Categoría: Judicial

de febrero, FJ 1 B)], ya indicamos en la STC 86/1982 de 23 de diciembre, FJ 2, que «tal remisión hay que interpretarla en el sentido de que la ley procesal será aplicable en la medida en que no vaya contra la ley orgánica y sus principios inspiradores». De acuerdo con ello, el uso de la analogía no puede tener lugar en este caso si tenemos en cuenta cuál es el objeto del recurso de inconstitucionalidad, y que de manera reiterada hemos venido señalando en nuestra jurisprudencia. Así, recordábamos en la STC 36/2022, de 10 de marzo, FJ 2, con cita de las SSTC 128/2016, FJ 5 A); 90/2017, de 5 de julio, FJ 2; 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c); 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 3; y 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 C), que «el control que desarrolla en su enjuiciamiento es exclusivamente de constitucionalidad, de carácter jurídico, no político, ni de oportunidad, ni de calidad técnica, ni de idoneidad, de modo que las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último no constituyen objeto de nuestro enjuiciamiento, que ha de circunscribirse a contrastar con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica, los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de constitucionalidad [por todas, SSTC 118/2016, FJ 1 d); 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 7 a), y 90/2017, de 5 de julio, FJ 10 c)]». Por tanto, la norma impugnada ha de interpretarse y enjuiciarse en atención exclusiva a su tenor estricto, sin que puedan tomarse en consideración hechos como los presentados a través de estos escritos de los recurrentes.
b) En cuanto a si el recurso de inconstitucionalidad cumple adecuadamente con la carga de argumentar su contradicción con la Constitución en relación con la invasión de competencias del Estado respecto a los apartados (iii) y (v) del segundo motivo del recurso, que alegaba el Gobierno de la Generalitat, es doctrina constante de este tribunal que corresponde al recurrente la carga de argumentar la presunta contradicción con la norma fundamental, sin que nos corresponda reconstruir de oficio las demandas y sin que sean admisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento específico que las sustente (SSTC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 9; 82/2020, de 15 de julio, FJ 2; 108/2021, 13 de mayo, FJ 2, y 37/2022, 10 de marzo, FJ 6, y las que en ellas se citan).
En este caso, dentro del segundo motivo del recurso, el apartado (iii) considera que la regulación de los derechos de adquisición preferente en relación con los procedimientos de ejecución invade la competencia del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), y señala, a tal efecto, el art. 10.1 b) y concordantes, y el apartado (v) considera que el art. 6 del decreto-ley invade la competencia del Estado en materia de legislación civil e hipotecaria, conforme a la competencia relativa a las bases de las obligaciones contractuales, al imponer requisitos a notarios y registradores para el otorgamiento de escrituras y la inscripción de transmisiones. Posteriormente a realizar este enunciado, junto con el de las demás invasiones competenciales que se denuncian, el recurso expone la jurisprudencia constitucional sobre la competencia autonómica en materia de derechos de adquisición preferente, que considera dispar; por un lado, las SSTC 170/1989 y 207/1999, y por otro, la STC 28/2012. Añade que los demás conflictos competenciales que se denuncian están subordinados a este. Y, así, considera que la regulación de aspectos procesales solo será constitucionalmente admisible si se entiende que se trata de especificidades derivadas del ejercicio de la competencia autonómica en vivienda, de igual modo que las imposiciones a notarios y registradores, refiriéndose después en términos similares a la invasión de la competencia estatal en materia de legislación expropiatoria.
Por tanto, resulta imprecisa, e impide un pronunciamiento del tribunal, la referencia que se hace en el apartado (iii) a los preceptos «concordantes» con el art. 10.1 b) del decreto-ley.
c) Respecto de la denuncia relativa a la invasión de la competencia del Estado en materia expropiatoria (art. 149.1.18 CE) y sobre la fijación de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE), como consecuencia de la privación de derechos de contenido económico y de la regulación de la garantía patrimonial, también se plantean dudas sobre la suficiencia de la carga alegatoria.
La invasión competencial se plantea en unos términos genéricos respecto del decreto-ley, sin precisar un concreto precepto o preceptos que incurrieran en esta invasión competencial. Y se subordina, por otra parte, a que previamente se hubiera declarado que la norma no tiene encaje en la competencia autonómica en materia de vivienda, lo que no puede considerarse que la argumentación sea autónoma y suficiente, sin perjuicio de lo que se dirá en su momento, respecto de la invasión de la competencia estatal en materia de vivienda. Respecto de la posible invasión de la competencia del Estado en cuanto a la fijación de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE), no desarrolla el recurso en qué sentido podría haberse producido esta invasión competencial.
Por tanto, debemos recordar la doctrina constitucional según la cual, la obligación del recurrente de levantar la carga alegatoria en todos los procesos ante este tribunal supone no solo una exigencia de colaboración con la justicia, sino además una condición inexcusable inherente a la propia presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, que no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación. [SSTC 100/2013, de 23 de abril, FJ 2 c); 101/2013, de 23 de abril, FJ 11; 44/2015, de 5 de marzo, FJ 4; 31/2016, de 18 de febrero, FJ 2; 85/2016, de 28 de abril, FJ 2; 140/2016, de 21 de julio, FJ 2; 27/2017, de 16 de febrero, FJ 2 e); y 65/2020, de 18 de julio, FJ 2, entre otras muchas], lo que impide dar respuesta a la posible invasión competencial de los arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE. Por tanto, estas dos alegaciones no serán objeto del presente pronunciamiento.
