Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2024:120
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido García Vázquez, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Muñoz Rodríguez, don Ricardo López Giménez, doña María Rodríguez Carrasco Durán, don Ramón Marín Carmona, don Enrique Nieto Moya, doña Concepción Morales Guerrero, doña María Morales Bravo Velasco, don César Molina Peña, don Juan Sáez Nieto Hernández, doña Laura Guerrero Martín y don José Sáez Fernández Pascual, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3955-2022, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, contra los arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11 y 12 y la disposición transitoria de dicha ley. Han sido parte la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente la magistrada doña María Alonso Vega Delgado.
1. Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el 3 de junio de 2022, el procurador de los tribunales don Manuel Marín-Puelles y González-Carvajal y don Jaime Herrero de Olano Vela, comisionado por más de cincuenta diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, interpusieron recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, contra los arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11 y 12 y la disposición transitoria.
El recurso comienza con la referencia a la STC 16/2021, de 28 de enero, que declaró inconstitucionales diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, indicando que el contenido de la Ley 1/2022 es prácticamente el mismo que fue anulado por dicha sentencia. Asimismo, se resumen las vulneraciones que se imputan a la ley en su conjunto, y las que se dirigen contra preceptos concretos, relacionando igualmente los preceptos constitucionales que se consideran infringidos.
La impugnación de la Ley 1/2022 se fundamenta, en síntesis, en las siguientes alegaciones:
A) En primer lugar, se desarrolla la tacha dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022. Los recurrentes consideran que esta regula las condiciones básicas del derecho de propiedad en Cataluña, y restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio, lo que supone una vulneración del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE. A tal efecto, indican que resulta de aplicación aquí la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, declarando la inconstitucionalidad de múltiples disposiciones autonómicas en materia de vivienda a partir de argumentos competenciales, citando, en particular, las SSTC 93/2015, de 14 de mayo; 32/2018, de 12 de abril; 43/2018, de 26 de abril; 97/2018, de 19 de septiembre; 8/2019, de 17 de enero; 16/2021, de 28 de enero; 28/2022, de 24 de febrero; 37/2022, de 10 de marzo, y 57/2022, de 7 de abril.
Para los diputados recurrentes son varias las competencias exclusivas que se invaden por la Ley 1/2022. En tal sentido, afirman que la competencia exclusiva en materia de vivienda reconocida en el art. 137 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) se circunscribe a la actividad administrativa de ordenación y fomento en dicha materia, y aunque permita incidir en el régimen de la propiedad privada, ha de dejarse a salvo el contenido esencial del derecho a la propiedad (art. 33 CE), cuya regulación le corresponde al Estado al amparo del art. 149.1.1 CE. Sostienen que el conjunto de la regulación contenida en la Ley 1/2022 infringe el principio de igualdad y, particularmente, el art. 139.1 CE en relación con el art. 149.1.1 CE, pues supondrá que ciertos dueños de la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenten un derecho de propiedad más débil que en otros puntos del territorio español y deban cumplir obligaciones adicionales que el resto de ciudadanos españoles que se encuentren en sus mismas circunstancias (con cita de las SSTC 16/2021, de 28 de enero; 173/1998, de 23 de julio; 96/2002, de 25 de abril, y 247/2007, de 12 de diciembre). Invocando la STC 37/1987, de 26 de marzo, afirman que la función social forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad, y que su determinación corresponde al Estado, por lo que el legislador autonómico carece de la habilitación necesaria para introducir medidas que, afectando a dicho contenido esencial, no se encuentren contempladas o prefiguradas en sus aspectos básicos por la normativa estatal. En suma, la regulación que introduce la Ley 1/2022 contraviene los arts. 14 y 139.1 CE, e invade la competencia exclusiva del Estadoexart. 149.1.1 CE.
B) A continuación, expone el recurso la argumentación dirigida a impugnar distintos preceptos de la Ley 1/2022.
a) El examen comienza por los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022. Entienden que, al definir un supuesto de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas, por encontrarse desocupadas durante más de dos años injustificadamente [art.1.1, que modifica el art. 5.2 b) de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda] y al establecer la facultad de la administración de resolver la cesión obligatoria de viviendas, sin compensación adecuada, para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales cuando concurran determinadas condiciones (art. 10, que modifica el art. 7.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética), incumplen con la regla del art. 149.1.1 CE, y rompen el principio de igualdad porque el contenido del derecho de propiedad de la vivienda pasa a ser diferente en Cataluña que en el resto del Estado. Le corresponde al Estado establecer las condiciones básicas del régimen de propiedad del suelo urbano consolidado (STC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 5) de modo que se garantice un disfrute uniforme de la propiedad urbana en todo el territorio español; uniformidad que se rompería si alguna legislación urbanística autonómica añadiera nuevos deberes a los propietarios de suelo urbano consolidado. Se añade la afirmación de que la Ley 1/2022 incide materialmente en el Derecho privado, pues regula el contenido de un derecho patrimonial y entra en conflicto con la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE), al establecer condiciones divergentes en el ejercicio del contenido del derecho a la propiedad de la vivienda. Termina este apartado con referencia a la STC 16/2021, de 28 de enero, FJ 5, según la cual el destino de la vivienda de forma efectiva al uso habitacional «forma parte del contenido esencial de propiedad de la vivienda», y que el contenido allí impugnado no puede considerarse simplemente instrumental para la política de vivienda de la comunidad autónoma, porque su incumplimiento da lugar a reacciones como requerimientos, multas coercitivas, sanciones, etc., que es lo que establece el art. 41 de la Ley del derecho a la vivienda. En suma, las consecuencias derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad privada, y otros aspectos, tal como se han delimitado en los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022, suponen una infracción del art. 149.1.1, en conexión con los arts. 149.1.8 y 33 CE.
