Categoría: Administración

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo esta Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.
Preámbulo.
Título I. Disposiciones generales.
Artículo 1. Objeto y fines.
Artículo 2. Ámbito subjetivo.
Artículo 3. Principios rectores de la contratación pública.
Artículo 4. Criterios de interpretación.
Título II. Uso estratégico de la contratación pública.
Artículo 5. Definición de uso estratégico de la contratación pública.
Capítulo I. Planificación de la contratación pública.
Artículo 6. Objeto de la planificación.
Sección 1.ª Planificación de la actividad contractual.
Artículo 7. Plan General de Contratación.
Artículo 8. Programa anual de licitación.
Sección 2.ª Planificación de los recursos humanos y profesionalización de la contratación pública.
Artículo 9. Planificación de los recursos humanos.
Artículo 10. Profesionalización.
Capítulo II. Racionalización de la contratación pública.
Sección 1.ª Normas generales.
Artículo 11. Racionalización de la contratación pública.
Artículo 12. Coordinación entre órganos de contratación.
Sección 2.ª Acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición.
Artículo 13. Acuerdos marco.
Artículo 14. Sistemas dinámicos de adquisición.
Artículo 15. Contratos derivados de acuerdos marco y de sistemas dinámicos de adquisición.
Sección 3.ª Sistemas de contratación centralizada.
Artículo 16. Concepto y clases.
Artículo 17. Central General de Compras de Aragón.
Artículo 18. Centrales sectoriales de compra.
Artículo 19. Adhesiones a la Central General de Compras de Aragón y a las centrales sectoriales.
Artículo 20. Adhesión a sistemas externos de contratación centralizada.
Sección 4.ª Contratación conjunta.
Artículo 21. Contratación conjunta.
Capítulo III. La contratación pública como instrumento favorecedor de políticas medioambientales, sociales y de innovación.
Sección 1.ª Normas generales.
Artículo 22. Objetivos.
Artículo 23. Directrices de contratación pública ecológica, socialmente responsable y de innovación.
Artículo 24. Catálogo de cláusulas de contratación pública ecológica, socialmente responsable y de innovación.
Artículo 25. Evaluación de las directrices y cláusulas de contratación pública.
Sección 2.ª Contratación pública ecológica.
Artículo 26. Contratos cuyo objeto requiera evaluación de impacto ambiental.
Artículo 27. Reducción y medición de la huella de carbono de la ejecución de un contrato.
Artículo 28. Elementos de consumo energético.
Artículo 29. Eficiencia energética de las edificaciones.
Artículo 30. Prevención de generación de residuos.
Artículo 31. Compra pública responsable de productos forestales.
Artículo 32. Protección contra ruidos y vibraciones.
Artículo 33. Fomento de la alimentación sostenible.
Artículo 34. Adquisición de productos textiles.
Artículo 35. Adquisición de productos de limpieza y prestación de servicios de limpieza.
Sección 3.ª Contratación pública socialmente responsable.
Subsección 1.ª Criterios sociales.
Artículo 36. Asistencia social.
Artículo 37. Indemnidad de las condiciones laborales.
Artículo 38. Medidas de apoyo al empleo.
Artículo 39. Responsabilidad social y reserva legal de empleo.
Artículo 40. Condiciones de subrogación.
Artículo 41. Medidas de igualdad.
Artículo 42. Criterios sociales de desempate.
Subsección 2.ª Reservas de contratos.
Artículo 43. Reservas de contratos.
Artículo 44. Determinación del volumen de contratación reservada.
Artículo 45. Inadecuación o ausencia de ofertas.
Subsección 3.ª Impulso de la participación de la pequeña y mediana empresa y de las personas profesionales autónomas.
Artículo 46. Certificados de buena ejecución.
Artículo 47. Retención en precio.
Artículo 48. Pago a subcontratistas y suministradores.
Sección 4.ª La contratación pública como instrumento de fomento de la investigación e innovación.
Artículo 49. Contratos de apoyo a la investigación.
Artículo 50. Régimen de adjudicación de los contratos de apoyo a la investigación.
Artículo 51. Garantía de estudios y ensayos.
Artículo 52. Contratos mixtos de investigación sanitaria.
Artículo 53. Modificación y resolución de los contratos de investigación en función del desarrollo.
Artículo 54. Promoción de la innovación.
Artículo 55. Contrato piloto.
Artículo 56. Canal de participación voluntaria.
Capítulo IV. Calidad en la ejecución y resolución del contrato.
Sección 1.ª Medidas de control de la calidad en la ejecución.
Artículo 57. Control de calidad en la ejecución.
Artículo 58. Responsable del contrato.
Artículo 59. Auditorías.
Artículo 60. Inspecciones.
Artículo 61. Evaluación de la calidad.
Artículo 62. Muestras.
Artículo 63. Cumplimiento defectuoso en el contrato de suministro.
Artículo 64. Penalidades.
Artículo 65. Imposición de penalidades e indemnización por daños y perjuicios.
Sección 2.ª Medidas relativas a la extinción del contrato.
Artículo 66. Cumplimiento del contrato.
Artículo 67. Procedimiento de resolución contractual.
Artículo 68. Aplicación de las causas de resolución.
Artículo 69. Simultaneidad de procedimientos de resolución de contratos e imposición de prohibiciones de contratar.
Artículo 70. Cesión del contrato.
