Categoría: Judicial

del recurso de inconstitucionalidad, pues los diputados recurrentes reprochan exclusivamente a este primer complejo normativo haber incurrido en una reproducción indebida del contenido de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril.
b) El resto del precepto impugnado supone, en cambio, una innovación sustancial respecto a la redacción anterior del art. 38 de la Ley 8/2008. A partir del segundo inciso de la letra b) (desde «[e]n particular, podrán adoptarse las siguientes medidas» hasta el final del apartado), se contempla un largo elenco de medidas concretas de protección de la salud pública, dividido en siete subapartados. Dicho elenco no figuraba en la redacción originaria de la Ley 8/2008 y tampoco es reproducción de norma alguna contenida en la legislación sanitaria estatal; en particular, no tiene correspondencia con un elenco similar que se contenga en la Ley Orgánica 3/1986.
A este segundo complejo normativo se refiere el resto de impugnaciones formuladas por los diputados recurrentes, muy particularmente la infracción de la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE) y la vulneración de los concretos derechos fundamentales afectados (arts. 15, 17, 18, 19 y 21 CE) por contener la ley impugnada, según se afirma, una habilitación legislativa para la suspensión de dichos derechos fundamentales, lo que solo sería legítimo respecto de algunos de ellos (los contemplados en el art. 55.1 CE) y en los supuestos excepcionales de estado de excepción o estado de sitio (art. 116 CE).
B) La redacción dada al art. 38.2 de la Ley 8/2008 por el apartado quinto del artículo único de la Ley 8/2021, no ha sido modificada con posterioridad por el legislador gallego. Ahora bien, después de la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad, se ha producido una reforma de la Ley de salud de Galicia que guarda conexión directa con el precepto impugnado. Se trata de la Ley del Parlamento de Galicia 18/2021, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, que, en su art. 34, añade una nueva disposición adicional segunda a la Ley 8/2008. Esa disposición adicional tiene por rúbrica «[a]plicación de las medidas de vacunación en el marco de las competencias estatales de coordinación general de la sanidad y de la estrategia nacional de vacunación». Su contenido es el siguiente:
«La medida prevista en el número 5 de la letra b) del número 2 del artículo 38 se entenderá sin perjuicio del carácter voluntario de la vacunación con carácter general y se aplicará siempre de acuerdo con lo establecido para cada patología por la Administración general del Estado en el ejercicio de sus competencias de coordinación general de la sanidad, en la estrategia nacional de vacunación que esté vigente en cada momento y en el marco de lo que determine el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Las campañas se articularán sobre el principio de colaboración voluntaria de las personas afectadas con las autoridades sanitarias, y estas ofrecerán información, en todo caso, de los posibles riesgos relacionados con la adopción o no adopción de estas medidas».
Como se desprende del contenido reproducido, la referida disposición tiene la finalidad primordial de salvaguardar el pleno respeto a las competencias estatales en materia de coordinación general de la sanidad. Pretende, con ello, resolver la controversia competencial suscitada entre el Gobierno de la Nación y la Comunidad Autónoma de Galicia, que dio lugar a la interposición ante este tribunal, por parte del presidente del Gobierno, del recurso de incostitucionalidad 1975-2021. A tal efecto, reproduce, de forma literal, la fórmula normativa contenida en la letra b) del punto 1 del acuerdo de 28 de julio de 2021, alcanzado en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia. Una vez materializada la referida modificación legal, el Gobierno de la Nación, en ejecución del punto 2 del citado acuerdo, desistió del recurso de inconstitucionalidad 1975-2021. Dicho desistimiento fue aceptado por este tribunal en el ATC 70/2022, de 27 de abril.
La nueva disposición adicional segunda de la Ley 8/2008 no modifica, sin embargo, el objeto del presente proceso constitucional. Y ello por dos razones:
(i) En primer lugar, la impugnación que los diputados recurrentes plantean en relación con la medida prevista en el subapartado 5 de la letra b) del art. 38.2 de la Ley 8/2008 está principalmente relacionada con la salvaguarda del sistema de fuentes, y en particular, con la posible infracción de la reserva de ley orgánica prevista en el art. 81.1 CE. Cabe recordar que este es uno de los supuestos excepcionales en los que este tribunal viene apreciando que la modificación posterior de la norma impugnada no hace desaparecer el interés constitucional en resolver la controversia (SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 10, y 184/2012, de 17 de octubre, FJ 2).
(ii) En segundo lugar, la fórmula normativa acordada por el Gobierno de la Nación y por la Comunidad Autónoma de Galicia (materializada luego como ley) para resolver la controversia propia del recurso de inconstitucionalidad 1975-2021 no ha consistido en la modificación del precepto legal impugnado (art. 38.2 de la Ley 8/2008). Se ha optado, antes bien, por la introducción de un precepto distinto, incluido dentro de la propia Ley de salud de Galicia como disposición adicional. No ha habido, por ello, modificación sobrevenida del objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, pues la norma impugnada subsiste en idénticos términos. Se ha introducido, simplemente, una nueva norma legal cuya incidencia interpretativa sobre las cuestiones jurídicas planteadas en este recurso será evaluada con ocasión del juicio de fondo. Será entonces cuando deba analizarse, de resultar necesario, si la nueva disposición adicional, aprobada con posterioridad a la incoación del presente proceso, resulta determinante para decidir sobre la constitucionalidad del art. 38.2 de la Ley 8/2008.
La controversia planteada por los recurrentes en el presente proceso constitucional no ha experimentado, en definitiva, ninguna pérdida, siquiera parcial, de objeto.
