Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:76
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Montero Gutiérrez Gil, presidente; los magistrados don Santiago Lozano-Vares García, don Antonio Marín Vidal, don Ricardo Blanco Sáez y don Cándido Román-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Pérez García Vázquez; los magistrados don Ramón Delgado Carmona y don Enrique Ramos Romero, y las magistradas doña Concepción Arias Cano y doña Inmaculada Pascual Ortiz, ha pronunciado
la siguiente
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1679-2021, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante, en relación con el art. 60.2 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, por posible infracción de los apartados 18 y 23 del art. 149.1 CE. Han comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado, la fiscal general del Estado, las Corts Valencianes, y la Generalitat Valenciana. Ha sido ponente la magistrada doña María Pérez García Vázquez.
1. Con fecha de 23 de marzo de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante por el que se remite, junto con el testimonio del procedimiento correspondiente (procedimiento ordinario núm. 174-2020), el auto de 24 de febrero de 2021, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 60.2 de la Ley 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, por posible vulneración de los apartados 18 y 23 del art 149.1 CE.
El art. 60 de la citada ley regula los plazos de resolución y notificación de la licencia ambiental. En su apartado primero establece que el plazo máximo para resolver y notificar la licencia ambiental será de seis meses, a contar desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del ayuntamiento competente para resolver. El apartado segundo, objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad, establece el sentido del silencio administrativo, una vez pasado dicho plazo, en los siguientes términos:
«2. Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada, salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública.»
2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:
a) El 1 de abril de 2019, la mercantil Nueva Conesa y Asociados, S.L., que se dedica a realizar actividades de tratamiento de residuos, solicitó al Ayuntamiento de San Vicente del Raspeig certificado de compatibilidad urbanística y licencia ambiental y de apertura para desarrollar en dicho municipio la actividad de almacén y gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, conforme al art. 18.1 b) de la Ley 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana (en adelante, Ley 6/2014).
Según consta en el expediente administrativo el certificado urbanístico se expidió el 26 de marzo de 2019, en el que constaba que la actividad era «compatible con el tipo de suelos donde se pretende». El ayuntamiento no dio respuesta expresa, sin embargo, a la solicitud de licencia ambiental en el plazo máximo de resolución y notificación que establece el artículo 60 de la Ley 6/2014 (seis meses a contar desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del ayuntamiento competente para resolver). La mercantil, invocando el art. 21 («Obligación de resolver») de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en adelante, LPACAP), solicitó la emisión de una resolución expresa con la concesión de la licencia ambiental y de apertura para disipar cualquier duda a la hora de proceder a las necesarias inversiones para llevar a cabo la actividad de almacén y gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
b) El 3 de marzo de 2020, ante la falta de resolución, Nueva Conesa y Asociados, S.L., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad del Ayuntamiento de San Vicente del Raspeig, por no resolver en plazo la solicitud de licencia ambiental y de apertura, dando lugar al procedimiento ordinario núm. 174-2020, en cuyo marco se plantea la cuestión de inconstitucionalidad.
En la demanda, la mercantil alega que, habiendo transcurrido más de seis meses, y en ausencia de resolución expresa notificada en el plazo establecido al efecto, su solicitud ha sido estimada, conforme al apartado 2 del art. 60 de la Ley 6/2014.
En la contestación a la demanda el ayuntamiento puso de manifiesto que la actividad en cuestión está sujeta simultáneamente al procedimiento de evaluación ambiental, conforme a la Ley 6/2014, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, cuyo art. 14.1 establece que en tales casos se deberá obtener declaración de impacto ambiental favorable con carácter previo a la concesión de la licencia ambiental. De modo que el ayuntamiento no puede resolver una solicitud de licencia hasta que, en su caso, el proyecto obtenga la declaración de impacto ambiental favorable. La declaración de impacto ambiental es competencia de la Conselleria de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, a la que el ayuntamiento remitió el proyecto una vez transcurrido el plazo de alegaciones, sin que se hubiera resuelto por la conselleria. Afirmaba, en síntesis, que había realizado la tramitación que estaba en su mano antes de la declaración de impacto ambiental, requiriendo a la empresa demandante la subsanación de una serie de deficiencias puestas de relieve en el informe técnico (mediante resolución núm. 1766 de 31 de julio de 2020, a la que la mercantil dio respuesta el 14 de septiembre de 2020). De modo que no había habido inactividad municipal, no aplicándose la regla del silencio administrativo positivo, al estar interrumpido el procedimiento hasta que se produzca la declaración de impacto ambiental.
c) Concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia [art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], el juzgado acordó, por providencia de 28 de enero de 2021, oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la posible inconstitucionalidad del art. 60.2 de la Ley 6/2014 por posible vulneración del art. 24.1 LPACAP, en el que se dispone que el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente»; así como por vulneración del art. 10 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (en adelante LEA), que dispone que la falta de emisión de la declaración de impacto ambiental en los plazos legalmente establecidos «en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable». Vulneraciones que determinarían la inconstitucionalidad mediata de la disposición autonómica en cuestión por infracción de los apartados 18 y 23 del art. 149.1 CE.
d) El Ministerio Fiscal, en escrito de 4 de febrero de 2021, consideró pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por entender que se cumplían los requisitos procesales exigidos al efecto, con especial referencia a los juicios de aplicabilidad y relevancia, aunque sin entrar en el fondo del asunto. Por su parte, la mercantil Nueva Conesa y Asociados, S.L., mediante escrito de 9 de febrero de 2021, se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por entender que la disposición aplicable al caso e indicada en la providencia de la Sala no suscitaba ninguna duda de constitucionalidad. El ayuntamiento demandado no presentó alegaciones.
e) Por auto núm. 72/2021 de 24 de febrero, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 60.2 de la Ley 6/2014 por la posible vulneración del art. 149.1.18 y 23 CE.
3. Del contenido del auto interesa destacar lo siguiente:
a) El auto comienza exponiendo sintéticamente los requisitos para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (art. 35 LOTC) y los antecedentes de hecho, e identifica las disposiciones que considera relevantes para la resolución de este procedimiento.
Transcribe, en primer lugar, lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del art. 60 de la Ley 6/2014 (que disponen, respectivamente, el plazo máximo de seis meses para resolver y notificar, y el sentido positivo del silencio administrativo en los términos ya expuestos), y pone esta disposición en relación con lo dispuesto en el art. 14.1 y 5 de la misma ley, en donde se regula la integración y coordinación de la licencia ambiental con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental: su apartado primero dispone que se deberá obtener la declaración de impacto ambiental favorable con carácter previo a la concesión de la autorización ambiental integrada o la licencia ambiental; su apartado quinto dispone que «[c]uando la actividad esté sometida a licencia ambiental y requiera de la previa evaluación de impacto ambiental por el órgano autonómico de acuerdo con la normativa vigente en la materia, el estudio de impacto ambiental será sometido, dentro del procedimiento de licencia ambiental, y conjuntamente con el proyecto, al trámite de información pública y demás informes establecidos en dicho procedimiento, debiendo obtenerse declaración impacto ambiental con carácter previo a la concesión de la licencia ambiental». Destaca, asimismo, que la disposición final cuarta de la Ley 6/2014 se remite, en todo lo no regulado por la misma, a la Ley 30/1992 de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común; ahora, Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
Cita, sin solución de continuidad, el art. 10 LEA que dispone que la falta de emisión de la declaración de impacto ambiental «en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable», y el art. 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la adopción de la legislación básica sobre protección del medio ambiente.
