Categoría: Judicial

e viviendas radicadas dentro de su territorio en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de vivienda. Por tanto, tampoco se produce aquí la invasión competencial que plantea el recurso.
d) Sostienen también los recurrentes que el art. 6 del decreto-ley invadiría la competencia del Estado sobre legislación civil e hipotecaria conforme a la competencia relativa a las bases de las obligaciones contractuales, por la imposición de requisitos a notarios y registradores para el otorgamiento de escrituras y para la práctica de inscripciones de las transmisiones. No obstante, se subordina la invasión competencial a la primera cuestión planteada, es decir, que la regulación de derechos de adquisición preferente sobre vivienda por parte de la comunidad autónoma invada la competencia estatal en legislación civil, y si además se entiende que se trata de especificidades derivadas del ejercicio de la competencia autonómica sobre vivienda.
Para las Cortes Valencianas, la cuestión quedaría resuelta a partir de lo establecido en la STC 207/1999 en cuanto que la observancia de la legalidad viene impuesta a estos profesionales por las normas estatales por las que se rigen, por lo que no se produciría la invasión competencial.
Señala también en sus alegaciones el Gobierno de la Generalitat que esta obligación debe enmarcarse en la función que incumbe a notarios y registradores de realizar el juicio de legalidad, con cita de la STC 207/1999, y que deriva del art. 24.2 y 3 de la Ley del Notariado y el art. 194 del Decreto de 2 de junio de 1994, por el que se aprueba con carácter definitivo el Reglamento de la organización y régimen del Notariado, para las obligaciones impuestas a los notarios, y del art. 22 en relación con el art. 254 de la Ley hipotecaria, para el caso de los registradores.
El art. 6 del decreto-ley, como ya indicamos anteriormente, establece en su primer apartado la obligación de notarios y notarias al autorizar escrituras de transmisión de viviendas de protección pública, de exigir al transmitente que acredite la notificación a la Conselleria competente en materia de vivienda de la decisión de enajenar y el vencimiento del plazo para el ejercicio del tanteo o la renuncia expresa y motivada de la Generalitat, con constancia expresa de todo ello en la escritura, y la obligación de comunicar la transmisión realizada a la Conselleria competente en materia de vivienda en el plazo de veinte días naturales. El apartado segundo del precepto establece la obligación de registradores y registradoras de exigir, en los casos de inscripción de transmisiones de viviendas de protección pública y sus anejos, que la escritura cumpla con los requisitos establecidos en el apartado anterior y que se acredite la notificación efectuada por el adquirente a la Conselleria competente en materia de vivienda, y la obligación de comunicar a dicha Conselleria las inscripciones de estas transmisiones en el plazo de veinte días naturales.
Por lo que se refiere a la STC 207/1999 invocada por el parlamento y el Gobierno Valenciano para rechazar la invasión de competencias del Estado, hay que puntualizar que en esta sentencia no se planteaba una invasión competencial por la imposición a notarios y registradores de ciertos requisitos para velar por el cumplimiento de las obligaciones de notificación establecidas en el decreto-ley y garantizar la efectividad de los derechos de adquisición preferente establecidos a favor de la Generalitat, tal y como especifica su FJ 7, sino sobre la sanción que se impone a notarios y registradores por el incumplimiento de su deber de denegar la escrituración o la inscripción cuando no se acredite la requerida notificación. Pero también es cierto que en aquella sentencia dijimos (FJ 8):
«Pues bien, a los notarios, en cuanto fedatarios públicos, les incumbe en el desempeño de la función notarial el juicio de legalidad, sea con apoyo en una ley estatal o autonómica, dado que el art. 1 de la vieja ley por la que se rige el Notariado, Ley de 28 de mayo de 1862, dispone que “El notario es el funcionario público autorizado para dar fe, conforme a las leyes, de los contratos y demás actos extrajudiciales”, función de garantía de legalidad que igualmente destaca el Reglamento de la organización y régimen del Notariado, aprobado por Decreto de 2 de junio de 1944, en su art. 145, párrafo 2, al imponer a los notarios no solo la excusa de su ministerio sino la negativa de la autorización notarial cuando “… el acto o el contrato, en todo o en parte, sean contrarios a las leyes, a la moral y a las buenas costumbres, o se prescinda por los interesados de los requisitos necesarios para la plena validez de los mismos”. La función pública notarial incorpora, pues, un juicio de legalidad sobre la forma y el fondo del negocio jurídico que es objeto del instrumento público, y cabe afirmar, por ello, que el deber del notario de velar por la legalidad forma parte de su función como fedatario público.
Por lo que concierne a la función registral de inscripción de las transmisiones de bienes sujetos a tanteo y retracto legal urbanístico, la función calificadora que realiza el registrador de la propiedad comporta, asimismo, un juicio de legalidad, atinente no solo a la legalidad formal o extrínseca del documento o título inscribible sino también, como establece el art. 18 de la Ley hipotecaria, a “la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del registro”.
De lo anterior se desprende que la observancia de la legalidad, en este caso, de la normativa reguladora del tanteo y retracto previstos en la Ley Foral impugnada y, muy especialmente, del cumplimiento del requisito esencial de la notificación fehaciente de la transmisión de los inmuebles sujetos a tales derechos, no deriva solo de la expresa exigencia contenida en los preceptos antes citados de la Ley Foral impugnada, sino también y más propiamente del deber general que, en sus respectivas funciones públicas notarial y registral, les viene impuesto a estos profesionales por las normas estatales por que se rigen.»