3. Orden de tratamiento de las impugnaciones.
Hechas las pertinentes aclaraciones sobre el objeto del presente proceso constitucional, hemos de sistematizar el enjuiciamiento de las impugnaciones efectuadas por los diputados recurrentes. Estos plantean motivos de signo diverso, que, ordenados en un orden lógico, son los siguientes:
a) La impugnación relativa a la infracción del régimen constitucional de suspensión de los derechos fundamentales debe examinarse en primer lugar. Si se considera que las intervenciones administrativas autorizadas por la norma impugnada son supuestos de auténtica suspensión de derechos fundamentales, solo habría una conclusión posible: la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la norma impugnada [en realidad, como ya se dijo en el fundamento jurídico anterior, del complejo normativo formado por el elenco de medidas contemplado en el segundo inciso de la letra b) del art. 38.2 de la Ley 8/2008] y ello por razón de su propio contenido, sin necesidad de analizar la posible infracción de la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE) ni la eventual relación de colaboración internormativa que puede existir entre la ley autonómica impugnada y la Ley Orgánica 3/1986 en el concreto ámbito del desarrollo y la regulación de los derechos fundamentales concernidos.
b) La posible vulneración de la reserva de ley orgánica contenida en el art 81.1 CE para el «desarrollo de los derechos fundamentales» será tratada en segundo lugar. A propósito de esta impugnación dividiremos nuestro examen, como se explicará en su lugar, en dos planos de análisis distintos: (i) en primer lugar, habrá de examinarse si la norma impugnada regula aspectos esenciales del desarrollo directo de los derechos fundamentales reservados exclusivamente al legislador orgánico o si se limita a configurar aspectos conexos o accesorios que no pertenecen a ese núcleo esencial; (ii) en segundo lugar, y para aquellos contenidos que puedan considerarse mera regulación de aspectos conexos (y no auténtico desarrollo de derechos fundamentales a efectos del art. 81.1 CE), habrá de determinarse si esa colaboración internormativa de la ley ordinaria autonómica con la ley orgánica se ha realizado dentro del marco constitucional de distribución de competencias, sin vulnerar los títulos estatales previstos en el art. 149.1.1 y 16 CE. Como ya se advirtió, esta segunda impugnación también va exclusivamente referida al segundo inciso de la letra b) del art. 38.2 de la Ley 8/2008.
c) En tercer lugar, y como consecuencia accesoria del resultado de las impugnaciones anteriores, habrá que pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de los fragmentos de la norma impugnada [los ya citados apartados a) y b), inciso primero] que se limitan a reproducir, con variaciones mínimas de contenido, los artículos segundo y tercero de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, impugnación que los diputados recurrentes articulan exclusivamente desde el punto de vista de la prohibición (relativa, como se verá) de reproducción de normas estatales por parte del legislador autonómico.
d) Finalmente, y solo en relación con el art. 38. 2 b) subapartado 7, se considera que la cláusula de cierre que habilita a las autoridades gallegas para adoptar cualesquiera otras medidas restrictivas de derechos fundamentales vulnera la garantía de seguridad jurídica del art. 9.3 CE. Esta cuestión será objeto de análisis en último lugar, salvo que la eventual estimación de alguna de las anteriores haya determinado ya la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de este concreto subapartado de la norma impugnada.
4. Vulneración de los arts. 15, 17, 18, 19 y 21 CE: suspensión de derechos fundamentales al margen de los dispuesto en los arts. 55.1 y 116 CE.
A) Delimitación de la impugnación.
Como se ha explicado en el fundamento precedente, ha de analizarse en primer lugar si el elenco de medidas previsto en el art. 38.2 b) inciso segundo de la Ley 8/2008 infringe, como afirman los recurrentes, el régimen constitucional de suspensión de los derechos fundamentales.
Consideran, en síntesis, los actores que la ley impugnada vulnera radicalmente los derechos fundamentales concernidos (arts. 15, 17, 19 y 21 CE), pues las injerencias establecidas para cada uno de ellos constituyen, por razón de su extraordinaria intensidad (equiparable, según se afirma, a la «derogación» del derecho fundamental mismo), una situación de auténtica suspensión. Los actores sostienen, en particular, los siguientes argumentos:
a) Las medidas previstas en los subapartados 1, 3 y 6 implican que la ley impugnada faculta «a las autoridades a recluir en su domicilio a la ciudadanía gallega». Dichas medidas conllevarían una situación de confinamiento y, con ello, una auténtica suspensión de derechos fundamentales. En particular, según se afirma en la demanda, se suspendería la libertad deambulatoria del art. 17 CE. Según razonan los actores, semejante régimen de intervención solo puede articularse, conforme al art. 55.1 CE, a través de la declaración de estado de excepción o, en su caso, del estado de sitio.
b) Las medidas de restricción de la circulación o de la entrada y salida de las zonas afectadas, previstas en el subapartado 6 i) y ii) autorizan, según los recurrentes, para «operar una suspensión de los derechos fundamentales del art. 19 CE», tanto en la dimensión de libre elección de residencia como en la de libre circulación por el territorio nacional, por lo que requieren, igualmente, la cobertura del estado de excepción o del estado de sitio.
c) Respecto a «la prohibición de acceder o salir a determinadas zonas de la vía pública establecida en el núm. 6 ii)» sostienen los actores que también «conlleva la absoluta imposibilidad de celebrar reuniones o manifestaciones en dicha vía», lo que implicaría, según se alega, la suspensión ilegítima del derecho de reunión (art. 21 CE). Según se afirma, solo «en estado de excepción o sitio cabe someter a autorización previa, prohibir o disolver concretas reuniones o manifestaciones en dichas zonas». Lo mismo ocurriría con las restricciones a las agrupaciones de personas del subapartado 6 iii), que, según los recurrentes, suspenden la efectividad de «los derechos fundamentales del art. 21 CE y de los arts. 10 y 17 CE».
d) Las medidas previstas en los subapartados 2, 4, 5, y 6 iv) supondrían, por su parte, la suspensión de los derechos a la integridad física (art. 15 CE) y a la intimidad personal (art. 18 CE). Estos derechos no están recogidos entre los que pueden ser suspendidos según el art. 55.1 CE. Los recurrentes consideran, por esta razón, que resultan radicalmente vulnerados por la norma impugnada puesto que sería, en todo caso, constitucionalmente ilegítimo el sometimiento a tratamiento, examen médico, pruebas diagnósticas y profilácticas de las personas enfermas o con síntomas sin contar con su consentimiento.
