Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:56
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Rodríguez Cruz Ortega, presidente; los magistrados don Juan Morales Vargas León, don Santiago Velasco-Vares García, don Antonio Giménez Benítez, don Ricardo Jiménez Crespo y don Cándido Mendoza-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Román Sanz Garrido; los magistrados don Ramón Caballero Soto y don Enrique Álvarez López, y las magistradas doña Concepción Torres Gómez y doña Inmaculada Rojas Castillo, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de amparo núm. 3085-2019, promovido por don Miquel Crespo i Llorens, doña Eva Diez Campos Muñoz, don Rafael Álvarez Navarro, don Carles Alonso Blanco, doña Assumpta Herrero Mendoza, don Ramon Muñoz i Parecerisas, don Pol Serrano Morales, doña Rosa Castro Silva Ortiz, don Raúl Fernández Nieto, doña Marta Peña Gallego, doña Esther Velasco Ferrer, don Òscar Ordeig i Molist, don Ferran Giménez i Santos, don David Domínguez Delgado, doña Alicia Blanco Santana, doña Beatriz Vázquez Garrido y don Jordi Ferrer i Santacreu, diputados del Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar del Parlamento de Cataluña, contra el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 16 de mayo de 2019, por el que se ratificó su propio acuerdo del inmediato día anterior, mediante el que se determinó el sistema de votación por el que se habría de resolver, en el Pleno del Parlamento a tal efecto convocado para el 16 de mayo de 2019, el procedimiento de designación de un senador o senadora que representara a la Generalitat de Cataluña en el Senado. Ha comparecido y formulado alegaciones el Parlamento de Cataluña, representado por letrado de la Cámara. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Juan Giménez Fuentes Molina.
1. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional el 16 de mayo de 2019, la procuradora de los tribunales doña Virginia Peña Cabrera, actuando en representación de los diputados del Parlamento de Cataluña que en el encabezamiento han sido relacionados, presentó recurso de amparo contra los acuerdos de la mesa de dicha cámara también allí referidos.
2. Los hechos expuestos en la demanda de amparo pueden resumirse como sigue:
a) El 8 de mayo de 2019, el senador don José Muñoz Serrano, designado en su día por el Parlamento de Cataluña (art. 69.5 CE) a propuesta del Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar, presentó su renuncia al escaño que ocupaba en el Senado en representación de la Generalitat, abriendo así el procedimiento para su sustitución.
b) El mismo día 8 de mayo se registró en el Parlamento de Cataluña un escrito mediante el que el citado grupo parlamentario propuso como sustituto del señor Montilla Aguilera a don Miquel Crespo i Llorens, al amparo de lo previsto en el artículo 174.4 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC) y en el artículo 8.2 de la Ley 6/2010, de 26 de marzo, del procedimiento de designación de los senadores que representan a la Generalitat en el Senado, preceptos en los que se prevé que sea el grupo parlamentario que propuso al senador o senadora que da lugar a la vacante el que formule la propuesta de quién deba sustituirlo.
c) La mesa del Parlamento, oída la junta de portavoces y en cumplimiento de sus funciones, convocó una sesión plenaria de la Cámara para el día 16 de mayo de 2019, cuyo único punto del orden del día era la designación del senador que representara a la Generalitat en el Senado.
d) En sesión de 15 de mayo de 2019, la mesa del Parlamento adoptó un acuerdo por el que se determinaba el sistema de votación a emplear en el procedimiento dicho, optando por el sistema de votación electrónica y secreta previsto en el artículo 101.1 c) RPC.
e) El mismo día 15 de mayo, el Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar presentó, conforme al artículo 38 RPC, una petición de reconsideración del acuerdo antedicho.
f) El 16 de mayo siguiente, la mesa acordó desestimar la referida petición de reconsideración y ratificó, en su integridad, el acuerdo mediante el que decidió proceder a la votación de la designación de un senador por sustitución conforme al artículo 101.1 c) RPC.
3. Contra el acuerdo de la mesa de 16 de mayo por el que ratificó el del día anterior, se formula recurso de amparo cuya fundamentación jurídica es, en síntesis, la siguiente:
a) Se exponen, en primer lugar, los presupuestos de admisibilidad del recurso, señalándose, entre otros extremos, que los solicitantes de amparo cuentan con la legitimación prevista en el artículo 46.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al ser personas directamente afectadas por la resolución recurrida, pues la decisión de la mesa les privó del pleno ejercicio de los derechos que la Constitución reconoce en su artículo 23.2. Se añade que don Miquel Crespo i Llorens y doña Eva Parra Núñez, en su condición de presidente y portavoz, respectivamente, del Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar, ostentan la legitimación derivada de su representación y capacidad procesal ante este tribunal, lo que ha sido reconocido por la jurisprudencia que se cita.
b) Como fundamentos de carácter material se invocan, en resumen, los siguientes.
(i) Tras citar el artículo 23.2 CE, se indica que esteius in officiumincluye el derecho de los diputados a que los trámites parlamentarios se ajusten a lo establecido por el Reglamento, al tratarse el invocado de un derecho de configuración legal, todo ello conforme a la jurisprudencia constitucional a la que se hace referencia. Se señala, tras ello, que el artículo 174.4 RPC dispone que «[s]i es preciso sustituir a alguno de los senadores a los que se refieren los apartados 1 y 3 [senadores que han de representar a la Generalitat en el Senado], la persona sustituta debe ser propuesta por el mismo grupo parlamentario que había propuesto a su antecesor», siendo también de tener en cuenta que el apartado 2 del mismo artículo 174 establece que corresponde a la mesa del Parlamento, de acuerdo con la junta de portavoces, fijar el número de senadores que corresponde proporcionalmente a cada grupo parlamentario, previsión a la que ya se dio cumplimiento en la presente legislatura, al reconocerse al Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar uno de los senadores de designación autonómica, en función de los resultados de las elecciones al Parlamento de Cataluña de 21 de diciembre de 2017.
