Categoría: Judicial

que las personas jurídico públicas solo excepcionalmente sean titulares del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y por este motivo el recurso de amparo solo excepcionalmente sea un cauce idóneo para que estas organizaciones jurídico-públicas denuncien una defectuosa tutela de este derecho por parte de los jueces y tribunales” (STC 89/2011, de 6 de junio, FJ 3). Y añade: “más concretamente, gozan del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE únicamente cuando la posición procesal de las personas jurídico-públicas sea equivalente a la de las personas privadas, supuesto en el que son titulares del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión sin restricciones. A tal supuesto hemos añadido también el derecho de acceso al proceso (cuya protección tan solo cabe reconocer a las personas jurídico-públicas frente a las decisiones adoptadas por órganos judiciales pero no frente al legislador) y el derecho a no sufrir indefensión en el seno del proceso al que se ha accedido (y ello con independencia de qué derechos o competencias se hagan valer, quiénes sean las otras partes procesales y el orden jurisdiccional ante el que actúen)”» (STC 44/2016, de 14 de marzo, FJ 3). Este tribunal reconoce la legitimación de las propias administraciones para interponer recursos de amparo en defensa de los derechos tutelados en el art. 24 CE, «en la medida en que está litigando no en defensa de sus potestades exorbitantes como administración sino para la tutela de “las facultades inherentes a la condición de parte en el proceso”, en concreto para el restablecimiento de su derecho a un proceso con todas las garantías (STC 173/2002, de 9 de octubre, FJ 4, y en el mismo sentido STC 187/2012, de 29 de octubre, FJ 2)» (STC 1/2017, de 16 de enero, FJ 3).
Cosa distinta es cómo se ejerce esa capacidad, cuestión que en general será de organización interna y sobre la que la ley no se pronuncia, sin que puedan obviarse las figuras a que se refiere el art. 3 de la Ley 19/2022, que ejercen la representación y gobernanza de la persona jurídica de la laguna; precepto que no ha sido específicamente recurrido. El art. 6 de la Ley legitima además a cualquier persona física o jurídica a presentar una acción judicial (y también administrativa) en nombre del Mar Menor, que será la verdadera parte interesada. Se trata de una especie de poder general universal, conferidoex legepara actuar en interés de la nueva persona jurídica. El precepto se combate por los recurrentes únicamente porque cuestionan la atribución de derechos a la laguna y su cuenca, afirmando que no puede ser parte porque carece de personalidad jurídica, lo cual devuelve la argumentación a los aspectos ya ventilados en esta sentencia.
En conclusión, deben descartarse las tachas de inconstitucionalidad opuestas sobre la base de los arts. 10.1, 24.1 y 45 CE a los arts. 1, 2 y 6 de la Ley 19/2022.
6. Impugnación de la disposición derogatoria única por resultar contraria al principio de seguridad jurídica.
Los recurrentes conocen y aluden a la doctrina constitucional sentada en la STC 90/2022, de 30 de junio, que descartó la inconstitucionalidad de una disposición derogatoria similar a la presente (en aquel caso, en la Ley 7/2021, de 20 mayo, de cambio climático y transición energética), pero consideran que no es aplicable aquí porque (i) la Ley 19/2022 establece unos derechos para el Mar Menor y su cuenca que son de contenido inconcreto; y (ii) lo hace en un contexto de multiplicidad de normas de diverso rango que abordan la protección del mismo. La defensa del Estado rechaza la tacha de inconstitucionalidad resaltando que tiene un contenido al uso.
Basta remitirnos a lo sentado en la STC 90/2022, de 30 de junio, en particular a la doctrina allí extractada (FJ 2), para descartar la queja formulada. En efecto, si bien en esta materia no existen «“soluciones apriorísticas o criterios de general aplicación” (STC 147/1986, de 25 de noviembre, FJ 4), puesto “que cada caso problemático puede presentar facetas propias y específicas, será preciso valorar las circunstancias concurrentes” (STC 147/1986, FJ 4). Sí puede obtenerse, vía inferencia, alguna regla que pueda facilitar dicha labor. Si el defecto es irrelevante o salvable, la seguridad jurídica no se ve concernida», teniendo en cuenta que «[e]l control de constitucionalidad se detiene en los “defectos de técnica legislativa” [STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2 A)], en “la perfección técnica de las leyes” [SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 4, y 225/1998, FJ 2 A)], en su “corrección técnica” (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 2), en la “oportunidad de las opciones adoptadas por el legislador” (SSTC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 6, y 109/2001, de 26 de abril, FJ 6). El principio de conservación de la ley opera de freno en este ámbito (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 5)» (STC 90/2022, de 30 de junio, FJ 2).
Proyectando lo anterior a este caso, y más allá de que el contenido de la disposición discutida resulte, como el de la Ley 7/2021 y el de tantas otras, «equivalente a la norma subsidiaria del art. 2.2 del Código civil, por lo que difícilmente puede reprochársele falta de seguridad jurídica que produzca su inconstitucionalidad» [STC 90/2022, FJ 3 c)], es evidente que el razonamiento de los recurrentes vincula la inseguridad jurídica con el carácter inconcreto de los derechos que se confieren a la nueva persona jurídica en el art. 2 de la Ley 19/2022, lo que nos sitúa en el plano de la técnica legislativa e impide que pueda prosperar el reparo. La aplicabilidad de la disposición derogatoria única de esta ley dependerá de los métodos de interpretación ordinarios en derecho teniendo en cuenta que la multiplicidad de normas que el recurso identifica como potenciales antagonistas buscan también la protección del mismo sustrato biológico. Existe un amplio acervo normativo de tutela ambiental de la laguna y su cuenca, a los que ahora se añade, como un instrumento adicional, la Ley 19/2022. Debe negarse por tanto la vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) por parte de la disposición derogatoria única de la Ley 19/2022.