Artículo 71. Garantías adicionales.
Artículo 72. Resolución de mutuo acuerdo.
Título III. Contratación pública electrónica.
Capítulo I. Tramitación electrónica.
Artículo 73. Sistemas de licitación electrónica.
Artículo 74. Utilización de registros distribuidos.
Artículo 75. Tramitación electrónica del procedimiento.
Artículo 76. Presentación electrónica de ofertas.
Artículo 77. Contratos menores.
Capítulo II. Instrumentos electrónicos de apoyo a la contratación pública.
Artículo 78. Instrumentos electrónicos de apoyo a la contratación pública.
Artículo 79. Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Artículo 80. Perfil de contratante.
Artículo 81. Registro de Contratos de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Artículo 82. Registro de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Artículo 83. Catálogo de Contratación Centralizada.
Capítulo III. Subasta electrónica.
Artículo 84. Ámbito de aplicación.
Artículo 85. Condiciones de la subasta electrónica.
Artículo 86. Desarrollo de la subasta electrónica.
Artículo 87. Admisibilidad y validez de las pujas.
Artículo 88. Cierre de la subasta y adjudicación del contrato.
Título IV. Gobernanza en materia de contratación pública.
Capítulo I. Organización, asistencia y participación en la contratación pública.
Sección 1.ª Órganos de contratación.
Artículo 89. Órganos de contratación en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, las entidades de su sector público y los entes locales de Aragón.
Artículo 90. Apoyo administrativo al órgano de contratación.
Sección 2.ª Órganos de asistencia.
Artículo 91. Mesas de contratación. Concepto y funciones.
Artículo 92. Composición de las mesas de contratación.
Artículo 93. Celebración de las mesas de contratación.
Artículo 94. Unidades técnicas.
Artículo 95. Comité de expertos.
Artículo 96. Composición y funcionamiento de los órganos de asistencia en los entes locales.
Sección 3.ª Órgano consultivo.
Artículo 97. La Junta de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Artículo 98. Funciones de la Junta de Contratación Pública.
Sección 4.ª Órganos de coordinación y de participación.
Artículo 99. Comisión de Contratación Centralizada.
Artículo 100. Comité para el fomento de la innovación en la compra pública.
Artículo 101. Foro de contratación pública de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Capítulo II. Integridad y transparencia de la contratación pública.
Sección 1.ª Integridad.
Artículo 102. Actuación de los poderes públicos.
Artículo 103. Conflictos de intereses.
Artículo 104. Fomento y defensa de la competencia.
Artículo 105. Participación previa de empresas.
Artículo 106. Protocolos de legalidad para las empresas licitadoras.
Artículo 107. Prohibiciones de contratar.
Artículo 108. Medidas de cumplimiento voluntario.
Sección 2.ª Transparencia.
Artículo 109. Publicidad de la información en materia de contratación.
Artículo 110. Acceso al conocimiento en materia de contratación pública.
Artículo 111. Solicitud de información pública.
Artículo 112. Acceso abierto a bases de datos.
Artículo 113. Información sobre contratación pública en Aragón.
Capítulo III. Supervisión de la contratación pública.
Artículo 114. La supervisión de la contratación pública.
Artículo 115. Informe de supervisión.
Artículo 116. Contenido y efectos del informe de supervisión.
Capítulo IV. Resolución de conflictos en materia de contratación pública.
Sección 1.ª El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón.
Subsección 1.ª Régimen jurídico.
Artículo 117. Naturaleza jurídica y adscripción.
Artículo 118. Competencias.
Artículo 119. Composición.
Artículo 120. Dedicación exclusiva, incompatibilidades y garantías de los miembros del Tribunal.
Artículo 121. Pérdida de la condición de miembro del Tribunal.
Artículo 122. Suplencia de los miembros del Tribunal.
Artículo 123. Coordinación entre órganos de resolución de recursos especiales en materia de contratación.
Subsección 2.ª Procedimiento de selección de los miembros del Tribunal.
Artículo 124. Convocatoria y nombramiento.
Subsección 3.ª Funcionamiento del Tribunal.
Artículo 125. Funcionamiento del Tribunal.
Artículo 126. Presidencia.
Artículo 127. Vocalías.
Artículo 128. Interposición del recurso.
Artículo 129. Inadmisión a trámite del recurso.
Artículo 130. Acceso al expediente.
Artículo 131. Trámite de alegaciones en fase de prueba.
Artículo 132. Temeridad o mala fe en la interposición del recurso.
Artículo 133. Publicidad y memoria anual.
Sección 2.ª Órganos de recurso especial en el ámbito local.
Artículo 134. Creación.
Artículo 135. Composición.
Artículo 136. Régimen jurídico del órgano local de recurso.
Artículo 137. Competencias.
Artículo 138. Funcionamiento.
Disposición adicional primera. Régimen de contratación de las Cortes de Aragón, el Justicia de Aragón y la Cámara de Cuentas de Aragón.
Disposición adicional segunda. Composición de las mesas de contratación y los comités de expertos en universidades públicas integradas en el Sistema Universitario de Aragón.
Disposición adicional tercera. Contratos de concesión de obras y de concesión de servicios.
Disposición adicional cuarta. Prestaciones de carácter intelectual.
Disposición adicional quinta. Etiquetas y certificados.
Disposición adicional sexta. Cómputo de plazos.
Disposición adicional séptima. Declaración responsable única.