3. Observaciones sobre la pervivencia del objeto del recurso de inconstitucionalidad.
Después de la interposición del recurso de inconstitucionalidad núm. 4291-2020, el 10 de septiembre de 2020, el Decreto-ley 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto, ha sido modificado hasta en cuatro ocasiones.
La Ley 3/2020, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat para 2021, modificó el art. 10 y la disposición transitoria segunda. La 7/2021, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat para 2022, introdujo nueva redacción en los arts. 3.7 y 10. El Decreto-ley 1/2022, de 22 de abril, de medidas urgentes en respuesta a la emergencia energética y económica originada en la Comunitat Valenciana por la guerra en Ucrania, modificó de nuevo el art. 10 en su apartado 5 y el art. 16.1. Y, por último la Ley 8/2022, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, se refiere, de nuevo al art. 10 del original decreto-ley, objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
Teniendo en cuenta los motivos de impugnación de la demanda de inconstitucionalidad, es necesario analizar con carácter previo al examen sobre el fondo de esas pretensiones, la incidencia que sobre el objeto del recurso de inconstitucionalidad puedan tener las modificaciones legislativas citadas.
Por lo que hace a la impugnación de la totalidad del decreto-ley, por falta de presupuesto habilitante para su aprobación (exart. 86.1 CE), una reiterada jurisprudencia sostiene que la modificación legislativa posterior del decreto-ley impugnado, no impide a la jurisdicción constitucional controlar si la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se ejerció siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional. La razón de ser del mantenimiento del interés del recurso y, por tanto, de la conservación del objeto del mismo, es asegurar que el Tribunal vele «por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo [SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 2, y 182/2013, de 23 de octubre, FJ 2 B)]» (STC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 2). Por tanto, las modificaciones del Decreto-ley 6/2020 en los años 2020, 2021 y 2022 no han hecho desaparecer el objeto del recurso de inconstitucionalidad en lo relativo a la impugnación basada en la vulneración del art. 86.1 CE.
La pervivencia del recurso en los casos en los que estos se basaban en la vulneración del reparto constitucionalmente establecido de competencias, dependerá de si la nueva normativa, sustitutoria de la impugnada, viene a plantear o no los mismos problemas competenciales señalados en el recurso [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Porque si los problemas competenciales subsisten, ello justifica la pervivencia del objeto del recurso de la competencia para resolverlo del Tribunal porque «la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio» (STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 2, y jurisprudencia allí citada). Por ello, si «la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto» [STC 134/2011, FJ 2 b)].
La modificación introducida en el art. 3.7 del Decreto-ley por la Ley 7/2021, de 29 de diciembre, se refiere al plazo de pago del precio cuando se ejercite el retracto, subiéndolo de dos a cuatro meses. Esa modificación en nada afecta al problema competencial planteado en relación con este precepto, y que se refiere a si la regulación general de los derechos de adquisición preferente sobre vivienda protegida invade o no la competencia estatal en materia de legislación civil.
En relación con el art. 16.2, modificado por el art. 14.2 del Decreto-ley 1/2022, de 22 de abril, la nueva redacción, establece cual será el destino y adjudicación de las viviendas adquiridas, si dichas viviendas estuvieran arrendadas, previsión inexistente con carácter previo. Ahora bien, como dicho precepto no hace objeto de ninguna impugnación específica de carácter competencial ni de ningún otro tipo, debe concluirse que su modificación en nada influye sobre el objeto del recurso, ni sobre su eventual extinción.
Por último, la redacción actual del art. 10 ha sido modificada por las cuatro disposiciones legislativas previamente citadas. En su redacción actual el precepto sostiene, a diferencia de lo previsto en su redacción original, lo siguiente:
«1. La Generalitat es titular de los derechos de tanteo y retracto respecto de las siguientes transmisiones de vivienda:
a) Derecho de tanteo y retracto en las transmisiones de viviendas y sus anejos que hubieren sido adquiridas mediante dación en pago de deuda con garantía hipotecaria.
b) Derecho de tanteo y retracto en las transmisiones de viviendas y sus anejos que hubieren sido adquiridas en un proceso judicial de ejecución hipotecaria o en un procedimiento de venta extrajudicial en sede notarial.
c) Derecho de tanteo y retracto en las transmisiones de edificios cuyo destino principal sea el residencial, con un mínimo de cuatro viviendas, cuando se transmita un porcentaje igual o superior al 80 por 100 de dicho edificio y aun cuando dicha operación se realice mediante la venta de acciones o participaciones sociales de mercantiles cuyo objeto social esté vinculado con la actividad inmobiliaria.
d) Derecho de tanteo y retracto en las transmisiones referidas a diez o más viviendas y sus anejos, y aun cuando dicha operación se realice mediante la venta de acciones o participaciones sociales de mercantiles cuyo objeto social esté vinculado con la actividad inmobiliaria.
Los citados derechos de tanteo y retracto podrán ejercerse por la conselleria con competencias en materia de vivienda, quien podrá hacerlo por sí misma o a través de su ente instrumental, actualmente la Entidad Valenciana de Vivienda y Suelo, de conformidad con las disposiciones del presente título.