(ii) Las disposiciones reglamentarias citadas no pueden ser consideradas aisladamente, pues la misma previsión del artículo 174.4 RPC existe en el artículo 8.2 de la ya mencionada Ley 6/2010, de conformidad con el cual «[s]i se produce alguna vacante de senador o senadora durante una misma legislatura del Parlamento, es cubierta por el procedimiento establecido por la presente ley, a propuesta del mismo grupo parlamentario que propuso a la persona que causa la vacante». Ello se ve reforzado por lo establecido en el artículo 69.5 CE, en cuanto a la necesidad de que se asegure una representación proporcional en la designación autonómica de senadores, en el artículo 61 a) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y en el artículo 3.2 de la Ley 6/2010, que igualmente hacen referencia a esta proporcionalidad. Resulta de todo ello que en la designación de senadores autonómicos por la Cámara, y especialmente en el procedimiento de su sustitución, deben respetarse la proporcionalidad y la reserva de iniciativa para proponer sustituto o sustituta al grupo parlamentario que propuso a quien cesa como senador o senadora, de modo tal que la designación de senadores autonómicos no puede considerarse una decisión discrecional del Parlamento.
(iii) Al Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar le corresponde un senador de los que deben representar a la Generalitat y corresponde también a este grupo el derecho a este cargo representativo y aún con más razón, a la luz de las disposiciones citadas, proveer a un sustituto caso de vacante, todo ello al amparo del derecho fundamental que se invoca (art. 23.2 CE). Esto no puede ser ignorado por los órganos del Parlamento de Cataluña en el momento de proceder a la sustitución del senador que ha originado la vacante. Ciertamente, le corresponde al Pleno pronunciarse al respecto de tal sustitución, pero no puede considerarse que tal decisión sea libérrima, ni que pueda amparar un intento de negar el derecho que corresponde al grupo parlamentario a obtener una representación proporcional entre los miembros del Senado que la Cámara catalana debe designar y a proveer un sustituto o sustituta de su elección, siempre que cumpla con los requisitos de elegibilidad, lo que constituye la única limitación a lo último. Con más razón aún es esto así en el caso de la sustitución de un senador ya designado, pues una interpretación sistemática de las disposiciones que rigen la sustitución de senadores de designación autonómica solo puede conducir a la conclusión de que el trámite de ratificación por el Pleno del sustituto propuesto por el único grupo que puede hacerlo solo puede arrojar como resultado la sustitución efectiva de la plaza vacante por quien el grupo proponga. Ello no puede significar, claro, que se exija de otros grupos su adhesión positiva a tal sustitución, lo que sería tan aberrante como pretender que la mayoría pueda impedir la proporcional representación que le corresponde a la minoría, como lamentablemente se ha producido.
(iv) En su reunión de 15 de mayo de 2019, la mesa del Parlamento adoptó una decisión sobre el sistema de votación para la designación, por vacante, de un senador autonómico que no garantiza el respeto al derecho fundamental enunciado en el artículo 23.1 y 2 CE, decisión ratificada el siguiente día 16, al desestimar la petición de reconsideración. Al optar por el sistema de votación electrónica y secreta [art. 101.1 c) RPC] se opta por un sistema de votación que permite el voto contrario a la propuesta formulada por el único grupo parlamentario legitimado para hacerla, por lo que se le podría privar, y a la ciudadanía a la que representa, de la representación proporcional en el Senado que le corresponde, en la persona que solo a este grupo corresponde proponer. En las circunstancias específicas de este caso, y al margen de la votación por asentimiento permitida en el artículo 101.3 RPC (siendo público y notorio que no se podría proceder de tal forma), el único sistema que hubiera garantizado el pleno respeto al derecho fundamental es el previsto en el artículo 101.1 a) RPC, es decir, una votación individual y secreta mediante papeletas en la que cabe bien el voto favorable a la propuesta formulada por el grupo que debe cubrir la vacante en el Senado, mediante la inscripción del nombre del candidato en la papeleta, bien la abstención, bien, en su caso, el voto nulo, pero en ningún caso el voto en contra. No se trata solo del sistema de votación más adecuado para los casos en los que deben designarse personas y el número de candidatos iguala al de puestos a cubrir, como es el caso, sino el único método que en caso de sustitución por vacante que deba proveer el Parlamento garantiza el respeto a la representación proporcional de los grupos y el derecho de estos a sustituir con quien propongan al senador o senadora cesante, lo que equivale al respeto al derecho enunciado en el artículo 23 CE.
No hay que olvidar que en el artículo 101.1 a) RPC se establece la regla general del sistema de papeletas cuando se trata de elegir personas y si bien es cierto que se remite al posible uso del sistema electrónico previsto en el apartado 3 del mismo artículo también lo es que esta fórmula sustitutiva solo puede ser utilizada cuando sea adecuada y coherente con la naturaleza del procedimiento parlamentario de que se trate. De hecho, la votación mediante papeletas no es tan solo el método de votación más adecuado a la naturaleza del acto parlamentario que debe sustanciarse, sino también el que garantiza que un trámite de ratificación no pueda ser convertido de manera arbitraria en una fórmula de bloqueo político al candidato no fundamentada en causas objetivables, que resultaría contraria al derecho del grupo, del candidato, contrario a la finalidad del procedimiento según el mismo Reglamento de la Cámara, la Ley 6/2010, las previsiones estatutarias y constitucionales y los dos apartados del artículo 23 CE.
