Categoría: Judicial

ajes en redes sociales y artículos de opinión en los que han mostrado su absoluta animadversión contra el anterior presidente de la Generalitat y contra el recurrente y todo lo relativo a su opción política. En la demanda se reseñan y extractan esas publicaciones. Estas cuestiones fueron planteadas desde que se conocieron a través de los medios de comunicación, mediante un escrito de 20 de mayo de 2019, y posteriormente en el trámite de cuestiones previas en el acto del juicio oral, y en el recurso ante el Tribunal Supremo. Además, se interpuso querella contra los miembros de la Junta Electoral Central, y se solicitó que todos estos hechos fueran tenidos en cuenta para valorar la credibilidad de la actuación de la junta, en su calidad de denunciante de los hechos objeto de condena.
(ii) Los acuerdos de la Junta Electoral Central implicaban la vulneración de los derechos de terceras personas. En este punto, la demanda insiste en que los requerimientos de la junta no eran de obligado cumplimiento, porque su ejecución implicaba la vulneración de los derechos a la libertad de expresión y a la libertad ideológica de quienes trabajaban en los edificios públicos de la Generalitat de Cataluña.
Por su parte, el Ministerio Fiscal comienza sus alegaciones con un encuadramiento de las diversas quejas formuladas por el recurrente sobre la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) para, a continuación, exponer su criterio sobre cada una de ellas.
a) Sobre la falta de competencia de la Junta Electoral Central, el fiscal considera que el examen de las resoluciones judiciales impugnadas, que sostuvieron el mismo criterio, ha de hacerse desde la perspectiva de control externo que es propia de esta jurisdicción constitucional, es decir, atendiendo a la razonabilidad semántica, metodológica y axiológica de la interpretación judicial de la norma. Desde ese plano, ha de concluirse «como perfectamente razonable considerar que la junta era competente para dictar los acuerdos que sirvieron de base para el pronunciamiento de una sentencia condenatoria contra el señor Torra», conforme a lo dispuesto en los arts. 20, párrafo segundo, y 19.1 h) LOREG.
b) Otro tanto sucede sobre la condición de la Junta Electoral Central como órgano superior, a los efectos de lo dispuesto en el art. 410.1 CP. Para el fiscal, si la junta era competente para dictar los acuerdos controvertidos, conforme a lo dispuesto en los arts. 19.1 h), 19.2 y 20 LOREG, «no cabe sino concluir como perfectamente razonable considerar que la junta era orgánicamente (esto es, en materia electoral) autoridad superior para dictar los acuerdos que sirvieron de base para el pronunciamiento de una sentencia condenatoria contra el señor Torra».
c) En cuanto a la alegada falta de imparcialidad de los integrantes de la Junta Electoral Central, el fiscal sostiene, como hicieron las resoluciones recurridas, «que no había quedado debidamente acreditada la falta de imparcialidad de determinados vocales de la Junta Electoral Central al adoptar esta los acuerdos de 11 y 18 de marzo de 2019». A tal efecto, debe tenerse en cuenta que el recurrente no intentó la recusación de los mismos en vía administrativa, «pudiendo hacerlo», y que la querella interpuesta posteriormente «en sustitución de tal recusación» fue archivada.
d) Sobre la alegada vulneración de los derechos de terceras personas, considera que «los empleados públicos (que son las personas a que se hace referencia principalmente con este alegato) han respetar la CE y las normas que integran el ordenamiento jurídico». Por lo tanto, «entre sus deberes se incluye el de neutralidad e imparcialidad, con arreglo al artículo 53 TRLEEP», de manera que, «en cuanto tales, sus derechos fundamentales no podían sufrir restricción alguna por los mandatos de la Junta Electoral Central».
Finalmente, el partido político Vox mantiene la legalidad de los acuerdos de la Junta Electoral Central. A su juicio, no hay duda alguna de que este órgano es la máxima autoridad en materia electoral (exarts. 8.1 y 19.4 LOREG), y que las decisiones y acuerdos que dicte en este ámbito devienen de obligada observancia para todas las autoridades e instituciones, sin posibilidad de distingo alguno. En este caso, los acuerdos se dictaron para preservar el principio de neutralidad política en periodo electoral, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.2 LOREG. En cuanto a la imparcialidad de la junta electoral, entiende que la cuestión planteada por el recurrente quedó zanjada en el auto de 24 de abril de 2019, por el que la Sala Segunda del Tribunal Supremo rechazó la admisión a trámite de la querella presentada en su día por el señor Torra contra los integrantes de la Junta Electoral Central, por un presunto delito de prevaricación. En cualquier caso, el recurrente no planteó la recusación de los miembros de la junta en tiempo y forma, por lo que concurre un óbice de admisibilidad por falta de invocación en tiempo de la supuesta vulneración,exartículo 44.1 a) y c) LOTC, en relación con el art. 50.1 a) LOTC. En cuanto a la posible vulneración de los derechos de terceras personas, considera que los funcionarios públicos deben observar en el ejercicio de sus funciones la debida neutralidad e imparcialidad ideológica exigida por el artículo 53.2 del Estatuto básico de la función pública [sic].
7.3.2 La respuesta de los órganos judiciales.
Las diversas cuestiones planteadas por el recurrente obtuvieron respuesta en las resoluciones impugnadas, en el sentido que se expondrá a continuación.
7.3.2.1 La respuesta de la sala de enjuiciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña contiene diversos apartados en los que se ofrece una contestación a las pretensiones del recurrente sobre las distintas vertientes del derecho a la legalidad penal.