Del mismo modo que dijimos entonces, no puede considerarse ahora que la obligación impuesta a notarios y registradores en el art. 6 del decreto-ley invada la competencia del Estado en los términos planteados en el recurso.
Por todo lo dicho, el motivo se desestima.
8. Tercer motivo del recurso: la vulneración del derecho de propiedad en su manifestación de garantía patrimonial.
Indican los recurrentes que los derechos de tanteo y retracto del decreto-ley se ejercitan, especialmente, en caso de operaciones de cierto volumen, con posterioridad a que las partes realicen los desembolsos necesarios para alcanzar el acuerdo que posteriormente se comunica a la administración (gastos de auditoría, asesoramiento jurídico y técnico, notaría, etc.). Para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, el decreto-ley establece que deberá abonarse el precio pactado, pero no se reconoce el reembolso de estos costes de transacción, con lo que se produciría una privación patrimonial para quien ha incurrido en ellos en beneficio de la administración, y ello vulneraría el derecho de propiedad en su vertiente de garantía patrimonial, que el art. 33.3 CE consagra con la cláusula «mediante la correspondiente indemnización». Invocan también el art. 1 del Protocolo núm. 1 al Convenio europeo de derechos humanos, que reconoce el derecho de propiedad. Esta infracción constitucional, dicen los recurrentes, no se anuda a un precepto concreto, sino que se deriva de la sistemática de la norma, al no establecer mecanismo alguno de compensación de estos perjuicios patrimoniales, sino meramente el precio pactado entre las partes (arts. 2, 3, 4, 7, 8, 11 y 12 del decreto-ley).
Las Cortes Valencianas niegan que se produzca esta vulneración del derecho de propiedad en su vertiente de garantía institucional. Consideran que el planteamiento del recurso sería de una «inconstitucionalidad por omisión» en cuanto que sería exigible incluir una determinada regulación indemnizatoria, y no hacerlo determinaría la nulidad de la norma, lo que no se compadece con la libertad de configuración que corresponde al legislador. En todo caso, entienden que esta omisión quedaría solventada porque siempre cabe exigir la responsabilidad del Estado legislador o la responsabilidad patrimonial de la administración. Además, en el mercado de vivienda protegida, estos costes se compensan con las condiciones más favorables de la primera adquisición frente al mercado de vivienda libre. Y, en todo caso, consideran, con cita de la STC 154/2015, que este perjuicio carece de relevancia al no poder considerarse sorpresivo ni inesperado, ya que se trata de un sector expuesto a una fuerte intervención pública y a cambios normativos.
El Gobierno valenciano da respuesta a esta cuestión al tratar la invasión competencial en materia de legislación expropiatoria. Coincide con las Cortes Valencianas al considerar que no cabría una inconstitucionalidad negativa, por ausencia de regulación y que, en todo caso, tal ausencia no se produce porque queda abierta la vía para la indemnización a través de la legislación administrativa respecto de los perjuicios que pueda sufrir un ciudadano cuando no tenga el deber de soportarlos. Los posibles perjuicios, de existir, no puede afirmarse que lesionen el derecho de propiedad.
9. La doctrina constitucional sobre la garantía patrimonial del art. 33.3 CE.
La garantía patrimonial del art. 33.3 CE se reconoce en caso de privación de bienes y derechos por causa justificada de utilidad pública o interés social. Precisábamos, por ejemplo, en la STC 116/2019, de 16 de octubre, FJ 3, que se trata de «una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 6)». La STC 45/2018, de 26 de abril, FJ 3, reitera lo que ya estableció la STC 204/2004, de 18 de noviembre, en cuanto que «“debe entenderse por [expropiación forzosa] la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos por causa justificada de utilidad pública o interés social. De ahí que sea necesario, para que se aplique la garantía del art. 33.3 CE, que concurra el dato de la privación singular característica de toda expropiación, es decir, la substracción o ablación de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios sujetos, siendo distintas a esta privación singular las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido del derecho. Es obvio que la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo que, aun cuando predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 11)” (FJ 5)».
Esta compensación hay que entenderla en términos de razonable equilibrio. Decíamos, así, en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9, que «de acuerdo con la doctrina de este tribunal, “la garantía constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea este, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación” (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13). Y “en cuanto al contenido o nivel de la indemnización, una vez que la Constitución no utiliza el término de justo precio, dicha indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre este y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo ser estas respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable” (STC 166/1986, FJ 13)».
Sin embargo, la garantía patrimonial del ciudadano tiene una proyección más amplia y, así, también hemos indicado a propósito del art. 106.2 CE, en cuanto a la responsabilidad patrimonial de la administración que «la doctrina de este tribunal solo ha abordado el análisis del referido precepto constitucional en ámbitos puntuales. Al respecto, ha señalado, en particular, que los requisitos del artículo 106.2 CE han de ser respetados en el ámbito urbanístico [STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 6 b)], sector en el que hemos subrayado el parentesco que la responsabilidad patrimonial de la administración presenta con la expropiación forzosa (art. 33.3 CE), en la consideración de que ambos institutos “son modalidades de un mismo género: la garantía patrimonial del ciudadano” (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 33)» (STC 112/2018, de 17 de octubre, FJ 4).