La opción tomada por la mesa no solo contraría la letra y el espíritu de los preceptos citados, sino que genera un resultado imposible de conformidad a los mismos. Es más, supone dejar al arbitrio de la mayoría el respeto o no a derechos de un grupo parlamentario de la minoría (art. 23 CE).
(v) El acuerdo combatido, al permitir un resultado contrario a la interpretación sistemática de las disposiciones invocadas, tiene otro efecto, además de los señalados. Mientras se siga manteniendo la perturbación ilegítima delius in officiumde quienes demandan, la composición misma del Senado quedará alterada, por faltar uno de los senadores que deben ser designados por el Parlamento, afectándose así al proceso de formación de voluntad de la Cámara. La sesión constitutiva del Senado está prevista para el 21 de mayo de 2019, sesión en la que la Cámara debe elegir su mesa. Por tanto, la lesión del derecho fundamental, de no mediar medidas que amparen su pleno ejercicio, se produciría al menos en esta relevante sesión, si no se produce también en otras sucesivas.
(vi) Es cierto que el Tribunal Constitucional ha precisado que no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad delius in officiumresulta lesivo del derecho fundamental, pero no cabe desconocer que entre los que poseen relevancia constitucional a estos efectos se encuentran de forma incuestionable los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa, siendo vulnerado el artículo 23.2 CE si esos órganos impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes, circunstancia que se da claramente en este caso.
c) En cuanto a la especial trascendencia constitucional de lo planteado, se señala, con cita de la STC 155/2009, de 25 de junio, que el recurso suscita un problema o una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina del Tribunal Constitucional. Además, los problemas que el recurso plantea trascienden del caso concreto, al tratarse de una cuestión jurídica de relevante y general repercusión, pues el pronunciamiento del Tribunal entraría a formar parte del procedimiento de elección de senadores por los parlamentos autonómicos.
No se trata solo de determinar el contenido y alcance delius in officiumde los diputados y grupos parlamentarios, en cuanto al derecho que les asiste a que los trámites parlamentarios se ajusten a lo establecido en el Reglamento, sino también en cuanto a la perturbación ilegítima del derecho a la participación política mediante representantes que asiste a la ciudadanía a la que representan en el Parlamento, hasta el extremo de poder afectar a la composición misma del Senado.
d) La pretensión deducida se concreta así: (i) declaración de nulidad del acuerdo de la mesa, de 15 de mayo de 2019 [y del acuerdo de 16 de mayo, se añade después]; (ii) reconocimiento del derecho fundamental de los recurrentes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE), en cuanto este derecho garantiza el mantenimiento en dichos cargos y funciones sin perturbaciones ilegítimas; (iii) restablecimiento de los diputados recurrentes en la integridad de sus derechos, mediante la declaración de que no procede la adopción del método de votación recogido en el artículo 101.1 c) RPC, por no garantizar el derecho recogido en el artículo 23 CE, así como mediante la declaración de que debe producirse la votación por el sistema previsto en el artículo 101.1 a) RPC, al ser no solo el más adecuado para la naturaleza del acto, sino el único que garantiza el respeto del derecho fundamental; y (iv) en su caso, retroacción del procedimiento de designación al momento anterior a la votación en el Pleno del 16 de mayo de 2019, acordando la repetición de la votación siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 101.1 a) RPC.
e) En otrosí se reiteró que la cuestión suscitada afecta a la composición del Senado, cuya sesión constitutiva está prevista para el 21 de mayo de 2019, con elección de la mesa de la Cámara, de tal modo que si la mayoría en el Parlamento de Cataluña siguiera pudiendo bloquear la libre designación por el Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar se habría producido un perjuicio irreparable del derecho fundamental invocado. Por ello se piden, con cita del artículo 56.2 y 3 LOTC, la suspensión de los efectos del acto impugnado y cualesquiera otras medidas cautelares pertinentes para asegurar el objeto del amparo solicitado y que así se haga, por ser un supuesto de urgencia excepcional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56.6 LOTC.
4. Por providencia de 21 de mayo de 2019 acordó el Pleno del Tribunal: (i) a propuesta de tres magistrados, y conforme establece el artículo 10.1 a) LOTC, recabar para sí el conocimiento del recurso de amparo; (ii) admitirlo a trámite, apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), porque plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)] y el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]; (iii) en aplicación del artículo 51 LOTC, dirigir atenta comunicación al Parlamento de Cataluña a fin de que, en plazo que no exceda de diez días, remita certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al acuerdo de la mesa de la Cámara de 16 de mayo de 2019, por el que se confirma el acuerdo de la propia mesa del día anterior, debiendo previamente emplazarse a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto a la parte recurrente en amparo, para que en plazo de diez días pudieran comparecer, si lo desean, en el recurso de amparo; y (iv) en relación con la solicitud de suspensión de los acuerdos recurridos, al no apreciar el Pleno la urgencia excepcional a la que se refiere el artículo 56.6 LOTC, formar pieza separada a fin de resolver sobre la misma, con concesión de un plazo de tres días al Ministerio Fiscal y al solicitante de amparo para que efectúen alegaciones respecto a dicha petición.
5. Mediante escrito de 24 de mayo de 2019, registrado en el Tribunal en la misma fecha, el Ministerio Fiscal alegó la improcedencia de la medida de suspensión solicitada, al no aparecer acreditado que la efectividad de los acuerdos impugnados causara un perjuicio irreparable que hiciera perder efectividad al amparo y al resultar la adopción de tal medida una anticipación de la cuestión de fondo suscitada.
Mediante escrito de 7 de junio de 2019, registrado en el Tribunal el día 10 del mismo mes, el letrado del Parlamento de Cataluña solicitó que se tuviera por personada a dicha Cámara en el recurso de amparo, por aportada la documentación requerida y por evacuado el trámite a los efectos de que los grupos parlamentarios pudieran comparecer en el proceso constitucional.