7. Impugnación de los arts. 4 y 5 por infracción de los arts. 9.3, 25.1 y 81.1 CE.
El escrito de demanda impugna conjuntamente los arts. 4 y 5 de la Ley 19/2022 entendiendo que, al no determinar las infracciones administrativas o penales a que se refieren, vulneran los principios de legalidad sancionadora, tipicidad, taxatividad y reserva de ley orgánica generando una absoluta inseguridad jurídica. Lo niega el abogado del Estado porque los preceptos no tipifican infracciones ni sanciones, pero tampoco son remisiones en blanco.
Ciertamente, puede descartarse de plano la lesión de los arts. 25.1 y 81.1 CE, dado que la mera lectura del contenido de los preceptos en cuestión evidencia que no se están tipificando infracciones, delitos, sanciones o penas. El art. 4 de la Ley 19/2022 dispone que toda conducta que vulnere los derechos reconocidos y garantizados por ella generará responsabilidad y será perseguida de conformidad con las normas correspondientes (penales, civiles, ambientales y administrativas), mientras que el art. 5 viene a aplicar al contenido de la Ley 19/2022 la previsión del art. 48.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, que ya prescribe con carácter general la invalidez (en concreto, la anulabilidad) de los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, teniendo la cautela de precisar que también lo serán las «actuaciones» y que la revisión de estos procederá en vía administrativa o judicial, obviamente también de conformidad con la normativa general aplicable, dado que nada más se preceptúa en la Ley 19/2022.
La quiebra del art. 9.3 CE debe excluirse igualmente, pues no acierta a verse cómo los preceptos discutidos pueden causar una situación de confusión normativa lesiva del principio de seguridad jurídica. Basta, de nuevo, una remisión a la doctrina referida en el fundamento precedente para recordar que las cuestiones de técnica legislativa son ajenas al Tribunal Constitucional, por más que las leyes puedan resultar en ocasiones superfluas o tautológicas. El «escaso rigor técnico no es, sin embargo, jurídicamente suficiente para su invalidación» (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 7). Es aplicable aquí lo que dijimos en la STC 149/1991, de 4 de julio, concluyendo que aunque «no se dota a los preceptos que integran esta regulación de mayor valor que el que intrínsecamente les corresponda, de manera que el enunciado se convierte en simple norma de reenvío de contenido tautológico […] la inocuidad misma del tenor literal del precepto hace imposible que […] pueda ser considerado contrario a la Constitución» [FJ 3 B) b)].
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar íntegramente el recurso de inconstitucionalidad núm. 8583-2022, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinte de noviembre de dos mil veinticuatro.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Cruz Nieto.–Ricardo Enríquez Domínguez Luisa Balaguer Díaz Vargas Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Espejel Jorquera.–María Hidalgo Vega Astaburuaga.–César Medina Castillo Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–José María Macías Cruz y rubricado.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 90.2 LOTC, y con el máximo respeto al criterio asumido por la mayoría del Pleno, nos vemos en la obligación de mostrar nuestra disconformidad con el sentido de la sentencia aprobada que, a nuestro juicio, debió ser estimatoria del recurso.
Los motivos que fundamentan nuestra posición se estructurarán, para su mejor comprensión, en cinco apartados: la falta de justificación suficiente para modificar nuestra doctrina sobre la protección del medio ambiente derivada del art. 45 CE; la extralimitación competencial de la Ley 19/2022 que sobrepasa la condición de norma «básica» de protección del medio ambiente y cercena las competencias autonómicas en la materia (art. 149.1.23 CE); la quiebra del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) como consecuencia, por una parte, de la notoria indefinición del régimen jurídico de la nueva personalidad jurídica creada y, por otra, del impreciso contenido de la ley en cuanto a los derechos atribuidos a esa nueva «persona» y a su relación con las múltiples normas de protección medioambiental sobre el mismo espacio físico; y, finalmente, la contravención del Derecho de la Unión Europea.
1. El cambio de la doctrina constitucional en materia de protección del medio ambiente no está suficientemente justificado.
a) La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el carácter antropocéntrico del concepto de medio ambiente (art. 45 CE).
El denominado «derecho al medio ambiente» se encuentra regulado en el art. 45 CE, dentro de los principios rectores de la política social y económica (capítulo III del título I CE). Se trata, como es conocido, de aquellos principios que «informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos», pero que «[s]olo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen» (art. 53.3 CE). Nos encontramos ante objetivos que habrán de ser plasmados a través de las correspondientes iniciativas legislativas o ejecutivas, atribuyendo un amplio margen de actuación a las autoridades correspondientes.
Conforme al marco constitucional español, el medio ambiente puede englobarse sin dificultad en los denominados bienes jurídicos mediales, es decir, aquellos valores, intereses, relaciones, derechos u objetos materiales o inmateriales que se consideran dignos de protección por ser vitales o necesarios para el desarrollo de la vida de los ciudadanos, individual o colectivamente. Más en concreto, se ha hablado de un bien o interés colectivo tutelado en beneficio directo de la comunidad (SSTC 32/1983, de 28 de abril; 84/2013, de 11 de abril, y 233/2015, de 5 de noviembre, por todas).
