Categoría: Energía y Medio Ambiente

en espacios protegidos o Red Natura 2000 en las que además dicho régimen debería posibilitar el logro de sus respectivos objetivos de conservación, de las reservas fluviales en las que debería evitar cualquier alteración significativa de su régimen hidrológico, ni masas que albergan especies protegidas o de interés económico o pesquero diferentes de las hasta ahora consideradas en las que además debería evitar el deterioro de su estado de conservación y posibilitar que sea favorable, sin provocar ninguna pérdida de hábitat ni de poblaciones. Tampoco se ha evaluado si los caudales ecológicos adoptados pueden favorecer de manera diferencial a las especies exóticas invasoras predominantemente de aguas lénticas, frente a las especies autóctonas mayoritariamente reófilas.
A pesar del avance logrado en la demarcación en la definición del régimen de caudales ecológicos, lo anterior indica que todavía sigue existiendo un cierto nivel de incertidumbre sobre su adecuación y suficiencia para que las masas de agua en que se aplica mantengan o alcancen el buen estado o potencial ecológico, para impedir su deterioro, para conservar las características actuales de las comunidades de peces autóctonos y de vegetación de ribera, de mantener a todos los hábitats y las especies protegidos, de interés comunitario o económico en un estado de conservación favorable, y de resultar adecuadas a los objetivos de espacios Red Natura 2000 o protegidos de otros tipos, en los que no es admisible ninguna reducción del hábitat potencial útil para cumplir el objetivo de mantener un estado de conservación favorable, requiriéndose en ocasiones incluso aumentarlo (objetivos de restauración de hábitat o poblaciones de especies). La incertidumbre es mayor en los casos en que no se ha realizado un estudio específico de la masa de agua en cuestión, sino que se han adoptado por extrapolación los caudales ecológicos determinados para otras masas de agua.
En ríos no regulados que todavía presentan un estado ecológico muy bueno o bueno y en reservas naturales fluviales, el hecho de que el régimen de caudales ecológicos incluya solo una componente de caudales mínimos, que se ha constatado que resultan muy inferiores a los actuales caudales medios para los mismos periodos, y que incluso se prevé reducir más en situaciones de sequía prolongada, posibilita el futuro otorgamiento de nuevas concesiones con el único límite del respeto de dichos caudales mínimos (apartado 2 del artículo 96 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico). Al estar los caudales mínimos mensuales muy por debajo de los actuales caudales medios mensuales, no tienen capacidad de impedir futuros aumentos importantes en la presión por extracciones o por regulación, que pueden llegar a ser significativos y deteriorar el actual buen o muy buen estado de la masa de agua o el régimen hidrológico de la reserva fluvial. El estudio ambiental estratégico no ha incluido la evaluación de este potencial impacto. El riesgo se agrava con la progresiva reducción de aportaciones y el aumento de algunas demandas provocados por el cambio climático. En estos casos (masas naturales tipo río con muy buen o buen estado ecológico y reservas fluviales), se considera necesario que el régimen de caudales ecológicos, junto a la actual componente de caudales mínimos con variación mensual a cumplir en todo momento, incorpore además una componente de caudales medios mensuales objetivo, con variación a lo largo del ciclo anual paralela a la del actual régimen natural y mucho más próximos a los actuales valores medios mensuales que los caudales mínimos actualmente contemplados, y a cumplir en el conjunto del ciclo sexenal. Esta componente de caudales medios mensuales debe poder impedir que las masas de agua de la demarcación que todavía presentan muy buen estado o buen estado se vean afectadas por nuevos incrementos significativos de la presión por extracciones o por alteración del caudal que puedan provocarles deterioro, y en el caso de las reservas naturales fluviales debe impedir que se altere su régimen hidrológico original. De lo contrario, el régimen de caudales ecológico planteado, basado únicamente en mínimos mensuales muy por debajo de los valores medios mensuales, puede actuar en sentido contrario al esperado y poner en riesgo el futuro logro de los objetivos de las masas de agua de la demarcación que aún mantienen un buen estado ecológico y de sus reservas fluviales. Por el mismo motivo, tampoco se considera apropiado aplicar a las masas de agua con muy buen o buen estado ni a las reservas naturales fluviales unos caudales ecológicos incluso inferiores a estos mínimos en situación de sequía prolongada.
Este mismo tratamiento es aplicable a las zonas protegidas para la protección de hábitats o especies, incluidas los tramos fluviales de la Red Natura 2000, los espacios naturales protegidos o las áreas críticas para la protección de especies amenazadas, en los que el logro de sus respectivos objetivos de conservación requiere la definición de una componente de caudales medios mensuales objetivo a lograr en el conjunto del ciclo de planificación, además de una componente de caudales mínimos mensuales a cumplir en todo momento. En estos casos, el régimen de caudales ecológicos tiene que ser el adecuado para el logro de sus respectivos objetivos de conservación. Sin embargo, si bien se está avanzando en la coordinación y en el estudio de estos objetivos del expediente se deduce la falta de determinación expresa de las necesidades cuantitativas y cualitativas aplicables en cada uno de estos casos, según se indica por falta de inclusión en sus correspondientes planes de gestión. En este ámbito debe hacerse referencia a la Sentencia 1706/2020 del Tribunal Supremo que confirma la necesidad de que dichos planes de gestión contemplen las necesidades en cuanto a calidad del agua y al régimen de caudales ecológicos necesarios para poder alcanzar sus objetivos de conservación, que puedan ser posteriormente tenidos en cuenta en los planes hidrológicos. Cabe también advertir que los métodos hidrológicos de determinación de caudales ecológicos contemplados en la Instrucción de Planificación Hidrológica no guardan relación con el concepto de estado de conservación favorable para hábitats y especies de la Directiva 92/43/CEE y de la Ley del patrimonio natural y la biodiversidad, y que los métodos de modelación del hábitat o «hábitat potencial útil» alternativamente utilizados para determinar el régimen de caudales mínimos se aplican asumiendo siempre que dicho régimen producirá determinado nivel de reducción de dicho hábitat, que con carácter general quedaría reducido entre el 50 % y el 80 % del considerado máximo, lo que tampoco resulta consistente con el concepto de estado de conservación favorable contemplado en las referidas normas, que al menos requiere el mantenimiento de los niveles originales del superficie del hábitat y de las poblaciones, siendo además frecuente que los planes de gestión incluyan objetivos para su ampliación, pero excluyendo en cualquier caso su sistemática reducción. En el mismo sentido opera la obligación de conservar el hábitat de las especies amenazadas contemplada en la Ley del patrimonio natural y la biodiversidad, y los objetivos de detener la pérdida de biodiversidad, de restablecer la biodiversidad y de recuperar los ecosistemas de agua dulce contemplados en la Estrategia de Biodiversidad de la Unión Europea 2030.