6. Por ATC 65/2019, de 18 de junio, acordó el Pleno denegar la suspensión solicitada.
7. Por diligencia de ordenación de 20 de junio de 2019 se tuvieron por recibidas las actuaciones solicitadas y por personado y parte en el procedimiento al letrado y secretario general del Parlamento de Cataluña, en representación de dicha Cámara. A tenor de lo dispuesto en el artículo 52 LOTC se dio vista de todas las actuaciones del recurso de amparo en la secretaría del pleno, por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que a su derecho convinieran.
8. Mediante escrito de 26 de junio de 2019, registrado en el Tribunal el día siguiente, la procuradora doña Virginia Peña Cabrera solicitó copia de todas las actuaciones practicadas hasta la fecha.
Por diligencia de ordenación de 27 de junio de 2019 se dispuso se estuviera a lo acordado en la diligencia de 20 de junio, dado que el plazo para efectuar alegaciones es común para todas las partes personadas.
9. Mediante escrito de 10 de julio de 2019, registrado en el Tribunal en la misma fecha, presentó sus alegaciones el Ministerio Fiscal. Pueden resumirse como sigue:
a) Tras referirse a los antecedentes del caso y a las tesis de la demanda, observa el Ministerio Fiscal que si bien el grupo parlamentario recurrente atribuye directamente la lesión del derecho fundamental a los acuerdos de la mesa que establecen el sistema de votación, es evidente que esa lesión no se produce con el sistema de votación adoptado, sino que es necesario que, tras la utilización del mismo en el Pleno, se llegue a producir el resultado que se estimaba como previsible, resultado que se produjo, efectivamente, en la sesión del Pleno del día 16 de mayo, en la que, tras efectuarse la votación por el sistema electrónico, la propuesta del candidato don Miquel Crespo i Llorens fue rechazada por veinticinco votos a favor, sesenta y cinco votos en contra y treinta y nueve abstenciones. Resulta evidente que el grupo recurrente está impugnando indirectamente esa resolución del Pleno. La supuesta lesión del derecho al cargo representativo únicamente se llega a materializar con la votación entonces realizada.
b) Se señala, ya en cuanto al fondo, lo siguiente.
(i) La doctrina del Tribunal Constitucional ha puesto de relieve que el control constitucional de las decisiones de los órganos rectores de las Cámaras ha de ser restrictivo. Partiendo de la propia autonomía parlamentaria (art. 72 CE) y de la naturaleza del derecho al ejercicio del cargo parlamentario (art. 23.2 CE) como derecho de configuración legal, el Tribunal ha manifestado la necesidad de que se otorgue a los órganos rectores de los parlamentos un margen de apreciación en el ejercicio de su función técnico-jurídica, al calificar y decidir sobre escritos y documentos parlamentarios. Ello no obstante, también esa doctrina constitucional pone de relieve que la posible limitación que las decisiones de los órganos rectores de las Cámaras pueden suponer para el ejercicio de la función parlamentaria y, con ello, para el derecho de participación política de los ciudadanos a través de representantes (art. 23.1 y 2 CE) exige que tales limitaciones apliquen la normativa parlamentaria y estén motivadas formal y materialmente, estableciendo el Tribunal una estrecha conexión entre la motivación de la decisión sobre la inadmisión de la iniciativa y la limitación del derecho fundamental.
(ii) En el presente caso, la mesa, al acordar el sistema de votación electrónica, ha aplicado la normativa reglamentaria, pues ese procedimiento está previsto para las designaciones que corresponde hacer al Parlamento cuando el número de candidatos a la designación coincide con el número de cargos a cubrir.
(iii) En cuanto a si se realizó una opción inmotivada y contraria al derecho fundamental, se comienza por señalar que, según se desprende del acta de la reunión de la mesa de 15 de mayo de 2019, se desestimó la petición del Grupo Socialistes i Units per Avançar de seguir el sistema de votación mediante papeletas tras escuchar las alegaciones del secretario segundo de la mesa (perteneciente a ese grupo), así como la opinión de los servicios jurídicos de la Cámara, servicios que pusieron de manifiesto que se estaba ante un caso de designación, no de elección, de candidatos, por lo que no cabía que los diputados en el Pleno pudieran elegir entre varios candidatos o elegir libremente a un candidato para cubrir la vacante y que, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía de Cataluña y la Ley 6/2010, lo que se somete al Pleno es una propuesta de resolución que hace el presidente del Parlamento, de modo que el sentido de la votación puede ser a favor, en contra o abstención y ello tanto si se sigue el sistema de votación electrónico como el de papeletas que proponía el grupo al que correspondía cubrir la vacante de senador.
Por lo que se refiere al acuerdo de la mesa de 16 de mayo de 2019, que desestimó, oída la junta de portavoces, la solicitud de reconsideración, señala el Ministerio Fiscal que se trata de una resolución motivada, en la que la mesa reitera que el procedimiento de votación electrónica es posible para las elecciones y designaciones que corresponden al Parlamento (art. 101.3 RPC), siendo además el procedimiento utilizado desde la vigencia de la Ley 6/2010 en todas las votaciones relativas a la designación de senadores, tanto al inicio de la legislatura como en las realizadas para cubrir vacantes, conforme al artículo 8.2 de la citada Ley. También advirtió la mesa que lo expuesto por el grupo en orden al carácter no libérrimo de la decisión del Pleno o al bloqueo de la propuesta de sustitución eran consideraciones preventivas o hipotéticas sobre el resultado de una futura votación. Estima el Ministerio Fiscal que se está ante una motivación no meramente formalista, pues da respuesta a los argumentos esenciales del escrito de reconsideración, sin que pueda calificarse de irracional o arbitraria.