b) En segundo lugar, los diputados recurrentes consideran que la regulación del contrato de alquiler social que se efectúa en los arts. 1.3, 11 y 12 y en la disposición transitoria de la Ley 1/2022, vulnera las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) y sobre bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE), así como los arts. 9.3, 10, 24 y 33 CE. Alegan que la obligación de ofrecer un alquiler social como requisito procesal previo para ejercitar acciones ejecutivas y demandas de desahucio afecta de modo claro y directo al ámbito de la legislación procesal, careciendo la comunidad autónoma de competencia, pues no existe ningún anclaje con el derecho sustantivo propio catalán, de manera que se invade la competencia reservada al Estado sobre la legislación procesal por el art. 149.1.6 CE (invocan las SSTC 47/2004, de 25 de marzo; 21/2012, de 16 de febrero; 28/2022, de 24 de febrero, FJ 4, y 57/2022, de 7 de abril, FJ 5). Con referencia a los tres preceptos (art. 1.3, 11 y 12) entienden que dicha obligación limita la libertad de contratación, la disponibilidad y la autonomía de la voluntad, y por ello, su fundamento constitucional (art. 10 CE), condicionando el acceso a la justicia del propietario por las posibles sanciones administrativas que dicho incumplimiento comporta (art. 24 CE), y, al establecer un requisito de admisibilidad irrazonable y desproporcionado, también vulneraría el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Continúa este apartado sosteniendo que los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022, en cuanto amplían los supuestos en que los propietarios de viviendas están obligados a celebrar un contrato de alquiler forzoso, extienden su plazo de duración y agravan las consecuencias del incumplimiento de dicha obligación, infringen el art. 149.1.8 CE. Los aspectos que se imponen en relación con el contrato de alquiler social integran los elementos esenciales que forman parte de las bases de las obligaciones contractuales sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva. Dichas bases son identificables con los contenidos que se dirigen a garantizar una unidad de regulación que evite disfunciones en el funcionamiento de la actividad económica, encontrándose, en el caso de los arrendamientos de vivienda, en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos (en adelante, LAU). Así, la Ley 1/2022 se inserta de forma clara en la materia de Derecho civil, en el ámbito de la competencia legislativa en materia contractual, al regular los sujetos obligados, las causas que llevan al alquiler social forzoso, la renta del alquiler, su duración y prorroga, que constituyen el núcleo esencial de las obligaciones contractuales, cuya regulación es competencia exclusiva del Estado. La regulación se proyecta sobre el ámbito civil del contrato de arrendamiento y no puede encajarse en el ámbito de la competencia autonómica sobre vivienda, entrando en clara contradicción con la LAU y el Código civil, e invadiendo competencias del Estado en materia de legislación civil, al quedar fuera del alcance del legislador autonómico la regulación de las obligaciones contractuales que constituyen el núcleo normativo esencial del instituto jurídico del alquiler. Cita en su apoyo la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4, a partir de cuya exposición concluye indicando el recurso que el establecimiento de una prórroga temporal, con los requisitos de renta previstos (art. 11), así como la obligación impuesta en el art. 12, impactan directamente sobre la vertiente subjetiva del derecho de propiedad, resultando la configuración de los nuevos supuestos de alquiler forzoso arbitrarios, «y por tanto vulneran el art. 9.3 CE, y además conllevan una pérdida económica que hace irreconocible el derecho a la propiedad que protege el art. 33 CE que también resultaría vulnerado».
c) Abordan también los recurrentes la inconstitucionalidad de los arts. 1.1 y 7 de la Ley 1/2022, que infringirían el art. 25 CE al prever la subrogación del nuevo adquirente de un inmueble en la posición del anterior titular, en cuanto al cómputo del plazo de dos años para considerar una vivienda como vacía, lo que habilita a la administración para requerir que se proceda a la ocupación de la vivienda. Consideran que incumple el principio de responsabilidad o culpabilidad, al tener que asumir el adquirente las consecuencias del tiempo durante el cual su transmitente ha mantenido vacía la vivienda objeto de la transacción. Tras los oportunos requerimientos, podrían imponerse multas coercitivas de hasta el 50 por 100 del precio estimado de la vivienda, e incluso dar lugar a su expropiación, aparte de que la infracción puede ser castigada con multa de 90 001 a 900 000 €, y otras accesorias. Se refiere el recurso a la doctrina constitucional sobre los principios de culpabilidad y proporcionalidad (con cita, entre otras, de las SSTC 18/1981, de 8 de junio; 246/1991, de 19 de diciembre; 181/2014, de 6 de noviembre, y 86/2017, de 4 de julio), así como a su expresa inclusión, entre otras normas, en el art. 102.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y en el art. 126.1 de la Ley del derecho a la vivienda, de todo lo cual se deduce que quedan descartadas la responsabilidad objetiva y la responsabilidad por hecho ajeno. Aunque formalmente se sancione la desobediencia a un requerimiento administrativo, en el fondo se está instaurando un sistema de responsabilidad por hecho ajeno que habilita a la administración pública para sancionar a determinados propietarios por las conductas mantenidas por sus causahabientes, sin respetar las exigencias dimanantes del principio de responsabilidad o culpabilidad. Si, como se presenta formalmente, la sanción que prevé la Ley 1/2022 es únicamente por la desobediencia al requerimiento formulado por la administración, se debe entonces poner en cuestión la compatibilidad de la sanción con el art. 25 CE, teniendo en cuenta la notoria desproporción entre el hecho típico (ignorar el requerimiento) y la sanción posible (hasta 900 000 €).