De todo ello se deduce la necesidad de que en todos los casos anteriormente mencionados, que incluyen los ecosistemas fluviales de mayor valor ecológico de la demarcación, se complete y mejore el régimen de caudales ecológicos para que se posibilite el logro de los objetivos medioambientales de las masas de agua y zonas protegidas afectadas y se evite que en el futuro dicho logro quede comprometido si sobre dichas masas o zonas protegidas se planteen nuevas extracciones u otras alteraciones del caudal importantes, añadiendo a la habitual componente de caudales mínimos mensuales, a respetar en todo momento y con utilidad para evitar pérdidas significativas de hábitat o población en situaciones extremas, por ejemplo una sequía prolongada, una componente de caudales medios mensuales que sea consistente con el mantenimiento de las especies y los hábitats objeto de protección en cada espacio en un estado de conservación favorable, sin reducción en la cantidad y calidad del hábitat ni en la cuantía de las poblaciones objeto de protección, permitiendo adicionalmente el logro de los objetivos de restauración del hábitat o las poblaciones que en su caso determinen los planes de gestión, y evitando de manera efectiva el establecimiento de nuevos usos que puedan generar presiones significativas por extracciones o alteración del régimen hidrológico.
En caso de que la información de que actualmente disponga el organismo de cuenca no permita realizar dichas mejoras para este tercer ciclo de planificación, se considera necesario, en aplicación del principio de precaución, que la normativa del plan incorpore una disposición requiriendo que, entre tanto se materializan dichos ajustes y en su caso se incorporan a los planes de gestión de las áreas protegidas las necesidades cualitativas y cuantitativas que posibiliten el logro de sus respectivos objetivos, y con independencia del régimen básico de caudales mínimos utilizado por el plan hidrológico para el cálculo de las asignaciones y reservas, para el otorgamiento o ampliación de concesiones o autorizaciones para ampliar extracciones u otras nuevas alteraciones del régimen de caudales sobre masas de agua con estado ecológico muy bueno o bueno, sobre zonas protegidas para la protección de hábitats o especies, incluidas las amenazadas y las de interés económico y la Red Natura 2000, y las reservas naturales fluviales, se requiera la elaboración de un estudio específico del régimen de caudales que es preciso mantener, más completo, detallado y adaptado a la realidad biológica e hidromorfológica del tramo que se va a ver realmente afectado, que sea consistente con el cumplimiento de todos los objetivos medioambientales aplicables, y que en su caso cuente con la expresa conformidad de la administración competente en las zonas protegidas afectadas. Este régimen específico, más completo, detallado, adaptado a las características del tramo fluvial realmente afectado por las actuaciones y orientado al logro de todos los objetivos medioambientales aplicables, debe incorporar, junto a los caudales mínimos mensuales, una componente de caudales medios mensuales.
Con independencia de lo anterior, en aplicación de los principios de evitar nuevas pérdidas netas de biodiversidad y de que «quien contamina, paga», las pérdidas netas de biodiversidad que la aplicación del régimen de caudales ecológicos asuma y provoque tras el otorgamiento o ampliación de concesiones u otras autorizaciones que permitan aumentar las extracciones o el grado de alteración del régimen de caudales en los que dicho régimen de caudales ecológicos se haya aplicado, deberán ser compensadas desde el momento en que dichas pérdidas pasen de ser teóricas (porcentaje del hábitat potencial útil que se asume perder) a ser reales (porcentaje del hábitat y de la población que realmente se pierden). Los elementos del patrimonio natural objeto de compensación deben ser al menos las mismas especies y hábitats que van a sufrir la pérdida, y la compensación debe materializarse en la mayor proximidad posible a las poblaciones y superficies de hábitats afectadas.
