Categoría: Judicial

s Cortes Generales en las elecciones de 28 de abril de 2019, decidió continuar el proceso penal sin solicitar la autorización de una y otra Cámara con base en una interpretación restrictiva de la normativa reguladora de la inmunidad parlamentaria (arts. 71.2 CE, 11 RCD, 22.1 RS y 750 a 756 LECrim y Ley de 9 de febrero de 1912 de jurisdicción y procedimiento especiales en las causas contra senadores y diputados). Ante la petición de los recurrentes de que instase dicha autorización, la sala consideró que no procedía recabarla al haber adquirido aquellos la condición de diputado y senador con posterioridad al dictado del auto de procesamiento y al inicio las sesiones del juicio oral, siendo solo precisa su solicitud para la adopción de decisiones judiciales propias de la fase de instrucción o intermedia del proceso penal.
Los demandantes entienden que esta interpretación no es conforme con la normativa reguladora de la inmunidad, ni se ajusta a su naturaleza, en tanto que garantía material frente a una actuación judicial susceptible de afectar a la libertad del representante político. En primer lugar, porque descansa en una consideración del art. 71.2 CE de la que se deducen conclusiones erróneas relativas a la vigencia de la inmunidad después del procesamiento; en segundo lugar, porque la doctrina constitucional en ningún momento ha acogido el criterio hermenéutico que sostiene el Tribunal Supremo y la única limitación que ha fijado hace referencia exclusivamente a los casos en los que ya se ha dictado sentencia; y, por último, porque la interpretación defendida en la demanda tiene un claro y explicito reconocimiento en la legislación procesal (arts. 751 y 753 LECrim). A las anteriores consideraciones, los recurrentes añaden como elemento interpretativo relevante la STJUE, (GS), de 19 de diciembre de 2019, asuntoOriol Junqueras Vies, basada en una consideración de la inmunidad orientada a la protección de sus fines.
En definitiva, en la demanda se afirma que, al haber continuado el proceso penal contra los recurrentes, una vez que habían adquirido la condición de diputado y senador sin haber solicitado autorización a las cámaras mediante el correspondiente suplicatorio, se ha vulnerado su derecho de participación y representación política (arts. 23 CE y 3 Protocolo adicional núm. 1 CEDH), en relación con el derecho a un proceso con todas las garantías y al juicio justo (arts. 24.2 CE y 6 CEDH). Vulneración que sería imputable tanto al auto de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 14 de mayo de 2019, confirmado en súplica por auto de 3 de octubre de 2019, que denegó la solicitud de autorización al Congreso de los Diputados y al Senado, como a la sentencia ahora impugnada.
El abogado del Estado pone de manifiesto, por el contrario, que la presente queja suscitada es idéntica a la planteada en el recurso de amparo núm. 6711-2019, interpuesto contra los citados autos de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 14 de mayo y 3 de octubre de 2019. En su opinión, la interpretación que el Tribunal Supremo ha efectuado de la inmunidad parlamentaria es conforme al tenor de los arts. 71.2 CE, 11 RCD, 22.1 RS, 750 a 756 LECrim y la Ley de 9 de febrero de 1912 de jurisdicción y procedimiento especiales en las causas contra senadores y diputados, así como coherente con el significado histórico de la garantía de la inmunidad; y, en fin, la única sostenible a partir de una lectura constitucional del proceso penal. En consecuencia, interesa la desestimación de este motivo del recurso.
Por su parte, para el Ministerio Fiscal las lesiones de derechos fundamentales que se denuncian serían imputables a los autos de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 14 de mayo y 3 de octubre de 2019, contra los que se ha interpuesto el recurso de amparo núm. 6711-2019, de modo que será al resolver este recurso cuando el tribunal se pronuncie sobre las cuestiones controvertidas.
13.2.2 Respuesta del órgano judicial.
La sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo impugnada nada dice sobre la inmunidad parlamentaria de los recurrentes como miembros, respectivamente, del Congreso de los Diputados y del Senado, ni, en consecuencia, sobre la denegación de la solicitud de autorización a ambas Cámaras mediante el correspondiente suplicatorio para continuar contra ellos la causa especial núm. 20907-2017 una vez que habían adquirido la condición de diputado y senador, respectivamente.
Los recurrentes denunciaron en el incidente de nulidad de actuaciones promovido contra aquella sentencia, que los autos de la sala de 14 de mayo y de 3 de octubre de 2019, al denegar su petición de que se solicitase autorización al Congreso de los Diputados y al Senado para continuar el proceso penal, habían vulnerado su derecho fundamental a la participación y representación política (art. 23 CE), en relación con la garantía de la inmunidad parlamentaria (art. 71.2 CE), y el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).
La sala expresamente rechaza pronunciarse en el auto que resuelve el incidente de nulidad, entre otras, sobre dichas vulneraciones, al considerar «que la finalidad de este incidente no es que esta Sala se pronuncie de nuevo sobre aspectos ya valorados en resoluciones anteriores», remitiéndose a los autos de 14 de mayo y 3 de octubre de 2019 que denegaron la petición de los demandantes de solicitar la referida autorización a las Cámaras (fundamento de Derecho 10.2.2).
13.2.3 Resolución de la queja.
La presente queja es reiteración de la planteada por los demandantes en el recurso de amparo núm. 6711-2019, interpuesto contra los citados autos de 14 de mayo y 3 de octubre de 2019, en el que recayó la STC 70/2021, de 18 de marzo, a cuyos razonamientos, que damos por íntegramente reproducidos, hemos de remitirnos para desestimar, con base en los mismos, la denunciada vulneración del derecho de representación y participación política (art. 23 CE), en relación con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).