Disposición adicional octava. Gastos menores.
Disposición adicional novena. Desglose de presupuestos en el contrato de suministros.
Disposición adicional décima. Formación especializada en materia de contratación pública.
Disposición adicional undécima. Contratación electrónica de los entes locales.
Disposición adicional duodécima. Acceso electrónico al Registro de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Disposición transitoria primera. Expedientes iniciados y contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley.
Disposición transitoria segunda. Operatividad de la Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Disposición transitoria tercera. Resolución del recurso especial en los municipios de gran población y en las diputaciones provinciales de Aragón.
Disposición transitoria cuarta. Composición y régimen de funcionamiento del Comité para el fomento de la innovación en la compra pública.
Disposición derogatoria única. Derogación normativa.
Disposición final primera. Referencias de género.
Disposición final segunda. Desarrollo reglamentario.
Disposición final tercera. Instrucciones de aplicación de la normativa contractual.
Disposición final cuarta. Títulos competenciales.
Disposición final quinta. Entrada en vigor.
La contratación del sector público es una de las materias por las que el legislador aragonés ha mostrado una mayor sensibilidad, en el ejercicio del derecho a la autonomía, consagrado en el artículo 2 de la Constitución Española, representando uno de los exponentes más señeros del ordenamiento jurídico autonómico.
En lo que respecta al ámbito competencial, el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española configura como competencia del Estado la definición de la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, teniendo como efecto reflejo la atribución en favor de las Comunidades Autónomas de la competencia de desarrollo de esta legislación básica, siempre que así lo prevean sus estatutos. En el caso particular de Aragón, si bien el Estatuto de Autonomía no contuvo ninguna referencia a los contratos públicos hasta la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, a raíz de esta modificación estatutaria se incluyó un nuevo artículo 37, en el que se atribuía a la Comunidad Autónoma la competencia para desarrollar y ejecutar la legislación básica del Estado en varios campos, figurando entre ellos la contratación pública. Dicha competencia quedaría reafirmada con la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, al recogerla en su artículo 75, dentro del listado de las competencias compartidas con el Estado. Con todo, no es hasta 2011 cuando el legislador aragonés aprueba una ley dedicada de manera monográfica a la contratación del sector público: la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón.
El momento en que el legislador aragonés decide ejercer su capacidad legislativa en esta materia no resulta casual. La integración en 1986 de España en la Comunidad Económica Europea supuso un claro punto de inflexión dentro del desarrollo del régimen jurídico español de la contratación pública, que, bajo el influjo de las sucesivas generaciones de directivas europeas, ha incrementado su complejidad, extensión y sofisticación, elevando lo que era antes una parcela menor del derecho administrativo hasta convertirse en una de sus áreas de mayor relevancia, en consonancia con su importancia social y económica. En este proceso de evolución, el tránsito entre la segunda y la tercera generación de directivas, que se reflejó a escala nacional en la transición del marco de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, o, más concretamente, de su texto refundido, al de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, define un hito en la consolidación del moderno derecho de los contratos públicos. Es en este período en el que se encuadra la redacción de la Ley 3/2011, de 24 de febrero.
Nuestra norma sobre contratación del sector público de Aragón fue significativa no solo por el hecho de constituir la primera ley de contratos públicos de Aragón, sino también por el espíritu que se infiere de su contenido, que iba más allá de adaptar al ámbito autonómico el régimen general de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. A través de ella, se introdujeron algunas reglas singulares de marcada impronta propia, como la necesidad de solicitar al menos tres ofertas en determinados contratos menores, la posibilidad de utilizar la tramitación simplificada en los procedimientos abiertos o, más recientemente, la introducción de la declaración responsable única.
A pesar de tratarse de una norma autonómica y, por tanto, de estar circunscrita su eficacia a los límites del territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, cabe apreciar su influencia en algunos de los artículos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, así como en los de las leyes de contratos de otras Comunidades Autónomas. Igualmente, al margen de la asimilación legal, algunas de las prácticas propugnadas desde la legislación aragonesa han sido interiorizadas por otras Administraciones de forma voluntaria en su actuación administrativa. Este hecho representa una materialización del principio de cooperación y refleja con claridad la pretensión del legislador autonómico de fijar normas propias para la Comunidad buscando las mejores vías para resolver los problemas presentes en la sociedad aragonesa.
Sin perjuicio de que el texto haya ido actualizándose de manera periódica, la Ley 3/2011, de 24 de febrero, acusa una fuerte obsolescencia, que no cabe resolver con reformas parciales. No puede sustraerse el estado actual de la ley al momento de su aprobación, situado de forma casi equidistante entre la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y la cuarta generación de directivas europeas en materia de contratación pública. Es preciso que la legislación aragonesa se sincronice con el marco jurídico vigente, contenido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, y el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, para poder explorar todo el potencial que proporciona la vertiente estratégica de la contratación pública, y esto no es algo susceptible de resolverse con meras adiciones o modificaciones. Materialmente, iniciativas como los Objetivos de Desarrollo Sostenible, promovidos por la Organización de Naciones Unidas como continuación de los Objetivos del Milenio, impelen a maximizar el aprovechamiento de los recursos que proporciona la contratación del sector público.
