Categoría: Administración

in que pueda por tanto practicarse operación registral alguna», es una cancelación de hecho de los asientos correspondientes.
– Alega indefensión de los titulares registrales. No existe ninguna resolución administrativa o judicial firme que asevere que los terrenos sean una concesión administrativa, y que la misma haya caducado.
– Lo único que existe son ciertos informes de los Ayuntamientos afectados y de la Comunidad de Madrid, partes interesadas y contrapuestas a los titulares registrales, que en modo pueden servir de base para atribuir ninguna titularidad a estas Administraciones Públicas, existiendo un expediente administrativo en la Dirección General de Biodiversidad y Recursos Naturales de la Consejería de Medioambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad de la Comunidad de Madrid en fase de tramitación, en periodo de alegaciones.
– En el hipotético caso de que, como afirma el registrador estuviésemos en presencia de una concesión administrativa, tampoco tendría el mismo atribuciones para declarar su caducidad y el cierre del Registro a las titularidades inscritas pues es necesario un acto administrativo al efecto, conforme al artículo 210 de la Ley Hipotecaria, en redacción dada por la Ley 13/2015, de 24 de junio.
– La vulneración del principio de legitimación registral, de las garantías legales que asisten al titular para salvaguardar su posición registral, la cual solo puede cancelarse con su consentimiento o resolución judicial, y de la normativa hipotecaria sobre rectificación del registro.
En el presente expediente, por tanto, se analiza la situación particular de tres fincas registrales de las muchas otras que se encuentran en la situación jurídica derivada de la autorización de ocupación de los montes de utilidad pública números 25, 32 y 33, propiedad de los ayuntamientos de Cercedilla y Navacerrada, concedida por las antiguas Reales Órdenes de 16 de abril de 1920 y de 16 de julio de 1921 (aclaratoria de la anterior).
Como expone el recurrente, se trata de una situación jurídica en la que subyace un antiguo conflicto entre los propietarios afectados y las distintas Administraciones implicadas, de gran complejidad y trascendencia social y económica –puede comprobarse también en el completo Dictamen 448/2021 del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, emitido ante la consulta facultativa formulada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid–.
2. Para la resolución de este expediente, en primer lugar, conviene recordar cuál es el ámbito propio del recurso contra la calificación registral.
Es continua doctrina de esta Dirección General (basada en el contenido del artículo 326 de la Ley Hipotecaria y en la doctrina de nuestro Tribunal Supremo, Sentencia de 22 de mayo de 2000), que el objeto del expediente de recurso contra calificaciones de registradores de la Propiedad es exclusivamente la determinación de si la calificación es o no ajustada a Derecho.
No tiene en consecuencia por objeto cualquier otra pretensión de la parte recurrente, señaladamente la determinación de la validez o no del título inscrito ni de su derecho a inscribir o anotar, cuestiones todas ellas reservadas al conocimiento de los tribunales (artículo 66 de la Ley Hipotecaria).
De acuerdo con lo anterior, es igualmente doctrina reiterada que, una vez practicado un asiento, el mismo se encuentra bajo la salvaguardia de los tribunales, produciendo todos sus efectos en tanto no se declare su inexactitud, bien por la parte interesada, bien por los tribunales de Justicia de acuerdo con los procedimientos legalmente establecidos (artículos 1, 38, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria), por tanto, conforme a esta reiterada doctrina, el recurso contra la calificación negativa del registrador no es cauce hábil para acordar la cancelación de asientos ya practicados.
Hecha esta observación, debe determinarse cuál es el objeto del presente recurso a tenor de lo que resulta de la calificación registral, sin que proceda en este ámbito hacer otras valoraciones jurídicas que sin duda tienen toda su trascendencia en el orden administrativo y judicial que corresponda.
En el presente caso el registrador deniega la inscripción de una escritura de herencia en la que se inventaría el pleno dominio de una participación indivisa de tres fincas registrales por considerar que lo que el causante tiene inscrito es un derecho de ocupación y éste, por tratarse de una concesión administrativa, se encuentra extinguido por transcurso del plazo de 99 años, por lo que no tiene derecho vigente alguno sobre esas fincas.
Por lo que el objeto del recurso queda circunscrito a analizar, por un lado, cuál es la naturaleza del derecho que figura inscrito en el Registro, el de ocupación o el de pleno dominio, por otro, si es correcta la denegación de la inscripción de la transmisión de un derecho que figura inscrito y sin cancelar, y si concurre o no una causa legal suficiente para que el registrador considere extinguido ese derecho.
3. Respecto a la naturaleza del derecho inscrito, frente a la opinión del recurrente, es un hecho acreditado por el historial registral de las fincas, que el derecho inscrito es un «derecho de ocupación».
Como resulta de la finca matriz de la propiedad horizontal, registral 4.556, se trata de una parcela de terreno, dentro de la porción cuya ocupación fue concedida a la Compañía del Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama en el Monte (…), término de Cercedilla. Dicha finca matriz, se forma por segregación de la 4.555 sobre la que los titulares por quintas partes indivisas del derecho de ocupación segregan la misma y ceden el derecho de ocupación a una sociedad inmobiliaria quien, a su vez, declara una obra nueva, como resulta de la inscripción 1.ª de 17 de agosto de 1970 de la finca 4.556.