d) En relación nuevamente con los arts. 1.3, 11 y 12 y con la disposición transitoria, sustentan la solicitud de inconstitucionalidad, igualmente, en que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos vulnera los arts. 10, 24, 38 y 118 CE. Así, en la medida en que precisan y amplían los supuestos en que un propietario está obligado a ofrecer un contrato de alquiler social a su arrendatario antes de interponer una demanda judicial, contravienen el principio de autonomía de la voluntad que dimana del libre desarrollo de la personalidad, que implica la iniciativa privada en la actividad económica, y que en el plano constitucional entronca con el derecho a la libertad individual, con la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico y con el derecho a la libertad de empresa [arts. 10.1, 1.1 y 38 CE, y SSTC 93/2013, de 23 de abril, FJ 8; 82/2016, de 28 de abril, FJ 8 133/2017, de 16 de noviembre, FJ 7; así como particularmente las SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2, y 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 b)]. Los reseñados preceptos de la Ley 1/2022 son inconstitucionales porque obligan a ciertos propietarios de viviendas a ofrecer un alquiler social en determinados supuestos, imponiéndoles unas duras condiciones, alargando notablemente su duración y agravando las consecuencias del incumplimiento de dicha obligación, por lo que restringen aún más la autonomía privada de los propietarios afectados. Adicionalmente la extensión temporal del alquiler social supone una grave afectación del derecho de propiedad privada (art. 33 CE), la imposición de una suerte de prestación social a su inquilino sin recibir verdadera compensación, ni un precio justo, desplazando los poderes públicos de Cataluña las responsabilidades que les incumben, conforme al art. 47 CE, a los propietarios, a quienes se les obliga a asumir unas cargas económicas y unos deberes y obligaciones que no les corresponden en absoluto.
Por otra parte, la imposición de la obligación de ofertar un alquiler social como requisito procesal para la interposición de determinadas acciones ejecutivas o de desahucio ante los tribunales de justicia infringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el principio de plenitud jurisdiccional (art. 24 y 118 CE), al no ser razonable ni proporcionada [STC 140/2016, de 21 de julio, FJ 5 a)], pues condiciona la interposición de una demanda judicial a la doble exigencia de que el actor ofrezca un alquiler social y el demandado lo rechace, pudiendo constituir un freno al acceso a la jurisdicción (cita el recurso en su apoyo el dictamen 2/2020 del Consejo de garantías estatutarias). Y, en cuanto a la infracción del art. 118 CE, se señala que los preceptos impugnados impiden que los propietarios que cumplan sus obligaciones legales puedan lograr ante los tribunales de justicia la efectividad real de una pretensión absolutamente legítima, como es la plena recuperación posesoria de un bien inmueble de su propiedad. De este modo si el propietario que se propone recuperar judicialmente la posesión cumple con la obligación de realizar una oferta de alquiler social, y esta es aceptada por el ocupante, la pretensión de recuperar la plena posesión de la vivienda se vería frustrada. Y, de igual manera, es posible que el propietario afectado por la disposición transitoria se vea en la disyuntiva absurda de obtener un pronunciamiento favorable a su pretensión de desahucio y que sea inejecutable porque el inquilino de su vivienda haya devenido legal ocupante en virtud de un contrato forzoso de alquiler social.
Asimismo, sostienen los recurrentes que la obligación impuesta a los propietarios está provocando una grave situación de inseguridad jurídica desde antes de la Ley 1/2022, citando como demostrativo de ello el acuerdo de la comisión permanente de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 19 de noviembre de 2019, instando al ayuntamiento de Barcelona al estricto cumplimiento del protocolo de 4 de marzo de 2013, y a dar instrucciones precisas a los servicios sociales municipales, y, en especial, al Servicio de intervención en procesos de pérdida de la vivienda y ocupaciones (SIPHO), para que se abstuvieran de actuaciones que impidieran la ejecución de las resoluciones judiciales. También se menciona el acuerdo adoptado el 21 de febrero de 2020 durante la reunión de presidentes de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona, por el que resolvían que el incumplimiento del ofrecimiento de un alquiler social no podía considerarse presupuesto de procedibilidad o de admisibilidad de una demanda judicial, sino que dará lugar en su caso, a las sanciones administrativas que la Ley 18/2007, de 28 de diciembre prevé. Si bien se añade que este último acuerdo no afecta al principio de imperio de la ley al que se hallan sometidos los jueces y magistrados, y aunque las demandas no deberían ser inadmitidas a pesar de que el actor no hubiese ofrecido un alquiler social, sin embargo aquel podría ser severamente castigado por la administración en aplicación de la Ley del derecho a la vivienda, con lo que se estaría sancionando el ejercicio legítimo del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
e) Finalmente, razona el recurso que el art. 9.2 de la Ley 1/2022, que modifica por cuarta vez el concepto de gran tenedor, genera incertidumbre e inseguridad jurídica e infringe el art. 9.3 CE. Es arbitrario considerar gran tenedor a cualquier persona jurídica que tenga más de diez viviendas situadas en territorio del Estado, sin valorar objetivamente la ubicación, rentabilidad, existencia de préstamos pendientes vinculados a los inmuebles, a fin de que se le considere con capacidad económica suficiente para obligarle a tener que ofrecer alquileres forzosos con rentas totalmente antieconómicas, trasladando a los titulares privados buena parte de las políticas asistenciales que corresponden a la administración. Se afirma, además, que no puede considerarse en Cataluña gran tenedor a cualquier persona que no tenga ninguna vivienda en Cataluña.