[…]
5. Los derechos de adquisición preferente recogidos en este artículo se ejercitarán conforme a las previsiones del presente título y, en lo no previsto, les será aplicable lo dispuesto para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto de viviendas de protección pública en la medida en que esta regulación resulte compatible. En particular, resultará de aplicación lo dispuesto en los artículos cinco y seis de este decreto ley. Así mismo, los derechos de adquisición preferente previstos en este artículo podrán ser cedidos a favor de tercera persona en los mismos términos y con el mismo régimen que el previsto en los artículos siete, ocho y nuevo del presente decreto-ley.»
Con la redacción actual del precepto, puede afirmarse que no ha decaído su objeto, respecto del conflicto competencial suscitado, en relación con ninguna de las impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidad. Han podido modificarse algunos elementos puntuales sobre la titularidad de la Generalitat de los derechos de tanteo y retracto (apartado 1 del precepto) o sobre la normativa de cobertura del procedimiento o del mecanismo de cesión a terceros de los derechos en causa (apartado 5 del precepto), pero ninguna de esas alteraciones afecta a los problemas competenciales planteados que se limitan a plantear si la regulación general desarrollada por el decreto-ley invade la competencia del estado en materia de legislación civil, procesal, o mercantil, al establecer reglas específicas y diversas de las previstas por esa legislación común.
Señalado lo anterior, podemos concluir que pervive el objeto del recurso en lo que respecta a la totalidad del decreto-ley, y en lo relativo concretamente a los arts. 1 a 6, 10 a 12 y 6 del decreto-ley.
4. Exposición del primer motivo del recurso: la necesaria concurrencia del presupuesto de «extraordinaria y urgente necesidad» (art. 86.1 CE).
Indican los recurrentes que el ejercicio de la potestad legislativa por parte del poder ejecutivo, representado por el Consell, a través del decreto-ley, solo puede tener lugar en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad, dado que supone la quiebra del normal funcionamiento de los poderes públicos en el ejercicio de sus facultades ordinarias y en el sometimiento a sus controles ordinarios. Pero, en este caso, no concurriría el presupuesto habilitante, por lo que se habrían vulnerado los límites del art. 86.1 CE. En este sentido, señalan, con apoyo en la STC 39/2013, FJ 9, que son dos los requisitos que debe cumplir la norma jurídica para superar el canon de constitucionalidad del presupuesto habilitante: (i) los órganos políticos deben definir la situación de extraordinaria y urgente necesidad de forma explícita y razonada; y (ii) debe existir una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto y las medidas que se adoptan, que guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar. Aunque formalmente se habría cumplido con el primer requisito, no constituye una justificación propiamente dicha, y entienden que hay una clara desconexión entre la realidad material de la crisis sanitaria y las medidas jurídicas que se adoptan mediante el decreto-ley, porque lo que se regula en el decreto-ley es únicamente una facultad de la administración autonómica para subrogarse en la posición del adquirente en las operaciones inmobiliarias, que pueden suceder o no, en el lapso temporal que sea, y cuyo resultado difícilmente puede considerarse una respuesta a la crisis sanitaria. La norma, además, no parece que modifique la situación jurídica existente de forma instantánea porque la entrada en vigor no es instantánea y porque no supone un cambio en la situación del parque público de vivienda, al no haberse acreditado ni una sola operación de adquisición de vivienda hasta la interposición del recurso, plazo que habría bastado para la tramitación ordinaria de un proyecto de ley en les Corts.
Para las Cortes Valencianas y el Gobierno autonómico no hay duda de que la coyuntura económica justifica la extraordinaria y urgente necesidad, y que así se pone de manifiesto en el preámbulo de la norma. Aporta, además, el abogado de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana un informe de la Dirección General de Vivienda y Regeneración Urbana sobre el ejercicio del derecho de tanteo y retracto a partir del 12 de junio de 2020 y un informe de la Dirección General de la Entidad Valenciana de Vivienda y Suelo sobre el ejercicio de derechos de tanteo y retracto a partir del 12 de junio de 2020. Aporta también la Generalitat Valenciana el acuerdo para la aprobación del dictamen de la Comisión especial de estudio para la reconstrucción social, económica y sanitaria de 6 de agosto de 2020, que refleja los problemas de inclusión social por razones económicas (páginas once y doce) y señala como primer objetivo en materia de vivienda «aumentar el parque público de vivienda».
5. Doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante del art. 86.1 CE.
En este caso nos encontramos ante el ejercicio de la potestad legislativa por parte de un Gobierno autonómico. A propósito de este tipo de supuestos ya hemos indicado, entre otras, en la STC 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2, que «este tribunal ha considerado, asimismo, que, aunque la Constitución no lo prevea, nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir a los gobiernos autonómicos la potestad de dictar normas provisionales con rango de ley, siempre que los límites formales y materiales a los que se encuentren sometidas sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto-ley estatal (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 4; 38/2016, de 3 de marzo, FJ 2; y 105/2018, de 4 de octubre, FJ 3, entre otras).». En consecuencia, para resolver la impugnación planteada frente al Decreto-ley 6/2020, debemos tomar en consideración la doctrina constitucional relativa al art. 86.1 CE, pues el art. 44.4 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana se refiere también a «los casos de extraordinaria y urgente necesidad» como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda dictar «disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votación en les Corts, atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 de la Constitución Española para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de España».