(iv) El derecho de representación proporcional que corresponde en el Senado al grupo demandante no ha sido vulnerado, dado que en el procedimiento puesto en marcha para la sustitución se respetó el que ese grupo fuera el único que tenía derecho a presentar candidato para cubrir la vacante y el presidente del Parlamento de Cataluña, siguiendo lo establecido en el artículo 174 RPC y en la Ley 6/2010, hizo pública esa propuesta, convocando al Pleno para someterla a votación por el sistema electrónico previsto en el artículo 101.1 c) y 3 RPC. El derecho fundamental al cargo de senador autonómico en proporción a la representación que el grupo tiene en la Cámara autonómica no abarca el derecho a que la misma tenga necesariamente que designar a un candidato concreto de ese grupo. La lesión del derecho al cargo de senador solo se podría materializar si realmente se objetivara que el Parlamento o sus órganos rectores impiden que el grupo pueda tener en el Senado el senador que proporcionalmente le corresponde, pero ello exige una constancia material y objetiva, lo que no puede entenderse por la hipótesis de que un concreto candidato no vaya a ser designado por la mayoría del Pleno en la primera votación de la propuesta ni tampoco por el efectivo rechazo de la propuesta de ese candidato concreto en la primera votación plenaria.
(v) Habiéndose seguido el procedimiento legal y reglamentariamente establecido, no cabe apreciar que se haya producido la vulneración del derecho fundamental al cargo político representativo al acordarse el sistema de votación electrónica, ni tampoco cabe entender que el rechazo por el Pleno, en su votación del 16 de mayo, del concreto candidato propuesto materializa la voluntad del Parlamento de obstaculizar o impedir, efectivamente, que este grupo parlamentario tenga en el Senado la representación que proporcionalmente le corresponde.
Se solicitó, por lo expuesto, la desestimación del recurso de amparo.
10. Mediante escrito de 23 de julio de 2019, registrado en el Tribunal el día siguiente, presentó sus alegaciones la representación del Parlamento de Cataluña. Fueron, en síntesis, las siguientes:
a) No se ha producido vulneración delius in officiumde los diputados ni de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos. El derecho fundamental enunciado en el artículo 23 CE lo es a poder ser escogido, no a ser elegido, y el procedimiento de designación de un senador se ha desarrollado conforme a lo establecido normativamente y a todos los precedentes en casos análogos.
(i) Tras relacionar los hitos del procedimiento parlamentario previo al presente recurso, se refiere esta representación a la normativa constitucional, estatutaria, legal y reglamentaria ordenadora de la designación de los senadores de origen autonómico, normativa que, en suma, establece la previa propuesta de los grupos legitimados para ello, la ulterior elevación al Pleno de la Cámara por su presidente, tanto al inicio de la legislatura como posteriormente, de la correspondiente propuesta que preserve la debida proporcionalidad y, en fin, la votación plenaria, ratificatoria o no. Se hace asimismo referencia a los antecedentes parlamentarios, señalándose que después de la aprobación de la Ley 6/2020 se han sucedido las legislaturas IX, X, XI y XII del Parlamento de Cataluña y que en ellas todas las votaciones relativas a la designación de senadores en representación de la Generalitat se han producido mediante votación secreta y electrónica de ratificación de la propuesta del presidente, siendo las únicas opciones las de votar a favor, en contra o abstenerse.
(ii) A la vista de los hechos expuestos, teniendo en cuenta la doctrina constitucional y el marco normativo, se puede concluir que no se ha producido la lesión del derecho fundamental alegado, habida cuenta de que el acto que se reputa lesivo se limita al acuerdo legítimo por el que se establece el sistema de votación, así como al acuerdo mediante el que se rechaza la aplicación de otro distinto. El derecho del artículo 23 CE lo es a poder ser elegido, no a ser elegido en todo caso, pues de ser así no quedaría margen de intervención al Parlamento en los procedimientos de designación en que interviene. Debe distinguirse entre el derecho a presentarse (derecho a poder ser escogido) y el derecho a ser escogido (que solo se hará efectivo si, de acuerdo con los procedimientos establecidos, se obtienen los votos necesarios). Por lo que al concreto sistema de votación se refiere, el acuerdo está motivado, así como la desestimación del propuesto por quienes recurren. El sistema de votación utilizado, además, tiene un fundamento claro en la norma aplicable al supuesto concreto, no se trata de un procedimiento arbitrario o adoptadoad casum, sino coherente con el diseño establecido por el legislador en su conjunto, como una interpretación lógica y sistemática pone de manifiesto. La decisión de aplicarlo, finalmente, se adecua a los usos parlamentarios, como prueban los precedentes, hasta el punto de que la aplicación de este sistema no hubiera requerido acuerdo expreso en tal sentido, pues resultaba pacífico, incluso en la presente legislatura, habiéndose admitido la emisión de votos contrarios a la propuesta de candidatos formulada por el presidente sin que se suscitara cuestionamiento alguno.
b) Se ha cumplido el principio de proporcionalidad que debe presidir el procedimiento de designación de senadores en representación de la Generalitat.
