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Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión.
La práctica totalidad de los países de la Unión Europea cuenta con sistemas de garantía de ingresos dirigidos a las personas en edad activa que no perciben ingresos suficientes para atender sus necesidades y las de sus familias. Estos sistemas constituyen una de las características distintivas de los estados de bienestar de la Unión Europea y forman parte del núcleo del modelo social europeo. De hecho, el desarrollo de una renta de inclusión fue una de las recomendaciones que la Unión Europea hizo a los estados miembros para hacer frente a las consecuencias de la crisis financiera de 2008, en el marco del paradigma de la inclusión activa. Así, mediante la Recomendación de la Comisión 2008/867/CE, de 3 de octubre de 2008, la Comisión instaba a los estados miembros a que reconocieran y aplicaran el derecho de las personas a los recursos y la ayuda social suficientes como parte de un dispositivo global y coherente para combatir la exclusión social.
La recomendación se vincula a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que establece el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todas aquellas personas que no dispongan de recursos suficientes. También, a la Carta Social Europea revisada de 1996, que entró en vigor el 1 de julio de 2021. Esta carta establece en su artículo 13 que «toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a la asistencia social y médica». Más concretamente, en su artículo 13.1, la Carta Social Europea compromete a las partes firmantes a «velar por que toda persona que no disponga de recursos suficientes y no esté en condiciones de conseguir éstos por su propio esfuerzo o de recibirlos de otras fuentes, especialmente por vía de prestaciones de un régimen de seguridad social, pueda obtener una asistencia adecuada y, en caso de enfermedad, los cuidados que exija su estado».
En el mismo sentido, la Recomendación (UE) 2017/761 de la Comisión Europea de 26 de abril de 2017 sobre el pilar europeo de derechos sociales establece, entre otros aspectos relativos al modelo europeo de protección social, que «toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación. Para las personas que pueden trabajar –añade la Recomendación– las prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral».
Cabe finalmente citar la Resolución del Parlamento Europeo, de 24 de octubre de 2017, sobre las políticas encaminadas a garantizar la renta mínima como instrumento para luchar contra la pobreza [2016/2270(INI)], que insta a todos los estados miembros a que introduzcan «regímenes de renta mínima adecuados, acompañados de medidas para favorecer la reincorporación al mercado de trabajo de todas las personas capaces de trabajar y de programas de educación y formación adaptados a la situación personal y familiar del beneficiario, con el fin de ayudar a las familias con ingresos insuficientes y permitirles que tengan un nivel de vida digno».
Las rentas garantizadas son, pues, una parte esencial del modelo de protección social europeo y la mayor parte de los países de Europa cuentan con este tipo de medidas. Si bien no puede decirse que las rentas garantizadas hayan sido capaces de erradicar por completo el problema de la pobreza y la exclusión social en Europa, es innegable el impacto positivo que tienen tanto en lo que se refiere a la reducción de la pobreza –especialmente la severa– como a la mejora de las condiciones de vida de las familias que las perciben. Además de actuar para muchas personas como última red de seguridad, y también como trampolín para el empleo y la inclusión social, las rentas garantizadas tienen un impacto macroeconómico reseñable, pues han contribuido a paliar los efectos de la crisis, a estabilizar la economía y a generar crecimiento económico adicional.
Así, más allá del impacto de estas prestaciones sobre la reducción de la pobreza o de su incidencia como mecanismo anticíclico y estabilizador de la economía, es importante señalar los efectos positivos que estas prestaciones tienen sobre muchos otros aspectos relacionados con el bienestar y con la calidad de vida de las personas beneficiarias. En ese sentido, diversos estudios ponen de manifiesto que existe una relación directa entre la percepción de estas prestaciones e indicadores de calidad de vida, relaciones sociales, estado de salud e, incluso, mortalidad.
En ese contexto, el modelo vasco de garantía de ingresos resulta plenamente coherente con las orientaciones emanadas desde las instituciones europeas y con las políticas desarrolladas por los principales países de la Unión Europea. Parcialmente inspirado en las políticas contra la pobreza que se realizaban en países como Francia o Reino Unido, el sistema vasco de rentas garantizadas surge al final de la III legislatura con la aprobación por el Gobierno Vasco de un Plan Integral de Lucha contra la Pobreza. Este plan establece, por primera vez en España, un sistema de garantía de recursos mínimos basado en la implantación de lo que popularmente se conoció entonces como «salario social». El Plan de Lucha contra la Pobreza se desarrolla inicialmente a través del Decreto 39/1989, de 28 de febrero, relativo al Ingreso Mínimo Familiar, y del Decreto 64/1989, de 21 de marzo, regulador de las Ayudas de Emergencia Social. Apenas un año después, sería aprobada en el Parlamento Vasco la primera ley autonómica en la materia, la Ley 2/1990, de 3 de mayo, de Ingreso Mínimo de Inserción.
Este recorrido culmina con la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, en el actual sistema de prestaciones públicas, sustentado en la renta de garantía de ingresos (RGI), la prestación complementaria de vivienda (PCV) y las ayudas de emergencia social (AES) y en la modificación operada en la misma por Ley 4/2011, de 24 de noviembre, que sitúa la gestión de la garantía de ingresos en Lanbide-Servicio Vasco de Empleo.