En el fundamento jurídico tercero, apartado I, la Sala analiza la competencia de la Junta Electoral Central. A la vista de lo dispuesto en los arts. 8, 9, 19 y 20 LOREG, considera que la Junta Electoral Central es el órgano competente para «conocer de los incidentes que se produzcan durante el periodo electoral en relación con cuestiones electorales», siempre que la cuestión «rebase el término territorial de una provincia», dado que Cataluña no cuenta con un órgano propio en su Estatuto de Autonomía. En el fundamento jurídico quinto, apartado III B, la Sala asume el criterio expuesto en el auto de 22 de abril de 2019 dictado por la Sala Segunda del Tribunal Supremo, al rechazar la querella interpuesta contra los miembros de la Junta Electoral Central. En ese auto, el Tribunal Supremo se pronuncia en el mismo sentido, poniendo de relieve que los acuerdos de la junta electoral se dictaron «en cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades que tiene encomendadas en el artículo 19.1 LOREG, dando lugar a unos requerimientos dirigidos al querellante, como máxima autoridad de la comunidad autónoma y que tienen su fundamento en el artículo 50 de la LOREG y en su artículo 8, que garantizan la transparencia y objetividad del proceso electoral».
Por otro lado, en el fundamento jurídico quinto, apartado I, se aborda la cuestión suscitada por el recurrente sobre la condición de autoridad superior de la Junta Electoral Central. Considera que la defensa «parte de que la Presidencia de la Generalitat está prevista constitucionalmente, lo que le otorgaría un rango de superioridad frente a la simple configuración legal de la Junta Electoral Central». Sin embargo, la Sala entiende que tanto el Estatuto de Autonomía (que regula la figura del presidente) como la LOREG (que regula la figura de la Junta Electoral Central), tienen el mismo rango de ley orgánica (art. 81.1 CE). Además, no es posible interpretar el término «superior» en un sentido de «verticalidad o jerarquía». Para la Sala, «el artículo 410.1 CP no está refiriéndose a relaciones de subordinación, sino a relaciones orgánicas necesariamente tamizadas por las competencias atribuidas a cada institución y el respeto de las funciones que a cada una le son propias: no hay duda alguna de que la Junta Electoral Central es la máxima autoridad en materia electoral, y las decisiones y acuerdos que dicte en materia electoral devienen de obligada observancia para todas las instituciones y autoridades, sin posibilidad de distingo alguna».
En el apartado II del mismo fundamento, la Sala aborda la posible afectación para los derechos de terceros, con cita y reseña parcial de la sentencia de 28 de abril de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. En esta resolución se resalta la vigencia de los principios de «objetividad y neutralidad de la administración», que han de «vincularse necesariamente a los principios de legalidad e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE y 103.1 CE)»; y añade que la «exigencia de neutralidad se agudiza en los períodos electorales», como «una de las específicas proyecciones que tiene el genérico mandato de objetividad que el artículo 103.1 CE proclama para la actuación de toda administración pública». Por ello, el «artículo 50.1 de la LOREG debe ser interpretado en la clave constitucional del sufragio libre que proclama el artículo 68 de la Carta Magna. Sufragio libre que significa proclamar como un esencial designio de verdadera democracia el establecer un sistema electoral que garantice un marco institucional de neutralidad en el que el ciudadano pueda con absoluta libertad, sin interferencias de ningún poder público, decidir los términos y el alcance de su participación política». En esta línea, se señala que «los derechos de los empleados públicos a que se vea respetada su libertad de expresión, reconocida en el artículo 14 k) TRLEEP», ha de ser compatible con la obligación impuesta en el «artículo 53 de ese mismo texto legal», que «obliga a los empleados públicos a respetar la Constitución y las normas que integran el ordenamiento jurídico, que entre sus deberes se incluye el de neutralidad e imparcialidad, y que su actuación debe siempre perseguir la satisfacción de los intereses generales». En el mismo sentido, se recuerda que la Junta Electoral Central ya había dictado acuerdos anteriores, como el de 20 de mayo de 2015, en el que se considera la bandera estelada como una aspiración de solo una parte de la sociedad catalana, «símbolo legítimo que pueden utilizar las formaciones políticas en su propaganda electoral, pero que, al menos durante los periodos electorales, por exigencia de lo dispuesto en el artículo 50.2 LOREG, no lo pueden hacer los poderes públicos, ya que estos deben mantener una rigurosa neutralidad política».
Por lo demás, el recurrente disponía de diversos informes sobre esta cuestión, que abundaban en la línea de cumplir con los requerimientos de la Junta Electoral Central. Así, los informes de la Dirección General de Servicios Consultivos de 4 de diciembre de 2018 y de febrero de 2019. En este último se «subraya la interpretación que la Instrucción 2/2011 de la Junta Electoral Central hace del artículo 50.2 LOREG», y se hace una mención expresa al acuerdo de esa junta electoral, de 4 de diciembre de 2017, en el que se indica que «[d]urante los periodos electorales los poderes públicos están obligados a mantener estrictamente la neutralidad política y, por tanto, deben abstenerse de colocar en edificios públicos y otros lugares de titularidad pública […] símbolos que puedan considerase partidistas, y deben retirar los que se hubieran colocado antes de la convocatoria electoral. Este criterio resulta aplicable a cualquier símbolo partidista, sean banderas, lazos, pancartas o cualquier otro que permita su identificación con alguna de las candidaturas concurrentes a las elecciones». Del mismo modo, el informe del Síndic de Greuges de 15 de marzo de 2019 recomienda adoptar las «medidas oportunas para dar cumplimiento» al acuerdo de la Junta Electoral Central de 11 de marzo de 2019.
