Categoría: Judicial

ey y al citado auto del Tribunal Supremo en la adopción de acuerdos parlamentarios.
2. Ordenación de las quejas en tres grupos.
Conforme a lo expuesto, la cuestión que se nos suscita consiste en determinar si los acuerdos parlamentarios que son objeto del presente recurso de amparo han impedido a los diputados demandantes ejercer facultades que pertenecen al núcleo de la función representativa parlamentaria «en condiciones de igualdad» y «con los requisitos que señalen las leyes» (art. 23.2 CE), y sin con tal resultado se ha quebrado además el derecho a la participación política de los ciudadanos a través de sus representantes (art. 23.1 CE). A efectos de un mejor enjuiciamiento de las quejas formuladas, ordenaremos los actos impugnados en tres apartados distintos:
a) En primer lugar, aquellas resoluciones adoptadas por la mesa del Parlamento de Cataluña, por la Comisión del Estatuto de los Diputados del Parlament y por la mesa de esta comisión, durante el mes de septiembre de 2018, las cuales precedieron a la aprobación de la resolución del Pleno de la Cámara de 2 de octubre de 2018, en relación con la suspensión de seis de sus diputados, comunicada por el auto del magistrado instructor de la causa especial 20907-2017 de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 9 de julio de 2018.
b) En segundo lugar, se analizará la queja central que tiene por objeto la mencionada resolución del Pleno de 2 de octubre de 2018, por la que se rechazó la suspensión de los derechos y deberes parlamentarios de los diputados don Carles Pérez i Casamajó, don Oriol Herrera i Vies, don Jordi Román i Negre, don RaüI Romeva i Rueda, don Josep Vargas y don Jordi Sànchez i Picanyol; y se permitió que «mientras dure la situación jurídica actual y no se resuelvan los recursos presentados por sus defensas», sus derechos parlamentarios fueran ejercidos «por el miembro de su grupo parlamentario que los interesados designen».
Resolveremos también en este bloque la impugnación de los posteriores acuerdos de la mesa y del Pleno del Parlamento de Cataluña que, con invocación de dicho acuerdo de 2 de octubre de 2018, admitieron la designación por los señores Junqueras i Vies y Romeva i Rueda de otro diputado, para que ejercieran sus derechos parlamentarios.
c) Finalmente, en tercer lugar se abordará la impugnación del acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 18 de septiembre de 2018, por el que interpretó el art. 102.2 RPC, en el sentido de que el empate en las votaciones de una comisión puede dirimirse ponderando el número de votos de los que cada grupo dispone en el Pleno, entendiendo que esto último se refiere al número de diputados de cada grupo en función de los resultados electorales conseguidos («BOPC» número 159, de 27 de septiembre de 2018). También se examinarán otros cuatro acuerdos de la mesa del Parlamento que se derivan de aquella resolución (i) el adoptado el de 25 de septiembre de 2018, denegando la reconsideración del anterior; (ii) el de 9 de octubre de 2018, reiterando el acuerdo de 18 de septiembre e instando a aplicarlo a los presidentes de comisiones parlamentarias; (iii) el acuerdo de 16 de octubre de 2018, de nuevo ratificándose en la validez de aquel acuerdo de 18 de septiembre, y (iv) el acuerdo de 19 de octubre de 2018, desestimando la reconsideración promovida por el grupo parlamentario recurrente contra los acuerdos de 9 y 16 de octubre de 2018.
En ese mismo orden analizaremos las quejas planteadas sobre ellos.
3. Acuerdos adoptados por los órganos del Parlamento de Cataluña en el mes de septiembre de 2018 en relación con la suspensión de cargos y funciones de algunos diputadosexart. 384 bis LECrim, comunicada por el auto de 9 de julio de 2018 dictado por el magistrado instructor de la Sala Segunda del Tribunal Supremo en la causa especial 20907-2017.
a) Acuerdos concernidos y doctrina constitucional.
Los diputados recurrentes afirman que sus derechos como representantes se vieron vulnerados ya por la propia tramitación parlamentaria que precedió a la aprobación de la resolución del Pleno de 2 de octubre de 2018, al acudir indebidamente la mesa al cauce previsto en el art. 25.1 RPC para resolver sobre la suspensión de cargos y funciones de otros miembros de la Cámara acordada por el auto del magistrado instructor de la causa especial 20907-2017 del Tribunal Supremo, de 9 de julio de 2018.
Se trata de los siguientes acuerdos: (i) el de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2018 de trasladar a la comisión del estatuto de los diputados y del Pleno «l’examen de l’afectació sobre els drets de determinats parlamentaris de la interlocutòria del Tribunal Suprem de 9 de juliol de 2018»; (ii) el acuerdo de la mesa de la Comisión de los Diputados del Parlamento de Cataluña de 26 de septiembre de 2018, que incluía en el orden del día de la sesión de dicha comisión prevista para el día 28 de septiembre de 2018 «l’examen de l’afectació sobre els drets de determinats parlamentaris de la interlocutòria del Tribunal Suprem de 9 de juliol de 2018», y (iii) el acuerdo de la comisión del estatuto de los diputados del Parlamento de Cataluña del día 28 de septiembre de 2018 por el que se rechazó la propuesta de exclusión del orden del día de dicho examen, y se acordó elevar al Pleno un dictamen por el que se sometía a su consideración: (1) la suspensión de los derechos y deberes parlamentarios de los diputados procesados, y (2) la posibilidad de la sustitución de los diputados procesados en el ejercicio de sus derechos parlamentarios por otro diputado miembro del mismo grupo parlamentario designado por el interesado.