En la inscripción 2.ª de la misma fecha, se formaliza la división horizontal, de la que resulta entre otras, las fincas 4.577, número uno en la escritura calificada, y la finca 4.578, número dos en la escritura. En el acta de inscripción consta que se inscribe el edificio «construido sobre el derecho de ocupación del terreno de esta finca y en régimen de propiedad horizontal, a favor de la Sociedad Inmobiliaria (…)».
Del historial de la finca 4.577, departamento 18, consta inscrito a favor de la citada sociedad inmobiliaria el derecho de ocupación de la misma, que posteriormente vende a don J. M. P. M. S. y doña B. S. A. S. que lo adquieren para su sociedad conyugal, según inscripción 2.ª de 26 de marzo de 1982.
Según la inscripción 3.ª de 13 de febrero de 2008, al fallecimiento de don J. M. P. M. S. en virtud de escritura de partición de fecha 11 de octubre de 2007, se adjudica la finca a favor de la viuda doña B. S. A. S. «en pleno dominio, una mitad indivisa en parte de pago de su mitad de gananciales y en usufructo vitalicio la otra mitad indivisa restante en parte de pago del legado establecido a su favor, y a los hijos doña P., don J. M., don I., don S., doña M. y don J., a cada uno de ellos, en nuda propiedad, una doceava parte indivisa, en parte de pago de sus respectivos haberes en la herencia de su padre (…)», practicando la inscripción a su favor «pero solo en cuanto al derecho de ocupación de la misma, que es lo que aparece inscrito a favor del causante, en la forma y proporción antes expresada».
Por su parte, en el historial de la finca 4.578, departamento 19, consta inscrito a favor de la citada sociedad inmobiliaria el derecho de ocupación de la misma por la inscripción 1.ª de 17 de agosto de 1970.
En la inscripción 2.ª de 2 de junio de 1982 se inscribe a favor de los cónyuges don J. M. P. M. S. y doña B. S. A. S «su título de compraventa de la finca de este número».
Según la inscripción 3.ª de 13 de febrero de 2008, al fallecimiento de don J. M. P. M. S. se practica la inscripción de la herencia en idénticos términos a la finca 4.577, es decir, «pero solo en cuanto al derecho de ocupación de la misma, que es lo que aparece inscrito a favor del causante, en la forma y proporción antes expresada».
Por su parte, en el historial de la finca 4.557, consta que según la inscripción 23.ª de 13 de febrero de 2008, es objeto de la misma una quinceava parte indivisa de la finca representada por la plaza de garaje número 13, respecto a la cual los esposos don J. M. P. M. S. y doña B. S. A. S. adquirieron el derecho de ocupación de la citada participación indivisa por compra según la inscripción 7.ª y al fallecimiento de don J. M. P. M. S. en virtud de escritura de partición de 11 de octubre de 2007, se adjudica la finca a favor de la viuda doña B. S. A. S. «en pleno dominio, una mitad indivisa en parte de pago de su mitad de gananciales y en usufructo vitalicio la otra mitad indivisa restante en parte de pago del legado establecido a su favor, y a los hijos doña P., don J. M., don I., don S., doña M. y don J., a cada uno de ellos, en nuda propiedad, una doceava parte indivisa, en parte de pago de sus respectivos haberes en la herencia de su padre (…)», practicando la inscripción a su favor «pero solo en cuanto al derecho de ocupación de la misma, que es lo que aparece inscrito a favor del causante, en la forma y proporción antes expresada».
Por tanto, del propio historial registral resulta que lo inscrito a nombre de la causante no es estrictamente el pleno dominio de la cuota indivisa de finca sino la participación indivisa sobre la titularidad de un derecho de ocupación con las condiciones propias de su concesión y que constan en el historial de las fincas de procedencia.
Ello no obsta a que el interesado pueda pretender que se reconozca que ostenta un derecho más amplio, incluso dominical, sobre las fincas mencionadas, bien por la amplitud de los términos en que fue concedido, por las facultades conferidas, bien por eventuales convenios posteriores, pero tal pretensión debe ventilarse en el orden judicial correspondiente, de modo que permita desvirtuar la presunción, a todos los efectos legales, de que los derechos reales inscritos en el Registro existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por el asiento respectivo.
A esto se añade, como expondremos posteriormente, que tal derecho recae sobre un monte catalogado de utilidad pública sometido a un régimen cualificado, como prevé el artículo 18 de la Ley de Montes de 21 de noviembre de 2003, al señalar que la titularidad que en el catálogo se asigne a un monte sólo puede impugnarse en juicio declarativo ordinario de propiedad ante los tribunales civiles, no permitiéndose el ejercicio de las acciones reales del artículo 250.1.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
4. Procede analizar ahora si es correcta la denegación de la inscripción de la transmisión de un derecho que figura inscrito y sin cancelar.
El registrador considera que el derecho de ocupación inscrito se trata de una concesión administrativa y se encuentra extinguido por transcurso del plazo de 99 años, por lo que no tiene derecho vigente alguno sobre esas fincas.
La cancelación de asientos relativos a concesiones administrativas se encuentra contemplada en el artículo 210 de la Ley Hipotecaria, redactado por la Ley 13/2015, que establece que: «1. El titular registral de cualquier derecho que registralmente aparezca gravado con cargas o derechos que hayan quedado legalmente extinguidos por prescripción, caducidad o no uso podrá solicitar la cancelación registral de los mismos, a través de expediente de liberación de cargas y gravámenes (...)»; no obstante, el apartado 2 añade que, «para la cancelación de un asiento relativo a una concesión administrativa inscrita registralmente, será suficiente con la presentación al Registro de la Propiedad de certificación expedida por la Administración Pública titular del inmueble en la que se acredite la extinción de dicha concesión».