Los actores entienden, en definitiva, que la regulación impugnada no desborda únicamente las facultades regulatorias del legislador autonómico; supera incluso las posibilidades de todo el complejo normativo formado por la legislación estatal (incluida la Ley Orgánica 3/1986) y autonómica, al establecer medidas que, o bien están reservadas al estado de excepción o sitio (en relación con los derechos susceptibles de ser suspendidos) o bien están sencillamente proscritas constitucionalmente (en relación con los derechos no susceptibles de suspensión, que carecerían de un instrumento normativo, dentro de la Constitución, que permitiese canalizar injerencias de semejante intensidad).
De acuerdo con esta argumentación, una intervención de alta intensidad en los derechos fundamentales a la libertad deambulatoria (art. 17 CE), a circular libremente por el territorio nacional (art. 19 CE) o al derecho de reunión (art. 21 CE), solo sería constitucionalmente asequible a un legislador de excepción, que habría de contar con el debido anclaje en una declaración de estado de excepción o de estado sitio, siempre de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 55.1 y 116 CE y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. Una intervención de la misma intensidad en el derecho a la integridad personal del art. 15 CE, que anulase las facultades decisorias de su titular en aras de la protección de la salud colectiva (como ocurre con la imposición de un tratamiento médico forzoso y, en particular, con la «imposición» de la vacunación), no sería, por su parte, constitucionalmente posible, pues dicho derecho fundamental no se encuentra entre los que son susceptibles de ser suspendidos y el legislador, incluso si es el orgánico del art. 81.1 CE, no puede arbitrar restricciones de tan alta intensidad.
Frente a ello, como también se recoge en los antecedentes, el letrado de la Xunta de Galicia y el letrado del Parlamento gallego alegan que la norma impugnada no implica la suspensión de los derechos fundamentales porque tiene incidencia únicamente en el territorio de Galicia y porque está sujeta, además, a requisitos de ejecución, fundamentalmente la sujeción al principio de proporcionalidad (art. 38 ter de la Ley 8/2008, no impugnado), que ajustan su alcance a las circunstancias y el contexto de cada caso, con el consiguiente control jurisdiccional a cargo de los jueces ordinarios.
B) Doctrina aplicable.
Para resolver la impugnación planteada por los recurrentes, se expondrá a continuación: a) la doctrina inicialmente establecida por este tribunal en la STC 148/2021, de 14 de julio, en relación con la diferenciación entre suspensión y restricción de derechos fundamentales según la intensidad de la injerencia; b) la doctrina posterior de este tribunal que ha ido estableciendo una caracterización distinta de las facultades de restricción legislativa de los derechos fundamentales en contextos de crisis sanitaria; c) la conclusión que cabe extraer de esa evolución doctrinal a efectos de determinar la doctrina aplicable al caso que ahora nos ocupa.
a) La doctrina de la STC 148/2021, de 14 de julio, en relación con la diferenciación entre suspensión y restricción de derechos fundamentales por razón de la intensidad de la injerencia.
La interpretación que sostienen los recurrentes se corresponde, al menos en alguna medida, con el aparato teórico utilizado por este tribunal en la STC 148/2021, de 14 de julio. En dicha resolución la diferenciación entre la restricción y la suspensión de los derechos fundamentales fue, en efecto, trazada siguiendo el criterio preeminente de la intensidad de la injerencia misma, esto es, atendiendo a la gravedad del resultado limitativo producido. Las injerencias de especial intensidad en los derechos fundamentales solo podrían articularse, de acuerdo con este criterio diferenciador, como hipótesis de suspensión y mediante la declaración, según los casos, del estado de excepción o del estado de sitio.
La referida resolución, en su fundamento jurídico 4, destaca que la intensidad de la injerencia en el ámbito de un derecho fundamental es distinta según que se trate de una limitación establecida por la ley, de una limitación operada a través del decreto de estado de alarma o de una verdadera suspensión de derechos fundamentales; sostiene, asimismo, que a esta última figura estarían reservadas las intromisiones de altísima intensidad. Como especifica la sentencia, en el fundamento jurídico 5, la «altísima intensidad» de la injerencia sería, en definitiva, una de las características diferenciales de la suspensión y la restricción de derechos fundamentales.
Ese criterio diferenciador –que obliga a determinarex antey en abstracto si una medida de intervención en el ámbito de un derecho fundamental es, por la intensidad del sacrificio impuesto, una mera restricción o una verdadera suspensión reservada a los estados de excepción y sitio– llevó a este tribunal a concluir, en la citada STC 148/2021, que el confinamiento domiciliario establecido por el art. 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, vulneraba el derecho fundamental a la libre circulación por el territorio nacional (art. 19 CE), pues imponía una injerencia de tal magnitud que solo podía articularse, en un contexto de crisis sanitaria, a través de la suspensión del mencionado derecho y mediante la declaración del estado de excepción.
b) Evolución posterior de la doctrina constitucional en relación con las restricciones de derechos fundamentales en contextos de crisis sanitaria.