En relación con esta queja, ha de recordarse que, según una reiterada doctrina de este tribunal, no toda infracción de un reglamento parlamentario o de la legalidad parlamentaria implica una vulneración del derecho fundamental previsto en el art. 23.2 de la Constitución (por todas, SSTC 220/1991, de 25 de noviembre, FJ 5; 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3, y 119/2011, de 5 de julio, FJ 3). El recurso de amparo del art. 42 LOTC no convierte a este tribunal en una jurisdicción revisora de todas las decisiones adoptadas por los órganos de gobierno de las Cámaras (STC 214/1990, de 20 de diciembre, FJ 7); muy al contrario, el hecho de que el art. 23.2 CE contenga un derecho de configuración legal no significa que sea un derecho a la legalidad parlamentaria, de suerte que a su través este pueda hacer valer su criterio frente al adoptado por los órganos competentes de la Cámara en el ejercicio de las facultades que tienen constitucional y reglamentariamente encomendadas.
Por ello mismo, «solo cuando el acto o disposición impugnado comporte un tratamiento desigual o discriminatorio, o cuando repercuta de modo tal sobre los derechos que integran el estatuto del representante que vacíen de contenido el ejercicio de su función, afectando indirectamente el derecho de los ciudadanos a verse representados (art. 23.1 CE), la infracción de la legalidad parlamentaria puede producir una vulneración del derecho fundamental previsto en el art. 23.2 de la Constitución» (ATC 35/2001, de 23 de febrero, FJ 5). A este respecto, hemos afirmado que se vulnera lo dispuesto en el artículo 23.2 CE, «si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan la práctica de la función representativa o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes» (STC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5, y anteriores que ahí se citan).
b) Aplicación de la doctrina al caso.
En los términos en que se articula esta queja de la demanda, la aplicación de la doctrina de referencia conduce a su desestimación. En efecto, del contenido de las decisiones adoptadas no se desprende una negativa a aplicar los efectosope legis(art. 384 bis LECrim) derivados de la suspensión de cargos y funciones de los diputados a los que se refiere el auto de 9 de julio de 2018. Con independencia de las opiniones que algunos miembros de la mesa del Parlamento y de la comisión del estatuto de los diputados manifestasen en ejercicio de su libertad de expresión parlamentaria, durante los correspondientes debates acerca del carácter imperativo de dicha suspensión, lo único que en definitiva se resuelve en esos acuerdos es que no son la mesa ni la comisión citada, los órganos internos que deben de adoptar una decisión sobre el particular, sino que ha de serlo el Pleno de la Cámara previa emisión de un dictamen de la comisión, que con este fin se remitió efectivamente al Pleno.
Al margen de que otras resoluciones hubieran sido posibles, es lo cierto que no se ha adoptado por tanto ningún acuerdo contrario al reconocimiento de los efectos legales vinculados a la suspensión de cargos y funciones de algunos diputados, ni se ha impedido o condicionado de algún modo al Pleno para que este no pudiera fijar esos efectos a través de un acuerdo propio. Así de hecho lo hizo este último en su acuerdo del día 2 de octubre de 2018, con el resultado que ahora se examinará, pero que desde luego no cabe atribuir en su génesis a los acuerdos del mes de septiembre que se impugnan en este primer bloque.
4. Examen del acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 2 de octubre de 2018, y acuerdos posteriores que traen causa de él.
Procede enjuiciar ahora el acuerdo del Pleno del Parlamento de 2 de octubre de 2018, y si este ha vulnerado los derechos alegados por los diputados recurrentes. La respuesta que demos a esta cuestión ha de proyectarse por fuerza sobre otros acuerdos de la mesa y del Pleno del Parlamento que encuentran su origen y fundamento en la citada resolución del Pleno de 2 de octubre de 2018; en concreto, los adoptados por la mesa del Parlamento de Cataluña los días 3 y 8 de octubre de 2018; y el acuerdo del Pleno de la Cámara de 11 de octubre de 2018; siendo que con ellos se admitede factola «designación» por parte de los diputados señores Junqueras i Vies y Romeva i Rueda, de otro diputado para que les sustituya en el ejercicio de sus derechos parlamentarios.
Antes de entrar en el examen de esta queja de la demanda, procede formular dos consideraciones previas:
(i) La primera es que el apartado segundo del acuerdo del Pleno de la Cámara de 2 de octubre de 2018, al no especificar los derechos de los diputados suspendidos que podían ser ejercitados por otros miembros del grupo parlamentario, vendría a autorizar una especie de sustitución temporal («mientras dure la situación jurídica actual») en el ejercicio de todos los derechos de los afectados, y no solo una delegación del derecho al voto (o más bien, del modo de manifestarse este: STC 65/2022, de 31 de mayo, FFJJ 5 y 6). Siendo ambas figuras –sustitución temporal y delegación de voto– distinguibles dentro del ámbito del derecho parlamentario, y requiriendo cada una de ellas de una regulación propia en el reglamento de la Cámara para poderlas materializar (la sustitución temporal carece de ella en el Reglamento del Parlamento de Cataluña, y precisaría además de su reconocimiento en la legislación electoral); es lo cierto, de un lado, que los actos parlamentarios posteriores al dictado el 2 de octubre de 2018 evidencian que el único resultado tangible fue la delegación de voto en favor de otros diputados, sin concernir a otros derechos. Y de otro lado, que por encima de una u otra modalidad de actuación a través de terceros, concurre aquí la circunstancia determinante, como enseguida se explicará, de que antes de la adopción de todos esos acuerdos, el magistrado instructor de la causa especial 20907-2017 ya había comunicado a la Cámara la suspensión,exart. 384 bis LECrim, de los derechos de los diputados precisamente mencionados en su auto de 9 de julio de 2018.