Junto a las transformaciones producidas en el campo de la contratación pública, hay que reseñar las que, con carácter general, está viviendo el propio sector público. La aprobación de una serie de leyes claves, como la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, además de otras normas conexas, aspira a asentar un nuevo modelo de organización pública inspirado en los planteamientos de la gobernanza. Un modelo que, en el caso de Aragón, tiene su respaldo en la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón; la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, o la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico de Aragón.
No es menos trascendente la apuesta que realizan todas estas leyes en pos de la digitalización. En pocos años, los procedimientos electrónicos han pasado de ser una opción para convertirse en una obligación inexcusable para los poderes públicos. De forma particular, la contratación del sector público constituye una de las puntas de lanza de este proceso de digitalización, al haber fijado las directivas y el derecho nacional unos plazos más breves para llevar a cabo la transición a lo electrónico. La Ley aragonesa 3/2011 se redactó considerando el funcionamiento tradicional de la Administración, en un contexto en el que lo electrónico era todavía algo residual, por lo que resulta preciso acomodar las reglas de los procedimientos de contratación a esta nueva realidad. A mayor abundamiento, el desarrollo desde el sector público aragonés de herramientas informáticas que permiten utilizar medios tales como los sistemas dinámicos de adquisición o las subastas electrónicas aconsejan, asimismo, establecer preceptos propios que aclaren, dentro del respeto a la legislación básica, el uso de estos sistemas.
Ha de tenerse en cuenta, igualmente, el mandato presente en la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, de redactar un texto refundido para dotar de mayor seguridad jurídica a la aplicación de la normativa contractual de la Comunidad Autónoma, puesto que el régimen de contratos en Aragón se había ido dispersando con el transcurso del tiempo y la aprobación de nuevas normas que, gozando de independencia respecto a la Ley 3/2011, de 24 de febrero, resultaban cruciales para la comprensión y aplicación del derecho de los contratos en Aragón. En ese sentido, desde esta ley se aspira a concentrar en un único texto las principales reglas autonómicas de rango legal que incidan sobre la contratación, facilitando a los operadores jurídicos la aplicación y el conocimiento del derecho vigente. Dispersión, refundición y desactualización son los motivos primordiales para tramitar una nueva norma que, en definitiva, genere en el aplicador seguridad jurídica.
Además de los factores legales, varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional juegan un papel destacado a la hora de valorar la oportunidad y necesidad de proceder a una renovación de la legislación aragonesa en materia de contratos del sector público. Las sentencias 237/2015, de 19 de noviembre, y 68/2021, de 18 de marzo, del Tribunal Constitucional, han contribuido a perfilar con mayor precisión el alcance y los contornos de la legislación básica en relación con el conocimiento del que se disponía durante la elaboración de la ley anterior. Gracias a esta información, se ha podido ponderar la inclusión de determinados contenidos, así como prescindir de otros.
En definitiva, y contando con la experiencia práctica de más de cuatro años de aplicación de la Ley 9/2017, esta ley nace con un triple objetivo: actualizar la normativa aragonesa en materia de contratos tras los cambios fácticos y jurídicos producidos desde la aprobación de la anterior; proporcionar mayor seguridad jurídica a los operadores económicos y órganos de contratación, reforzando, entre otros aspectos, el control de la fase de ejecución, y desarrollar el potencial estratégico de la contratación pública en el territorio de Aragón, dentro de un enfoque de gobernanza. Todo ello, dentro de una cooperación y un respeto a la legislación básica y al derecho de la Unión Europea, desde la convicción de que las novedades planteadas en la ley son beneficiosas para los aragoneses.
La necesidad de adaptación de la normativa sobre contratos del sector público de 2011 explicada en el apartado anterior acredita la concurrencia de razones de interés general que justifican la aprobación de la ley, respetándose de este modo los principios de calidad normativa previstos en el artículo 2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, que presuponen el ejercicio de la iniciativa normativa de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, simplicidad, efectividad y accesibilidad, teniendo en cuenta que los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, fueron declarados contrarios al orden constitucional de competencias en Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018, del Tribunal Constitucional, excepción hecha de los párrafos segundo y tercero del apartado cuarto de este artículo 129.
Considerando todo esto, la ley satisface el principio de necesidad, a la vista de las novedades legislativas autonómicas, nacionales y europeas, así como los cambios en la jurisprudencia que se han producido desde la aprobación de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, y que supusieron para ella la derogación, la anulación y el desplazamiento de preceptos, así como la creación de otros nuevos, no acomodados completamente con el resto. Resulta clara la necesidad de impulsar un nuevo texto que asimile desde sus mismos cimientos todo este acervo social y jurídico circundante.
Siendo una de las razones que justifican la necesidad de la ley la falta de seguridad jurídica del marco precedente tras los sucesivos cambios producidos durante el período de vigencia de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, el articulado cumple con el principio de seguridad jurídica. Por un lado, se ha realizado una labor de refundición en relación con diversas normas autonómicas que contenían previsiones de contratos, concentrando en un único texto si no todas las disposiciones que afectan a los entes de contratación del sector público aragonés, sí al menos las más relevantes para su actividad. De igual modo, se ha armonizado la legislación aragonesa con la legislación básica estatal y la cuarta generación de directivas. Se ha velado especialmente para que la ley, tanto interna como externamente, sea congruente y no incurra en contradicciones y duplicidades. Cuando se han usado conceptos jurídicos indeterminados, se han intentado acotar con marcadores de carácter objetivo o definiciones, y, cuando no ha sido posible, se ha recurrido a conceptos ya asentados y con un amplio acervo jurisprudencial y práctico que faciliten su comprensión y aplicación a los licitadores y a los órganos de contratación. Se ha dosificado la información de los artículos de manera que resulte didáctica y comprensible y se han redactado los preceptos con vocación de futuro, con enunciados menos propensos a la obsolescencia sobrevenida. En definitiva, se ha procurado que la ley sea eficiente, transparente, estable y clara, como expresión de la seguridad jurídica, garantizada por el artículo 9 de la Constitución española, que deben proporcionar todas las normas del ordenamiento. Todo esto redunda, además, en la simplicidad del texto, dentro de lo que permite la complejidad técnica de algunas de las materias reguladas en la ley.