A pesar de los términos empleados en el art. 45.1 CE («Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado»), su ubicación sistemática permite descartar la tutela del medio ambiente como un derecho fundamental (de los reconocidos en la sección primera del capítulo II del título I) o como un derecho ciudadano (de los recogidos en la sección segunda del capítulo II del título I). De hecho, se configura no solo como un «derecho a disfrutar» sino como un «deber de conservar» (art. 45.1 CE).
En todo caso, ese derecho al disfrute y consiguiente deber de conservación se pone en relación de medio a fin con el «desarrollo de la persona» (art. 45.1 CE); y la obligación impuesta a los poderes públicos en el art. 45.2 CE, en orden a velar por la «utilización racional de todos los recursos naturales», se pone igualmente al servicio de la «calidad de la vida […], apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». De esta forma, el deber de protección del medio ambiente enlaza con las condiciones que hacen posible el ejercicio del derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas (art. 15 CE), lo que, inevitablemente, lo sitúa como herramienta al servicio de la persona y de la humanidad, en un plano antropocéntrico.
En ese contexto, la doctrina de este tribunal definió el medio ambiente como «el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida», afirmando en consecuencia su carácter «esencialmente antropocéntrico» (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 4). Más concretamente, la sentencia afirma que «el ambiente […] es un concepto esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica del medio, fuera del tiempo y del espacio».
b) El concepto antropocéntrico del medio ambiente es perfectamente compatible con su adecuada protección.
El carácter conceptualmente antropocéntrico del medio ambiente no excluye su adecuada protección. Más bien, todo lo contrario. La protección del medio ambiente no es un fin en sí mismo sino en la medida en que sirve al desarrollo de la vida humana; una vida humana que, como especie, está naturalmente orientada a su supervivencia, a través de las generaciones futuras, en un entorno natural que así se lo permita.
Nuestra doctrina ya recogía la adecuada compatibilidad entre la calidad de vida de las personas y la protección del medio ambiente, también en beneficio de las generaciones futuras.
Así se fijó, bien temprano, en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 3: «El art. 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que se ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la “utilización racional” de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. […]. Recuérdese también que la “calidad de la vida” que cita el art. 45 y uno de cuyos elementos es la obtención de un medio ambiente adecuado para promoverla está proclamada en el preámbulo de la Constitución y recogida en algún otro artículo como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo “el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos” (art. 130.1) […]. Ese desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico».
En palabras de la STC 102/1995, FJ 4: «Se trata en definitiva del “desarrollo sostenible”, equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras».
c) La sentencia de la mayoría plantea un cambio de paradigma injustificado hacia el «ecocentrismo».
La sentencia de la mayoría afirma (fundamento jurídico 3) que la norma ahora impugnada es un ejemplo de técnica legislativa que asume un «traslado de paradigma de protección desde el antropocentrismo más tradicional, a un ecocentrismo moderado». Sin embargo, no llega a definir lo que se entiende por ecocentrismo, más que por su plasmación en un texto normativo que atribuye personalidad jurídica a un concreto ecosistema. A pesar de ello, lo considera compatible con el antropocentrismo y con el marco constitucional ofrecido por el art. 45 CE.
Además, la sentencia realiza una distinción entre «dos grandes lógicas en los sistemas de garantía» ecocentrista del medio ambiente que, a nuestro juicio, resultan más bien artificiales, y que recuerdan a esa «abstracta e inservible jurisprudencia de conceptos» que, según la STC 136/2024, de 5 de noviembre, FJ 4 B) c), presenta una «falta de operatividad real» para el enjuiciamiento de casos concretos. La diferencia entre atribuir derechos a la naturaleza y reconocer personalidad jurídica a un espacio natural no responde a una diferenciación conceptual relevante y, en todo caso, no tiene una exacta correspondencia con el modelo propuesto en la norma ahora impugnada. Con toda evidencia es así cuando se tiene en cuenta que si algo relevante tiene la creación de una nueva persona jurídica es precisamente generar un nuevo sujeto titular de derechos. Y aún cabe añadir que nunca mejor dicho en el presente caso (nos referimos a la creación de un sujeto meramente «titular de derechos»), en el que la ley impugnada parece haber generado un sujeto titular de derechos, pero exento de obligaciones.
En efecto, es cierto que la Ley 19/2022 no atribuye derechos a la naturaleza como tal, en general, sino que reconoce una personalidad jurídica a un determinado entorno o ecosistema natural. Sin embargo, el reconocimiento de esa personalidad jurídica va indisolublemente ligado a su condición de «sujeto de derechos» (art. 1), permitiéndole el ejercicio de acciones. Por lo tanto, no se inscribe en lo que la sentencia considera «ecocentrismo moderado», sino que equipara a un sistema natural con las personas (e incluso con potencialidad para plantear conflicto a las personas), modificando así el paradigma hasta ahora conocido sobre la titularidad de los derechos. Es decir, la sentencia no aborda una mera cuestión de técnica u opción legislativa, de entre las varias posibles, sino que pretende un cambio de paradigma que no puede dejar indiferente y que no tiene encaje en nuestra Constitución –de génesis liberal– que atribuye los derechos exclusivamente a las personas.
A nuestro juicio, se debe superar un sentido aparentemente peyorativo atribuido al concepto antropocéntrico del medio ambiente (que pareciera pretender la explotación sin límites de los recursos naturales, y no su uso, disfrute y protección para la mejora de la calidad de vida humana, que es la doctrina del Tribunal Constitucional). Esta concepción es perfectamente compatible con su consideración como bien digno de protección, mejora y restauración, y no requiere –ni acepta– cambio alguno de paradigma. Precisamente, la protección constitucional de la naturaleza encuentra sentido en la concepción antropocéntrica del medio ambiente. Reconocer que el ser humano vive en un determinado entorno natural, que hace posible la propia vida humana, implica, sin duda, un imperativo moral y jurídico de protección de la naturaleza como medio para nuestra propia supervivencia como especie, pero no puede ni debe situar al ser humano en el mismo plano axiológico que su entorno. Así se ha hecho con la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales; norma que, a pesar de su título, no concede a los animales la condición de personas ni les otorga personalidad jurídica propia, sino que los considera como seres sintientes que merecen respeto y protección.