(ii) La segunda consideración previa, es que queda en todo caso fuera de cualquier posible examen, la impugnación que de manera indeterminada y con finalidad meramente preventiva, dirige la demanda contra «todas las decisiones y actuaciones del presidente del Parlamento tendente a hacer efectivos los acuerdos relacionados a pesar de su manifiesta y palmaria inconstitucionalidad». Como pone de manifiesto la representación procesal del Parlamento, se trata de una petición genérica donde no se identifica con claridad y concisión el objeto de la demanda, incumpliendo así con los requisitos exigidos por los arts. 49 y 85.1 LOTC para dicho escrito, en orden a obtener un pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal.
Sentado esto, examinaremos en orden cronológico los actos afectados en este bloque de impugnación.
A)  El acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 2 de octubre de 2018.
Como ya se ha expuesto en los antecedentes y en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia, el Pleno de la Cámara autonómica acordó el 2 de octubre de 2018 negar la suspensión de los derechos y deberes parlamentarios de los diputados don Carles Pérez i Casamajó, don Oriol Herrera i Vies, don Jordi Román i Negre, don Raül Romeva i Rueda, don Josep Vargas i Andreu y don Jordi Sànchez i Picanyol; al tiempo que se les permite, «mientras dure la situación jurídica actual», que designen un sustituto que ejerza en su lugar sus derechos. Desconoce así el Pleno, con ambos pronunciamientos, los efectosope legisderivados de la suspensión de los derechos parlamentarios de aquellos seis diputados, que había sido comunicada al Parlamento por el auto de 9 de julio de 2018.
La aprobación de esta doble resolución se produjo pese a las quejas, entre otros, de los diputados hoy recurrentes en amparo, quienes advirtieron en varias ocasiones de la ilegalidad, tanto del procedimiento seguido para ello, como del contenido material del acuerdo que fue sometido a votación en el Pleno, lo que motiva en su demanda de amparo la denuncia de vulneración de sus derechos (art. 23.1 y 2 CE). Para dar respuesta a ella, hemos de recordar ante todo cuál es la doctrina constitucional que resulta de aplicación.
a)  Doctrina constitucional.
Este tribunal, en su STC 97/2020, de 21 de julio, desestimó el recurso de amparo instado por uno de los procesados en la causa especial 20907-2017 ya citada, contra los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados que habían declarado la suspensión de sus derechos como diputadoexart. 384 bis LECrim. Con cita de otras sentencias anteriores, entre ellas la STC 11/2020, de 28 de enero (recurso de amparo interpuesto por otro de los procesados en la misma causa, contra las resoluciones de la Sala Segunda del Tribunal Supremo que acordaban la suspensión de sus derechos parlamentarios), señalamos entonces en esa STC 97/2020, en lo que importa al presente proceso, que:
«[…] la suspensión objeto de este recurso no fue contraria al derecho fundamental que se invoca por el mero hecho de que la misma se prescribiera en un precepto de la Ley de enjuiciamiento criminal y no, como la demanda considera, en el mismo Reglamento del Congreso, tesis esta con la que se da a entender que existiría aquí una reserva constitucional a favor del Reglamento del Congreso de los Diputados, con la consecuencia de que ninguna otra fuente normativa podría prever otras causas de suspensión del diputado distintas de la que hoy contempla, con relación al suplicatorio, el mentado artículo 21.1.2. No hay fundamento constitucional para semejante alegato. Los reglamentos parlamentarios, el del Congreso, en este caso, son manifestación de la autonomía de la respectiva Cámara (art. 72.1 CE y SSTC 49/2008, de 9 de abril, FJ 15; 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 10, y 96/2019, FJ 4). Pueden, en tal sentido, llegar a prever, siempre con respeto a la Constitución, causas específicas de suspensión del representante en el ejercicio de su cargo, como así se ha hecho, en el repetido artículo 21.1.2, toda vez que la Constitución no impone expresamente esta concreta medida en su artículo 71.2. Pero la autonomía reglamentaria existe para ordenar la “vida interna” de las asambleas, según se señaló en las sentencias recién citadas, así como, entre otras, en la STC 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 4 A), y en modo alguno cabe sostener que esa garantía de la posición institucional de una u otra cámara ampare, por vía de una reserva sin límites a la respectiva potestad reglamentaria, la genérica sustracción de sus miembros, más allá de lo que la propia Constitución dispone (art. 71), al Derecho común que sobre todos se impone. Respecto de la aplicación sin distingos de la ley penal, y otro tanto se ha de decir a propósito del artículo 384 bis, ya ha declarado este tribunal que “no es admisible pretender un régimen legal privilegiado e inmune de los cargos públicos representativos” [SSTC 4/2020, FJ 4 b), y 9/2020, FJ 5 b)]; de ello se sigue que no puede un parlamentario invocar la autonomía reglamentaria, en cuyo ejercicio participa con sus pares, para oponerse a la aplicación en su contra de un precepto legal que, sin menoscabar en sí mismo sus prerrogativas constitucionales, afecta, cuando sus presupuestos se den, a todo titular, quienquiera que sea, de cualquier función o cargo públicos» [FJ 6 B) b)].
«El ejercicio de un derecho de participación, como el del artículo 23 CE, no puede conllevar, sin daño para el Estado de Derecho (art. 1.1 CE), la práctica revocación,de facto, de una medida vinculada por la ley a la adopción de determinadas resoluciones judiciales» [FJ 6 B) d)].