Se refiere, asimismo, al art. 25 del Decreto del Consell de la Generalitat 32/2006, de 10 de marzo, por el que se modifica el Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento para la ejecución de la Ley de las Corts Valencianes 2/1989, de 3 de marzo, de impacto ambiental, en relación con los plazos de tramitación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, según el cual «[e]n el plazo de dos meses siguientes a la recepción del expediente […] el órgano medioambiental remitirá la declaración de impacto ambiental al órgano competente en materia sustantiva». Y reproduce el art. 24.1 LPACAP cuyo párrafo primero establece como regla general que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa «legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo», y cuyo párrafo segundo establece una serie de excepciones a dicha regla, entre las que se encuentra la de los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente».
b) Procede a continuación a hacer el juicio de aplicabilidad y de relevancia de la norma en cuestión conforme a lo exigido por el art. 35 LOTC.
Pone de manifiesto, en primer lugar, que la disposición en cuestión resulta esencial y necesaria para la resolución del litigio que se sustancia entre las partes puesto que la mercantil recurrente pretende que se aplique el art. 60.2 de la Ley 6/2014 en el sentido de que su solicitud de licencia para realizar actividades de tratamiento de residuos ha sido estimada por silencio administrativo positivo, de modo que la aplicación de este precepto conllevaría la estimación automática de la demanda pese a que, a juicio del juzgado, la norma autonómica entra en contradicción plena con las disposiciones estatales citadas (arts. 10 LEA y 24.1 LPACAP).
Por lo que se refiere al juicio de relevancia, procede a justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma. Tras reiterar que el demandante entiende que la solicitud de licencia ambiental solicitada al ayuntamiento demandado ha sido estimada, conforme a lo dispuesto en el artículo 60.2 de la Ley 6/2014, llama la atención sobre el hecho de que la normativa autonómica que regula la declaración de impacto ambiental no contiene un pronunciamiento relativo a las consecuencias de la falta de resolución del procedimiento por parte de la administración. Concluyendo que, a la luz de lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 24.1 LPACAP «parece que el silencio administrativo operaría en sentido negativo, al encontrarnos ante un procedimiento que implica el ejercicio de actividades que pueden dañar el medio ambiente».
Sin embargo, la disposición aplicable en este caso, el art. 60 de la Ley 6/2014, dispone que antes de otorgar una licencia ambiental se tiene que haber obtenido una declaración de impacto ambiental, y que, transcurridos seis meses sin que resulte notificada la resolución expresa a la solicitud de licencia ambiental, dicha solicitud podrá entenderse estimada «salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública», que desde luego no se da en el supuesto examinado. De modo que, según aprecia el juzgado, si la administración autonómica no ha emitido un pronunciamiento expreso sobre la declaración de impacto ambiental –que es imprescindible para que el ayuntamiento pueda conceder la licencia ambiental– se encuentra ante la tesitura de que una norma autonómica (el art. 60.2 de la Ley 6/2014), estaría estimando una solicitud encaminada a obtener una licencia ambiental sin disponer de un instrumento de intervención ambiental imprescindible, como es la declaración de impacto ambiental, contraviniendo lo dispuesto en una norma estatal (art. 10 LEA).
Destaca el juzgado que la norma autonómica establece reglas que regulan el sentido del silencio administrativo en contra de lo dispuesto en dos leyes estatales: no solo el art. 10 LEA, sino también el art. 24 LPACAP, por lo que concluye que la ley autonómica estaría infringiendo la Constitución Española de forma mediata por vulnerar las competencias exclusivas del Estado para establecer legislación básica en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE), y sobre procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Razón por la que considera necesario plantear la cuestión de constitucionalidad para que el Tribunal Constitucional «se pronuncie acerca de si el artículo 60.2 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades, es conforme a los artículos 149.1.18 y 149.1.23 de la CE».
4. Mediante providencia de 7 de octubre de 2021, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite la presente cuestión y reservarse para sí el conocimiento de la misma; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto del ministro de Justicia, y a la fiscal general del Estado, así como a las Corts Valencianes y al Consell de la Generalitat Valenciana, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; comunicar la resolución al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión. Finalmente se ordenó publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana».
5. El presidente del Senado, en escrito registrado en este tribunal con fecha 20 de octubre de 2021, comunicó a este tribunal que la mesa de la Cámara adoptó el acuerdo de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó la presidenta del Congreso mediante escrito registrado el día 21 de octubre de 2021.