En definitiva, y en pocas palabras: para otorgar la debida protección al medio ambiente no es imprescindible dotarle del mismo estatus jurídico que a una persona.
d) Los precedentes de Derecho comparado no autorizan a modificar nuestra doctrina sobre el concepto antropocéntrico del medio ambiente.
La sentencia ha pretendido justificar el rotundo y evidente cambio de paradigma en un supuesto consenso e impulso derivado del contexto internacional.
La realidad es que, como se deduce de la propia redacción de la sentencia, las manifestaciones normativas del denominado ecocentrismo son claramente testimoniales en el panorama internacional y, en todo caso, ajenas a nuestra tradición y cultura política, social, económica y jurídica.
En el plano estrictamente internacional, las referencias consideradas como ecocéntricas que se contemplan, por ejemplo, en las resoluciones de la ONU de 2009 (resolución 64/196, de 21 de diciembre de 2009), sobre la «armonía con la naturaleza», y 2012 (resolución 66/288, de 27 de julio de 2012), sobre el «futuro que queremos», apuestan por la construcción de una «ética ecológica» a fin de adoptar «medidas para restablecer la salud y la integridad del ecosistema», pero en el marco de un «desarrollo sostenible» que permita «vivir en armonía con la naturaleza» (ap. 40 de la resolución de 2012). En estas resoluciones, no citadas en la sentencia, la ONU constata que varios países han reconocido los derechos de la naturaleza, pero no asume como propia esta solución, abogando por un «justo equilibrio entre las necesidades económicas, sociales y ambientales de las generaciones presentes y futuras» (ap. 39 de la citada resolución de 2012). En definitiva, el avance de los planteamientos ecocéntricos no supone, de entrada, el reconocimiento de derechos a la naturaleza ni la superación de la visión antropocéntrica del medio ambiente, sino la constatación de la vigencia de nuestra doctrina, que solo puede tener sentido desde la necesidad de protección del medio ambiente para la mejora de la calidad de vida del ser humano, tanto en la actualidad como en el futuro.
En el plano nacional, la única Constitución de ámbito estatal que se refiere expresamente al reconocimiento de la naturaleza como titular de derechos es la de la República del Ecuador de 2008. En su preámbulo se destaca, entre otros principios, los siguientes: «Celebrando a la naturaleza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para nuestra existencia» o «Invocando el nombre de Dios y reconociendo nuestras diversas formas de religiosidad y espiritualidad». Y en su articulado se reconoce a la «naturaleza o Pacha Mama» el derecho al «mantenimiento […] de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos» (art. 71), así como la obligación estatal de aplicar «medidas de precaución y restricción para las actividades que puedan conducir a […] la alteración permanente de los ciclos naturales» (art. 73).
De este marco animista, cuya absoluta lejanía respecto de nuestro entendimiento de la relación del ser humano con la naturaleza no es necesario justificar, se ha derivado una jurisprudencia, no citada en la sentencia de la mayoría, de la que son exponentes: (i) la sentencia de la Corte Provincial de Justicia de Loja, que reconoce los derechos del Río Vilcabamba (sentencia de 30 de marzo de 2011, juicio núm. 11121-2001-0010); y (ii) las sentencias de la Corte Constitucional del Ecuador sobre el reglamento ambiental de actividades mineras, que obliga a aprobar por ley cualquier alteración o desvío del curso natural de un cuerpo hídrico (caso núm. 32-17-IN, de 9 de junio de 2021); sobre los Manglares, a los que se reconoce como titular de derechos (caso núm. 22-18-IN, de 8 de septiembre de 2021); y sobre el Bosque Protector Los Cedros, a quien se aplicó el principioin dubio pro natura, del art. 395.4 de la Constitución del Ecuador, así como el cambio de paradigma que implica que es el ser humano el que se tiene que adaptar a los procesos y sistemas naturales (caso núm. 1149-19-JP/20, de 10 de noviembre de 2021).
En todos estos casos, se destaca la idea central de la protección de la «madre Naturaleza» desde posiciones divinas, inspiradas en la cosmovisión de los pueblos indígenas, en la que el ser humano es naturaleza, forma parte de ella, y con la que se encuentra en una relación de simbiosis. Se genera, así, una ruptura de la barrera conceptual entre el ser humano y el medio en el que habita.
En el caso de Colombia, que tampoco se cita en la sentencia de la mayoría, la Corte Constitucional ha reconocido los derechos de la naturaleza, aunque no estén expresamente recogidos en su texto constitucional de 1991 (sentencia T-622, de 10 de noviembre de 2016, sobre el río Atrato), por la vía de la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al agua, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente sano, a la cultura y al territorio de las comunidades étnicas que habitan la cuenca de ese río.
Por su parte, el art. 3 de la Ley núm. 71, de 21 de diciembre de 2010, de derechos de la madre Tierra, de Bolivia, citada en la sentencia, establece que la «madre Tierra es considerada sagrada, desde las cosmovisiones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos».