En relación con los derechos de tanteo y retracto de vivienda de protección pública, las referencias al art. 33 CE se han realizado en la STC 154/2015, FJ 4, en los siguientes términos:
«En este caso, el sometimiento del titular de viviendas protegidas a derechos de adquisición preferente responde claramente a una finalidad de interés general: el acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas. La limitación coadyuva a este objetivo porque sirve a la evitación del fraude en las transacciones (el cobro de sobreprecios en “negro”) y a la generación de bolsas de vivienda protegida de titularidad pública. La limitación señalada se ampara de este modo en razones que, por lo demás, son particularmente poderosas al entroncar con un pilar constitucional: el compromiso de los poderes públicos por la promoción de las condiciones que aseguren la efectividad de la integración en la vida social (art. 9.2 CE), en general, y el acceso a una vivienda digna (art. 47 CE), en particular. Conecta igualmente con el mandato constitucional de protección social y económica de la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes retornados (art. 42 CE).
La restricción indicada tiene un limitado alcance. El sometimiento al ejercicio del derecho de tanteo y retracto no afecta a la facultad en sí de trasmitir; incide solo sobre la de elegir adquirente. A su vez, tal limitación afecta solo a las trasmisionesinter vivos, no a lasmortis causa. Además, las trasmisionesinter vivosa las que se refiere son las segundas y sucesivas y únicamente durante el periodo de vigencia del régimen legal de protección. Por otra parte, estos derechos de adquisición preferente, cuando se ejercen para evitar conductas fraudulentas, funcionan como mecanismo de control de la regularidad de las trasmisiones por lo que el titular incumplidor está obligado a soportar los perjuicios consecuentes; perjuicios que en modo alguno pueden reputarse sacrificios a los efectos de la indemnización prevista en el art. 33.3 CE. En tal caso, la limitación funciona como instrumental de otras que ya estaban previstas y, en particular, de la consubstancial a todo régimen de trasmisión de vivienda con precio administrativo: la prohibición de cobrar cantidades adicionales a los precios o rentas fijados como máximos por la administración.
En todo caso, el ejercicio de estos derechos, aunque responda a fines distintos, no asociados a comportamientos antijurídicos de los beneficiarios de viviendas protegidas, no produce en abstractos perjuicios de relevancia desde la perspectiva del control constitucional de las exigencias derivadas del art. 33 CE: es habitual que al vendedor le sea indiferente quien sea el comprador. En consecuencia, únicamente podría resultar perjudicado el propietario que tenga interés en que el adquirente sea una persona determinada y solo si la administración opta por ejercer efectivamente sus derechos de tanteo y retracto. Ahora bien, incluso en este caso, al menos desde la perspectiva de control abstracto que aquí corresponde, ese perjuicio carece de significación porque no puede reputarse sorpresivo ni inesperado en el marco de un sector del ordenamiento necesariamente expuesto a una fuerte intervención pública y a cambios normativos; ese sector es el que permitió en su momento al transmisor acceder a una vivienda en condiciones privilegiadas (mejores de las que ofrece el mercado) a cambio de un régimen de uso y disposición (más restringido que el ordinario del Derecho privado) que ya entonces era especial y estaba fuertemente intervenido.»
De este modo, los derechos de tanteo y retracto a favor de una administración pública se conciben, desde la perspectiva del propietario, en términos de limitación del derecho de propiedad por razones de interés general, que entronca con el art. 33.2 CE, es decir, la delimitación de la propiedad de acuerdo con su función social, y no con la privación de la propiedad por causa justificada de utilidad pública o interés social, y mediante la correspondiente indemnización, prevista en el art. 33.3 CE.
Por otra parte, en cuanto a la normativa aplicable a los derechos de tanteo y retracto establecidos por una comunidad autónoma a favor de la administración, dijimos en la STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 6, previamente citada, que como instituciones jurídicas son derechos reales sujetos a regulación civil.
Y respecto de la posibilidad de que la comunidad autónoma regule mediante la correspondiente legislación administrativa los derechos de tanteo y retracto establecidos a favor de la administración, indicamos en la STC 207/1999, de 11 de noviembre, FJ 5: «Los derechos de tanteo y retracto pertenecen, en cuanto institución jurídica, al ámbito de las relaciones jurídico-privadas y, desde esta perspectiva, como derechos reales de adquisición preferente, su regulación es competencia exclusiva del Estado en cuanto integrantes de la legislación civil (art. 149.1.8 CE), a salvo las peculiaridades propias de los Derechos forales o especiales, como es el caso de Navarra, que los regula en la Compilación de su Derecho civil o Fuero Nuevo aprobada por Ley 1/1973, de 1 de marzo, en las Leyes 445 y siguientes. Ahora bien, como ha declarado este tribunal (SSTC 170/1989 y 102/1995), ello no excluye que tales derechos de tanteo y retracto puedan constituirse en favor de las administraciones públicas para servir finalidades públicas con adecuado respaldo constitucional, siendo en tal caso regulados por la correspondiente legislación administrativa, e insertándose en las competencias de titularidad autonómica cuando las comunidades autónomas hayan asumido en sus estatutos competencias normativas sobre la materia en que dichos derechos reales se incardinan».
