Categoría: Judicial

mos a este respecto aquellas disposiciones «que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente».
De acuerdo con la doctrina que se acaba de recordar, procede comprobar si en el Real Decreto-ley 12/2021 concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad exigido por el art. 86 CE. El control que a tal efecto corresponde al Tribunal «es de carácter externo, en el sentido de que debe verificar, no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde tanto al Gobierno para dictarlo, como al Congreso de los Diputados para, en su caso, convalidarlo en votación de totalidad» [STC 110/2021, de 13 de mayo, FJ 4 a)], incumbiéndole a este tribunal controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes. Consecuentemente, el presupuesto formal habilitante de la norma de urgencia debe verificarse respecto de una concreta situación fáctica, que ha de ser evidenciada por el Gobierno, pues se han de tener presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales» (STC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5) que han conducido a la aprobación de la norma de urgencia.
7. Aplicación de la doctrina al caso concreto.
El real decreto-ley aquí controvertido tiene por objeto, según deriva de su título, la adopción de medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua. La heterogeneidad de medidas contempladas en el mismo, permite afirmar que estamos ante lo que se conoce como una «norma-ómnibus», cuya naturaleza no excluyeper sesu aprobación mediante el instrumento normativo del decreto-ley, pues aunque «puede ser expresión de una deficiente técnica normativa, en este caso desarrollada por el Gobierno en ejercicio de las potestades legislativas que le concede la Constitución en el art. 86 CE, hemos de limitarnos a realizar un juicio de constitucionalidad sobre la norma porque no nos compete efectuar un control sobre su calidad técnica» (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 3) y la valoración de la concurrencia del presupuesto habilitante «pasa por verificar que la motivación relativa a la existencia de dicho presupuesto no es una vaga motivación genérica sino que se refiere expresamente a cada precepto o grupo de preceptos, con el objetivo de exteriorizar las razones que justifican la inclusión de esas medidas en un decreto-ley» (FJ 5).
La exposición de motivos del Real Decreto-ley 12/2021 en su apartado VI analiza de forma explícita y detallada las razones que justifican la regulación sustantiva que realiza la norma; no se efectúa aquí una mención expresa a la disposición final tercera, a la que sí se refiere el apartado III, en los términos antes expuestos, y que incluye como motivación de la misma la necesidad de «actualizar el límite absoluto de la deducción» (por inversiones cinematográficas en Canarias) a «los cambios que se han introducido en el límite a nivel estatal, de manera que Canarias mantenga el diferencial respecto al límite de deducción de la península».
En el debate de convalidación («Diario de Sesiones del Congreso los Diputados», Pleno y Diputación Permanente, núm. 117, de 21 de julio de 2021) la vicepresidenta tercera y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, además de referirse al cumplimiento de la extraordinaria y urgente necesidad respecto del conjunto de las medidas contenidas en el Real Decreto-ley, hizo una mención específica a la disposición final tercera, en los siguientes términos:
«El Gobierno actualiza el límite absoluto de la deducción por inversiones en producciones cinematográficas de 5,4 millones de euros a 12,4 millones de euros. De igual forma, se adapta la regulación dada la deducción a nivel estatal en conformidad con la comunicación de la Comisión Europea sobre ayudas estatales a las obras cinematográficas y otras producciones del sector audiovisual.
Somos conscientes de que ha existido un posicionamiento desfavorable por parte de algunos actores clave en Canarias, argumentando que la modificación de este límite de deducción en Canarias no cumple con lo recogido en el régimen especial fiscal de la comunidad autónoma. Creemos que no se ha producido ningún incumplimiento de la normativa y que Canarias sigue contando con ventajas competitivas respecto al resto de la Península para atraer inversiones en este ámbito. De hecho, la modificación supone que se mantiene el diferencial de 2,4 millones que tenía con respecto a las producciones que puedan realizarse en el resto del territorio español.
Somos conocedores de las dificultades a las que se enfrentan los territorios insulares y somos sensibles con ello. Déjenme que trate de presentar los datos de nuestro compromiso directo con Canarias. Solo con este análisis objetivo podremos ver que nuestra preocupación como Gobierno se traduce en absorber el golpe de la crisis y generar un espacio de inversiones para la recuperación, y esto es posible por las medidas extraordinarias aprobadas por este Gobierno. En 2020, pese a la caída histórica del PIB, el Gobierno central garantizó recursos suficientes para blindar la sanidad, la educación y el Estado del bienestar. Incluyendo todos los conceptos del sistema de financiación, Canarias contó en 2020 con 5590 millones de euros, 421 millones de euros más que en 2019, lo que representa un incremento del 8,1 por 100. Del fondo Covid, de 16 000 millones de euros, y a través de las distintas conferencias sectoriales, Canarias dispuso de 213,7 millones de euros. Los recursos adicionales aportados por el Estado han permitido financiar el cien por cien del incremento del gasto público y da la caída de ingresos derivada de la Covid en Canarias, que alcanzó los 917 millones de euros. Equilibrar las cuentas es, a nuestro juicio, el primer paso para poder gobernar sin dejar a nadie atrás. Este esfuerzo del Gobierno central demuestra el inexcusable apoyo financiero a la Comunidad Autónoma de Canarias, la más alta de toda la serie histórica.»