Las otras manifestaciones ecocéntricas reseñadas en la sentencia aparecen insertadas en normas de carácter regional o local que, en consecuencia, escasa o nula trascendencia pueden tener para la adecuada resolución de este recurso, y menos aún para pretender justificar un cambio de percepción de nuestra Constitución.
En todo caso, y con todo el respeto que nos merecen los principios inspiradores de otras legislaciones, culturas y tradiciones, lo cierto es que la mera lectura de esos textos y de sus fundamentos ponen de manifiesto que los principios y valores que sustentan esos ordenamientos presentan notorias diferencias con los nuestros, e incompatibles con nuestra jerarquía constitucional de valores (según el preámbulo de la Constitución de 1978: la justicia, la libertad, la seguridad y el bien común; según el art. 1.1 CE «la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político»).
e) El concepto ecocéntrico de medio ambiente no encuentra respaldo expreso en el Derecho europeo ni el Derecho comparado de los países europeos.
Ningún instrumento normativo europeo atribuye la titularidad de derechos al medio ambiente, en general, o a un ecosistema concreto, en particular. Tampoco lo hacen las previsiones constitucionales o legales de los países con los que compartimos tradiciones culturales y jurídicas y, desde luego, no lo hacen las normas citadas en la sentencia.
El art. 21 [en realidad, es el 20 a)] de la Ley Fundamental de Bonn establece que «El Estado protegerá, teniendo en cuenta también su responsabilidad con las generaciones futuras, dentro del marco del orden constitucional, los fundamentos naturales de la vida y los animales a través de la legislación y, de acuerdo con la ley y el Derecho, por medio de los poderes ejecutivo y judicial». Por su parte, el art. 9 de la Constitución italiana declara lo siguiente: «La República […] [p]rotege el paisaje y el patrimonio histórico y artístico de la nación. Protege el medio ambiente, la biodiversidad y los ecosistemas, también en interés de las generaciones futuras. La ley del Estado regula los modos y formas de protección animal».
Como se puede apreciar, ambos textos aluden a la obligación de protección del medio ambiente, haciendo hincapié también en las generaciones futuras, pero no como derechos fundamentales de los ciudadanos ni como derechos de los espacios naturales. En concreto, el art. 20a de la Ley Fundamental de Bonn lo hace dentro de la regulación de la «Federación y losLänder» (arts. 20 y ss), no en el título relativo a los derechos fundamentales (arts. 1 a 19); mientras que el art. 9 de la Constitución italiana se ubica entre los principios fundamentales (arts. 1 a 12), no como derecho o deber de los ciudadanos (arts. 13 a 54).
Tampoco lo hace el art. 37 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), no citado en la sentencia, cuando establece que «[e]n las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad». Ni siquiera el estudio denominadoTowards an EU Charter of the Fundamental Rights of Nature, encargado en 2019 por el Comité Económico y Social Europeo a la Universidad de Siena, a la asociaciónNature’s Rights(UK) y alCentro di Ricerca Euroamericano Sulle Politiche Constituzionalide la Universidad del Salento (https://www.eesc.europa.eu/), que propone una Carta sobre los derechos de la naturaleza, plantea, en rigor, el reconocimiento de derechos a la naturaleza, sino deberes, prohibiciones y derechos para los ciudadanos, probablemente por ser consciente del desajuste que ello supondría para su aplicación en los ordenamientos jurídicos europeos.
Tampoco el Tribunal de Justicia de la Unión Europea otorga una legitimación abierta para la eventual tutela de intereses medioambientales (STJUE de 3 de octubre de 2013, asunto C‑583/11 P,Inuit Tapiriit Kanatami, aps. 52 a 60 y 69 a 76; STJUE de 13 de enero de 2015, asuntos acumulados C‑404/12 P y C‑405/12 P, Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe, ap. 53; STJUE de 16 de julio de 2015, asunto C‑612/13 P,ClientEarth/Comisión, ap. 40; STJUE de 3 de diciembre de 2020, asunto C-352/19 P,Région de Bruxelles-Capitale/Comisión, ap. 25, y STJUE de 20 de enero de 2021,asunto C‑619/19,Land Baden-Württemberg(Comunicaciones internas), aps. 33, 44, 56, 58 y 69).
Del mismo modo, solo desde un planteamiento eminentemente voluntarista se puede siquiera atisbar un apoyo a una concepción ecocéntrica del medio ambiente en las referencias contenidas en la sentencia de la mayoría a diversas resoluciones judiciales europeas. Tan voluntarista resultan esas referencias que preocupa la percepción que esos órganos puedan tener de la comprensión de sus resoluciones.
En efecto, la STEDH de 9 de abril de 2024, asuntoVerein Klimaseniorinnen Schweizy otras c. Suiza, citada en la sentencia de la mayoría, no examinó la eventual lesión del art. 2 CEDH (como se expone, por error, en el fundamento jurídico 3, párrafo segundo, de la sentencia), sino que consideró vulnerado el art. 8 CEDH por el incumplimiento de las autoridades helvéticas de los objetivos sobre gases de efecto invernadero (ver, en particular, los apartados 555 a 574 de esa resolución). Como es sabido, el derecho a la vida personal y familiar reconocido en el art. 8 CEDH no tiene correspondencia simétrica con ningún precepto de nuestra CE (STC 186/2013, de 4 de noviembre, FJ 6, entre otras), sin perjuicio del valor hermenéutico de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la interpretación de nuestros derechos fundamentales,exart. 10.2 CE. En todo caso, en esa resolución el Tribunal examina el supuesto de hecho desde la consideración del derecho de las personas a una protección eficaz por parte de las autoridades frente a los graves efectos adversos del cambio climático sobre su vida, su salud, bienestar y calidad de vida, así como desde la perspectiva de la interpretación y aplicación real y efectiva de los derechos reconocidos en el Convenio europeo de derechos humanos. Por lo tanto, la aproximación al problema se hace desde un enfoque antropocéntrico del medio ambiente.