Concluye el recurso solicitando su estimación y la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la Ley 1/2022, y, subsidiariamente, de sus arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11 y 12, y de su disposición transitoria.
2. Por providencia de 30 de junio de 2022, el Pleno del Tribunal acordó la admisión a trámite del recurso, dando traslado al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, a través de la ministra de Justicia, así como al Parlamento de Cataluña y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse y formular las alegaciones que estimaran convenientes; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
En cumplimiento de lo ordenado, la incoación del proceso se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 163, de 8 de julio de 2022, y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 8705, de 8 de julio de 2022.
3. Mediante escrito presentado el 14 de julio de 2022 la letrada del Parlamento de Cataluña se personó en nombre de la Cámara y solicitó una prórroga del plazo conferido para formular alegaciones. Por diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno del Tribunal de 15 de julio de 2022 se accedió a lo solicitado, prorrogándose en ocho días más el plazo inicialmente concedido.
4. El 19 de julio de 2022 tuvo entrada en este tribunal escrito del abogado del Estado, en la representación que ostenta, manifestando que no va a formular alegaciones y que se persona exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las resoluciones que se dicten, ya que se abrió el procedimiento previsto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC) y se está intentando llegar a un acuerdo sobre la norma impugnada.
5. A través de escrito registrado el 22 de julio de 2022, el presidente del Senado dio por personada a esta cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. El 22 de julio de 2022 se personó en el recurso de inconstitucionalidad la abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, y solicitó prórroga del plazo otorgado para formular alegaciones. Por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia del Pleno del Tribunal de 26 de julio de 2022, se accedió a lo solicitado, prorrogándose en ocho días más el plazo inicialmente concedido.
7. En escrito presentado el 9 de septiembre de 2022 formuló sus alegaciones la abogada de la Generalitat de Cataluña, interesando la íntegra desestimación del recurso. Tras reseñar los términos de la impugnación de los preceptos legales autonómicos controvertidos, expone las razones sobre las que funda su pretensión desestimatoria del recurso y que ahora se sintetizan.
Comienza exponiendo los datos estadísticos y legislativos del contexto en el que se tramita la Ley 1/2022, con un escenario de inexistencia de viviendas asequibles de alquiler en el mercado, lo que ha empujado a muchas familias a la exclusión social y a la ocupación de viviendas sin título, dando lugar a una situación de emergencia habitacional, en la que la problemática del número de ocupaciones de viviendas sin título habilitante iba en aumento (situación agravada por la pandemia del COVID-19). Todo ello motivó que el Parlamento de Cataluña, en la moción 106/XI, instara al Gobierno de la Generalitat a hacer frente a esta situación, lo que dio lugar a la aprobación del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, que fue objeto de recurso de inconstitucionalidad, estimado parcialmente por la STC 16/2021, que consideró inadecuada la figura del Decreto-ley para afectar al contenido esencial del derecho de propiedad. Ante la persistencia de la crisis, se ha optado por recuperar los artículos anulados por dicha sentencia con introducción de algunas mejoras técnicas, en ejercicio de la competencia del art. 137 EAC.
A continuación, menciona el derecho de los ciudadanos de Cataluña a disfrutar de una vivienda digna (arts. 47 CE y 26 y 47 EAC) con pleno respeto al art. 33 CE, invocando la doctrina constitucional (SSTC 19/1982, de 5 de mayo, FJ 6; 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4, y 152/1988, de 20 de julio, FJ 2), conforme a la cual, la política de vivienda, junto a su dimensión estrictamente económica, debe tener un señalado acento social, y que la garantía del art. 47 CE ha de materializarse «a través de» y «no a pesar de» los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución. Menciona también la función social del derecho de propiedad como delimitadora de su contenido (art. 33.2 CE), destacando la doctrina establecida en la STC 37/1987, reiterada en la STC 154/2016, de 22 de septiembre, de las que deduce que el Tribunal no acoge un concepto exclusivamente civilista del derecho de propiedad, que no solo es susceptible de ser limitado, sino que los límites se incorporan a su contenido objetivo como elementos esenciales.
En cuanto al encuadramiento competencial de la regulación, se afirma que no hay duda de que, por su objeto y finalidad, y por las leyes que modifica, la Ley 1/2022 se encuadra en la materia de vivienda, y ha sido aprobada al amparo del art. 137 EAC, respondiendo al objetivo de preservar la garantía del acceso a una vivienda digna, y de manera respetuosa con los títulos competenciales del Estado.