(i) La parte recurrente afirma que al optar por el sistema de votación electrónica y secreta se permite el voto contrario a la propuesta formulada por el único grupo legitimado para hacerla, por lo que se le estaría privando de la representación proporcional en el Senado que le corresponde. Bien al contrario, el principio de proporcionalidad que la normativa exige en la designación de senadores para la representación de la Generalitat ha sido garantizado en todo el procedimiento. Corresponde a la mesa, de acuerdo con la junta de portavoces, fijar el número de senadores que corresponde a los grupos parlamentarios de manera proporcional (art. 3.2 de la Ley 6/2010 y art. 174.2 RPC) y así se hizo, como consta en la documentación aportada, al inicio de la XII legislatura, el 8 de febrero de 2018, resultando la siguiente distribución: dos para cada uno de los Grupos Parlamentarios Ciutadans, Junts per Catalunya y Republicà; uno, también para cada uno, a los Grupos Parlamentarios Socialistes i Units per Avançar y Catalunya en Comú Podem; y ninguno para los subgrupos parlamentarios de la CUP-Crida Constituent y del Partit Popular de Catalunya. Seguidamente, los grupos tuvieron ocasión de hacer una propuesta de candidatos. Después, la junta de portavoces propuso el número de candidatos y la distribución a la mesa, que lo acordó definitivamente, como acto obligado, y en fecha 6 de marzo hizo pública dicha propuesta. Tras emitirse el preceptivo dictamen de la comisión del estatuto de los diputados, el Pleno de 4 de mayo de 2018 la ratificó y adoptó la resolución 16/XII. Por otra parte, producida la vacante del senador José Muñoz Serrano, en fecha 10 de mayo, el presidente del Parlamento propuso al Pleno la votación únicamente del candidato propuesto por el Grupo Socialistes i Units per Avançar, garantizando que la sustitución operara, en su caso, únicamente en interés del grupo legitimado y a los efectos de mantener la proporcionalidad de la designación hecha al inicio de la legislatura. Dicha proporcionalidad, además, no se ha visto aún comprometida, pues el hecho de que el candidato señor Iceta no fuera designado no obsta para que ese mismo grupo, cosa que todavía no se ha verificado, realice esa misma propuesta u otra nueva.
(ii) El principio de proporcionalidad, como es lógico, no constriñe al Parlamento a garantizar un resultado concreto en las votaciones que se produzcan, sino simplemente a impedir que la propuesta de designación no induzca a un resultado que lesione esa proporcionalidad. Precisamente por ello el procedimiento está concebido como una genuina propuesta de ratificación y no como una elección o un procedimiento abierto a la concurrencia de cualquier candidato, como sucede, por ejemplo, en la elección de los miembros de la mesa del Parlamento (art. 44.1, 2 y 3 RPC) o lo que se contempla para la elección de los miembros de las mesas de las comisiones, donde se prevé que sus presidencias sean distribuidas proporcionalmente por la mesa del Parlamento, de acuerdo con la junta de portavoces, entre los grupos parlamentarios en función del número de sus diputados y ratificados por la comisión respectiva (art. 49.2 RPC). Incluso admitiendo, en términos puramente dialécticos, que lo que se proponía era una elección y no una designación mediante ratificación por el Pleno, el planteamiento de la recurrente no deja de ser meramente hipotético y preventivo, pues ni incluso el método de votación en urna y por papeletas que se defiende podía garantizar el resultado pretendido, puesto que habría podido llegarse al mismo resultado utilizando cualquier otro sistema de votación si era el propósito de la mayoría. Las especulaciones sobre un hipotético resultado de la votación mediante el sistema habitual y adecuado a la norma no justifican su sustitución, aunque existan indicios de cuál pueda ser ese resultado, pues se trata de una mera previsión que puede variar, según las circunstancias políticas, hasta el momento mismo de la votación, además de que el hecho de recurrir a la votación secreta facilita el apartamiento de la disciplina de grupo. Cosa distinta es que el resultado de la votación no fuera el esperado por la recurrente, a la vista de los antecedentes y de los usos y costumbres parlamentarios inveterados, algo imputable exclusivamente al proceso político. Pero dicho proceso de formación de la voluntad de los miembros del Parlamento no implica, como se analizará, que el sistema de votación no fuera el idóneo para mantener la proporcionalidad, además de que, según se ha dicho, la sustitución sigue pendiente y el grupo está llamado, cuando lo desee, a proponer el mismo candidato u otro que concite la mayoría necesaria del Pleno.
c) El sistema de votación utilizado es idóneo a los efectos del procedimiento de ratificación prevenido por las normas.
(i) En puridad, el recurso se constriñe a impugnar el procedimiento para la designación de un senador en representación de la Generalitat, ya que la proporcionalidad debida permanece intacta, como se ha dicho, más cuando en ningún caso se ha excluido que la propuesta para cubrir la vacante sobrevenida corresponde exclusivamente al grupo parlamentario que ya había propuesto al senador cesante. Es más, la praxis parlamentaria ha dado lugar al hecho de que, en ocasiones, las vacantes no se hayan cubierto de forma inmediata o, dicho de otro modo, la existencia de una vacante no afecta por sí misma a la proporcionalidad, salvo que sea el resultado de una voluntad inequívoca y persistente de mantener dicha vacante, lo cual solo podría deducirse del hecho de un rechazo reiterado de la candidatura propuesta o de una dilación injustificable y excesiva.
(ii) Se recuerda de nuevo que el procedimiento es de ratificación de una propuesta del presidente, que debe garantizar la debida proporcionalidad. El artículo 5.2 de la Ley 6/2010 dispone que la votación se realiza por los sistemas establecidos en el Reglamento del Parlamento y que, en el caso de que se realice mediante papeletas, se considerarán nulas las que contengan nombres de candidatos no hechos públicos por el presidente y, como ya se ha dicho, en este caso el procedimiento seguido fue el establecido normativamente (así como en todas las legislaturas precedentes bajo la misma normativa), preservándose, por lo demás, la proporcionalidad. Aunque el recurrente parece impugnar el procedimiento de designación en su conjunto, en rigor lo que impugna es el concreto sistema de votación utilizado y postula la necesidad de haber procedido a una votación en urna y mediante papeletas, a partir de una lectura fragmentaria y sesgada de lo que previene el último inciso del referido artículo 5.2. Prescindiendo de las dudas que pueda suscitar la técnica utilizada por el legislador a la hora de redactar este precepto y admitiendo la posibilidad de la votación en urna mediante papeletas, por tratarse de uno de los sistemas establecidos reglamentariamente, una debida inteligencia de la norma debe partir del hecho de que en ella se alude inequívocamente a la propuesta de candidatos formulada por el presidente, si bien, como es lógico, la referencia a nombres de candidatos no se compadece con una votación de ratificación mediante un voto afirmativo, contrario o en blanco. Si bien tampoco puede descartarse que la interdicción de las papeletas con nombres distintos a los propuestos por el presidente constituya una confirmación de que no cabe la posibilidad de designar a otros candidatos que a los propuestos.