Otro tanto se puede decir del auto de 24 de marzo de 2021, del Tribunal Constitucional Federal de Alemania (Sala Primera), dictado en el asunto «1 BvR 2656/18» (y otros acumulados), que se ubica en los mismos parámetros conceptuales.
Por un lado, se afirma en ese auto que el deber del Estado derivado del derecho a la vida y la integridad física (art. 2.2 de la Ley Fundamental de Bonn) abarca la protección contra los riesgos y las afecciones provocadas por el cambio climático (apartados 144 a 150). Por otro lado, el art. 20a obliga al Estado a tomar medidas de protección climática que, en cuanto impliquen una injerencia en los derechos fundamentales, ha de estar justificada desde el punto de vista constitucional, mediante su previsión legislativa y de forma proporcional (apartados 188 a 194). Sentado lo anterior, el motivo de la estimación del recurso de amparo planteado por los demandantes de ese asunto fue la necesidad de proteger el derecho a la libertad de acción (art. 2.1 de la Ley Fundamental de Bonn) que, según el Tribunal, presenta una dimensión temporal ilimitada hacia el futuro, de manera que las eventuales restricciones a la libertad que representan las medidas de control del cambio climático se distribuyan de forma proporcionada entre las distintas generaciones.
Para el Tribunal Constitucional alemán, el citado derecho fundamental brinda una protección o «efecto anticipado» (apartados 182 a 187) contra un traslado unilateral hacia el futuro de las cargas de reducción de los gases de efecto invernadero derivadas del deber de protección contenido en el art. 20a de la Ley Fundamental de Bonn. Dicho de otra forma, el Tribunal considera que los preceptos impugnados (arts. 3 y 4 de la Ley Federal de protección del clima, de 12 de diciembre de 2019) resultan «incompatibles con los derechos fundamentales, en la medida en que no exista disposición que satisfaga los requisitos constitucionales sobre la actualización de los objetivos de reducción para periodos a partir de 2031». Es decir, la norma impugnada vulnera el derecho a la libertad de acción de las generaciones futuras, en tanto que no ha previsto con la suficiente antelación los objetivos medioambientales a cumplir a partir del año 2031, lo que podría provocar una injustificada y desproporcionada carga para las siguientes generaciones, para que «no se vean obligadas a emprender una abstinencia radical» sin una «orientación a los procesos de desarrollo e implementación necesarios para proporcionar un nivel suficiente de presión sobre estos procesos y de seguridad en su planificación». Si algo se aprecia en la sentencia, como idea rectora, es una afirmación exacerbada del antropocentrismo que tiene en cuenta no solo el ser humano presente, sino también, y sobre todo la posibilidad de pervivencia del ser humano futuro sobre la tierra, pero nada que justifique que la «Madre Naturaleza» o la «Mama Pacha» o cualquier otra formulación divinizada del medio ambiente pueda ser un sujeto con sus propios derechos y con potencialidad para entrar en conflicto con el ser humano.
La sentencia del Tribunal Supremo de los Países Bajos de 20 de diciembre de 2019 (asuntoStichting Urgendac. Países Bajos) tampoco altera el paradigma descrito. En su resolución, la Corte de Casación confirma las sentencias dictadas por los órganos de instancia, en las que se condena al estado neerlandés a cumplir con los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero a los que se había comprometido de conformidad con lo establecido en el anexo I del informe del IPCC (Grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climático) de 2007. Según figura en la sentencia (apartados 7.4.1 a 7.5.3), la política del Estado estaba orientada a lograr la reducción del 30 por 100 en 2020 (en comparación con los datos del año 1990). Sin embargo, a partir del año 2011, y en el contexto de la Unión Europea, el objetivo de reducción se limitó al 20 por 100 sin que el Estado hubiera explicado esa disminución. La sentencia considera (apartados 5.2.1 a 5.5.3) que los arts. 2 y 8 CEDH consagran el deber de los estados de adoptar las medidas adecuadas si existe riesgo para la vida o integridad de las personas (riesgo que considera acreditado en función de los informes aportados y del consenso científico constatable), también en materia de medio ambiente, y que esas medidas pueden ser exigibles a través de los tribunales en virtud del derecho al recurso efectivo contemplado en el art. 13 CEDH.
Como se puede apreciar, ninguno de los pronunciamientos judiciales reseñados hace referencia alguna al otorgamiento de personalidad jurídica a un ecosistema, ni asume como jurisprudencia propia unos conceptos tan inútiles como abstractos por su manifiesto carácter ajeno a nuestras tradiciones y entornos jurídicos De hecho, e insistimos en ello, mezclar en una misma justificación las referencias a las consideraciones indigenistas de algunas constituciones y leyes (que, además de respetables, son perfectamente comprensibles en su entorno cultural y jurídico), con la cita de las resoluciones de tribunales nacionales e internacionales europeos que no guardan la menor relación con la atribución de personalidad jurídica a la naturaleza, solo puede comprenderse desde el voluntarismo.
f) El cambio de paradigma propuesto puede generar consecuencias desconocidas.
La aparente ubicación de los derechos de la naturaleza en un plano que, si no es superior, sí se coloca en una posición de equivalencia al de los derechos, valores y principios de los seres humanos, lejos de poder ser apreciada como una lectura progresiva del texto constitucional, pudiera derivar en una regresión significativa para los derechos, libertades y, en definitiva, para la calidad de vida de los seres humanos.