De acuerdo con lo anterior, debemos partir de la jurisprudencia constitucional a propósito del presupuesto habilitante del real decreto-ley. Como recuerda la STC 156/2021, FJ 4, y las que allí se citan:
«Los límites del art. 86.1 CE han sido reiteradamente interpretados por la doctrina de este tribunal (entre otras, SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 137/2011, de 14 de septiembre; 39/2013, de 14 de febrero; 96/2014, de 12 de junio, FJ 5; 183/2014, de 6 de noviembre; 12/2015, de 5 de febrero; 27 y 29/2015, ambas de 19 de febrero; 47 y 48/2015, ambas de 5 de marzo; 81/2015, de 30 de abril, FJ 2; 156/2015, de 9 de julio; 211/2015, de 8 de octubre, FJ 4; y 73/2017, de 8 de junio). De acuerdo con esta doctrina, el precepto establece una habilitación al Gobierno para dictar normas con fuerza de ley pero, en la medida en que supone sustituir en su función al Parlamento, es una facultad excepcional al procedimiento legislativo ordinario que se encuentra, en consecuencia, sometida a estrictos requisitos en la Constitución.
Tal habilitación precisa la concurrencia de conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, esto es, que se trate de una situación “de extraordinaria y urgente necesidad”, cláusula que no está vacía de contenido, si bien la función de este tribunal es llevar a cabo un control externo, verificando el juicio político o de oportunidad que corresponde primordialmente al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (art. 86.2 CE), y teniendo en cuenta que, en definitiva, la legislación de urgencia tiene como fin dar solución a “situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes” (STC 137/2011, FJ 4, con cita de las SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
De acuerdo con el control externo que a esta jurisdicción corresponde, la medida adoptada debe superar la doble exigencia de que el Gobierno haya identificado, de manera explícita y razonada, que concurre una singular situación de extraordinaria y urgente necesidad, y que existe efectivamente una adecuada conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que adopta la norma de urgencia, que han de ser por tanto congruentes con la situación que se trata de afrontar. Tal examen se llevará a cabo “mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma, debiendo siempre tener presentes las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación del decreto-ley” (STC 137/2011, FJ 4).»
Hay que añadir a lo anterior, y como particularidad en el caso de ejercicio de la potestad legislativa por un gobierno autonómico, tal y como ya dijimos en la STC 40/2021, FJ 2, que «la doctrina de este tribunal ha sostenido, también, que, al efectuar “la valoración conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto que habilita a acudir al decreto-ley, un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica (dado su carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria, en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales), pues puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante” (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6, reiterada, entre otras, por la STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5)».
6. Aplicación de esta doctrina al caso.
Para poder apreciar en el caso concreto si concurre el presupuesto habilitante del decreto-ley debemos atender, siguiendo la jurisprudencia anterior, a la exposición de motivos, el debate de convalidación y el expediente de elaboración de la norma. La documentación aportada por el Gobierno autonómico sobre el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto desde la entrada en vigor del decreto-ley y el dictamen de la Comisión especial de estudio para la reconstrucción social, económica y sanitaria de 6 de agosto de 2020 no pueden ser tenidos en cuenta para realizar este enjuiciamiento por cuanto exceden de los elementos indicados en nuestra jurisprudencia con relación al presupuesto habilitante y caen fuera del control abstracto que nos corresponde realizar.
La exposición de motivos del Decreto-ley 6/2020 toma como punto de partida los problemas de vivienda que se vienen manifestando desde la crisis económica e inmobiliaria, agravados últimamente por diversos factores. Entre ellos se sitúa el incremento del precio de la vivienda, el consiguiente aumento de la demanda de alquiler sobre una oferta reducida por el auge de los pisos turísticos y por la reducción del alquiler público ante la falta de renovación de los alquileres sociales, lo que ha afectado especialmente a las personas y familias en situación más desfavorecida y que, según un estudio del Banco de España, ha tenido mayor incidencia en las provincias insulares y en la costa mediterránea, afectando así a los residentes en la Comunidad Valenciana, a lo que hay que añadir los casos de pérdida de la vivienda como consecuencia de un procedimiento de ejecución hipotecaria. Se apoya, además, en datos del Instituto Nacional de Estadística, conforme a los cuales en 2018 el número de contratos de arrendamiento por debajo del precio de mercado, como los alquileres sociales, se redujo a menos de la mitad en la Comunidad Valenciana. A ello se añade la concentración de la propiedad inmobiliaria, también la residencial, en un número más reducido de agentes económicos con una posición dominante en el mercado y un considerable control de precios. El estudio del Banco de España concluye que «durante los últimos años han aumentado las dificultades para el acceso a la vivienda para determinados colectivos, como los jóvenes, los hogares con rentas más bajas y los que residen en áreas metropolitanas» y apela a la intervención pública en el mercado de alquiler, así como «incrementar de manera estable la oferta de vivienda en arrendamiento a disposición de los colectivos más vulnerables».