6. El 28 de octubre de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el escrito de alegaciones del abogado del Estado que, en nombre del Gobierno, interesó la estimación de la cuestión por las razones que a continuación se resumen.
a) Invoca, en primer lugar, el art. 9 LEA («Obligaciones generales»), que dispone que «los proyectos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deberán someterse a una evaluación ambiental antes de su autorización […]. Carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, puedan corresponder». Disposición que relaciona con el art. 10 LEA ya citado, que proscribe el silencio positivo en casos de falta de emisión en plazo de la declaración de impacto ambiental. Concluye, en consecuencia, que el artículo 60.2 de la Ley 6/2014 es contrario a lo dispuesto en el artículo 10 LEA, al ignorar que en los proyectos sometidos a licencia ambiental que a su vez requieren de una previa evaluación de impacto ambiental, la falta de emisión de la declaración de impacto ambiental, en los plazos legalmente establecidos, en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable.
b) En relación con lo dispuesto por el art. 24.1 LPACAP, recuerda que, si bien esta disposición establece la regla general del silencio positivo ante la falta de resolución por la administración de un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, también incluye como excepción a la misma la de aquellos procedimientos cuya estimación implique «el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente». En relación con estas disposiciones, destaca que, en el caso de la licencia ambiental que se regula en el art. 60 de la Ley de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, el silencio administrativo debería operar en sentido negativo, al encontrarnos ante un procedimiento que implica el ejercicio de actividades que pueden dañar el medio ambiente, a tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 24.1 LPACAP. De manera que el art. 60 de la Ley 6/2014 establece en una norma autonómica reglas que regulan el sentido del silencio administrativo en contra de lo dispuesto en la LPACAP.
c) Concluye que la cuestión debe ser estimada porque el art. 60.2 de la Ley 6/2014 contraviene lo dispuesto tanto en el art. 10 LEA como en el art. 24.1 LPACA, e, indirectamente, vulnera las competencias del Estado establecidas en el artículo 149.1.18 CE (bases del procedimiento administrativo común) y 149.1.23 CE (legislación básica sobre protección del medio ambiente), que, en este caso, no son respetadas por la comunidad autónoma.
7. Mediante escrito presentado el 8 de noviembre de 2021, formuló sus alegaciones la representación de las Corts Valencianes, solicitando la inadmisión de la cuestión por considerar inaplicable la norma que se cuestiona, de conformidad con la doctrina de este alto tribunal, siguiendo los siguientes razonamientos:
a) Comienza analizando el objeto del litigio y de la cuestión planteada por el juzgado, y constata que el proyecto objeto del procedimiento constituye uno de los supuestos fácticos en los que resulta preceptiva la formulación de una declaración de impacto ambiental, previa a la resolución administrativa que se adopte para la aprobación definitiva del proyecto (art. 5 de la Ley de las Corts Valencianes 2/1989, de 3 de marzo, de impacto ambiental, y apartado 6.C.2 del anexo I del Decreto del Consell de la Generalitat Valenciana 162/1990, de 15 de octubre). Recuerda que estamos, en definitiva, ante un procedimiento complejo debido a la necesidad de una declaración de impacto ambiental que debe emitir la administración autonómica, previa a la concesión de la licencia municipal, conforme requiere el art. 14 de la Ley 6/2014. Destaca, además, que conforme al art. 56.4 de la misma ley, relativo a los informes de otros órganos de la misma u otras administraciones, de no emitirse en plazo «se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos». Añade que el procedimiento estaría interrumpido por la ausencia de la emisión de la declaración de impacto ambiental sin que el mero transcurso del plazo habilite a la administración local demandada a realizar un pronunciamiento sobre la solicitud formulada. Y concluye que es la selección de la norma y la interpretación que el tribunala quorealiza la que le lleva a concluir que sin la declaración de impacto ambiental operaría el silencio positivo en los términos previstos en el art. 60.2 de la Ley 6/2014, lo que entraría en colisión con la normativa sobre el silencio establecida en el art 24 LPACAP y el art. 10 LEA.
b) Argumenta a continuación que cuando se aprueba el 25 de julio de 2014 la Ley de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, estaba en vigor la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, que regulaba el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado en el art. 43, siendo el art. 60.2 de la Ley 6/2014 conforme con la regla del silencio positivo entonces prevista. Es posteriormente, con la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, cuando se modifica la regulación del silencio administrativo, añadiendo en su art. 24.1, como excepción a la regla del silencio positivo, la de los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente».
