Categoría: Judicial

lleve un incumplimiento de lo previamente decidido por el Tribunal y b) que la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución de este tribunal que le impide darle curso.
«Así sucede, entre otros supuestos, en los casos en los que la resolución contenga una expresa decisión de la que se derive esa consecuencia (por ejemplo, traiga causa de un acto o una norma cuya eficacia se encuentre suspendida al amparo del art. 161.2 CE o infrinja una medida cautelar o cualquier otro pronunciamiento que este tribunal haya podido adoptar en el ejercicio de su jurisdicción) o cuando esa iniciativa parlamentaria sea aplicación de un acto o norma anterior que haya sido declarado inconstitucional» (STC 46/2018, FJ 6). En tales casos, y a salvo de la concurrencia de excepciones ya señaladas por nuestra doctrina (STC 115/2019, FJ 7), existe un deber de la mesa de inadmitir a trámite la iniciativa presentada, en cuanto que el control material de la misma viene expresamente exigido por un mandato jurisdiccional que impone esa obligación.
4. Aplicación de la doctrina a la solución del caso concreto.
Lo dicho hasta ahora nos lleva a concluir que en el actual amparo concurren los dos condicionantes que, en situaciones excepcionales, imponen a las mesas de las asambleas autonómicas, en este caso, a la mesa del Parlamento, una obligación, y no solo una facultad, de inadmitir a trámite determinadas iniciativas vinculadas con otras sobre las que ya se haya pronunciado este tribunal.
En primer lugar, la mesa del Parlamento de Cataluña, al admitir y tramitar las propuestas de resolución, que después quedarían recogidas en la resolución 546/XII del Parlamento, incumplió el deber de no realizar actuaciones que traigan causa de resoluciones o normas declaradas inconstitucionales y nulas por este tribunal. El contenido objetivamente contrario a la Constitución de las propuestas de resolución no era difícil de constatar, a la vista de los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015 y en los AATC 141/2016, 170/2016, 24/2017, 123/2017 y 124/2017, así como en las SSTC 114/2017 y 136/2018.
Específicamente, de varios de los autos citados en el párrafo anterior se deriva que sobre la mesa pesaba el mandato de no dar curso a iniciativas como las dos que son objeto del presente recurso de amparo.
Así, en el ATC 170/2016, FJ 6, se afirmó que la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña, también referida al proceso constituyente en Cataluña, «desatiende los pronunciamientos derivados de la STC 259/2015, por la que se declaró inconstitucional y nula la resolución del Parlamento de Cataluña l/XI, así como los mandatos contenidos en el ATC 141/2016, que estimó el incidente de ejecución promovido contra la resolución 5/XI de la misma cámara, en lo que se refiere a la creación de la comisión de estudio del proceso constituyente […] El Parlamento de Cataluña elude los pronunciamientos de la STC 259/2015 eignora las advertencias del ATC 141/2016» (la cursiva es nuestra).
El fallo de dicho ATC 170/2016 acordó «[n]otificar personalmente el presente auto a la presidenta del Parlamento de Cataluña, a los demás miembros de la mesa del Parlamento y al secretario general del Parlamento, así como al presidente y demás miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña, con la advertencia de abstenerse de realizar cualesquiera actuaciones tendentes a dar cumplimiento a la resolución 263/XI y desu deber de impediro paralizar cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la nulidad de dicha resolución, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento de lo ordenado por este tribunal» (la cursiva es nuestra). Igualmente, acordó «deducir testimonio de particulares para que el Ministerio Fiscal, si lo estima procedente, ejerza las acciones que correspondan ante el Tribunal competente, acerca de la eventual responsabilidad en que hubieran podido incurrir la presidenta del Parlamento de Cataluña, doña Carme Díaz i Luis y, en su caso, cualesquiera otras personas, por incumplir el mandato del párrafo primero del art. 87.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en relación con los hechos objeto del presente incidente de ejecución».
De forma similar, el ATC 24/2017, de 14 de febrero, estimó el tercer incidente de ejecución de la STC 259/2015, referido a la resolución 306/XI, respecto de la que el Tribunal apreció que «[i]nsiste en introducir en el ordenamiento jurídico con apariencia de validez (como ya hicieran las anuladas resoluciones 1/XI y 263/XI, así como la resolución 5/XI, sobre la que este tribunal realizó las pertinentes advertencias en su ATC 141/2016) un objeto específico: el proceso constituyente en Cataluña».
En el fallo de dicho ATC 24/2017 también se acordó la notificación personal «a la presidenta del Parlamento de Cataluña y a los demás miembros de la mesa del Parlamento y al secretario general del Parlamento, así como al presidente y demás miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña, con la advertencia deabstenerse de realizarcualesquiera actuaciones tendentes a dar cumplimiento a la resolución 306/XI en los apartados anulados y de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la nulidad de esos apartados de dicha resolución, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento de lo ordenado por este tribunal» (la cursiva es nuestra). De igual manera, se acordó deducir testimonio de particulares respecto de la presidenta del Parlamento y de los miembros de la mesa que habían votado a favor de la resolución impugnada.
En segundo lugar, la mesa conocía los pronunciamientos que se acaban de citar y la contradicción evidente con las resoluciones propuestas dado que así se lo hicieron notar los recurrentes en su escrito de reconsideración y así se lo advirtieron tres miembros de la mesa. En consecuencia, la decisión de la mesa de la Cámara constituye un manifiesto incumplimiento de su deber de respetar lo resuelto por este tribunal (arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC).