El Reglamento del Parlamento de Cataluña establece varios tipos de votación (art. 96): por asentimiento, ordinaria, pública por llamamiento y secreta. Estas dos últimas modalidades son las denominadas especiales (art. 99). En concreto, la votación secreta puede hacerse mediante papeletas, mediante bolas blancas y negras (circunscrita a procedimientos de responsabilidad personal) y por el sistema electrónico, si así lo acuerda la mesa, de acuerdo con el artículo 101.1 RPC. La votación secreta mediante papeletas se establece para la elección de personas y además el apartado 3 del mismo artículo establece que las «elecciones y designaciones» que corresponden al Parlamento se pueden hacer por asentimiento o mediante el sistema electrónico si el número de candidatos presentados es igual al número de candidatos a proveer, como era el caso. Se insiste, a partir de ello, en el hecho de que el procedimiento de designación de senadores consiste en una ratificación, y no en una elección o en un procedimiento de libre concurrencia, de la propuesta elevada al Pleno por el presidente a propuesta de los grupos y de los órganos de la Cámara encargados de velar por la debida proporcionalidad. De donde se deduce que tanto en el caso presente como en todas las ocasiones anteriores el sistema de votación electrónica y secreta resultaba idóneo si de lo que se trataba era de permitir el voto a favor, en contra o la abstención.
(iii) Además, y ello es muy relevante, no se puede perder de vista que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4.2 de la Ley 6/2010, el candidato propuesto para ser designado mediante ratificación del Pleno debe haber presentado una declaración de las actividades profesionales, laborales o empresariales que ejerce y de los cargos públicos que ocupa, a efectos de determinar su elegibilidad por parte de la Comisión del Estatuto de los Diputados y declarar que, si es elegido, aceptará el cargo. Este hecho, verificado en el caso del candidato señor Iceta, hace imposible que puedan formalizarse otras candidaturas durante la misma sesión plenaria, como sí sucede para la elección de los miembros de la mesa del Parlamento y de las mesas de las comisiones y de la Diputación Permanente (arts. 44.1, 2 y 3, 49.2 y 74.3 RPC). Todo ello no hace más que reafirmar la imposibilidad de concurrencia de candidaturas y por ello el sistema de votación secreta y electrónica es idóneo para votar la propuesta de candidatura presentada y más teniendo en cuenta que el sistema se ha utilizado anteriormente en la designación de prácticamente la totalidad de senadores que representan a la Generalitat en el Senado.
(iv) En suma, la votación mediante papeletas también se habría podido llevar a cabo en el caso que nos ocupa, siempre y cuando se asegurara la posibilidad de votar a favor, en contra o abstención a la propuesta del presidente, dado que lo que se sometía a votación era una propuesta de resolución que el presidente vertía al Pleno y no se habría podido utilizar para proponer o para votar cualquier candidato, precisamente también con la finalidad de garantizar la proporcionalidad requerida por la ley. El candidato solo podía ser aquel propuesto por el grupo al que pertenecía el senador cesado y no podía ser, dentro del grupo, cualquier candidato, sino el que ya había manifestado su disposición a ser candidato, previa aceptación del cargo y respecto a la candidatura sobre la que se había pronunciado la Comisión del Estatuto de los Diputados. Contrariamente, si se hubiera escogido un sistema de votación que no hubiera permitido votar en contra de la propuesta realizada por el presidente sí se habría vulnerado elius in officiumde todos aquellos diputados que hubieran querido votar en contra. Cosa distinta es si lo que se pretende es transmutar el actual sistema de designación de senadores en otro que asegure la elección de los que se proponen por cada grupo parlamentario, en contraposición con el contenido del derecho fundamental (art. 23 CE) a poder ser elegido y no a ser elegido en todo caso. Se trata de una opción legítima, si bien la Constitución guarda silencio sobre esa posibilidad. Y el legislador catalán, como el resto de legisladores autonómicos, no ha previsto esa posibilidad, por cuanto establece expresamente la intervención decisoria del Pleno del Parlamento, en ejercicio de sus funciones electivas. Para hacer efectiva esa posibilidad, hoy no prevista, podría instrumentarse una mera comunicación al Senado de los senadores designados de acuerdo con el sistema proporcional correspondiente a instancia del presidente del Parlamento o de los órganos de gobierno parlamentarios, previa consulta a la junta de portavoces. Pero ese sistema –se insiste– no está previsto en el ordenamiento y lo que aquí se ventila es si el sistema de votación utilizado lesionó el derecho de los diputados a ejercer su cargo y el de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a partir de un supuesto derecho a ser elegido, y no solo a ser propuesto para la elección.
Concluyó el escrito de alegaciones de la representación del Parlamento de Cataluña con la súplica de que se dictara sentencia en la que se declarara la inadmisión a trámite o subsidiariamente la desestimación del recurso de amparo.