10. Aplicación de la doctrina constitucional a este caso.
En la STC 154/2015 se descartaba la vulneración de la garantía patrimonial del art. 33.3 CE en relación con derechos de tanteo y retracto previstos para vivienda de protección pública. Más allá de este pronunciamiento circunscrito a un supuesto concreto, y para dar repuesta al tercer motivo del recurso de inconstitucionalidad, hemos de determinar en primer lugar si la norma impugnada provoca un daño patrimonial que pudiese calificarse de privación indemnizable a los efectos del art. 33.3 CE.
Según el planteamiento de los recurrentes, la indemnización en estos casos se traduciría en el pago del precio, pero indican que la transacción comporta además otros costes, que pueden ser elevados, y el particular que no resulte reembolsado en los mismos sufrirá una pérdida patrimonial que, de no indemnizarse, vulneraría el art. 33.3 CE. Para las Cortes Valencianas y el Gobierno autonómico, la cuestión debería encauzarse, en su lugar, a través de la responsabilidad patrimonial de la administración. Esta diversidad de enfoques parece responder a un diferente entendimiento de la naturaleza jurídica de esta institución. En uno y otro caso, la pérdida patrimonial a la que se refiere este motivo del recurso podría entenderse incluida en la noción amplia de garantía patrimonial del ciudadano que comprende tanto la previsión indemnizatoria del art. 33.3 CE como la responsabilidad patrimonial de la administración del art. 106.2 CE. Para determinar si puede haber vulneración o no del art. 33.3 CE debe precisarse, en primer lugar, y como se acaba de mencionar, si la pérdida patrimonial a la que aluden los recurrentes puede tener su encaje o no en el referido precepto constitucional.
Los derechos de adquisición preferente, por su naturaleza de derechos reales, no constituirían propiamente, y como punto de partida, una privación del derecho de propiedad, sino que más bien limitan las facultades del propietario, que, como hemos dicho, no puede elegir libremente a la persona del adquirente. Ha de considerarse entonces que se trata de una delimitación del contenido normal del derecho de propiedad de acuerdo con su función social (art. 33.2 CE), que no es indemnizable. Y por ello, el establecimiento de tanteos y retractos a favor de la administración no da derecho,per se, a una indemnización sino al pago del precio cuando el propietario decide enajenar y la administración ejercita su derecho de adquisición preferente. Si bien esto es así desde la perspectiva del propietario inicial, transmitente, en el caso del retracto, que opera cuando la transmisión ya se ha producido, el ejercicio del derecho comporta para el adquirente retraído una auténtica privación de su derecho de propiedad. Y en el caso del retracto administrativo, esta privación del derecho de propiedad que sufre el adquirente retraído se contempla en la ley en atención a un interés público o social, debiendo mediar la correspondiente indemnización, lo que nos conduce a situarnos, en principio, en el ámbito del art. 33.3 CE. Así las cosas, y para el caso del retracto, habría que determinar si el decreto-ley contraviene el art. 33.3 CE respecto del adquirente retraído porque solo se contempla el pago del precio, sin incluir el abono de los gastos en que se haya incurrido con la transmisión.
Indican además los recurrentes que esta vulneración no se anuda a un precepto concreto, sino que se deriva de la sistemática de la norma, al no establecer mecanismo alguno de compensación de estos perjuicios patrimoniales, sino meramente el precio pactado entre las partes, con cita expresa de los arts. 2, 3, 4, 7, 8, 11 y 12 del decreto-ley. Habría que considerar si, efectivamente, cabe alcanzar esta conclusión.
En la regulación que hace el decreto-ley, indica el art. 2.6 que, en el caso de ejercicio del derecho de tanteo sobre viviendas de protección pública, el ejercicio del derecho se realizará mediante notificación fehaciente y se procederá al pago del precio en el plazo de cuatro meses, salvo que en las condiciones de la transmisión se hayan establecido plazos superiores. Y entre los extremos que ha de contener la notificación se incluye el precio a satisfacer, con indicación de la partida presupuestaria. Para el derecho de retracto, el art. 3.7 se pronuncia en términos similares. En ambos casos, por tanto, se hace una genérica referencia al pago del precio.
Cuando se trate del ejercicio de derechos de adquisición preferente en transmisiones singulares, el art. 11.3 del decreto-ley determina que, para el ejercicio del derecho de tanteo, el precio de adquisición será el que se hubiera fijado para la transmisión objeto de tanteo, y en el caso del retracto, el art. 12.3 del decreto-ley indica que el precio de adquisición será el que se hubiere fijado en la transmisión objeto de retracto. Todas estas normas aluden genéricamente al precio, pero ninguna de ellas establece que el único concepto a abonar haya de ser este, ni indican tampoco de manera expresa que deban abonarse también los gastos ocasionados con la transacción.