La contradicción a la que se hace referencia en el párrafo anterior, ha sido puesta de relieve de forma expresa por el Tribunal Constitucional en el ATC 181/2019, de 18 de diciembre. Esta decisión es posterior a las resoluciones del Parlamento impugnadas en el presente amparo y, por tanto, no pueden servir de parámetro para enjuiciar su constitucionalidad. Sin embargo, en dicho auto se resolvía el incidente de ejecución formulado por el Gobierno de la Nación respecto de determinados incisos de los apartados I.1, I.2, I.3 y I.4 de la resolución 546/XII del Parlamento de Cataluña de 26 de septiembre de 2019, «sobre la orientación política general del Govern» objeto de este amparo, y, por tanto, no cabe soslayar su argumentación y su fallo como referencia de refuerzo de nuestra actual decisión, en la medida en que incide en la idea de contradicción evidente entre las resoluciones en cuya tramitación se pronuncian las decisiones objeto del presente recurso de amparo, y pronunciamientos previos del Tribunal.
En el ATC 181/2019 este tribunal concluyó declarar la nulidad de los incisos impugnados.
a) Estos apartados fueron declarados inconstitucionales porque dicha resolución suponía una nueva muestra de que la cámara catalana «ha desatendido una vez más las reiteradas advertencias de este tribunal de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga alterar unilateralmente el marco constitucional o incumplir las resoluciones de este tribunal, al aprobar los apartados I.1, I.2, I.3 y I.4 de la resolución 546/XII, en los incisos a los que se contrae el presente incidente de ejecución. De esta suerte la cámara autonómica apela de nuevo a un entendimiento del principio democrático objetivamente contrario a la Constitución» (ATC 181/2019, FJ 9).
Los incisos impugnados y declarados inconstitucionales son los siguientes (en la versión en castellano aportada en su momento, y no controvertida, por la abogacía del Estado):
«I. Derechos y libertades.
I.1 Defensa del estado de derecho y de los derechos civiles y políticos.
17. El Parlamento de Cataluña, más allá de las legítimas y diversas posiciones ideológicas, defiende la necesidad de garantizar en Cataluña el conocimiento y el reconocimiento de los principios democráticos esenciales, los derechos sociales, civiles y políticos, en especial el derecho a la autodeterminación, y rechaza la criminalización y la judicialización en el campo político.
[…]
I.2 Diálogo con el Gobierno del Estado.
20. El Parlamento de Cataluña reitera el reconocimiento del derecho inalienable del pueblo de Cataluña a la autodeterminación y la voluntad de ejercerlo con plenitud.
[…]
I.3 Respuesta de consenso ante la sentencia del juicio al proceso.
23. El Parlamento de Cataluña se ratifica en la defensa del ejercicio del derecho a la autodeterminación como instrumento de acceso a la soberanía del conjunto del pueblo de Cataluña.
[…]
26. El Parlamento de Cataluña, una vez conocida la sentencia del Tribunal Supremo, si esta es condenatoria:
[…]
b) Se conjura a liderar una respuesta institucional a la sentencia basada en el respeto, la garantía y la defensa de los derechos fundamentales civiles y políticos, de las libertades y del ejercicio del derecho de autodeterminación y en el respeto de la democracia, conjuntamente con el resto de instituciones democráticas de Cataluña.
[…]
I.4 Reconocimiento y ejercicio del derecho de autodeterminación y exigencia de la amnistía.
28. El Parlamento de Cataluña constata que la construcción de una república independiente es un objetivo legítimo y deseado por cada vez más ciudadanos de los países catalanes. Es obligación de todas las fuerzas políticas y sociales democráticas construir y articular los más amplios consensos y garantizar que las instituciones públicas pongan al alcance de la ciudadanía todas las herramientas para que este objetivo sea realizable en el marco del reconocimiento y el ejercicio del derecho a la autodeterminación de los pueblos, reconocido por la Declaración universal de derechos humanos y el Pacto internacional de los derechos civiles y políticos.
29. El Parlamento de Cataluña reconoce que Cataluña ejerció el derecho de autodeterminación en el referéndum de autodeterminación del 1 de octubre de 2017, celebrado en un marco de amenazas y de represión ejercidas por el Estado español antes, durante y después del referéndum, y constata que fue la violencia física, ambiental y jurídica ejercida por el Estado español que impidió la celebración de la votación en las mejores condiciones de normalidad democrática y que, en lugar de perseguir a los culpables de aquella violencia, se ha encarcelado y forzado al exilio muchos de los responsables de un referéndum legítimo y legal.
30. El Parlamento de Cataluña constata que, ante la incapacidad y la imposibilidad de materializar el ejercicio de la autodeterminación en Cataluña en octubre de 2017, y ante la falta de acuerdos amplios en los años posteriores, es responsabilidad de las fuerzas democráticas del país, y también de sus instituciones, buscar soluciones democráticas que den respuesta a la aspiración popular de ejercer este derecho. Estas soluciones pasan por el reconocimiento de las vías de ejercicio de la autodeterminación de que dispone el pueblo catalán y también de las vías que ya ha ejercido de manera legítima.
31. El Parlamento de Cataluña se reafirma, de acuerdo con la resolución 1/XI de 2015 y con el apartado 1.2.6 de la resolución 534/XII de 2019, en su carácter plenamente soberano; rechaza las imposiciones antidemocráticas de las instituciones del Estado español y, en especial, de su Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo, y, consiguientemente, afirma la legitimidad de la desobediencia civil e institucional como instrumentos en defensa de los derechos civiles, políticos y sociales que puedan ser lesionados.