Para masas de agua tipo río que no cumplen sus objetivos medioambientales o alteración del régimen hidrológico, así como en masas muy modificadas por estos dos tipos de presiones, el estudio ambiental estratégico tampoco ha determinado en qué medida el régimen de caudales ecológicos propuesto permite aproximar su actual régimen de caudales alterado al régimen natural de referencia, considerando las particulares necesidades ecológicas de las especies y hábitats en cada caso afectados. Por ello, no se puede descartar que en alguna de estas masas el régimen de caudales ecológicos propuesto no suponga ninguna mejora de la situación inicial, no contribuyendo al logro de un buen estado o potencial ecológico ni permitiendo mejorar sus condiciones de referencia, pudiendo incluso posibilitar nuevas extracciones o alteraciones de caudal que conlleven un mayor alejamiento del régimen natural, con riesgo de deteriorar su estado o potencial ecológico y la biocenosis acuática y ribereña, en particular si la masa contiene especies o hábitats protegidos o de interés económico o pesquero. Ello hace necesario que en el tercer ciclo, al menos para las masas tipo río situadas aguas abajo de embalses de regulación que no alcanzan el buen estado, el programa de medidas incluya la realización de un diagnóstico individualizado que permita conocer y cuantificar la brecha existente entre el actual régimen alterado y el régimen natural estimado, mediante comparación en un hidrograma, y la influencia de dicha brecha sobre la biocenosis acuática y ribereña, en particular para todas las especies de peces autóctonas y el resto de especies acuáticas o con valor económico o hábitats de interés comunitario, al objeto de permitir redefinir en el siguiente ciclo de planificación de manera individualizada y rigurosa el régimen de caudales ecológico que permita el logro del buen estado, y en el caso de masas muy modificadas permita definir tanto las condiciones de referencia del máximo y del buen potencial ecológico como un régimen de caudales ecológico que pueda permitir aproximar en la mayor medida posible el buen potencial al buen estado ecológico sin provocar efectos negativos significativos sobre el uso que motiva su designación como masa de agua muy modificada ni sobre el medio ambiente en sentido más amplio.
También se ha apreciado que puede existir un desfase entre los periodos por los que se otorgan las concesiones y autorizaciones para uso del agua y los ciclos de vigencia y de previsión del plan hidrológico, siendo perfectamente posible que en una revisión se reduzcan las asignaciones al uso que motiva la concesión, o que el régimen de caudales ecológicos aplicable en el momento de otorgamiento de una concesión se vea posteriormente mejorado en los sucesivos ciclos de planificación como consecuencia de su seguimiento adaptativo. En tales casos debería disponerse bien un ajuste de los plazos de otorgamiento a los plazos de vigencia y de prospectiva del plan hidrológico, bien la obligatoriedad de ajustar los volúmenes concesionales a las sucesivas revisiones que se produzcan en las asignaciones, incluidas las que se realizan para reducir presiones significativas por extracciones o para garantizar la capacidad de adaptación de la demarcación al cambio climático, o bien a las mejoras que se produzcan en el régimen de caudales ecológicos de las masas de agua y zonas protegidas afectadas como consecuencia del seguimiento de la evolución real de sus respectivos objetivos medioambientales.
Para que el régimen de caudales ecológicos que en cada caso se adopte pueda resultar efectivo, se requiere, entre otras cosas, que su cumplimiento pueda ser verificable. En el caso de nuevas concesiones, ello generalmente requiere disponer de una nueva instalación o equipo que permita al organismo de cuenca conocer con precisión, además del caudal extraído en virtud de la concesión, el régimen de caudales realmente fluyente por la masa de agua afectada por la extracción, lo que supone para el organismo de cuenca un nuevo coste que debe entenderse incluido dentro del concepto de costes medioambientales. En aplicación del principio de recuperación de costes por los servicios del agua, y para posibilitar un control real y efectivo por el organismo de cuenca del cumplimiento de los caudales ecológicos que en cada nueva concesión se impongan, se considera que la normativa del plan debe hacer referencia a la imprescindible recuperación de este coste como condición para la concesión, o alternativamente contemplar una obligación para su titular de establecer a su costa los dispositivos que permitan conocer el régimen real de caudales circulante de las masas de agua y zonas protegidas afectadas por la concesión, así como de su mantenimiento y de reporte de resultados al organismo de cuenca y demás administraciones medioambientales afectadas.
Por su mayor valor en términos ecológicos, y por su directa dependencia de la conservación de un régimen de caudales lo más próximo posible al régimen natural, también se considera necesario que el programa de medidas del plan incluya, para las masas de agua en muy buen estado o buen estado, las zonas protegidas para la protección de hábitats o especies directamente dependientes del agua y las reservas naturales fluviales, que carezcan de punto de seguimiento y control de caudales de la red integrada de estaciones de aforo SAIH/ROEA, las actuaciones necesarias para posibilitar y sistematizar el seguimiento de su régimen real de caudales.
En el caso de masas de agua naturales tipo lago (humedales) a su vez incluidos en incluidos en espacios Red Natura 2000, espacios naturales protegidos, declarados de importancia internacional Ramsar o protegidos por otros instrumentos internacionales, el plan debería incorporar las disposiciones necesarias para asegurar su funcionamiento hidrológico y ecológico y mantener sus características, ya sea mediante un régimen de caudales ecológicos y de aportaciones adecuado si su alimentación se realiza mediante aguas superficiales, o definiendo y garantizando el mantenimiento de un nivel mínimo apropiado en el acuífero en su inmediato entorno si su alimentación se realiza directa o indirectamente a partir de una masa de agua subterránea. En el caso de que para alguno de estos humedales el organismo de cuenca no disponga de la información que le permita establecer dichas medidas de protección para este tercer ciclo, en aplicación del principio de precaución el plan debería determinar al menos la prohibición de otorgar nuevas concesiones o autorizaciones que permitan aumentar la presión neta por extracciones en las masas de agua superficial u subterráneas que alimentan al humedal.
3.1.4 Impactos derivados de las excepciones a la obligación de logro de los objetivos ambientales.
El documento de alcance determinaba la metodología para evaluación de los posibles impactos provocados por el empleo de estas excepciones en el plan hidrológico, a escala de cada una de las masas de agua a las que ello afectaría:
Por establecimiento para alguna masa de agua de objetivos medioambientales menos rigurosos (OMR): mediante un análisis de la coherencia de su proceso de determinación, revisando si dichos objetivos menos rigurosos se han determinado después de prever la aplicación de todas las medidas de mejora factibles que no incurran en costes desproporcionados.