7.3.2.2 La respuesta de la Sala Segunda del Tribunal Supremo.
La sentencia dictada en el recurso de casación se pronuncia expresamente en su apartado 5.2 sobre la competencia de la Junta Electoral Central para «dictar los acuerdos que dieron lugar a la condena por delito de desobediencia», coincidiendo con el criterio expuesto en «la sentencia recurrida y [en] el informe del Ministerio Fiscal. Los hechos inciden en el periodo electoral de unas elecciones generales. Según consta en el expediente administrativo el representante de Ciudadanos Partido de la Ciudadanía se dirige a la Junta Electoral Central invocando acuerdos anteriores de la Junta Electoral Central de 2017 sobre la exhibición de lazos amarillos, pancartas sobre presos políticos y esteladas que suponen una vulneración de la neutralidad política. El partido político se dirige a la Junta Electoral Central de conformidad con el art. 20 de la LOREG. En la tramitación del expediente, en las alegaciones del presidente de la Generalitat no se invoca la falta de competencia de la Junta Electoral Central. El incidente comunicado a la junta electoral rebasaba a una provincia, al referirse a todo el territorio de la comunidad autónoma, que no hizo uso de lo previsto en la disposición adicional primera de la LOREG en cuanto a recoger en su estatuto, el ejercicio de competencias en esta materia. El art. 19.4 de la citada LOREG atribuye a la Junta Electoral Central durante el periodo electoral "resolver las quejas, reclamaciones y recursos que se dirijan de acuerdo a la presente ley o con cualquier otra disposición que le atribuya esa competencia". La orden, por tanto, fue dictada por órgano competente».
Del mismo modo, la sentencia contiene un extenso fundamento sobre la condición de la Junta Electoral Central como órgano superior a los efectos de lo dispuesto en el art. 410.1 CP. En su apartado 5.5, la resolución del Tribunal Supremo afirma que «cuando el art. 410 CP habla de autoridad superior no se está refiriendo necesariamente a una superioridad jerárquica […]. La Junta Electoral Central es autoridad superior en el ámbito electoral, las elecciones generales son de ámbito nacional y competencia de la administración electoral, en la que el presidente de la comunidad autónoma carece en absoluto de competencias». A continuación, el Tribunal Supremo desarrolla las características que definen un «Estado de Derecho: la división de poderes, estableciéndose entre ellos una relación de coordinación y cooperación; el control y fiscalización del poder público, facultándose a los ciudadanos, instituciones, incluso a las propias administraciones, para activar los mecanismos de control; la observancia del principio de legalidad, el imperio de la ley, por lo que ningún órgano del poder y ninguna persona se encuentra por encima de la ley, pues esta es expresión directa de la voluntad popular que vincula a los poderes públicos, instituciones, personas jurídicas y físicas; además, los derechos y libertades fundamentales constituyen la base de la convivencia y se reconocen positivamente, se garantizan y protegen. […] En un Estado de Derecho, toda acción encuentra sustento en la norma; el ejecutivo queda subordinado al orden jurídico vigente por cumplir con el procedimiento para su creación y es eficaz cuando se aplica en la realidad con base en el poder del Estado a través de sus órganos de gobierno, creando así un ambiente de respeto absoluto del ser humano y del orden público. Su actuación se haya sometida incondicionalmente a la ley. En un Estado de Derecho, ni siquiera la mayoría puede promover una actuación institucional contraria a la ley, sino que deberá proceder a su modificación para sujetarse a los parámetros de legalidad a los que debe ordenar su conducta». Sentado lo anterior, el Tribunal Supremo se hace eco de lo dispuesto en la exposición de motivos de la LOREG. Así, se destaca que esta norma «"pretende lograr un marco estable para que las decisiones políticas en las que se refleja el derecho de sufragio se realicen en plena libertad. Este es, sin duda el objeto esencial que debe enmarcar toda ley electoral de una democracia. Nos encontramos ante el desarrollo de una de las normas fundamentales de un Estado democrático, en tanto que solo nos podemos afirmar en democracia cuando el pueblo puede libremente constituir la decisión mayoritaria de los asuntos de Gobierno". Para garantizar esa libertad en el ejercicio del derecho de sufragio la ley diseña una administración electoral propia que tiene como finalidad "garantizar en los términos de la presente ley la transparencia y objetividad el sistema electoral y el principio de igualdad" (art. 8), en la que se integra la Junta Electoral Central, con una composición predeterminada (art. 9), correspondiendo a las Cortes generales, el Gobierno y los ayuntamientos (art. 13) la puesta a disposición de los medios personales y materiales necesarios para el ejercicio de sus funciones. El art. 19 LOREG establece las funciones que corresponde a la Junta electoral Central, entre ellas la de resolver las quejas, reclamaciones y recursos que se le dirijan de acuerdo con la presente ley o cualquier otra disposición que le atribuya esa competencia, enmarcada en la función de velar por el cumplimiento de la ley en el desarrollo del derecho de sufragio, la transparencia en su ejercicio y la libertad de los ciudadanos en el ejercicio del derecho al voto. Cobra especial relevancia el art. 20.2 LOREG que prevé competencia de la Junta Electoral Central para resolver consultas cuando se trate de cuestiones de carácter general que puedan afectar a más de una Junta Electoral Provincial, en supuestos en los que como acaece, la comunidad autónoma catalana no se ha dotado de una ley específica electoral para el desarrollo de las elecciones de su competencia, y carece de una junta electoral autonómica».
7.3.3 Resolución de las quejas.
Como ya se ha expuesto con más detalle, la demanda considera que las resoluciones impugnadas han vulnerado el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE), por haber subsumido indebidamente los hechos en el tipo delictivo previsto y penado en el art. 410.1 CP. Dentro de esta alegación pueden distinguirse, a su vez, varias invocaciones. En primer lugar, la falta de tipicidad de los hechos, dado que las órdenes o instrucciones provenían de un órgano que carecía de competencias para ello y que no podía considerarse como superior. En este punto se alega también, de forma correlativa, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho a obtener una resolución motivada. En segundo lugar, la ilegalidad intrínseca de los mandatos de la Junta Electoral Central, por falta de imparcialidad de sus miembros y por la afectación a los derechos fundamentales de terceras personas. Conforme a este esquema, procede entrar a analizar las distintas vulneraciones alegadas.
