Categoría: Administración

A todos los que la presente vieren, sabed que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley por la que se crean la Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) y la Agencia para la Calidad Científica y Universitaria de Andalucía (ACCUA).
Tras la celebración de las elecciones al Parlamento de Andalucía de 2 de diciembre de 2018 y la constitución del nuevo Ejecutivo andaluz salido de las urnas, el Consejo de Gobierno, en su sesión de 26 de enero de 2019, acordó, como primera medida de su andadura, mandatar a la Intervención General de la Junta de Andalucía para que incluyese en la correspondiente Resolución de aprobación del Plan de Control Financiero del ejercicio 2019 actuaciones de auditoría pública, que se habrían de ejecutar con carácter prioritario sobre las restantes actuaciones de control incluidas en el citado plan, para comprobar la correcta y adecuada distribución de competencias entre las consejerías y determinadas agencias públicas empresariales, así como comprobar la vigencia de los objetivos que en su día justificaron la creación de estas entidades y, en su caso, si las mismas constituían el medio más idóneo para lograr sus fines.
Como resultado de este mandato, la Intervención General de la Junta de Andalucía, en virtud de las atribuciones que le confiere el citado artículo 93 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, mediante la Resolución de 31 de enero de 2019, aprobó el Plan de Auditoría y Control Financiero a desarrollar en dicho ejercicio.
En el informe de auditoría elaborado se recoge la información, de cada una de las agencias analizadas, relativa a los datos descriptivos de su creación y competencias, de los resultados del trabajo para cada uno de los objetivos analizados, de los datos económicos, financieros y presupuestarios de 2016 y 2017, de los datos de personal por categoría de contratación y grupo de cotización de los ejercicios 2016 a 2018, de las principales conclusiones de los informes, tanto de control financiero permanente realizados por la Intervención General de la Junta de Andalucía, como de otros informes emitidos por diferentes órganos y cuyo objeto estuviera relacionado con el de la auditoría, de la documentación adicional que, en su caso, ha sido objeto de análisis, las recomendaciones que se estiman deben ser implantadas, las alegaciones al informe provisional y las valoraciones a las mismas.
Con fecha 29 de abril de 2019, se notificó el informe provisional a las agencias analizadas y a las consejerías de adscripción, a fin de que, en la fecha límite del 15 de mayo de 2019, se remitiesen las alegaciones que estimasen pertinentes. Valoradas estas alegaciones, con fecha 31 de mayo de 2019 se emite por la Intervención General de la Junta de Andalucía «Informe Definitivo de Auditoría de Agencias Públicas Empresariales».
Entre todas estas actuaciones llevadas a cabo en el proceso de reordenación del sector instrumental de la Administración de la Junta de Andalucía se encuentra también el «Plan de Auditorías» recogido en la disposición adicional vigesimonovena de la Ley 3/2019, de 22 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2019. Conforme a esta norma, la Consejería competente en materia de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Junta de Andalucía y bajo su supervisión y control, habría de proceder a la contratación de firmas privadas de auditoría, con el objeto de desarrollar una auditoría operativa de cincuenta y cuatro agencias públicas empresariales, agencias de régimen especial, sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz. El alcance de las auditorías ha incluido tanto el análisis de los sistemas y procedimientos de las entidades, como su eficacia, eficiencia y economía, y han sido adjudicadas a firmas a las que se ha exigido unos exigentes requisitos de solvencia técnica y un periodo mínimo de experiencia en la realización de auditorías similares.
El resultado de dicha auditoría ha sido fundamental para poder concluir la necesidad de una reordenación efectiva del sector público instrumental, tal y como se dispone en la disposición adicional trigésima de la Ley 3/2019, de 22 de julio. El citado mandato legal obliga al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a propuesta conjunta de la Consejería competente en materia de Regeneración y de la Consejería competente en materia de Administración Pública, a la elaboración y aprobación de un Plan de Reordenación del Sector Público Instrumental en el que se proceda a una disminución generalizada de las entidades existentes en el mismo y a la adecuación de las que se mantengan o que se reestructuren, como continuación de las auditorías operativas, y desarrolle las labores de consultoría estratégica y de recursos humanos y asesoramiento legal necesarias para el diseño y definición de las estrategias a realizar en el sector público instrumental. Todo ello a fin de implementar las actuaciones que sean precisas en las distintas entidades instrumentales.
Los trabajos de auditoría llevados a cabo en las referidas cincuenta y cuatro agencias públicas empresariales, agencias de régimen especial, sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz, realizados por las firmas adjudicatarias de la contratación citada anteriormente, han sido presentados en el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía del día 27 de julio de 2021. El informe definitivo que se ha realizado para cada una de ellas ha servido para constatar que, a lo largo de las últimas décadas, la Administración de la Junta de Andalucía había venido instaurando y desarrollando una superestructura administrativa paralela que se ha incrustado en la organización autonómica, provocando solapamientos funcionales que incluso han llegado a sedimentar y que, a día de hoy, dificultan el cumplimiento de los propios fines de la Administración regional.
Así, una vez verificado que los procedimientos aplicados aseguran o no de manera razonable el cumplimiento de la normativa aplicable y la consecución de la eficacia, eficiencia y economía en la gestión de los recursos públicos, se han detectado importantes deficiencias concretas. En la misma entidad se han detectado duplicidades en sus funciones con «Extenda-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», con la Agencia Andaluza del Conocimiento y con la propia consejería de adscripción. También, en relación con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea), se ha detectado en alguna de sus sociedades participadas, además de duplicidades entre ellas, alta morosidad y deficiente control que implica dificultades para reintegrar al erario público fondos mal empleados.