Es decir, tratándose de la inscripción de concesiones administrativas, no es necesario tramitar un expediente de liberación de cargas, sino que basta certificación expedida por la Administración Pública titular del inmueble en la que se acredite la extinción de dicha concesión y siempre que el titular registral de la misma haya tenido debida intervención en el procedimiento administrativo que debe entablarse al efecto.
De acuerdo con la doctrina reiterada de este Centro Directivo –cfr. Resolución de 4 de febrero de 2021–, efectivamente corresponde al registrador, dentro de los límites de su función calificadora de los documentos administrativos, examinar, entre otros extremos, la observancia de los trámites esenciales del procedimiento seguido, a fin de comprobar el cumplimiento de las garantías que para los particulares están establecidas por las leyes y los reglamentos, con el exclusivo objeto de que cualquier titular registral no pueda ser afectado si, en el procedimiento objeto de la resolución, no ha tenido la intervención prevista por la Ley, evitando que el titular registral sufra, en el mismo Registro, las consecuencias de una indefensión procesal, y en este sentido –como una garantía más del derecho constitucional a una tutela judicial efectiva– debe ser entendido el artículo 99 del Reglamento Hipotecario, en congruencia con los artículos 1, 20 y 40 de la Ley Hipotecaria.
Antes de la mencionada reforma, ya encontrábamos previsiones similares como las relativas a la cancelación de inscripciones de concesiones mineras, como la contemplada en el artículo 186 del Reglamento Hipotecario, redactado por Decreto de 17 de marzo de 1959, o el artículo 62 del Reglamento, en su redacción por Real Decreto de 12 de noviembre de 1982.
Ello no obsta a que, en determinados casos, este Centro Directivo haya admitido que cuando la concesión administrativa que aparece inscrita en el Registro ha quedado extinguida por directa disposición de la Ley, es suficiente para su cancelación la solicitud realizada por los titulares registrales del dominio de la finca a través de la instancia con firma legitimada notarialmente, pues si es regla general que para la cancelación de un asiento registral se presupone bien el consentimiento del titular del derecho reflejado en dicho asiento, bien la pertinente resolución judicial supletoria. (cfr. artículos 1, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria), no es menos cierto que dicha regla tiene importantes excepciones y una de ellas es cuando el derecho inscrito se haya extinguido por imperativo del propio título inscrito, o por disposición directa de la ley (artículo 82 de la Ley Hipotecaria).
Es el caso, por ejemplo, de las primitivas concesiones administrativas que la «Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos, S.A.» (Campsa) extinguidas, bien por su conversión en un régimen de autorización administrativa al amparo de los señalado en la disposición adicional primera de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación del sector del petróleo, bien por virtud de lo establecido en la disposición adicional segunda de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos –cfr. Resolución de 26 de octubre de 2015–.
Mas en el presente caso, es claro que la extinción del derecho de ocupación inscrito, sea considerado o no una concesión administrativa, no resulta directamente del asiento.
De considerarse que se trata de una concesión administrativa, las cuestiones relativas a su duración, cómputo y eventual caducidad deben constar acreditadas en el oportuno procedimiento administrativo que al efecto debe tramitarse con audiencia de los titulares registrales afectados, de modo que éstos puedan hacer las alegaciones que consideren oportunas y, en su caso, entablar los recursos que procedan.
5. En los fundamentos anteriores hemos concluido que el derecho inscrito a nombre de la causante es un derecho de ocupación sobre la finca, no el pleno dominio, y que el mismo se encuentra sin cancelar registralmente.
Tampoco consta en el historial registral hecho alguno que permita considerar acreditada la extinción del derecho inscrito en los términos previstos en el artículo 82.2 de la Ley Hipotecaria.
Resta, por tanto, analizar la naturaleza del derecho de que se trata, lo que obliga al estudio de las disposiciones en que se basó su concesión.
Mediante Real Orden de la Dirección General de Agricultura de 16 de abril de 1920, se autorizó a la Sociedad Anónima Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama con destino a la construcción de sanatorios en altura, la ocupación de diversas parcelas en los montes del Catálogo de Utilidad Pública de la provincia de Madrid números 25, 32 y 33 en los términos municipales de Navacerrada y Cercedilla, en concreto: 2,50 hectáreas de terreno en el monte número 25, 60 hectáreas de terreno en el monte número 32 y 23 hectáreas de terreno en el monte número 33.
El punto segundo de la parte dispositiva señala que «la ocupación se entenderá otorgada para los fines taxativamente expresados en la instancia y proyecto presentado por el peticionario y será caso de nulidad de la concesión el dar a los terrenos ocupados un destino distinto al de los indicados fines».
El punto tercero indica que la ocupación no podrá tener lugar sin la previa entrega de los terrenos al peticionario hecha por la Jefatura de Montes o funcionario en que delegue, mediante acta intervenida por comisiones de los ayuntamientos de Cercedilla y Navacerrada; documentos en los que se describirán los límites de los terrenos a ocupar, previo su amojonamiento provisional hecho en el momento de la entrega. Al acta se unirá el plano perimetral de los repetidos terrenos, levantado según el citado amojonamiento.
El punto cuarto condiciona la entrega de los terrenos a la presentación por el concesionario de las correspondientes cartas de pago realizadas en las arcas municipales.