En aras del principio de proporcionalidad, que exige que las iniciativas legislativas contengan la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios, se ha evitado la reiteración de preceptos básicos derivados de la legislación básica estatal, limitando la regulación a aquellos aspectos que introduce de forma genuina el legislador aragonés, en desarrollo del marco básico o de sus competencias propias. En cuanto a las obligaciones que se fijan a través de la ley, su alcance no difiere de lo habitual para esta rama del derecho se imponen únicamente en aquellos casos en que el interés público lo justifica. Hay que tener en cuenta, además, que la ley asimila las modificaciones que introdujo en el régimen de la contratación la Ley 1/2021, de 11 de febrero, por lo que los licitadores ven aligeradas de forma notable sus cargas, a través de mecanismos como la declaración responsable única (DRU). La facilitación de la constitución de la garantía por medio del sistema de retención en el precio es otro exponente de este espíritu de ayuda.
El texto legal promueve la eficacia en la medida en que con él se dan cobertura a todas las necesidades que motivan la elaboración de la norma. Sin perjuicio de que el potencial de las novedades que trae consigo la ley no se descubrirá en su totalidad hasta que comience su aplicación práctica, muchos de sus preceptos tienen un efecto directo, una vez que entren en vigor, con lo que favorecerán la construcción de la estrategia que se asume desde la ley, contribuyendo a la consolidación del modelo de gobernanza dentro del sector público.
Finalmente, en su tramitación se ha cumplido con el principio de transparencia mediante la difusión pública de los documentos integrantes del proceso de elaboración en el Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón y la incorporación a su texto de distintos elementos que profundizan en ella. La norma ha sido sometida al trámite de consulta pública previa, a informe de todos los departamentos de la Administración, a los informes preceptivos de la Dirección General de Servicios Jurídicos, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón y del Consejo de Transparencia de Aragón, así como al dictamen del Consejo Económico y Social de Aragón y del Consejo Local de Aragón.
La ley comprende ciento treinta y ocho artículos, que se distribuyen en cuatro títulos, doce disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
El Título I, denominado «Disposiciones generales», delimita el objeto de la norma a la vez que anuncia y establece como pilares de la ley el fomento de una contratación pública planificada, profesionalizada, tecnológica y transparente; la promoción de la contratación pública de calidad, ecológica, socialmente responsable e innovadora, y alcanzar un desarrollo sostenible que redunde en la creación de un tejido empresarial sólido y responsable, con especial atención a la pequeña y mediana empresa, a las empresas y entidades de la economía social y a las personas profesionales autónomas. Se hace alusión, asimismo, a la gobernanza no como una estructura meramente formal, sino como la base desde la que materializar la estrategia perseguida por toda la ley.
Dentro de este título, se fija también el ámbito de aplicación subjetivo de la ley, que comprende a todas las entidades que, de acuerdo con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tengan la consideración de entes del sector público de Aragón, incluidos los entes locales. A diferencia de la ley precedente, que remitía a una disposición adicional la determinación del régimen de los entes locales, la ley declara que es aplicable al sector público autonómico y local, sin trazar distinciones. Cuando un precepto no resulta de aplicación al sector público local, se señala de manera expresa dentro del propio articulado, y lo mismo ocurre a la hora de definir sus especialidades.
El título concluye enumerando los principios rectores de la ley, a los que se reconoce como criterios de interpretación y aplicación del conjunto de las disposiciones del texto, en conexión con el derecho de la Unión Europea y la legislación básica estatal, además de la jurisprudencia y la doctrina que establezcan la Junta de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón y el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón.
El Título II de la ley se divide en cuatro capítulos, que abarcan un total de sesenta y ocho artículos, siendo el más extenso de la norma por el papel medular que desempeña dentro de ella. El título se abre con el artículo 5, que recoge el concepto de uso estratégico de la contratación pública a efectos de esta ley, yendo más allá de lo que habitualmente se entiende por esta noción, al contemplar, como parte de la misma, otros aspectos, como la rendición de cuentas ante la ciudadanía o la planificación y racionalización de los procesos de compra pública. La visión de la estrategia que adopta la ley engarza con la caracterización del Estado como social, democrático y de derecho: es social la estrategia que preconiza la ley porque invita a utilizar la contratación pública como una vía desde la que desarrollar políticas públicas de carácter medioambiental, social y de apoyo a la innovación y a las pymes es igualmente democrática y de derecho porque busca afianzar la confianza de los ciudadanos en los poderes públicos, garantizando la integridad de los contratos públicos en todas sus fases, desde la preparación a la ejecución, así como el correcto y eficiente empleo de los recursos públicos. Asimismo, la ley incluye varios mecanismos que persiguen acercar a la Administración y la ciudadanía, haciéndola más partícipe y consciente de la gestión de los contratos públicos, destacando en ese aspecto las obligaciones de transparencia o las relativas a la realización de encuestas de satisfacción.