«[…] a la luz del inequívoco dictado del precepto, la suspensión procede “automáticamente”, cuando sus presupuestos concurran, y de lo que ya ha quedado sentado por este tribunal, que ha tenido ocasión de constatar, que “la peculiaridad que presenta la medida […] reside en que surge automáticamenteex lege, sin dejar margen alguno en su aplicación más allá de la verificación de la concurrencia de los presupuestos a los que la norma liga tal medida”, sin que “los órganos llamados a aplicarla o a hacerla cumplir puedan incidir en ella o modularla” (STC 11/2020, FJ 8). La suspensión de que se trata no trae causa jurídica directa de una resolución judicial, que aquí, por tanto, no cabe echar en falta, sino de un mandato legal imperativo, y de cumplimiento inexcusable, ligado a la adopción de sendas resoluciones que sí tienen aquel carácter jurisdiccional, procesamiento en firme y prisión provisional en las causas por los delitos que el precepto dice, de modo que a los órganos judiciales no les corresponde sino comunicar a quienes hayan de hacer efectiva la medida el dictado en el procedimiento penal de las decisiones determinantes de la misma o hacer lo propio, respecto de cualquier otra resolución judicial que modificara uno u otro de los presupuestos legales de la suspensión, suspensión que, una vez declarada inicialmente por quien corresponda, ha de ser de nuevo aplicada, también por quien proceda, si el afectado accediere a otra función o cargo público, [apartado B) d) de este mismo fundamento jurídico, con el matiz allí apuntadoin fine]» [FJ 6 C), a)].
«En la STC 11/2020, recién citada, quedó dicho que la medida en cuestión “surge automáticamente por ministerio de la ley, sin que los órganos llamados a aplicarla o a hacerla cumplir [el Congreso de los Diputados, en lo que hace al caso] puedan incidir en ella o modularla” (FJ 8). De ello se sigue, con claridad, que hubiera quedado por entero fuera de lugar someter al pleno del Congreso si procedía o no una declaración de suspensión que resultaba ser, acreditados sus presupuestos, de todo punto insoslayable. La demanda cita al respecto las previsiones del Reglamento del Congreso de los Diputados tanto en punto a la decisión del pleno sobre asuntos que afecten al estatuto de los diputados (apartados 2 y 3 del artículo 48) como en lo relativo a la suspensión temporal en la condición de diputado (arts. 63.1), pero es por completo evidente que esa intervención plenaria procede solo cuando la resolución a adoptar comporte un cierto margen de decisión política o de apreciación de oportunidad, suspensiones “por razón de disciplina parlamentaria”, según el artículo 101.1 RCD, y tal vez también en la hipótesis contemplada en el último inciso de su artículo 21.2, imposibilidad de ejercer la función parlamentaria a resultas del cumplimiento de una sentencia firme de condena, pero en ningún caso cuando se trata de hacer efectivo un mandato legal que no admite discusión ni debate [en términos análogos, aunque para supuesto diferente, STC 2/2020, FJ 3 c)]. No cabe en definitiva censura jurídico-constitucional alguna por el hecho de que la mesa de la cámara asumiera la declaración de suspensión, acto debido para cuya adopción se acomodó bien la condición de un órgano de gobierno que tiene cometidos, en general, de carácter técnico-jurídico [STC 110/2019, FJ 3 A) b), por todas], y que cuenta, como han recordado quienes se oponen al recurso, con competencia para cualesquiera funciones ‘que no estén atribuidas a un órgano específico’ del Congreso (art. 31.1.7 RCD), competencia que correctamente se ejerció aquí de oficio y con independencia de las solicitudes de suspensión formuladas, con equivocado fundamento reglamentario (art. 21.1.2 RCD), por otros miembros del Congreso» [FJ 6 C) b].
b)  Aplicación de la doctrina al caso.
La decisión del Parlamento de Cataluña de 2 de octubre de 2018, en el primero de sus dos apartados, de rechazar la suspensión de los derechos y deberes parlamentarios de seis diputados, vino a desconocer los efectosope legisderivados de la imposición a estos de la medida del art. 384 bis LECrim, en un ámbito en el que, como ya se ha indicado, los órganos de la Cámara no disponen de margen alguno de actuación «no admite discusión ni debate», más allá que el de aplicar de manera efectiva esa suspensión como acto debido, privando a partir de ese momento del ejercicio de tales derechos y deberes parlamentarios a los afectados, sea por ellos mismos o a través de terceros. Sin embargo, el Pleno acuerda que suceda lo contrario, al concretar además en el apartado segundo de la misma resolución la posibilidad de que esos derechos –todos, en potencia– puedan ser ejercidos por el o los miembros de su grupo parlamentario que los afectados designen. Posibilidad que se materializó en días posteriores, como luego veremos, en cuanto a una delegación de voto que, desde ya cabe decir, carecía de plano de toda validez porque no se puede delegar un derecho de cuyo ejercicio está desposeído su titular.
Con esta doble decisión del Pleno, pues, no solo se desconocía abiertamente la legalidad, sino que quedaba afectada a partir de ese momento la correcta formación de las mayorías en los distintos órganos de la Cámara, todo ello en menoscabo de los derechos de los parlamentarios recurrentes en amparo que han de participar en tales órganos «en condiciones de igualdad», conforme al art. 23.2 CE. Derecho fundamental de estos que resultó ya vulnerado por dicho acuerdo, así como el derecho a la participación de los ciudadanos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), lo que comporta la estimación de la demanda en este punto, con los efectos que se dirán en el último fundamento jurídico.
B)  Acuerdos posteriores conectados al de 2 de octubre de 2018.
Con base en lo acordado en la resolución del Pleno de 2 de octubre de 2018, los diputados don Oriol Herrera i Vies i y don Raül Romeva i Rueda dirigieron a la mesa del Parlamento de Cataluña sendos escritos en los que designaban a otro diputado para que ejerciese, por sustitución, sus derechos «mientras dure la situación jurídica actual»; derechos cuyo ejercicio, se insiste, ya no tenían. No se aclara ni por los «designantes» ni por los órganos parlamentarios qué ha de entenderse por designación ni qué derechos estarían llamados a ejercerse por sustitución. Pero, como ponen de manifiesto los recurrentes y reconocen en diversos modos las distintas partes intervinientes, se trataba de legitimar una delegación de voto que de ningún modo procedía, conforme hemos explicado.