Ello sin perjuicio de insistir, una vez más, como ya hemos dicho al abordar en esta sentencia la supuesta vulneración de la inmunidad como parlamentario europeo del señor Junqueras (FFJJ 13.1.5.3), que la interpretación sostenida por la Sala Segunda del Tribunal Supremo sobre el alcance de la prerrogativa de la inmunidad de los miembros de las Cortes Generalesexart. 71.2 CE, desde la perspectiva de control que corresponde a este tribunal, «es acorde con una correcta compresión del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que esta procura, tanto en el sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que impone la Constitución, como en el teleológico de la razonable proporcionalidad al fin al que responde [SSTC 51/1985, FJ 6; 243/1988, FJ 3 A); 123/2001 y 124/2001, FFJJ 4]». En definitiva, «el entendimiento judicial de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria que los demandantes cuestionan es conforme al tenor del art. 71.2 CE, se adecua a la finalidad institucional de la prerrogativa y responde a una interpretación restrictiva de la misma, de modo que la decisión de la Sala Segunda del Tribunal Supremo recurrida en amparo no merece tacha alguna de constitucionalidad […]. Por el contrario, la extensión de la prerrogativa de la inmunidad hasta el momento del dictado de la sentencia, como sostienen los recurrentes, ni se ajusta al tenor del art. 71.2 CE, ni se cohonesta con su finalidad institucional, ni es congruente con una interpretación restrictiva de la misma. Tal extensión desborda un ejercicio razonable y proporcional de la prerrogativa en detrimento de derechos fundamentales y de otros valores constitucionalmente protegidos» (STC 70/2021, FJ 6).
En cuanto a la extrapolación de la STJUE de 19 de diciembre de 2019, asuntoOriol Junqueras Vies, a este motivo de amparo, también tuvimos ocasión de declarar en la citada STC 70/2021 que la patente ausencia de identidad de la materia objeto de dicha sentencia –la inmunidad de desplazamiento de los miembros del Parlamento Europeo– con la cuestión ahora controvertida –la necesidad o no de solicitar autorización de las cámaras de las Cortes Generales para continuar las sesiones del juicio oral contra los demandantes de amparo–, y la singularidad de los estatutos de los miembros de las asambleas concernidas en aquella –Parlamento Europeo– y en esta –Congreso de los Diputados y Senado– ponen por sí mismas en evidencia «la improcedencia de la extrapolación solicitada por los demandantes, huérfana de argumentación». Al respecto recordamos que «“ni existe, ni es concebible hoy, Derecho de la Unión Europea que discipline el concreto estatus de los representantes elegidos para integrar los parlamentos de los estados miembros” [STC 97/2020, FJ 6 B) e)]» (STC 70/2021, FJ 7).
Procede, en consecuencia, desestimar este motivo del recurso de amparo.
13.3 La inviolabilidad de don Oril Lozano Alonso y don Raül Romeva Rueda como diputados del Parlamento de Cataluña.
13.3.1 Posiciones de las partes.
Los recurrentes eran diputados del Parlamento de Cataluña cuando acontecieron los hechos objeto de la causa especial núm. 20907-2017 y, por lo tanto, gozaban –según se afirma en la demanda– de inviolabilidad por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus cargos, en los términos establecidos en los arts. 57.1 EAC y 21 del Reglamento de dicho Parlamento.
La sentencia impugnada criminaliza, a su juicio, el proceso de creación legislativa y el debate habido en el Parlamento de Cataluña, que sirven de base para la declaración de culpabilidad de los demandantes y otros acusados. Sea por su participación directa como diputados, sea por su participación indirecta «a través de la adhesión o asunción de la tarea parlamentaria criminalizada», la culpabilidad de los condenados se vincula en la sentencia de forma significativa a la aprobación de resoluciones y normas por el Parlamento catalán, del que los recurrentes formaban parte.
El Tribunal Constitucional desde la STC 259/2015, de 2 de diciembre, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la Resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, se apartó, en opinión de los demandantes, de su tarea de control de constitucionalidadex postfrente a las manifestaciones políticas de la cámara para generar un mandato político previo de «impedir o paralizar cualquier iniciativa relacionada con la Resolución 1/XI». De esta forma se censuraba el debate parlamentario, lo que es incompatible con las garantías que protegen la función parlamentaria; entre ellas, la de la inviolabilidad de los miembros de la cámara.
En definitiva, la producción normativa y las manifestaciones vinculadas a la actuación de los recurrentes en el Parlamento se encuentran protegidas, a su juicio, por la prerrogativa de la inviolabilidad y, en consecuencia, por los derechos fundamentales con ella relacionados (arts. 23 CE y 3 del Protocolo adicional núm. 1 al CEDH). Dicha actuación no podía ser, pues, objeto de investigación, ni de enjuiciamiento y los hechos descritos no pueden ser sancionados ni formar parte del relato fáctico sobre el que se asienta el juicio de culpabilidad. La sentencia, por lo tanto, resulta nula de pleno derecho al no respetar los límites absolutos que a la jurisdicción le impone la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria.
El abogado del Estado se remite en cuanto al ámbito objetivo y subjetivo y los límites de la inviolabilidad parlamentaria al fundamento de Derecho A), apartado 17.3 de la sentencia recurrida, cuyo contenido transcribe, sin que la queja de los demandantes desvirtúe, en su opinión, las consideraciones del Tribunal Supremo.
Por su parte, el Ministerio Fiscal manifiesta que la lectura de los hechos declarados probados en la sentencia y de los que ha derivado la condena de los recurrentes patentiza que las conductas que han merecido reproche penal han venido constituidas por su actuación como vicepresidente y consejero de Economía y Hacienda, en el caso del señor Junqueras, y como consejero del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, en el caso del señor Romeva, sin que se hayan tenido en cuenta sus intervenciones y votos emitidos en el Parlamento de Cataluña.