El Capítulo I, titulado «Planificación de la contratación pública», se divide en dos secciones y tiene como objeto, por un lado, la planificación de la actividad contractual en sentido estricto y, por otro, la planificación de los recursos humanos dedicados a la contratación, bajo una lógica de profesionalización. La sección primera está planteada como un desarrollo de las obligaciones de planear y programar, presentes con carácter general en la Ley 5/2021, de 29 de junio, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, así como, de manera específica, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. A estos efectos, los artículos ubicados en esta primera sección regulan dos instrumentos de planificación, el Plan General de Contratación y los Programas anuales de contratación, que se diferencian tanto por su grado de detalle como por su contenido y periodicidad. Siendo obligatorios, su contenido no tiene valor vinculante, con el fin de que permitan su adaptación a eventuales circunstancias sobrevenidas que surjan después de su elaboración.
Esta sección, junto al control de la ejecución del contrato y la supervisión de la contratación, persigue un sector público más autoconsciente, que sepa qué quiere lograr y qué ha logrado. Con la planificación, se busca facilitar que los órganos de contratación puedan detectar la existencia de necesidades compartidas, de tal manera que las afronten de manera conjunta a través de algunas de las técnicas de racionalización previstas en la ley o, al menos, compartan experiencias e información que les ayuden en la preparación de sus respectivas licitaciones. La planificación también tiene efectos internos positivos sobre los órganos de contratación, que se ven forzados a identificar de antemano sus prioridades, permitiéndoles organizar las cargas de trabajo de manera más eficiente. Por último, la planificación, al ser objeto de publicidad, repercute de manera positiva sobre la concurrencia competitiva. Anunciar con antelación los procedimientos más relevantes que se prevén convocar durante la legislatura o el próximo año, aunque solo se indiquen los aspectos más básicos de estas futuras licitaciones, proporciona un margen de tiempo adicional que los licitadores pueden utilizar para valorar su posterior participación en esos procesos o, en su caso, estudiar ciertos aspectos que, posteriormente, plasmarán en futuras ofertas. Esto último resulta especialmente útil en el caso de las pymes, que pueden disponer de capacidad necesaria para ejecutar los contratos, pero carecer de la agilidad precisa para elaborar una propuesta de manera competitiva en los plazos ordinarios de presentación de ofertas. De este modo, la planificación y la programación de la contratación pública se articulan como un mecanismo estratégico desde el que impulsar un cambio de cultura tanto en el sector público como en los operadores económicos.
La sección segunda del Capítulo I, además de continuar por la senda de la profesionalización de la actividad contractual, iniciada con la Orden HAP/522/2017, de 7 de abril, por la que se dio publicidad al Acuerdo de 28 de marzo de 2017, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas para el uso estratégico de los contratos públicos en apoyo de objetivos sociales comunes y la reducción del déficit de la Comunidad Autónoma de Aragón, se hace eco de los últimos trabajos al respecto, tales como el Marco Europeo de Competencias para los profesionales de la contratación pública de la Unión Europea, elaborado por la Comisión Europea en 2020, y opta por facilitar la formación, la especialización y el desarrollo profesional de todos los agentes intervinientes en la contratación pública, desde una dimensión multidisciplinar y estratégica. La formación, general y específica, se entiende como una obligación continua que genere valor añadido. En la formación específica primarán asuntos tales como la compra centralizada, la compra pública social y medioambientalmente sostenible o la compra pública de innovación. Igualmente, la ley apuesta por promover la formación de los entes locales y de los agentes económicos.
El Capítulo II engloba cuatro secciones y tiene por objeto la racionalización de la contratación pública. La optimización de recursos públicos siempre ha supuesto un reto para el sector público, que se enfrenta a nuevas demandas sociales. La racionalización técnica de la contratación comprende un conjunto de instrumentos que, por sus características, permiten garantizar una mejor eficiencia de la gestión administrativa, agrupando necesidades comunes y unificando sistemas de licitación de diferentes órganos de contratación. A través de ella, no solo se consigue reducir los costes asociados a la gestión administrativa y a los recursos humanos, sino que se obtienen mejoras en la adquisición que redundan de forma positiva tanto en el precio como en la calidad en su conjunto de los bienes y servicios licitados. El Decreto 207/2008, de 21 de octubre, por el que se distribuyen competencias en materia de contratación centralizada en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón y sus Organismos Autónomos, ya advirtió la potencialidad que alberga la contratación centralizada, no sólo para la Administración autonómica, sino también para las entidades locales, considerando el desafío que supone la logística en el marco de un extenso territorio, como es el de Aragón, marcado por la despoblación. Gracias al sistema de adhesiones a las centrales de compra, tanto autonómicas como estatales, los entes locales pueden participar de todos los beneficios anteriormente descritos. Por este motivo, la ley aspira a consolidar la racionalización técnica de la contratación como un sistema desde el que, además de garantizar la eficiencia en la gestión administrativa y la adaptación a las fluctuaciones del mercado, se dinamice el tejido empresarial en la Comunidad Autónoma. Para conseguirlo, dentro de los límites de la legislación básica, este Capítulo II regula los acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición, de probado éxito durante la crisis sanitaria de 2020, regula los sistemas de contratación centralizada, crea la Central General de Compras de Aragón y posibilita la creación de centrales sectoriales, al tiempo que facilita la adhesión a estas centrales, para finalizar con la regulación de la compra conjunta. En definitiva, asienta con más claridad y seguridad jurídica el régimen regulador de las distintas técnicas de racionalización.