Para Extenda –Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.– se considera relevante la coordinación de actividades y esfuerzos con las que realiza Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, existiendo también duplicidades de funciones entre esta Fundación y Extenda –Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.– con la propia Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea).
Por su parte, en la Agencia Andaluza del Conocimiento se aprecian importantes duplicidades con Agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento, con la propia consejería de adscripción, con Extenda –Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.–, con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea) y con Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza.
En definitiva, el Gobierno andaluz ya era consciente de esas evidentes deficiencias antes incluso de contar con los resultados de los informes definitivos de auditoría, cuyas conclusiones en este momento ratifican la dirección correcta de los trabajos previos efectuados para la inmediata aprobación de las medidas de reorganización integradas en esta ley.
Mediante Ley 3/1987, de 13 de abril, se creó el Instituto de Fomento de Andalucía, con el objetivo prioritario del óptimo aprovechamiento y potenciación de los recursos económicos andaluces que conlleven la consecución del empleo, mediante el fomento y la promoción económica de Andalucía y la participación del sector público para una mayor dinamización de los sectores económicos, y con la integración de todos los instrumentos de promoción, financiación y fomento, en general, con los que se contaba en ese momento para su puesta a disposición de la actividad económica en Andalucía.
Con carácter general, correspondían al Instituto de Fomento de Andalucía, en el ejercicio de sus actividades de promoción y desarrollo de la actividad económica en Andalucía, las siguientes funciones:
a) Promover la iniciativa pública y privada de creación de empresas dirigidas a los sectores económicos que la Junta de Andalucía considerase básicos.
b) Facilitar y coordinar los medios para la creación de empresas, en el marco de los objetivos de la promoción económica para Andalucía.
c) Favorecer el desarrollo económico de Andalucía y mejorar su estructura productiva mediante la constitución de sociedades mercantiles o participación en sociedades ya constituidas y, en general, la realización de todo tipo de operaciones mercantiles que tuvieran relación con la promoción económica de Andalucía.
d) Impulsar la mejora de la gestión, la comercialización y la tecnología de las empresas.
e) Instrumentar los incentivos de apoyo a la inversión.
f) Dirigir y controlar las empresas de la Junta de Andalucía, cualquiera que fuera su forma jurídica o denominación, cuya finalidad prevalente fuese el fomento económico.
Por la disposición final segunda de la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, se modificaba la denominación del Instituto de Fomento de Andalucía, creado por la citada Ley 3/1987, de 13 de abril, pasando a denominarse Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea), aprobándose sus Estatutos por el Decreto 26/2-007, de 6 de febrero.
En este ámbito, a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea) se le asignó un papel esencial como instrumento de ejecución de políticas en favor del desarrollo económico y, más particularmente, como entidad de apoyo e impulso de las empresas andaluzas, en tanto que protagonistas fundamentales en el desarrollo económico de Andalucía.
La última modificación de los Estatutos de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea) se realizó mediante el Decreto 122/2014, de 26 de agosto, motivada por la necesaria adaptación de las previsiones y régimen contenidos en ellos a las novedades normativas que introdujeron el Decreto 217/2011, de 28 de junio, que procedió a la adecuación de diversas entidades de Derecho Público a las previsiones de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, tras las modificaciones operadas en la misma por la Ley 1/2011, de 17 de febrero, encuadrándola en la categoría de agencia pública empresarial de las previstas en el artículo 68.1.b) de la citada Ley 9/2007, de 22 de octubre.
La Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento, se promulgó con la finalidad de establecer el marco general para la regulación de las actividades de ciencia y tecnología y su traslación a la innovación en Andalucía, mediante el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma Andaluza en materia de investigación científica y técnica, desarrollo e innovación, así como el referido a las estructuras y recursos del Sistema Andaluz del Conocimiento. Para ello, la Administración de la Junta de Andalucía había de promover un entorno favorable para la generación, desarrollo y aprovechamiento compartido del conocimiento en el marco del Sistema Andaluz del Conocimiento.
En la organización básica de dicho Sistema, a través de la definición de los órganos responsables de las diferentes tareas que implican el desarrollo de las políticas de I+D+I, destacaba la creación de la Agencia Andaluza del Conocimiento, también agencia pública empresarial de las previstas en el artículo 68.1.b) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, dotada de personalidad jurídica propia, de plena capacidad jurídica y de obrar para el cumplimiento de sus fines, y de patrimonio propio. Le corresponde ejercer las competencias de evaluación y acreditación de las actividades universitarias; y de fomento, gestión, evaluación y acreditación de las actividades de investigación, desarrollo e innovación entre los agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento. Le corresponde también prestar servicios para la tramitación y ejecución de programas y actuaciones vinculadas a la formación avanzada, al fomento de la innovación o a programas de formación de estudiantes universitarios en otras regiones y países. Asimismo, le corresponde el fomento de la innovación tecnológica en Andalucía, transfiriendo conocimiento a través de los agentes del conocimiento y de la participación de las empresas y de dichos agentes en los programas I+D+I de la Unión Europea.