32. El Parlamento de Cataluña reconoce que el ejercicio del derecho de autodeterminación va necesariamente ligado a la defensa y la exigencia de una amnistía total y considera que, como parte inseparable del programa orientado al reconocimiento y al ejercicio del derecho colectivo del pueblo a la autodeterminación, la amnistía debe anular todas las causas judiciales impulsadas contra personas que hayan sido procesadas, juzgadas, detenidas o encarceladas por defender derechos políticos, sociales o civiles, desde el derecho de autodeterminación hasta el derecho de huelga, en el marco de una legislación de excepción contra los derechos civiles y políticos, como la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, llamada "ley mordaza’, la legislación antiterrorista o cualquier otro dispositivo jurídico. [...]
33. El Parlamento de Cataluña reconoce que Cataluña pertenece a una realidad nacional más amplia, la de los países catalanes, e insta a la apertura de un proceso de diálogo y concertación con los agentes políticos, sociales, económicos y culturales del conjunto del ámbito nacional, y también con sus instituciones, para prever, concretar y, eventualmente, consensuar las vías de reconocimiento y ejercicio de la soberanía y del derecho de autodeterminación en todo el ámbito de los Países Catalanes.
34. El Parlamento de Cataluña manifiesta que el ejercicio del derecho a la autodeterminación debe comportar un debate profundo sobre el modelo político, institucional, económico, social y cultural del conjunto del país. Por ello, y de acuerdo con los debates que puedan tener lugar con relación a los contenidos, las formas y los objetivos de las alianzas internacionales que el pueblo catalán pueda establecer, es también imprescindible debatir y eventualmente tomar una decisión sobre la pertenencia o no a las diferentes organizaciones internacionales, empezando por España, pero también en relación con la Unión Europea, a la Unión Monetaria y Económica de la Unión Europea, en la OTAN y otros organismos internacionales.
35. El Parlamento de Cataluña insta al Gobierno de la Generalidad a impulsar un acuerdo nacional por la amnistía, la autodeterminación y los derechos civiles y políticos, abierto a todos los agentes políticos, sociales y culturales de los Países Catalanes, que tenga como finalidad agrupar todas las fuerzas partidarias de la democracia, con el objetivo de asentar los consensos necesarios para lograr la amnistía de todas las personas perseguidas por el ejercicio de los derechos políticos, civiles y sociales, y fijar las vías para concretar el ejercicio del derecho de autodeterminación en el plazo más breve posible».
La propuesta de resolución «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés», objeto de la tramitación de la mesa que ahora se impugna, recoge de forma literal en sus números 3 y 7, los correspondientes números 23 y 26 y 29 de la resolución 546/Xll del Parlamento. En cuanto a la propuesta de resolución «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i poilitics», el contenido de sus apartados 1 a 8 queda literalmente reproducido en los apartados I.4 núms. 28 a 35, respectivamente, de la resolución 546/XII.
b) El ATC 181/2019 declaró la nulidad de los incisos citados, incluidos en la resolución 546/XII, de 26 de septiembre de 2019, sobre la base del argumento que se sintetiza en el FJ 6 del citado auto: «la resolución 546/XII se trata […] de un acto parlamentario que, sin perjuicio de su veste política, tiene también una indudable naturaleza jurídica; pone fin, asimismo, a un procedimiento parlamentario, pues constituye una manifestación acabada de la voluntad de la cámara de dar continuidad al proceso secesionista. […] La resolución 546/XII [r]eitera la resolución 1/XI, anulada por la STC 259/2015, e insiste en su propósito de ejercer el llamado "derecho a la autodeterminación como instrumento de acceso a la soberanía del conjunto del pueblo de Cataluña’, en absoluta contradicción con la Constitución y con el Estatuto de Autonomía de Cataluña, como este tribunal ya declaró en la citada STC 259/2015 y reiteró en sus AATC 170/2016, FJ 6, y 24/2017, FJ 7, así como en la STC 136/2018, FJ 7».
En efecto, respecto de los incisos impugnados y que se recogen en las propuestas de resolución objeto del presente amparo, en el auto se afirmaba que:
«El Parlamento de Cataluña […] "se ratifica en la defensa del ejercicio del derecho de autodeterminación como instrumento de acceso a la soberanía del conjunto del pueblo de Cataluña" (apartado I.3, 23), al tiempo que afirma que "Cataluña ejerció el derecho de autodeterminación en el referéndum de autodeterminación del 1 de octubre de 2017", que califica como "referéndum legítimo y legal" (apartado I.3, 29).
El Parlamento de Cataluña […] advierte que, en caso de que el Tribunal Supremo dicte sentencia condenatoria (en la causa especial núm. 20907-2017, se entiende), "se conjura a liderar una respuesta institucional a la sentencia", en defensa, entre otros extremos, "del ejercicio del derecho de autodeterminación" (apartado I.3, 26).
Asimismo, declara la cámara autonómica la pertenencia de Cataluña "a una realidad nacional más amplia, la de los Países Catalanes", para los que también reclama la soberanía y el derecho de autodeterminación (apartado I.4, 28 y 33), al tiempo que reivindica una "amnistía total" para las personas que hayan sido procesadas, juzgadas, detenidas o encarceladas por la defensa del derecho de autodeterminación (apartado I.4, 32), instando al Gobierno de la Generalitat "a impulsar un acuerdo nacional […] abierto a todos los agentes políticos, sociales y culturales de los Países Catalanes, […] para lograr la amnistía de todas las personas perseguidas por el ejercicio de los derechos políticos, civiles y sociales, y fijar las vías para concretar el ejercicio del derecho de autodeterminación en el plazo más breve posible" (apartado I.4, 35). En fin, tras referirse de nuevo a este pretendido derecho, el Parlamento de Cataluña se refiere a las "alianzas internacionales que el pueblo de Cataluña pueda establecer" y a la conveniencia de decidir sobre su "pertenencia o no a las diferentes organizaciones internacionales, empezando por España" (apartado I.4, 34).»