El Capítulo III, compuesto de cuatro secciones, está focalizado en la contratación pública como instrumento favorecedor de políticas medioambientales, sociales y de innovación. Este capítulo parte de la idea, comúnmente aceptada en la actualidad, de que la contratación pública supone algo más que una forma de provisión de bienes, servicios y obras para el sector público, o más bien que, dentro de esta dinámica de provisión, la relación calidad-precio de las prestaciones ha de determinarse ponderando el impacto medioambiental y social de los contratos o sus repercusiones en la promoción de la innovación. A la hora de definir su contenido, se ha tomado como referencia el horizonte que dibujan las instituciones de la Unión Europea en distintos documentos, como la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, aprobada el 11 de marzo de 2020, relativa al Nuevo Plan de Acción para la Economía Circular, por una Europa más limpia y más competitiva; o el Plan de Inversiones para una Europa Sostenible, recogido por la Comunicación de la Comisión, de 14 de enero de 2020, que deriva, por su parte, del Pacto Verde europeo, en los que apunta que los Estados miembros no están implementando la perspectiva estratégica en su actividad contractual con la suficiente ambición.
La Comisión Europea plantea la necesidad de abandonar el modelo discrecional obligatorio de la cuarta generación de directivas, en el que se fijan unos fines vinculantes, pero no los medios con los que materializarlos, para dar paso a otro modelo que parte de que los medios se establezcan de antemano. Conforme a la propuesta de la Comisión, en las licitaciones de determinados sectores resultaría imperativo incluir unos requisitos de solvencia, criterios de adjudicación o condiciones especiales de ejecución, previamente marcados desde una disposición de carácter legal. Este planteamiento, novedoso en relación con las directivas, no lo es tanto tomando como referencia al derecho nacional, al haberse dado algunos pasos en esa dirección. El artículo 202 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, obliga a incluir, al menos, una condición especial de ejecución de naturaleza ambiental, social o innovadora. Con más detalle, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, en sus artículos 22.3 y 31, contempla una serie de medidas obligatorias para ciertos tipos de objeto contractual. Del mismo modo, en Aragón, con intensidad variable, contienen previsiones de este tipo, entre otros, el artículo 74 de la Ley 5/2019, de 21 de marzo, de derechos y garantías de las personas con discapacidad en Aragón; el artículo 25 de la Ley 7/2018, de 28 de junio, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en Aragón, o el artículo 112 del texto refundido de la Ley de Montes de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2017, de 20 de junio.
Este capítulo sigue la estela de las normas citadas y profundiza en ella, teniendo presente que el legislador europeo, tal y como señala el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia, de 30 de enero de 2020, Tim Serrano, con el artículo 18.2 de la Directiva 2014/24/UE, ha elevado al estatus de principio general de la contratación el cumplimiento, en la ejecución de los contratos, de las exigencias sociales, laborales y medioambientales que resulten aplicables.
La primera sección del Capítulo III define dos instrumentos de apoyo a la contratación social, ambiental e innovadora: las directrices y los catálogos de cláusulas. De naturaleza complementaria, las directrices y los catálogos se distinguen por el órgano que las aprueba, siendo, en el primer caso, el Gobierno de Aragón o, en el supuesto de los entes locales, el pleno, y, en el segundo, la dirección general del Gobierno de Aragón competente en materia de contratación o los órganos competentes en aplicación de la legislación básica en materia de régimen local. Esta distinta competencia orgánica en cuanto a su aprobación repercute sobre el grado de vinculación de su contenido. Los catálogos de cláusulas se conciben exclusivamente como una guía para los órganos de contratación, un muestrario de posibilidades previamente analizadas desde el plano jurídico y material, mientras que las directrices, por el contrario, si así se establece en su acuerdo de aprobación y en los términos del mismo, pueden resultar vinculantes.
Las secciones segunda y tercera agrupan un conjunto de medidas de naturaleza ambiental y social. Algunas de ellas provienen de normas preexistentes, pero la mayoría son de nuevo cuño. En relación con las primeras, aunque ya estuvieran previstas en el ordenamiento jurídico, por un lado, se ha actualizado su contenido para ajustarlo a la realidad vigente; por otro, se les ha dotado de mayor visibilidad al concentrarse todas ellas en una única norma que, además, es la norma nuclear de la contratación autonómica aragonesa junto a la legislación básica del Estado y las directivas. Respecto al resto, asumiendo que no es posible abarcar toda la casuística contractual existente, se ha seleccionado una serie de áreas de actuación que se consideran representativas o relevantes dentro de las políticas sociales y medioambientales, valorando, asimismo, el que puedan desplegar un efecto tractor y animen a los órganos de contratación a seguir explorando, ya en el caso específico, las posibilidades que ofrece este tipo de clausulado. Se incluyen medidas ligadas, entre otros aspectos, a la eficiencia energética, la prevención en la generación de residuos, la reducción de la huella de carbono, la durabilidad de los textiles, el cuidado y la atención social de las personas, la indemnidad de las condiciones laborales, la inserción laboral, la igualdad entre hombres y mujeres y por razón de su orientación e identidad sexual, o la tutela de las personas con discapacidad. A la hora de articularlas dentro deliterprocedimental, se ha buscado la mejor ubicación, atendiendo a las características de cada una de ellas, de modo que inciden, según el caso, en los pliegos de prescripciones técnicas o en los pliegos de cláusulas administrativas particulares. Se ha descartado fijar medidas que afecten a la acreditación de los requisitos de solvencia, priorizando las condiciones especiales de ejecución y los criterios de adjudicación, por considerarlos más operativos en sentido práctico.