A este panorama, el preámbulo de la norma suma las previsibles consecuencias económicas de la pandemia, apuntadas por el Banco de España y que repercutirán de manera más acusada en las personas con situación económica más precaria, especialmente en cuanto a las necesidades de vivienda, lo que hace inaplazable la adopción de medidas en materia de vivienda mediante decreto-ley porque la coyuntura económica exige una rápida respuesta. Y apunta datos concretos del mercado laboral en la Comunidad Valenciana en los tres últimos meses que revelan que el 35,02 por 100 de la población activa se encuentra en situación de desempleo o afectada por un expediente de regulación temporal de empleo. Considera así que «el impacto económico y social que la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 está ejerciendo sobre las personas en situación de vulnerabilidad es incuestionable, así como también lo es el aumento del riesgo de exclusión residencial si no se adoptan medidas con carácter inmediato». Alude, finalmente, a la importancia de la vivienda durante la pandemia como eje central de refugio, seguridad y protección de la ciudadanía y la necesidad de ampliar la red de viviendas públicas en la Comunidad Valenciana para ponerlas a disposición de los colectivos vulnerables como medio para afrontar las graves consecuencias y proteger la salud pública. E indica que el decreto-ley pretende dar un impulso al derecho de adquisición preferente de la administración para hacer realidad el parque público de vivienda que contribuya de forma eficaz a garantizar el derecho a la vivienda.
En el debate parlamentario de convalidación [Cortes Valencianas. «Diario de sesiones». X Legislatura, núm. 35, 2020, sesión plenaria realizada el día 15 de julio de 2020 (páginas 1707-1708)], el vicepresidente segundo del Consell reitera los problemas de vivienda que describe el preámbulo de la norma con referencia expresa a un estudio del Banco de España y un informe de Naciones Unidas sobre la crisis de vivienda en España, problemas agravados por las consecuencias de la COVID-19 y la venta de paquetes de viviendas por parte de las entidades de crédito por precios irrisorios. Cita expresamente la STC 61/2018 en cuanto que permite el uso del decreto-ley ante coyunturas económicas problemáticas indicando que el posible carácter estructural del problema que se pretende afrontar no excluye que este problema se pueda convertir en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad. En un momento posterior del debate (página 1721) se señala que esta norma permite ampliar de forma urgente y rápida el parque público de vivienda.
Para los recurrentes, las disposiciones recurridas no guardan de ningún modo correlación con el presupuesto general habilitante. Las dificultades de acceso a la vivienda son una situación estructural y preexistente, y el intento de motivación del Consell es insustancial, teniendo en cuenta que se limita a afirmar vagamente que, para afrontar de forma genérica las graves consecuencias de la crisis y proteger la salud pública, resulta necesaria la adopción de esta norma. En realidad, a juicio de los recurrentes, la desconexión entre aquellas y esta resulta clara.
Sin embargo, no podemos compartir este planteamiento. Según ha quedado expuesto a partir del preámbulo de la norma, y el debate de convalidación, las dificultades de acceso a la vivienda para los colectivos vulnerables se acentúan con la pandemia y este agravamiento en la accesibilidad a la vivienda es lo que ha motivado la aprobación del decreto-ley. Por ello, desde el control externo que a esta jurisdicción corresponde, hay que considerar en este caso, a la vista de todo lo anterior, que el Gobierno ha identificado, de manera explícita y razonada, que concurre una singular situación de extraordinaria y urgente necesidad en relación con el acceso a la vivienda de los colectivos más vulnerables.
En cuanto a si concurre la necesaria «conexión de sentido» o relación de adecuación entre la situación definida y las medidas que se adoptan, las medidas del decreto-ley se concretan en favorecer las posibilidades jurídicas de que la administración pueda incrementar el parque público de vivienda de una manera ágil y rápida, para dar una respuesta inmediata a los problemas de acceso a la vivienda –más rápida que otras alternativas como la promoción pública de vivienda– mediante el ejercicio de los derechos de adquisición preferente que la norma establece. Con ello se hace patente la relación lógica o de congruencia entre la situación que se trata de afrontar y las medidas de la norma recurrida.
Por otra parte, indican los recurrentes que no les consta, a fecha de la interposición del recurso, ni una sola operación de adquisición de vivienda por la Generalitat al amparo del decreto-ley, pese a haber transcurrido un plazo más que razonable desde su aprobación, tiempo que habría bastado para la tramitación ordinaria de un proyecto de ley en les Corts.
Esta cuestión entroncaría con lo que dijimos en la STC 40/2021, FJ 2, trascrita en el fundamento jurídico anterior. Si las situaciones de necesidad a las que se trata de atender con el decreto-ley pudieran serlo también de forma tempestiva mediante la aprobación de leyes, decaería la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo, dejando de concurrir entonces el presupuesto habilitante. Con independencia del número de viviendas que se hayan adquirido, cuestión sobre la que los recurrentes y el Gobierno Valenciano ofrecen datos contradictorios, y que excede del control abstracto que nos corresponde realizar, hay que concluir que el recurso al decreto-ley para establecer un derecho de adquisición preferente a favor de la Generalitat permite dar una respuesta más rápida para colmar las necesidades de vivienda de los colectivos vulnerables que mediante la tramitación ordinaria de un proyecto de ley en el parlamento valenciano.
Por todo lo anterior, el motivo se desestima.
