Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2023:25
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña Inmaculada Pérez Reyes, presidenta, y las magistradas y magistrados doña María Hernández Crespo Giménez, don Ramón Cabrera Méndez, don Enrique Suárez Blanco, don César Lorenzo Navarro y doña Laura Torres Giménez, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de amparo núm. 4194-2020, promovido por doña Cayetana Moreno de Toledo Peralta-Ramos, representada por la procuradora doña Cristina-María Cabrera Martín, contra la decisión de la presidenta del Congreso de los Diputados, de 27 de mayo de 2020, de retirar del «Diario de Sesiones» determinada expresión y contra el acuerdo de la mesa de la Cámara, de 16 de junio de 2020, de inadmitir la solicitud de reconsideración formulada contra aquella decisión. Han comparecido el Congreso de los Diputados, representado por letrada de las Cortes Generales, y el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don César Lorenzo Navarro.
1. El 4 de septiembre de 2020 la procuradora de los Tribunales doña Cristina-María Deza García presentó recurso de amparo constitucional en nombre de doña Cayetana Moreno de Toledo Peralta-Ramos contra la decisión de la presidenta del Congreso de los Diputados, de 27 de mayo del mismo año, de retirar del «Diario de Sesiones» de la Cámara la expresión «es el hijo de un terrorista» y contra el acuerdo de la mesa, de 16 de junio de 2020, dictado ante la solicitud de reconsideración formulada por la actora contra aquella decisión.
A) Los hechos expuestos en la demanda son, en síntesis, los siguientes:
a) En la sesión plenaria número 23 del Congreso de los Diputados, celebrada el 27 de mayo de 2020, la demandante formuló interpelación urgente al vicepresidente segundo y ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030 «para que explique cómo van a influir en la acción de gobierno los acuerdos políticos con el nacionalismo radical».
b) Tras la intervención de la diputada recurrente, el vicepresidente segundo interpelado (señor Iglesias Turrión) se dirigió reiteradamente a la demandante de amparo, en su contestación, como «marquesa» o «señora marquesa», además de referirse en la misma sesión a la propia interpelante y a los representantes del Partido Popular como «corruptos».
c) En su réplica a la contestación del vicepresidente segundo, la actora concluyó con las siguientes palabras: «Y una cosa más ya para acabar. Vamos a hablar de esto de la aristocracia. Ha hecho usted referencia a mi título de marquesa, la clase social, la aristocracia, una y otra vez en definitiva, ¿no? Como usted muy bien sabe, los hijos no somos responsables de nuestros padres, ni siquiera los padres somos del todo responsables de lo que vayan a ser nuestros hijos. Por eso le voy a decir por primera y última vez: usted es el hijo de un terrorista. A esa aristocracia pertenece usted, a la del crimen político».
d) Concluida la interpelación, la presidenta del Congreso se dirigió a la diputada en los siguientes términos: «Señora Álvarez de Toledo, quiero pedirle si quiere retirar, por favor, del "Diario de Sesiones" la expresión su padre es un terrorista, refiriéndose al señor vicepresidente segundo del Gobierno». La respuesta de la señora Álvarez de Toledo fue: «No. Su padre, como bien reconoce el señor Iglesias en este artículo (muestra una fotocopia), era militante del FRAP. Gracias.» Ante ello, y en lo que la demanda califica de insólita decisión, la presidenta dispuso: «Lo retiraremos del "Diario de Sesiones". Muchísimas gracias.» Observa también la demanda que la presidenta hizo caso omiso de las reiteradas protestas por esta «intolerable censura» y de la solicitud de la palabra por la actora para defender la veracidad de su afirmación, acordando continuar con el punto correspondiente del orden del día.
e) En el «Diario de Sesiones» aparece, efectivamente, «[p]or eso se lo voy a decir por primera y última vez: usted [es el hijo de un terrorista]» y en nota a pie de página se lee: «Palabras retiradas por la Presidencia, de conformidad con el artículo 104.3 del Reglamento de la Cámara.»
f) Concluye en este punto la demanda señalando que ante esta decisión presidencial «restrictiva del derecho fundamental de participación política del artículo 23 CE y adoptada arbitraria e inmotivadamente y fuera de todo cauce legal y reglamentario», la actora solicitó de la mesa su reconsideración, único remedio –se dice– previo al amparo constitucional, lo que dio lugar a un «escueto» acuerdo de ese órgano, de 16 de junio de 2020, por el que se comunicó a la demandante que «no existe ninguna vía reglamentaria para que por la mesa se revisen las decisiones de la Presidencia en el ejercicio de sus funciones de dirección del Pleno y restantes atribuidas por el artículo 32 del Reglamento».
B) La fundamentación en Derecho de la demanda puede resumirse como sigue.
a) En el aspecto procesal, se afirma el cumplimiento de los requisitos del artículo 42 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y se señala, en particular, que con la contestación por la mesa a la solicitud de reconsideración devino firme la decisión presidencial. Dicho acuerdo de la mesa se limitó a referir la inexistencia de vía reglamentaria para la revisión de la decisión de la presidenta, por lo que parecería apuntar a la improcedencia de la vía impugnatoria elegida, ante lo que se hace ahora notar que, para garantizar la subsidiariedad del recurso de amparo y dada la absoluta falta de motivación de la repetida decisión, la actora estimó preciso, acertadamente, dar una última oportunidad a los órganos internos de la Cámara para reparar o, al menos, motivar la restricción impuesta. En cualquier caso –se añade–, la solicitud de reconsideración, con esa finalidad, nunca podría considerarse remedio manifiestamente improcedente a efectos del recurso de amparo.