7.3.3.1 Falta de tipicidad de los hechos.
A) Consideraciones generales sobre la administración electoral.
El análisis y resolución de las alegaciones formuladas por el recurrente aconseja hacer una breve referencia preliminar a la naturaleza y características de la administración electoral.
Este tribunal ha definido la administración electoral como una «administración de garantía (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 4) del proceso electoral» (STC 80/2002, de 8 de abril, FJ 7). Se trata de uno de los «ejes sobre los que se articula nuestro sistema electoral (STC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 2), que tiene por finalidad garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad (art. 8 LOREG)» (STC 83/2003, de 5 de mayo, FJ 4). Esta administración especializada se encuentra integrada por juntas que, precisamente por su «misión trascendental […] presentan, en su composición y funciones, notables peculiaridades» (STC 83/2003, de 5 de mayo, FJ 4). Así, están compuestas en su mayoría por magistrados y jueces, y en todo caso presididas por ellos, designados siempre por insaculación (arts. 9 y ss. LOREG)» (STC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 2), para «asegurar su independencia en el ejercicio de esta función» (STC 168/1991, de 19 de julio, FJ 2). A ello se une el hecho de que «sus miembros son inamovibles [art. 16 LOREG] durante los periodos para los que son elegidos, sin que guarden relación alguna de dependencia con la administración, y que, en su funcionamiento, están protegidos por una serie de garantías tendentes a asegurar su imparcialidad y objetividad en el cumplimiento de la misión» atribuida por la ley (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 2).
De lo anterior se deduce que la administración electoral es la administración que garantiza unas elecciones libres, abiertas y competitivas. En la cúspide de esta administración se sitúa la Junta Electoral Central [art. 191 c) LOREG]. Se trata de un órgano que, aunque no tenga el carácter de órgano constitucional, se configura como un elemento central del Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE), en cuanto que cumple una función de relevancia constitucional. Se instituye como la máxima autoridad competente para la interpretación y aplicación de la normativa electoral, además de otras actuaciones de dirección y gestión, en todos los procesos electorales de carácter político, es decir, en todas las elecciones representativas. Esta centralidad de la Junta Electoral Central en materia electoral es, pues, consecuencia de su trascendente misión en la democracia representativa. Y es precisamente esta misión institucional la que explica el esmero del legislador electoral de asegurar la independencia de este órgano, perfectamente separado e independiente del Ejecutivo, y ajeno a cualquier tutela de los poderes públicos.
B) La competencia de la Junta Electoral Central.
Conforme a la doctrina de este tribunal, nos corresponde realizar el examen de razonabilidad de la labor de subsunción de los hechos llevada a cabo por los órganos judiciales, en función de los términos en los que se ha formulado la demanda, no siempre bien definidos.
El delito del art. 410.1 CP exige que las «decisiones u órdenes» incumplidas hayan sido dictadas «dentro del ámbito de [la] respectiva competencia». Se trata, por tanto, de determinar si los acuerdos de la Junta Electoral Central fueron dictados en su marco funcional. La expresión legal puede tener dos vertientes interpretativas: por un lado, que la materia sea objeto de la competencia del órgano que dicta el acuerdo y, por otro, que el órgano sea, a su vez, el competente para dictar el acuerdo en el ámbito de esa competencia. El análisis de las resoluciones judiciales y de la legislación vigente pone de manifiesto la razonabilidad de la subsunción llevada a cabo por los órganos jurisdiccionales, en ambas vertientes.
No cabe duda alguna que las elecciones representativas forman parte del ámbito competencial de una administración especializada como es la electoral, cuyo órgano superior es la Junta Electoral Central [art. 19.1 c) LOREG]. El art. 8.1 LOREG señala que la «administración electoral tiene por finalidad garantizar en los términos de la presente ley la transparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad», mientras que el apartado 2 de ese mismo precepto [en relación con el art. 19.1 c) LOREG] estructura la administración electoral como una administración jerarquizada que está integrada por la Junta Electoral Central —con competencia en todo el territorio nacional (art. 19.2 LOREG,sensu contrario)— y además por las Juntas Electorales Provinciales y de Zona y, en su caso, por las Juntas Electorales de las Comunidades Autónomas. Lo que parece discutir el recurrente es que la Junta Electoral Central sea, a su vez, la competente para dictar los acuerdos incumplidos en materia electoral, porque considera que la competencia correspondía a la Junta Electoral Provincial de Barcelona. Sin embargo, el art. 19.2 LOREG atribuye a las Juntas Electorales Provinciales las competencias establecidas en la ley «dentro de su ámbito territorial». En el presente caso, la cuestión planteada excedía del concreto ámbito territorial provincial, porque afectaba a todos los edificios públicos de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por lo que la competencia de la Junta Electoral Central aparecía con nitidez. Este criterio competencial ha sido confirmado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su reciente sentencia de 15 de marzo de 2021, en el recurso núm. 346-2019 interpuesto contra el acuerdo de la Junta Electoral Central de fecha 13 de junio de 2019, por el que se resolvió el expediente sancionador incoado en fecha 21 de marzo de 2019 en la vía administrativa como consecuencia del incumplimiento de los acuerdos de 11 y 18 de marzo de 2019. Así se recoge en el fundamento jurídico séptimo, en el que se considera que el presidente de la Generalitat desarrollaba «una actividad supraprovincial», mientras que, «a tenor del art. 19.2 de la LOREG el ámbito competencial de la Junta Electoral Provincial de Barcelona queda circunscrito a su ámbito territorial, razón que determina la competencia de la Junta Electoral Central». Por ello, desde la perspectiva de nuestro control, las resoluciones judiciales que consideran que la Junta Electoral Central era competente para dictar los acuerdos incumplidos pueden entenderse como razonables y, en consecuencia, colman los requisitos exigidos por este tribunal para entender que no se vulnera el derecho a la legalidad penal.