7. Segundo motivo del recurso: la invasión competencial.
Se señala en el segundo motivo del recurso la invasión en materias que son competencia exclusiva del Estado por parte de varios preceptos del decreto-ley. En concreto, consideran los recurrentes que los arts. 1 a 6, y 10 a 12 del decreto-ley invadirían la competencia del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE); el art. 10.1 b) y concordantes del decreto-ley; la legislación procesal (art. 149.1.6 CE); el art. 10.1 c) y d); la legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), así como la competencia de las demás comunidades autónomas en determinados casos; el art. 6 del decreto-ley; las bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE); y, por último, la privación de derechos de contenido económico y la regulación de la garantía patrimonial invadirían la competencia estatal en materia expropiatoria (art. 149.1.18 CE) y en cuanto a la fijación de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE).
Procede analizar de manera individualizada cada una de las alegaciones de los recurrentes sobre la posible invasión de competencias, principalmente del Estado, y en algún aspecto, de otras comunidades autónomas.
a) Indican los recurrentes que se produce una invasión de la competencia del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE) por parte de los arts. 1 a 6 del decreto-ley, que establecen la regulación de los derechos de adquisición preferente sobre viviendas de protección pública, y los arts. 10 a 12, que establecen la regulación general de los derechos de adquisición preferente en operaciones singulares de vivienda libre.
Las Cortes Valencianas, sin embargo, consideran que el decreto-ley no regula los derechos de adquisición preferente, sino que prevé la utilización del régimen propio de dichas instituciones en un sector material en el que tiene competencia exclusiva: el de vivienda (art. 49.1. 9 EAV), relacionado con su competencia exclusiva en materia de acción social y protección a grupos y sectores necesitados de protección especial (art. 49.1.27 EAV).
Y el Gobierno autonómico considera que, según la jurisprudencia constitucional (SSTC 207/1999 y 143/2017), la regulación del derecho de tanteo y retracto administrativo deriva de la competencia de las comunidades autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y es distinto del regulado en el Código civil (CC). Y entiende que cuando la regulación se haga dentro de la política de intervención en el mercado de vivienda o de fomento de la vivienda y sea producto de una estrategia política destinada a dar cumplimiento a una necesidad pública, puede justificarse que dicha regulación esté amparada por la competencia de la comunidad autónoma en materia de vivienda. Considera que estos argumentos son igualmente válidos para los derechos de tanteo y retracto en operaciones singulares de vivienda libre. Y, respecto de una hipotética vulneración del derecho de propiedad del acreedor hipotecario, tampoco habría tal transgresión porque el derecho de hipoteca no garantiza que el acreedor hipotecario se quede con la finca gravada, sino que, en caso de incumplimiento, puede instar la venta del inmueble en pública subasta.
La respuesta a las alegaciones de los recurrentes respecto de los arts. 1 a 6 del decreto-ley y los arts. 10 a 12 de la misma norma puede realizarse de manera conjunta.
El art. 1 atribuye a la Generalitat los derechos de tanteo y retracto respecto de todas las viviendas de protección pública y sus anejos, respecto de las segundas y sucesivas transmisionesinter vivos, gratuitas u onerosas, voluntarias o derivadas de un procedimiento de ejecución patrimonial o de realización patrimonial extrajudicial. Se exceptúan las transmisionesinter vivosa favor de descendientes, ascendientes o cónyuge o pareja de hecho, salvo que la vivienda no se vaya a destinar a residencia habitual y permanente del nuevo titular, y la aportación al régimen económico del matrimonio o la adjudicación a cualquiera de los integrantes en caso de disolución, así como los actos de extinción del condominio. El art. 2 regula el procedimiento para el ejercicio del tanteo y el art. 3 el procedimiento para el ejercicio del retracto. El art. 4 se destina a la determinación del precio de adquisición, que será el que se haya fijado para la transmisión, y cuando esta sea a título gratuito, se fijará con arreglo al valor que correspondería a la vivienda en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, y, en caso de disconformidad, por un perito independiente. En todo caso, el precio no podrá superar el precio máximo legalmente establecido para las viviendas protegidas. El art. 5 atribuye a las viviendas adquiridas mediante tanteo y retracto la calificación de viviendas protegidas con carácter permanente. Y el art. 6 establece el deber de los notarios en la autorización de escrituras que documenten la transmisión de vivienda de protección pública de acreditar el cumplimiento de las condiciones del tanteo y comunicar la transmisión a la Conselleria competente; el deber de los registradores para inscribir la transmisión de vivienda de protección pública de comprobar que las escrituras cumplan con tales requisitos, con igual deber de comunicación a la Conselleria competente; y el deber de la Conselleria competente en materia de hacienda de comunicar a la dirección general competente en materia de vivienda, con periodicidad trimestral, las viviendas de protección pública de cuya transmisión tenga constancia.
Los arts. 10 a 12 del decreto-ley regulan el ejercicio de los derechos de adquisición preferente en transmisiones singulares. El art. 10 atribuye este derecho a la Generalitat cuando la transmisión de la vivienda se realice mediante dación en pago de deuda con garantía hipotecaria, a través de procedimiento judicial o extrajudicial de ejecución hipotecaria, transmisiones de edificios con un mínimo de cinco viviendas cuyo destino principal sea residencial, cuando se transmita un porcentaje igual o superior al 80 por 100 del edificio, o la venta de diez o más viviendas y sus anejos, y, en estos dos últimos casos, aun cuando dicha operación se realice mediante venta de acciones o participaciones sociales de mercantiles cuyo objeto social esté vinculado con la actividad inmobiliaria. El ejercicio del derecho de adquisición preferente está subordinado a otros derechos de adquisición preferente que puedan concurrir en el caso, y solo existe cuando las viviendas estén ubicadas en municipios incluidos en las áreas de necesidad de vivienda o en sus áreas de influencia. Los derechos de adquisición preferente alcanzan a la primera y ulteriores transmisiones, siempre que los municipios continúen estando incluidos en las áreas de necesidad de vivienda. Los arts. 11 y 12 regulan, respectivamente, el procedimiento para el ejercicio del derecho de tanteo y de retracto con remisión a los procedimientos establecidos en los arts. 2 y 3 del decreto-ley.