Sin embargo, el art. 7.3 del decreto-ley sí dispone, para el caso en que la Generalitat ejercite los derechos de adquisición preferente sobre vivienda de protección pública («derechos de adquisición preferente establecidos en los artículos anteriores») a favor de tercera persona, que «los gastos que genere la transmisión serán de cuenta de esta, así como el abono del precio a la persona transmitente o cualquier otro gasto análogo derivado, directa o indirectamente, de la transmisión». En términos prácticamente idénticos se pronuncia el art. 8.4 del decreto-ley para el caso de que la Generalitat ceda los derechos de adquisición preferente sobre vivienda de protección pública al municipio donde radique la vivienda.
También en la regulación civil del derecho de retracto la obligación de pago no se restringe al pago estricto del precio. En el retracto legal del derecho civil el retrayente queda obligado al pago de los gastos de la venta por la remisión que hace el art. 1525 CC al art. 1518 CC, y son los tribunales ordinarios los encargados de terminar qué gastos sería legítimo restituir al comprador.
Como dijimos en la STC 170/1989, FJ 6, es posible «el uso por la administración de tales derechos previa disposición legislativa constitutiva de las mismas, con sometimiento al Derecho civil del régimen jurídico de las instituciones citadas», y como añadimos en la STC 207/1999, FJ 5, también es posible que estos derechos queden «regulados por la correspondiente legislación administrativa, e insertándose en las competencias de titularidad autonómica cuando las comunidades autónomas hayan asumido en sus estatutos competencias normativas sobre la materia en que dichos derechos reales se incardinan».
Siendo esto así, teniendo en cuenta que la regulación sustantiva en esta materia corresponde a la legislación estatal cuando se haya incurrido en gastos distintos del precio con ocasión de la transacción, hay que acudir a lo dispuesto en la legislación civil, en concreto, los arts. 1525 y 1518 CC, conforme a los cuales la obligación de pago no se restringe al precio, sino que incluye los gastos. Y así lo recogen los arts. 7.3 y 8.4 del decreto-ley que determinan quiénes son los obligados a satisfacer ambas cantidades cuando se ejerciten los derechos de adquisición preferente a favor de tercera persona (art. 7.3) o se cedan tales derechos al municipio donde radique la vivienda (art. 8.4).
En definitiva, la afirmación de que los derechos de adquisición preferente del decreto-ley ocasionan una pérdida patrimonial con relación a los costes de la transacción no se corresponde con la interpretación sistemática de las normas, ya que la legislación que desarrolla el régimen jurídico de esta institución, de naturaleza civil, determina la obligación de pagar los gastos de la transmisión, reflejándose esta obligación en los arts. 7.3 y 8.4 del decreto-ley. Así interpretado, el Decreto-ley 6/2020 no vulneraría la garantía patrimonial reconocida en el art. 33.3 CE.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta senadores, integrantes del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, contra el Decreto-ley del Consell 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintidós de febrero de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Molina.–Ricardo Enríquez Peña.–María Luisa Vargas Pérez.–Ramón Marín Hernándeznrique Arnaldo Ruiz Espejel Jorquera.–María Parra Santana Astaburuaga.–César Torres Santiago.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y con pleno respeto a la opinión de mis compañeros, formulo voto particular a la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4291-2020, por las razones que ya defendí en la deliberación y que expreso a continuación.
Considero que debería haberse estimado este recurso de inconstitucionalidad por la vulneración del art. 86 CE y del 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por no concurrir el presupuesto habilitante.
Para entender cumplido dicho requisito no basta la alusión a generalidades sino que se ha de poner de manifiesto la necesidad de dar respuesta a situaciones concretas, difíciles de prever, que requieran una acción normativa inmediata, impedida por el superior lapso de tiempo que pudieran conllevar la vía ordinaria o la de urgencia para la tramitación ordinaria de las leyes.
Como señala la STC 110/2021, de 13 de mayo, FJ 9 a) «el recurso al decreto-ley se justifica solo ante un caso objetivo de extraordinaria y urgente necesidad; esto es, ante una coyuntura en la que se haga presente la exigencia impostergable de una intervención normativa inmediata solo atendible eficazmente mediante estas disposiciones legislativas provisionales; algo muy distinto, en suma, a la simple conveniencia de contar, cuanto antes, con la norma que, en un momento u otro, se estime por el Gobierno oportuna. Estas últimas apreciaciones pueden ser muy respetables, pero su mero enunciado no justifica el desplazamiento de la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) y, con ella, de la intervención de las minorías en el procedimiento parlamentario».
Las razones contenidas en la exposición de motivos del decreto-ley y las expuestas en el debate de convalidación, recogidas en extracto en el fundamento jurídico 6 de la sentencia aluden a una justificación de carácter general, en su mayor parte de carácter estructural, no coyuntural. Las razones de urgencia no pueden basarse en un problema endémico como es el de la vivienda, tanto en la Comunidad Valencia como en el resto de España. La propia exposición de motivos de la norma impugnada corrobora dicha conclusión, como evidencia el hecho de que se acuda en la misma, entre otros datos, al estudio sobre el mercado de la vivienda en España entre 2014 y 2019 publicado por el Banco de España o los datos del Instituto Nacional de Estadística de 2018.
La concreta necesidad, difícil de prever, que pudiera exigir una respuesta inmediata únicamente podría sustentarse en la situación generada por la pandemia. Pero, al margen de la afirmación de que la pandemia va a agravar el acceso a la vivienda especialmente de los colectivos vulnerables, no se explicita razonamiento o justificación de la real incidencia que la pandemia haya tenido en el problema ya existente. De modo que, estimo, que tales afirmaciones generales no justifican el sacrificio la posición institucional del poder legislativo, sede natural para el debate de un problema de estas características.