Resuelve el auto, todavía en su fundamento jurídico 6:
«[E]n frontal contradicción con lo resuelto por la STC 259/2015, el Parlamento de Cataluña reitera la anulada resolución 1/XI e insiste en proclamarse como parlamento "plenamente soberano’. Partiendo de esa premisa, "reafirma" y "ratifica" su "compromiso" ante el "pueblo de Cataluña" de ejercer "el derecho a la autodeterminación’, como instrumento para alcanzar la independencia de Cataluña, al tiempo que afirma la pertenencia de Cataluña "a una realidad nacional más amplia, la de los Países Catalanes’, a los que también extiende la reclamación de ese pretendido derecho de autodeterminación. Como se ha declarado en las SSTC 42/2014, FJ 3; 259/2015, FFJJ 4 a 7; 114/2017, FJ 5, y 136/2018, FJ 7, para alusiones semejantes en las resoluciones parlamentarias allí enjuiciadas, la afirmación por un poder público de la condición de soberano del "pueblo" de una comunidad autónoma supone la simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside únicamente en el conjunto del pueblo español, por lo que no cabe atribuir su titularidad a ninguna fracción o parte del mismo. […]
Asimismo, la afirmación en la resolución 546/XII de que "Cataluña ejerció el derecho de autodeterminación en el referéndum de autodeterminación del 1 de octubre de 2017", calificado de "legítimo y legal" no solo contraviene la STC 259/2015, sino también lo resuelto por las SSTC 31/2015 y 32/2015, de 25 de febrero, y la STC 90/2017, de 5 de julio, así como, más concretamente, por la STC 114/2017, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, denominada "del referéndum de autodeterminación" (y también por las SSTC 120/2017, 121/2017, y 122/2017, todas ellas de 31 de octubre, que se remiten a lo razonado en la citada STC 114/2017).»
En fin, al igual que sucedía con la resolución 1/XI, el contenido de los apartados I.3 y I.4 de la resolución 546/XII, que recogen los apartados citados de las propuestas de resolución ahora impugnadas, «incide directamente sobre cuestiones reservadas en su tratamiento institucional al procedimiento de reforma constitucional del artículo 168 CE» (ATC 181/2019, FJ 6in fine), como se puso de manifiesto en la STC 259/2015, FJ 7. Y, por todo ello, concluye que «[e]l Parlamento de Cataluña vuelve así a «desvincularse de la primacía incondicional de la Constitución» (STC 259/2015, FJ 4), vulnerando «las normas constitucionales que residencian en el pueblo español la soberanía nacional y que, en correspondencia con ello, afirman la unidad de la nación española, titular de esa soberanía (arts. 1.2 y 2 CE). Rechaza "la fuerza de obligar de la Constitución misma, frente a la que se contrapone, de modo expreso, un poder que se reclama depositario de una soberanía y expresión de una dimensión constituyente desde los que se ha llevado a cabo una manifiesta negación del vigente ordenamiento constitucional" (STC 259/2015, FJ 6). El Parlamento de Cataluña pretende una vez más "erigirse en fuente de legitimidad jurídica y política, hasta arrogarse la potestad de vulnerar el orden constitucional que sustenta su propia autoridad"; lo que implica socavar su propio fundamento constitucional y estatutario (arts. 1 y 2.4 EAC), "al sustraerse de toda vinculación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico", e infringe "las bases del Estado de Derecho y la norma que declara la sujeción de todos a la Constitución (arts. 1.1 y 9.1 CE)"» (STC 259/2015, FJ 7)» (ATC 181/2019, FJ 6).
5. Conclusión.
Se concluye que elius in officiumde los diputados y las diputadas recurrentes (art. 23.2 CE) ha sido vulnerado. La admisión de las propuestas impide que, en relación con ese procedimiento parlamentario, puedan ejercer legítimamente sus funciones representativas, pues, en tales circunstancias, el ejercicio de su cargo conllevaría no acatar lo resuelto por el Tribunal Constitucional e incurrir, por tanto, en un grave ilícito constitucional. Además, indirectamente se ha vulnerado el derecho de la ciudadanía a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE). La vulneración de este derecho fundamental determina, en efecto, la de los derechos de los ciudadanos de Cataluña a participar, mediante la representación política, en los asuntos públicos (art. 23.1 CE) y afecta a la función propia del Parlamento de Cataluña, pues este ostenta la representación del pueblo de Cataluña (art. 55.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) y no la de determinadas fuerzas políticas, aunque sean mayoritarias. A este respecto, debe señalarse que el grupo parlamentario de Ciutadans, en la legislatura XII del Parlamento, era la fuerza con mayor representación en la cámara, treinta y seis escaños, aunque se encontraba en la oposición por haber conformado las fuerzas independentistas una coalición de gobierno que había obtenido la confianza de la mayoría del Parlamento.
Por ello, la admisión a trámite de las propuestas de resolución fue lesiva del derecho que consagra el artículo 23.2 CE.