La citada constitución efectiva de la Agencia tuvo lugar en el momento de la entrada en vigor de sus Estatutos, que fueron aprobados por el Consejo de Gobierno, mediante el Decreto 92/2011, de 19 de abril. En el ejercicio de sus actividades, la Agencia se rige por el ordenamiento jurídico privado, salvo en la formación de la voluntad de sus órganos y en el ejercicio de las potestades administrativas que tenga atribuidas, actuando en estos casos sometida al Derecho Administrativo. El personal de la Agencia se rige por el Derecho Laboral y el régimen de contratación se ajustará a las previsiones de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.
Por último, por Decreto 1/2018, de 9 de enero, se modificaron los Estatutos de la Agencia Andaluza del Conocimiento, aprobados por el referido Decreto 92/2011, de 19 de abril, con la finalidad principal de adaptarlos a la nueva legislación en materia de ordenación presupuestaria del gasto, a fin de disponer de una más adecuada definición de sus competencias y funciones en materia de gestión de incentivos económicos y del ejercicio de las potestades públicas y administrativas que la misma conlleva; teniendo en cuenta, igualmente, lo contemplado en el artículo 9.2 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y en la disposición final duodécima de la Ley 6/2019, de 19 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2020, en cuanto se refiere al desempeño de tales potestades por personal funcionario.
La sociedad «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», tiene la consideración de entidad instrumental privada de la Administración de la Junta de Andalucía, de acuerdo con la clasificación que establece el artículo 52 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, dada la participación mayoritaria que esta ostenta y la condición de sociedad mercantil del sector público andaluz según el artículo 75 del referido texto legal. Se rige por sus Estatutos, y en lo que no esté determinado en los mismos, por el vigente texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio.
El objeto social de la sociedad es crear, sostener y gestionar mecanismos destinados a contribuir a la internacionalización del tejido empresarial andaluz, mediante el apoyo al desarrollo de sus estructuras comerciales para la exportación y el fomento de la inversión productiva en el exterior, así como para la atracción de inversión directa exterior que pueda contribuir al desarrollo y consolidación del tejido productivo andaluz; para ello, puede llevar a cabo las siguientes actividades:
a) El análisis de los mercados exteriores que permitan el mejor conocimiento de la realidad de aquellos, sus preferencias y hábitos y, por otra parte, de los mecanismos de comercialización, sus regulaciones, controles, canales y costes.
b) Realización de acciones de apoyo a la participación de la empresa andaluza en ferias, misiones comerciales, promociones en puntos de ventas y otras de la misma índole y finalidad.
c) Prestar servicios de apoyo individual a empresas, mediante la información y el asesoramiento; crear y/o participar en programas de formación sobre comercio exterior en general y en particular sobre determinados mercados considerados como favorables o preferenciales; crear y/o participar en programas de desarrollo de la cultura exportadora; y fomentar la colaboración entre empresas para abordar proyectos conjuntos de presencia exterior.
d) La constitución de Sociedades mercantiles o la participación en Sociedades ya constituidas que se consideren de especial interés para Andalucía.
e) Promoción y participación en actuaciones colectivas de empresas que permitan una mayor competitividad de estas.
f) Identificar posibles inversores extranjeros interesados en establecerse con fines productivos o comerciales en Andalucía o en abordar proyectos conjuntos con empresas andaluzas, facilitándoles información y su puesta en contacto con las empresas andaluzas interesadas o con las instituciones competentes.
g) Suscribir convenios de colaboración con la Administración de la Junta de Andalucía, actuando como entidad colaboradora de la misma.
h) La gestión y administración de todo tipo de instrumentos que tengan por objeto o estén orientados a apoyar, favorecer o impulsar la internacionalización de la economía andaluza, su imagen exterior y su tejido empresarial en virtud de la atribución de una norma de rango de ley o decreto, o cuando dicha atribución venga determinada por un convenio en el que sea parte la Administración de la Junta de Andalucía.
i) La colaboración en las funciones de difusión, promoción y representación institucional de la Comunidad Autónoma de Andalucía fuera de su territorio, así como la colaboración en las actuaciones que se desarrollen en relación con las políticas, programas e iniciativas de la Unión Europea que afecten a las competencias o intereses de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
j) El apoyo a la internacionalización y promoción de la actividad exterior del tejido empresarial de otras administraciones cuando así se establezca en una norma de rango legal o reglamentario, o se determine por convenio o acuerdo en el que sea parte la Administración de la Junta de Andalucía.
k) La colaboración con la Secretaría de Estado España Global o la que en su momento establezca el Ministerio de Asuntos Exteriores de España en la promoción de la imagen exterior de nuestro país.
Asimismo, «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», en su consideración de entidad instrumental privada de la Administración de la Junta de Andalucía, está sometida además al régimen jurídico establecido para este tipo de entidades en el texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía; en la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía; en las leyes anuales del presupuesto; y demás normativa de aplicación.
Desde su constitución en 1999, Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, se configura como una organización sin ánimo de lucro, cuyo patrimonio se encuentra afectado de modo permanente a la realización de fines de interés general, propios de la Fundación. Tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad para obrar, pudiendo realizar, en consecuencia, todos aquellos actos necesarios para el cumplimiento de la finalidad para la que se creó, con sujeción a lo establecido en el ordenamiento jurídico.