Por otro lado, no se aprecia la conexión de sentido entre la concreta regulación efectuada y la situación que se pretende afrontar, dado que el tanteo y retracto a favor de la administración autonómica, en la forma que se contemplan, no conducirían a un incremento más o menos inmediato del parque de vivienda pública. Al margen de la complejidad del sistema contemplado para la materialización del retracto, cesión de derechos a los entes locales y ulterior acceso de los destinatarios finales destinarios a las viviendas y del notable incremento de los plazos fijados a favor de la administración retrayente, no cabe olvidar que la posibilidad de ejercitar el tanteo o subsidiariamente el retracto depende de la voluntad de terceros, de los particulares propietarios de los inmuebles, que pueden decidir transmitir su titularidad o no hacerlo, máxime atendidas la situación del mercado derivada de la crisis económica en cuyo contexto se plantea la medida y las limitaciones que se contienen en el propio decreto-ley.
En cualquier caso, considero esencial destacar que la sentencia reproduce la doctrina sentada, entre otras, en la STC 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2, sobre el ejercicio de la potestad legislativa por parte de un gobierno autonómico, incluyendo que un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica (dado su carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria, en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales), pues puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante.
Sin embargo, tras reproducir dicha doctrina, la sentencia no deriva ninguna consecuencia de la misma. Debería haberse analizado si el Gobierno justificó la necesidad de aprobar este decreto-ley en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de una ley, por el procedimiento ordinario o por el de urgencia. A este respecto ha de tenerse en consideración que, como dice la propia sentencia, un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica, en este caso en las Cortes valencianas, conforme a los arts. 115 y ss. de su reglamento, en el que se prevé la posibilidad que dicha tramitación sea de urgencia (art. 93).
La sentencia, en la valoración conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto que habilita a acudir al decreto-ley, tan solo hace referencia a dicha circunstancia de un modo genérico al afirmar, sin sustentar su afirmación ni siquiera con referencia al reglamento de la Cámara, que el recurso al decreto-ley para establecer un derecho de adquisición preferente a favor de la Generalitat permite dar una respuesta más rápida para colmar las necesidades de vivienda de los colectivos vulnerables que mediante la tramitación ordinaria de un proyecto de ley en el parlamento valenciano.
No se analiza si en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma, el gobierno ha justificado la circunstancia de que, estando ante un supuesto de ejercicio de la potestad legislativa por un gobierno autonómico, la urgencia era tan imperante que no podía ser atendida por la aprobación de una ley, teniendo en cuenta la doctrina de este tribunal que exige valorar dicha circunstancia. Tampoco la sentencia valora dicha circunstancia más allá de la afirmación genérica a la que nos hemos referido en la que no se tiene en cuenta que, además del procedimiento ordinario, el Reglamento de las Corts Valencianas prevé la tramitación urgente y la tramitación en lectura única, que permiten una mayor rapidez en la tramitación legislativa, con supresión de trámites o reducción de plazos.
Como ha señalado este tribunal, en «la valoración conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto que habilita a acudir al decreto-ley, un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica (dado su carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria, en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales), pues puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6, reiterada, entre otras, por la STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5)». (STC 40/2021, FJ 2).
En definitiva, la sentencia de la que discrepo no justifica que la finalidad regulatoria pretendida no se hubiera podido realizar mediante una ley autonómica con el consiguiente respeto al sistema de fuentes y a la posición institucional de la Cámara que ello implica.
En conclusión, considero que debería haberse apreciado la vulneración del art. 86 CE y del 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
Finalmente, no comparto el modo en que se descarta en sentencia la invasión de las competencias del Estado en materia de legislación civil. La doctrina constitucional permite, ciertamente, crear en favor de la administración autonómica un derecho de tanteo y de retracto, pero sin establecer, en modo alguno, una regulación del régimen jurídico de tales derechos. La sentencia, sin embargo, se limita a descartar la vulneración de las competencias del Estado sin analizar si el decreto-ley impugnado ha regulado el régimen jurídico de tales derechos y si, con ello, ha vulnerado las competencias del Estado en materia de legislación civil.
Y en este sentido formulo este voto particular.
Madrid, a veintidós de febrero de dos mil veintitrés.–Concepción Espejel Jorquera.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión mayoritaria, considero procedente manifestar ciertas discrepancias. Y ello porque, aun compartiendo el sentido del fallo y la mayor parte de la fundamentación jurídica que lo sustenta, discrepo respecto de las razones que considero hubieran debido fundamentar la desestimación de la impugnación relativa a la invasión competencial en materia de legislación civil; y discrepo también respecto de la confusa interpretación que se efectúa de la jurisprudencia constitucional relativa a los derechos de adquisición preferente creados por la legislación autonómica a favor de la administración.
1. La falta de levantamiento de la carga alegatoria en relación con la vulneración de las competencias atribuidas al Estadoexart. 149.1.8 CE.