Las consideraciones anteriores conducen a otorgar el amparo solicitado y, en consecuencia, a reconocer a los recurrentes que los acuerdos impugnados han vulnerado suius in officiumy a declarar la nulidad de dichos acuerdos. Todo ello, teniendo en cuenta que el ATC 181/2019, de 18 de diciembre, en su parte dispositiva, como consecuencia de la estimación el incidente de ejecución formulado por el Gobierno declaró la nulidad de los incisos 17 del apartado I.1, 20 del apartado I.2, 23 y 26 del apartado I.3, y 28 a 35 del apartado I.4 de la resolución 546/XII del Parlamento de Cataluña, de 26 de septiembre de 2019.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Estimar el recurso de amparo interpuesto por don Carlos Castro Velasco, doña Lorena Rivera Garrido, don Joan Flores Benítez, doña Laura Vicente Peña, doña Sonia Martínez Cruz, don Ignacio Ibáñez Suárez, doña Marina Romero Iglesias, doña Noemí de la Calle Sifré, don Jorge Hidalgo Marín, don Matías Lorenzo Crespo, don Juan Ruiz Suárez Santos, doña Susana Rubio Soto, doña Carmen de Rivera Pla, don Francisco Sánchez Gómez Ortega, don Antonio Torres Parra, don David Román Velasco, don Javier Rodríguez Ibáñez, don Alfonso León Álvarez, don Carlos Herrera Rubio, don Sergio Herrera Crespo, doña Elisabeth Núñez Cabrera, don Martín Iglesias Jiménez Ruiz, doña Blanca Garrido Fernández, don José Gutiérrez Blanco Mora, doña María Soto Castillo Cano, doña Munia Gil-Jordán Celorio, don Dimas Blanco Blanco, don Manuel Vidal de L'Hotellerie De Fallois, don Héctor Ibáñez Marín, doña María del Camino Fernández Riol, don David Prieto Vega, doña Maialen Velasco Vidal, diputados y diputadas del grupo parlamentario Ciutadans del Parlamento de Cataluña y, en su virtud:
1.º Declarar que se ha vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), que se encuentra en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
2.º Restablecer a los recurrentes en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2019, por los que calificó y admitió a trámite las propuestas de resolución: «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics», del subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent, y «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés», de los grupos parlamentarios Republicà, Junts per Catalunya y subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent, y de 26 de septiembre de 2019, que desestimó la petición de reconsideración del anterior acuerdo de admisión.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a ocho de febrero de dos mil veintidós.–Pedro José González-Trevijano Fuentes Sáez Cortés González.–Santiago Martínez-Vares Herrera Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Rojas-Pumpido Sanz Luisa Balaguer Mora Sáez Valcárcel.–Enrique Fuentes Cruz Espejel Jorquera.–Inmaculada García Moya.–Firmado y rubricado.
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Pleno en la que se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia con parte de su fundamentación jurídica y con el fallo, que, en mi opinión, hubiera debido ser parcialmente estimatorio.
I. Precisiones iniciales.
a)  El objeto del presente recurso de amparo son dos acuerdos de la mesa por los que calificaron y admitieron a trámite dos propuestas de resolución distintas y el acuerdo por el que se desestimó la reconsideración de estas decisiones
1. Se impugnan dos acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña de 25 de septiembre de 2019, por los que se calificaron y admitieron a trámite las propuestas de resolución: (i) «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés» de los grupos parlamentarios Republicà, Junts per Catalunya y subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent, y (ii) «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics» del subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent.
Se recurre también el acuerdo de 26 de septiembre que desestimó la reconsideración de los acuerdos anteriores.
Estas resoluciones son independientes entre sí y fueron admitidas, como se acaba de indicar, de forma separada.
b)  La resolución definitiva aprobada por la cámara es única.
2. El contenido de una y otra propuesta de resolución en su integridad se incorporó finalmente a la resolución del Parlamento de Cataluña 546/XII, sobre la orientación política general del Gobierno. La primera propuesta de resolución «Per una resposta de consens […]» se integró en los apartados 1.3, parágrafos 23 a 27 y la segunda propuesta «Un acord per la autodeterminació […]» quedó recogida en los apartados 1.4, parágrafos 28 a 35 de la citada resolución 546/XII.
c)  El incidente de ejecución.
3. El Gobierno formuló un incidente de ejecución de la STC 259/2015 al considerar que la referida resolución del Pleno de la Cámara (la resolución núm. 546/XII) constituía un incumplimiento de lo acordado por el Tribunal en la sentencia citada. Este incidente de ejecución no se formuló contra la resolución 546/XII en su totalidad, sino solo en relación con algunos de sus incisos o parágrafos:
(i) Del apartado 1.3 (que incorpora el contenido de la propuesta de resolución «Resposta de consens davant la sentència del judici al procés») se impugnaron únicamente los parágrafos 23 y 26 b), que se corresponden con los apartados 3 y 7 de la propuesta de resolución. El resto de sus parágrafos no fueron, por tanto, impugnados en el incidente de ejecución.
(ii) El apartado 1.4 (que incorpora el contenido de la propuesta de resolución «Reconeixement i exercici del dret d’autodeterminació i exigència de l’amnistia») se impugnó en su totalidad (parágrafos 28 a 35).
d)  El ATC 181/2019 resolutorio del incidente de ejecución.
4. El ATC 181/2019, de 18 de diciembre, que resolvió un incidente de ejecución interpuesto por el Gobierno, anuló los incisos recurridos de los apartados 1.3 y 1.4 de la citada resolución 546/XII.
El ATC 181/2019 no resuelve sobre los acuerdos de admisión a trámite por la mesa de las propuestas de resolución a que se refiere el recurso de amparo ahora enjuiciado, sino sobre los apartados impugnados de una resolución distinta (la resolución definitiva núm. 546/XII), aunque esta resolución incorpora a su contenido (apartados 1.3 y 1.4) las propuestas de resolución admitidas a trámite por los acuerdos impugnados en el presente recurso de amparo. No obstante, como se acaba de señalar, del apartado 1.3 de la resolución definitiva, que recoge la propuesta «Resposta de consens davant la sentència del judici al procés», solo se suscitó el incidente de ejecución en relación con los apartados 23 y 26 b), que son los equivalentes a los apartados 3 y 7 de aquella propuesta.