Tras más de treinta años de desarrollo, el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social se ha convertido en una de las principales señas distintivas del autogobierno vasco, un éxito colectivo y un referente fuera de nuestras fronteras. Con un gasto público y una capacidad de protección similar a la de los sistemas de este tipo que existen en los países de nuestro entorno, las prestaciones vascas de garantía de ingresos protegen de la pobreza severa a la inmensa mayoría de quienes las perciben y reducen drásticamente los niveles generales de pobreza y exclusión social en Euskadi.
En ese sentido, las evaluaciones y análisis del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social ponen de manifiesto dos elementos esenciales.
Por una parte, la capacidad de reducción de la pobreza que tienen las prestaciones que conforman el sistema, con una reducción de las tasas generales de pobreza de entre el 35 % y el 40 % en cualquiera de los años analizados: en 2020, 182.000 personas, el 8,4 % de la población vasca, estaría –si se tienen en cuenta únicamente sus ingresos propios y los que se obtienen de los sistemas estatales de protección social– en situación de pobreza real si no existiera la RGI. Tras su percepción, esas tasas de pobreza se reducen en un tercio (un 33,3 % la tasa de pobreza real, en el citado año) y, sobre todo, se reduce drásticamente la intensidad de la pobreza que padecen estas familias, es decir, la distancia entre los ingresos reales de la población beneficiaria y los umbrales económicos que definen la pobreza (un 76,2 % la intensidad de la pobreza real en el mismo periodo considerado).
Por otra parte, la ausencia de efectos adversos en términos de incentivos a la inactividad. De acuerdo con los estudios realizados, la RGI no retrasa o frena el acceso al empleo de quienes la perciben y, de hecho, las medidas de activación específicamente orientadas a este colectivo resultan efectivas para acelerar la transición de la prestación al empleo.
Efectivamente, los estudios realizados en torno a la RGI indican que, si bien la tasa mensual media de acceso a un empleo de quienes están percibiendo la RGI es del 3 %, frente al 9 % del resto de las personas desempleadas, estas diferencias desaparecen cuando se compara la evolución de personas perceptoras y no perceptoras de la RGI que tienen las mismas características personales (edad, sexo, formación, duración del desempleo, cargas familiares, etcétera). Esto es, a igual nivel educativo o duración del desempleo, la tasa media mensual de salida al empleo es la misma para todas las personas desempleadas, independientemente de que perciban o no la RGI. En conclusión, la RGI, además de reducir la pobreza y por tanto favorecer la cohesión social, no reduce la tasa de salida hacia un empleo.
Los mismos estudios ponen de manifiesto, por otra parte, que la participación en programas de activación de las personas perceptoras de la RGI incrementa las posibilidades de acceder a un empleo, teniendo en cuenta sus características personales. La intervención o política activa que más aumenta la salida hacia un empleo para el colectivo RGI es, sin duda, la formación. Un individuo que acude a cursos de formación incrementa su probabilidad de salida en tres puntos porcentuales, lo que supone duplicar sus posibilidades de empleabilidad.
Puede, por tanto, decirse que el modelo vasco de garantía de ingresos ha sido capaz de prevenir y contener el crecimiento de la pobreza y de la desigualdad en Euskadi, sin comprometer la competitividad y la capacidad de generación de empleo de la economía vasca y sin generar un efecto adicional de atracción de población en situación de necesidad. La política de garantía de ingresos ha permitido, en este sentido, que el proceso de movilidad descendente que ha afectado a Euskadi durante la crisis no se tradujera en un sustancial incremento de las situaciones más graves de pobreza. Lejos de haber comprometido el futuro de Euskadi, el sistema vasco de prestaciones es uno de los factores que explican la mejor posición socioeconómica comparada de la comunidad vasca y su capacidad para seguir avanzando hacia el bienestar.
En ese sentido, los datos de la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS) ponen de manifiesto que, a pesar del deterioro de la situación socioeconómica derivada del impacto diferencial de la crisis en los países del sur de Europa, la tasa de pobreza grave de la Comunidad Autónoma de Euskadi se mantiene en 2020 por debajo de las correspondientes a la Unión Europea y a los 18 países del euro (6,1 % frente al 7 % en Europa).
En lo que se refiere a las situaciones de exclusión, el último informe sobre exclusión y desarrollo social en Euskadi realizado por la fundación Foessa pone de manifiesto que, en consonancia con su mayor gasto social y sus menores tasas de pobreza, desempleo y desigualdad, las tasas de exclusión son en Euskadi más bajas que en el conjunto de España. Efectivamente, Euskadi se ubica, junto a las demás comunidades del centro norte y la cornisa cantábrica, entre las comunidades con tasas de exclusión más bajas (56 % frente al 48,4 % de media en España). Además, el porcentaje de población en situación de integración plena es sensiblemente mayor y, de hecho, la Comunidad Autónoma de Euskadi es una de las comunidades autónomas que registra tasas más elevadas de integración plena.
Sin embargo, el crecimiento económico posterior a la crisis financiera de 2008 no ha impedido que la pobreza y la exclusión social crezcan en Euskadi. El efecto que explica el crecimiento de la pobreza incluso en tiempos de bonanza tiene que ver con el desigual incremento de los ingresos de los diferentes grupos de renta y con el consiguiente incremento de los umbrales de pobreza. En ese sentido, el último informe de la EPDS pone de manifiesto el incremento de todos los indicadores de desigualdad en Euskadi, debido al menor incremento de los ingresos de los grupos de menor renta. Entre 2008 y 2020, el 60 % más acomodado de la población vasca ha experimentado un incremento de sus ingresos, en términos de euros constantes, del 13 %. El 10 % más pobre, por el contrario, ha experimentado una reducción de sus ingresos del 9 %, que hubiera llegado al 21 % en ausencia de la RGI.