Seguidamente, efectúa la abogada de la Generalitat unas precisiones preliminares sobre las alegaciones del recurso, indicando que el legislador autonómico es competente para delimitar la función social de la propiedad de la vivienda, pues, además de la vertiente individual del derecho de propiedad privada que se incardina en el título competencial de legislación civil (art. 149.1.8 CE), tiene una vertiente institucional, derivada de la función social de cada bien, ligada a los intereses generales y cuya tutela corresponde a quien ostente la competencia en cada materia, en este caso las comunidades autónomas que han asumido competencias en materia de vivienda. Y, en cuanto al alcance del título competencial reservado al Estado por el art. 149.1.1 CE (en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE), advierte que los recurrentes no explicitan qué preceptos de la Ley 1/2022 y por qué razones infringen dicha norma constitucional, a pesar de la carga argumental que pesa sobre ellos [STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2 b)]. En todo caso, sus afirmaciones no se ajustan a la delimitación negativa y positiva que la doctrina constitucional realiza de dicho título competencial (STC 61/1997, FFJJ 7 a 10), ya que las condiciones básicas se predican de los derechos y deberes constitucionales y no de sectores materiales, no supone una prohibición de divergencia autonómica ni puede consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales, sino solo del contenido primario para garantizar la igualdad de los titulares del derecho. Más en concreto, en cuanto al derecho de propiedad, no habilita para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y de su función social, ni puede utilizarse para regular la política autonómica sectorial correspondiente en relación con las manifestaciones de dominio sobre las que las comunidades autónomas ostentan competencias. Y la STC 16/2018, FJ 8, destaca que, en tanto que esa legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, lo que convierte el enjuiciamiento de una ley autonómica a la luz del art. 149.1.1 CE en un análisis de constitucionalidad mediata.
Una vez expuestas las anteriores consideraciones generales, el escrito de alegaciones procede a analizar las tachas que dirigen los recurrentes contra el articulado.
a) En relación con el art. 1.1 de la Ley 1/2022, que modifica el art. 5.2 b) de la Ley del derecho a la vivienda, al que se opone la vulneración del art. 149.1.1 CE, reitera que debería haberse identificado la ley estatal vulnerada por el precepto, que operaría como parámetro de constitucionalidad de la ley autonómica (SSTC 94/2014, de 12 de junio, y 16/2018, de 22 de febrero), y añade que aunque el mismo precepto, en la redacción dada por el art. 2.2 del Decreto-ley 17/2019, fue declarado inconstitucional por la STC 16/2021, tal declaración obedeció a que sobrepasaba los límites del art. 86.1 CE para las normas de urgencia. Además, indica que la STC 16/2018, FJ 8, ha declarado la constitucionalidad de una regulación semejante de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, reconociendo la competencia del legislador navarro para determinar el deber del uso efectivo como parte del derecho de propiedad sobre la vivienda, lo que no supone sino la delimitación de la función social del derecho de propiedad, incorporando la preservación de los intereses generales. Y también se declaró la constitucionalidad de las medidas asociadas a este incumplimiento de la función social de la vivienda.
b) Por lo que se refiere al art. 7, que introduce un nuevo apartado 5 en el art. 126 de la Ley del derecho a la vivienda, se alega que tiene por objeto evitar que, mediante transmisiones de la propiedad entre personas jurídicas, se eluda el objetivo de la ley (los hechos han demostrado que se producen innumerables transacciones con el objetivo de evitar la declaración de este incumplimiento de la función social), y, en todo caso, no afecta a las personas físicas. No se trata de una regulación arbitraria, pues la actuación sancionadora de la administración se desencadena tras el incumplimiento de un requerimiento para la ocupación legal y efectiva de la vivienda [art. 123.1 h) de la Ley del derecho a la vivienda], pudiendo el nuevo adquirente justificar su disposición a destinar la vivienda a uso habitacional o las razones que motiven el retraso en cumplir dicho objetivo. Solo tras el incumplimiento del requerimiento quedará demostrado que la transmisión solo tiene por objetivo eludir la ley.
c) En cuanto al art. 8, que añade la disposición adicional vigésima séptima a la Ley del derecho a la vivienda, procedería sin más la desestimación de la pretensión de nulidad, ya que no se ha formulado argumentación alguna.
d) El art. 9.2 –que modifica el art. 5.9 b) de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética–, define el concepto de grandes tenedores de viviendas, con unas excepciones que la parte recurrente no cuestiona. La modificación obedece al objetivo de adaptar la redacción del precepto a la definición de la norma estatal, indicando que los recurrentes impugnaron la redacción del art. 5.9 b) de la ley 24/2015, otorgada por el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, por entender que invadía las competencias del Estado al no adecuar el concepto de gran tenedor al definido en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.