Lo decidido por el Tribunal en el referido auto se separa sustancialmente de lo que corresponde decidir en este recurso de amparo, pues:
(i) En el ATC 181/2019 se examinó una resolución del Pleno y en el presente recurso se examinan los acuerdos de la mesa admitiendo dos propuestas de resolución distintas cuyo contenido se incorporó a aquella.
(ii) El incidente de ejecución resuelto por el ATC 181/2019 analizó los parágrafos de la resolución 546/XII impugnados tomando en consideración esta resolución en su conjunto. Los diferentes apartados que la integran conforman una única resolución y, por tanto, sus distintas partes fueron interpretadas atendiendo al contenido de esta resolución en su totalidad.
II. Motivos de mi discrepancia parcial con la decisión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia.
5. Mi discrepancia se refiere no a la doctrina que se enuncia en su fundamento jurídico 3, que comparto plenamente, sino a la aplicación de esta doctrina al presente caso que se efectúa en el fundamento jurídico 4.
a)  El alcance de las facultades de control constitucional por parte de la mesa.
6. El Tribunal ha establecido –como se pone de manifiesto en el fundamento jurídico 3 de la sentencia– que, en principio, no puede considerarse contraria alius in officiumde los parlamentarios la admisión a trámite de una iniciativa, aunque incurra en manifiestas infracciones de la Constitución, pues como regla general la inconstitucionalidad de la iniciativa admitida a trámite no incide en el ejercicio de sus funciones representativas. Esta regla, sin embargo, tiene una excepción: cuando la decisión de admisión a trámite constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal. En tal caso, la admisión de la iniciativa pone a los parlamentarios en la tesitura de tener que optar entre cumplir su deber de acatar la Constitución (art.9.1 CE) y las decisiones del Tribunal (art. 87 LOTC) y no participar en ese procedimiento o ejercer su cargo público incumpliendo tales deberes. Por ello, el Tribunal ha sostenido que cuando concurren estas circunstancias se vulnera el art. 23 CE. Ahora bien, este supuesto es excepcional, pues para que pueda apreciarse que existe ese incumplimiento es preciso, como expone el citado fundamento jurídico 3 de la sentencia, que la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución de este tribunal que le impide darle curso.
En la STC 46/2018 se dijo que esto sucede, «entre otros supuestos, en los casos en los que la resolución contenga una expresa decisión de la que se derive esa consecuencia (por ejemplo, traiga causa de un acto o una norma cuya eficacia se encuentre suspendida al amparo del art. 161.2 CE o infrinja una medida cautelar o cualquier otro pronunciamiento que este tribunal haya podido adoptar en el ejercicio de su jurisdicción) o cuando sea aplicación de un acto o norma anterior que haya sido declarado inconstitucional». Y las SSTC 115/2019 y 156/2019 consideraron que podía constituir un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal reiterar el contenido de una resolución que previamente había sido anulada por el Tribunal cuando la reiteración de la norma o resolución anulada no se justificara en la concurrencia de nuevas circunstancias que pudieran justificar un cambio de criterio del Tribunal o cuando, por el tiempo transcurrido, pudiera entenderse que la tramitación de la iniciativa no tenía como objetivo eludir el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal.
Esta jurisprudencia se encuentra debidamente expuesta en el fundamento jurídico 3 de la decisión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia, por lo que comparto plenamente este fundamento jurídico.
7. Discrepo, sin embargo, en la aplicación al presente caso de la referida doctrina. La decisión mayoritaria aprecia que existe un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal Constitucional porque «[e]l contenido objetivamente contrario a la Constitución de las propuestas de resolución no era difícil de constatar, a la vista de los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015 y en los AATC 141/2016, 170/2016, 24/2017, 123/2017 y 124/2017, así como en las SSTC 114/2017 y 136/2018». También se sostiene que este incumplimiento se ha producido porque la mesa conocía dichos pronunciamientos y la evidente contradicción con las resoluciones propuestas, dado que así se lo hicieron notar los recurrentes en su escrito de reconsideración y así se lo advirtieron tres miembros de la mesa.
Esta conclusión podría conducir a entender que el Tribunal considera un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal una decisión que sea manifiestamente contraria a la jurisprudencia constitucional. Si este párrafo se entendiera en tal sentido se estaría modificando la jurisprudencia constitucional. Este cambio jurisprudencial supondría no solo atribuir a las mesas de los parlamentos una función que constitucionalmente no les corresponde –ejercer un control previo de constitucionalidad–, sino también una limitación del debate parlamentario –solo podrían debatirse en la cámara aquellas cuestiones que a juicio de la mesa no fueran manifiestamente inconstitucionales–. Esta limitación no podría justificarse en el derecho alius in officiumde los parlamentarios, pues este derecho no se ve comprometido por debatir iniciativas manifiestamente inconstitucionales, salvo en los casos en los que la iniciativa que se debate haya sido previamente anulada o suspendida por el Tribunal (STC 46/2018).
No es necesario insistir sobre el valor capital que esto tiene para la salvaguarda de los principios de la democracia parlamentaria y del derecho de participación política.
b)  Lo decidido en el ATC 181/2019 no es concluyente para decidir este recurso de amparo.