Los órganos parlamentarios aceptaron la delegación de voto bajo la vestidura de la «designación», no en un acuerdo expreso, sino –como destaca la Fiscal– por la vía de los hechos: mediante el también impugnado acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 3 de octubre de 2018, en el que, aceptando el criterio del presidente, «se toma nota» de la comunicación efectuada por los diputados don Raül Romeva i Rueda y don Oriol Herrera i Vies en la que nombran a otro diputado para que ejerza sus derechos parlamentarios; el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 8 de octubre de 2018 en el que se desestima la reconsideración solicitada por los hoy demandantes de amparo, resolviendo otras cuestiones también planteadas por estos, pero omitiéndose un pronunciamiento respecto a la validez de dicha comunicación; y, finalmente, en la sesión del Pleno del Parlamento catalán celebrada el día 11 de octubre de 2018, en la que, tras comunicar el presidente al Pleno del Parlamento de Cataluña al inicio de la sesión del día anterior el ejercicio por parte de los señores Junqueras i Vies y Romeva i Rueda de sus derechos parlamentarios por «designación», sus votos fueron computados, a consecuencia de lo cual se rechazaron dos iniciativas parlamentarias propuestas por el grupo parlamentario de Ciutadans.
La aceptación fáctica de las «designaciones» efectuadas por los citados diputados no resulta óbice, sin embargo, para su enjuiciamiento por este tribunal, ya que como pusimos de manifiesto en la STC 173/2020, FJ 2 b), «no hay razones para interpretar que el recurso de amparo parlamentario no pueda interponerse contra omisiones o simple vía de hecho de los órganos parlamentarios que pudieran tener como consecuencia la vulneración de alguno de los derechos fundamentales a los que se refiere el art. 41.1 LOTC, de acuerdo con lo previsto en el art. 53.2 CE, todo ello en atención al carácter general del art. 41 LOTC, así como al ‘principio de interpretación más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, que ha sido afirmado por este tribunal también en relación con el artículo 23.2 CE’ (SSTC 177/2002, FJ 3; 40/2003, FJ 2; 23/2015, FJ 3, y 47/2018, de 26 de abril, FJ 4, entre otras)». También ATC 15/2003, de 20 de enero.
Como señalan los recurrentes, no solo a unos diputados procesados y suspensos se les permite ejercer sin ninguna base legal los derechos parlamentarios, sino que al «designado» se le asignan múltiples votos, rompiendo con un principio esencial en el funcionamiento de cualquier cámara de que ninguno de sus miembros disponga de un derecho de voto con un plus o valor añadido de «representar» a varios, en detrimento de los demás diputados [SSTC 19/2019, de 12 de febrero, FJ 4 A) a); 45/2019, de 27 de marzo, FJ 4 a) (i), y 65/2022, FFJJ 3 y 5].
La voluntad de los órganos parlamentarios de desconocer los efectosope legisde la suspensión de cargos y funciones del art. 384 bis LECrim, se hace particularmente evidente en el citado acuerdo de la Mesa del Parlamento de 8 de octubre de 2018, reconociendo que el Parlamento catalán había «articulado, desde el comienzo de la legislatura, las medidas necesarias para que el voto de los diputados afectados por la resolución del Pleno del día 2 de octubre de 2018 haya podido ser ejercido, en su representación, por los miembros del grupo parlamentario que ellos mismos han designado en cada momento».
En dicho acuerdo, se trata de justificar esa actuación basándose en una supuesta finalidad de salvaguardar, como bien jurídico superior, el sistema de mayorías en coherencia con las exigencias del principio democrático. Pero dicha justificación, en contra de lo mantenido por la representación procesal del Parlamento, no puede ser admitida pues como recordábamos en la STC 136/2018, de 13 de diciembre, FJ 6 g), el ejercicio del principio democrático no cabe fuera de lo dispuesto en el texto constitucional [STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4 a)], por ello, el ordenamiento jurídico, con la Constitución en su cúspide, en ningún caso puede ser considerado como un obstáculo para la democracia, sino como su garantía misma [STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 5 c)]. En el Estado social y democrático de Derecho configurado por la Constitución de 1978, no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda: la legitimidad de una actuación o política del poder público consiste básicamente en su conformidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico. Sin conformidad con la Constitución no puede predicarse legitimidad alguna. En una concepción democrática del poder no hay más legitimidad que la fundada en la Constitución [SSTC 259/2015, FJ 5; 115/2019, de 16 de octubre, FJ 7; 91/2021, de 22 de abril, FJ 11.5.2.3; 184/2021, FJ 12.3.4.2 c); 45/2022, FJ 14.4.4.2 c); 46/2022, de 24 de marzo, FJ 12.3.4.2 c), y 47/2022, de 24 de marzo, FJ 8.3.4 c)].
Por último, si los seis diputados concernidos por la suspensión acordada por el auto de 9 de julio de 2018 y en virtud de los efectosex legede la medida del art. 384 bis LECrim, carecían del ejercicio del derecho al voto, como se ha razonado ya, no cabe entrar aquí en el examen de si podían delegar en otros diputados, con base en lo previsto en el art. 95 RPC, la manifestación de su voluntad en votaciones concretas, en los términos fijados en nuestra STC 65/2022, de 31 de mayo, FFJJ 5 y 6, lo cual precisaría justamente lo que aquí no se tiene: el ejercicio del referido derecho.
De todo lo dicho cabe concluir, que la situación en la que los órganos parlamentarios colocaron a los recurrentes de amparo violenta frontalmente suius in officium, vulnerando su derecho al ejercicio del cargo en condiciones de igualdad y de acuerdo con lo que determinen las leyes (art. 23.2 CE). Los órganos del Parlamento de Cataluña han impedido, coartado o perturbado el ejercicio del cargo de los demás diputados del Parlamento, adoptando decisiones que contrarían «la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes», por lo que ha de declararse también, conforme a nuestra doctrina, que los acuerdos impugnados han vulnerado el derecho que el artículo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (SSTC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 38/1999, de 23 de marzo, con referencia a las SSTC 36/1990, de 1 de marzo, y 220/1991, de 25 de noviembre).