La demanda –se puntualiza– se presenta en plazo, citándose los acuerdos del Pleno del Tribunal Constitucional de 16 de marzo de 2020 y de 6 de mayo de 2020, en el primero de los cuales se dispuso que los plazos para realizar cualesquiera actuaciones procesales o administrativas ante este tribunal quedaban suspendidos durante la vigencia del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma, y sus eventuales prórrogas, acordándose en el segundo que todos los plazos procesales, incluidos los relativos a la interposición de nuevos recursos en toda clase de procesos constitucionales, volverían a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente día hábil a aquel en el que se levantara la suspensión de los procedimientos, lo que se dispuso con efectos de 4 de junio de 2020. Se añade que, aunque la decisión de la mesa de 16 de junio de 2020 puso fin a la vía parlamentaria, la demanda de amparo se formula «antes» del 4 de septiembre de 2020, a efectos de que no pueda considerarse la solicitud de reconsideración un remedio manifiestamente improcedente que hubiera alargado indebidamente la vía previa al amparo.
b) Ya como fundamentación sustantiva, se alega la infracción del artículo 23 CE, en relación con el artículo 20 de la misma norma fundamental:
(i) La vulneración de los derechos fundamentales se produjo en ejercicio de la esencial función de control de la acción del Gobierno, a través de una interpelación al vicepresidente segundo y ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030, de modo que tal vulneración ha de encuadrarse en el artículo 23 CE, sin perder de vista las libertades del artículo 20 CE y el artículo 14 CE. El caso que nos ocupa se centra en el derecho de un parlamentario a decir verdad, a reflejar un hecho sobre una cuestión de relevancia pública y de interés, por tanto, para los representados, cuyos derechos quedaron también afectados.
(ii) Argumenta a continuación la demanda sobre la esencialidad de la función parlamentaria de control del Gobierno y acerca de la protección de las minorías, con cita de la jurisprudencia constitucional que estima de pertinente consideración, de lo que concluye que cualquier restricción de las funciones parlamentarias debe interpretarse en sentido estricto, estar suficientemente motivada y no resultar irrazonable o arbitraria y que, en el caso, esta restricción no respetó los derechos de la oposición en el Congreso ni, por tanto, el pluralismo político.
(iii) Se razona, acto seguido, sobre la preeminencia de las libertades de expresión e información (art. 20.1 CE) y el alto nivel de protección de las mismas en el ámbito parlamentario, también con invocación de la jurisprudencia constitucional al respecto, jurisprudencia que –se dice– reconoce una suerte de jerarquía axiológica de tales libertades sobre los restantes derechos y bienes constitucionales, pues están al servicio de la formación de una opinión pública libre, prevalencia que resulta aún más reforzada en el ámbito de lo que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos denomina el debate o discurso político, lo que se ilustra, a su vez, con cita de determinadas resoluciones del propio Tribunal de Estrasburgo.
(iv) El carácter de representante político de la demandante acentúa la inconstitucional actuación del órgano parlamentario, que debía haber tutelado el núcleo delius in officium, que resultó sin embargo afectado, pues es indiscutible que la facultad de interpelar a miembros del Ejecutivo forma parte del mismo, afectación arbitraria tanto desde la perspectiva general del artículo 23 CE como de la específica, en conexión con tal precepto, del artículo 20.1 de la misma norma fundamental, según se razona a continuación. Se señala que tanto para la jurisprudencia constitucional como para la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos las limitaciones del derecho fundamental enunciado en el artículo 23 CE deben, en primer lugar, ampararse en una previsión legal (que reúna los requisitos de calidad, claridad y previsibilidad en su aplicación); responder, además, a una necesidad imperiosa en una sociedad democrática; ser interpretada, adicionalmente, de modo restrictivo y quedar, por último, suficientemente motivada.
(v) Por lo que se refiere a la primera de estas exigencias (existencia de previsión legal), la presidenta ni siquiera se consideró obligada a dar razón alguna de la restricción impuesta, actuando así como poder arbitrario que se considera exento de la obligación de motivar las restricciones que impone y sin tomarse la molestia de citar el precepto legal en que ampara la limitación, fundamento normativo que debemos buscar al pie de página del acta de sesiones «[p]alabras retiradas por la Presidencia, de conformidad con el artículo 104.3 del Reglamento de la Cámara».
Este precepto del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD, en lo sucesivo) dispone que «cuando se produjera el supuesto previsto en el punto primero del artículo anterior el presidente requerirá al Diputado u orador para que retire las ofensas proferidas y ordenará que no consten en el ‘Diario de Sesiones’. La negativa a este requerimiento podrá dar lugar a sucesivas llamadas al orden, con los efectos previstos en los apartados anteriores de este artículo», siendo el supuesto previsto en el artículo 103.1 el que los diputados u oradores hayan sido llamados al orden «cuando profirieren palabras o vertieren conceptos ofensivos al decoro de la Cámara y de sus miembros, de las instituciones del Estado o de cualquier otra persona o entidad».
La aplicación de la potestad de la Presidencia prevista en el artículo 104.3 RCD exige, pues, que el diputado u orador haya sido llamado al orden por proferir aquellas palabras o conceptos ofensivos, pero en ningún momento la presidenta llamó al orden ni a la diputada interpelante ni al vicepresidente interpelado, de modo que no concurría el presupuesto de hecho del artículo 103.1 que permite la aplicación del artículo 104.3.
Pero es que, además, esta facultad del artículo 104.3 nunca puede permitir la censura de expresiones puramente veraces y objetivas referidas a un asunto de relevancia pública, que la ciudadanía tiene el derecho a conocer. La verdad nunca puede ser ofensiva al decoro.