Para dar respuesta a esta cuestión debe tenerse en cuenta lo que ya hemos dicho en otros casos de regulación autonómica de derechos de adquisición preferente a propósito de la competencia del Estado en materia de legislación civil. En la STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 6, indicamos: «El establecimiento en favor de la administración de un derecho de tanteo y retracto para determinados supuestos no implica una regulación de tal institución civil, la cual es perfectamente compatible, como en el caso enjuiciado sucede, con el uso por la administración de tales derechos previa disposición legislativa constitutiva de las mismas, con sometimiento al Derecho civil del régimen jurídico de las instituciones citadas. No hay pues aquí invasión competencial del título del art. 149.1.8 CE, por la simple constitución de un derecho de tanteo y retracto, lo que no supone modificación o derogación alguna de la legislación civil en materia de retracto, ya que el precepto impugnado se ha limitado únicamente a crear en favor de la administración autonómica un derecho de tanteo y de retracto, dentro del conjunto de actuaciones en materia de protección del medio ambiente, pero sin establecer, en modo alguno, una regulación del régimen jurídico de tales derechos».
Sí que hemos apreciado, como indican los recurrentes, una invasión de la competencia del Estado en materia de legislación civil en el caso de la STC 28/2012. Pero como indicábamos en aquella ocasión (FJ 5), la normativa autonómica no establecía un derecho de retracto a favor de una administración pública, sino en beneficio de una persona física o jurídica de carácter privado, lo que nos llevó a considerar que se trataba de un supuesto de regulación entre particulares, incidiendo así en un ámbito propio del derecho privado, en concreto, del derecho civil, «privilegiando a unos potenciales adquirentes frente a otros y limitando la libre disposición de su titular que viene obligado a vender a las personas privadas designadas por la disposición cuestionada». Y por este motivo se consideró que no era posible incardinar la norma en el ámbito propio de la competencia autonómica sobre legislación turística, sino que formaba parte de la legislación civil, competencia del Estado.
Pero, a diferencia de la normativa canaria que dio lugar a la STC 28/2012, los derechos de adquisición preferente que se regulan en los arts. 1 a 6, y 10 a 12 del decreto-ley son derechos cuya titularidad se atribuye a la Generalitat (arts. 1.1 y 10.1 del decreto-ley), por lo que no se pueden aplicar aquí los razonamientos de la STC 28/2012 y sí considerar, más bien, que la regulación de estos derechos es una regulación administrativa que se incardina en la competencia de la Comunitat Valenciana en materia de vivienda, por lo que no cabe apreciar la invasión en la competencia del Estado en materia de legislación civil.
b) Se plantea también en el recurso la invasión de la competencia del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) por parte del art. 10.1 b) y concordantes del decreto-ley en relación con los procedimientos de ejecución. Como ya hemos dicho, a falta de mayor precisión de los recurrentes, solo cabe dar respuesta a la posible invasión competencial del art. 10.1 b) del decreto-ley. Indican los recurrentes que solo sería constitucionalmente admisible el art. 10.1 b) del decreto-ley si se entiende que se trata de especificidades derivadas del ejercicio de la competencia autonómica en vivienda.
Las Cortes Valencianas niegan que en este caso se haya realizado regulación procesal, porque los derechos de adquisición preferente se proyectan sobre las viviendas adquiridas con ocasión de un proceso de ejecución hipotecaria o de venta extrajudicial en sede notarial, y se remite a la STC 5/2019, de 17 de enero, FJ 9.
En la misma línea, indica el Gobierno de la Generalitat que no se trata de una regulación procesal, porque el art. 10.1 b) regula los derechos de adquisición preferente en caso de transmisión subsiguiente que realice el adjudicatario o cesionario del remate y la que fuera a realizar cualquier tercera persona que hubiera adquirido de ellos.
El art. 10.1 b) del decreto-ley atribuye a la Generalitat el derecho de retracto en las transmisiones de viviendas y sus anejos que hubieren sido adquiridas en un proceso judicial de ejecución hipotecaria o en un procedimiento de venta extrajudicial en sede notarial.
Debemos compartir los argumentos de la Generalitat Valenciana y del Gobierno autonómico. En este sentido, la norma invocada no es una norma de carácter procesal ni incide siquiera sobre el procedimiento de ejecución, pues el derecho de adquisición preferente no se establece respecto de la adquisición de una vivienda dentro del proceso de ejecución hipotecaria, sino que afecta a las ulteriores transmisiones de viviendas y sus anejos cuando estas hayan sido previamente adquiridas a través de una ejecución hipotecaria. En consecuencia, no cabe apreciar la alegada invasión competencial.
c) Consideran los recurrentes que el art. 10.1 c) y d) del decreto-ley invaden la competencia estatal en materia de legislación mercantil (art. 149.1.6 CE) y la competencia de las demás comunidades autónomas en caso de operaciones de transmisión que afecten a sociedades mercantiles propietarias de inmuebles en territorios distintos de la Comunitat Valenciana.