Según la sentencia de la mayoría, el cambio de paradigma que se introduce en ella supone la convivencia de un «antropocentrismo tradicional» (solo ha faltado afirmar que «trasnochado») con un «ecocentrismo moderado» (o supuestamente moderado), aunque vista la falta de fundamento de la sentencia no es posible saber si eso es así «por el momento» o hacia dónde puede conducir esa supuesta «progresión», porque tampoco se aprecia que en la sentencia de la mayoría se haya reflexionado sobre sus consecuencias, ni en la actualidad ni para las generaciones futuras.
No se nos ocurre un momento más inidóneo que este, tras los recientes acontecimientos sucedidos en este país, para apostar por un cambio de paradigma en esta materia. La mera insinuación de que algunos entornos naturales pueden oponer sus derechos frente a las personas, que ello justifica que no se alteren los cauces de barrancos o arroyos en zonas ya habitadas o la proliferación de cañaverales, evitando así la adopción de medidas correctoras que pudieran evitar catástrofes naturales, no puede ser valorada desde la perspectiva de una mera cuestión de oportunidad, sino del verdadero calibrado de las consecuencias jurídicas, económicas y sociales del cambio de paradigma propuesto. Unas consecuencias que, por el momento, se desconocen.
La evidente ineficacia de la configuración y/o de la ejecución de las medidas de protección del Mar Menor no debería conducir al desmantelamiento de estructuras jurídicas básicas que se encuentran en el origen de un sistema normativo e institucional que, a su vez, es la base firme sobre la que se asienta el progreso social, económico y político español y, por extensión, europeo. La propia creación del concepto de «derechos» como categoría jurídica está en la base del Estado de Derecho, que regula las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, y de estos entre sí. Conviene no frivolizarlo con una mimetización paradójicamente antropomórfica de los ecosistemas.
La historia europea es la historia de una evolución que, con el paso de los siglos, ha avanzado desde una concepción panteísta o animista de su comprensión del mundo, a una cultura racionalista y científica que ha permitido, sin perjuicio del respeto al hecho religioso, alcanzar unas altas cotas de desarrollo a todos los niveles. No debemos cuestionar ese avance. Cierto es que, desde un planteamiento impropiamente antropocéntrico, el medio ambiente se ha concebido en ocasiones como una mera fuente de recursos. Pero, precisamente, el racionalismo y el pensamiento científico actuales no aborda la relación entre el ser humano y la naturaleza desde un enfoque instrumental, sino colaborativo, lo que no implica la equiparación jurídica entre el ser humano y la naturaleza mediante el reconocimiento de una titularidad de derechos. Desde nuestro punto de vista, la mayor o menor protección de un determinado espacio natural habrá de ser valorada desde la suficiencia, idoneidad, planificación, desarrollo y ejecución de las concretas medidas protectoras que se determinen, pero no desde la introducción de una figura jurídica que, además de no encontrar respaldo jurídico alguno, dificultará, a buen seguro, la adecuada comprensión y aplicación del marco normativo de protección vigente.
La anoxia del Mar Menor no puede deslizarse hacia una no menos anoxia constitucional y legal que conduzca a la ineficacia real y efectiva de los deberes de protección impuestos por el art. 45 CE. Cuestiones como el necesario respeto al régimen competencial derivado del sistema diseñado por la CE, la indefinición de la naturaleza de la nueva persona jurídica creada, la aparente quiebra del principio de seguridad jurídica, o la nada indisimulada omisión de toda referencia al Derecho de la Unión Europea, son elementos esenciales a ponderar, en el marco de nuestro sistema institucional y legal, y que, conforme a la sentencia mayoritaria, se verán seriamente comprometidos, como se analizará seguidamente. Y, desde luego, lo que en ningún caso cabe ponderar ni debe influir en el juicio de este tribunal, y menos aún hacer suyos, son planteamientos (esos sí, puramente accidentales y de oportunidad) tales como el aparente acuerdo de partidos políticos en aceptar iniciativas de mero esnobismo jurídico no meditadas ni en su corrección jurídica y constitucional ni, menos aún, en sus consecuencias que, además de eventualmente trágicas, pueden implicar, en realidad, una regresión en la protección del medio ambiente.
La conclusión de quienes disentimos de la sentencia de la mayoría es que nada justifica el cambio de paradigma que ahora se introduce y que debe ser bajo las premisas de la interpretación reiterada que se ha hecho por este tribunal del art. 45 CE que se interprete la constitucionalidad de la ley impugnada.
2. Extralimitación competencial de la Ley 19/2022 (carácter «básico» de la competencia estatal sobre protección del medio ambiente reconocida en el art. 149.1.23 CE).
A nuestro juicio, la ley impugnada invade las competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de protección del medio ambiente (art. 11.3 EARM). La mayoría rechaza esta vulneración competencial aludiendo a pronunciamientos anteriores en los que hemos considerado constitucionales (es decir, básicasexart. 149.1.23 CE) medidas de protección del medio ambiente no uniformes y aplicables solamente a una parte del territorio nacional (fundamento jurídico 4, citando, entre otras, la STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 21, sobre la competencia del Estado para declarar parques nacionales).
Sin embargo, esta misma doctrina en que se apoya la mayoría hubiera debido conducir a la estimación del motivo de vulneración competencial.