El punto quinto y siguientes, contienen el deber de la sociedad concesionaria de respetar las servidumbres existentes a la fecha, así como otras limitaciones como el no aprovechamiento de aguas y de las canteras y el respeto del vuelo arbóreo y arbustivo.
El punto octavo se refiere a la responsabilidad de la empresa concesionaria de los daños que se observen en la zona.
El punto noveno somete el otorgamiento de la concesión a la condición de obtener en el plazo de un año la declaración de utilidad pública del proyecto de sanatorio base de la concesión, «requisito que es indispensable según lo preceptuado en el artículo séptimo del Real Decreto de diez de octubre de mil novecientos dos. Pasado ese plazo sin hacerse la referida justificación, se entenderá por nula la concesión otorgada».
Además, se añaden cláusulas adicionales relativas a la limitación de la edificación que será por debajo del 20% de la superficie de cada parcela, así como la obligación de dejar libre al menos cuatro veces la superficie de la construcción y de que alrededor de cada casa que se construya se harán plantaciones que el concesionario se encargará de conservar y proteger.
Consta asimismo que la citada Real Orden de 16 de abril de 1920 fue aclarada por la de 16 de julio de 1921, en la que se añaden otras determinaciones como la de aclarar la posibilidad de realizar por el concesionario otras construcciones necesarias para la comodidad de las personas que han de residir en la colonia sanitaria, tales como comercios, talleres, casas para obreros,... o declarar que la «sociedad puede convenirse con los particulares que deseen construir por su cuenta dentro de los expresados terrenos; pero entendiéndose que por los contratos que aquélla celebre con particulares no se mermen lo más mínimo las facultades que las cláusulas de la concesión y los reglamentos administrativos confieren a la Administración para obligar a la Sociedad al cumplimiento de ellos, a los cuales ésta quedará siempre sujeta como si no existieran los contratos aludidos» (así resulta del folio 180 del historial de la finca 8).
Acreditada la declaración de utilidad pública y las cartas de pago, se otorgaron las actas de entrega de terrenos del monte de los que fue concedida su ocupación por la citada Real Orden, suscritas por los representantes de la sociedad concesionaria, los ayuntamientos y el ingeniero director de montes.
En virtud de esta documentación se practicó la inscripción a favor de la Sociedad Anónima Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama del derecho de ocupación de los terrenos del monte con destino a la construcción de sanatorios de altura y con las condiciones consignadas.
La disposición que sirve de base al derecho de ocupación de la sociedad y sus posteriores cesionarios es, por tanto, el Real Decreto de 10 de octubre de 1902. Esta norma se dicta en atención –vid. su Exposición de Motivos– al «gran número de instancias que se dirigen a este Ministerio solicitando autorización para ocupar terrenos y establecer servidumbres en los montes públicos, hace necesario que se dicten disposiciones generales en las que se formulen las bases sobre que han de otorgarse tales autorizaciones».
Sigue diciendo que «afirmar que los montes públicos tienen hecha por la ley, en favor de su conservación y fomento, la declaración de utilidad pública; recordar, porque muy a menudo se olvida, que no son terrenos de dominio público, sino propiedades del Estado, de los Ayuntamientos y de los establecimientos públicos, en que éstas personas jurídicas ejercen sus derechos tan plenamente como los propietarios particulares; y concertar, cuando el caso lo demande, mediante una conveniente tramitación e información, los intereses generales y la utilidad pública que los montes representan con los que se cifran en el desarrollo de otros ramos de la riqueza pública, que sus legislaciones especiales amparan y protegen, son los puntos cardinales sobre que se ha hecho indispensable dictar disposiciones generales, que caben perfecta y holgadamente dentro de las atribuciones reglamentarias de la Administración».
Coherentemente con este planteamiento se establecen los siguientes preceptos:
«Artículo 1.º Aunque los montes públicos incluidos en los Catálogos de las respectivas provincias, por revestir caracteres de utilidad pública e interés general, ya sea de la pertenencia del Estado, de los pueblos o de los establecimientos públicos, no pueden ser objeto de enajenación total ni parcial, cabe, sin embargo, y por razón también de utilidad pública, autorizarse la ocupación de parte de su superficie y el establecimiento en ellos de servidumbres legales o especiales, siempre que no se mermen de modo considerable sus condiciones forestales y con sujeción a las prescripciones del presente Real decreto.
Artículo 2.º Las autorizaciones necesarias para ocupar terrenos de montes públicos o establecer en ellos servidumbres legales o especiales no podrán ser otorgadas sino de Real Orden y previo expediente demostrativo de su compatibilidad con la buena conservación y ordenado fomento de la producción forestal. No será, pues, en caso alguno, suficiente la mera conformidad de los dueños de los montes públicos para tales ocupaciones y servidumbres.
Artículo 3.º Sin perjuicio de la representación propia que para el ejercicio de todos los derechos que ejercen el Estado, los Ayuntamientos y los establecimientos sobre sus montes, como bienes, no del dominio público, sino de propiedad privada y patrimoniales, representarán los intereses forestales los Ingenieros Jefes de Montes de los respectivos Distritos en los expedientes de ocupación de terrenos y de establecimiento de servidumbres.
Artículo 4.º Las ocupaciones de terrenos e imposición de servidumbres en montes públicos pueden tener efecto por razón de obras o servicios públicos, por consecuencia de concesiones de aprovechamientos de aguas, minas o de cualquiera otra clase, otorgadas por la Administración o a instancia de particulares (…)».