Por el establecimiento para alguna masa de agua de excepciones al amparo del artículo 39 del RPH (artículo 4(7) de la Directiva Marco del Agua) para poder autorizar nuevas modificaciones hidromorfológicas de aguas superficiales o alteraciones de niveles de aguas subterráneas: Evaluando los efectos de dichas acciones sobre otras masas de agua hidrológicamente conectadas a las que no aplique la excepción, sobre zonas protegidas hidrológicamente conectadas incluidos espacios Red Natura 2000 o espacios protegidos de cualquier otro tipo dependientes del agua e hidrológicamente conectados, y sobre especies acuáticas protegidas o de interés pesquero o marisquero de los ámbitos en cada caso afectados. Y complementariamente verificando el cumplimiento de las condiciones señaladas al respecto por el artículo 39 del RPH para todas las masas de agua afectadas.
De acuerdo con el EsAE, para la justificación de exenciones se ha aplicado un procedimiento estandarizado, con el fin de obtener resultados comparables para las diferentes masas de agua. El 31 % de las masas de agua en la demarcación no cumplen con los objetivos medioambientales, lo que supone un incremento notable respecto el ciclo anterior, debido en su mayoría a incumplimientos de los indicadores biológicos del estado ecológico en las masas de agua superficiales, planteándose la prórroga para su consecución a 2027 conforme el artículo 4.4 de la directiva marco del agua. Según se indica, en algunos casos se presentan incumplimientos debido no a un deterioro de la masa de agua sino a cambios en los sistemas de evaluación, que ha dado lugar a una evaluación más exigente.
Para la parte intercomunitaria de la demarcación, no se contemplan prórrogas para el cumplimiento de los objetivos medioambientales para 2033. Respecto las aguas subterráneas, tampoco se observan incumplimientos.
Para todas las masas de agua que no alcanzan los objetivos medioambientales, se incluye una tabla con los indicadores que presentan incumplimiento y las presiones significativas que lo generan. En ningún caso se definen objetivos menos rigurosos.
El establecimiento prórrogas tiene especial incidencia en aquellas masas de agua relacionadas con la Red Natura 2000, identificándose de las 43 masas de agua superficiales que no alcanzan los objetivos, 11 en Red Natura 2000, casi todas por vertidos urbanos, industriales y alivios.
El plan no contempla la aplicación de la excepción regulada por el artículo 39 del Reglamento de Planificación Hidrológica, tras el análisis que realiza de las posibles actuaciones susceptibles a producir nuevas modificaciones o alteraciones, todas ellas referidas a obras de defensa frente a inundaciones en caso urbano al concluir que las modificaciones de las características físicas de las masas no deben ser causa de un deterioro del estado.
3.1.5 Impactos derivados de la aplicación del principio de recuperación de costes y excepciones contempladas.
El documento de alcance determinaba la metodología de evaluación de tres posibles tipos de impacto estratégico por esta causa, a evaluar por sector de usuarios del agua y por territorio:
a) Impactos por déficits en la internalización de costes ambientales, para identificar los ámbitos sectoriales y territorios en los que la administración competente, en la recuperación de costes por los servicios del agua que practica, no internaliza los costes ambientales (al menos los costes de las medidas del plan hidrológico destinadas al logro de los OMA de las masas de agua y zonas protegidas en riesgo de no cumplirlos por presiones causadas por su correspondiente sector), lo que compromete la seguridad de su financiación y ejecución, y en consecuencia compromete el propio logro en plazo de los referidos OMA.
b) Impactos derivados de las excepciones al principio de recuperación de costes, en concreto cuando las masas de agua afectadas por dichas excepciones ya están en riesgo de incumplimiento de sus OMA, y la excepción planteada reduce a la administración sectorial competente su capacidad de financiación de las actuaciones que ha debido incluir en el programa de medidas para conseguir el buen estado, comprometiendo el logro de los OMA en plazo.
c) Impactos derivados de déficits en la aplicación del principio de recuperación de costes por los servicios del agua, ya sea por efecto de subvenciones, asunción directa de la ejecución y coste de las acciones por alguna administración, déficits en los actuales instrumentos de recuperación de costes de inversión o financieros u otras causas, desincentivando a los usuarios en el ahorro y el uso eficiente del recurso y disminuyendo la capacidad de las administraciones competentes para financiar las actuaciones del programa de medidas dirigidas al logro de los OMA, comprometiendo su logro en plazo.
Del análisis realizado se desprende que el índice de recuperación global en la demarcación se sitúa en 70,1 %, porcentaje que supone una mejora de 3 puntos con respecto el 2.º ciclo de planificación. Los principales instrumentos para la recuperación de los costes utilizados son las tarifas cobradas por el suministro de agua y las tasas establecidas para los servicios de alcantarillado, saneamiento y depuración, no existiendo grandes sistemas de suministro en alta gestionados por la Confederación, como sucede comúnmente en otras demarcaciones, dado que en general ésta es realizada por consorcios, mancomunidades o ayuntamientos.
El actual nivel de recuperación global, que viene a indicar que una gran parte de los costes ambientales y una fracción significativa de los costes financieros se financia mediante subvenciones, requiere tener presente que los instrumentos de recuperación existentes no periten un mayor grado de recuperación de los costes financieros y no permiten recuperar gran parte de los costes ambientales. La actual regulación de precios por los servicios del agua, y su relación con el objetivo de recuperación de los costes medioambientales, no permite generar recurso vinculado a la financiación de las actuaciones del programa de medidas dirigidas al logro de los objetivos medioambientales, por lo que la ejecución de estas actuaciones suele depender de la disponibilidad de presupuesto en las administraciones responsables de la ejecución de las medidas. Ello genera riesgo de incumplimiento de los objetivos ambientales en los casos de falta de capacidad financiera de las autoridades competentes de la demarcación para afrontar cada una de las medidas.