En virtud de la naturaleza jurídica de esta entidad, se rige por lo expresado en sus Estatutos, en la Ley 10/2005, de 31 de mayo, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y en el Reglamento de la citada Ley, aprobado por Decreto 32/2008, de 5 de febrero, así como por el resto de disposiciones vigentes, dictadas en desarrollo y aplicación de aquella, y en la normativa estatal de aplicación supletoria.
En cuanto a sus fines, la Fundación tiene por objeto principal fomentar la cultura y la realidad emprendedora y empresarial, de acuerdo con la ordenación general de la economía y, en particular, con lo establecido en el ámbito de la economía social. Para la consecución de tales fines, la Fundación desarrolla las siguientes actividades:
a) La promoción de la cultura y actividad emprendedora en el ámbito de los grupos profesionales que conforman la sociedad andaluza.
b) La gestión, coordinación y desarrollo de redes territoriales de apoyo al emprendimiento y a las empresas.
c) La gestión y desarrollo de campañas de promoción y difusión de la cultura y la realidad emprendedora y empresarial.
d) La promoción, desarrollo y divulgación de las características, potencialidades y valores de la economía social, así como el fomento de la creación de empresas y empleo dentro de este modelo económico.
e) El asesoramiento, formación y apoyo a colectivos, prioritariamente jóvenes, para la creación y desarrollo de empresas.
f) La potenciación del tejido empresarial, a través del apoyo a colectivos de emprendedores, propiciando la formación y ayudando a la inversión inicial, mediante la tutela de las empresas que se creen.
g) La gestión, promoción y desarrollo de dispositivos, infraestructuras e instalaciones para el emprendimiento.
h) La solicitud y gestión de programas formativos.
i) La solicitud y gestión de programas Comunitarios vinculados a los objetivos y fines que tiene asignados.
j) La participación en proyectos de cooperación al desarrollo en materias relacionadas con sus fines.
k) La cooperación con las autoridades e instituciones locales, provinciales, autonómicas y nacionales, así como con Asociaciones o Fundaciones privadas sin ánimo de lucro, dedicadas a actividades paralelas, semejantes, complementarias, accesorias o concurrentes, en el diseño y realización de proyectos y programas de desarrollo local, planes de formación, campañas de dinamización del espíritu emprendedor y fomento de la investigación en cuantos temas sean de interés para la economía social.
l) La promoción de actuaciones dirigidas a conseguir un mayor desarrollo endógeno del territorio mediante el impulso de la actividad económica y la creación de empleo.
m) La información y el asesoramiento sobre todos los instrumentos de apoyo a la creación de empleo y al desarrollo del tejido empresarial de Andalucía.
n) La promoción de proyectos y de otras iniciativas de desarrollo local.
o) La prospección y el estudio de necesidades de los sistemas productivos de Andalucía, con el fin de promover estrategias de desarrollo.
p) La promoción del autoempleo, mediante la oferta de servicios de atención personalizada.
q) La dinamización y mejora de la competitividad de las Pymes en el territorio, para su adaptación a las nuevas condiciones de la economía en un mercado más amplio de carácter globalizado.
r) Cualquier otra finalidad que esté dentro de los fines fundacionales.
s) El Patronato tendrá plena libertad para determinar las actividades de la Fundación, tendentes a la consecución de aquellos objetivos concretos que, a su juicio y dentro del cumplimiento de los fines señalados, sean los más adecuados y convenientes en cada momento.
A raíz de las conclusiones puestas de manifiesto respecto a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea) por la Intervención General de la Junta de Andalucía en su Informe Definitivo de Auditoría de Agencias Públicas Empresariales, la entonces Consejería de Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad presentó al Consejo de Gobierno de 28 de mayo de 2019 un informe sobre la necesaria reactivación de dicha Agencia, que ya avanzaba en la finalidad que se pretende con la presente ley.
Así, se puso de manifiesto la necesidad de acometer medidas inmediatas referidas al nivel de ejecución de las órdenes de ayudas que gestionaba la Agencia, dado el retraso existente en la tramitación de las solicitudes recibidas de las empresas y en los proyectos certificados y pagados. Todo ello puso de manifiesto la necesidad de cambiar el modelo sobre la gestión de los expedientes de ayudas localizados a nivel provincial, siendo acometidas las acciones necesarias para avanzar hacia un modelo centralizado, optimizando los recursos y ganando en eficacia y eficiencia, con medidas de agilización de los trámites con las máximas garantías y control. Entre estas medidas destacaban una modificación de sus órganos de gobierno, abriéndolos a la incorporación del mundo privado empresarial y universitario, una renovación de su equipo directivo y estructura de dirección, la incorporación de personal funcionario, garantizando el respeto a la reserva de funciones a dicho personal en el ejercicio de potestades públicas, y el refuerzo de mecanismos de control interno y medidas de garantías jurídicas, optimizando la estructura societaria y los sistemas de procesos de información.
Como se ha dicho, se estimaba necesaria la implementación de una estructura administrativa para respetar la citada reserva funcional en el ejercicio de tareas ligadas al ejercicio de potestades públicas, mediante la adscripción a la entidad de personal funcionario a través de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería competente. A tal efecto, se ha atribuido el ejercicio de las funciones de Gerencia Provincial de la Agencia a las Secretarías Generales Provinciales y se han adscrito a los Servicios Centrales de la Agencia tres funcionarios en la Dirección de Fomento Empresarial, uno para ocupar la titularidad de la dirección, uno para la unidad de desarrollo industrial y mejora de la competitividad de las empresas y otro para la unidad de promoción de la investigación industrial, el desarrollo experimental y la innovación empresarial.
La Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea) es la Agencia de Desarrollo Regional del Gobierno andaluz y Organismo Intermedio designado por el Gobierno de España, reconocido por la Comisión Europea, para la gestión de la Subvención Global Competitividad-Innovación y Empleo que se indica a continuación, dentro del Programa Operativo FEDER de Andalucía para el periodo 2014-2020, diseñado en coherencia con las prioridades estratégicas de la Política Regional Europea para el desarrollo económico y la política de cohesión, con una previsión de gasto público total por importe de 3.635,4 millones de euros para todo el Programa Operativo.
La Subvención Global Competitividad-Innovación-Empleo de Andalucía 2014-2020 citada más arriba tiene como objetivo apoyar la innovación y el desarrollo de la empresa andaluza, mediante un conjunto de incentivos que permiten financiar actuaciones que persiguen la mejora de la competitividad, la transformación digital, así como el incremento de la dimensión del tejido productivo andaluz en el marco de la especialización inteligente de Andalucía. La programación establecida para el periodo 2014-2020 se estimaba en 556 millones de euros. En el momento presente, la ejecución de la citada Subvención Global se está acelerando con la finalidad de poner a disposición del tejido empresarial andaluz la mayor cantidad de fondos posibles mediante la resolución de las últimas convocatorias publicadas y, por tanto, mejorar y agilizar la gestión para que incida de manera positiva en la ejecución de dicho instrumento.
Por consiguiente, se estima fundamental, tanto para la adecuada agilidad en la gestión, certificación y justificación de los fondos que le corresponden del marco anterior, como para los nuevos que se ejecuten en el periodo 2021-2027, contar con un ente idóneo para ello, que actúe bajo criterios de eficiencia en el ejercicio de esta actividad. La finalidad de interés público y para las empresas de Andalucía que se pretende alcanzar con esta ley no se obtiene exclusivamente con la mejora de los criterios de eficacia y eficiencia en la gestión de los fondos provenientes de la Unión Europea que ejecuta la Comunidad Autónoma en el marco de la planificación económica, con las particularidades que se precisen para la gestión de los instrumentos financieros. El cambio en la forma de actuación, en consecuencia, debe orientarse bajo un nuevo prisma, con la existencia de un ente único en el que se dote de coherencia a las acciones para una gestión más eficaz, en el que se pongan todos los recursos disponibles en la misma dirección en cuanto a la consecución de objetivos comunes.
Además de los criterios antes citados se estima también que, para lograr esa gestión más eficaz y en una única dirección, se acometa la necesaria incorporación al nuevo ente de las funciones de «EXTENDA-Empresa Pública Andaluza de Promoción Exterior, S.A.», para la consecución de dichos logros. Ello aportará talento por su capacidad en la atracción y captación de inversión extranjera para Andalucía, por su experiencia en la consultoría especializada y por la promoción para la internacionalización de las empresas andaluzas y de sus productos, en la inteligencia de mercado y de negocio, en los procesos de transformación digital y reingeniería de procesos de operaciones, en la colaboración en las funciones de difusión, promoción y representación institucional de la Comunidad Autónoma de Andalucía fuera de su territorio, etc. La Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (Idea) también tiene atribuidas en sus Estatutos competencias para las actuaciones dirigidas a la atracción de inversiones extranjeras y la participación en empresas y espacios de innovación, motivo que refuerza aún más la necesidad de unificar objetivos comunes en una única entidad y evitar duplicidades innecesarias.
En relación a la Agencia Andaluza del Conocimiento, ha de destacarse que en el «Informe Definitivo de Auditoría de Agencias Públicas Empresariales», de 31 de mayo de 2019, de la Intervención General de la Junta de Andalucía antes citado, ya se indicaba expresamente que uno de los principales motivos para la creación de dicha Agencia fue que se encargara de fomentar la I+D+I, pilar básico para la consecución por la entidad de los fines recogidos en la exposición de motivos de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre. Sin embargo, atendiendo al PAIF y a la memoria de actividades de la Agencia de los últimos ejercicios, las actividades que realiza la Agencia en el marco de la competencia de fomento y gestión de la I+D+I han sido residuales y se enmarcan en lo que puede entenderse como gestión de la investigación más que en el fomento de la misma. Esta competencia se ha venido ejerciendo finalmente por la Consejería de adscripción, actuando como concedente de las líneas de incentivos para tal finalidad. Es más, atendiendo a la ejecución final del PAIF, la Agencia no actuó tampoco como entidad colaboradora en esa materia, ni ha ejercido esta competencia en los ejercicios siguientes hasta la fecha. De esto se deduce que la competencia que iba a constituir el grueso de la actividad de la Agencia y que, por tanto, teniendo en cuenta su importancia respecto de las demás, constituía la principal justificación de su creación, no se ha ejercido en ningún momento.