A tenor de esta regulación puede sostenerse que en el momento en que se dicta la Real Orden que autoriza la ocupación de los terrenos, los montes catalogados de utilidad pública tenían la condición legal de bienes patrimoniales del municipio, si bien sometidos a un régimen tuitivo por parte de la Administración Forestal.
Así, no podían ser objeto de enajenación total ni parcial, pero sí cabía, por razón también de utilidad pública, autorizarse la ocupación de parte de su superficie y el establecimiento en ellos de servidumbres legales o especiales, por razón de obras o servicios públicos, por consecuencia de concesiones de aprovechamientos de aguas, minas o de cualquiera otra clase, otorgadas por la Administración o a instancia de particulares.
Este particular régimen jurídico lo explica con detalle la Sentencia de la Sala Civil del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2016 que dice: «ese anterior régimen jurídico de cuasi dominio público estaba integrado, en lo relevante para resolución del presente recurso, por las siguientes especialidades:
1.ª) Una presuncióniuris tantum(artículo 1251 CC de 1889, ahora artículo 385.3 LEC) de posesión civil (ad interdictayad usucapionem) del monte y, por ende, del correspondienteius possessionisa favor de la Administración pública a cuyo nombre figurase en el Catálogo. A tenor del artículo 10 de la Ley de Montes de 1957, con precedente en el artículo 1 de un Real Decreto de 1 de febrero de 1901 y desarrollo en los artículos 65 y 66 del Reglamento de Montes de 1962: “La inclusión de un monte en el Catálogo otorgará la presunción de su posesión por el Patrimonio Forestal del estado, o por la Entidad pública a cuyo nombre figure, sin que esta posesión pueda ser combatida ante los Tribunales de Justicia por medio de interdictos o de procedimientos especiales. Uno y otra serán mantenidos en la posesión asistidos para la recuperación de sus montes por los Gobernadores civiles en todos los casos”. Y del artículo 81 de la misma Ley se deducía que esta facultad de recuperación de la posesión no estaba temporalmente limitada al plazo de un año y un día a contar desde el acto de perturbación, separándose de la que ha sido y es la regla general en la materia para los bienes patrimoniales de las Administraciones públicas.
2.ª) Aún más: una presuncióniuris tantumde titularidad o pertenencia del monte catalogado y, por ende, del correspondienteius possidendi, a favor de la misma Administración. A tenor del apartado 6 del artículo 11 de la Ley de Montes de 1957: “la pertenencia o titularidad que en el Catálogo se asigne a un monte sólo podrá impugnarse en el juicio declarativo de propiedad y ante los Tribunales civiles, no permitiéndose en ejercicio de las acciones reales del artículo 41 de la Ley Hipotecaria con referencia a los montes catalogados o parcelas que de los mismos formen parte”; confirmando la existencia de tal presunción la imposibilidad legal de practicar la inscripción en el Registro de la Propiedad a nombre de un particular de una finca que, según certificación de la Administración que figure como titular de un monte catalogado, forme parte del mismo: artículo 11.4 de la misma Ley y artículo 77 del Reglamento de Montes de 1962.
3.ª) La exclusión de la prescripción adquisitiva ordinaria de bienes inmuebles, regulada en el artículo 1957 CC y concordantes, como modo de adquirir la propiedad de todo o parte de un monte público catalogado por persona distinta de la Administración a la que el Catálogo asigne su titularidad. Sólo se admite al efecto, como en el artículo 1959 CC, la prescripción adquisitiva extraordinaria por posesión en concepto de dueño, pública, pacífica y no interrumpida durante treinta años: artículo 14.b) de la Ley de Montes de 1957 –con precedente en los artículos 12 del anterior Reglamento de Montes de 17 de mayo de 1865 y 15 del Real Decreto de 1 de febrero de 1901– y artículos 64.1 y 111 del Reglamento de Montes de 1962.
Es evidente que ninguna de las especialidades de régimen jurídico que acabamos de exponer imposibilitaban (aunque, muy sensatamente, dificultaran) la adquisición por los particulares de enclavados de propiedad privada dentro de los perímetros de los montes públicos catalogados».
Con este planteamiento, la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 que deroga, entre otras, la Ley de Montes de 24 de mayo de 1863 y cuantas disposiciones puedan oponerse a la misma, estableció que –cfr. artículo 11.4–: «A partir de la vigencia de esta Ley, cuando se trate de inmatricular en el Registro de la Propiedad fincas colindantes con montes catalogados, en la descripción de dichas fincas deberá expresarse claramente esta circunstancia y se suspenderá la inscripción solicitada si no se acompaña al título certificación de la Administración Forestal que acredite que las fincas que se pretenden inscribir no están incluidas en los montes catalogados».
En el Catálogo de Montes de utilidad pública se debían reflejar las servidumbres y demás derechos reales que graven los inscritos y registrados en el mismo, con determinación de su contenido y extensión, beneficiarios, origen y títulos en virtud del cual fueron establecidos, correspondiendo a la Administración determinar a tales efectos la condición jurídica de las servidumbres y demás derechos reales actualmente existentes. La resolución adoptada por la Administración sobre la titularidad de la servidumbre u otro derecho real, podía impugnarse ante los tribunales ordinarios, previa utilización de la vía potestativa, por las entidades o particulares que se consideren lesionados en sus derechos –cfr. artículos 16 y 17–.