Con posterioridad a la referida STC 148/2021, este tribunal ha tenido la oportunidad de profundizar en supuestos de restricción de derechos fundamentales ligados con contextos de crisis sanitarias, y ello tanto a propósito de derechos fundamentales susceptibles de ser suspendidos, como el derecho de reunión (art. 21 CE), como de otros no contemplados en el art. 55.1 CE, como es el caso, en particular, del derecho a la integridad personal (art. 15 CE).
(i) En relación con el derecho de reunión, en la STC 61/2023, de 24 de mayo, este tribunal apreció que dicho derecho puede ser objeto de restricciones especialmente intensas por motivos preventivos de salud pública (art. 43 CE) siempre que se cumplan rigurosamente las exigencias del juicio de proporcionalidad. En la referida resolución concluimos que el riesgo de contagio en un contexto de grave incertidumbre sobre la propagación de una enfermedad transmisible puede llegar a justificar la prohibición de manifestaciones siempre que la decisión de la autoridad gubernativa se ajuste a las exigencias propias de los juicios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto (STC 61/2023, de 24 de mayo, FJ 3).
Esta doctrina ha sido reiterada en las SSTC 84/2023, de 5 de julio, FJ 3; 88/2023, de 18 de julio, FJ 4, y 164/2023, de 21 de noviembre, FJ 2.
(ii) A su vez, en relación con el derecho a la integridad personal, en la STC 38/2023, de 20 de abril, se puso de manifiesto que la administración de una vacuna es «un acto sanitario que consiste en la inoculación de un “preparado”, de contenido variable, en el cuerpo humano a efectos de provocar una respuesta inmunitaria, por lo que su administración entra, con claridad, dentro de las facultades de autodeterminación garantizadas por el derecho a la integridad personal del art. 15 CE» y se advirtió, también, que se trata «de una actuación que puede producir efectos secundarios adversos (no deseados), aunque sean estadísticamente minoritarios, lo que determina, asimismo, un riesgo potencial para la salud, circunstancia que conduce, igualmente, al ámbito de protección que otorga este derecho fundamental» (FJ 4).
No obstante, en la referida sentencia subrayamos los «múltiples intereses públicos relacionados con la vacunación» como «las repercusiones que un seguimiento masivo de las campañas de vacunación tiene en la viabilidad y la eficiencia del sistema sanitario mismo, a los efectos de limitar el número de usuarios de servicios asistenciales, o en la productividad económica, fundamentalmente con la limitación de las bajas laborales», si bien destacamos en la misma resolución que «el interés colectivo prevalente a la hora de favorecer una vacunación masiva es, sin duda, su eficacia como herramienta preventiva en un contexto epidémico grave, pues una política efectiva de inmunización colectiva puede conducir, y así ha ocurrido históricamente, a la erradicación de las enfermedades infecto-contagiosas a través de la llamada “inmunidad de grupo”», aspecto este de la política sanitaria que, añadimos entonces, «tiene indudable raigambre constitucional, pues el art. 43.2 CE exige a los poderes públicos “tutelar la salud pública a través de medidas preventivas”», lo que hace «constitucionalmente legítimo el desarrollo de políticas públicas de favorecimiento de la vacunación» (FJ 5).
En atención a estas consideraciones concluimos en la STC 38/2023 que «la administración no consentida de una vacuna queda supeditada al cumplimiento de los diversos requisitos que, de acuerdo con nuestra doctrina, rigen la restricción de los derechos fundamentales sustantivos, en particular la existencia de una habilitación legal precisa, con la debida calidad normativa en la definición del supuesto de hecho y de sus consecuencias, y el respeto al principio de proporcionalidad».
Esta doctrina ha sido reiterada, entre otras, por las SSTC 74/2023, de 19 de junio, FJ único;148/2023, de 6 de noviembre, FJ 4; 163/2023, de 20 de noviembre, FJ único; 4/2024, de 15 de enero, FJ 2, y 71/2024, de 6 de mayo, FJ único.
c) Doctrina aplicable a la resolución de la impugnación a la vista de la evolución experimentada en la jurisprudencia constitucional.
La doctrina que hemos ido desarrollando sobre la limitación de derechos fundamentales por motivos de salud pública en contextos sanitarios con posterioridad a la STC 148/2021, recogida en las referidas SSTC 38/2023 y 61/2023 (y posteriores ya citadas), pone de relieve la falta de operatividad real de una diferenciación entre la suspensión y la restricción de los derechos fundamentales basada en el grado de intensidad de la injerencia misma. La realidad práctica, que este tribunal no puede ignorar sin incurrir en una abstracta e inservible jurisprudencia de conceptos, muestra que son posibles restricciones de altísima intensidad, por razones de salud pública, en los derechos fundamentales, sean estos susceptibles o no de ser suspendidos al amparo del art. 55.1 CE. A la vista de la evolución experimentada en la doctrina de este tribunal, han de establecerse las siguientes conclusiones doctrinales:
(i) El legislador sanitario está habilitado por el art. 43 CE para prever medidas de intervención en los derechos fundamentales de intensidad muy variable, según las necesidades preventivas que el citado precepto invoca expresamente. Dichas medidas han de permitir a las administraciones competentes «tutelar la salud pública», lo que implica la posibilidad de gestionar, con las herramientas necesarias para ello, las diversas situaciones de crisis sanitaria, en sus distintas escalas. Estamos, en realidad, ante una de las formas clásicas de intervención pública en el ámbito del Derecho administrativo sanitario, expresada, ya desde antiguo, en la máximasalus populi suprema lex est.