(vi) La presidenta tampoco se consideró en la obligación de justificar qué necesidad imperiosa en una sociedad democrática obligaba a censurar el discurso político de una diputada de la oposición que, por cierto, lo único que hizo fue hacerse eco de lo que reiteradamente había alardeado el propio vicepresidente segundo, esto es, que su padre perteneció al FRAP (Frente Revolucionario Antifascista y Patriota), organización calificada como terrorista por las instituciones públicas.
(vii) La interpretación de qué deba entenderse por palabras o conceptos ofensivos al decoro tiene que hacerse en conexión con el ámbito protegido de las libertades del artículo 20.1 CE y en específica referencia al espacio privilegiado de debate público de que gozan los representantes del pueblo, titular de la soberanía nacional (arts. 1.2 y 66.1 CE). En el caso presente concurre una triple exigencia de interpretar restrictivamente las limitaciones al discurso parlamentario: se ejercen libertades al servicio de la formación de una opinión pública libre; se hace, además, en el espacio sacro del debate parlamentario y por una diputada de la minoría, en la oposición. Pero en la arbitraria decisión de la Presidencia ninguna de estas cuestiones es objeto de consideración alguna.
Como refleja el «Diario de Sesiones», tras el turno de intervención de la diputada interpelante, en la respuesta del Ejecutivo a cargo del vicepresidente segundo este se dirigió continuamente a la interpelante como «marquesa» o «señora marquesa», lo que, desde su perspectiva ideológica, se orientaba a situarse en una supuesta superioridad moral y al tiempo a denigrar el discurso de la diputada, ello con la permisividad de la presidenta, que hizo una interpretación favorable a la libertad del discurso político, interpretación que sin embargo abandonó respecto del discurso de la interpelante. En este contexto de debate político y de respuesta a las continuas alusiones al linaje de la demandante es en el que debe enmarcarse la expresión de esta, arbitrariamente censurada por la Presidencia, referencia suprimida que aludía a una cuestión de interés general no solo por la persona a la que venía referida (el vicepresidente segundo del Gobierno), sino por el debate de fondo que la diputada de la oposición quería plantear. Como después se verá, es notorio que el vicepresidente segundo ha venido alardeando de ser «hijo de frapero», siendo evidente que el FRAP fue una organización terrorista, de modo que lo único que hacía la diputada era hacerse eco de lo reconocido públicamente por el propio vicepresidente segundo, quien venía jactándose de que su padre perteneciera al FRAP, lo que –observa la demanda– suscitaba un debate que se elude con la censura presidencial: «¿Cree el señor vicepresidente segundo que el fin justifica los medios?; ¿cree que es legítimo el terrorismo, aunque se dirija a luchar contra una dictadura?. O, por el contrario, ¿cree que el fin no justifica los medios y que el terrorismo y el asesinato nunca están justificados?». Debate ideológico planteado por la afirmación de la diputada que tiene reflejo en sus declaraciones al diario «ABC» el 1 de junio de 2020, de las que la demanda transcribe determinados pasajes, y que sin duda interesaba para la formación de una opinión pública libre. Desde la perspectiva del nacionalismo extremo (al que el vicepresidente segundo ha dado su apoyo), España distaría en la actualidad de ser una democracia, perspectiva distorsionada desde la que cabría preguntarse si también sería legítima la violencia contra esa supuesta democracia imperfecta y si así lo consideraría el interpelado (como podría parecer de su apoyo a los condenados por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo por delito de sedición). Este era un debate importante y de actualidad que la diputada, en ejercicio del núcleo de su derecho de participación, quiso trasladar a los representados, debate intolerablemente censurado mediante la retirada de las palabras de la demandante del «Diario de Sesiones».
Además, desde la perspectiva del derecho a la información, la alusión a que el vicepresidente segundo «es el hijo de un terrorista» resultaba absolutamente veraz. Tras citar la jurisprudencia constitucional que en este punto considera relevante, señala la demanda que aquella alusión se basó en las propias manifestaciones de don Pablo Ortega tanto en un artículo en el periódico «Público» el 18 de septiembre de 2012 como en lo expresado a través deTwitterel 2 de agosto de 2013, según se expuso en la solicitud de reconsideración. Se hace asimismo referencia a la sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, de 1 de julio de 2020, en proceso sobre protección civil del derecho al honor instado por don Francisco Giménez Santana Nieto (padre de don Pablo Ortega) contra un periodista por un artículo publicado en el diario «ABC», proceso en el que don Francisco Sáez se quejó de que se había acusado a su padre de haber sido condenado a muerte durante el franquismo por participar en «sacas». Lo que interesa destacar –observa la demanda– es que en el referido artículo de prensa también se señalaba, respecto de don Francisco Sáez, que había sido miembro del FRAP, afirmación rotunda frente a la que no se accionó por reputarla inveraz. Por lo tanto, no solo don Pablo Ortega alardeaba de la pertenencia de su padre al FRAP, sino que este también lo aceptó en el referido proceso. La demandante de amparo, en fin, se encargó, antes de realizar la afirmación censurada, de comprobar que el propio señor Iglesias había reconocido públicamente que su padre fue miembro de la referida organización y de que en el mentado proceso civil ni siquiera se discutió esa condición. También verificó que en numerosos documentos oficiales se calificaba al FRAP como organización terrorista, fuentes que la demanda detalla. Toda esta actividad de responsable indagación la realizó la demandante antes de emplear la expresión censurada, como resulta del escrito de solicitud de reconsideración. No cabe así dudar de la veracidad de la afirmación de que el padre de don Pablo Ortega fue miembro del FRAP, cuando la fuente es el propio señor Iglesias, ni del carácter terrorista de esta organización, siendo de recordar que el Código penal tipifica la pertenencia a organización o grupo terrorista (art. 572). En cualquier caso, lo que no cabe de ningún modo reprochar a la actora es una falta de diligencia en la comprobación de la exactitud de la expresión utilizada. De acuerdo con lo expuesto, una interpretación restrictiva de la limitación al derecho fundamental exigía no haber censurado la expresión utilizada por la demandante de amparo. Hasta ahora y en lo que se podría calificar de un uso, los órganos parlamentarios habrían hecho esa interpretación restrictiva de la facultad del artículo 104.3, según se dirá.