Por tanto, la Agencia Andaluza del Conocimiento fue creada para ejercer una serie de competencias sin contar con los medios necesarios para su desarrollo, atendiendo al presupuesto que se estimaba iba a gestionar. El grueso de las competencias que se le atribuyen implica el ejercicio de potestades administrativas, fundamentalmente actos dictados en los procedimientos de concesión de subvenciones que han de ser realizados por personal funcionario en cuanto conlleven ejercicio de dichas potestades. Ello implica la necesidad de adscribir funcionalmente a la Agencia puestos de esta clase de personal de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de la que dependía. Al no realizarse tal adscripción de personal funcionario en número suficiente para la realización de las mencionadas funciones, estas actuaciones finalmente se continúan realizando desde la citada Consejería.
En el entorno actual sigue siendo necesario configurar un Sistema del Conocimiento en Andalucía que promueva la investigación de calidad y la transferencia del conocimiento a las empresas que integran el sector productivo andaluz para hacerlo más competitivo. No obstante, dado que la Agencia Andaluza del Conocimiento se constituyó con la misión fundamental de fomentar la I+D+I, sin que finalmente esté llevando a cabo actividades en el marco de esta competencia, se concluye que no se han alcanzado los objetivos más importantes previstos con su creación, por lo que se estima imprescindible un planteamiento nuevo para la inclusión de determinadas funciones en una nueva entidad. En consecuencia, con esta ley se persigue tal objetivo, alineando la política de captación de inversión y promoción económica con la política de innovación, desarrollo tecnológico y transferencia del conocimiento impulsada desde universidades y centros de I+D hacia el tejido socioproductivo.
Cabe mencionar también que la Agencia Andaluza del Conocimiento, además de las funciones más arriba mencionadas, desarrolla otra serie de tareas y competencias vinculadas con la evaluación y acreditación de las instituciones universitarias y del profesorado, así como con la evaluación y acreditación de las actividades de investigación científica y técnica de los Agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento.
Tales funciones y competencias de la Agencia Andaluza del Conocimiento, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos, se ejercen actualmente a través de su Dirección de Evaluación y Acreditación, órgano dependiente del Consejo Rector de la Agencia, que goza de independencia en el ejercicio de sus funciones de dirección, coordinación y gestión en materia de evaluación y acreditación universitaria, evaluación y acreditación del profesorado universitario, de evaluación de la I+D+I y de las relaciones institucionales e internacionales de la Agencia vinculadas a dichas materias. El desarrollo de esas funciones requiere de un organismo que continúe actuando y siga ejerciéndolas bajo estrictos criterios de objetividad, imparcialidad, independencia y rigor en el desempeño de los procesos de evaluación y acreditación, atendiendo a los criterios de actuación usuales para estas instituciones en el Espacio Europeo de Educación Superior y, en general, en todo el ámbito internacional.
Dada la magnitud del Sistema Andaluz del Conocimiento (más de dos mil grupos, centros y entidades de investigación) y del Sistema Universitario Andaluz formado por diez Universidades públicas y una Universidad privada y más de mil cien títulos universitarios (grados, másteres y programas de doctorado), no existe ningún otro organismo autonómico o nacional con capacidad para asumir tales funciones. Además, debe tenerse en cuenta que la paralización de la actividad de evaluación de la investigación en el Sistema Andaluz de Conocimiento afectaría seriamente a la resolución de las convocatorias de ayudas y subvenciones para la investigación, transferencia del conocimiento y contratación de personal investigador de los Agentes del Conocimiento andaluces, que se encuentran financiados principalmente por Fondos Europeos dentro del Marco Comunitario 2014-2020, y que se prevén convocar o se encuentran convocadas.
Por tanto, se entiende también que no puede existir demora en la creación de la Agencia para la Calidad Científica Universitaria de Andalucía (ACCUA) como agencia administrativa, pues supondría la imposibilidad de resolver a tiempo las convocatorias y, por lo tanto, no se podría certificar ante la Comisión Europea en plazo, lo que provocaría el no retorno de los Fondos Comunitarios. En la actualidad, el importe de Fondos Europeos pendientes de comprometer en el periodo 2021-2023 para la actividad de investigación asciende a aproximadamente setenta y cuatro millones de euros. Además, la demora en la creación de la Agencia supondría un grave retraso en la inversión prevista en I+D+I, imposibilitando que lleguen estos fondos a los Agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento, provocando una paralización de la actividad investigadora en nuestra región. Es preciso indicar que la pandemia sufrida ha puesto de manifiesto las debilidades en I+D+I y la necesidad de impulsar sin demora este sector para salir reforzados de la crisis sanitaria y económica.
Como se ha indicado anteriormente y en base a las conclusiones del Informe Definitivo de Auditoría Operativa de la Agencia Andaluza del Conocimiento recién presentado, se pueden destacar dos líneas de actuación suficientemente justificadas. Por un lado, la necesidad de evitar duplicidades en el ejercicio de las funciones vinculadas con la actividad de fomento y gestión de la investigación; de transferencia del conocimiento a las empresas y el sector productivo; y de innovación tecnológica y participación de empresas y agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento y, por otro lado, la necesidad de mantener una entidad, con la forma jurídica adecuada, que desarrolle las funciones y competencias propias de evaluación y acreditación de las instituciones universitarias y de las actividades de investigación científica y técnica de los Agentes de dicho Sistema.