Una restricción legislativa de alta intensidad en los derechos fundamentales puede ser, por ello, constitucionalmente admisible, siempre que respete el régimen de garantías previsto en el art. 53.1 CE, en particular la sumisión a reserva de ley (sin que el precepto constitucional distinga reservas de distinta amplitud en función de que los derechos afectados sean o no susceptibles de suspensión), y el respeto al contenido esencial. Como señalamos en la citada STC 38/2023, de 20 de abril, el legislador puede, en particular, establecer supuestos de hecho cualificados en los que la administración sanitaria deba sacrificar la facultad individual, directamente derivada del art. 15 CE, de autodeterminarse en relación con la administración de una vacuna ante la necesidad apremiante de controlar la propagación de una enfermedad infectocontagiosa grave, esto es, por razones imperiosas de salud pública (art. 43 CE) siempre que se preserve la debida relación de proporcionalidad entre el grado de libertad sacrificado y el grado satisfacción obtenido desde el punto de vista del interés colectivo.
La debida protección de los bienes jurídicos contemplados en el art. 43 CE, no precisa, en suma, de la concurrencia de una situación de «anormalidad constitucional», en la expresión utilizada en la STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 7, como la que presupone la suspensión de derechos fundamentales a través de la declaración del estado de excepción o el estado de sitio. Se somete, eso sí, imperativamente al régimen de garantías propio de las restricciones de los derechos fundamentales, tanto a garantías formales –como la reserva de ley y la necesaria certidumbre en la definición del supuesto de hecho y de sus consecuencias limitativas– como a garantías materiales –muy especialmente, en lo que a la intensidad de la injerencia se refiere, la aplicación del juicio de proporcionalidad, como técnica de «restricción de las restricciones» o «límite de los límites» (STC 28/2020, de 24 de febrero, FJ 5), que asegura que la limitación establecida no vaya más allá de lo necesario–.
Lo que la Constitución exige al legislador en cuanto a la restricción de derechos fundamentales no es, en definitiva, que se ciña a un determinado círculo abstracto de injerencia, sino que minimice esta, circunscribiéndola a lo estrictamente necesario según las exigencias del contexto.
(ii) Lo anterior ha de entenderse sin perjuicio de que las restricciones de derechos fundamentales puedan articularse, en las situaciones de urgencia previstas en la Ley Orgánica 4/1981, mediante la declaración del estado de alarma. Así podrá ocurrir, de hecho, cuando la escala y urgencia de la crisis generada no permita acudir, para articular una respuesta restrictiva eficiente, al procedimiento legislativo o cuando deba ser el Estado el que asuma y aglutine las potestades necesarias para enfrentarse a dicha crisis, sin necesidad de sujetarse al orden constitucional de distribución de competencias.
El estado de alarma autoriza, en definitiva, a restringir los derechos fundamentales dispensando, por la particular urgencia de la situación de crisis afrontada, del cumplimiento de ciertos requisitos formales, que son imperativos en situación de normalidad, como la reserva de ley parlamentaria (arts. 81.1 y 53.1 CE) o la sujeción al orden constitucional de distribución territorial de competencias. Sin embargo, en relación con la intensidad de la injerencia, la restricción articulada a través de la declaración del estado de alarma no tiene particularidades propias y se encuentra sometida, en todo caso, como cualquier otra restricción de derechos fundamentales, a las exigencias del principio de proporcionalidad.
(iii) Finalmente, la suspensión de los derechos fundamentales que puede articularse a través de los estados de excepción y sitio de acuerdo con el art. 55.1 CE no constituye, en cambio, una restricción legislativa, sometida a juicio de proporcionalidad, del ámbito de protección conferido por el derecho fundamental, pues se trata de la suspensión transitoria y excepcional de la eficacia del derecho mismo. Tiene, por ello, un régimen constitucional distinto, caracterizado por controles específicos, que no son ya los generalmente previstos en el art. 53 CE para el legislador de los derechos fundamentales, sino los que derivan del art. 116 CE y su ley orgánica de desarrollo, concretamente: (i) la limitación temporal estricta, ya que la suspensión de la eficacia de determinados preceptos constitucionales no puede mantenerse indefinida en el tiempo sin cuestionar la vigencia de la Constitución misma; (ii) el control político cualificado que resulta tanto del propio artículo 116 CE como de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio; y (iii) el control jurídico de la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante, pues la suspensión de los derechos fundamentales solo ha de ser posible en situaciones realmente excepcionales y anómalas, cuya delimitación ha de ser sumamente estricta.
En definitiva, de acuerdo con la evolución de nuestra propia jurisprudencia, hemos de considerar superada la doctrina fijada en al STC 148/2021, en el sentido siguiente: la intensidad de la injerencia en el ámbito del derecho fundamental no es un criterio determinante de la diferenciación constitucional entre la suspensión y la restricción de derechos fundamentales, por lo que una ley de restricción, incluido (cuando así sea procedente) el propio decreto de estado de alarma, puede establecer limitaciones de alta intensidad en los derechos fundamentales siempre y cuando se ajuste a los requisitos constitucionales necesarios y, en particular, siempre que respete el principio de proporcionalidad.
C) Resolución de la impugnación.
De acuerdo con lo que acaba de exponerse, y en contraste con lo que sostienen los recurrentes, la suspensión y la restricción de los derechos fundamentales no pueden distinguirse abstractamente por la intensidad de la injerencia impuesta, razón por la cual podemos desestimar de plano la alegación de inconstitucionalidad formulada con este concreto fundamento.