En línea con lo afirmado respecto de la legislación procesal, indican las Cortes Valencianas y el Gobierno Valenciano que en este caso no habría regulación mercantil, sino que únicamente se proyectan los derechos de tanteo y retracto sobre determinadas transacciones.
El art. 10.1 c) del decreto-ley reconoce el «(d)erecho de tanteo y retracto en las transmisiones de edificios, con un mínimo de cinco viviendas, cuyo destino principal sea el residencial, cuando se transmita un porcentaje igual o superior al 80 por 100 de dicho edificio y aun cuando dicha operación se realice mediante la venta de acciones o participaciones sociales de mercantiles cuyo objeto social esté vinculado con la actividad inmobiliaria». Y el art. 10.1 d) se refiere al «(d)erecho de tanteo y retracto en las operaciones de venta referidas a diez o más viviendas y sus anejos, y aun cuando dicha operación se realice mediante la venta de acciones o participaciones sociales de mercantiles cuyo objeto social esté vinculado con la actividad inmobiliaria».
El recurso distingue los supuestos en los que se trate de operaciones de transmisión de empresas y aquellos que traten de encubrir fraudulentamente una transmisión de activos únicamente para evitar el derecho de adquisición preferente de la Generalitat. En el primer caso, la regulación autonómica no solo entraría en conflicto con la competencia estatal en materia de legislación mercantil, sino también con las competencias de las demás comunidades autónomas, pues la transmisión de empresas puede implicar la existencia de negocio y activos en distintos territorios. Lo mismo sucedería en el segundo supuesto cuando los inmuebles se ubiquen en otras comunidades autónomas, porque en tal caso, la Generalitat estaría ejercitando unos derechos establecidos en una norma valenciana que se aplicaría extraterritorialmente y que podría llevar a la inaplicablidad material en caso de que otra autonomía regulase en los mismos términos.
Para dar respuesta a la posible invasión de la competencia estatal sobre la legislación mercantil, hay que determinar si establecer un derecho de adquisición preferente sobre acciones o participaciones sociales constituye una invasión en la competencia estatal en la materia. Desde los primeros pronunciamientos sobre derechos de adquisición preferente hemos entendido que «(e)l establecimiento en favor de la administración de un derecho de tanteo y retracto para determinados supuestos no implica una regulación de tal institución civil, la cual es perfectamente compatible, como en el caso enjuiciado sucede, con el uso por la administración de tales derechos previa disposición legislativa constitutiva de las mismas, con sometimiento al Derecho civil del régimen jurídico de las instituciones citadas» (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 6). Paralelamente, resulta lógico entender que el establecimiento de un derecho de adquisición preferente sobre acciones o participaciones sociales no significa establecer una regulación mercantil. Ciertamente, en este caso el ejercicio de los derechos de adquisición convertiría a la Generalitat en titular de las acciones o participaciones sociales, y socia, por tanto, de una sociedad de capital. Pero no se produciría una interferencia en la legislación mercantil. En este sentido, el art. 156.2 de la Ley de les Corts Valencianes 1/2015, de 6 de febrero, de hacienda pública, sector público instrumental y de subvenciones, establece: «Las sociedades mercantiles de la Generalitat tienen personalidad jurídica de naturaleza privada, y en ningún caso dispondrán de facultades que impliquen el ejercicio de potestades administrativas. Se regirán, como regla general, por el ordenamiento jurídico privado y su legislación específica, sin perjuicio de lo establecido en la presente ley y en el resto de normas de Derecho público que les resulten de aplicación. A tal efecto, el conjunto de sus derechos y obligaciones de carácter económico tendrán siempre naturaleza privada». Por tanto, ni del hecho de la adquisición de acciones o participaciones sociales ni de la ulterior condición de socia de la Generalitat puede inferirse invasión alguna en la competencia del Estado en legislación mercantil.
A propósito de la posible invasión de competencias de otras comunidades autónomas, hay que tener en cuenta que el art. 10.3 del decreto-ley establece como requisito esencial de los derechos de adquisición preferente que «las viviendas sobre las que se podrán ejercitar los derechos de tanteo y retracto deberán estar ubicadas en los municipios incluidos en las áreas de necesidad de vivienda o, en su caso, en sus áreas de influencia», extremo que se desarrolla en los arts. 13 a 15 del decreto-ley y que permite circunscribir el ámbito de actuación de estos derechos de adquisición preferente respecto de acciones y participaciones sociales a los casos en que las viviendas estén ubicadas dentro de la Comunitat Valenciana. Aunque la empresa puede tener activos en otros territorios, los derechos de adquisición preferente van ligados, por tanto, a las viviendas radicadas en la comunidad autónoma. Y la norma no impediría que otras comunidades autónomas establecieran una norma similar respecto de viviendas radicadas dentro de su territorio en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de vivienda. Por tanto, tampoco se produce aquí la invasión competencial que plantea el recurso.
d) Sostienen también los recurrentes que el art. 6 del decreto-ley invadiría la competencia del Estado sobre legislación civil e hipotecaria conforme a la competencia relativa a las bases de las obligaciones contractuales, por la imposición de requisitos a notarios y registradores para el otorgamiento de