La Asociación Española de Abastecimiento de Aguas y Saneamiento requiere soluciones al déficit de inversión del ciclo anterior, aunque sin apuntar soluciones para revertirlo, echando en falta una correcta asignación normativa de responsabilidades en caso de no ejecución de las medidas del programa, e indica que el conjunto de actuaciones a realizar en el ciclo urbano del agua debe enmarcarse en su sostenibilidad. Para ello manifiesta la necesidad de establecer un sistema de tarifas sujetas a criterios comunes que permita recuperar los recursos necesarios para el mantenimiento en el tiempo de los servicios con la calidad adecuada, y evitando o limitando tener que recurrir a financiación por los presupuestos de las administraciones públicas.
En lo relativo a la recuperación de los costes ambientales, incluyendo entre dichos costes el de las actuaciones de los programas de medidas que son necesarias para contrarrestar presiones significativas que impiden el logro de los objetivos medioambientales, de la información del expediente no se ha podido deducir que los ámbitos sectoriales más frecuentemente causantes de presiones significativas sobre las masas de agua estén dotados de mecanismos de recuperación de dichos costes, lo que compromete la seguridad de la financiación de las actuaciones del programa de medidas dirigidas al logro de los objetivos medioambientales de las masas de agua y zonas protegidas en riesgo de no cumplirlos por las presiones causadas por dichos sectores, y en consecuencia compromete también el logro de dichos objetivos en los plazos determinados por el plan. Si bien la corrección de este déficit corresponde a instrumentos normativos diferentes del plan hidrológico, se pone de manifiesto la necesidad de resolverlo lo antes posible por su relevancia para el logro de los objetivos medioambientales en 2027 que prevé la directiva Marco del Agua.
Similar recomendación cabe extender a los mecanismos de recuperación de costes por los servicios del agua, que con carácter general se vienen reconociendo insuficientes.
3.1.6 Impactos derivados de las actuaciones del programa de medidas dirigidas al logro de los objetivos medioambientales (OMA) (Códigos 1 al 10 de la Base de datos de planificación).
El impacto esperado de las medidas que se incluyen en esta categoría debería ser positivo, pero para ello se requiere que el análisis DPSIR (siglas en inglés del análisis sector/presiones/estado/impacto/respuesta) del que se deducen estas medidas sea completo y esté bien fundamentado. Para evaluar este impacto objetivamente, el documento de alcance consideraba únicamente las actuaciones incluidas en el programa de medidas con el fin de lograr los OMA reduciendo efectivamente presiones por contaminación puntual, contaminación difusa, extracción de agua, otras alteraciones hidrológicas (regulación), alteración morfológica y alteración biológica, y requería para cada masa de agua o zona protegida con incumplimientos una clara identificación del sector y de las presiones significativas causantes, la cuantificación de las brechas de incumplimiento, la identificación de las medidas del programa que se prevé aplicar para contrarrestarlas, y la cuantificación de la reducción que se espera produzcan en la brecha de incumplimiento, resumiendo la coherencia y funcionalidad de esta parte del programa de medidas expresando esta información para todas las masas con incumplimientos según el modelo de su cuadro 1. Para estas medidas se reconocían tres tipos de riesgos de que su programación, en lugar de lograr los impactos positivos esperados, pudiese producir impactos estratégicos negativos y significativos por no permitir el logro de los objetivos medioambientales de todas las masas de agua y zonas protegidas en los plazos marcados por el plan. Estos impactos negativos estratégicos se pueden dar en los siguientes casos:
a) Existencia de déficits en la información de partida sobre el estado o en el análisis DPSIR que se debe realizar para identificar las medidas en cada caso necesarias, facilitando el documento de alcance una lista de comprobación de dichos déficits en su anexo 2.
b) Existencia de déficits en la propia programación de las medidas, frecuentemente no propuestas por la misma administración que elabora el plan sino por otras administraciones sectoriales y bajo sus propios criterios: medidas inadecuadas o insuficientes para contrarrestar la presión, medidas placebo, medidas que pueden producir resultados de signo contrario al esperado (fake measures), medidas de relación coste/efectividad desfavorable, etc., facilitando en su anexo 3 criterios orientativos para la evaluación y mitigación de este riesgo de impacto para cada uno de los principales tipos de medidas programadas para hacer frente a las presiones significativas.
c) Generación de impactos negativos colaterales, caso de medidas que benefician a un factor ambiental, pero perjudican a otros, incluyendo en su anexo 1 criterios para facilitar su identificación.
De acuerdo con el estudio ambiental estratégico, una vez identificadas las presiones, sus causas y sus impactos, en el marco DPSIR (Driver, Pressure, State, Impact, Response), se definen respuestas (medidas) para corregirlas en la medida de lo posible. Para el cumplimiento de los objetivos medioambientales se identifican los tipos de medidas codificadas del 01 al 10 a lo que se añade el tipo 11 (Gobernanza) por su efecto transversal para el logro de estos objetivos. Para cada tipo de medida, describe de forma genérica la tipología de proyectos incluidos en el plan y se evalúan, para las tipologías de proyectos las potenciales afecciones ambientales sobre los distintos factores, estableciéndose una serie de medidas genéricas para la minimización de las afecciones negativas. No se presenta un cuadro resumen que permita identificar las presiones identificadas, las medidas del plan para el logro de los objetivos medioambientales y en qué medida permitirán reducir las presiones existentes para las masas de agua o zonas protegidas que no cumplen sus objetivos, encontrándose la información dispersa en diversos anexos del plan. El apéndice I del plan de medidas es donde se relacionan las medidas.