13.3.2 Respuesta del órgano judicial.
La Sala Segunda del Tribunal Supremo analiza en la sentencia recurrida [fundamento de Derecho A), 17.3] la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria como causa de justificación o exclusión de la responsabilidad penal aducida por algunos de los procesados; en especial, por doña Carme Carmona i Lluis, presidenta del Parlamento de Cataluña, cuando acontecieron los hechos objeto de la causa especial núm. 20907-2017.
La sala comienza así por recordar que tanto la jurisprudencia constitucional como la suya propia han proclamado de forma reiterada «[e]l valor exoneratorio de la inviolabilidad frente a la exigencia de responsabilidades penales y su naturaleza constitucional como garantía parlamentaria», cuya «concurrencia blinda a su titular frente a la respuesta penal que pueda cercenar la capacidad del parlamentario –y con él, del órgano legislativo– para debatir y formar criterio sobre los problemas que afectan e interesan a la sociedad». Así entendida, «no ve en la inviolabilidad de los parlamentarios un privilegio, sino un presupuestosine qua nonpara el adecuado ejercicio de la función parlamentaria. Desde esta perspectiva, podría incluso afirmarse –se sostiene en la sentencia– que se trata de una prerrogativa ilimitada siempre que, claro es, se conecte a su verdadero significado material», pues «[e]sta concepción funcional de la inviolabilidad como mecanismo de garantía de las tareas legislativas es, desde luego, la vía más segura para no errar en la definición de los contornos en los que opera la exclusión de la antijuridicidad».
Lo anterior no empece para que la sala considere que «[l]a necesidad de fijación de límites a la inviolabilidad se hace más evidente cuando lo que se reclama no es la exclusión de la responsabilidad penal por unas afirmaciones o por el sentido de un voto que ha podido ofender a la honorabilidad de terceros, sino por unos hechos que las acusaciones califican como constitutivos de un delito de rebelión o sedición».
Seguidamente trae a colación la STS 1117/2006, de 10 de noviembre, como resolución precedente en la que tuvo ocasión de señalar «los límites a los que alcanza esta prerrogativa», para poner de manifiesto la identidad existente entre el supuesto entonces enjuiciado y el ahora considerado, pues «[e]n ambos casos, late una actitud de contumaz rechazo por la mesa de un parlamento autonómico a lo ordenado por una instancia jurisdiccional». Si en aquel supuesto la sala entendió que la inviolabilidad parlamentaria no podía dar cobertura a la decisión de los parlamentarios imputados de no cumplir «lo resuelto en una sentencia firme, que afectaba a la disolución de un grupo parlamentario», esto es, «un acto de ejecución de una sentencia firme, que requería la cooperación de los responsables de la Cámara para su ejecución» (arts. 118 CE y 18 LOPJ), en el caso que nos ocupa considera que «el acto parlamentario que se aparta de su genuina funcionalidad y se convierte en un vehículo para desobedecer lo resuelto por el Tribunal Constitucional no es un acto amparado por el derecho, no es un acto que pueda cobijarse bajo la prerrogativa constitucional de la inviolabilidad», pues «[e]sta no protege frente a actos de consciente desatención a lo resuelto por el Tribunal Constitucional».
«El parlamentario requerido –continúa razonando la sala–, es evidente, tendrá su opinión sobre el alcance y las consecuencias políticas de acatar el mandato, pero esa opinión no tiene conexión alguna con el ejercicio de sus funciones, desde el momento en que el ordenamiento jurídico otorga al Tribunal Constitucional la legitimidad para formular esos requerimientos. Ninguno de los procesados lo es por el sentido de su voto. Tampoco por haber abanderado o emitido una opinión favorable a un proceso unilateral de independencia. No existe barrera de protección frente al ejercicio de la acción penal cuando esta se promueve por hechos delictivos que nada tienen que ver con el estatuto personal del parlamentario y con las prerrogativas que hacen posible la emisión de su voto en libertad». En definitiva, concluye en este punto la sentencia, «[e]l rechazo de las resoluciones del Tribunal Constitucional, dictadas por este en el marco funcional que le es propio y debidamente notificadas al parlamentario que desoye el requerimiento, es subsumible en el delito de desobediencia que, en función de las circunstancias concurrentes, será el tipo aplicable o quedará subsumido –como en el caso de la señora Forcadell ocurre– en otras figuras penales más graves».
La sala reproduce, a continuación, una de las conclusiones del dictamen de la Comisión de Venecia núm. 827-2015, de 10 de marzo, conforme a la cual «las resoluciones de los Tribunales Constitucionales han de ser respetadas por todos los organismos públicos y por todos los particulares» so pena de vulnerar «los principios del Estado de Derecho, la separación de poderes y la cooperación leal entre órganos estatales», y recuerda que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido «[l]a legitimidad democrática de la actuación del Tribunal Constitucional» en la decisión de 7 de mayo de 2018, que inadmitió la demanda promovida por doña Carme Carmona i Lluis y otros setenta y cinco miembros del Parlamento de Cataluña. Concluye su razonamiento afirmando que «el blindaje democrático que proporciona la prerrogativa de la inviolabilidad se conecta con el ejercicio de la función parlamentaria y la necesidad de preservar a toda asamblea legislativa de interferencias externas en el momento de la formación de su voluntad», pero «no extiende su protección a actos intencionados de rechazo de las decisiones del Tribunal Constitucional que gocen de una cobertura legal previsible y cierta y que impongan una restricción justificada para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo y necesario en una sociedad democrática».