Por su parte, el artículo 21 permitía que en las concesiones administrativas pudieran otorgarse servidumbres y ocupaciones temporales en montes del Catálogo, señalando que tales ocupaciones lo serían por el plazo que se señale en la respectiva concesión. Los beneficiarios de las mismas en el caso en que la duración no exceda de treinta años, quedaban obligados al abono de un canon anual a favor del dueño del monte. Si hubiera de permanecer por un plazo mayor abonaban como indemnización, por una sola vez, la que correspondiere como justo precio en caso de expropiación, sin que el titular del monte quedara obligado a la devolución de cantidad alguna en caso de extinguirse la ocupación por voluntad del ocupante.
Desde la fecha de entrada en vigor de la posterior Ley de Montes de 2003, los montes públicos incluidos en el Catálogo –también los ya catalogados con anterioridad– vinieron a tener «ex lege» el carácter de bienes de dominio público o demaniales.
Por tanto, desde la referida fecha (22 de febrero de 2004), ya no puede adquirirse, ni derivativamente, mediante título y modo, ni originariamente, por prescripción adquisitiva, la propiedad privada de todo o parte de un monte público catalogado.
Ahora bien, como reconoce expresamente la sentencia citada anteriormente no cabe deducir necesariamente de ello ni que antes de la promulgación de la Ley de Montes de 2003 no pudieran haberse adquirido enclavados de propiedad privada de particulares dentro de los perímetros de los montes públicos catalogados; ni que dicha Ley haya querido eliminar tales enclavados preexistentes, atribuyéndoles el carácter de demaniales.
El apartado 1 del artículo 18 de dicha ley, en la redacción actualmente en vigor, dispone: «La declaración de utilidad pública de un monte no prejuzga ninguna cuestión de propiedad, pero constituye una presunción de posesión a favor de la entidad a la que el catálogo otorga su pertenencia. La titularidad que en el catálogo se asigne a un monte solo puede impugnarse en juicio declarativo ordinario de propiedad ante los tribunales civiles, no permitiéndose el ejercicio de las acciones reales del artículo 250.1.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil».
Por su parte, el apartado 2 del artículo 25 de la misma ley de 2003 contempla «el caso de fincas o montes enclavados en un monte público», para disponer que corresponderá a la Administración titular del monte «que contiene el enclavado» el derecho de adquisición preferente contemplado en el apartado 1 del mismo artículo.
Finalmente, a la luz de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias número 227/1988, de 29 de noviembre, y 149/1991, de 4 de julio, no cabe razonablemente atribuir a la Ley de Montes de 2003 la voluntad de confiscar los enclavados de propiedad privada preexistentes dentro de los perímetros de los montes públicos catalogados, atribuyéndoles el carácter de demaniales sin indemnización o compensación de ningún tipo para los particulares titulares de los mismos.
A diferencia de lo que ocurrió con la Ley de Aguas de 1985 y la Ley de Costas de 1988 –objeto, respectivamente, de los recursos de inconstitucionalidad decididos por las referidas sentencias del Tribunal Constitucional–, la Ley de Montes de 2003 no contiene disposición transitoria alguna que contemple tal indemnización o compensación.
Estableciendo la disposición transitoria primera, que las Administraciones gestoras de los montes que pasen a integrar el dominio público forestal revisarán, en el plazo de 10 años desde la entrada en vigor de esta ley, las servidumbres y otros gravámenes que afecten a estos montes, para garantizar su compatibilidad con su carácter demanial y con los principios que inspiran esta ley.
Por su parte, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 4 de mayo de 2017, analiza el régimen de un título concesional otorgado por Real Orden de 1926, para el aprovechamiento de aguas públicas del río Caldarés, y la autorización para la ocupación de los terrenos pertenecientes a tres montes de utilidad pública, otorgada el 4 de diciembre de 1925, a favor de la misma entidad concesionaria, y por tiempo ilimitado, que por su similitud con el caso de este expediente interesa reproducir.
La Sala concluye que no cabe duda de que la primera se calificaba como una auténtica concesión, mientras que, sin embargo, la «autorización para la ocupación de los tres montes», no es realmente una concesión, sino que, como se deduce de la propia terminología utilizada, estamos ante una «autorización de ocupación», con carácter indefinido, lo que goza más bien de la naturaleza de las servidumbres, que, en principio no están sometidas a plazo.
Además de este primer argumento fundamentado en la interpretación literal de las palabras contenidas en las condiciones de sus respectivos títulos habilitantes, acude a una interpretación lógica –cfr. artículo 3.1 del Código Civil–, que atienda a los fines y la realidad social del tiempo en que la norma debe ser aplicada, afirmando en el caso que la explotación del aprovechamiento, que no había caducado, sino que continúa explotándose con otra titularidad y no podría desarrollarse si no es considerado como una unidad funcional que comprende no solo la presa en si misma sino todas las canalizaciones, tuberías, y demás instalaciones necesarias para su correcto funcionamiento, muchos de cuyos elementos se ubican en los controvertidos montes, que por esta razón, fueron objeto de la autorización de ocupación.
En definitiva, considera la Sala que la autorización de ocupación de los citados montes se concedió con una duración ilimitada en el tiempo, y por lo tanto su vigencia se extiende durante todo el tiempo de subsistencia del aprovechamiento hidroeléctrico, con independencia de su titularidad, dejando a salvo la posibilidad de que pudiera operar la caducidad, si también hubiese caducado la concesión, en determinadas circunstancias que en ese supuesto no concurrían. Ello sin perjuicio, de que, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, la Administración gestora de los montes pueda llevar a cabo una revisión de las servidumbres y otros gravámenes existentes, en cuyo procedimiento el Ayuntamiento pudiera hacer valer sus derechos.