(viii) Por lo que hace a la exigencia de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), se señala que, no existiendo finalidad legítima para la restricción impuesta, la misma en ningún caso supera el juicio de idoneidad, en cuanto la finalidad prevalente, conforme a la jurisprudencia constitucional y la europea, es otorgar el mayor margen posible a un debate político sin restricciones. Tampoco se supera el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, en cuanto que de la misma se derivan más perjuicios para el interés general (la restricción de un debate de interés para la formación de una opinión pública libre a partir de afirmaciones del propio vicepresidente segundo que reflejaban su tolerancia ideológica hacia la violencia como medio para la consecución de fines políticos). Es manifiestamente desproporcionado que los órganos del Congreso, en lugar de respetar el debate público y la posición de las minorías en el control del Ejecutivo, se ocupen de proteger a este a través del ejercicio de la mayoría parlamentaria, cercenando las posibilidades de censura al Gobierno y a sus posiciones ideológicas por parte de las minorías parlamentarias. Además, los órganos parlamentarios no se han considerado obligados a dar razón alguna de la limitación impuesta, por lo que sus decisiones carecen de juicio alguno de proporcionalidad que relacione la restricción con la finalidad perseguida.
(ix) De la simple lectura de las resoluciones parlamentarias impugnadas se observa una absoluta falta de motivación. La presidenta no dio razón alguna que justificara su arbitraria intromisión en el derecho de participación y en las libertades de expresión e información, falta de motivación ante la que la demandante dio ocasión a los órganos internos de la Cámara, garantizando la subsidiariedad del recurso de amparo, para revisar o al menos justificar la medida intrusiva adoptada, pero la respuesta ahondó en la absoluta falta de motivación. No encontramos motivación alguna en las resoluciones parlamentarias que justifiquen la restricción del núcleo delius in officium, lo que determina una clara lesión de los derechos fundamentales invocados.
(x) Todo lo expuesto permite calificar la decisión impugnada como fruto de la arbitrariedad. No obstante, se pasa a relacionar la vulneración del artículo 23 CE por la aplicación de una manera arbitrariamente diferenciadora del precepto restrictivo del derecho fundamental, teniendo en cuenta la importancia de los usos en el ámbito parlamentario. Se dice, a este respecto, que tales usos habían interpretado la potestad de retirar del «Diario de Sesiones» palabras o conceptos «ofensivos al decoro» en un sentido restrictivo, conforme con la máxima expansión del derecho fundamental de participación y a fin de permitir la expulsión del debate público únicamente de lo que pudiera calificarse de puro insulto. A título de ejemplo, se cita lo ocurrido en la Comisión para la reconstrucción social y económica del Congreso de los Diputados, cuando el vicepresidente segundo se dirigió al portavoz de un grupo minoritario así: «En ocasiones parece que quiera un golpe de Estado», precisando a continuación que a Vox «le gustaría dar un golpe de Estado, pero no se atreve», imputación que, sin soporte fáctico o argumental alguno, no se consideró ofensiva al decoro ni dio lugar a un requerimiento para retirarla. De igual modo, en el propio debate plenario que en la demanda se considera el mismo vicepresidente segundo se dirigió a la actora y a los miembros de su grupo parlamentario con las expresiones «corruptos», expresión deliberadamente falsa, dado que su autor sabía que ni la demandante ni ningún miembro del Grupo Popular estaban siendo investigados por alguna actividad relacionada con la corrupción, pese a lo cual la presidenta no ejerció la potestad del artículo 104.3. Y es que no cabe sino concluir que en el ámbito del debate político ––singularmente el de los representantes de la soberanía– existe escaso margen para imponer restricciones, resultando intolerable que la mayoría parlamentaria que soporta al Ejecutivo utilice su posición privilegiada en los órganos internos de la Cámara para reprimir el discurso político de los grupos de la oposición precisamente cuando ejercen la esencial función de control del Gobierno. Al limitar las posibilidades de la minoría de controlar al Ejecutivo introduciendo las cuestiones que estime oportunas relativas al debate político tales órganos no solo están vulnerando el derecho fundamental a la participación (en su doble vertiente: de representantes y representados), sino que están socavando el sistema de control entre los poderes del Estado que forma parte del propio concepto de Constitución democrática.
c) Se argumenta a continuación la especial trascendencia constitucional del recurso [art. 50.1 b) LOTC y STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2]:
(i) Se plantea un problema de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no hay doctrina del Tribunal Constitucional, como es la potestad de los órganos internos de la Cámara de restringir el debate político ordenando la retirada del «Diario de Sesiones» de expresiones, frases o comentarios que, a juicio de tales órganos, pudieran ofender al decoro. Es imprescindible un pronunciamiento del Tribunal al respecto, dado que un exceso en el ejercicio de esta potestad puede, como en este caso, suponer una grave restricción tanto del derecho de los parlamentarios al ejercicio del cargo como del que corresponde a los representados a participar a través de los primeros en los asuntos públicos. Los contornos imprecisos y la ambigüedad de la cláusula «ofensivos al decoro» permitirían una interpretación tan extensa que supondría una verdadera represión del debate político o una aplicación arbitrariamente diferenciadora en función de quién utilizara las palabras o expresiones, como ha ocurrido al aceptarse que un miembro del Ejecutivo impute impunemente una intención golpista a todo un grupo parlamentario de la oposición, en tanto que sea censurada la expresión absolutamente contrastada de la demandante. Existe –se añade– jurisprudencia constitucional sobre la aplicación de sanciones a parlamentarios por los órganos de las cámaras, pero el Tribunal no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la restricción del debate político sin aplicación de la potestad sancionadora, sino mediante de la censura de palabras o expresiones supuestamente ofensivas. Además, el recurso de amparo plantea la trascendental cuestión constitucional de si los diputados pueden ser reprimidos por los órganos de la Cámara cuando se limitan a decir verdad, por incómoda que esta sea, sobre una cuestión de trascendencia pública que los representados tienen derecho a conocer. El recurso permite al Tribunal clarificar estos extremos y seguir perfilando su doctrina sobre la libertad absoluta del discurso parlamentario. Se hace preciso delimitar con precisión las potestades de los órganos de las cámaras (controlados de ordinario por la mayoría que presta soporte al Gobierno) que pueden llegar a reprimir el debate, restringir la función de control y socavar la primacía del Parlamento frente al Ejecutivo.