Pero es que, además, la competencia de la Junta Electoral Central nunca fue cuestionada por el recurrente en la vía administrativa, ni tampoco en la vía contencioso-administrativa. Así, ni en su escrito de alegaciones de 8 de marzo de 2019 (folios 107 a 120 del expediente administrativo 293-840 de la Junta Electoral Central), ni en la petición de reconsideración de 13 de marzo de 2019 (folios 139 a 141), ni en la petición de suspensión del plazo solicitado por escrito de 19 de marzo de 2019 (folios 171 a 304), se contiene alegación alguna en la que se ponga en tela de juicio la competencia de la junta para dictar los acuerdos de 11 y 18 de marzo de 2019. De hecho, estos acuerdos no fueron objeto de impugnación en la vía contencioso-administrativa. Los únicos acuerdos que fueron impugnados en la vía jurisdiccional fueron los dictados en fecha 21 de marzo de 2019 (recurso 92-2019), en el que no se invocó la falta de competencia de la Junta Electoral Central y en el que se presentó un posterior escrito de desistimiento, y el acuerdo de fecha 13 de junio de 2019, respecto del que recayó la sentencia ya reseñada. Difícilmente puede considerarse que los órganos de la jurisdicción penal debieran apreciar una falta de competencia de la junta para dictar los acuerdos de 11 y 18 de marzo de 2019, cuando el propio recurrente no discutió esta cuestión en la vía administrativa o contencioso-administrativa. Y este es el punto en que se observa una cierta imprecisión en la pretensión de la demanda.
En realidad, el fundamento de este motivo de amparo no se encuentra en la falta de competencia de la Junta Electoral Central, sino en la discrepancia con el contenido de los acuerdos, lo que parece derivar hacia el otro requisito exigido por el tipo penal del art. 410.1 CP, esto es, que las «decisiones u órdenes» aparezcan «revestidas de las formalidades legales». Esta expresión no debe analizarse solo desde una mera perspectiva formalista, sino también de su apariencia de legalidad, ya que, si los requerimientos fueran manifiestamente ilegales entraría en juego lo dispuesto en el apartado 2 del mismo art. 410 CP, de manera que el incumplimiento no implicaría responsabilidad penal alguna. En este apartado de la demanda, el recurrente emplea varios argumentos para impugnar el contenido de los acuerdos de la Junta Electoral Central de 11 y 18 de marzo de 2019. En lo que ahora interesa, debemos destacar los siguientes:
a) Por una parte, considera que los acuerdos de la Junta Electoral Central solo pueden afectar a los directamente implicados en el proceso electoral de que se trate, es decir, que no pueden vincular a quienes no concurren a las elecciones. Como se trataba de un proceso de elección de las Cortes Generales, el presidente de la Generalitat no estaba concernido en ese proceso y, por lo tanto, nada debía exigírsele.
El argumento de la demanda parte de una concepción ajena a una recta interpretación de la legislación aplicable. Los acuerdos de la Junta Electoral Central estaban amparados en el deber de neutralidad que el art. 50.2 LOREG impone a los «poderes públicos», y que solo tiene sentido si viene referido a cualquier poder público, con independencia del ámbito del proceso electoral de que se trate. De hecho, el art. 50.2 LOREG no se refiere a los poderes públicos que «hayan convocado» las elecciones, como sí ocurre en el apartado 1 de ese mismo precepto. Esta regulación es coherente con la finalidad de la norma. El principio de neutralidad no puede ser predicable de una parte de los poderes públicos, sino de todos. Lo contrario supondría dejar espacios de posible influencia partidista para los votantes que, en definitiva, es lo que pretende evitar la normativa electoral.
b) La Junta Electoral Central emitió sus acuerdos en un expediente administrativo que formulaba una «consulta» de un partido político. Para el recurrente, la resolución de una consulta no puede implicar una obligación de hacer o no hacer para un tercero ajeno al proceso electoral. Una vez más, la demanda plantea una interpretación sesgada de la normativa aplicable. El art. 20 LOREG permite que los partidos políticos puedan «elevar consultas» a la Junta Electoral Central «cuando se trate de cuestiones de carácter general que puedan afectar a más de una Junta Electoral Provincial» que, como hemos visto, era el caso. Por su parte, el art. 19.1 h) LOREG le atribuye la competencia para resolver las «quejas, reclamaciones y recursos» que le sean planteados. Pero también le reconoce la competencia para «corregir las infracciones que se produzcan en el proceso electoral» [art. 19.1 k) LOREG]. Parece razonable concluir que, si en el marco de una queja, reclamación, recurso o consulta, la Junta Electoral Central observa la posible concurrencia de una infracción electoral, no solo pueda sino que deba adoptar las medidas necesarias para impedir su continuidad y sancionarla, en su caso. Eso fue lo que ocurrió en este supuesto. Ante la consulta formulada por un partido político, la Junta Electoral Central apreció la vulneración del principio de neutralidad proclamado en el art. 50.2 LOREG, y actuó en consecuencia.