En la sección tercera del Capítulo III, se incluye también la regulación de los contratos reservados, que se mantiene con escasas variaciones más allá de cuestiones formales, si bien se reconoce expresamente la posibilidad de establecer, como condición especial de ejecución, la subcontratación de parte de un contrato en favor de un centro especial de empleo o una empresa de inserción, siendo esta opción un complemento a la figura de los contratos reservados. Habiéndose redactado el conjunto del texto bajo la idea de facilitar la participación de las pymes, de forma singular, esta sección articula dos medidas con ese fin. Considerando que las pymes participan frecuentemente en los contratos como subcontratistas de una empresa adjudicataria principal, se facilita la acreditación de su solvencia gracias a estos trabajos, se reconoce con mayor amplitud la posibilidad de constituir la garantía definitiva a través del sistema de retención en el precio, ahorrando los costes para los adjudicatarios asociados a otros sistemas como la constitución de aval bancario, y se prevé la posibilidad de incorporar condiciones especiales de ejecución de comprobación del pago a subcontratistas y suministradores.
Cierra el capítulo la sección cuarta, que se refiere a la contratación pública como instrumento de fomento de la investigación y la innovación. Esta sección tiene una inspiración bifronte, en la medida en que la parte asociada a la innovación en la contratación pública está incardinada dentro de la visión estratégica de las directivas, de la que partían igualmente las dos secciones anteriores, mientras que los artículos vinculados a la investigación responden, además, a otros factores, como son las demandas manifestadas desde el sector de la investigación. Sin acoger todas sus propuestas, tanto el «Informe SOMMa: Acciones necesarias para salvaguardar la competitividad de la ciencia» como su continuación, «Propuestas de modificaciones legislativas en contratación pública en I+D», en ambos casos del año 2018, han sido tomados en consideración al redactar los preceptos de la sección. Partiendo de esta doble inspiración, la ley adopta en esta sección un enfoque dual. Por un lado, se aspira a promocionar la innovación y la investigación en los contratos públicos de forma transversal; por otro, se pretende ayudar a quienes desarrollan de manera directa su investigación e innovación dentro del sector público aragonés, mediante la simplificación de la dimensión burocrática con la que deben lidiar en el ejercicio de su actividad, con el fin de poder centrar los esfuerzos en la parte creativa de su trabajo. En relación con este último objetivo, la reducción o liberación de cargas se ha condicionado a que no entrañen una merma de las salvaguardas necesarias que deben presidir cualquier procedimiento de adjudicación. Se ha procurado un equilibrio entre el control y la agilidad, preservando, en todo caso, la integridad de los procedimientos y las reglas básicas de la contratación. Algunas de las reglas especiales de la sección se refieren únicamente a agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Comunidad Autónoma de Aragón no Administraciones públicas, dejando fuera de su ámbito de aplicación a aquellos que tienen la condición de Administración. Esto se debe al mayor margen de desarrollo para la legislación autonómica que se infiere de los artículos 318 y 321 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. Estas particularidades complementan, que no sustituyen, el régimen especial que proporciona la disposición adicional quincuagésima cuarta de la ley estatal, que ha servido de base para fijar el ámbito objetivo y subjetivo de los artículos 50 y 51 de esta ley.
Finalmente, el Capítulo IV, estructurado en dos secciones, ejerce de clave de bóveda de la estrategia que abandera la ley. En él se regula la calidad en la ejecución, además de la resolución de los contratos. En los últimos años, doctrinal y legislativamente, se ha insistido en la necesidad de reforzar el control de la fase de ejecución de los contratos, puesto que es en ella donde se materializa todo lo realizado con carácter previo en las fases de preparación y licitación. Es crucial abordar la fase de ejecución para asegurar que las necesidades que motivaron la contratación queden satisfechas.
La primera sección, orientada al control de la ejecución de los contratos, busca proporcionar un marco más claro y seguro para los órganos de contratación, a la vez que se les insta a desplegar de forma efectiva las medidas de vigilancia previstas en el ordenamiento. En este aspecto, la ley aragonesa no plantea una ruptura con lo establecido en la legislación básica, puesto que es de ella de donde extrae mecanismos como la petición de muestras, las inspecciones, el responsable del contrato o las penalidades. Sin perjuicio de algunas precisiones y adiciones, especialmente en relación con el régimen del responsable del contrato, la sección dota de carácter conminatorio al uso de estas herramientas jurídicas, en contraposición al carácter eminentemente facultativo que caracteriza su regulación dentro de la ley estatal.
Entre las principales novedades, debe destacarse la obligación de fijar, en los pliegos, un sistema de penalidades para los supuestos de cumplimiento defectuoso del contrato. Se reconoce expresamente la posibilidad de que recaigan sobre más de una persona física las funciones de res