13.3.3 La regulación de la prerrogativa de la inviolabilidad de los diputados del Parlamento de Cataluña.
A la regulación de la prerrogativa de la inviolabilidad de los diputados del Parlamento de Cataluña nos hemos referido, en los términos que siguen, en la STC 184/2021, de 2 de octubre (FJ 11.3).
a) Dijimos en esta sentencia, que como antecedente remoto de la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria suele evocarse el reconocimiento en elBill of Rightsde 1689 de la libertad de expresión, de debates o de actuaciones en el Parlamento británico (freedom of speech). En Europa continental el origen constitucional de esta prerrogativa se sitúa en la Constitución francesa de 1789, al proclamar que «los representantes de la Nación son inviolables: no podrán ser perseguidos, acusados ni juzgados en ningún tiempo por lo que hubieren dicho, escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de representación» (art. 8). En nuestro país se recoge la prerrogativa, con fórmulas no muy dispares, en los textos constitucionales a partir del de 1812, en el que se dispuso que «los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas» (art. 128).
En la actual regulación constitucional de la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria señalamos que era posible discernir esencialmente dos modelos, sin perjuicio de las peculiaridades que pueden derivarse de su acotación temporal y espacial en cada ordenamiento y a salvo, en todo caso, el ejercicio de la potestad disciplinaria interna de la cámara:
a) El de aquellos ordenamientos que no establecen expresamente ningún límite en la definición del alcance de la prerrogativa (art. 26 de la Constitución de la República francesa de 1958; art. 68 de la Constitución de la República italiana de 1947; art. 157 de la Constitución de la República portuguesa de 1976; art. 71.1 CE); b) el de los que expresamente establecen límites, necesitados de una posterior concreción legal o reglamentaria (art. 46 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949), o reconocen a la cámara la posibilidad de levantar la prerrogativa (art. 57 de la Ley Constitucional de Dinamarca; art. 30 de la Constitución de Finlandia de 1999; capítulo IV, art. 8 de la Constitución de Suecia de 1974).
b) Descendiendo a la regulación de la prerrogativa de la inviolabilidad en nuestro ordenamiento jurídico, pusimos de manifiesto que la Constitución española de 1978 nada dice sobre las prerrogativas de los miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, refiriéndose solo a las de los miembros de las Cortes Generales (art. 71 CE). A falta de una regulación constitucional, afirmamos que el estatuto de autonomía de cada comunidad autónoma, en tanto que «norma institucional básica» de la respectiva comunidad (art. 147.1 CE), es la sede normativa adecuada para regular el estatuto de los miembros de su asamblea legislativa y, por ello, sus prerrogativas [SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FFJJ 4 y 5; 36/2014, de 27 de febrero, FJ 6 b), y 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 6 b)].
Pues bien, constatamos que en términos sustancialmente similares a los previstos para los miembros de las asambleas legislativas de otras comunidades autónomas en sus respectivos estatutos de autonomía y en los reglamentos de sus Cámaras, y también con idéntico alcance que este tribunal viene confiriendo a la prerrogativa de la inviolabilidad de los miembros de las Cortes Generalesexart. 71.1 CE, los diputados del Parlamento de la Comunidad Autónoma de Cataluña, a los efectos que ahora interesan, y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 57.1 EAC, «son inviolables por los votos y las opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo». Esta previsión estatutaria ha sido desarrollada por el art. 21 RPC, conforme al cual «[l]os diputados gozan de inviolabilidad, incluso después de haber finalizado su mandato, por las opiniones y votos emitidos durante el ejercicio de sus funciones».
Así pues, concluimos, los diputados del Parlamento de Cataluña, en los términos que han quedado expuestos, gozan de la prerrogativa de la inviolabilidad como miembros de una institución –el Parlamento–, a la que el propio estatuto de autonomía atribuye la cualidad de inviolable [art. 55.1 AEC; en este sentido, STC 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 2 B c); y AATC 147/1982, de 22 de abril; 526/1986, de 18 de junio; 1326/1988, de 19 de diciembre].
13.3.4 Doctrina jurisprudencial sobre la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria.
A) Este tribunal ya ha tenido ocasión de abordar la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria en relación tanto con los miembros de las Cortes Generales como con los de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, sentando al respecto una doctrina, sintetizada recientemente en la STC 184/2021 [FJ 11.4 A)], que, atendiendo a las especificidades del caso ahora considerado, conviene traer a colación, puesto que puede aportar la fundamentación precisa para la resolución de la queja planteada.
a) La prerrogativa de la inviolabilidad «se orienta a la preservación de un ámbito cualificado de libertad en la crítica y en la decisión sin el cual el ejercicio de las funciones parlamentarias podría resultar mediatizado y frustrado, por ello, el proceso de libre formación de voluntad del órgano» (STC 51/1985, de 10 de abril, FJ 6). En otras palabras, la inviolabilidad, al igual que la inmunidad, aunque una y otra prerrogativa tienen un contenido propio y una finalidad específica, «encuentran su fundamento en el objetivo común de garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria y, en tal sentido, son complementarias». Al servicio de este objetivo, se confieren al parlamentario «en su condición de miembro de la Cámara legislativa y […] solo se justifican en cuanto son condición de posibilidad del funcionamiento eficaz y libre de la institución» [SSTC 243/1988, de 19 de diciembre, FJ 3 A), y 9/1990, de 18 de enero, FJ 3 B)].
b) El ámbito material de la inviolabilidad no abarca «cualesquiera actuaciones de los parlamentarios y sí solo sus declaraciones de juicio o voluntad» (STC 51/1985, FJ 6). En términos del art. 57.1 EAC, aquel ámbito se extiende a «las opiniones y votos que emitan» los diputados del Parlamento de Cataluña (en este sentido, en relación con los diputados y senadores de las Cortes Generales, cabe citar la STC 36/1981, FJ 1).