El recurrente cita, en apoyo de su pretensión, la STS (Sala Tercera) de 6 de mayo de 2013 y las SSTS (Sala Segunda) de 25 de septiembre de 1985 y de 25 de febrero de 1994. En relación con la STS de 6 de mayo de 2013, nos encontramos ante un supuesto de hecho completamente distinto al presente. Se trataba de unas declaraciones públicas del presidente de una comunidad autónoma, emitidas a la salida del colegio electoral, el mismo día de la votación, a las que se achacaba un carácter de propaganda electoral. En aquel asunto se declaró «inadmisible» el recurso por aplicación de la conocida doctrina de la falta de legitimación activa para solicitar la imposición de sanciones a un tercero [ver, entre otras muchas, las sentencias de 25 de marzo de 2003 (recurso 493-2000) y las sentencias de 5 de diciembre de 2007 (recurso 220-2004), de 21 de enero de 2008 (recurso 285-2004), de 28 de enero de 2009 (recurso 249-2007) y de 25 de febrero de 2009 (recurso 6-2006)]. En relación con la STS de 25 de septiembre de 1985, tampoco resulta aplicable al presente caso. En esa resolución se estimaba un recurso de casación interpuesto contra una previa sentencia por delito de desobediencia, en la que se había condenado a un alcalde que se negó a dar posesión a un secretario municipal designado por el entonces gobernador civil de la provincia, cuando —además— la corporación local había nombrado a otro secretario en el ejercicio de su autonomía competencial. En ese supuesto, el nombramiento del gobernador civil aparecía como manifiestamente ilegal por falta de competencia para hacer esa designación, con grave quebranto del principio de autonomía municipal. Finalmente, en cuanto a la STS de 25 de febrero de 1994, ocurre otro tanto. En esa resolución se estimó parcialmente un recurso de casación interpuesto contra una previa sentencia por delito de desobediencia, entre otros, en la que se había condenado a un alcalde que se negó a convocar un pleno para debatir una moción de censura, tal y como le había sido requerido por un órgano de la comunidad autónoma correspondiente. En ese caso, el requerimiento no podía entenderse como una orden, porque el órgano autonómico carecía de competencias para ordenar la celebración de un pleno municipal, con desconocimiento de su autonomía institucional. En el asunto que ahora nos ocupa, ya hemos señalado que no existe ningún otro órgano que no sea la Junta Electoral Central para dictar los acuerdos en materia electoral, por lo que su competencia no podía suscitar duda alguna para el recurrente como, de hecho, no la suscitó inicialmente.
En otro orden de cosas, el recurrente no podía desconocer, como máximo representante del Estado en una comunidad autónoma (art. 67 EAC), la vigencia de algunos principios básicos que rigen el funcionamiento general de las administraciones públicas. Entre esos principios se encuentran los de presunción de validez y de ejecutividad de los actos administrativos, expresamente recogidos en los arts. 38, 39 y 98 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Conforme a estos preceptos, la regla general es el cumplimiento de las resoluciones administrativas, sin perjuicio de su posible impugnación que, en este supuesto, no se planteó ante la vía jurisdiccional correspondiente.
En todo caso, desde la perspectiva que nos corresponde, las resoluciones impugnadas realizaron correctamente el juicio de subsunción de los hechos en la norma penal. No se puede amparar a quien incumple unas decisiones administrativas adoptadas por quien tiene competencia para ello, alegando una supuesta ilegalidad que ni siquiera se ha discutido a través de los instrumentos que ofrece el propio ordenamiento jurídico. De estimarse la postura del recurrente, las consecuencias serían fácilmente previsibles, al tiempo que socialmente inasumibles. La ciudadanía no estaría obligada a cumplir con las resoluciones dictadas por las administraciones públicas —tampoco las del presidente de la Generalitat—, bajo el pretexto de la discusión sobre su legalidad o de una legítima discrepancia que, en realidad, encubriría una forma de insumisión, con la consiguiente quiebra de los principios elementales del Estado de Derecho que ordenan toda la convivencia social.
C) El carácter de la Junta Electoral Central como autoridad superior al presidente de la Generalitat.
El segundo motivo de la alegada vulneración del principio de legalidad penal se basa en que, según el recurrente, la Junta Electoral Central no podía ser considerada como «autoridad superior» al presidente de la Generalitat, a los efectos de lo dispuesto en el art. 410.1 CP. Una vez más, el enfoque de nuestro análisis debe partir de la valoración sobre la razonabilidad de las resoluciones impugnadas en su labor de subsunción de los hechos en el tipo penal correspondiente. Y, en esta línea, la respuesta ofrecida en las sentencias no puede considerarse irrazonable, arbitraria o incursa en error patente.
La superioridad no debe ser interpretada exclusivamente como orgánica, porque, de lo contrario, solo sería sancionable la desobediencia intraorganizativa, es decir, la producida en el seno de un mismo órgano, servicio o departamento, con grave quebranto del bien jurídico protegido, que no solo ampara la obediencia al superior, sino el buen funcionamiento de la administración pública, en general. Y, en este ámbito, el principio de competencia juega un papel esencial.
En efecto, el principio competencial deriva del propio diseño constitucional del Estado autonómico (ver SSTC 4/1981, de 2 de febrero; 76/1983, de 5 de agosto, y, más recientemente, 247/2007, de 12 de diciembre, y 31/2010, de 28 de junio). Pero, además, también es consecuencia de los principios rectores de la administración pública, señalados en el art. 103.1 CE, es decir, los de «descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». El principio de competencia se configura así como un principio general del derecho administrativo, sin el que no es posible el funcionamiento de sociedades complejas. Se trata de un principio que estructura el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico y el ejercicio de las potestades públicas, porque solo desde una distribución o reparto competencial pueden abordarse las múltiples facetas de la vida social que requieren de una intervención pública. Para ello, se establecen una serie de principios generales de actuación de las distintas administraciones, recogidos en el art. 140.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. A los efectos que nos ocupan, destacan, entre otros, los principios de «adecuación al orden de distribución de competencias», la «lealtad institucional», y los principios de «cooperación», «colaboración», «coordinación», «eficiencia en la gestión» y «responsabilidad […] en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos». Por lo tanto, la superioridad administrativa no se regula exclusivamente por criterios de jerarquía orgánica, sino también por el principio competencial. A estos efectos, es órgano superior aquel que ostenta una competencia exclusiva en una determinada materia, frente a otros que no la tienen, y cuyos actos vinculan a otras administraciones, precisamente como garantía para la efectividad de esa competencia. En el ámbito electoral, la LOREG atribuye a la administración electoral el máximo rango competencial en esta materia (art. 8.1), a la que deben estar sometidos todos los poderes públicos, porque solo de esta forma puede cumplir las funciones encomendadas.