En relación con el título competencial aplicable, invoca la doctrina sentada por este tribunal en las SSTC 143/2017, de 14 de diciembre, y 70/2018, de 21 de junio, en las que se distingue, por una parte, entre el establecimiento de reglas que regulan el sentido del silencio administrativo tanto cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos como cuando, aun afectando a una materia o sector concreto, se establece «una regla general predicable a todo tipo de procedimiento o a un tipo de actividad administrativa», que «tiene cabida en el procedimiento administrativo común». Por otra, la regla de procedimiento administrativo que establece el sentido del silencio «para concretos procedimientos administrativos», en cuyo caso se estaría ante «una regla especial», debiendo examinarse, por ello, la concurrencia de un título competencial distinto al de procedimiento administrativo común que pueda habilitar al Estado para incidir de ese modo en el ámbito sectorial afectado (STC 143/2017, FJ 23). En relación con el artículo 24.1, párrafo segundo, LPACAP que ahora nos ocupa, concluye que, para los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente», a pesar de su proyección sobre un ámbito sectorial determinado (el medio ambiente), constituye una regla general de procedimiento común, que tiene pleno anclaje, tal y como el legislador ha expresado en la disposición final primera de la LPACAP, en la competencia estatal contemplada en el artículo 149.1.18 CE (STC 70/2018, FJ 9).
A la luz de la evolución de la legislación estatal del procedimiento administrativo común, las Corts Valencianes destacan que la disposición autonómica objeto de la cuestión reproduce los supuestos de silencio negativo que recogía en su momento, como excepción a la regla general del silencio positivo, el antiguo art. 43 de la Ley 30/1992, y que cuando la norma autonómica fue aprobada no se planteaba la posible colisión con la norma estatal, a la que se remite la disposición adicional cuarta de la Ley 6/2014 en los aspectos no regulados. Es posteriormente a la Ley 6/2014, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, cuando la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, introduce como nueva excepción a la regla del silencio positivo en los procedimientos iniciados a instancia del interesado aquellos procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente» con la que ahora colisiona la norma autonómica.
Razona que en este caso se debe aplicar la doctrina constitucional que emana de la STC 102/2016, de 25 de mayo, reiterada en las SSTC 127/2016, de 7 de julio, y 204/2016, de 1 de diciembre, y en el ATC 27/2019, de 9 de abril, según la cual el operador jurídico «tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto» (STC 102/2016, FJ 6), puesto que, existiendo una regulación del silencio en una «norma básica» que contempla un supuesto no previsto en la regulación básica en el momento de la aprobación de la ley en la que se contiene el precepto cuestionado, procede recurrir a la técnica del desplazamiento de la normativa sin recurrir a la declaración de inconstitucionalidad al prevalecer lo dispuesto en el art. 24.1 LPACAP, por referirse a un procedimiento que implica el ejercicio de actividades que pueden dañar el medio ambiente, que constituye una regla general de procedimiento común (STC 70/2018, FJ 9). Concluye que este es uno de los supuestos, como señala este tribunal, en los que el artículo 149.3 CE proporciona una herramienta para que las relaciones entre el ordenamiento jurídico estatal y el de las comunidades autónomas se puedan desarrollar con fluidez en los casos que no demandan una declaración de inconstitucionalidad. Razón esta por la que concluye que el juzgado cuestiona la constitucionalidad de una norma que no es aplicable al caso, debiendo declarase la inadmisibilidad del referido proceso constitucional (SSTC 102/2016 y 204/2016).