El art. 149.1.23 CE permite al Estado establecer la «[l]egislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de […] las normas adicionales de protección» que pueden aprobar las comunidades autónomas. De acuerdo con nuestra doctrina, esta «legislación básica sobre protección del medio ambiente» consiste en un «común denominador normativo para todos» o una «ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos»; de este modo, la competencia en materia de protección del medio ambiente opera como «una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada comunidad autónoma» (STC 102/1995, FJ 9; y en el mismo sentido SSTC 100/2020, de 22 de julio, FJ 4, o 99/2022, de 13 de julio, FJ 3, por citar solo dos entre las más recientes).
Este carácter «estratificado» y «mejorable» por las comunidades autónomas de la competencia sobre protección del medio ambiente nos ha llevado a considerar que la competencia del Estado para declarar parques nacionales «no significa […] “que le quede reservado a aquel la regulación del completo régimen jurídico relativo a esta figura de protección, pues, obvio es, ello desbordaría el reparto competencial en esta materia y no se atendría a nuestra reiterada doctrina sobre el alcance material de la normativa básica”» (STC 102/2013, de 23 de abril, FJ 11, citando la STC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 5).
Esto es justamente lo que hace la ley impugnada, en abierta contradicción con nuestra doctrina: regular subrepticiamente «el completo régimen jurídico» de un espacio natural protegido que se encuentra, además, en el interior del territorio de una sola comunidad autónoma, según resulta de la delimitación efectuada en el art. 1 de la ley impugnada. Por tal motivo, nos parece que el Estado se ha extralimitado en el ejercicio de la competencia legislativa exclusivamente «básica» que le reconoce el art. 149.1.23 CE y ha menoscabado la competencia autonómica de desarrollo legislativo y aprobación de «normas adicionales de protección» del medio ambiente garantizada en el art.11.3 EARM.
3. Vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) como consecuencia de la notoria indefinición del régimen jurídico de la nueva personalidad jurídica creada.
La sentencia de la que disentimos ha querido pasar por alto que la Ley 19/2022 presenta un contenido más simbólico que normativo, pues responde a uno de esos supuestos, lamentablemente cada vez más frecuentes entre nosotros, de textos legales en los que se produce un vaciamiento del contenido sustantivo propio de las leyes (al actuar el legislador como un poder omnímodo), posibilitando que estas puedan terminar acogiendo decisiones que no están inspiradas en criterios racionales de ordenación general, sino más bien de publicidad o propaganda política.
En todo caso, aunque no le corresponde al Tribunal Constitucional evaluar la calidad o perfectibilidad de una determinada opción legislativa, ni el escaso rigor técnico de un texto legal resulta razón bastante para su invalidación (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 7), conviene señalar que la Ley 19/2022 va más allá de presentar notorias deficiencias técnicas (acaso fruto de su origen en una iniciativa legislativa popular, no suficientemente depurada en sus aspectos técnicos en razón de su acelerado paso por las Cortes Generales, lo que sin duda merece censura), para incurrir en auténticas quiebras del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Esa quiebra de la seguridad jurídica exigible a todo texto legal se produce, en primer término, por el hecho de que la nueva técnica (innecesaria y perturbadora) de protección medioambiental instrumentada por la Ley 19/2022, consistente en dotar de personalidad jurídica (sin definir su naturaleza, como se ha visto) a la laguna del Mar Menor, se superpone a las técnicas de protección preexistentes de este singular ecosistema establecidas por el legislador autonómico, cuya conformidad con la Constitución, por cierto, ya ha sido declarada por este tribunal: SSTC 112/2021, de 13 de mayo, y 126/2023, de 27 de septiembre. Esa superposición de instrumentos normativos de protección provocará sin duda dificultades en el momento aplicativo, máxime si se tiene en cuenta las amplias facultades que el art. 6 de la Ley 19/2022 confiere a cualquier persona física o jurídica para actuar en defensa del ecosistema del Mar Menor.
La Ley 19/2022 recurre a la ficción jurídica de reconocer personalidad jurídica a un accidente geográfico, la laguna del Mar Menor, buscando atribuirle una serie de potestades en defensa de su propia existencia y recuperación, que, como es obvio, no pueden ser ejercidas por aquel ecosistema marino lagunar, sino que habrán de serlo por los órganos a los que se refiere el art. 3 de la ley. Además, el art. 6 de la ley legitima a cualquier persona física o jurídica para interponer acciones judiciales y administrativas en defensa de dicho ecosistema, lo que la sentencia de la que discrepamos considera como una «especie de poder general universal, conferidoex legepara actuar en interés de la nueva persona jurídica».
Sin embargo, la Ley 19/2022 no concreta si esa originalísima persona jurídica instituida por la suprema voluntad del legislador pertenece al género de las personas jurídico-privadas, es decir, sujetas al Derecho privado, o la de las personas jurídico-públicas, sometidas al Derecho público, y si a este último tipo correspondiere, a qué administración queda adscrita. No se trata de una cuestión menor, sino más bien determinante del régimen jurídico que le es de aplicación a la nueva persona creada por la Ley 19/2022, y no parece que esa insuficiencia legislativa, cuya relevancia resulta innegable, pueda ser válidamente subsanada por un eventual desarrollo reglamentario de la Ley 19/2022 (disposición final primera), pues es al legislador al que corresponde determinar cuál sea la naturaleza de la nueva persona jurídica que ha decidido instituir. En efecto, esta ausencia de determinación legal condiciona, e incluso imposibilita, el correcto desarrollo reglamentario de la Ley 19/2022, pues sin que esta lo disponga no cabe que el reglamento pueda válidamente innovar, estableciendo si la persona jurídica creada por dicha ley se sujeta al Derecho privado o al Derecho público. En el fundamento jurídico 5 c) de la sentencia se reconoce expresamente que la Ley 19/2022 n