A este respecto, resulta ilustrativo el citado Informe Definitivo en cuanto a la importancia de las funciones de evaluación y acreditación que actualmente desarrolla la Dirección de Evaluación y Acreditación de la Agencia Andaluza del Conocimiento: «La AAC (Agencia Andaluza del Conocimiento) debería centrar sus esfuerzos en las labores de evaluación y acreditación desempeñadas por la DEVA (Dirección de Evaluación y Acreditación) ya que, tal y como se expone en el trabajo realizado, es el área donde aporta un mayor valor añadido y genera un impacto relevante en el SAC (véase epígrafe V.2 Análisis de la eficacia–2. Cumplimiento de los objetivos fijados)».
Por lo tanto, se pone de manifiesto la extraordinaria y urgente necesidad, en el marco de la compleja coyuntura económica provocada por la pandemia y para facilitar y agilizar la actuación administrativa, de la extinción de la Agencia Andaluza del Conocimiento para integrar por un lado en la nueva Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) todas las funciones afines a las finalidad prevista para esta nueva agencia pública empresarial y para mantener, por otro lado, las funciones de evaluación y acreditación imprescindibles para el Sistema Andaluz del Conocimiento, en una entidad independiente y adecuada a tal finalidad como la Agencia para la Calidad Científica y Universitaria de Andalucía (ACCUA).
Durante el año 2019 se evaluaron también las acciones de Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, con el objetivo de que la entidad respondiera con mayor eficiencia y eficacia a sus fines. Los estudios e informes de eficiencia realizados se incorporaron a un proceso de reflexión interno con la finalidad de diseñar un instrumento clave de utilidad real y de referencia en el ecosistema emprendedor y del trabajo autónomo andaluz. Asimismo, y como se ha indicado anteriormente, en el año 2020 la Consejería de Hacienda y Financiación Europea comenzó a desarrollar, bajo la supervisión y control de la Intervención General de la Junta de Andalucía, auditorías operativas de sistemas o procedimientos y análisis de eficacia, eficiencia y economía en la gestión de los recursos públicos realizada por las entidades del sector público instrumental de la Administración de la Junta de Andalucía, entre las que se encuentra Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza.
Con los trabajos anteriores se han evidenciado diferentes nichos de ineficiencia e ineficacia, estableciéndose la necesidad de implementar la transformación digital en la prestación de los servicios; potenciando el uso de herramientas y canales digitales; enfocando la prestación de los servicios en las primeras etapas de emprendimiento: sensibilización, formación, información y constitución; y promoviendo una especialización de servicios dirigida a las necesidades de los proyectos de autoempleo. Asimismo, ha puesto de manifiesto la urgencia de estandarizar y centralizar la prestación de los servicios e implementar control jurídico, trazabilidad y gobierno del dato, así como potenciar el rol de apoyo a otras entidades públicas para la derivación de personas usuarias y la tramitación de incentivos y ayudas.
Por tanto, es preciso impulsar un enfoque de actuación que promueva una evolución de los servicios hacia canales digitales, donde la cartera de servicios a emprendedores, autónomos y pymes se adapte a la nueva realidad, más acorde con las necesidades reales del público objetivo. Todo ello, apostando en todo momento por la personalización y especialización como palancas clave, y entendiendo el ecosistema del emprendimiento en Andalucía a través de un modelo en red, que aproveche el valor añadido que cada uno de los agentes participantes del mismo aporta, y genere sinergias que supongan un impacto significativo en la creación de empresas innovadoras y de empleo.
Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza, es hoy una entidad referente para gran parte de la población, por su trayectoria y experiencia de servicios en el fomento de la cultura e iniciativa emprendedora, el apoyo a la creación de empresas y a la actividad y el desarrollo empresarial. La implantación en el último año de una concepción de la prestación integral y proactiva de los servicios, apostando por una atención que responda a las necesidades globales de las empresas, y su amplia capacidad de atención tanto presencial como en canales telemáticos, la posicionan como un punto de información y apoyo de estas entidades, ofreciendo un servicio que responde de manera holística a las necesidades de las empresas, en base a sus recursos propios o externos, en su caso, mediante una derivación y seguimiento efectivos. A este respecto, tiene como fortaleza su capacidad de escalar un importante volumen de servicios, destacando la ampliación del número de usuarios de los servicios de información y atención y de apoyo en trámites administrativos para la constitución, asesoramiento empresarial, tramitación de incentivos y financiación privada o formación a empresas y emprendedores.
Por otra parte, en el contexto de la crisis sanitaria y económica provocada por el COVID-19, se han dispuesto una serie de líneas de actuación soportadas por diferentes fondos, destacando el Marco Financiero Plurianual para 2014-2020 reforzado con los fondos adicionales del «REACT EU», los Fondos del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea («Next Generation EU») y el Marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027.
Este volumen de inversiones con una alta concentración en tiempo supone incrementar de manera exponencial la carga de trabajo del personal público responsable de la planificación, ejecución, control, verificación y certificación de dichos fondos.
En definitiva, se considera que hay importantes retos en el apoyo directo a las entidades receptoras, por lo que Andalucía Emprende, Fundación Pública Andaluza es una entidad clave para hacer llegar a la ciudadanía, pymes y autónomos las subvenciones definidas, por su modelo de prestación de servicios omnicanal. En relación a lo expuesto, la integración en la nueva Agencia Empresarial para la Transformación y el Desarrollo Económico (TRADE) de esta fundación pública aportará capacidad de alcance de actuación en la promoción de la cultura y la actitud emprendedora, en la divulgación de contenidos y capacitación emprendedora, en la detección de iniciativas de emprendimiento innovador, en la asistencia técnica a la creación de empresas, en la difusión, conocimiento y asistencia técnica para la tramitación de solicitudes de subvenciones e incentivos públicos y de financiación privada y en la dinamización de las entidades del ecosistema emprendedor y empresarial andaluz.