c) En cuanto a su ámbito funcional, de manera similar a lo que este tribunal tiene declarado en relación con los miembros de las Cortes Generales, el nexo entre la inviolabilidad y el ejercicio del cargo de parlamentario está claramente expuesto en el art. 57.1 EAC, de modo que la prerrogativa protege a los miembros de la cámara en el ejercicio de las funciones propias del cargo, «en tanto que sujetos portadores del órgano parlamentario, cuya autonomía, en definitiva, es la protegida a través de esta garantía individual». Estas funciones son solo las que el diputado ejercita «en la medida en que [participa] en actos parlamentarios y en el seno de cualesquiera de las articulaciones orgánicas» de la cámara. Así pues, dado que «[e]l interés, a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es la de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias», quedan extramuros de la prerrogativa «los actos [que] hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de “político” incluso), fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como parlamentario». Las funciones estatutaria y constitucionalmente relevantes para la prerrogativa «no son indiferenciadamente todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien, siéndolo, actúa jurídicamente como tal». Este entendimiento estricto del ámbito funcional de la prerrogativa de la inviolabilidad no ha sido obstáculo, sin embargo, para que este tribunal lo extienda también «a los actos “exteriores” a la vida de las Cámaras, que no sean sino reproducción literal de un acto parlamentario» [STC 51/1985, FJ 6; en el mismo sentido, SSTC 243/1988, FJ 3 B), y 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 5].
Y, en fin, por lo que se refiere a su ámbito temporal, la prerrogativa, en tanto que cualidad inherente a la misma (STC 36/1981, FJ 6), no decae por la extinción del mandato del parlamentario, de modo que, como expresamente dispone el art. 21 RPC, sus efectos se extienden «incluso después» de que haber finalizado aquel mandato (STC 51/1985, FJ 6).
La inviolabilidad, se configura, por tanto, como un límite a la jurisdicción que tiene carácter absoluto, en la medida en que impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los miembros de la Cámara por las opiniones manifestadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. Este efecto impeditivo exigirá la constancia cierta de que se dan los presupuestos fácticos que conforman la prerrogativa de la inviolabilidad (SSTC 36/1981, FJ 1; 51/1985, FJ 6; 243/1988, FJ 3; 9/1990, FJ 3, y 30/1997, de 24 de febrero, FFJJ 5, 6 y 7). Ahora bien, en ningún caso puede impedir –dada la finalidad que la justifica– la aplicación, cuando proceda, de las normas de disciplina parlamentaria previstas en los reglamentos de las Cámaras (STC 76/2016, de 25 de abril, FJ 3; en este sentido, también, STEDH de 17 de mayo de 2016, asuntoKarácsony y otros c. Hungría,§ 139 y ss.).
d) Como hemos señalado en relación con la prerrogativa de la inmunidad en el fundamento jurídico 13.1.4 C) b) de esta sentencia, la inviolabilidad, al igual que las demás prerrogativas parlamentarias, no es «un privilegio, es decir un derecho particular de determinados ciudadanos, que se verían, así, favorecidos respecto del resto» (STC 206/1992, FJ 3; doctrina que reiteran las SSTC 123/2001 y 124/2001, de 4 de junio, FJ 4), ni tampoco puede considerarse como expresión de un pretendidoius singulare(STC 22/1997, FJ 5). Las prerrogativas parlamentarias, entre ellas la de la inviolabilidad, se atribuyen a los miembros de las Cámaras legislativas no en atención a un interés privado de sus titulares, sino a causa de un interés general, cual es, como ya hemos dicho, el de asegurar su libertad e independencia en tanto que reflejo de la que se garantiza al órgano al que pertenecen (STC 22/1997, FJ 5). En este sentido, hemos venido declarando desde la STC 51/1985, que las prerrogativas parlamentarias, también la de la inviolabilidad, «han de ser interpretadas estrictamente para no devenir en privilegios que puedan lesionar derechos fundamentales de terceros» (FJ 6).
B) Recordamos en la STC 184/2021 [FJ 11.4 B)] que los criterios reseñados de la doctrina de este tribunal sobre las prerrogativas parlamentarias, y, en particular, sobre la inviolabilidad, se asemejan a los que se desprenden de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que constituyenexart. 10.2 CE un relevante elemento hermenéutico en la determinación del sentido y alcance de los derechos fundamentales que la Constitución proclama [por todas, SSTC 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 5 B); 97/2020, de 21 de julio, FJ 5 D), y 70/2021, FJ 3 B)].
a) El Tribunal Europeo Derechos Humanos, como ya hemos tenido ocasión de referir con anterioridad en el fundamento jurídico 13.1.4 A), ha observado que la garantía de la inmunidad parlamentaria en sus dos dimensiones (irresponsabilidad e inviolabilidad) es un privilegio que no se concede a los miembros del parlamento en atención a su persona, sino, a través de ellos, a la institución parlamentaria para garantizar su independencia y buen funcionamiento (STEDH asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 138; con referencia a las SSTEDH de 17 de diciembre de 2002, asuntoA. c. Reino Unido, § 85; de 3 de diciembre de 2009, asuntoKart c. Turquía, § 81, y de 11 de febrero de 2010, asuntoSyngelidis c. Grecia, § 42; también SSTEDH de 20 de diciembre de 2016, asuntoUspaskich c. Lituania, § 98, y de 22 de diciembre de 2020, GS, asuntoSelahattin Demirtaş c. Turquía, –núm. 2–, § 256).
b) Por lo que se refiere en particular a la irresponsabilidad parlamentaria, el Tribunal Europeo Derechos Humanos subraya en su jurisprudencia la importancia de la libertad de expresión para los miembros del parlamento. En este sentido, observa que si bien la libertad de expresión es importante para todos, lo es especialmente para un representante electo del pueblo, pues representa a su electorado, llama la atención sobre sus preocupaciones y defiende sus intereses. Por consiguiente, considera que las interferencias en la libertad de expresión de un miembro del parlamento requieren un estricto escrutinio por parte del tribunal (STEDH asuntoSelahattin Demirtaş c. Turquía, –núm. 2–, § 242, con cita de la STEDH de 23 de abril de 1992, asuntoCastells c. España, § 42; en el mismo sentido, STEDH asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 137).