El propio crecimiento económico –al no repartirse de forma uniforme entre todos los grupos de renta– está en parte provocando el crecimiento de la pobreza, medida en términos relativos.
En términos más generales, el aumento del desempleo, el crecimiento en el número de las personas paradas de larga duración, la falta de recursos de las personas migrantes, la feminización del riesgo de exclusión, la discapacidad o la situación de las personas pensionistas con escasos recursos económicos son solo algunos ejemplos de los distintos factores que han contribuido al incremento del volumen de personas necesitadas de protección. En el contexto de un sistema que trata de apoyar a personas con bajos salarios, esta realidad se está viendo acentuada por el crecimiento de las formas más precarias de empleo, tanto en términos de contratación eventual como a tiempo parcial, que afectan de manera significativa a la población con menor cualificación.
Por otra parte, el panorama que acaba de describirse ha cambiado radicalmente como consecuencia de la crisis sociosanitaria y socioeconómica provocada por la pandemia de COVID-19. En efecto, la brusca caída de la actividad económica derivada de las medidas adoptadas para evitar la transmisión del virus ha tenido como consecuencia un notable incremento de las tasas generales de desempleo, una importante mortalidad empresarial y, sin duda, un incremento en las tasas de pobreza.
Tal y como pone de manifiesto la publicación del Consejo Económico y Social Vasco-Euskadiko Ekonomia eta Gizarte Moreno Peña «Aproximación al impacto del COVID-19 en Euskadi», el impacto económico de esta crisis no tiene precedentes y ha provocado un shock internacional, tanto de oferta como de demanda, que ha generado un entorno de elevada incertidumbre. En lo que a Euskadi respecta, el estudio constata una contracción interanual en términos reales del PIB vasco de un 3,2 % en el primer trimestre de 2020 y de un 19,5 % en el segundo, y una significativa destrucción del tejido empresarial, con una pérdida entre febrero y septiembre de 2020 de 1.115 empresas inscritas en la Seguridad Social, a la que se añade una tasa de paro general del 10 % durante el tercer trimestre de 2020, con un peso de las personas paradas sobre el total de la demanda de empleo en septiembre de 2020 del 29,7 %.
Este fuerte impacto ha sido moderado por efecto de los expedientes de regulación temporal de empleo, que han permitido mantener, como apunta el estudio, la protección de las personas trabajadoras, facilitando la flexibilidad de las plantillas ante la incertidumbre sobre la paralización de la economía. Quizá esto explique, al menos en parte, que no se hayan apreciado cambios reseñables en el número de familias beneficiarias del Sistema de Garantía de Ingresos.
En cualquier caso, a la incertidumbre derivada de la crisis sociosanitaria y socioeconómica se añaden los cambios vinculados a la aprobación del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, que nace como prestación económica de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva, con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo o social de las personas.
La aprobación del ingreso mínimo vital (IMV) obliga a replantear y a rediseñar el conjunto del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión por dos razones esenciales.
Por una parte, el IMV se plantea como una prestación «suelo», un mínimo común que ofrece la oportunidad de que el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión extienda su protección a todas aquellas personas domiciliadas en Euskadi que se hallen en situación de necesidad.
Por otra, en lo que se refiere a la gestión del IMV, la disposición adicional quinta de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, prevé que, en razón de la especificidad que supone la existencia de haciendas forales, en relación con esta prestación, las comunidades autónomas de régimen foral asumirán, con referencia a su ámbito territorial, las funciones y servicios correspondientes que en esta ley se atribuyen al Instituto Nacional de la Seguridad Social, así como, en atención al sistema de financiación de dichas haciendas forales, el pago en los términos que se acuerde.
La transferencia de la gestión del IMV, que hará posible una gestión integrada del conjunto de las prestaciones económicas que conforman el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, y dará una mejor respuesta a las necesidades de la ciudadanía, se ha materializado con el Convenio para la asunción por la Comunidad Autónoma del País Vasco de la gestión de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital, vigente desde el 1 de abril de 2022.
Al mismo tiempo, la gestión autonómica de ambas prestaciones –y la necesidad de seguir desarrollando las políticas activas de empleo y los servicios sociales que las personas beneficiarias de estas prestaciones puedan requerir– obliga a un ajuste normativo, financiero y organizativo importante. Precisamente, buena parte de las disposiciones contenidas en esta ley está orientada a facilitar una gestión más eficiente, ágil y racional de un sistema conformado por una prestación de configuración estatal y otra genuinamente autonómica, con requisitos, obligaciones y criterios de acceso propios.
Esta ley busca, precisamente, adaptarse a la coyuntura que acaba de referirse.
Lo anterior hace preciso adecuar las medidas de protección social, de garantía de ingresos mínimos y de inclusión atendiendo a lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco y al amparo de su artículo 10, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Euskadi la competencia exclusiva en el ámbito de la asistencia social, título competencial que legitima la aprobación de esta ley y en cuyo ámbito se inserta la totalidad de sus contenidos.