(ii) El asunto suscitado trasciende del caso concreto porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tiene unas consecuencias políticas generales, invocando la demanda en este punto la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la especial trascendencia que concurriría en los amparos de origen parlamentario. En el caso actual esta relevancia que en general tienen los recursos del artículo 42 LOTC queda reforzada, pues el mantenimiento sin revisión alguna de las decisiones impugnadas estaría permitiendo a los órganos internos restringir y reprimir algo tan esencial para el pluralismo político y la democracia representativa como es la plenitud de un debate político y público sin la censura de los órganos parlamentarios.
Se concluyó con la súplica de que se otorgara el amparo y se declarasen nulas las resoluciones impugnadas.
2. Por providencia de 24 de noviembre de 2020, la Sección Tercera (Sala Segunda) acordó, examinado el recurso, admitirlo a trámite al apreciar la concurrencia en el mismo de una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), al plantear un problema sobre una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina del Tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)]. Por ello, en aplicación del artículo 51 LOTC, acordó la Sección que se dirigiera atenta comunicación al Congreso de los Diputados a fin de que en plazo que no excediera de diez días remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al «Diario de Sesiones» de 27 de mayo de 2020, sesión plenaria núm. 23, y al acuerdo de la mesa de fecha 16 de junio de 2020, debiendo previamente emplazarse a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto a la parte recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran, si lo desearan, comparecer en el recurso de amparo.
3. Por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia, de 4 de enero de 2021, se acordó tener por personada y parte en el procedimiento a la letrada de las Cortes Generales doña Paloma Campos Navarro Domínguez en nombre y representación de la mesa de la Cámara y dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podrían presentar las alegaciones que estimasen pertinentes (art. 52.1 LOTC).
4. Mediante escrito registrado el 12 de febrero de 2021, la letrada de las Cortes Generales presentó alegaciones en nombre y representación del Congreso de los Diputados.
A) En cuanto a extremos jurídico-procesales, se manifiesta conformidad con lo expuesto en la demanda por lo que se refiere a jurisdicción, legitimación, agotamiento de la vía interna parlamentaria y plazo.
B) En cuanto a cuestiones jurídico-materiales, se considera, en síntesis, lo siguiente.
a) La facultad presidencial de retirar palabras del «Diario de Sesiones» no está, en contra de lo que afirma la demanda, «fuera de todo cauce legal o reglamentario», sino reconocida en el artículo 104.3 RCD. El correcto examen de este caso hace preciso referirse a la naturaleza y configuración de la función presidencial de dirección de los debates:
(i) El precepto principal es el artículo 32 RCD, cuyo apartado 1 prescribe, entre otros extremos, que el presidente «dirige los debates» y «mantiene el orden de los mismos», la más típica función de un presidente de la Cámara, que la ejerce en solitario y de forma personalísima, a diferencia de otras que comparte con la mesa o con la junta de portavoces. Hasta tal punto es el presidente quien controla el debate que «ningún diputado podrá hablar sin haber pedido y obtenido del Presidente la palabra» y que «nadie podrá ser interrumpido cuando hable, sino por el Presidente, para advertirle que se ha agotado el tiempo, para llamarle a la cuestión o al orden, para retirarle la palabra o para hacer llamadas al orden a la Cámara o a alguno de sus miembros o al público» (apartados 1 y 3, respectivamente, del artículo 70 RCD). Del mismo modo, es el presidente quien controla las sustituciones de oradores (art. 70.4 RCD) y el único que puede retirar la palabra, una de las decisiones más radicales en cualquier debate, como establecen los artículos 70.6 («Transcurrido el tiempo establecido, el Presidente, tras indicar dos veces al orador que concluya, le retirará la palabra») y 102.2 («El presidente retirará la palabra al orador al que hubiere de hacer una tercera llamada a la cuestión en una misma intervención») del propio Reglamento. Son asimismo de interés los artículos 70.5, 73.2, 71, 72.1, 72.2 y 104.1 RCD, relativos, respectivamente, al mantenimiento de las competencias presidenciales de ordenación del debate incluso en intervenciones de miembros del Gobierno; a la ampliación, reducción o acumulación del número y tiempos de intervenciones de grupos y parlamentarios; al uso del turno de alusiones; al incidente de observación del Reglamento; a la lectura de normas o documentos y al poder presidencial de retirar la palabra y expulsar del salón de sesiones a un diputado u orador en las circunstancias allí previstas. Todas estas normas configuran un modo de dirigir el debate basado en la libre apreciación o juicio personal del presidente, que es quien valora las circunstancias existentes para mantener el orden, conforme a su propio criterio y puede, en virtud de ello, utilizar los distintos medios que le reconoce el Reglamento. Para el normal desenvolvimiento y libre actuación de las cámaras, sin injerencia de otros órganos del Estado, es necesario que sean los propios órganos de la Cámara, en este caso el presidente, los que apliquen su Reglamento y mantengan el orden y la disciplina internos. En todos estos preceptos aparece el concepto «orden», a apreciar y mantener siempre y solo, en el debate, por el presidente, única magistratura que tiene poder sobre la palabra de los intervinientes, bien para concedérsela, bien para quitársela o interrumpirla. Que la Presidencia, en el Pleno o en las comisiones, es la que determina el orden queda corroborado, además, en otros preceptos del Reglamento, que aluden a su función de aplicar la disciplina interna, preceptos que, aunque no traten específicamente sobre el debate, se pueden referir al mismo, citándose a este respecto en las alegaciones los artículos 105, 72.3 y 107.1 y 2 RCD.