Estos principios han sido confirmados en asuntos relativos tanto a la libertad de expresión de los miembros de parlamentos nacionales o regionales (SSTEDH asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 137; de 27 de febrero de 2001, asuntoJerusalén c. Austria, § 36; de 15 de marzo de 2011, asuntoOtegui Mondragón c. España§ 50, como a las restricciones del derecho de acceso a los tribunales derivadas de la inmunidad parlamentaria SSTEDH asuntoA. c. Reino Unido, § 79; de 20 de enero de 2003, asuntoCórdova c. Italia, –núm. 1–, § 59; de 30 de enero de 2003, asuntoCórdova c. Italia, –núm. 2–, § 60; 30 de marzo de 2006, asuntoPatrono,Cascini y Stefanelli c. Italia, § 61, y de 24 de febrero de 2009, asuntoC.G.I.L. y Cfferati c. Italia, § 71).
No cabe duda, pues, que para el Tribunal Europeo Derechos Humanos el discurso parlamentario goza de un elevado nivel de protección (STEDH asuntoSelahattin Demirtaş c. Turquía–núm. 2–, § 244, con cita de la STEDH asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 138). En particular observa que la norma de la inmunidad parlamentaria da fe de este nivel de protección, sobre todo cuando protege a la oposición parlamentaria, pues en su jurisprudencia concede importancia a la protección de la minoría parlamentaria frente a los abusos de la mayoría. Sin embargo, la libertad del debate parlamentario o político no es absoluta, pudiendo estar sometida a algún tipo de restricciones para evitar formas de expresión como los llamamientos directos o indirectos a la violencia (STEDH asuntoSelahattin Demirtaş c. Turquía–núm. 2–, § 245, con cita de la STEDH asuntoKarácsony y otros c. Hungría, § 139).
C) Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en lo que atañe a la inmunidad por las opiniones expresadas y votos emitidos por los eurodiputados en el ejercicio de las funciones parlamentarias (art. 8 Protocolo núm. 7 sobre las privilegios e inmunidades de la Unión Europea), tiene declarado que con ella se pretende proteger su libertad de expresión e independencia, de modo que se opone a cualquier procedimiento judicial motivado por tales opiniones y votos. Si bien ha extendido la protección de la prerrogativa a las opiniones expresadas fuera del recinto del parlamento, ya que a los efectos del citado art. 8 lo relevante no es el lugar donde se realiza la declaración, sino su naturaleza y contenido, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea entiende, sin embargo, que, de conformidad con el tenor literal de dicho precepto, para que una opinión pueda estar amparada por la inmunidad debe haber sido emitida por un diputado «en el ejercicio de sus funciones», lo que requiere que exista una relación directa entre la opinión expresada y las funciones parlamentarias (SSTJUE de 21 de octubre de 2008, asuntoMarra, § 26 y 27, y de 6 de septiembre de 2011, asuntoPatriciello, § 26 a 33).
13.3.5 Resolución de la queja.
La cuestión ahora controvertida consiste en determinar si ha resultado vulnerado el derecho de representación política (art. 23 CE) de los demandantes, en relación con la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria (art. 57.1 EAC), como estos sostienen, o no, como mantienen, por el contrario, el abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
a) Los demandantes consideran, en primer lugar, que las advertencias que este tribunal ha dirigido a los miembros de la mesa del Parlamento de Cataluña y a la propia Cámara del deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa parlamentaria que supusiera contravenir frontalmente sus pronunciamientos en relación con el denominado «proceso constituyente» en Cataluña y el apercibimiento de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplir lo ordenado resultan incompatibles con las garantías que protegen las funciones parlamentarias; entre ellas, la de la inviolabilidad de los miembros de la Cámara.
Pues bien, tales admoniciones y apercibimientos, como hemos tenido ocasión de declarar en la STC 184/2021 (FJ 11.5.2), y procede ahora recordar siquiera de manera sucinta, encuentran su fundamento legal en las competencias que este tribunal tiene atribuidas para preservar su jurisdicción y el cumplimiento de sus resoluciones. En concreto, en lo que ahora interesa, el art. 92.1 LOTC dispone que el tribunal «velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones» y «[p]odrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en los actos posteriores, quién ha de ejecutarla, las medidas de ejecución necesarias y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución». Asimismo, de conformidad con el art. 92.4 d) LOTC, también puede «[d]educir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder» a quienes hubieran de llevar a cabo el cumplimiento de sus resoluciones (AATC 180/2019, de 18 de diciembre, y 31/2020, de 25 de febrero, FJ 2).
Además de la referida cobertura legal, tales admoniciones y apercibimientos de eventuales responsabilidades penales, así como la deducción de testimonios de particulares, como ya dijimos entonces, no suponen una restricción ilegítima de la autonomía e inviolabilidad parlamentaria, ni comportan una usurpación de atribuciones de los órganos competentes de la Cámara, ni imponen una inadmisible censura del debate parlamentario, contraria al principio democrático, ni, en fin, comprometen el ejercicio de los derechos de los diputados, pues tienen un fundamento constitucionalmente legítimo, ya que responden a la finalidad de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de este tribunal, lo que es consecuencia obligada de la sumisión de todos los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución (art. 9.1 CE) [por todos, AATC 170/2016, de 6 de octubre, FJ 7; 24/2017, de 14 de febrero, FJ 9; 123/2017, de 19 de septiembre, FJ 8; 6/2018, de 30 de enero, FJ 6; 180/2019, FJ 9; 33/2020, de 25 de febrero, FJ 2; 52/2020, de 15 de junio, FJ 2 e), y 53/2020, de 17 de junio, FJ 2].