El objetivo es, por un lado, mejorar la cobertura y el acceso a las prestaciones económicas que ofrece el sistema de garantía de ingresos y, por otro, mejorar el acceso de la ciudadanía vasca con dificultades para desenvolverse en la vida laboral y social a servicios sociales y de empleo de calidad. Para ello, el principal fin de esta ley es adaptar el funcionamiento del conjunto del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, y muy especialmente el de las prestaciones económicas que lo integran, a los profundos cambios que se han venido produciendo en el seno de la sociedad vasca desde la aprobación del marco normativo vigente.
El proceso para la elaboración de la ley se ha apoyado, en gran medida, en el trabajo desarrollado en la legislatura anterior para la presentación en 2018 de una proposición de ley para la garantía de ingresos y para la inclusión social en el Parlamento Vasco. En ese sentido, esta ley recoge gran parte de los elementos que se incorporaron a aquella proposición de ley, así como los criterios, argumentos y propuestas planteados en los documentos técnicos elaborados en el marco de aquel proceso de reforma. Esta ley recoge elementos extraídos del informe elaborado por la comisión técnica para la reforma de la RGI, presentado en mayo de 2016 al Departamento de Empleo y Políticas Sociales, y del Documento de Bases para la Reforma de la RGI elaborado por el propio departamento en mayo de 2017.
Se mantiene, por tanto, como se planteaba en los documentos referidos, la necesidad de preservar y mejorar el modelo puesto en marcha en Euskadi tras la crisis de los años 80, garantizando su legitimidad social y su sostenibilidad económica en los próximos años. Con ese punto de partida, los criterios básicos que han guiado la elaboración de esta ley son los siguientes:
– Profundizar en la aplicación del enfoque familiar y amigable con la infancia de la política vasca de garantía de ingresos, multiplicando, específicamente, su capacidad para combatir la pobreza infantil y la transmisión intergeneracional de la exclusión social.
– Clarificar el concepto de unidad de convivencia, garantizando el acceso a las prestaciones de todas las unidades de convivencia que puedan residir en un mismo domicilio y, al mismo tiempo, estableciendo mecanismos que tengan en cuenta las economías de escala.
– Ajustar el sistema de cálculo de la prestación, asegurando la suficiencia y la racionalización de las cuantías garantizadas, especialmente en el caso de las familias de mayor tamaño.
– Mejorar la atención a las necesidades y colectivos que hoy no están adecuadamente cubiertos, evitando la desigualdad en el acceso al sistema.
– Facilitar una gestión más eficaz de las prestaciones, reconociendo el derecho de las personas usuarias a relacionarse por medios electrónicos, favoreciendo el acceso por las declaraciones responsables, racionalizando los procedimientos de actualización de las cuantías y el control de las prestaciones y garantizando una mayor seguridad jurídica de las personas beneficiarias.
– Reforzar el acompañamiento laboral de los servicios de empleo y el acompañamiento social de los servicios sociales, mediante la introducción de procedimientos de diagnóstico, estratificación o segmentación capaces de identificar las necesidades de las personas beneficiarias y de prescribir los servicios de apoyo que esas necesidades requieren.
– Impulsar la activación laboral de las personas beneficiarias, favoreciendo la implicación de las empresas vascas y de la economía solidaria en la lucha contra la exclusión.
– Consolidar un sistema estructural de bonificación del empleo que evite la trampa de la pobreza y dé respuesta a la pobreza en el empleo.
– Mejorar la gobernanza del conjunto del sistema para la garantía de ingresos y la inclusión social, facilitando la participación en su gestión del conjunto de las administraciones competentes y del tercer sector social de Euskadi.
– Consolidar las políticas de garantía de ingresos e inclusión mediante el refuerzo de los mecanismos que permitan estabilizar, articular e impulsar las actividades de investigación, innovación, evaluación, difusión, análisis y formación que se realizan en la actualidad, en el marco de una estrategia más amplia de I+D+I en este ámbito.
La ley se estructura en nueve títulos, ciento cincuenta y un artículos, siete disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.
– El título I, dedicado a las disposiciones generales, se inicia con la identificación del objeto de la norma, la regulación del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, estableciendo, a su vez, la finalidad a que el mismo se dirige.
Se define el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión en el artículo 2, a la vez que se establece su estructura organizativa, primera manifestación de la interacción de los servicios sociales, de vivienda, educación y salud, que tendrá su reflejo a lo largo del texto de la ley.
A los principios y modelo de atención del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, que mantienen las señas de identidad de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, se suma la identificación de sus componentes, que sí incorporan novedades significativas.
De un lado, la distinción conceptual que apunta el artículo 6 entre prestaciones económicas (RGI e IMV) y ayudas (AES), en tanto llevan aparejado un diferente régimen jurídico, ligado a la categorización de las primeras como derechos subjetivos, naturaleza ajena a las AES, tal y como aparecen configuradas en el artículo 10.
El mismo artículo integra el IMV entre el elenco de prestaciones económicas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, no en vano son sus estructuras organizativas las que asumen su gestión con destino a la ciudadanía vasca, eliminando, por último, la referencia a la prestación complementaria de vivienda, por corresponder la articulación del derecho subjetivo a la vivienda y la prestación complementaria sustitutiva al desarrollo de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda.