Este es el modelo de dirección presidencial del debate y mantenimiento de su orden que resulta del Reglamento, muy similar al que existe en la mayoría de órganos parlamentarios y que se ha venido aplicando sin discusión desde su aprobación en 1982. En este sentido, la retirada de palabras del «Diarios de Sesiones» es una de esas facultades reconocida a la Presidencia en el marco de su función de dirección de modo marcadamente presidencialista, siendo su uso de libre apreciación por quien, en cada momento, ocupa la Presidencia, sin que exista un «manual» del presidente que reglamente cómo deben ejercerse esas potestades de ordenación del debate, de manera que cada presidente de modo libre y con arreglo a sus propios criterios sobre lo que es el orden va dotando de contenido a esa función (lo que se ha llamado el «estilo» del presidente).
Se adjuntan como anexos a las alegaciones, en este sentido, ejemplos de palabras o expresiones que fueron retiradas del «Diario de Sesiones» por orden de la correspondiente Presidencia, lo que permitiría apreciar claramente lo expuesto. Así, frente a una práctica tradicional en la que, cuando la Presidencia invitaba al orador a retirar alguna expresión, este normalmente lo hacía, se ha ido produciendo cada vez con mayor frecuencia lo contrario. Por eso los precedentes que se recogen se limitan a las últimas legislaturas, desde la décima. Ante la negativa del interviniente a retirar la expresión que a juicio del presidente puede considerarse ofensiva, es este quien decide si ordena o no su retirada. Incluso, como en el supuesto ocurrido en la sesión plenaria de 22 de enero de 2014 (X Legislatura), sin ordenar propiamente la retirada, se hace constar en el «Diario de Sesiones» que, en cumplimiento de la decisión de la Presidencia, las mismas han de interpretarse en el sentido de que se han proferido sin ánimo de ofensa. En la XII Legislatura se ordenó la retirada del «Diario de Sesiones» de palabras como «falangista», «gorrinos», «ladrones» y «carceleros», «fascista» o «golpista». En la XIV Legislatura se ordenó otro tanto ante la palabra «ladrones» o expresiones como «los desfalcos y la corrupción pública y notoria de la familia real española» o «Gobierno criminal». Bajo la Presidencia actual, además del supuesto del que trae causa este recurso, se ordenó retirar las palabras «cacatúa», «fascista», «golpistas», «corrupto» y «criminal», así como la afirmación «han condenado por corrupción a M. Rajoy». Se trata, pues, de una amplia variedad de supuestos en los que, ante la creciente tensión provocada por la escalada verbal en las sesiones, las distintas personas que han ocupado la Presidencia han actuado con un objetivo común de eliminar el carácter ofensivo de palabras, conceptos y expresiones que se ordenan retirar.
(ii) Se plantea por esta representación, a partir de lo anterior, si es posible el control del uso de esta potestad presidencial de suprimir determinadas palabras del «Diario de Sesiones» o si, por el contrario, estamos ante un acto «discrecional» no controlable del presidente, dependiente de su libre apreciación.
Es cierto que la posibilidad de retirar palabras del «Diario de Sesiones» queda anudada al hecho (elemento reglado) de que se hayan proferido o vertido conceptos ofensivos al decoro en los términos que dice el artículo 103.1 RCD, conceptos jurídicos indeterminados, sin embargo, cuya apreciación solo puede realizarse por el presidente, según su entender. El concepto clave del precepto citado es el de «decoro», concepto indeterminado que se encuentra relacionado con el honor, el respeto o la estimación, siendo el contenido del derecho al honor, conforme a la jurisprudencia constitucional, lábil, fluido y cambiante. No dice el artículo 103 cuándo se producen esas circunstancias ni quién debe apreciarlas, pero se entiende que corresponde al presidente por su facultad genérica de dirección de los debates y mantenimiento de su orden (art. 32 RCD). Esta indeterminación lleva a que sea solo a la Presidencia de la Cámara a la que corresponda su determinación, en virtud de su facultad de dirección y ordenación de los debates parlamentarios. El alcance que quiera darle el presidente del Congreso al término «decoro» no viene determinado por la veracidad o no de un hecho que sea manifestado por el orador, como dice la demanda, sino por el respeto a ladignitasde la Cámara como órgano de representación y de sus miembros y por el respeto que merecen las demás instituciones del Estado y los derechos de terceros afectados por la intervención, oponiéndose esta representación al argumento de la demanda que limita el concepto de «decoro» a lo que pueda calificarse como insulto y cita como ejemplo, a estos efectos, la retirada de determinadas palabras por la Presidencia que no tenían la consideración estricta de insulto («Diarios de Sesiones del Congreso de los Diputados» núm. 42 y 55, de 9 de septiembre y de 21 de octubre de 2020, respectivamente, pp. 42 y 102 de uno y otro).