Todo lo expuesto conduce a otorgar el amparo solicitado respecto de estos actos posteriores al de 2 de octubre de 2018, con los efectos que se precisarán en el último fundamento jurídico de la presente sentencia.
5. Impugnaciones relacionadas con el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 18 de septiembre de 2018 por el que se «interpreta» el art. 102.2 RPC.
El último bloque de impugnaciones viene presidido por el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 18 de septiembre de 2018, por el que estableció, interpretando lo dispuesto en el art. 102.2 RPC, que «la igualdad de votos en las votaciones de una comisión puede dirimirse conformemente con el criterio sostenido habitualmente por la Cámara, esto es, ponderando el número de votos de los que cada grupo dispone en el Pleno, entendiendo que esto último se refiere al número de diputados de cada grupo que mantienen la condición plena de miembros del Parlamento o diputados de derecho en función de los resultados electorales conseguidos» («BOPC» número 159, de 27 de septiembre de 2018).
Vinculados directamente al mismo se encuentran otros cuatro acuerdos de la mesa, también impugnados: (i) el de 25 de septiembre de 2018, en el que no se atendieron las peticiones de reconsideración presentadas por los diputados del grupo parlamentario aquí recurrentes respecto a dicho acuerdo; (ii) el de 9 de octubre de 2018, por el cual se reitera el acuerdo de 18 de septiembre y se insta a aplicarlo a los presidentes de comisiones parlamentarias; (iii) el de 16 de octubre que de nuevo se reitera en el acuerdo de 18 de septiembre de 2018; (iv) y, por último, el de 19 de octubre siguiente, por el que se desestima la reconsideración solicitada frente a los mencionados acuerdos de 9 y 16 de octubre de 2018. Aunque este último acuerdo —el de 16 de octubre— no se encuentra entre los impugnados en el encabezamiento de la demanda, sí se indica en los antecedentes de la misma que se interpuso recurso de reconsideración el 16 de octubre de 2018, y además se aporta el escrito de ese recurso en el que se identifica expresamente entre los impugnados, al acuerdo de 16 de octubre de 2018, cuya validez, en todo caso, queda confirmada por el posterior acuerdo de 19 de octubre impugnado en el encabezamiento de la misma demanda, por lo que la decisión que adoptemos sobre este último alcanzará también a los anteriores a los que confirma.
Por lo expuesto en los antecedentes de esta resolución, el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 18 de septiembre de 2018 tiene su origen en las dudas planteadas en la Cámara acerca de cómo habían de resolverse los empates en el seno de las comisiones parlamentarias, dado que algunos diputados se encontraban suspendidos en los derechos y deberes del cargo y, conforme al art. 102.2 RPC, «en las votaciones de una comisión, se entiende que no hay empate cuando, siendo idéntico el sentido en que han votado los miembros presentes de un mismo grupo parlamentario, la igualdad de votos puede dirimirse ponderando el número de votos del que cada grupo dispone en el Pleno».
Según dispone el art. 37.3 RPC, corresponde a la mesa del Parlamento, entre otras funciones, la de «adoptar las decisiones que requieren las tramitaciones parlamentarias, en caso de duda o laguna reglamentaria» [letra a)].
El acuerdo de 18 de septiembre de 2018 se inscribiría, por tanto, dentro de esta función que el reglamento parlamentario asigna a la mesa.
a) Doctrina constitucional.
Respecto al ejercicio de la función de interpretación de los reglamentos parlamentarios por los órganos de la Cámara, ha de recordarse que este Tribunal Constitucional ha establecido que la autonomía parlamentaria garantizada, en este caso, en el art. 58.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho fundamental de configuración legal obligan a otorgar a los parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de apreciación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este tribunal no puede desconocer. Ello no solo nos ha llevado frecuentemente (por todas, STC 129/2006, de 24 de abril, FJ 2) a recordar que en este tipo de procedimientos el control de la actividad parlamentaria debe realizarse exclusivamente desde la perspectiva de los derechos fundamentales, sino que también nos ha conducido a emplear un parámetro de control que tiene muy en cuenta la naturaleza de las mesas de los Parlamentos y las funciones que desarrollan, lo que supone limitar nuestro control a las decisiones arbitrarias o manifiestamente irrazonables (STC 242/2006, de 24 de julio, FJ 2).
En concreto, cuando el reglamento de que se trate otorga facultades para su interpretación o integración en casos de duda o laguna a algún órgano parlamentario (en este caso, a la mesa), hemos dicho que los reglamentos de las Cámaras no son inaccesibles a la interpretación o a la integración de su contenido para suplir una laguna o superar oscuridades que dificulten su correcta intelección. A los órganos de gobierno y dirección de la Cámara corresponde la facultad de proveer a esa integración normativa, pero siempre en el entendido de que en dicha tarea vienen limitados por «el reglamento mismo al que interpretan o suplen, de suerte que, a su través, no es jurídicamente lícito proceder a una modificación del reglamento, sustrayendo esa decisión al Pleno de la Cámara y obviando, además, el requisito de la mayoría absoluta que, para su reforma, establecen la Constitución, los estatutos de autonomía y normas de desarrollo directo de los mismos» (por todas, SSTC 226/2004 y 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 2, y las allí citadas).
Porque, de acuerdo con lo que hemos señalado en otras ocasiones, ha de recordarse que la aprobación y reforma del Reglamento del Parlamento está reservada al Pleno de la Cámara por el art. 58.3 EAC, que impone, incluso, la exigencia suplementaria de la mayoría absoluta. Por ello, los acuerdos o resoluciones destinadas a aclararlo o integrarlo solo son admisibles si están destinados a suplir omisiones del reglamento o para interpretarlo, «no para desarrollarlo o especificar sus prescripciones» (STC 119/1990, de 21 de junio, FJ 5; en términos muy parecidos, STC 118/1988, de 20 de junio, FJ 4, refiriéndose a una «resolución general» del presidente del Congreso dictada de acuerdo a lo dispuesto en el entonces vigente art. 32.2 del Reglamento de la Cámara baja).