En efecto, –concluíamos en la citada STC 184/2021– todos los poderes públicos, incluidas las Cámaras legislativas, y, por ende, sus miembros, están obligados al debido y efectivo cumplimiento de las sentencias y demás resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 87.1, párrafo primero, LOTC), lo que es consecuencia de la sujeción de todos –ciudadanos y poderes públicos– a la Constitución (art. 9.1 CE), sin que el contenido de las disposiciones, resoluciones o actos emanados de los poderes públicos, cualquiera que sea, pueda menoscabar la integridad de las competencias que la Constitución le encomienda. Esta obligación, en lo que ahora interesa, de los poderes públicos de cumplir las sentencias y demás resoluciones del Tribunal Constitucional y las medidas que a este le confiere el ordenamiento para velar por ella responden, por lo tanto, a una finalidad constitucionalmente legítima, cual es la de «garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla, […] que es lo mismo que decir, preservar la supremacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE), y cuyo supremo interprete y garante último es este tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional» [STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 10 a); en el mismo sentido, SSTC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 6; 46/2018, de 26 de abril, FJ 5; AATC 141/2016, de 19 de julio, FJ 7; 170/2016, FFJJ 2, 6 y 10, y 33/2020, FJ 2].
b) Los recurrentes entienden, además, que se ha producido la denunciada vulneración del derecho de representación política (arts. 23 CE y 3 Protocolo adicional núm. 1 CEDH), porque ya sea por su participación directa como diputados del Parlamento de Cataluña, ya sea por su participación indirecta «a través de la adhesión o asunción de la tarea parlamentaria criminalizada», su culpabilidad se vincula de forma significativa a la aprobación de resoluciones y normas del Parlamento de Cataluña. Consideran, en definitiva, que la producción normativa y las manifestaciones vinculadas a su actuación en la Cámara se encuentran, contrariamente a lo que establece la sentencia, protegidas por la inviolabilidad parlamentaria (art. 57.1 EAC) y vinculada a los derechos reconocidos en los arts. 23 CE y 3 del Protocolo adicional núm. 1 CEDH.
Pues bien, como el Ministerio Fiscal sostiene en sus alegaciones y hemos resumido en el fundamento jurídico 3 de esta resolución, los hechos probados atribuidos a los recurrentes ponen de relieve que su condena como autores de un delito de sedición (arts. 544 y 545.1 CP), en concurso medial con un delito de malversación de caudales públicos (arts. 432.1 y 3 CP), no se funda en sus acciones como diputados del Parlamento de Cataluña, sino como miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat: como vicepresidente y consejero de Economía y Hacienda, en el caso del señor Junquera; y como consejero del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Internacionales y Transparencia, en el caso del señor Romeva. De modo que esas acciones, frente a lo que se sostiene en la demanda de amparo, no pueden estar cubiertas por la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria de la que son titulares, no los miembros del Consejo de Gobierno, sino los del Parlamento de Cataluña «por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo» (art. 57.1 EAC).
En otras palabras, la lectura de la sentencia recurrida permite apreciar que la Sala Segunda del Tribunal Supremo no ha condenado a los recurrentes por ninguna opinión manifestada o voto emitido como parlamentarios en cualquiera de los órganos de la Cámara, ni por actos realizados fuera de esta en dicha condición que fueran reproducción de un previo acto parlamentario. Según revela el juicio de autoría de cada uno de ellos [fundamento de Derecho C) 1.1 y 1.2)], los demandantes han sido condenados por las acciones desplegadas como miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat. Aserto que no puede entenderse desvirtuado por la referencia que se hace en la sentencia a que el señor Junqueras «promovió y participó activamente en la aprobación de la Ley 19/2017, 6 de septiembre, reguladora del referéndum de autodeterminación y de la Ley 20/2017, de transitoriedad jurídica y fundacional de la república», pues esta referencia no está vinculada a su actuación como miembro de la Cámara autonómica, sino a su «liderazgo fruto de su doble condición de vicepresidente del Govern y presidente del partido Esquerrra Republicana de Cataluña (ERC)». En este sentido, es preciso resaltar que ningún miembro del Parlamento de Cataluña, a excepción de su presidenta y de algunos de los componentes de la mesa de la Cámara en el desempeño de sus funciones relacionadas con la calificación, admisión y tramitación de las iniciativas parlamentarias, fue investigado, procesado o juzgado en la causa especial núm. 20907-2017 por las opiniones manifestadas o votos emitidos en el ejercicio de su cargo como diputado.
c) En todo caso, a mayor abundamiento, como este tribunal ya ha tenido ocasión de declarar en la STC 184/2021 (FJ 11.5.6), la inviolabilidad de la que gozan los miembros de las asambleas legislativas por las opiniones y votos emitidos en su seno es reflejo de la que se garantiza al órgano al que pertenecen, siendo su finalidad la de asegurar el proceso de libre formación de la voluntad de la Cámara en el ejercicio de sus funciones (STC 30/1997, FJ 5). Por lo tanto, el nexo entre la prerrogativa y el ejercicio de las funciones parlamentarias es condiciónsine qua nonpara que opere la protección que aquella dispensa a los miembros de la Cámara. En otras palabras, que la Cámara actúe jurídicamente como tal en el ejercicio de sus funciones parlamentarias constituye presupuesto de la prerrogativa, vinculándose de esta forma la prerrogativa al «funcionamiento regular de las asambleas y de sus órganos» (STC 51/1985, FJ 6). En consecuencia, la prerrogativa decae cuando la Cámara no actúa jurídicamente en el ejercicio de sus funciones, quedando entonces dicha actuación fuera de su ámbito de protección.