En esta línea SEO/BirdLife alega que el análisis que relaciona la información disponible con los programas de medidas elaborados por las administraciones competentes no se ajusta a las necesidades para entender, con detalle, de dónde vienen las presiones a nivel de masa de agua y zona protegida, qué impacto provocan sobre el estado ecológico o el estado de conservación, y que efectividad tienen las medidas en relación con sus objetivos concretos. Muchas medidas siguen planteándose de forma genérica. En general, su efecto no se analiza de forma conjunta, no se estudia el verdadero efecto de esas medidas sobre el estado ecológico de las masas de agua. Asimismo, indica que la escasa aplicación de las medidas de los anteriores ciclos no sólo es preocupante por el hecho de reducir muy significativamente la efectividad de los programas de medidas de los planes hidrológicos del segundo ciclo (de la inversión prevista hasta 2021 queda pendiente de ejecución el 74 %), sino también por la falta de seguridad para el cumplimiento de lo que se programe para el tercer ciclo. Igualmente, resulta imposible analizar la efectividad de las medidas ejecutadas en relación con su aportación real a la mejora del estado de las masas de agua. No existe un seguimiento de la efectividad y eficacia de las medidas, y únicamente se presenta su grado de ejecución presupuestario. También destaca que la mayoría de las medidas que se han ejecutado no están orientadas al logro de los objetivos medioambientales, sino a la satisfacción de las demandas.
Una de las principales líneas de actuación del programa de medidas para alcanzar los objetivos medioambientales lo constituyen las medidas para mitigar la contaminación puntual por vertidos urbanos (tipo 01) mediante la implantación de nuevas infraestructuras de depuración, la mejora de la eficiencia y sistemas de depuración existentes, nuevos colectores, etc. cuya ejecución se configura de gran relevancia para alcanzar los objetivos medioambientales en esta demarcación.
Por parte la Asociación Española de Abastecimiento de Aguas y Saneamiento se considera necesaria la ordenación normativa de la gestión de las descargas de sistemas de saneamiento en tiempo de lluvia (DSS) y que entre las medidas se contemple la adaptación de los sistemas de saneamiento para dar respuesta al aumento de lluvias torrenciales, sin que se recoja adecuadamente la necesaria dotación económica para abordar esta necesidad. La Confederación comparte esta apreciación, indicando el avance en estos sistemas.
En cuanto a las medidas para la mitigación de la contaminación difusa (tipo 02), en el plan no se encuentran medidas específicas para las actividades agrarias (ganadería, agricultura) fuera del ámbito de País Vasco, ni medidas específicas para las actividades de selvicultura.
Si bien en la demarcación no hay declaradas zonas vulnerables por contaminación de nitratos de origen agrario, y este tipo de contaminación tiene una relevancia mucho menor en el estado de las aguas que la producida por contaminación puntual de tipo urbano e industrial, en el análisis de presiones e impactos se cita que las actividades del sector primario (ganadería, agricultura y actividad forestal) se relacionan con episodios puntuales de contaminación, sobre todo ganadera, y afecciones a vegetación de ribera, que en general pueden solventarse mediante la aplicación de buenas prácticas, señalándose la concentración de la actividad ganadera en el valle del Oria, el eje del Nerbioi, valle de Mena y zona pirenaica. También, determinadas prácticas de la actividad forestal, muy extendida en la demarcación, tales como las cortas a matarrasa y la preparación del terreno para la próxima plantación, pueden provocar importantes episodios de incrementos de turbidez y sólidos en suspensión en el agua, que pueden afectar al estado ecológico de las cabeceras, efectos que suelen agravarse por incidencia de los hongos denominados banda marrón (Lecanosticta acicola, Mycosphaerella dearnessii) y banda roja (Dothistroma pini, Dothistroma septosporum) que ha intensificado las cortas y el uso de fitosanitarios.
Para los tipos de medidas de mejora de las condiciones morfológicas (04), mejora de las condiciones hidrológicas (05) y medidas de conservación mejora de la estructura funcionamiento de los ecosistemas acuáticos (06), se aprecia la inclusión de algunas genéricas para toda la demarcación, como la ES017_3_N_1035 «Actuaciones de recuperación fluvial y mejora de la continuidad en el ámbito de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico», ES017_12_152 «Permeabilización de obstáculos al paso de la fauna piscícola URA» o ES017_3_N1037 «Redacción de estudios, proyectos y eliminación de flora exótica invasora», y en algún caso de ámbito autonómico, como las previstas para Navarra ES017_3_N1038 «Evaluación del estado de concesiones de presas existentes, permeabilización de los obstáculos infranqueables, evaluación de la posibilidad de derribo y derribo de alguna de las mismas si se cuenta con las autorizaciones necesarias en las cuencas del Leitzarán y del Bidasoa», cuya aplicación real a cada una de las masas en que la medida se precisa es incierta.
Para las mejoras morfológicas, el estudio indica que a lo largo de los últimos años (2015-2019) se han llevado a cabo una treintena de actuaciones de permeabilización de obstáculos, centradas especialmente en los tramos bajos de las principales cuencas. Se considera que, para el tercer ciclo, este tipo de medidas deben mantenerse, concretarse y priorizarse, siguiendo la línea iniciada en la demarcación en el ciclo anterior, dada la gran tarea de restauración y rehabilitación del estado morfológico de los cauces y riberas todavía pendiente, para restablecer su continuidad longitudinal y transversal. No en vano, una de las presiones significativas más frecuentes en la demarcación son las alteraciones hidromorfológicas, que deben reducirse para el logro de los objetivos medioambientales, siendo necesario la priorización de estas medidas teniendo en cuenta los objetivos de conservación de los espacios y especies protegidas y la especies piscícolas migradoras entre el mar y los ríos.