De otro, el artículo 7 introduce modificaciones respecto a su predecesora en los instrumentos y servicios orientados a la inclusión laboral y social: en primer lugar, identificando con mayor pormenor el conglomerado de herramientas que se ponen a disposición de las personas para el logro de la inserción laboral y social. En segundo lugar, distinguiendo los servicios que se subsumen específicamente en el objetivo de la inserción laboral de los servicios de apoyo y mejora de la inclusión social. Un paso trascendental en el futuro del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, que trata de superar ineficiencias en la colaboración entre Lanbide-Servicio Vasco de Empleo y los servicios sociales; y, finalmente, la sustitución del convenio de inclusión por el Programa Integrado y Personal de Inclusión (PIPEI). Un cambio que, más allá de la simple denominación, supone un revulsivo en los modos de afrontar el proceso de inclusión de las personas beneficiarias del Sistema.
El artículo 9, cierre del título I, introduce por primera vez la relación de derechos de las personas titulares y beneficiarias de las prestaciones, ayudas y servicios del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión.
Es expresión de la transformación que trata de imprimir esta ley, situando a las ciudadanas y a los ciudadanos vascos en el centro del Sistema y garantizando la igualdad de todas las personas en su desenvolvimiento jurídico con las administraciones competentes, en línea con la reforma operada por la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica.
– El título II, referido a las prestaciones económicas y ayudas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, contiene su regulación sustantiva, respetando lo dispuesto en la normativa reguladora del IMV. Se estructura en cuatro capítulos.
El capítulo I, dedicado a las disposiciones generales, define la naturaleza de las prestaciones y ayudas del Sistema y ordena las relaciones entre ellas.
El capítulo II regula la RGI. Se estructura en cinco secciones, que abarcan desde el artículo 14 al artículo 50.
La sección 1.ª, dedicada a la definición y características de la prestación, así como a las personas titulares y beneficiarias, contiene importantes modificaciones respecto a la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social:
1) Atribuye a la RGI la caracterización de indefinida, además de complementaria y de naturaleza subsidiaria e intransferible.
La ley, en consonancia con el artículo 13.1 de la Carta Social Europea, introduce ex novo aquella característica, que responde a la consideración de la prestación como verdadero derecho subjetivo, eliminando cargas innecesarias a sus titulares, como la necesidad de su renovación periódica. Los efectos de la indefinitud de la prestación están debidamente calibrados a través del mecanismo de actualización trimestral de la cuantía de la prestación y del procedimiento de control, que permitirán tener datos actualizados acerca del cumplimiento de los requisitos de acceso y del cumplimiento de obligaciones.
2) Suprime las modalidades de la RGI (renta básica para la inclusión y protección social y renta complementaria de ingresos de trabajo), que pasa a ser una única prestación, variable en su cuantía en función del conjunto de recursos de la unidad de convivencia y de las circunstancias de sus miembros, resultando un modelo prestacional más sencillo y comprensible para sus destinatarios y destinatarias.
3) Garantiza el acceso a la prestación a las personas mayores de edad, de conformidad con la Carta Social Europea, así como con la propuesta de Recomendación del Consejo COM (2022) 490 final, de 28 de septiembre de 2022, sobre una renta mínima adecuada que procure la inclusión activa, la cual aboga por el establecimiento de criterios de elegibilidad transparentes y no discriminatorios que salvaguarden el acceso efectivo a la renta mínima para los adultos jóvenes.
4) A su vez, facilita el acceso a la RGI a través de la combinación de dos medidas:
a) De un lado, la supresión de la exigencia de que la unidad de convivencia se halle constituida con una antigüedad determinada –hasta ahora, un año–, cuya funcionalidad es cuestionable.
b) De otro, la exigencia del ejercicio previo de derechos vinculados exclusivamente a pensiones y prestaciones públicas, eliminando la obligación de hacer valer todo derecho de contenido económico que pudiera corresponder a la persona solicitante o a cualquier miembro de la unidad de convivencia, vigente hasta el momento como requisito-obligación.
Con esta supresión se pone fin a una forma de discriminación indirecta de las mujeres, al concentrarse el ejercicio de aquellos derechos significativamente en reclamaciones de pensiones de alimentos y ser las mujeres las titulares de las unidades de convivencia en las que en su mayoría viene concurriendo esta circunstancia.
El mantenimiento de este requisito-obligación incidía negativamente en el acceso de la mujer a la prestación por causa de un incumplimiento imputable a la otra persona progenitora.
No hay, por otra parte, efectos perversos anudados a esta medida. Ni los hijos e hijas de quien incumple sus deberes verán agravada su situación gracias, precisamente, a la prestación económica del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, ni se producirá menoscabo alguno en las arcas públicas, al introducirse un mecanismo corrector en el cálculo de rendimientos que evitará cualquier riesgo de pasividad en el ejercicio de aquellos derechos.
5) Los artículos 17, 18 y 19 identifican los colectivos que, por su especial vulnerabilidad, exigen la relajación de ciertos requisitos de acceso –edad y periodo exigible de empadronamiento y residencia efectiva o de uno solo de ellos, según los casos–.
Se cumple, así, el objetivo fundamental del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión y se atiende, al tiempo, al mandato de la Proposición no de Ley 95/2016 del Parlamento Vasco, sobre modificación de la normativa que regula las ayudas sociales, aprobada el 15 de diciembre de 2016, que instaba al Gobierno Vasco a promover un pacto social de amplio consenso que, entre otros contenidos, respondiera «a las nuevas situaciones de pobreza generadas por la crisis, revisando las unidades de convivencia y la de cada uno de sus miembros, de manera que se mejore su protección y evitando que se puedan cronificar situaciones de emergencia social».