8. Tampoco comparto que se tome en consideración lo resuelto en el ATC 181/2019 para llegar a la conclusión de que la aprobación de los acuerdos impugnados conlleva un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal. La decisión mayoritaria en la que se fundamenta la sentencia reconoce que este auto, al ser posterior a las resoluciones impugnadas, no puede considerarse parámetro de constitucionalidad. No obstante, afirma que ha de tomarse como «referencia de refuerzo de nuestra actual decisión la medida que incide en la idea de contradicción entre las resoluciones en cuya tramitación se pronuncian las decisiones objeto del presente recurso de amparo y pronunciamientos previos del Tribunal».
Estoy en desacuerdo con tal consideración. La cuestión que se plantea en este recurso de amparo no es determinar si la aprobación de la resolución definitiva (la resolución 546/XII) es o no conforme a la Constitución, sino si los acuerdos de la mesa que admitieron a trámite las propuestas cuyo contenido se incorporó a aquella incumplieron lo resuelto por el Tribunal Constitucional y, por este motivo, lesionaron elius in officiumde los recurrentes en amparo. Para que la lesión de este derecho fundamental se produzca, como sostiene la mayoría, es necesario que la mesa, cuando admitió tales propuestas, tuviera conocimiento de que estaba incumpliendo lo decidido por el Tribunal (una concreta resolución que le imponía un deber específico). Este incumplimiento no puede fundamentarse en la contravención del ATC 181/2019 porque en ese momento este auto no existía.
Si lo que quiere decirse es que el razonamiento del auto se acepta no como razón operativa, sino como razón auxiliar, es necesario explicar cuál es la razón motivadora que, independientemente de dicho auto, apoya como premisa principal la conclusión obtenida respecto de cada una de las propuestas de resolución que se consideran.
c)  Sobre el contraste de los acuerdos impugnados con lo ordenado por el Tribunal Constitucional
9. (i) Por lo que se refiere a la propuesta «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés» considero que no puede afirmarse que en el momento en que se aprobó esta propuesta su contenido fuera una reiteración de una resolución previamente anulada por el Tribunal, pues el Tribunal en ese momento no había anulado ninguna resolución que tuviera un contenido similar. La referencia que efectúa al derecho a la autodeterminación en sus apartados 3 y 7 no puede considerarse un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal, pues lo que esta concreta propuesta sostiene es que
«3. El Parlamento de Cataluña se ratifica enla defensadel ejercicio del derecho a la autodeterminación como instrumento de acceso a la soberanía del conjunto del pueblo de Cataluña.
[…]
7. Una vez conocida la sentencia, si esta es condenatoria, el Parlamento de Cataluña se conjura en liderar una respuesta institucional a la sentencia basada en el respeto, la garantía yla defensade los derechos fundamentales civiles y políticos, de las libertades ydel ejercicio del derecho de autodeterminacióny en el respeto de la democracia conjuntamente con el resto de las instituciones democráticas de Cataluña.»
En consecuencia, esta propuesta tiene como objetodefenderun pretendido derecho a la autodeterminación, no llevar a cabo un proceso de «desconexión del Estado español» ni iniciar un proceso para la creación de un estado catalán independiente, como establecía la resolución 1/XI declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015. Ha de tenerse en cuenta que como establece la citada STC 259/2015, con cita de la STC 42/2014, la plena apertura de la norma fundamental para su revisión formal:
«[D]epara la más amplia libertad para la exposición y defensa públicas de cualesquiera concepciones ideológicas, incluyendo las que "pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediante la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica" (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 12). El debate público, dentro o fuera de las instituciones, sobre tales proyectos políticos o sobre cualesquiera otros que propugnaran la reforma constitucional goza, precisamente al amparo de la misma Constitución, de una irrestricta libertad.»
d)  Sobre la advertencia de los servicios jurídicos de la cámara y la que efectuaron algunos miembros de la mesa.
10. Por otra parte, los servicios jurídicos de la cámara (como consta en el acta de la sesión de la mesa que aprobó las propuestas ahora impugnadas) no pusieron objeción alguna a la admisión a trámite de la propuesta de resolución «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés». El secretario general del Parlamento, entre otras advertencias respecto de otras proposiciones, advirtió a la mesa de que la propuesta «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics» incluía lo que podía constituir una reiteración de la resolución 1/XI declarada inconstitucional por la STC 259/2015. Sin embargo, esta advertencia no la formuló en relación con la otra propuesta que ahora se analiza.
Este dato tiene particular importancia en la cuestión planteada en este recurso pues, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional –esta jurisprudencia se expone en el fundamento jurídico 3 de la sentencia–, para poder apreciar que existe un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal es preciso que «la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución del Tribunal que le impide darle curso». En este caso difícilmente puede aceptarse que la mesa era consciente de que estaba incumpliendo este deber al admitir la propuesta de resolución «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés», dado que los servicios jurídicos de la cámara no consideraron que la aprobación de esta propuesta, a diferencia de lo que ocurrió con la otra, suponía incumplir lo resuelto en la STC 259/2015 ni ninguna otra resolución del Tribunal.
11. Tampoco puede apreciarse que la mesa cuando adoptó esta decisión fuera consciente de que estaba incumpliendo su deber cumplir lo resuelto por el Tribunal porque algunos de los miembros de la mesa invocaran las SSTC 259/2015, 114/2017 y 136/2018 y los AATC 141/2016, 170/2016, 24/2017, 123/2017 y 124/2017 y porque estas resoluciones fueron alegadas por los recurrentes en su escrito de reconsideración. Para que pueda considerarse incumplido el deber de cumplir lo resuelto por el Tribunal es necesario que no se respete un mandato específico contenido en una concreta resolución. No basta con alegar la presunta inconstitucionalidad del contenido de la propuesta.