Así acontece en este caso con las iniciativas parlamentarias a las que se refiere la sentencia recurrida en amparo, tramitadas y aprobadas por el Parlamento de Cataluña con obstinada desatención a los pronunciamientos de este tribunal, que tenían por objeto servir de soporte y dar continuidad, eludiendo los procedimientos de reforma constitucional, al proyecto político de desconexión de la Comunidad Autónoma de Cataluña del Estado español y de creación de un Estado catalán independiente en forma de república, dando inicio al denominado «proceso constituyente». Aquellas iniciativas, dijimos entonces y hemos de reiterar ahora, situaron a la Cámara en una posición de ajenidad al ordenamiento constitucional, al actuar como mero poder de hecho, absolutamente al margen del Derecho, y, por consiguiente, con expresa renuncia al ejercicio de las funciones constitucionales y estatutarias que les son propias. El legítimo ejercicio de estas funciones es presupuesto, hemos de insistir, de la protección que a los miembros de la Cámara dispensa la inviolabilidad parlamentaria.
En este sentido, recordamos en la citada STC 184/2021 que el expreso repudio por parte del Parlamento de Cataluña al carácter vinculante de la Constitución y del estatuto de autonomía que debe presidir su actuación «privaba a las disposiciones y actos así adoptados de toda presunción de legitimidad y a quienes los impulsaron, tramitaron y aprobaron de la posibilidad de invocar las facultades y prerrogativas asociadas al ejercicio de la función parlamentaria [SSTC 114/2017, FFJJ 2 A) a) y 5 d), y 46/2018, FJ 8]» [STC 89/2019, de 2 de julio, FJ 7 a)].
La conclusión alcanzada –dijimos entonces y hemos ahora de reiterar– se cohonesta con la finalidad de la prerrogativa de la inviolabilidad y responde, además, a una interpretación estricta de la misma que «debe hacerse a partir de una comprensión del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que esta procura« (SSTC 123/2001 y 124/2001, FFJJ 4); esto es, «tanto en un sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que les impone la Constitución [o el estatuto de autonomía], como el teleológico de razonable proporcionalidad al fin al que responden, debiendo rechazarse, en consecuencia, todo criterio hermenéutico permisivo de una utilización injustificada de los privilegios» [STC 243/1988, FJ 3 A)]. Dicho de otro modo, en lo que ahora interesa, las prerrogativas parlamentarias, entre ellas la de la inviolabilidad, «son “sustracciones al Derecho común conectadas a la función”, y solo en tanto esa función jurídica se ejerza pueden considerarse vigentes» (STC 51/1985, FJ 6).
Por el contrario, –terminamos afirmando– la extensión de la prerrogativa de la inviolabilidad a actuaciones de la Cámara o de sus órganos expresión de un mero poder de hecho, al margen por completo del Derecho y del ejercicio de las funciones que constitucional y estatutariamente tiene encomendadas, como pretenden los recurrentes en amparo, ni se cohonesta con la finalidad institucional de la prerrogativa, ni es congruente con una interpretación estricta de la misma. Tal extensión desborda un ejercicio razonable y proporcional de la prerrogativa en detrimento de principios y valores constitucionales en los que se sustenta el Estado español como social y democrático de Derecho y de derechos fundamentales de terceros [en este sentido, por todas, SSTC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 4 b), y 46/2018, FJ 5].
Procede, en consecuencia, desestimar este motivo del recurso de amparo.
14. El derecho a la legalidad penal en relación con otros derechos fundamentales.
14.1 Encuadramiento y ordenación de las quejas.
Como ya se expresó en los antecedentes, el planteamiento general de los recurrentes, al denunciar en el apartado cuarto de la demanda la vulneración del art. 25.1 CE, reprocha a la sentencia impugnada «que en la determinación de la reacción penal ha supuesto la aplicación de un delito que no se corresponde con los hechos declarados probados dando lugar a una respuesta totalmente imprevisible y desproporcionada» y a «una inasumible criminalización de actos de movilización ciudadana, amparados claramente por los derechos y libertades democráticos de reunión, protesta y manifestación». En concreto, sostienen que el pronunciamiento del Tribunal Supremo adolece de cuatro vicios insubsanables, que desarrollan a continuación: (i) efectúa una interpretación inasumible del tipo penal aprovechando defectos en su estructura que atentan contra el principio de taxatividad; (ii) efectúa una interpretación imprevisible del tipo penal aplicado para integrar el juicio de tipicidad; (iii) ignora la despenalización del antiguo delito de referéndum ilegal en esa interpretación y subsunción, y (iv) determina una respuesta penal desproporcionada de conformidad con los principios internacionales de los Estados democráticos.
Se realiza, en suma, una triple objeción: la falta de taxatividad del tipo penal, la imprevisibilidad de la aplicación del delito de sedición, tanto de la interpretación del precepto como de la ulterior subsunción de los hechos, y el carácter desproporcionado de la respuesta penal. Ese será el orden que sigamos también para su examen. En su desarrollo, como reflejan los antecedentes (punto 3.2) y se expondrá a continuación, se vinculan los diversos aspectos del derecho a la legalidad penal con las exigencias de los derechos de reunión, de libertad de expresión y de libertad ideológica. Sobre esos aspectos vuelve la demanda cuando denuncia la vulneración de los arts. 20, 15 y 16 CE en el apartado quinto –derechos civiles y políticos–, fruto de la condena penal por delito de sedición de conductas que juzga ejercicio de los referidos derechos (punto 3.3 de los antecedentes). E incluso en el apartado E) del motivo que denuncia la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, insisten los recurrentes en la insostenibilidad de la interpretación del delito de sedición, que «configura un delito sobre la base del ejercicio de derechos fundamentales» (punto 3.4.1.4). En lo que sigue se realizará un análisis integrado de estas quejas que ponen en relación las exigencias del derecho a la legalidad penal en la tipificación y aplicación de los tipos penales con el debido respeto a los derechos de reunión, de libertad de expresión y de libertad ideológica.
14.2 Taxatividad del tipo penal de sedición.
14.2.1 Posiciones de las partes.
Bajo la rúbrica «Falta de taxatividad del delito de sedición» se argumenta en un doble sentido en