Por el contrario, el Dictamen 448/2021 del pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, de 21 de septiembre de 2021 considera que la naturaleza jurídica del negocio derivado de las reales órdenes de 1920 y 1921 es una concesión administrativa, entre el Ministerio de Fomento y la Sociedad Anónima del Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama.
Esta Dirección General, en línea con la Sentencia antes citada, considera que la equiparación absoluta con la concesión administrativa es al menos discutible.
La concesión administrativa es un acto bilateral por el que la Administración Pública confiere a determinada persona física o jurídica, temporalmente, el ejercicio de cierta actividad administrativa que tiene como objeto la gestión de un servicio público, la realización de una obra pública, o la explotación de un bien de dominio público.
El artículo 334 del Código Civil en su apartado décimo califica como bienes inmuebles «las concesiones administrativas de obras públicas y las servidumbres y demás derechos reales sobre bienes inmuebles».
La posibilidad de inscribir la concesión administrativa como bien inmueble, en sí misma considerada, viene prevista en el artículo 31 del Reglamento Hipotecario.
En relación con los bienes la doctrina administrativa más reciente admite la posibilidad de afectar a concesiones administrativas bienes demaniales públicos, sino también bienes privados del propio concesionario.
Por tanto, no necesariamente los bienes afectos a una concesión son bienes demaniales públicos. El dato de la afectación carece de virtualidad suficiente para prejuzgar la titularidad pública de un bien; existen bienes adscritos a un fin público cuya titularidad es privada, de forma que ambos extremos –titularidad y afectación– pueden presentarse perfectamente disociados. Desde esta óptica, para afirmar que un bien determinado se mueve dentro de la órbita del dominio público habrá que comprobar, en primer lugar, que la Administración es su propietaria y, en segundo lugar, su adscripción al uso o servicio público. Solamente dándose estas dos circunstancias estaremos ante un elemento demanial, teniendo siempre presente que la segunda (afectación al servicio público) no implica necesariamente la primera (propiedad administrativa). El artículo 339.2 del Código Civil parece reflejar fielmente esta idea cuando señala que «son bienes de dominio público: (...) Los que pertenecen privativamente al Estado (...) y están destinados a algún servicio público (...)».
En esto se diferencian de las meras autorizaciones administrativas para la utilización de bienes demaniales, que sólo serán inscribibles en el Registro de la Propiedad cuando la autorización atribuya un derecho de aprovechamiento especial sobre dichos bienes de dominio público (caso de las autorizaciones para la explotación de derechos mineros, como reconoció la Resolución de esta Dirección General de 8 de octubre de 1992).
Por su parte, la Resolución de 16 de julio de 2002, frente al criterio de la registradora que entiende que no puede constituirse una concesión sobre bienes patrimoniales, parte del hecho de que se constituye a favor de la «concesionaria» un derecho al uso exclusivo del bien cedido, durante cincuenta y cinco años, a cambio de determinadas obligaciones y del pago de un canon anual.
Afirmando la citada resolución que, independientemente del nombre que se dé al derecho concedido (concesión, derecho de superficie, derecho de arrendamiento, etc.), lo cual es irrelevante (pues lo esencial es el contenido del mismo), o, aunque no se le dé ninguno, el derecho configurado tiene todas las características que permiten su inscripción, pues, o bien se le considera como un derecho real, o bien como uno de arrendamiento, no siendo relevante la denominación que las partes den al contrato si los derechos y obligaciones de ambas están correctamente establecidos.
En el presente expediente se ha justificado que los montes catalogados tenían la naturaleza de patrimoniales cuando se concedió la autorización de ocupación.
Asimismo, las órdenes de concesión se basaron en el Real Decreto de 10 de octubre de 1902 que, partiendo de su naturaleza patrimonial, sometía a los montes catalogados a un régimen tuitivo particular pues no podían ser objeto de enajenación total ni parcial, pero sí cabía, por razón también de utilidad pública, autorizarse la ocupación de parte de su superficie, por razón de obras o servicios públicos, por consecuencia de concesiones de aprovechamientos de aguas, minas o de cualquiera otra clase, otorgadas por la Administración o a instancia de particulares.
En el supuesto analizado tales autorizaciones de ocupación de terrenos del monte se justificaron en la concesión de la línea de ferrocarril de Cercedilla al Puerto de Navacerrada a la Sociedad Anónima del Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama por Real Orden de 6 de noviembre de 1919, para la construcción y explotación del citado ferrocarril.
Ese derecho de ocupación, a diferencia de la concesión del ferrocarril, era un derecho otorgado por el propietario del monte, pero autorizado por la Administración Forestal y por su carácter accesorio o consideración funcional, ligado a la existencia de aquella concesión.
Cuestión distinta es que, por la amplitud de las facultades conferidas, originalmente o por actos posteriores, se llegara a desnaturalizar la figura, pues siempre se ha encontrado supeditada a los intereses generales forestales.
Tras la vigencia de la actual Ley de Montes, los montes públicos incluidos en el Catálogo –también los ya catalogados con anterioridad– vinieron a tener «ex lege» el carácter de bienes de dominio público o demaniales, sin perjuicio de la posibilidad la demostrar la propiedad privada de enclaves adquirida con anterioridad por legítimos títulos o de la vigencia de derechos reales preexistentes que pudieran ser compatibles con el carácter demanial del monte y con los principios que inspiran la ley, lo cual debería constar acreditado en un procedimiento de revisión tramitado por las Administraciones gestoras de los montes –cfr. disposición transitoria primera–.