En este mismo sentido se pronunció este tribunal respecto a una norma integrativa de la mesa del Parlamento de Cataluña (de acuerdo con la junta de portavoces, conforme establecía el art. 25 del Reglamento en aquel momento vigente), respecto de la que puso de manifiesto que, en la medida en que esta producía una modificación del reglamento, sustrayendo la decisión al Pleno de la Cámara mediante su aprobación por mayoría absoluta, suponía una vulneración del derecho reconocido en el art. 23.2 CE (STC 44/1995, de 13 de febrero, FFJJ 4 y 5).
Lo dicho se resume de forma meridianamente clara en el FJ 2 de las SSTC 226 y 227/2004, de 29 de noviembre, en las que se enjuiciaba un acuerdo de la mesa del Parlamento de Galicia de aprobación de normas supletorias del artículo 50 de su Reglamento: «Los reglamentos parlamentarios, que tienen fuerza de ley y que en algunos supuestos pueden ser considerados como normas interpuestas entre la Constitución y las leyes y, por ello, en tales casos, son condición de la validez constitucional de estas últimas, cumplen una función ordenadora de la vida interna de las asambleas parlamentarias, íntimamente vinculada a su naturaleza representativa y al pluralismo político del que son expresión y reflejo (arts. 1.1 y 66.1 CE). Tal es la razón última de que […] tanto la Constitución, para el caso de las Cortes Generales (art. 72.1), como los correspondientes estatutos de autonomía exijan para su aprobación y modificación el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros, exigencia que se constituye en garantía de los derechos de las minorías, cuyo concurso inexcusable erige así a la norma que disciplina las reglas del juego parlamentario en un límite inaccesible a la sola voluntad de una mayoría relativa».
Por todas esas razones, hemos considerado inadmisibles interpretaciones de preceptos reglamentarios llevadas a cabo por los órganos de la cámara respectiva en contradicción abierta con su tenor literal (así, SSTC 225/2016, de 19 de diciembre, FJ 5; 71/2017, de 5 de junio, FJ 5; 76/2017, de 19 de junio, FJ 5), pues provocaríande factouna modificación de los mismos, eludiendo los cauces establecidos para su reforma, con el consiguiente perjuicio para la minoría parlamentaria.
Finalmente, y como doctrina aplicable, reiteramos la cita de la STC 97/2020, de 21 de julio, de la que hemos extractado los pasajes relevantes a efectos de este amparo en el anterior fundamento jurídico 4 A), que damos por reproducidos, con relación al carácterope legisy automático de los efectos de la suspensión de cargos y funciones impuestaexart. 384 bis LECrim, y la inexistencia consecuentemente de margen de maniobra alguno de la Cámara a la que pertenecen los parlamentarios afectados por dicha medida, para decidir si aplican o no la suspensión, al tratarse de un acto debido.
b) Aplicación de la doctrina al caso.
A la luz de dicha doctrina ha de enjuiciarse el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 18 de septiembre de 2018, que se presenta como una interpretación de lo dispuesto en el art. 102.2 RPC, el cual dispone, como hemos dicho, que la igualdad de votos en el seno de una comisión «puede dirimirse ponderando el número de votos del que cada grupo dispone en el Pleno». Frente a la claridad de sus términos literales y haciendo alusión a una supuesta costumbre parlamentaria que no se acredita en modo alguno, la mesa ordena que el precepto se interprete sustituyendo la expresión «número de votos del que cada grupo dispone en el Pleno» por la de «número de diputados de cada grupo que mantienen la condición plena de miembros del Parlamento o diputados de derecho en función de los resultados electorales conseguidos».
La interpretación ofrecida por la mesa no puede ser admitida. En primer lugar, porque al identificar los diputados «que mantienen la condición plena de miembros del Parlamento» con los «diputados de derecho en función de los resultados electorales conseguidos», la mesa viene a hacer caso omiso –como haría después el Pleno en la resolución de 2 de octubre de 2018– a la suspensión de ciertos diputados en virtud de lo establecido en el art. 384 bis LECrim, estando obligada a su observancia, así como a dictar todas las medidas tendentes a su efectividad (STC 97/2020). Pero es que, a mayor abundamiento, la pretendida interpretación resulta incompatible con los términos literales del art. 102.2 RPC, pues en la situación que concurría en el momento en el que la mesa dictó su acuerdo, resultaba imposible identificar los votos disponibles con el número de miembros electos de la Cámara, por la sencilla razón de que algunos de estos no contaban con el derecho a voto, debido a esa misma suspensión.
Tampoco son admisibles las razones ofrecidas en el acuerdo de 25 de septiembre de 2018, por el que la mesa rechaza la reconsideración planteada por los hoy recurrentes en amparo. En ella se trata de amparar la decisión en una supuesta interpretación sistemática de los preceptos reglamentarios que regulan los distintos supuestos en los que se permite hacer uso del voto ponderado, que abocaría en la necesidad de ofrecer un significado unívoco al mismo. Sin embargo, dicha explicación no resulta aceptable en tanto que el significado otorgado a lo dispuesto en el art. 102.2 RPC, se encuentra en clara contradicción con sus términos literales; y una vez más desconoció los efectosope legisde la suspensiónexart. 384 bis LECrim.
En consecuencia y conforme a la doctrina antes expuesta, con el acuerdo de 18 de septiembre de 2018 la mesa del Parlamento de Cataluña se extralimitó en sus facultades normativas de interpretación y suplencia del reglamento.