El recurrente discute la superioridad de la Junta Electoral Central frente a la relevante posición que ostenta la presidencia de la Generalitat de Cataluña. Sin embargo, en este caso concreto, no puede entenderse que la indudable significación de su posición pueda situarle al margen del cumplimiento de las indicaciones del órgano que, a su vez, ostenta la máxima competencia en materia de garantías electorales. De hecho, la CE ha pretendido otorgar la misma relevancia a las fuentes normativas de las que dimanan las potestades otorgadas tanto al presidente de la Generalitat como a la Junta Electoral Central, ya que tanto los estatutos de autonomía como el régimen electoral general comparten el mismo rango normativo como leyes orgánicas, por mandato del art. 81.1 CE. La Comunidad Autónoma de Cataluña no ha desarrollado una norma electoral propia, en cumplimiento de la previsión estatutaria contenida en la disposición transitoria cuarta, apartado 5, de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Cataluña, que se mantiene vigente, conforme a lo indicado en la disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, actualmente en vigor. Por lo tanto, como la Comunidad Autónoma de Cataluña no dispone de esa legislación electoral propia que, en todo caso no sería aplicable a unas elecciones generales, ha de ajustarse a las previsiones contenidas en la LOREG y, más en concreto, a lo que esta disponga sobre la administración electoral. De todas formas, aunque una eventual ley electoral autonómica hubiera instituido una junta electoral propia, esta quedaría sujeta también a la superioridad de la Junta Electoral Central [art. 19.1 c) LOREG].
Por otro lado, el recurrente se apoya también en unos supuestos precedentes jurisprudenciales que, sin embargo, no pueden ser aplicables a este caso. No puede serlo la STS de 19 de febrero de 1877, dictada en un contexto preconstitucional. Pero tampoco las SSTS (Sala Penal) de 24 de septiembre de 1990, de 25 de febrero de 1997 y de 14 de julio de 2006. Estas resoluciones fueron dictadas en relación con un delito de denegación de auxilio (anteriormente regulado en el art. 371 CP, y ahora en el art. 412 CP), que presenta unos contornos sustancialmente distintos al de desobediencia. Las sentencias abordan estas diferencias, señalando que el delito de denegación de auxilio no requiere relación de superioridad alguna entre autoridades, como sí exige el delito de desobediencia. De ahí no puede extraerse que el Tribunal Supremo establezca la jerarquía como requisito de la desobediencia. Esas resoluciones responden a los argumentos de las partes que, en esos procedimientos, pretendían descartar la existencia del delito de denegación de auxilio por ausencia de jerarquía entre los órganos concernidos. Las sentencias señalan que, en el caso de que existiera jerarquía podríamos encontrarnos ante un delito de desobediencia, pero eso no implica la fijación del criterio de la jerarquía como requisito imprescindible para la concurrencia de ese delito. La superioridad puede venir también derivada, como ya se ha expuesto, del principio de competencia, y no solo de la jerarquía.
Tampoco puede ser acogido el argumento relativo a la no necesidad de la tipificación del delito previsto en el art. 502.1 CP. La falta de comparecencia ante una comisión de investigación parlamentaria es una infracción penal que presenta notables diferencias con el delito de desobediencia. Afecta a distintos bienes jurídicos, porque en el art. 502 CP se protege, entre otras cosas, la integridad de las funciones de las Cortes Generales como órganos de representación de la soberanía nacional. Y puede ser cometida por sujetos públicos o privados, lo que no ocurre en el delito del art. 410.1 CP. En cualquier caso, la posible existencia de un tipo penal más general —como la desobediencia— no excluye que el legislador, en el ejercicio de su potestad normativa, pueda entender procedente la tipificación de delitos especiales, como la incomparecencia injustificada ante una comisión parlamentaria de investigación, si considera que es necesario proteger bienes jurídicos adicionales a los ya amparados por la figura delictiva más genérica.
7.3.3.2 La ilegalidad de los acuerdos de la Junta Electoral Central.
El recurrente impugna la legalidad intrínseca de los acuerdos de la Junta Electoral Central sobre la base de dos argumentos. Por un lado, la falta de imparcialidad de dos de sus miembros; y, por otro, la afectación del derecho a la libertad de expresión de los funcionarios de la Generalitat que ejercen su labor en los edificios públicos correspondientes. Ambas alegaciones se analizarán por separado.
A) La imparcialidad de los miembros de la Junta Electoral Central.
En relación con esta invocación, el partido político Vox considera que el recurrente no planteó la recusación de los miembros de la Junta Electoral Central en tiempo y forma, por lo que concurre un óbice de admisibilidad por falta de invocación de la supuesta vulneración,exartículo 44.1 a) y c) LOTC, en relación con el art. 50.1 a) LOTC.
Tal y como ha sido planteada la demanda en este punto, no procede la estimación de esta pretensión. Como luego veremos, el recurrente pone en relación la falta de imparcialidad de los miembros de la Junta Electoral Central con el derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Sin embargo, el recurrente no se presentaba al proceso electoral en el que sucedieron los hechos ahora analizados, por lo que no estaba en juego su derecho de sufragio pasivo y, por lo tanto, es irrelevante que este motivo no se hubiera invocado con carácter previo.