e) El art. 10 añade una letra c) al art. 7.1 de la ley 24/2015, relativo a la cesión obligatoria de viviendas para incorporarlas al fondo social de viviendas de alquiler para políticas sociales. Este precepto fue declarado inconstitucional y nulo por razones formales por la STC 16/2021, y la ley 1/2022 lo añade de nuevo, incorporando una garantía procedimental en la cesión de viviendas. En puridad, la parte recurrente no cuestiona este nuevo apartado, sino toda la regulación de la cesión de viviendas, oponiendo la abogada de la Generalitat (con apoyo en la STC 83/2020, FJ 2) que debe quedar al margen del proceso cualquier consideración sobre la ley que es objeto de modificación en aquellos aspectos que no se han visto afectados por la nueva ley, y tampoco cabe acoger una supuesta pretensión de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia, que, cuando proceda, es únicamente prerrogativa del Tribunal (SSTC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 2, y 102/2017, de 20 de julio, FJ 3). En todo caso, la regulación de la cesión obligatoria de viviendas está directamente relacionada con la de la Ley del Parlamento de Cataluña 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, y de modificación de normas tributarias y de la Ley 3/2012, pues ambas normas se dirigen a estimular a los sujetos a destinar al uso habitacional la vivienda vacía de su propiedad. En este supuesto, dicho objetivo se articula a través de un procedimiento de ejecución forzosa, que se realiza por medio de la ejecución subsidiaria (arts. 100 y 102 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas), y las condiciones económicas, establecidas en función de la hipotética calificación de vivienda de protección oficial, son proporcionales y adecuadas con el objetivo de establecer un alquiler moderado por un periodo de tres años, moderación necesaria atendiendo a la grave crisis de exclusión residencial que afecta a una importante parte de la población, y el titular de la vivienda cedida podrá beneficiarse de bonificaciones de la cuota del impuesto sobre viviendas vacías. Se trata de una medida análoga a la que establece el art. 49 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
f) En cuanto a los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022, sobre la obligación de ofrecer un alquiler social a determinados inquilinos, alega que el recurso, en realidad, cuestiona la regulación completa de la propuesta de alquiler social del art. 5 de la Ley 24/2015, por lo que se remite a las alegaciones realizadas en relación con el art. 10, que invoca la doctrina constitucional sobre el particular, según la cual, la ley anterior, en la parte que permanece con la redacción inicialmente aprobada, resulta inatacable [SSTC 83/2020, de 15 de julio, FJ 2 b), y 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 3]. Añade que las modificaciones aprobadas han ampliado el espectro de casos a los que será de aplicación la propuesta de alquiler social, pero no han cambiado la naturaleza jurídica de esta figura, cuya regulación fue objeto del recurso de inconstitucionalidad 2501-2016 por parte del Estado. Hace referencia a las alegaciones realizadas en aquel procedimiento e indica que, a raíz de la STC 80/2018, que avaló la constitucionalidad de un precepto de la Ley de la Comunidad Valenciana 2/2017, de 3 de febrero, en materia de vivienda, que establecía la obligación de suscribir un contrato de alquiler en determinados supuestos, se suscribió un acuerdo interpretativo entre el Gobierno y la Generalitat de Cataluña sobre el alcance de la obligación de realizar una propuesta de alquiler social, que dio lugar al desistimiento del abogado del Estado, entre otros preceptos, respecto de la impugnación del art. 5, desistimiento aceptado por el Tribunal en la STC 13/2019. Afirma la abogada de la Generalitat que, de acuerdo con la doctrina de la STC 80/2018, es indudable que la propuesta de alquiler social no constituye un contrato de arrendamiento regido por la Ley de arrendamientos urbanos, sino que se trata de un contrato que deriva de una obligación que impone la normativa administrativa de la vivienda y cuyos beneficiarios son personas que se encuentran en idéntica situación de emergencia social que la persona que va a ser expulsada de su vivienda como consecuencia de una ejecución hipotecaria.
Por lo que se refiere a los arts. 11 y 12 y a la disposición transitoria, tras exponer su objeto, se señala que la ampliación de los supuestos susceptibles de aplicar la propuesta de alquiler social encaja en la materia de vivienda, en ejercicio de la competencia exclusiva de la Generalitat (art. 137 EAC), y se insiste en que el art. 47 CE superpone a la consideración meramente jurídico-patrimonial de la vivienda una valoración de la finalidad social, que es la de satisfacer que todos los ciudadanos tengan acceso a ella, y en que, de acuerdo con la doctrina de la STC 37/1987, reiterada en la STC 154/2016, la Generalitat de Cataluña está regulando la vertiente institucional del derecho de propiedad, con la que pretende proteger los intereses de colectivos vulnerables. Se remite al informe del director de la Agencia de la Vivienda de Cataluña, que acompaña al escrito de alegaciones, de acuerdo con el cual, la figura del alquiler social y el derecho al realojo han dado unos resultados positivos que demuestran la aceptación de los propios obligados, ya que regularizar la ocupación redunda también en beneficio del propietario, e indica que, de hecho, el alquiler social ha contribuido notablemente a reducir los casos de ocupaciones ilegítimas. Y, además, esta regulación se adecua a la doctrina de la STC 32/2019, FJ 5, que enjuició la Ley 5/2018, de 11 de junio, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, en relación a la ocupación ilegal de viviendas, estableciendo reglas dirigidas a que se diera respuesta inmediata a los casos de vulnerabilidad detectados en los lanzamientos.
Se afirma, asimismo, que la ampliación del plazo de vigencia de la propuesta de alquiler social, prevista en la norma añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022, es un ajuste equivalente y coherente con la reforma de la Ley de arrendamientos urbanos operada por el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. Por su parte, la disposición transitoria debe correr la misma suerte que los arts. 10 y 11, porque se limita a extender la obligación de hacer la propuesta de alquiler social a los procedimientos judiciales ya iniciados.