Al producir una auténtica modificación indirecta de este, con desconocimiento además de los efectosope legisde la suspensión del art. 384 bis LECrim, no solo conculcó la reserva estatutaria del reglamento, sino también y a su través, los derechos de los representantes políticos, y entre ellos a los aquí recurrentes en amparo, a acceder y permanecer en su cargo en condiciones de igualdad «con arreglo a lo dispuesto en las leyes».
Pues tal derecho, como ha quedado dicho, no puede desvincularse de aquella reserva, por cuanto solo al reglamento parlamentario le cumple en su ámbito propio la condición de «ley» a los efectos del artículo 23.2 de la Constitución, derecho fundamental que por ello resultó vulnerado. En definitiva, como dijimos en la citada STC 44/1995, FJ 3, «aquellas disposiciones parlamentarias que, dictadasultra vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan sus contenidos, implican no solo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino también una vulneración del citado derecho fundamental».
En este caso por afectar a la correcta formación de las mayorías, con incidencia también en el derecho de participación política de los ciudadanos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), procede el otorgamiento del amparo respecto de esta última queja de la demanda, con los efectos que concretaremos en el siguiente fundamento jurídico.
6. Efectos de la estimación parcial de la demanda de amparo.
La estimación de la demanda interpuesta por los parlamentarios recurrentes, en cuanto a su segunda y tercera quejas, trae consigo en primer lugar el reconocimiento de haber sido vulnerados sus derechos fundamentales a ejercer las funciones representativas en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
En segundo lugar, la nulidad de los actos que han producido de manera efectiva esa vulneración: (i) el adoptado por el Pleno del Parlamento de Cataluña el 2 de octubre de 2018; (ii) los posteriores acuerdos de la mesa de la Cámara de 3, 8 y 11 de octubre de 2018, dictados en aplicación de aquel, y (iii) los acuerdos de la misma mesa de 18 de septiembre de 2018, 25 de septiembre de 2018, 9 de octubre de 2018, 16 de octubre de 2018 y 19 de octubre de 2018, sobre cómputo del voto ponderado en caso de empate en las comisiones.
Por elementales razones de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y del carácter dispositivo de los recursos de amparo, la declaración de nulidad no ha de extenderse a ningún otro acuerdo adoptado por los órganos del citado Parlamento, fuera de los expresamente impugnados en la demanda de este proceso (STC 65/2022, FJ 8).
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar parcialmente el recurso de amparo interpuesto por los diputados recurrentes del Grupo Parlamentario Ciutadans del Parlamento de Cataluña y, en su virtud:
1.º Declarar que se ha vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
2.º Restablecer a los recurrentes en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad, con los efectos expresados en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia, de los siguientes actos:
a) Acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 2 de octubre de 2018, por el que se rechazó la suspensión de los derechos y deberes parlamentarios de los diputados don Carles Pérez, don Oriol Herrera i Vies, don Jordi Román i Negre, don RaüI Romeva i Rueda, don Josep Vargas y don Jordi Sànchez i Picanyol; y se permitió que «mientras dure la situación jurídica actual y no se resuelvan los recursos presentados por sus defensas», sus derechos parlamentarios fueran ejercidos «por el miembro de su grupo parlamentario que los interesados designen».
b) Acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 3 de octubre de 2018, que admitió la procedencia de la designación por los señores Junqueras i Vies y Romeva i Rueda de otro diputado para que ejerciera sus derechos parlamentarios.
c) Acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 8 de octubre de 2018, mediante el cual se desestimó la reconsideración planteada por el Grupo Parlamentario Ciutadans contra el acuerdo anterior de 3 de octubre de 2018.
d) Acuerdos del Pleno del Parlamento de Cataluña de 11 de octubre de 2018 mediante los cuales, previo cómputo del voto de los señores Romeva i Rueda y Junqueras i Vies, se rechazaba la aprobación de las propuestas de resolución 1 («Les persones, al centre: prioritzem l’agenda social i els problemes reals dels catalans») y 10 («Seguretat i estabilitat perquè Catalunya recuperi les oportunitats econòmiques perdudes amb el procés»), propuestas por el grupo Ciutadans en el que se integran los diputados recurrentes, como consecuencia del debate general sobre «la priorització de l’agenda social i la recuperació de la convivencia».
e) Acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 18 de septiembre de 2018, por el que interpretó que la igualdad de votos en las votaciones de una comisión puede dirimirse conforme con el criterio sostenido habitualmente por la Cámara, esto es, ponderando el número de votos de los que cada grupo dispone en el Pleno, entendiendo que esto último se refiere al número de diputados de cada grupo que mantienen la condición plena de miembros del Parlamento o diputados de derecho en función de los resultados electorales conseguidos («BOPC» número 159, de 27 de septiembre de 2018).
f) Acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2018, que desestimó el recurso de reconsideración interpuesto contra el acuerdo anterior.
g) Acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 9 de octubre de 2018, por el cual se reitera el acuerdo citado de 18 de septiembre de 2018 y se insta a aplicarlo a los presidentes de las comisiones parlamentarias.
h) Acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 16 de octubre de 2018, por el cual se reitera una vez más el acuerdo citado de 18 de septiembre de 2018 y se insta a aplicarlo a los presidentes de las comisiones parlamentarias, y
i) Acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 19 de octubre de 2018, por el que se desestima la reconsideración solicitada por los recurrentes frente a los anteriores acuerdos de 9 y 16 de octubre de 2018.
3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a doce de julio de dos mil veintidós.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Juan Pérez Flores Fuentes Hernández-Vares Muñoz.–Antonio Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Marín Tourón.–María Moreno Ortega Callejón.–Ramón Sáez Soto Fuentes Alcubilla.–Concepción Espejel Jorquera.–Inmaculada García Moya.–Firmado y rubricado.