Se incorporan a los colectivos especialmente protegidos las víctimas de trata de seres humanos y de explotación sexual, las personas que hayan estado sujetas al sistema de protección de menores, las víctimas del terrorismo –en un gesto de reparación histórica–, las personas con una discapacidad reconocida de, al menos, el 33 % o con calificación de dependencia y, de manera novedosa, se prevé la protección de situaciones sobrevenidas de extrema necesidad, declaradas por el Gobierno Vasco, que demanden la intervención del Sistema de Garantía de Ingresos.
Igualmente, se facilita el acceso a la prestación a las familias con personas menores de edad y adultas con discapacidad reconocida de al menos el 33 % o con calificación de dependencia, reduciendo a un año el tiempo exigido de empadronamiento y de residencia efectiva en algún municipio de la Comunidad Autónoma de Euskadi, frente a los tres vigentes en la actualidad.
6) El artículo 21 contempla una situación cada vez más frecuente, cual es la de las personas casadas o con un vínculo análogo al conyugal que residen en domicilio distinto al de su cónyuge o pareja. No es esta circunstancia impeditiva del acceso o mantenimiento de la prestación, si bien se exige que la distinta residencia esté avalada por causa debidamente justificada, a cuyo efecto la ley establece una relación de circunstancias justificativas meramente enunciativa.
La sección 2.ª regula las unidades de convivencia, para cuya definición se ha partido de la realidad sociológica y de los análisis prospectivos a medio plazo sobre las características de los hogares de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Según el estudio del Euskal Estatistika Erakundea-Instituto Vasco de Estadística sobre familias por tipo y tamaño medio, fechado el 28 de febrero de 2018, los modelos porcentualmente más numerosos en Euskadi son la familia nuclear con hijos e hijas (33,63 %), la familia unipersonal (28,47 %) y la familia nuclear sin descendientes (29,96 %), estando significativamente relegadas otras formas de familia, como las compuestas, ampliadas o polinucleares.
Por su parte, la proyección al año 2035, a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística, apunta a una disminución del tamaño medio de personas por hogar en Euskadi, de las actuales 2,38 personas/hogar a las 2,27 personas/hogar en 2035.
Con base en estos datos, el artículo 25.1 define la unidad de convivencia básica en torno a la familia con vínculos de parentesco, matrimonial o análogo al conyugal, reduciendo el grado de consanguinidad y afinidad considerado, que se sitúa en el segundo grado, por resultar más ajustado al presente y futuro de las familias vascas.
En aras de dotar a la definición de las unidades de convivencia de la necesaria flexibilidad, se permite a aquellas personas residentes en un mismo domicilio que no tengan vínculos de parentesco, conyugal o relación análoga la libre agrupación en orden a conformar una única unidad de convivencia, o bien optar por el mantenimiento de unidades de convivencia unipersonales, aunque en tal caso habrán de someterse a las consecuencias económicas que se apuntarán al abordar la determinación de la cuantía de la prestación.
Por lo que se refiere a las unidades excepcionales (artículo 26), se incorporan a las ya existentes las personas víctimas de trata de seres humanos y de explotación sexual y las personas pensionistas.
Se modifica, por otra parte, la duración máxima de las unidades excepcionales hasta los tres años, en sintonía con el IMV. Quedan a salvo de esta limitación, como es lógico, las unidades de convivencia formadas por personas pensionistas, cuya duración será indefinida.
El artículo 28 colma el vacío existente, definiendo la relación análoga a la conyugal a los efectos de esta ley, en adecuado paralelismo con la Ley 2/2003, de 7 de mayo, Reguladora de las Parejas de Hecho, pero considerando, a su vez, la realidad de las parejas no formalizadas, que deriva en el establecimiento de una presunción iuris tantum de su existencia a partir de la consideración de regularidad, normalidad y probabilidad de las distintas formas de convivencia, cuya aplicación evitará la división artificiosa de comunidades de vida estables a los solos efectos de la prestación, redundando, además, en beneficio de su gestión y tramitación.
Finalmente, se elimina el límite, hasta ahora fijado reglamentariamente, de un número máximo de RGI reconocidas por domicilio, una reivindicación histórica de las entidades del tercer sector social de Euskadi, propuesta igualmente por el Ararteko en el «Estudio sobre jóvenes migrantes sin referentes familiares en Euskadi. Diagnóstico y propuestas de actuación», de 18 de marzo de 2021.
La sección 3.ª regula las obligaciones de las personas titulares y beneficiarias, introduciendo cambios relevantes, dirigidos a objetivar el catálogo de obligaciones por su directa conexión con la finalidad a la que sirve la prestación, eliminando deberes de funcionalidad inexistente o cuya comprobación exige la intromisión en la esfera privada de titulares y beneficiarias, sin mayor justificación que el control de ciertas conductas o gastos desde un escrutinio necesariamente discrecional.