En cuanto a la alegada invasión de la competencia estatalexart. 149.1.6 CE por parte del art. 12 y la disposición transitoria, reconoce la abogada de la Generalitat que las SSTC 28/2022 y 57/2022 han declarado inconstitucional la obligación de acreditar que se ha formulado la propuesta de alquiler social al presentar las demandas de ejecución hipotecaria y de desahucio. No obstante, considera que la doctrina de dichas sentencias debe ser completada con la de la STC 21/2019, FJ 6, que admite la suspensión de los lanzamientos en procesos judiciales o extrajudiciales de desahucio por impago de alquiler pendientes de resolución, una vez que se haya pedido el informe sobre la situación de vulnerabilidad. En base a ello, el contenido de las normas impugnadas debería comportar la admisión de la suspensión de lanzamientos y desahucios hasta que el demandante manifieste si ha formulado la propuesta de alquiler social, ya que se trata de una medida protectora dictada por la Generalitat de Cataluña en ejercicio de sus competencias en materia de vivienda. Y, una vez despejada la duda, proseguirá el procedimiento judicial iniciado o que se vaya a iniciar, pudiendo la administración instar el correspondiente procedimiento por incumplimiento de la función social de la propiedad, sin que suponga ningún obstáculo para que el demandante acceda a los tribunales.
Por último, respecto al art. 1.3, que modifica la letra f) del art. 5 de la Ley del derecho a la vivienda, se expone la evolución legislativa desde la ley 24/2015, indicando que aquel reproduce de forma idéntica la versión otorgada por el Decreto-ley 17/2019, declarado inconstitucional por motivos formales por la STC 16/2021. Sostiene la abogada de la Generalitat que el precepto no tiene incidencia en materia de derecho procesal o de Derecho civil, ya que las causas de incumplimiento de la función social se incardinan en la legislación sobre la vivienda, y se deben interpretar en el marco de los arts. 47 y 33 CE y a la luz de la doctrina constitucional, valorando la vertiente privada y la vertiente institucional del derecho de propiedad. Y aunque el incumplimiento de la norma está tipificado como infracción grave, cabe señalar que la STC 80/2018 ya ha validado la constitucionalidad de la norma valenciana que prevé la imposición de sanciones por la negativa a suscribir el contrato de alquiler forzoso, incardinándola en la materia de ordenación de la vivienda.
8. El 13 de septiembre de 2022 se recibió en este tribunal el escrito de la presidenta del Congreso de los Diputados por el que ponía en conocimiento de este tribunal el acuerdo adoptado por la mesa de la Cámara, en reunión celebrada el anterior día 8, dando por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
9. La letrada del Parlamento de Cataluña presentó escrito de alegaciones el 14 de septiembre de 2022 solicitando la integra desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
a) Comienza refiriéndose a la tacha de inconstitucionalidad global que dirige el recurso contra la Ley 1/2022, que reproduce la dirigida en su día contra el Decreto-ley 17/2019, y que, al igual que en aquel caso, contiene afirmaciones genéricas pero ninguna argumentación que vaya más allá de expresar una contradicción entre la ley impugnada y el principio de igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales. Carece del necesario razonamiento concreto por lo que se ha omitido la carga de argumentar a la que está sometida según la doctrina constitucional, de modo que debe rechazarse de la misma manera que se hizo en la STC 16/2021 sobre idéntica alegación global.
b) Más específicamente, afirma que los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022 no invaden el título competencial estatal del art. 149.1.1 CE. El argumento empleado de contrario es simple y genérico, basado en la infracción del principio de igualdad por el mero hecho de la definición de un nuevo supuesto de ejercicio antisocial del derecho a la vivienda, basado en el erróneo entendimiento de que corresponde al Estado la regulación del contenido esencial del derecho de propiedad y de su función social, pero sin alegar cuál sería la legislación estatal básica, extremo determinante para apreciar la infracción, según la doctrina constitucional, ya que implica realizar un análisis de constitucionalidad mediata. Ese precepto y el art. 139.1 CE no pueden entenderse como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento (SSTC 173/1988, de 3 de octubre, y 337/1994, de 23 de diciembre), y, en todo caso, el alcance de esa competencia básica no se establece sobre materias o sectores concretos, sino respecto de los derechos y obligaciones constitucionales, en la medida imprescindible para garantizar la igualdad, que no puede ser absoluta, pero sin operar como un título horizontal que pueda introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento (SSTC 61/1997 y 173/1998). El alcance del art. 149.1.1 CE debe ponerse igualmente en relación con la capacidad de incidir en la definición del contenido de los derechos y las obligaciones cuando están directamente relacionados con ámbitos materiales de competencia autonómica, como ocurre en este caso en el que la naturaleza de la competencia en materia de vivienda viene intrínsecamente vinculada a la disciplina del derecho de propiedad. Es cierto que la determinación de la función social de la vivienda limita el derecho de propiedad sobre ella, pero de ello no se sigue necesariamente una vulneración del derecho de propiedad privada, que no es absoluto o ilimitado, actuando la función social de cada bien como un principio o criterio de configuración del propio derecho. Y aunque la capacidad de modulación y configuración no es ilimitada, sí resulta especialmente intensa cuando el interés colectivo concurrente es relevante por razones sociales y económicas. En todo caso, indica que el legislador que determina la función social del derecho de propiedad no es solo el estatal, sino también el autonómico (SSTC 37/1987 y 16/2018).