11. Por providencia de fecha 5 de abril de 2022, se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia.
1. Pretensiones de las partes
a) Los diputados que integraron el Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar en la XII legislatura del Parlamento de Cataluña impugnan en este recurso sendas resoluciones de la mesa de dicha Cámara, de 15 y 16 de mayo de 2019, lesivas, según la demanda, del derecho fundamental enunciado en el apartado segundo del artículo 23 CE y, por efecto reflejo, del también reconocido en el apartado primero del mismo artículo.
Estas infracciones constitucionales se habrían ocasionado por no haber garantizado la mesa, a decir de los actores, las facultades del grupo parlamentario en orden a la efectiva designación por la Cámara como senador en representación de la Generalitat del candidato que, conforme a criterios de proporcionalidad, le correspondía presentar o proponer (y así lo hizo, en la persona del señor Iceta i Llorens, uno de los demandantes actuales) tras la renuncia al escaño de quien fuera, en su día, designado por el Parlamento de Cataluña para tal cargo a propuesta del mismo grupo.
Mediante la primera de aquellas resoluciones, la mesa acordó que el Pleno se pronunciara sobre esta propuesta en votación electrónica y secreta, prevista en los apartados 1 c) y 3 del artículo 101 RPC, con las consiguientes opciones de voto positivo, voto negativo y abstención, y desestimó también, con carácter previo, lo entonces defendido por su secretario segundo, quien, remitiéndose a lo interesado el mismo día 15 de mayo por la portavoz del grupo proponente, propugnó una votación en urna y con papeletas [art. 101.1 a) RPC] en la que no cupiera el voto en contra, sino solo, descartadas abstenciones, votos en blanco y eventuales votos nulos (art. 5.2 de la Ley 6/2010, de 26 de marzo, del procedimiento de designación de los senadores que representan a la Generalitat en el Senado), la inscripción en cada papeleta del nombre del candidato propuesto. Argumentó que este era el único método que podría evitar que se produjera un «bloqueo» en su designación.
Instada la reconsideración de esta decisión por la portavoz del Grupo Socialistes i Units per Avançar, la mesa, oída la junta de portavoces, la desestimó el día siguiente.
Una vez dictaminada por la comisión del estatuto de los diputados la no concurrencia de causa alguna de inelegibilidad en el candidato propuesto (art. 4 de la citada Ley 6/2010), el Pleno convocado al efecto rechazó aquel mismo día, en votación electrónica y secreta, la candidatura del señor Iceta i Llorens por veinticinco votos a favor, sesenta y cinco en contra y treinta y nueve abstenciones («Diari de Sessions del Parlament de Catalunya», XII legislatura, núm. 52, sesión de 16 de mayo de 2019, páginas 3 a 12). Unas horas después de la conclusión de este acto se registraba en el Tribunal Constitucional el presente recurso.
b) La demanda estima que el respeto al derecho fundamental enunciado en el artículo 23.2 CE impone que «los trámites parlamentarios se ajusten a lo establecido en el Reglamento», cosa que, según los recurrentes, en el caso examinado no habría ocurrido, pues la mesa de la Cámara optó por un sistema de votación que permitía el voto contrario a la propuesta y no garantizaba, de este modo, la integridad del derecho invocado, en la medida en que se podía privar al grupo proponente de la «representación proporcional en el Senado que le corresponde». Aducen los demandantes que en las «circunstancias específicas del caso», solo la votación por papeletas con inscripción del nombre de la persona propuesta hubiera garantizado, sin perjuicio de los hipotéticos votos en blanco y nulos, el debido respeto al derecho fundamental y evitado que el «trámite de ratificación» por el Pleno se convirtiera «de manera arbitraria en una fórmula de bloqueo político al candidato, no fundamentada en causas objetivables», cosa que –añade la demanda– «lamentablemente se ha producido». Los recurrentes entienden que la designación que corresponde al Pleno del Parlamento no es «discrecional» ni «libérrima» y que solo pudo deparar la «sustitución efectiva» en el escaño vacante por aquel a quien el propio grupo designó, siempre que contara, como contó el candidato propuesto, con los correspondientes requisitos de elegibilidad. La demanda sostiene que la mesa dio lugar a un «resultado imposible» y dejó al arbitrio de la mayoría el respeto o no de los derechos de la minoría, además de alterar, al dejar sin cubrir el cargo, la composición del Senado.
c) La representación del Parlamento de Cataluña ha interesado la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del recurso.
En cuanto al fondo del recurso, las razones aportadas frente a la pretensión de la parte recurrente son, en síntesis, las siguientes: (i) el derecho fundamental que se invoca es, en este caso, el de que el candidato propuesto pueda ser escogido por la Cámara, no el de que sea efectivamente elegido, pues la intervención del Pleno es decisoria; (ii) la mesa motivó el sistema de votación por el que optó y este sistema que estaba previsto en la normativa reglamentaria aplicable y se adecuaba a los usos parlamentarios; (iii) al tratarse no de una elección sino de una ratificación, debían ser posibles tanto el voto a favor como el contrario a la propuesta, así como la abstención (lo que también podría haberse propiciado en una votación mediante papeletas) e impedirlo habría vulnerado el derecho de todos aquellos diputados que hubieran querido votar en contra; (iv) se ha respetado la proporcionalidad, pues el hecho de que el propuesto no fuera finalmente designado no obsta ni a que el mismo grupo lo proponga de nuevo ni a que presente candidato distinto; (v) la existencia de una vacante no afecta por sí misma a la proporcionalidad, salvo que fuera el resultado de una voluntad inequívoca y persistente de mantenerla; y (vi) el planteamiento frente al que se alega es hipotético y preventivo, pues las especulaciones sobre el resultado de una votación no justifican cambiar el procedimiento de voto, por más que existan indicios de cuál pudiera llegar a ser tal resultado.
d) El Ministerio Fiscal considera que el recurso debe ser deses