Tras la información pública y consultas, a petición del Ayuntamiento del Valle de Mena se ha incluido la medida ES017_3_N1064 Recuperación ambiental del río Cadagua en Villasana de Mena y de mejora de su sistema de saneamiento (Burgos), dada la degradación de las riberas del río Cadagua a su paso por el núcleo urbano de Villasana de Mena, como consecuencia de la existencia de antiguas canalizaciones con muros de hormigón en mal estado, obstáculos transversales y edificaciones en el entorno, la medida incluida además de su mejora en el sistema de saneamiento prevé la recuperación ambiental del río Cadagua, que tendrá que materializarse con actuaciones que mejoren el estado morfológico en el río Cadagua.
De la información facilitada se deduce que los riesgos de provocar impactos estratégicos significativos por eventuales déficits en la programación de estas medidas y las situaciones indicadas en el documento de alcance no se han evitado completamente. En particular, se aprecia:
a) Que la caracterización del estado o potencial ecológicos de las masas de agua puede todavía completarse con la incorporación del elemento de calidad de macrófitas acuáticas en las masas naturales o muy modificadas tipo lago, y que la identificación de presiones hidrológicas en masas aguas abajo de presas y embalses puede mejorarse incorporando índices que caractericen y cuantifiquen objetivamente esta presión, tales como (IAHRIS).
b) Que, a pesar de los avances logrados, sigue existiendo un déficit en la consideración en el análisis de los requerimientos específicos y el grado de cumplimiento de los objetivos medioambientales de determinados tipos de zonas protegidas, en particular las designadas para la protección de especies y hábitats dependientes del agua (incluida Red Natura 2000, espacios naturales protegidos, humedales de importancia internacional y otras áreas protegidas por instrumentos internacionales y especies protegidas o amenazadas), para la protección de especies acuáticas significativas desde el punto de vista económico y para las reservas naturales fluviales. En algunos casos dichos requerimientos no han podido ser incorporados al Plan por no estar expresamente señalados en los instrumentos de planificación o gestión de dichas zonas, o no haber sido comunicados por sus administraciones competentes. Esta carencia de información adecuada es relevante, dado que el plazo máximo de la Directiva Marco del Agua para el cumplimiento de las normas y objetivos específicos de las zonas protegidas es también 2027. Ello requiere que en el tratamiento de todo el rango de decisiones que adopta el plan y que pueden afectar a estas zonas protegidas se deban aplicar los principios de precaución y acción cautelar, requiriéndose de medidas adicionales para prevenir impactos negativos derivados de su falta de determinación, información o conocimiento. También requiere que a lo largo del tercer ciclo se extiendan mecanismos efectivos de cooperación y colaboración con sus respectivas administraciones competentes que permitan superar este déficit, y que se intensifique su seguimiento.
c) Que ni el estudio ambiental estratégico ni el plan han incluido un cuadro, en respuesta a lo indicado en el cuadro 1 del documento de alcance, que indique con claridad, para todas y cada una de las masas de agua o zonas protegidas en que no se cumplen los objetivos medioambientales, las presiones significativas y sectores que provocan el incumplimiento, la brecha de incumplimiento cuantificada, las medidas del programa específicamente dirigidas a contrarrestar dichas presiones, y la medida en que se prevé que ello reducirá las brechas de incumplimiento estimadas. Ello dificulta apreciar la coherencia, completitud y adecuación del análisis DPSIR realizado, no pudiendo descartarse que existan masas de agua o zonas protegida con incumplimientos que en el programa de medidas carecen de medidas específicas concretas y adecuadas para contrarrestar todas las presiones significativas que las afectan. Es por ejemplo el caso de las masas de agua, Río Altube II Nervión I, Elorrio II, Cadagua IV, río Arratia que guardan relación con la red natura 2000, o con zonas de protección de especies amenazadas (visón europeo) y presentan presiones significativas, entre otros motivos, por presas y azudes, y que aunque se indica la aplicación de medidas genéricas, no se han definido ni concretado para esas masas de aguas.
Asimismo, aunque el inventario de presiones e impactos no aporta resultados concluyentes sobre la existencia de presiones significativas por contaminación difusa, siendo la actividad ganadera la que parece ser que aporta mayor carga de nutrientes y materia orgánica, no pueden descartarse impactos por la actividad relacionada con el sector primario (ganadero, forestal y agrario) que provocan episodios de contaminación, especialmente, en los ríos y arroyos de orden menor, a excepción del embalse de Marono en el que se han producido algunos episodios con desarrollos explosivos de algas (blooms algales) relacionados con la contaminación por nutrientes, así como por la actividad silvícola muy extendida en la demarcación.
También se aprecia la necesidad de que el plan recoja, en la medida que resulten aplicables, las condiciones que indicaba en su anexo 3 el documento de alcance para que las principales medidas programadas para contrarrestar cada tipo de presión significativa resulten relevantes y efectivas en el logro de su objetivo, evitando la inclusión de medidas genéricas de aplicación indeterminada, o de medidas irrelevantes o de efectos erráticos.
Todo ello hace necesario establecer condiciones específicas para prevenir o minimizar los impactos estratégicos negativos mencionados, tanto más cuanto que el fin del tercer ciclo en 2027 es el máximo plazo contemplado en la Directiva Marco del Agua para el logro de los objetivos medioambientales de todas las masas de agua y zonas protegidas, por lo que todas las medidas programadas deberán haber generado el resultado que se espera de ellas en dicho año.