(iii) La demanda aduce que no hubo llamada al orden antes de retirar las palabras, pero debe aclararse que esa retirada puede darse de forma independiente a la llamada al orden. La remisión del artículo 104.3 al artículo 103 es solo al punto 1, esto es, a la determinación del supuesto de hecho en el cual se pueden retirar palabras «[c]uando se produjera el supuesto previsto en el número 1 del artículo anterior») y este supuesto es «[c]uando profirieren palabras o vertieren conceptos ofensivos al decoro de la Cámara y de sus miembros, de las Instituciones del Estado o de cualquiera otra persona o entidad». Es cierto que este supuesto, junto con los otros tres que se describen en el artículo 103, puede dar lugar también a una llamada al orden, cuyo ejercicio se regula en el artículo 104.1, pero el artículo 104.3 no se remite al número 1 de este mismo artículo (ejercicio de la llamada al orden) y solo si lo hubiera hecho cabría entender que la retirada de palabras está vinculada a una previa llamada al orden. Por tanto, la retirada de palabras se fundamenta en una causa que, de forma coincidente, lo es también de la llamada al orden, pero ambas actuaciones son distintas y separables. Por otra parte, sí hubo una invitación explícita a la retirada voluntaria de las palabras pronunciadas, lo que implícitamente se puede entender como una llamada al orden, en tanto que está ya advirtiendo del juicio de reproche que tales palabras suscitan en la Presidencia.
(iv) La demanda otorga mucha importancia al tema de la veracidad de las afirmaciones de la diputada e incluso cataloga un nuevo derecho (el «derecho del parlamentario a decir la verdad») que pretende incluir en el artículo 23 CE como una especie de proyección del derecho de información veraz [art. 20.1 d) CE]. Pero el principio de veracidad, si bien es determinante en el análisis del derecho de información (ofensas al honor, injurias, calumnias), no lo es en este caso. El principio de veracidad del artículo 20.1 d) CE no es de aplicación al artículo 104.3 RCD. Nada dice este precepto de que las palabras solo se pueden retirar si no son verdad. Las intervenciones en las sesiones son libres, no se exige que solo se puedan decir verdades. En el Parlamento no existe un test de la verdad, de forma que no quepa decir falsedades, ello siempre al margen de las acciones legales que puedan corresponder, en su caso. Que cada diputado diga o no la verdad entra en su inescrutable opción personal. La verdad es, sin duda, un bien superior al que se debe aspirar, pero en el debate parlamentario no cabe afirmar un derecho a que la verdad sea comunicada o recibida, porque el Parlamento, sin negar su poder de comunicación, no es técnicamente un «medio de difusión» incluido en el ámbito de aplicación del artículo 20.1 d) CE. Tampoco los diputados, aunque en sus intervenciones puedan transmitir informaciones de interés, son profesionales de la información ni lo hacen a través de un medio de esa naturaleza, que es la circunstancia amparada por el artículo 20.1 d). Considerar, como la demanda hace, que la referencia a la veracidad de la información excluye el carácter ofensivo de las palabras no es un razonamiento correcto. Del mismo modo, la referencia a que la condición de «hijo de un terrorista» ya habría sido destacada en los medios no excluye su carácter ofensivo. Podríamos discutir, como mero ejercicio retórico, si las palabras que vertió la demandante eran o no verdad, pero ello es irrelevante a estos efectos, pues la aplicación del artículo 104.3 no depende de la veracidad de las palabras, sino de su carácter ofensivo (art. 103.1). Cabría entonces discutir si esas palabras eran o no ofensivas, pero ello también resulta irrelevante, pues tal juicio corresponde realizarlo solo al presidente y en ese juicio no cabe sustitución de su criterio. Si entendió que se profirieron palabras ofensivas al decoro de una persona, ello debe ser suficiente para la aplicación del artículo 104.3, que tan solo depende de su criterio de interpretación.
En todo caso, cualquiera puede entender que la palabra «terrorista» encierra la suficiente entidad y que las menciones de la familia, del padre, de un pariente, resultan ofensivas y sobre todo son absolutamente ajenas a los asuntos que deben debatir las Cortes. La iniciativa que se estaba discutiendo no trataba sobre los familiares de terroristas, ni su tema tampoco tenía relación con esta cuestión. Que los diputados se abstengan de emplear estas expresiones viene exigido por la obligación expresa del artículo 16 RCD, en cuanto a la adecuación de su conducta al Reglamento y a respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria. Y esta interpretación es la acogida por el propio Reglamento al situar el supuesto del artículo 104.3 en el capítulo relativo a la disciplina parlamentaria.
La secuencia de hechos en la sesión, tal como aparece en el «Diario de Sesiones», es clara al respecto. La presidenta, conforme a su juicio, y en su condición de máxima autoridad del debate, considera ofensivas estas palabras, razón por la que pide su retirada y al no hacerse voluntariamente, ordena que se retiren. Ordenar que unas palabras que no ha querido retirar el orador no consten en el «Diario de Sesiones» es un acto debido. La presidenta hizo saber a la diputada las palabras que debían ser retiradas, sin que la recurrente pueda alegar desconocimiento del precepto y consecuencia aplicada.
(v) Ni el artículo 103 ni el artículo 104.3 RCD establecen previsión alguna de que el presidente tenga que justificar o motivar su decisión de retirada de palabras. No se exige que en el momento de su decisión el presidente aporte ninguna argumentación, pues tal potestad le viene así reconocida en el artículo 104.3. Se trata, además, de una previsión del cierre del debate sobre la cuestión para poder seguir con los restantes asuntos del orden del día, de forma que un cuestionamiento sobre estas decisiones podría llevar a un alargamiento interminable de la discusión.