Es claro que el legislador gallego ha previsto en el art. 38.2 b) de la Ley 8/2008 medidas de intervención concretas, diseñadas para supuestos de hecho que están delimitados en abstracto por su relación con situaciones graves de crisis sanitaria. Las medidas previstas están, además, expresamente sujetas, en su concreta aplicación práctica, al principio de proporcionalidad (art. 38 ter) y están sometidas, en todo caso, al debido control judicial. Se articulan, en definitiva, como supuestos legislativos de restricción de derechos fundamentales que tienen la finalidad de proteger la salud colectiva y cuya intensidad queda modulada por la aplicación del principio de proporcionalidad. Como queda dicho, el hecho de que alguna de las medidas previstas pueda tener un contenido limitativo especialmente intenso no afecta a su calificación jurídico-constitucional como «restricciones» ni implica, en modo alguno, la previa declaración de estado de excepción o estado de sitio (en relación con los derechos fundamentales expresamente contemplados en el art. 55.1 CE).
La esencia del presente proceso constitucional se centra, en realidad, en determinar si esas hipótesis de restricción (que no suspensión) de derechos fundamentales arbitradas por la Ley 8/2021 cumplen con uno de los requisitos formales más relevantes de nuestro sistema constitucional: la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE.
5. Infracción de la reserva de ley orgánica para el desarrollo de los derechos fundamentales (art. 81.1 CE).
5.1 Delimitación de la impugnación.
Como se explica con detalle en los antecedentes, los recurrentes alegan, como motivo subsidiario del que acaba de ser desestimado, que las medidas contenidas en el art. 38.2 b) inciso segundo de la Ley 8/2008, introducidas por la Ley del Parlamento de Galica 8/2021, infringen la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE. Argumentan, al efecto, que la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, «no efectúa remisión alguna al legislador autonómico» y que la norma impugnada desborda los «aspectos meramente complementarios», pues introduce medidas concretas que no están previstas en la mencionada ley orgánica estatal. Añaden que esa labor de «complemento» de la regulación orgánica carece, en todo caso, de la debida cobertura en un título competencial propio. Sin esa cobertura, añaden, la colaboración de la ley autonómica en la regulación de los derechos fundamentales sujetos a reserva de ley orgánica carece de toda legitimidad constitucional.
Según puede comprobarse, las alegaciones de los recurrentes contienen argumentos de diverso signo. Algunos de ellos están estrictamente referidos a la vulneración del sistema constitucional de fuentes, en cuanto los actores consideran que las medidas incluidas en el art. 38.2 b) inciso segundo de la Ley 8/2008, solo pueden ser introducidas mediante una ley orgánica. Otros argumentos utilizados en el recurso de inconstitucionalidad se apoyan, en cambio, en la consideración de que la Comunidad Autónoma de Galicia carece de competencias para materializar una regulación legal que complemente lo ya dispuesto en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril. La norma impugnada invadiría, según se afirma, las competencias estatales contempladas en el art. 149.1.1 y 16 CE. Ambos planos de análisis deben ser, sin embargo, deslindados.
Aunque en un primer momento, «la cuestión relativa a la fijación del ámbito de la reserva de ley orgánica en función o no de los títulos competenciales atribuidos al Estado por el art. 149.1 y 3 CE», no fue objeto, en nuestra doctrina, de una jurisprudencia «rectilínea» (en expresión utilizada en la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7), dicha cuestión cuenta, en la actualidad, con un cuerpo de doctrina suficientemente consolidado. Tal doctrina parte de la consideración de que la determinación del ámbito propio de la reserva de ley orgánica, como cuestión atinente al sistema de fuentes, es un presupuesto previo del examen estrictamente competencial.
Como señalamos en las SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; 133/2006, de 27 de abril, FJ 2, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c), la técnica de la reserva de ley tiene hoy, como tuvo en su origen y en su evolución histórica, una naturaleza distinta de la que poseen las reglas de atribución de competencia. El contenido y la finalidad de ambas figuras ha sido y es sustancialmente diverso, por lo que la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE no contiene, en puridad, ningún título competencial habilitante a favor del Estado. Ahora bien, como establecimos en las referidas resoluciones, esto no impide apreciar la notable incidencia que esta reserva tiene en el orden competencial, pues «en virtud del art. 81.1 CE, solo el Estado puede dictar esta forma de leyes en desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas y que las comunidades autónomas al ejercer sus competencias deben respetar el contenido de las mismas so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por vulneración del art. 81.1 CE». Por ello, concluimos en las referidas resoluciones que el «ámbito reservado al Estadoexart. 81.1 CE y las normas que las Cortes Generales pueden dictar en su ejercicio constituyen unpriusdel que necesariamente debe partir la comunidad autónoma al regular» [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 6, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 b)].
De acuerdo con esta doctrina, nuestro examen debe dividirse, tal y como quedó anticipado en el fundamento jurídico 3 y tal y como hemos hecho en otros supuestos similares de impugnación fundada en la infracción simultánea del art. 81.1 CE y del art. 1491.1.1 CE (vid. STC 44/2024, de 12 de marzo, FJ 5), en dos planos distintos: (i) el propio de la reserva de ley orgánica en sentido estricto, lo que exige dilucidar si el art. 38.2 b) inciso segundo de la Ley 8/2008, invade el espacio reservado al legislador orgánico por el art. 81.1 CE, cuestión a la que dedicaremos el presente fundamento jurídico; (ii) el plano estrictamente competencial, que solo puede proyectarse sobre aquellos contenidos de la regulación impugnada que previamente se considere que no están reservados al legislador orgánico, cuestión esta de la que nos ocuparemos, de resultar preciso, en un fundamento jurídico distinto.