3.1.7 Impactos derivados de las actuaciones del programa de medidas dirigidas a la satisfacción de las demandas, a incrementar las disponibilidades del recurso o a desarrollar territorios o sectores económicos (códigos 12 y 19 de la Base de datos de planificación).
El documento de alcance requería concentrar la atención de esta evaluación en las medidas de satisfacción de las demandas (proyectos, planes o programas) de carácter material, susceptibles de incrementar las presiones sobre las masas de agua o causar otros efectos negativos significativos (criterios de su anexo 1) y que todavía no estuviesen autorizadas, descartando actuaciones inmateriales, estudios, proyectos, acciones de gobernanza, etc. Para cada una se requería su descripción y localización, identificar las masas de agua, zonas protegidas u otros elementos de valor ambiental afectadas por las presiones provocadas, y el impacto estratégico esperable, todo ello en función del grado de detalle de la información disponible sobre cada medida. Se requería presentar el resultado en forma de tablas (cuadros 3 y 4) relacionando cada actuación con los impactos significativos que podía causar, las medidas mitigadoras incluidas en el estudio y sus disposiciones de seguimiento ambiental. Adicionalmente, también se requería identificar en el estudio las autorizaciones y concesiones que caducarían durante el periodo 2021-2027, para permitir comparar ambientalmente la alternativa de su no renovación o extinción y naturalización de las masas de agua afectadas, con la alternativa de su prórroga, renovación o continuidad, permitiendo mejorar la consideración de todos los intereses públicos afectados en la correspondiente toma de decisiones.
El estudio ambiental estratégico señala que las actuaciones dirigidas a la satisfacción de las demandas se engloban en los tipos 12 y 19 y son la que suponen un mayor desafío ambiental, tanto por su posible incompatibilidad con el cumplimiento de los objetivos ambientales de la directiva marco del agua como por los potenciales efectos negativos sobre el conjunto de factores ambientales. Al igual, que el análisis realizado para las medidas destinadas a al cumplimiento de los objetivos ambientales, se describen por tipología, las principales actuaciones incluidas en el plan de medidas y los impactos ambientales a grandes rasgos por factores ambientales, estableciéndose una serie de medidas preventivas o correctoras de tipo general a aplicar más a nivel de proyecto que a nivel estratégico.
Las principales actuaciones en la demarcación se corresponden con el tipo 12 que incluyen diversas medidas de obras de conducción, conexiones, redes de abastecimiento, estaciones de bombeo, entre otras.
La Asociación Española de Abastecimiento de Aguas y Saneamiento defiende que se debe incentivar la reutilización de las aguas en usos urbanos principalmente, pero también en usos agrícolas, siempre buscando la máxima eficiencia en un enfoque holístico de los recursos hidráulicos, integrando fuentes y orígenes y gestionando en áreas conexas hidrológicamente. La Confederación comparte la conveniencia de incentivar la utilización de aguas regeneradas, especialmente en usos urbanos, y sobre todo industriales, dado que, por las características de la demarcación, el uso agrícola para riego es poco significativo, indicando que el programa de medidas incluye una línea de actuación para el fomento de la regeneración de aguas residuales, que también viene recogida en el artículo 15 de la normativa, donde se alude a potenciar su uso en zonas ajardinadas y campos de golf, y en el artículo 63, que alude fundamentalmente a promover la reutilización interna industrial.
En relación a los usos actuales que suponen un impacto significativo sobre las masas de agua y cuya autorización o concesión caduca en el ciclo 2021-2027, el documento de alcance solicitó la identificación y evaluación de los impactos derivados de su caducidad o de su renovación. La Confederación Hidrográfica del Cantábrico Oriental, señala que la caducidad no es inmediata por el fin de plazo concesional ya que puede plantearse su novación, por lo que no puede conocerse el número de concesiones y en situación de caducidad que serán motivo de extinción ya que la caducidad puede ir acompañada de una solicitud de novación y, si los criterios de garantía se cumplen y los impactos no son comprobados, se podrían novar esas concesiones, de acuerdo con la normativa vigente. En cualquier caso, se indica que, para el tercer ciclo, igual que se ha venido realizando en el segundo, en todas las masas de agua donde no se cumplen criterios de garantía de demandas o se observan alteraciones hidrológicas significativas no se otorgan nuevas concesiones, y las que van terminando su plazo no se novarán. A este respecto, recuerda que la normativa actual del plan incluye la revisión concesional de las zonas regables donde se lleven a cabo procesos de modernización con fondos públicos. Asimismo, propone las siguientes medidas normativas a considerar en las nuevas concesiones:
a) La autorización de una nueva concesión incluirá en su condicionado la obligación de desmantelamiento de las instalaciones al final del periodo concesional a cargo del titular, así como la restauración hidromorfológica y ecológica de los ámbitos afectados. Para ello deberán justificarse las garantías financieras correspondientes.
b) El otorgamiento de cualquier nueva concesión, así como la modificación o prórroga de las concesiones preexistentes, puede requerir la justificación de la aplicación de las mejores tecnologías disponibles en materia de eficiencia inequívocamente orientada a la reducción en el uso del recurso, salvo el caso de regadíos tradicionales en los que el mantenimiento de la infraestructura hidráulica tradicional es necesario para la conservación de hábitats o especies.
c) En la renovación o novación de concesiones el organismo de cuenca podrá condicionar la misma a la inclusión de medidas mitigadoras adicionales necesarias para mitigar al máximo los impactos ambientales existe