Uno de los motivos en los que el recurso fundamenta la inconstitucionalidad del decreto-ley impugnado es que sus arts. 1 a 6 y 10 a 12 invaden la competencia del Estado en materia de legislación civil y, por este motivo, vulneran el art. 149.1.8 CE. La lectura del escrito de interposición del recurso pone de manifiesto respecto de esta impugnación que, como sucede con otras denuncias, tan solo se afirma que «la regulación abarca a ámbitos que podrían considerarse de competencia estatal». Es más, como sostienen las Cortes y la Generalitat valencianas en sus escritos de alegaciones de 26 de octubre de 2020 y 6 de noviembre de 2020, respectivamente, los diputados recurrentes ni siquiera afirman con rotundidad en su escrito de demanda que haya existido una invasión competencial, pues se limitan a enumerar las competencias que consideran vulneradas por los preceptos impugnados y a citar extensamente las SSTC 170/1989, de 7 de noviembre; 207/ 1999, de 11 de noviembre; y 28/2012, de 1 marzo, relativas a los derechos de adquisición preferente. En ningún momento fundamentan que la aplicación de la doctrina establecida en esas sentencias determina la inconstitucionalidad de los preceptos recurridos en este caso. La debida argumentación de esta impugnación es especialmente importante, pues según se afirma en el recurso «con respecto a los demás posibles [sic] conflictos competenciales que se aprecian, precisamente exigirán la resolución de este primero, pues a él son subordinados», con lo que parece darse a entender que la impugnación relativa a la invasión competencial del art. 149.1.8 CE es la principal, siendo el resto de carácter subsidiario.
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, «cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar […] de una carga del recurrente y, en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar»; o dicho de otro modo «que la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada» (STC 82/2020, de 15 de julio). La decisión mayoritaria, en aplicación de esta doctrina, ha desestimado las impugnaciones por las que se aducía que el decreto-ley impugnado vulneraba los arts. 149.1.1 y 149.1.18. A mi juicio, estos mismos argumentos hubieran debido utilizarse también para rechazar el análisis de la impugnación relativa al art. 149.1.8 CE, por falta de levantamiento de la carga alegatoria. Lo contrario ha provocado que, paradójicamente, a lo que en realidad se está respondiendo en el FJ 7 A) es a los argumentos ofrecidos por las Cortes y la Generalitat valencianas en sus escritos de alegaciones en defensa de la constitucionalidad de los arts. 1 a 6 y 10 a 12 del decreto-ley impugnado.
2. La doctrina constitucional sobre los derechos de tanteo y retracto en materia competencial.
De acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal, la atribución al Estado de la competencia en Derecho civil en el art. 149.1.8 CE no impide al legislador autonómico constituir derechos de adquisición preferente a favor de las administraciones públicas. Recordando esta jurisprudencia constante, la decisión mayoritaria cita, en el fundamento jurídico 7 A), la STC 170/1989, de 19 de octubre, que sostiene que «[e]l establecimiento en favor de la administración de un derecho de tanteo y retracto para determinados supuestos no implica una regulación de tal institución civil, la cual es perfectamente compatible, como en el caso enjuiciado sucede, con el uso por la administración de tales derechos previa disposición legislativa constitutiva de las mismas, con sometimiento al derecho civil del régimen jurídico de las instituciones citadas. No hay pues aquí invasión competencial del título del art. 149.1.8 C.E., por la simple constitución de un derecho de tanteo y retracto, lo que no supone modificación o derogación alguna de la legislación civil en materia de retracto, ya que el precepto impugnado se ha limitado únicamente a crear en favor de la administración autonómica un derecho de tanteo y de retracto, dentro del conjunto de actuaciones en materia de protección del medio ambiente, pero sin establecer, en modo alguno, una regulación del régimen jurídico de tales derechos». Igualmente, la decisión mayoritaria invoca la STC 28/2012, de 1 de marzo, en la que el Tribunal sostuvo que la norma autonómica impugnada, lejos de prever la constitución de derechos reales a favor de la administración, establecía un derecho de retracto en beneficio de personas físicas o jurídicas de carácter privado, regulando así una relacióninter privatosy, por tanto, incidiendo directamente en el ámbito del derecho civil y vulnerando por ello los dictados del art. 149.1.8 CE.
Hasta aquí, como es obvio, no tengo ningún reparo que formular. Mis dudas derivan de la conclusión a la que llega la mayoría, tras exponer esta doctrina, al estimar que, como los derechos de adquisición preferente que regula el decreto-ley impugnado son derechos cuya titularidad se atribuye a la Generalitat, «no se pueden aplicar aquí los razonamientos de la STC 28/2012 y sí considerar, más bien, que la regulación de estos derechos es una regulación administrativa que se incardina en la competencia de la Comunitat Valenciana en materia de vivienda, por lo que no cabe apreciar la invasión competencial en materia de legislación civil». Esta conclusión, así formulada, podría dar lugar a entender que las normas autonómicas no pueden regular derechos de adquisición preferente a favor de particulares, pero sí que pueden hacerlo cuando se constituyen a favor de una administración pública. En mi opinión, esta posible interpretación de la decisión mayoritaria no sería correcta, pues una cosa es que las normas autonómicas, en materia de su competencia, puedan crear derechos de tanteo y retracto a favor de la administración pública y regular las peculiaridades que conlleva la atribución de tales derechos a la administración y otra muy distinta es que estas normas puedan establecer su régimen jurídico.