Por su parte, el artículo 30 introduce el deber de comparecencia que, conforme dispone el artículo 19 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, exige su consideración en norma con rango de ley. Se trata de una medida proporcionada, que encuentra justificación en el deber de colaboración de las personas titulares y beneficiarias y en la necesidad de establecer un mecanismo eficaz que permita comprobar, en concurrencia con otros, el requisito de la residencia efectiva, de singular relevancia en aquellos supuestos en los que existan indicios sólidos de una percepción indebida o fraudulenta de la prestación.
Se incorporan, en definitiva, deberes dirigidos a garantizar la correcta gestión de la prestación, posibilitando un adecuado análisis de la existencia de la necesidad y de su alcance, y otros –como colaborar en la valoración de necesidades, en el diagnóstico social y laboral, o estar disponible para el empleo–, que nacen del vínculo entre la prestación y el desarrollo de un itinerario de inclusión, con el único fin de procurar la superación de las dificultades de la persona, tal y como ha avalado el Comité Europeo de Derechos Sociales (Digest of the case law, diciembre de 2018).
El artículo 31, dedicado a la exención de obligaciones, cierra la sección, desvinculando el derecho a la prestación económica del devenir del proceso de inclusión en aquellos supuestos, debidamente objetivados y calibrados, en los que el compromiso individual con la inclusión está suficientemente contrastado, en los que las condiciones personales o en las que la valoración realizada por las profesionales y los profesionales de referencia permiten presumir que la exigibilidad de ciertas obligaciones resulta innecesaria, cuando no meramente formal o inútil.
La sección 4.ª, dedicada a la determinación de la cuantía, introduce cambios significativos.
1) La renta máxima garantizada que corresponde a una unidad de convivencia viene determinada, según dispone el artículo 32, por la suma de determinadas cuantías que se subsumen en conceptos hasta ahora inexistentes:
a) Cuantía base, regulada en el artículo 33, expresión del gasto mínimo que se dedica en un domicilio unipersonal en Euskadi a la satisfacción de las necesidades básicas. Su cuantía, referenciada mensualmente, vendrá determinada por la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, si bien el año de la entrada en vigor de la ley se hará coincidir con el importe de la renta garantizada mensual que corresponda a una persona beneficiaria individual del IMV, lógica consecuencia de la consideración de esta prestación como una prestación «suelo», como un mínimo común.
La ley garantiza la adecuación de la prestación a los estándares europeos, a la par que a las singularidades que pudieran concurrir en la Comunidad Autónoma del País Vasco, fijando un límite infranqueable, en virtud del cual la renta máxima garantizada que corresponda a una persona beneficiaria individual no podrá ser inferior a la mayor cuantía que resulte de la tasa de riesgo de pobreza, esto es, al 60 % de la renta mediana equivalente correspondiente al conjunto del Estado, conforme a los datos que publique el Instituto Nacional de Estadística, o la media ponderada de los umbrales de pobreza de ingresos (mantenimiento) correspondientes a la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales, una vez descontados los gastos relativos al alquiler de la vivienda, referida al último año disponible.
De este modo, la renta de garantía de ingresos se constituye en una sólida red de seguridad, puntal de una vida digna y salvaguarda imprescindible de la ciudadanía frente a la trampa del riesgo de pobreza.
b) Complementos individuales, regulados en el artículo 34.1, que cuantifican el reparto de los gastos de la unidad de convivencia en función del número de las personas que la integran, tomando como referencia los coeficientes de equivalencia de la unidad familiar que derivan del artículo 6 del Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia, razón por la que se cuantifica el complemento de la persona titular y de la segunda persona adulta integrada en la unidad de convivencia en el 50 % de la cuantía base, y en el 30 % de la misma cantidad los del resto de personas integrantes de esta.
c) Complementos vinculados a las características de la unidad de convivencia, regulados en el artículo 34.2, se aplicarán a las unidades de convivencia monoparentales y a las constituidas por víctimas de trata de seres humanos, de violencia de género, de explotación sexual o de violencia doméstica, por pensionistas y por personas con una discapacidad igual o superior al 33 %, que no perciban pensión por este motivo. Se atribuye a dichos complementos un valor del 40 % de la cuantía base para las unidades conformadas por pensionistas y del 25 % para el resto.
2) El artículo 35 regula la determinación de los periodos computables en el cálculo de recursos determinantes del acceso a la prestación, delimitándolo al mes de la solicitud, y previendo actualizaciones trimestrales de la cuantía, en las que se considerará el conjunto de las rentas e ingresos disponibles en el trimestre considerado.
Los beneficios anudados a esta fórmula son relevantes, tanto desde la perspectiva de la agilización de la gestión, y de la erradicación de ingresos indebidamente percibidos –uno de los problemas más acuciantes que presenta la gestión de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo–, como desde la protección de las personas beneficiarias de la prestación, que no verán mermada la acción protectora de la RGI.
3) El establecimiento en el artículo 36 de un índice corrector para el cálculo de la cuantía final de la prestación en caso de concurrencia de más de una unidad de convivencia residente en un mismo domicilio, que refleja las economías de escala que se generan en estas circunstancias, en las que inevitablemente existirán gastos compartidos, bien que con una incidencia mesurada en la cuantificación de la prestación.
4) Finalmente, la regulación de los estímulos al empleo en el artículo 40, de orden más programático, apunta un cambio radical en la concepción de estos incentivos al configurarlos con carácter indefinido, eliminando la desincentivación de mantenerse en el mercado laboral que deriva de su duración temporal.
La sección 5.ª regula la suspensión y extinción de la prestación.