Por otra parte, en relación a la posible caducidad de las autorizaciones administrativas –vid, por ejemplo, la sentencia de 18 de diciembre de 1991 sobre caducidad de autorización de uso y ocupación de varios montes–, la jurisprudencia desde antiguo había advertido que en cuanto técnica jurídico-administrativa que es, la concesión de cualquier licencia implica el reconocimiento de una serie de derechos, y por tanto, la declaración de caducidad de la misma, tiene un carácter restrictivo cuyas causas han de ser analizadas y sopesadas –Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1985 y 28 de julio y 3 octubre 1986– y había creado un cuerpo de doctrina, antes de la regulación legal de la institución, conforme a la cual era exigible, en principio, un acto formal declarativo, en procedimiento contradictorio con audiencia del interesado –Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1975, 16 y 20 de mayo de 1985, 22 de enero de 1986 y 8 de febrero de 1988–, precisando la declaración una ponderada valoración de los hechos, esto es, la necesidad de aplicar el instituto de la caducidad con flexibilidad, moderación y restricción –Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 1988–, exigiéndose que la Administración justificase y acreditase plenamente la concurrencia de los requisitos legales para la aplicación de la caducidad –Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1988–.
En el presente caso el título de concesión o autorización en el que se justificó el derecho, tal y como consta en el asiento, se supeditó a una serie de condiciones cuyo incumplimiento podía ser causa de ineficacia de la misma –cfr. punto segundo de la parte dispositiva de la Real Orden–.
Asimismo, se estableció que por «los contratos que aquélla celebre con particulares no se mermen lo más mínimo las facultades que las cláusulas de la concesión y los reglamentos administrativos confieren a la Administración para obligar a la Sociedad al cumplimiento de ellos, a los cuales ésta quedará siempre sujeta como si no existieran los contratos aludidos» (así resulta del folio 180 del historial de la finca 8).
Por tanto, a la vista de lo expuesto, puede afirmarse que el derecho de ocupación inscrito presenta las notas características de un derecho real supeditado al interés público y fundado en un título de naturaleza administrativa que determina su validez y que, tras la naturaleza demanial sobrevenida del monte obliga a revisar su compatibilidad con los intereses forestales, pudiendo la Administración forestal apreciar la caducidad del título administrativo habilitante y consecuente extinción del derecho, y en su caso ejercer la potestad de recuperación posesoria prevista en el artículo 20 de la ley.
Tratándose en el presente caso particular de un «derecho de ocupación» derivado de un título de naturaleza administrativa, considera este Centro Directivo que puede invocarse la misma doctrina que se ha mantenido para otros supuestos similares en los que no existe un régimen registral específico como ocurre en la cancelación por caducidad del derecho de reversión expropiatorio –cfr. Resoluciones de 30 de marzo de 2016 y 30 de octubre de 2020– que necesariamente debe pasar por la exigencia de certificación del acto administrativo firme que, con audiencia del interesado, declare la extinción del derecho, siempre y cuando tal decisión haya adquirido firmeza, también en vía jurisdiccional, por sentencia judicial confirmatoria o por transcurso de los plazos de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Es en ese procedimiento donde el titular registral podrá discutir con las debidas garantías la naturaleza del título administrativo habilitante, el posible plazo de duración, su caducidad u otras cuestiones que afecten a su posición jurídica.
De este modo se concilia, además, la facultad de autotutela administrativa, en este caso declarativa, con las exigencias de la legislación hipotecaria en cuanto a la regla general de cancelación de asientos basada en el consentimiento del titular o sentencia firme en proceso en el que tenga oportunidad de intervenir.
6. De acuerdo con los fundamentos anteriores, no puede mantenerse la calificación recurrida en el sentido de considerar extinguido un derecho inscrito en el que no constan acreditados los presupuestos para su cancelación, debiendo, por imperativo del principio de legitimación registral, practicar el asiento en los términos en que consta inscrito el referido derecho, que se encuentra bajo la salvaguardia de los tribunales y produce todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos por la Ley –cfr. artículo 1, párrafo tercero, de la Ley Hipotecaria–.
Cuestión distinta es que la calificación se base en la falta de correspondencia del derecho adjudicado en la escritura –pleno dominio– con el inscrito –derecho de ocupación–, que puede fundamentarse, además, en el carácter demanial del monte catalogado en tanto no quede acreditada la propiedad privada del enclavado de acuerdo con el artículo 18 de la Ley de Montes y la doctrina jurisprudencial expuesta, cosa que no resulta del presente expediente.
Tampoco puede considerarse justificada tal propiedad privativa en un concreto régimen legal como ha admitido este Centro Directivo en determinados casos, como la concesión administrativa para desecación de marismas, conforme a la legislación vigente en el momento de otorgarse la concesión (leyes de Aguas de 1879 y de Puertos de 1880), respecto a la cual, diversas fuentes jurídicas, como numerosos dictámenes del Consejo de Estado, han tratado la singularidad provocada por este negocio jurídico concesional –cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1972 y Resoluciones de esta Dirección General de 20 de junio de 1983 y de 13 de junio de 1992–.
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar la nota de calificación en los términos expresados en los fundamentos que anteceden.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 28 de julio de 2023.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, Sofía Puente Santiago.