En efecto, los acuerdos de la Junta Electoral Central no afectaban al derecho de sufragio pasivo del recurrente, porque él no concurría a esas elecciones, que tenían un alcance nacional. Por el mismo motivo, tampoco puede invocar una presunta vulneración de ese derecho respecto de quienes sí concurrían a esas elecciones.
El recurrente se apoya en diversos pronunciamientos del Tribunal Europeo Derechos Humanos, entre los que destaca, por su cita reiterada, la sentencia de 10 de julio de 2020, asuntoMugemangango c. Bélgica. No obstante, una vez más, este precedente no puede invocarse con perspectiva de éxito en su pretensión. En ese asunto se abordaba un recurso interpuesto por un candidato al Parlamento de Valonia, por supuestas irregularidades en el cómputo de votos determinantes de su propia proclamación como electo. La sentencia consideró que se había vulnerado la garantía contemplada en el art. 3 del Protocolo núm. 1 del CEDH que, como es conocido, compromete a los Estados miembros a «organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo». En ese caso, la reclamación había sido resuelta por el propio Parlamento Valón, es decir, por el resto de intervinientes en el proceso electoral que, por tanto, podían tener un determinado interés en el sentido de la resolución; a lo que se añadía la imposibilidad de una posterior revisión judicial de la decisión adoptada. En el presente caso, como se ha indicado, el señor Torra i Pla no se presentaba a las elecciones, es decir, no estaba en juego su derecho de sufragio pasivo (art. 23.2 CE). En realidad, el recurrente formaba parte del conjunto de poderes públicos encargados, precisamente, de garantizar el derecho de sufragio pasivo de quienes sí concurrían a las elecciones. De ahí la necesidad de que mantuviera el principio de neutralidad que le fue exigido por el órgano competente para ello, es decir, por la Junta Electoral Central. Un órgano que, conforme a lo dispuesto en el art. 9.1 LOREG, no está formado por parlamentarios, y cuyos integrantes son, en su mayoría, magistrados del Tribunal Supremo designados por sorteo, y cuyas decisiones son impugnables ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Las diferencias entre el precedente citado y el asunto que nos ocupa son sustanciales.
Entrando en el fondo de la alegación planteada, conviene indicar desde este momento que la falta de imparcialidad que se atribuye a dos de los trece miembros de la Junta Electoral Central no alteraría el alcance del acuerdo que se adoptó. Y, en cualquier caso, la imparcialidad de los miembros de la junta no afecta a la posible vulneración del derecho a la legalidad penal, en la vertiente invocada por el recurrente, es decir, sobre la razonabilidad de la subsunción de los hechos en el tipo penal. En todo caso, afectaría a la legalidad intrínseca de los acuerdos de la Junta Electoral Central, pero esa legalidad debe ser examinada en la vía jurisdiccional contencioso administrativa, no en la vía penal.
En la jurisdicción penal ha de realizarse un examen externo de la legalidad de los actos administrativos, precisamente porque estos se presumen válidos y directamente ejecutivos. En palabras del propio texto penal, se trata de verificar que los acuerdos de la Junta Electoral Central aparecían «revestidos de las formalidades legales» ya que, solo en el caso de que se mostraran como abiertamente ilegales sería posible activar lo dispuesto en el apartado 2 del art. 410 CP. Y esto fue lo que hicieron las resoluciones impugnadas: valorar la legalidad extrínseca de los acuerdos de la Junta Electoral Central, es decir, si los acuerdos habían sido dictados por el órgano competente para ello, y si lo acordado podía considerarse o no como manifiestamente ilegal. Y mal podía apreciarse esa ilegalidad si el propio recurrente no recusó a los miembros de la Junta Electoral Central que, recordemos, estaban nombrados mucho tiempo antes, por Real Decreto 947/2017, de 30 de octubre, y ni siquiera impugnó los acuerdos de ese órgano. Por eso no resulta tampoco procedente hacer un análisis sobre el contenido concreto de los documentos aportados por el recurrente (que se reseñan a los folios 272 a 286 de la demanda) que, además, en su inmensa mayoría, no se refieren al asunto que nos ocupa, como ya se expuso en otro apartado de esta resolución.
En todo caso, hay que diferenciar entre la falta de imparcialidad de algunos miembros de la Junta Electoral Central con la legalidad del requerimiento como presupuesto de la desobediencia. Insistimos en que, si se tienen dudas sobre la parcialidad de algún miembro de un órgano administrativo o sobre la legalidad de una decisión adoptada por ese órgano, se deben activar los instrumentos que el Estado de Derecho pone a disposición de la ciudadanía, más en concreto, la recusación o el recurso contencioso administrativo. Pero esas dudas o una disparidad de criterio no justifican un inaceptable quebranto del principio de ejecutividad de los actos administrativos, ya descrito.
El recurrente argumenta que, aunque es cierto que no formuló recusación contra estos dos miembros de la Junta Electoral Central, presentó una querella contra todos sus integrantes, lo que, a su juicio, supone una «suerte de recusación de mayor entidad jurídica». En este caso, la querella se interpuso el 28 de marzo de 2019, de manera que, pudiendo haber impugnado los acuerdos en vía contencioso-administrativa, o haber recusado a los integrantes de la junta, se optó por acudir a la vía penal directamente. Sin embargo, la presentación de una querella no puede considerarse sustitutiva de una recusación. Una presunta pérdida de imparcialidad no puede asimilarse a la comisión de un hecho delictivo. Como ya se expuso en el apartado sobre el derecho al juez imparcial, el planteamiento de una recusación supone no solo una garantía para la