La ley mantiene el régimen clásico de la suspensión y extinción de la prestación desvinculado del ejercicio de la potestad sancionadora, que ha recibido el aval de la jurisprudencia.
El mantenimiento de aquellas categorías conceptuales se rodea, también, de modificaciones en su régimen jurídico:
1) Los artículos 43 y 44 introducen un mecanismo inédito de protección de las familias.
Se trata de la suspensión parcial del pago de la prestación en caso de residencia efectiva fuera de la Comunidad Autónoma en un determinado espacio temporal, de ocupación de una plaza de un servicio residencial de carácter social, sanitario o sociosanitario de carácter temporal, financiada en su integridad con fondos públicos, o de incumplimiento de determinadas obligaciones. De este modo, la suspensión solo afectará a los complementos individuales, a los que podrán sumarse los vinculados a las características de la unidad de convivencia, según los casos.
2) El artículo 45, además de abordar la suspensión por incumplimiento de obligaciones, regula por primera vez los supuestos en que se entienden justificadas una reducción de jornada o excedencia voluntaria, o el rechazo, abandono o absentismo de un curso de formación para el empleo o de la participación en un proceso de selección para el empleo. El artículo 48 identifica, de modo paralelo, los casos en que se consideran justificados el rechazo de una oferta de empleo o el cese voluntario de la actividad laboral.
Se trata de una regulación que, por su carácter técnico y casuístico, hace especialmente oportuna la intervención reglamentaria, tal y como se prevé en la disposición final tercera, si bien su inserción en la ley aporta seguridad y garantiza, a la vez, la necesaria coherencia del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión con las políticas de conciliación de la vida familiar y laboral que vienen impulsándose desde los distintos niveles institucionales.
3) El artículo 46, dedicado a los efectos de la suspensión, determina el tiempo de duración y la fecha de efectos y de finalización de aquella.
4) El artículo 47, referido a la suspensión cautelar de la prestación, contempla por vez primera la imposibilidad de que aquella pueda afectar a la cuantía base de la prestación, en caso de ausencia de recursos, o a la cuantía resultante si los hubiera, cuando la unidad de convivencia que se ve afectada por la medida cautelar integre menores de edad.
Se atiende así al interés superior de la persona menor de edad, un principio que vertebra la ley y que resulta especialmente evidente en la definición de medidas que tratan de atemperar los efectos de los actos de gravamen cuando las personas menores pudieran verse afectadas.
5) Los artículos 48 y 49 relacionan los supuestos determinantes de la extinción del derecho a la prestación y sus efectos.
A la pérdida de la prestación propia de la extinción se sumará la imposibilidad de solicitarla nuevamente durante un año, en el caso de la generalidad de los incumplimientos determinantes de la extinción de la RGI, y de dos, si la extinción trae causa de inexactitudes, falsedades u omisiones de carácter esencial en la declaración responsable y otras circunstancias vinculadas a estas, que evidencien la improcedencia de la prestación reconocida.
Se trata de una previsión que relaciona, desde parámetros de estricta proporcionalidad, la confianza que la Administración deposita en las declaraciones de las personas solicitantes y las consecuencias de su pérdida por causa imputable a las titulares o beneficiarias de la prestación.
6) Finalmente, el artículo 50 cierra la sección regulando los efectos de la extinción de la prestación cuando en la unidad de convivencia se integren personas menores de edad. Este precepto encuentra razón de ser en lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que impone a las instituciones, públicas o privadas, a los tribunales y a los órganos legislativos la valoración y consideración como primordial del interés superior del menor sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir.
El capítulo III, dedicado a las AES, completa el dispositivo económico del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión. Se articulan como ayudas de naturaleza subvencional, destinadas a personas que disponen de un nivel de recursos insuficiente para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social.
Su regulación no introduce cambios significativos respecto a la Ley 18/2008, más allá de los que precisan la adaptación a la configuración de las unidades de convivencia contempladas en esta ley y la consideración del conjunto de recursos de las personas beneficiarias, que resultan comunes a la RGI.
El capítulo IV regula el régimen económico de las prestaciones y ayudas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión de modo paralelo al establecido en la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, si bien introduce tres novedades:
a) La regulación del régimen de reintegro de prestaciones y ayudas indebidamente percibidas, contenida en los artículos 64 y 65 de la ley, que establece la regla de la ejecutividad del deber de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas una vez sea firme en vía administrativa la resolución que lo declara, así como la preferencia del pago por compensación, por resultar más ajustada a la situación de vulnerabilidad económica en que se hallan muchas de las personas deudoras que continúan siendo titulares o beneficiarias de las prestaciones.
Se trata de dos medidas informadas por el derecho a una buena administración.
b) La previsión de responsabilidad solidaria de las personas titulares y beneficiarias de las prestaciones del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, y de quienes, en virtud de hechos, omisiones, negocios o actos jurídicos, participen en la obtención de una prestación de forma fraudulenta.
c) El artículo 66 define el régimen de prescripción de prestaciones indebidamente percibidas reduciendo el plazo a dos años, más ajustado a la singular posición de las personas destinatarias de las prestaciones del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión. Esta previsión trata de conjugar, desde parámetros de proporcionalidad, la protección del interés público, vinculada a la integridad de la Hacienda General del País Vasco, con la de otros principios e intereses concurrentes, como el de seguridad jurídica, del que se infiere la proceden