c) Defiende la letrada del Parlamento de Cataluña que el art. 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022 no invaden el título competencial estatal previsto en el art. 149.1.6 CE. Afirma que el establecimiento de la obligación de formular una oferta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas no es una novedad, pues ya estaba recogida en el art. 5.2 de la Ley 24/2015, y el art. 12 de la Ley 1/2022 la extiende a otros dos supuestos de desahucio. Aduce que la demanda no argumenta mínimamente la vulneración alegada, ya que se limita a afirmar la extralimitación competencial, prescindiendo del análisis concreto de la regulación impugnada. La obligación establecida en la Ley 24/2015 no es un requisito procesal, ni una excepción que faculte al demandado a oponerse a la demanda, sino que se establece, en virtud de la competencia autonómica sobre vivienda, como una carga que recae sobre determinados propietarios, y cuyo incumplimiento se tipifica como infracción administrativa en el art. 124.2 i) y j) de la Ley 18/2007. Por lo que se refiere a la previsión del apartado 2 de la disposición adicional que introduce el art. 12 en la Ley 24/2015, sostiene que completa el art. 5.2 de la misma ley, insertando una necesidad procesal sin la cual la obligación que este establece podría ser sistemáticamente incumplida, quedando plenamente justificada la existencia de una conexión entre la normativa sustantiva y la singularidad de la norma procesal. Por consiguiente, es una especialidad procesal que deriva de las particularidades del régimen especial de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, en el marco de lo que establece el art. 149.1.6 CE y al amparo de la competencia del art. 130 EAC.
d) El escrito de alegaciones niega, igualmente, que los arts. 1.1, 11 y 12 y la disposición transitoria vulneren la competencia exclusiva del Estadoexart. 149.1.8 CE. Aclara que lo que se establece es una ampliación de supuestos, por lo que cabe entender que no se discute la obligación de ofrecer un alquiler social, pues se trata de una carga ya prevista en la ley 24/2015, para destinatarios determinados y que no se aplica todos los propietarios, ni de forma indiscriminada sino proporcionalmente, de manera que no alcanza a vaciar de contenido o hacer irreconocible el derecho de propiedad en lo que concierne a su utilidad económica, sino que únicamente se establece un límite a la libertad de pactos. Los preceptos indicados no regulan la renta de los alquileres sociales ni la causa de los contratos, sino las circunstancias o hechos que hacen nacer aquella obligación en relación con determinados propietarios. Atendiendo a su objeto, sentido y finalidad (STC 153/1989, de 5 de octubre), sitúa las medidas contenidas en los preceptos impugnados, de contenido administrativo, en el ámbito de la competencia de vivienda del art. 137.1 EAC, que ha de considerarse la prevalente, aunque las normas dadas en esta materia regulan aspectos de la propiedad urbana por lo que inciden en facultades propias de las relaciones entre privados, como demuestran un buen número de previsiones de la Ley 18/2007, limitativas de las facultades dominicales en la transmisión de las viviendas. Del mismo modo, los contratos de alquiler pueden quedar afectados por las normas sectoriales, que pueden incidir en facultades propias del Derecho civil, limitando la percepción de una utilidad del bien por parte de su propietario, lo que es distinto de una regulación de los contratos de arrendamientos urbanos (STC 16/2018, FJ 8), a la que no se afecta de modo general, por lo que no puede entenderse que la normativa discutida regule el derecho básico contractual.
Para el caso de que el Tribunal acogiese la tesis de la recurrente, también debe entenderse que los preceptos impugnados son constitucionales porque la Generalitat puede adoptar medidas en materia contractual, de acuerdo con el alcance que la jurisprudencia constitucional ha dado a la competencia que el art. 149.1.8 CE reserva a las comunidades autónomas con derechos civiles, forales o especiales (con cita de la STC 132/2019), afirmando la letrada del Parlamento de Cataluña que la intención del constituyente es la de permitir el crecimiento de los derechos civiles autonómicos, y que la competencia prevista en la Constitución les permite regular instituciones conexas con las ya existentes en su ordenamiento, conexión que deberá valorarse atendiendo al conjunto de normas existentes cuando entró en vigor la Constitución. En este punto, se remite al fundamento jurídico 3 del dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias 4/2019, de 17 de junio, en el que se destacan algunos hitos históricos en la regulación de materias conexas con los arrendamientos urbanos, a partir de la Ley 40/1960, de 21 de julio, sobre compilación del Derecho civil especial de Cataluña, interpretada en consonancia con la tradición jurídica catalana reflejada en otra serie de proyectos y normas. De ese repaso histórico se extrae la conclusión de que en Cataluña se han regulado, como parte del Derecho civil histórico, formas contractuales con una clara conexión con los contratos de arrendamientos urbanos, lo que supone, en coherencia con la jurisprudencia constitucional, que la Generalitat puede, al amparo del art. 129 EAC, adoptar normas que incidan en el derecho de arrendamientos urbanos; título competencial que debe siempre evaluarse dentro del marco general de las competencias de vivienda. Añade que la doctrina constitucional ha señalado que los arrendamientos urbanos son uno de los supuestos claros donde la incorporación de las exigencias sociales al contenido del derecho de propiedad es necesaria e incuestionable (STC 89/1994).
e) En el siguiente apartado del escrito de alegaciones se afirma que los arts. 11 y 12 de la Ley 1/2022 no vulneran las bases generales de los contratos en materia de arrendamientos urbanos, indicando que el legislador civil estatal no ha identificado lo que deba entenderse por legislación básica en materia de contratos y que la STC 132/2019 ha configurado al