3. Incidencia de la doctrina constitucional sobre la garantía patrimonial que consagra el art. 33.3 CE en el derecho de tanteo y retracto.
Otra de las cuestiones que se suscita en este recurso de inconstitucionalidad y que, a mi juicio, no ha quedado adecuadamente argumentada en la decisión mayoritaria es la relativa a si la regulación del reembolso de los gastos derivados del ejercicio del retracto en la normativa impugnada respeta la garantía patrimonial que consagra el art. 33.3 CE.
Estoy de acuerdo con la mayoría en que no puede considerarse contrario al art. 33.3 CE que la constitución de un derecho de tanteo a favor de la administración solo exija el pago del precio al propietario del bien. El derecho de tanteo, como establece la STC 154/2015, FJ 4, solo limita la facultad de elección del comprador por el transmitente y ninguna lesión en su derecho de propiedad podrá apreciarse, siempre que, como es obvio, se respete el precio convenido para la perfección del negocio jurídico. En consecuencia, comparto la opinión mayoritaria cuando sostiene que ningún reproche de inconstitucionalidad cabe hacer al art. 2.6 (tanteo sobre viviendas de protección pública) y al art. 11.3 (tanteo sobre transmisiones singulares) dado que se han limitado a establecer que el precio de adquisición será el que se hubiera fijado para la transmisión del inmueble, porque en estos casos aún no se han generado costes de transacción.
Asimismo, comparto con la mayoría en que el ejercicio del derecho de retracto sí afecta a la propiedad del adquirente del bien retraído, pues conlleva la privación de este derecho. También coincido en que, en el caso de derecho de retracto administrativo, la garantía patrimonial del propietario del bien retraído está garantizada por el art. 33.3 CE, pues la ley otorga el derecho de retracto a la administración pública por razones de interés público. De igual modo entiendo, como la mayoría, que en el retracto la garantía patrimonial del adquirente puede no quedar satisfecha si únicamente se abona el precio del bien retraído, pues su adquisición ha podido generar gastos de transacción que deben ser rembolsados.
Por tanto, comparto estas premisas y también la conclusión a la que llega la opinión mayoritaria cuando sostiene que, aunque los arts. 3.7 y 12.3 del decreto-ley valenciano no prevén más que el pago del precio, no debe entenderse en el sentido de que el adquirente del bien retraído no tiene derecho al reembolso de los gastos de transacción.
La razón que me lleva a discrepar de la mayoría en este punto es, de nuevo, la confusa argumentación que se realiza para llegar a la conclusión expuesta. En efecto, invocando la doctrina establecida en las SSTC 170/1986, FJ 6, y 207/1999, FJ 5, se afirma que «teniendo en cuenta que la regulación sustantiva en esta materia corresponde a la legislación estatal cuando se haya incurrido en gastos distintos del precio con ocasión de la transacción, hay que acudir a lo dispuesto a los arts. 1525 y 1518 CC, conforme a los cuales la obligación de pago no se restringe al pago del precio, sino que incluye los gastos. Y así lo recogen los arts. 7.3 y 8.4 del decreto-ley que determina quiénes son los obligados a satisfacer ambas cantidades cuando se ejerciten los derechos de adquisición preferente a favor de tercera persona (art. 7.3) o se cedan tales derechos al municipio donde radique la vivienda (art. 8.4)».
Coincido con la opinión mayoritaria en que los supuestos de retracto que regulan los arts. 3.7 y 12.3 del Decreto-ley 6/2020, sobre viviendas de protección pública y en transmisiones singulares, respectivamente, deben regirse por lo dispuesto en el Código civil. Y ello porque estos dos tipos de retracto no presentan singularidades que requieran una previsión expresa en la norma administrativa en lo que se refiere al reembolso del precio y, en su caso, de los gastos al adquirente del bien retraído. Por este motivo, su régimen jurídico se rige por la normativa civil, que establece que, además del precio, han de rembolsarse al adquirente del bien retraído los gastos ocasionados para su adquisición (art. 1518, en relación con el art. 1525).
En cambio, discrepo de la mayoría cuando parece sostener que los supuestos de retracto a los que se refieren los arts. 7.3 y 8.3 del decreto-ley se rigen por el Código civil. Estos preceptos regulan, respectivamente, los supuestos en los que la Generalitat ejercita los derechos a favor de una tercera persona o cuando cede estos derechos al municipio en el que se encuentra la vivienda y prevén, específicamente, que en estos casos los gastos que han de rembolsarse y el sujeto que debe abonarlos, concretamente, la persona a favor de quien se ha ejercitado el derecho de retracto o el municipio al que se cede el derecho de adquisición preferente. El motivo por el cual los artículos 7.3 y 8.3 regulan esta cuestión, y no el Código civil, es que en estos supuestos la situación de la administración retrayente no es análoga a la que pueden encontrase los particulares cuando ejercen este derecho.
Por ello, disiento de la opinión mayoritaria cuando parece equiparar todos los tipos de retracto y entiende que todos ellos se rigen por la legislación civil. Los arts. 7.3 y 8.3 del Decreto-ley 6/2020 no están regulando ninguna cuest