materia de legislación procesal ni en materia de legislación mercantil, añadiendo además que el ejercicio de los derechos se circunscribe a inmuebles sitos en la Comunidad, por lo que no puede afectar a situaciones fuera de su territorio. Niega la invasión de competencias en materia expropiatoria y señala la posibilidad de indemnización de los perjuicios conforme a la legislación general administrativa. No se alcanza, por otra parte, a la competencia estatal del art. 149.1.1 CE.
2. Consideraciones previas sobre algunas alegaciones de parte.
Antes de abordar cada una de las cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad, es necesario dar respuesta a los escritos presentados por los recurrentes alegando hechos nuevos y a las objeciones formuladas por el gobierno autonómico sobre deficiencias del recurso de inconstitucionalidad porque en el texto del recurso no se argumenta sobre los apartados (iii) y (v) del segundo motivo.
a) Los recurrentes presentaron dos escritos alegando hechos acaecidos con posterioridad a la interposición del recurso que consideran de interés para acreditar lo allí manifestado, con apoyo en el art. 80 LOTC, en relación con el art. 286 LEC. En el primero de sus escritos, pretenden los recurrentes aportar una circular que establece los criterios de interpretación de la norma, y en el segundo de ellos se trata de cuestionar el presupuesto habilitante del decreto-ley sobre la base de determinadas manifestaciones del vicepresidente segundo del Consell en las Cortes Valencias.
Tales escritos no se pueden admitir. Cabe decir, en primer lugar, que el art. 80 LOTC no enumera, entre las cuestiones en las que determina la aplicación supletoria de la Ley de enjuiciamiento civil, la relativa a la posibilidad de alegar hechos nuevos en los términos del art. 246 LEC. Y, aunque en algunas ocasiones hemos hecho uso del recurso a la analogía para aplicar otros preceptos de la Ley de enjuiciamiento civil distintos de los expresamente previstos en el art. 80 LOTC [por ejemplo, ATC 288/1984, de 16 de mayo; ATC 46/1998, de 24 de febrero, FJ 1 B)], ya indicamos en la STC 86/1982 de 23 de diciembre, FJ 2, que «tal remisión hay que interpretarla en el sentido de que la ley procesal será aplicable en la medida en que no vaya contra la ley orgánica y sus principios inspiradores». De acuerdo con ello, el uso de la analogía no puede tener lugar en este caso si tenemos en cuenta cuál es el objeto del recurso de inconstitucionalidad, y que de manera reiterada hemos venido señalando en nuestra jurisprudencia. Así, recordábamo