(vi) El presidente ha de ajustarse al Reglamento, evidentemente, y en tal sentido solo puede usar los medios de dirección reconocidos. Pero los que sí lo están los puede usar discrecionalmente o «a su juicio», como dice el Reglamento. Por eso, en el ejercicio de esta potestad no cabe hablar de «arbitrariedad», como dice la demanda, pues el propio Reglamento no establece reglas de aplicación ni exige su motivación, sino que otorga todo el margen de apreciación al presidente, cuyo juicio no puede ser sustituido. En la Cámara, solo el presidente es el que determina el orden y lo hace con arreglo a su propio criterio. El orden no es un conceptoa priori, ni el Reglamento lo define, sino que cada presidente tiene su concepción y lo va concretando mediante las decisiones que adopta. Estamos, pues, ante el prototipo deacta interna corporis, que aún sigue teniendo algunas manifestaciones dentro del funcionamiento de la Cámara, conforme a la jurisprudencia constitucional que se cita. Sin duda que todo lo relacionado con el debate, su desarrollo y las intervenciones en el mismo reflejan la esencia más política del Parlamento. En relación con el debate, podrían ser controlables aspectos de puro procedimiento, pero no parece que sea controlable la interpretación que un presidente hace de lo que en cada momento considera ofensivo.
b) Se considera después el carácter ofensivo de las palabras dichas:
(i) La referencia de la demandante a la veracidad de la información no excluye examinar este extremo. Las palabras se pronunciaron en un debate público, al que se puede acceder en directo y mediante su grabación, disponible en la web del Congreso de los Diputados, y tienen una evidente repercusión pública. No fueron manifestaciones expresadas en el marco de las funciones parlamentarias, sino alegaciones personales no relacionadas con el debate. La imputación de ser «hijo de un terrorista» era ajena a las cuestiones debatidas. La formulación de la iniciativa no se refería al terrorismo, a la violencia, a los medios violentos y a la vinculación de los parientes de los diputados con actividades terroristas y, menos aún, se refería la citada iniciativa a la supuesta condición de «hijo de un terrorista» del diputado. Por ello, fue plenamente coherente que la presidenta decidiera la exclusión del debate de tales alusiones personales o familiares, que nada tenían que ver con el control del Gobierno ni con ninguna otra función de la Cámara, lo que viene exigido por el ya citado artículo 16 RCD.
(ii) Este tipo de alusiones disruptivas provocan una cierta alarma, una intrusión en los debates de un elemento chocante, discorde y ajeno al desarrollo de la sesión, que puede alterar su orden. La gravedad de la imputación puede causar desórdenes graves en la sesión o perturbar gravemente los trabajos parlamentarios y al presidente le corresponde evitar que eso se produzca. En función del grado de las palabras se puede producir una reacción más o menos grave y no cabe descartar la indignación de la persona afectada o del grupo al que pertenece y el correspondiente incidente si esas palabras, como es el caso, se refieren a un familiar del afectado, ya que la imputación puede afectar al honor, a la intimidad y a la imagen y a la vez constituir una presunta injuria. Tales expresiones descalificadoras, según los criterios manejados en la jurisprudencia, se consideran como acciones o expresiones que lesionan la dignidad de otra persona, menoscaban su fama o atentan contra su propia estimación, más grave en sus efectos si se han proferido, como en este caso, con publicidad. Este tipo de alusiones son ejemplos paradigmáticos de expresiones que nada tienen que ver con el debate o con las propias cámaras y que, como reacción, pueden promover un desorden grave, incluso con conducta de obra por parte de los diputados, una situación que todo presidente está obligado a evitar, como se establece en el artículo 106 RCD. No cabe descartar que unas palabras hirientes causen una reacción más o menos violenta. Las palabras pueden dañar, aunque se puedan amparar en la inviolabilidad, si están manifiestamente fuera de las competencias parlamentarias.
(iii) En este sentido, la presidenta apreció conforme a estos criterios, que son los normales (la acusación de «terrorista» no parece menos ofensiva que la de «ladrones»), el carácter ofensivo de estas palabras y ordenó su retirada, como era su deber. La finalidad del artículo 104.3 no es otra que la de aminorar las consecuencias lesivas del acto, de tal forma que al ser retiradas las palabras, aun respetándose la publicidad parlamentaria, se contribuye lo mínimo posible a la publicidad de la ofensa.
c) No hay afectación del artículo 23, en relación con el 20, ambos de la Constitución:
(i) Incluso si se considerara que cabe controlar la actuación de la presidenta, hay que afirmar que no ha dado lugar a una vulneración de tales derechos fundamentales y ello por una simple razón: el grupo parlamentario del que formaba parte la demandante registró una interpelación urgente y, tras su calificación y admisión a trámite, se incluyó en el orden del día de la sesión plenaria que correspondía para, ya en la misma, celebrar el debate de acuerdo con las exigencias reglamentarias y con respeto de las garantías de publicidad. El derecho de participación de la demandante no se ha visto vulnerado, porque pudo intervenir sin ninguna limitación, pudo formular su interpelación y cumplir, en consecuencia, con su función, como miembro de la oposición, de control de la acción del Gobierno.
(ii) Respecto de las palabras supuestamente «suprimidas», no ha habido ninguna injerencia, pues las pudo expresar libremente y han figurado desde el principio y siguen figurando en el «Diario de Sesiones», pues a pesar del significado de la expresión «retiradas», no son nunca en realidad eliminadas del «Diario de Sesiones». Únicamente se deja constancia de que la presidenta ordenó que se retirarán, pues este es también un hecho que ocurrió y así debe figurar. No ha habido, por tanto, ninguna censura, solo el ejercicio legítimo de una potestad presidencial reconocida por el Reglamento y que es plenamente respetuosa tanto con el derecho de participación de la representante como con su libertad de expresión. Difícilmente se puede hablar de censura, porque estamos ante un acto puramente «formal» o «declarativo» que no conlleva ninguna ejecución. El acto de retirada no se ejecuta porque nunca se supri