Por su parte, la memoria de análisis de impacto normativo señala que con esta reforma:
«Se atiende a la especial situación por la que atraviesa el sector del cine en Canarias, para atajar las posibles diferencias económicas respecto a su situación peninsular», para añadir asimismo que «se pretende actualizar el límite absoluto de la deducción de 5,4 a 12,4 millones, siguiendo los cambios que se han introducido en el límite a nivel estatal, de manera que Canarias mantenga el diferencial respecto al límite de deducción de la península».
No cabe dudar, a la vista de lo expuesto que el precepto controvertido contiene, aunque sucinta, una justificación explícita y razonada de los motivos apreciados por el Gobierno para la inclusión en el Real Decreto-ley de la disposición final tercera.
La modificación del art. 36 LIS, operada por la disposición final primera del Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo supuso que el límite de estas deducciones pasara de tres a diez millones de euros; y, en el caso de Canarias cuando los límites cuantitativos de las deducciones eran de tres millones de euros, los importes de tales límites eran de 5,4 millones de euros. Tras el incremento de dichos límites a diez millones de euros, los límites aplicables en Canarias quedaban por debajo de los existentes en el territorio peninsular. En razón de ello, a través de la disposición ahora impugnada, y con efectos únicamente para los períodos impositivos que se inicien en 2020, se procedió a elevar los límites absolutos en Canarias de 5,4 a 12,4 millones de euros, a fin de mantener el diferencial preexistente.
Así pues la razón que justifica la inclusión en el real decreto-ley de la disposición final tercera no es otra que la de preservar la especialidad del régimen económico y fiscal canario en lo relativo al límite absoluto aplicable a la deducción por inversiones en producciones cinematográficas que se realicen en Canarias, siguiendo los cambios que se han realizado en la ley reguladora del impuesto de sociedades, con el objetivo de mantener el diferencial previamente existente respecto al límite de deducción aplicable en el territorio peninsular; objetivo legítimo al que nada cabe objetar, desde la perspectiva del control externo que a este tribunal corresponde.
La norma se aprueba con la vocación de provisionalidad que contempla el propio art. 86.1 CE, como lo demuestra el hecho de que, paralelamente a este real decreto-ley se estuviera tramitando una disposición legislativa, con rango de ley formal, y con idéntico objetivo, para los períodos impositivos que se inicien a partir de 2021. La extraordinaria y urgente necesidad deriva en este caso, como razonablemente expone el abogado del Estado, del corto espacio de tiempo restante para hacer efectiva la declaración y pago del impuesto, correspondiente al ejercicio fiscal de 2020.
El Real Decreto-ley se aprueba en junio de 2021, con efectos para el período impositivo de 2020, por lo que la urgencia deriva de que, para que la norma fuera aplicada, debía conocerse antes del comienzo del plazo para la declaración y pago del impuesto correspondiente a dicho período; plazo que, para la mayoría de los contribuyentes, transcurre entre el 1 y el 25 de julio del año siguiente (arts. 27, 28 y 124 LIS). La propia doctrina constitucional reconoce el cumplimiento del requisito previsto en el art. 86 CE de una concreta medida con independencia de su «imprevisibilidad e, incluso de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno […] pues "lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuando el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran" (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6)». Lo expuesto justifica, además, la existencia de una conexión de sentido entre la urgencia definida y las medidas adoptadas en el precepto controvertido, por lo que este motivo de impugnación debe ser desestimado.
8. Sobre el principio de seguridad jurídica.
Se alega, por último, la infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) que, a juicio de los recurrentes deriva de la simultánea entrada en vigor de dos reformas que afectaron a la disposición adicional decimocuarta de la Ley 19/1994, de 6 de julio (el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, y la Ley 11/2021, de 9 de julio), ambas de contenido idéntico pero de distinta eficacia retroactiva en cuanto a sus efectos jurídicos.
La STC 14/2021, de 28 de enero, FJ 2, recuerda que «[c]onforme a la doctrina de este tribunal [sintetizada en las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9, y 243/2012, de 13 de diciembre, FJ 8, entre otras y recientemente reiterada en la STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 14 b)], la seguridad jurídica ha de entenderse como la "certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados" (STC 156/1986, de 31 de enero, FJ 1), procurando "la claridad y no la confusión normativa"(STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), así como "la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho" (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En definitiva, "solo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica"».
Proyectando esta doctrina sobre el precepto impugnado cabe concluir que su texto no es contrario al principio de seguridad jurídica, entendido como claridad y certeza del Derecho, puesto que su sentido es claro y cierto. La modificación operada por el Real Decreto-ley 12/2021 está expresamente referida al ejercicio de 2020 (en concreto, a los períodos impositivos que se inicien durante 2020), en tanto que la Ley 11/2021, de 9 de julio contiene una disposición final primera de idéntico tenor, que modifica también la disposición adicional decimocuarta de la Ley 19/1994, pero, en este caso, en relación con el ejercicio fiscal de 2021. Se trata pues de dos normas de idéntico tenor pero con distinto ámbito temporal para la aplicación de la deducción fiscal correspondiente, por lo que no se produce incertidumbre sobre la previsibilidad de sus efectos y, en consecuencia, no cabe considerar producida una vulneración del art. 9.3 CE.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido:
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Canarias contra la disposición final tercera del Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a siete de marzo de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Alonso.–Ricardo Parra Cabrera.–María Luisa Díaz Lorenzo.–Ramón Marín Hernándeznrique Arnaldo Arias.–Concepción Espejel Rivera Luisa Segoviano Román Durán Tribiño.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.