5.2 Doctrina aplicable.
La interpretación del alcance de la reserva de ley orgánica se antepone, según acaba de exponerse, al análisis estrictamente competencial, pues este siempre ha de proyectarse sobre regulaciones legales que, por su propio contenido, queden fuera del espacio reservado al legislador orgánico. Conviene, por ello, realizar, como antesala de nuestro enjuiciamiento, una somera síntesis de la doctrina elaborada por este tribunal en relación con la concreta reserva establecida en el art. 81.1 CE.
Dicho análisis lo centraremos en los siguientes aspectos: A) el principio de interpretación restrictiva que rige la interpretación de la referida reserva a los fines de preservar el principio democrático y evitar petrificaciones del ordenamiento jurídico; B) el criterio delimitador general del ámbito de la reserva, basado en el binomio desarrollo directo/ regulación complementaria, con específica referencia a su significado particular en el ámbito de las restricciones de derechos fundamentales; C) los criterios interpretativos auxiliares que, de acuerdo con nuestra doctrina, sirven para perfilar en cada caso concreto ese criterio delimitador general.
A) Principio de interpretación restrictiva.
Desde un primer momento, este tribunal ha rechazado la posibilidad de interpretar de modo puramente formal las distintas reservas de ley orgánica contenidas en el texto constitucional, pues una interpretación de ese tipo «[l]levada a su extremo, […] podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado» [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 b); 224/1993, de 1 de julio, FJ 2, y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3].
Hemos afirmado, para justificar esta opción interpretativa, que «nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas. Por ello hay que afirmar que, si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (art. 81.1 CE), también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria» (por todas, SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 11, y 31/2018, de 10 de abril, FJ 7).
En desarrollo de esta doctrina, este tribunal ha advertido, desde la temprana STC 5/1981, de 13 de febrero [en doctrina reiterada, entre otras, en SSTC, 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; 124/2003, de 19 de junio, FJ 11, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)], que ha de aplicarse un criterio restrictivo para determinar el alcance material de la reserva del art. 81.1 CE referida al «desarrollo de los derechos fundamentales». Dicho criterio de interpretación estricta se despliega en una doble vertiente:
a) Desde el punto de vista de los derechos objeto de la reserva, supone que la referencia contenida en el art. 81.1 CE a los derechos fundamentales, sin mayor especificación, ha de entenderse únicamente referida a los comprendidos dentro de la sección primera, capítulo II, título I de la propia Constitución (por todas, STC 116/1999, de 17 de junio, FJ 4).
b) En lo relativo a la delimitación del alcance de la reserva, implica que esta comprende exclusivamente el «desarrollo normativo inmediato de la Constitución en aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional» que suponen un «complemento indispensable o necesario de la obra del constituyente» (STC 173/1998, FJ 7) y ello en la medida en que la legislación orgánica prevista en el art. 81.1 CE es una suerte de «legislación extraordinaria o excepcional» que busca perfilar aspectos que en el texto constitucional quedan plasmados a través de fórmulas abiertas (SSTC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 2, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 6).
B) La regulación de los elementos esenciales y su significado concreto en el ámbito de las restricciones de derechos fundamentales.
La reserva de ley orgánica se refiere únicamente, como acaba de exponerse, a la regulación de un derecho fundamental o de una libertad pública «que desarrolle la Constitución de manera directa» [STC 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)]. Este concepto de «desarrollo directo» ha sido objeto de delimitación en nuestra doctrina, tanto con carácter general como en relación con los supuestos particulares en los que una norma legal introduce concretas medidas de intervención restrictivas de los derechos fundamentales comprendidos en la sección primera, capítulo II, título I de la Constitución:
a) Con carácter general, la doctrina de este tribunal ha identificado el concepto de «desarrollo directo» con «determinados aspectos esenciales para la definición del derecho» y con «la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas» (SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; 129/1999, de 1 de julio, FJ 2; 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12, y 133/2006, de 27 de abril, FJ 2). En lo que más interesa al supuesto que ahora se nos plantea, también ha considerado que están incluidas dentro del concepto de desarrollo directo «las normas que establecen restricciones de esos derechos o libertades» (por todas, SSTC 101/1991, de 13 de mayo, FJ 2, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 7), en cuanto dichas normas suponen la «exclusión» en determinados supuestos de la protección que el derecho concernido ofrece (STC 88/1995, de 6 de junio, FJ 4).
El alcance material del concepto de «desarrollo» de los derechos fundamentales comprendido en el art. 81.1 CE, se refiere, en definitiva, a la determinación del alcance o extensión del derecho mismo, lo que comprende la regulación de los aspectos más consustanciales del derecho que se trate, la delimitación de su interferencia con otros derechos fundamentales y la restricción de su ámbito material por razón de la protección de bienes jurídicos que necesariamente han de ser salvaguardados para preservar el interés colectivo. Todo lo cual puede efectuarse mediante una «regulación directa, general y global» del derecho fundamental o mediante una regulación «sectorial, pero, igualmente, relativa a aspectos esenciales del derecho, y no, por parcial, menos directa o encaminada a contribuir a la delimitación y definición legal del derecho» [por todas, STC 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)].
No puede considerarse, en cambio, «desarrollo directo» a efectos del art. 81.1 CE, la regulación de aspectos «que simplemente afectan a elementos no necesarios sin incidir directamente sobre su ámbito y límites» [STC 135/2006, FJ 2 b)], pues «desarrollar no puede equipararse a simplemente afectar» (por todas, STC 129/1999, de 1 de julio, FJ 2).
b) La distinción entre elementos esenciales, reservados al legislador orgánico por referirse al ámbito y los límites del derecho, y aspectos complementarios, que no inciden directamente en la fijación de dicho ámbito y límites, tiene, en nuestra doctrina, una plasmación específica en el concreto caso de las restricciones de derechos fundamentales.