Con ello decae uno de los principales argumentos esgrimidos por los recurrentes para demostrar que la mesa era consciente de incumplir los mandatos del Tribunal Constitucional, pues las advertencias dirigidas a la mesa por tal motivo solo versaron sobre una concreta proposición de resolución (y, por otros motivos, sobre otras propuestas), pero no sobre la propuesta de resolución «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés».
Por otra parte, en la demanda los recurrentes tratan de demostrar (mediante la constancia en el diario de sesiones del elevado número de diputados que no votaron, al margen de las abstenciones) que no participaron en la votación para aprobar la propuesta de resolución 1 del SGP CUP-Crida Constituent «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics», que era la propuesta que los servicios jurídicos de la cámara habían advertido que incluía una cláusula que podía constituir un incumplimiento de lo resuelto por la STC 259/2015, pero no ocurre lo mismo en relación con la otra propuesta a que se refiere su recurso.
12. Resulta, por tanto, que cuando la mesa admitió a trámite la propuesta «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés», no existía una resolución del Tribunal que impidiera deliberar sobre una resolución que tuviera como objeto que el Parlamento de Cataluña pudiera dar una respuesta consensuada a la sentencia del «procés» ni existe elemento alguno que permita inferir que discutir la referida propuesta podía constituir un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal.
e)  Sobre el alcance del ATC 181/2019.
13. Frente a esta conclusión no puede argüirse que el ATC 181/2019 sí que apreció que los parágrafos 23 y 26 b) apartado 1.3 de la resolución 546/XII –parágrafos que incorporan los apartados 3 y 7 de la propuesta «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés» impugnada en el presente recurso de amparo– fueron declarados inconstitucionales y nulos por estimar que constituían un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal en la STC 259/2015. En mi opinión, esta consideración no resulta aplicable al presente recurso de amparo.
Efectivamente, en el citado auto el Tribunal estimó que dos apartados concretos de la propuesta que ahora se examina, los que se refieren a la defensa del derecho a la autodeterminación, contravenían los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015 y los AATC 141/2016, 170/2016, 24/2017, 123/2017, y 124/2017, así como en otras resoluciones de este tribunal. Ahora bien, este juicio se efectuó, como ya he indicado, analizando el conjunto de los apartados impugnados de esta resolución. Las referencias contenidas en los parágrafos 23 y 26 b) del apartado I.3 de la resolución 546/XII pueden considerarse un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal en la STC 259/2015 y en los autos dictados en ejecución de esta sentencia si se ponen en conexión con las consideraciones que efectúa esta resolución sobre el derecho a la autodeterminación en el apartado I.4. Sin embargo, este juicio no era posible efectuarlo cuando se admitieron a trámite las resoluciones ahora impugnadas, pues, como se ha señalado, estas resoluciones eran distintas y, por tanto, su interpretación solo podía efectuarse atendiendo a su propio contenido. No cabía tomar en consideración lo sostenido en otras resoluciones distintas, aunque también hubieran sido admitidas a trámite por la mesa.
El ATC 181/2019, al abordar el enjuiciamiento de la resolución 546/XII efectuó, sin distinciones ni matizaciones, un juicio conjunto de los apartados impugnados de esta resolución. Este tipo de análisis estaba justificado en ese caso porque procedía una interpretación global de todos los apartados que se habían incluido en una única resolución y que, por tanto, se integraban en el mismo acto. Las propuestas de resolución admitidas a trámite impugnadas en este proceso constitucional, por el contrario, eran autónomas y se correspondían a iniciativas diferentes con objetos distintos y provenientes de grupos diferentes (la propuesta que ahora se examina fue promovida por los grupos parlamentarios Republicà, Junts per Catalunya y subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent, y la propuesta «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics» por el subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent). En consecuencia, en aquel momento debía examinarse cada una de estas propuestas de forma separada y atendiendo únicamente a su propio tenor y no cabía, como en definitiva intenta el recurso y acepta la mayoría, una interpretación conjunta para decidir sobre la admisibilidad o la inadmisibilidad de cada una de ellas en función de las demás.
14. La resolución 546/XII y los acuerdos ahora impugnados son actos distintos cuyo enjuiciamiento no puede efectuarse atendiendo a los mismos parámetros, aunque un aspecto muy parcial de su contenido sea relativamente similar.
f)  Sobre el distinto contenido del ATC 181/2019 y del presente recurso de amparo.
15. En relación con la propuesta de resolución «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés», la decisión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia declara la nulidad de su admisión a trámite en su integridad, no solamente respecto de los apartados 3 y 7, que son los equivalentes a los parágrafos 23 y 26 b) impugnados de la resolución 546/XII –que aluden a la defensa del derecho a la autodeterminación– declarados inconstitucionales y nulos por el ATC 181/2019.
La sentencia, al anular la admisión a trámite de la propuesta en su totalidad, incluye contenidos que van más allá de lo que declaró nulo el citado auto sin explicar por qué el resto de los apartados de esta propuesta constituye un incumplimiento de lo resuelto en la STC 259/2015.
g) Sobre la causa por la que procede la estimación del recurso respecto de la admisión de una de las propuestas de resolución.
16. La propuesta «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics» es, por su contenido, una reiteración de la resolución 1/XI anulada por la STC 259/2015 y, por este motivo, de acuerdo con lo establecido en las SSTC 115/2019 y 159/2019, constituye un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal. A mi juicio, es importante esta matización. Considero que lo que determina que exista ese incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal no es la manifiesta inconstitucionalidad de la propuesta, sino que su contenido es sustancialmente igual a otra resolución que previamente había sido anulada por el Tribunal y no concurren las circunstancias que, de acuerdo con lo establecido en las referidas sentencias, permitirían volver a debatir sobre una iniciativa que tuviera un contenido similar a otra