La economía andaluza, al igual que la española y que todas las economías mundiales, viene reflejando a lo largo del último año y medio el impacto de la crisis sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19, que ha provocado la mayor crisis económica vivida en tiempos de paz.
En 2020, Andalucía ha registrado una fuerte contracción de la actividad económica (-10,3% de caída real del PIB), la mayor en la serie histórica, y en menor medida del empleo (-3,2% en términos de población ocupada), debido al efecto amortiguador de los expedientes de regulación temporal de empleo. Una caída de la economía andaluza que comparada con el entorno nacional ha sido algo más moderada (-10,8% de caída real del PIB en España), lo que refleja un cambio en su patrón de comportamiento respecto a otras etapas recesivas anteriores, en las que Andalucía siempre cayó diferencialmente más que la media española.
El año 2021 comenzó condicionado por la tercera ola en la propagación del virus y un proceso de vacunación más lento que el previsto inicialmente. Las medidas de distanciamiento social han provocado que el PIB de Andalucía en el primer trimestre se reduzca un -4% en términos interanuales, algo menos, al igual que el año 2020, que la economía española (-4,3%).
El aumento del ritmo de vacunación en el segundo trimestre de 2021, junto con el vigor que empiezan a mostrar indicadores significativos de la coyuntura económica, están mejorando las expectativas para el resto del año. Algunos indicadores se sitúan ya en niveles prepandemia y los afiliados a la Seguridad Social muestran crecimientos elevados, a la vez que se van reduciendo los trabajadores en situación de ERTE, que en Andalucía representan menos que en España.
En este contexto, para el presente año 2021, y en sintonía con lo que vienen apuntando los distintos organismos que realizan previsiones económicas, el pronóstico es que, tras la contracción histórica del año 2020, se recuperen tasas positivas de crecimiento, cuya magnitud no está exenta de la incertidumbre asociada al ritmo de evolución de la pandemia y al avance y efectividad del proceso de vacunación de la población.
Es por ello que, en coherencia con la situación de urgencia y emergencia económica que se sufre tanto en Andalucía como en el resto de España, crisis que tiene su origen efectivamente en una crisis sanitaria, no es suficiente con esperar una evolución favorable de la bajada del ritmo de contagios o un incremento de las vacunaciones para lograr el repunte de la economía a todos los niveles. Para ello, se hace necesario adoptar las acciones que se pretenden con la presente ley, que suponen medidas de una reorganización del sector público andaluz y de un mayor calado económico en el ámbito empresarial, aprovechando de manera más eficaz y eficiente las oportunidades de los instrumentos financieros que Europa pondrá a nuestro alcance, como se indica a continuación.
Los estados miembros de la Unión Europea han acordado en su seno la adopción de medidas de gran alcance para el proceso de recuperación que se va a acometer en su territorio. El próximo marco financiero plurianual para 2021-2027, y la puesta en marcha de instrumentos para la consecución de esa recuperación económica, que va a suponer la movilización de un volumen muy importante de recursos, por un lado, abre una oportunidad de transformación del modelo económico de nuestra comunidad autónoma; y por otro, exige agilidad en la adopción de medidas de reformas estructurales que permitan la rápida absorción de esos fondos de recuperación.
Recientemente, en fecha 16 de junio de 2021, la Comisión Europea ha adoptado una evaluación positiva del plan de recuperación y resiliencia de España, paso fundamental para el desembolso por parte de la Unión Europea de 69.500 millones de euros en subvenciones con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Esta financiación sostendrá la ejecución de las medidas cruciales de inversión y reforma descritas en el plan de recuperación y resiliencia de España y desempeñará un papel clave a la hora de facilitar que España salga reforzada de la pandemia de COVID-19.
El Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, acoge la urgente necesidad de actuación a nivel estatal de modificar estructuras, normativas reguladoras y procedimientos administrativos con carácter previo y necesario para poder implementar todas y cada una de las actuaciones administrativas que permitan la «rápida absorción» de los fondos europeos, que posibilite a su vez la recuperación del nivel de empleo y de actividad económica.
La absorción de los fondos en el breve periodo de tiempo establecido para su ejecución plantea también un verdadero reto para la Comunidad Autónoma andaluza, exigiendo una adecuada capacidad estructural de diseñar proyectos elegibles, llevarlos a cabo y desarrollarlos, alcanzando los hitos exigidos para que se entiendan cumplidos los requerimientos que se nos imponen para la transferencia de los mismos.
En otro orden de cosas, el Consejo de Gobierno de 29 de octubre de 2019 encargó a la Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior la creación de una «unidad aceleradora de proyectos de interés estratégico». Su objetivo era contar con un marco de tramitación preferente y de simplificación administrativa para favorecer el mantenimiento y la creación de empleo. Esta nueva unidad sería la encargada de que los proyectos inversores de interés estratégico generadores de renta y riqueza para Andalucía puedan tramitarse ante la Administración autonómica con agilidad y eficacia, y al mismo tiempo atraer a inversores que deseen establecerse en la Comunidad Autónoma de Andalucía con planes de envergadura económica y social y en el marco de lo establecido en la Ley 4/2011, de 6 de junio, de medid