En este ámbito específico, la reserva constitucionalmente reconocida al legislador de los derechos fundamentales en general, tanto orgánico (art. 81.1 CE) como ordinario (art. 53.1 CE), es especialmente exigente, pues la ley es «la única habilitada por la Constitución para fijar los límites a los derechos fundamentales» de modo que [l]a fijación de los límites de un derecho fundamental […] no es un lugar idóneo para la colaboración entre la ley y las normas infralegales», salvo en aspectos de carácter secundario y auxiliar (SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4; 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3; 254/1994, de 15 de septiembre, FJ 5, y 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 11).
A su vez, hemos delimitado la esfera de esa colaboración internormativa entre ley orgánica y ley ordinaria en este ámbito distinguiendo, con carácter general, entre la restricción propiamente dicha, esto es, la determinación del supuesto de hecho y su consecuencia limitativa, contenido este que, por afectar al ámbito o alcance del derecho fundamental concernido hemos considerado «desarrollo directo», sujeto a la reserva de ley orgánica, y las normas procedimentales que permiten su efectiva ejecución, que, por no afectar al ámbito o alcance del derecho, pertenecerían ya al espacio de regulación propia de la ley ordinaria. Así, en las SSTC 129/1999, de 1 de julio, FJ 2; 131/2010, de 2 de diciembre, FJ 4, y 132/2010, de 2 de diciembre, FJ 2, consideramos, en relación con el internamiento de personas aquejadas de un trastorno psíquico, que debe diferenciarse, de un lado, la norma que establece la concreta medida de intromisión o restricción, que está sometida a la reserva de ley orgánica, y, de otro, las «reglas procedimentales», que, en principio, no pueden considerarse, por sí mismas, regulación directa del derecho fundamental, pues no están encaminadas «a la delimitación y definición del mismo». Estas últimas están, por ello, excluidas del «ámbito reservado a la ley orgánica».
C) Criterios interpretativos auxiliares.
Es evidente, sin embargo, que el criterio distintivo general basado en el binomio desarrollo directo/regulación complementaria, no siempre «puede ser aplicad[o] de forma mecánica, ya que con suma frecuencia resulta difícil distinguir dónde acaba el desarrollo del derecho en cuanto tal y dónde comienza la regulación de la materia sobre la que este se proyecta» [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)]. De ahí que la doctrina de este tribunal haya establecido pautas interpretativas complementarias que sirven de auxilio hermenéutico para determinar el alcance específico del ámbito de «desarrollo directo» de los derechos fundamentales:
a) En primer lugar, aunque es cierto que «[l]a reserva de ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación (art. 81.2 CE), pues tal efecto puede y aun debe ser excluido» [por todas, STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A)], eso no significa que el propio legislador orgánico no tenga, a la postre, un cierto margen de configuración. Según hemos señalado, el legislador orgánico puede «concretar con mayor o menor intensidad el ámbito de la reserva», circunstancia que, indudablemente, facilita el enjuiciamiento de constitucionalidad frente a los casos en los que, por no existir regulación orgánica sobre la materia, «el contraste […] debe hacerse con el contenido abstracto de la reserva de ley orgánica» (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7). Es por ello que el criterio delimitador seguido por el legislador orgánico al definir su propio ámbito de regulación también constituye un criterio hermenéutico auxiliar.
b) En segundo lugar, en los casos en los que la diferenciación entre «desarrollo directo» y regulación complementaria no resulta,prima facie, claramente diferenciable «la inclusión en una u otra categoría dependerá del grado más o menos intenso de proximidad con uno u otro ámbito» [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)]. Por lo tanto, cuando la norma regulada no admite una subsunción evidente en alguna de las dos categorías, debe examinarse si, por sus propias características, tiene una relación más directa con el ámbito material y límites del derecho o con las reglas complementarias que facilitan su aplicación práctica.
5.3 Enjuiciamiento.
Expuesta nuestra doctrina, nos corresponde ahora determinar si el legislador ordinario (en este caso autonómico) ha introducido en el art. 38.2 b) inciso segundo de la Ley de salud de Galicia una regulación que, de acuerdo con el sistema constitucional de fuentes y, en particular, con lo dispuesto el art. 81.1 CE, solo puede establecerse por ley orgánica, lo que conllevaría la inconstitucionalidad y nulidad del precepto, pues, tal y como sintetiza la STC 135/2006, FJ 3, «cuando la ley autonómica regule algún elemento esencial, no previsto en la ley orgánica, o lo hubiese regulado de modo distinto, la consecuencia será la inconstitucionalidad».
Pues bien, para acometer esta labor procederemos del siguiente modo: A) examinaremos la regulación impugnada, determinando si afecta a derechos fundamentales sometidos a reserva de ley orgánica; B) nos pronunciaremos, acto seguido, sobre la naturaleza de esa afectación; C) analizaremos si nos encontramos,prima facie, ante un desarrollo directo o una regulación complementaria de tales derechos fundamentales; y D) utilizaremos, finalmente, los criterios interpretativos auxiliares establecidos en nuestra doctrina para llegar a una conclusión definitiva.
A) Afectación de derechos fundamentales comprendidos en el art. 81.1 CE.
Aunque la exposición de motivos de la Ley 8/2021 reconoce abiertamente que el nuevo art. 38.2 b) de la Ley 8/2008 contiene, en su inciso segu