8. Por escrito registrado con fecha 15 de noviembre de 2021 formuló sus alegaciones el letrado de la Generalitat Valenciana solicitando también la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por motivos similares.
a) Examina, en primer lugar, la posible colisión entre el art. 60.2 de la Ley 6/2014 y el art. 10 LEA, y argumenta que los actos administrativos regulados por la legislación estatal y la autonómica son de diferente naturaleza y conllevan distintos efectos, de modo que la distinta regulación del silencio, no conlleva en ningún caso una desprotección del medio ambiente, ya que, pese al sentido estimatorio del silencio en el apartado segundo del art. 60 de la Ley 6/2014, no es posible que este silencio autorice una actividad que contravenga el artículo 10 LEA. Considera que no se produce colisión alguna y que lo establecido en el art. 10 LEA no es contradicho por la ley autonómica, puesto que esta se está refiriendo al sentido del silencio en la resolución finalizadora del procedimiento, pero, en ningún caso, a un trámite esencial en el mismo, como lo son las declaraciones e informes ambientales. Afirma que la propia Ley 6/2014, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, reconoce expresamente la esencialidad de la evaluación ambiental en su art. 14, cuyo apartado 5 establece que «[c]uando la actividad esté sometida a licencia ambiental y requiera de la previa evaluación de impacto ambiental por el órgano autonómico de acuerdo con la normativa vigente en la materia, el estudio de impacto ambiental será sometido, dentro del procedimiento de licencia ambiental, y conjuntamente con el proyecto, al trámite de información pública y demás informes establecidos en dicho procedimiento, debiendo obtenerse declaración impacto ambiental con carácter previo a la concesión de la licencia ambiental». Además, invoca el art. 57 de la Ley 6/2014 que preceptúa: «Cuando deba realizarse la evaluación de impacto ambiental del proyecto en el procedimiento de licencia ambiental, el estudio de impacto ambiental y una copia del proyecto junto con las alegaciones presentadas en el trámite de información pública, y los informes recabados por el ayuntamiento conforme al artículo anterior, se remitirán al órgano ambiental autonómico competente para emitir el correspondiente pronunciamiento en materia de impacto ambiental, rigiéndose en su tramitación y efectos por lo establecido en la normativa vigente en esta materia».
Concluye, por ello, que la norma autonómica no solo no contradice el precepto estatal, sino que, además, viene a reiterar la esencialidad de la evaluación ambiental y la imposibilidad de que esta, en la legislación autonómica, se obtenga por silencio, recordando su importancia y la necesidad de que se recabe con carácter previo a la concesión de la licencia ambiental.
Recuerda que la evaluación de impacto ambiental tiene la finalidad de analizar técnicamente una actividad con efectos en el medio ambiente, pero en ningún caso permite o deniega una actividad, y que la licencia ambiental que permite iniciar una actividad con afección al medio ambiente es la autorización administrativa otorgada por el órgano competente de la administración local. Concluyendo que el hecho de que una licencia ambiental pueda otorgarse por silencio administrativo no quiere decir que se puedan autorizar de forma automática actividades contrarias a la Ley 21/2013, de evaluación ambiental; por lo que no existe contradicción alguna entre ambas normas. Recuerda, por otra parte, que, sin dicho informe o declaración, cuando es preceptiva, cualquier resolución estimatoria sería nula en virtud de lo establecido en el artículo 47.1 e) LPACAP, pues el Tribunal Supremo –por todas, sentencia de la Sala Tercera de 24 de mayo de 2012, recurso de casación 4853-2009– ha entendido que la omisión de un informe favorable, cuando sea de capital trascendencia y sustantividad, como es el caso de la omisión de la declaración de impacto ambiental, equivale a la omisión total y absoluta del procedimiento. Por lo que propugna una interpretación del precepto autonómico de manera que, en ningún caso, se entienda como un reconocimiento de evaluación ambiental favorable.
b) Aborda a continuación la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan regular el silencio administrativo en materias de su ámbito competencial. Cita la STC 143/2017, a la que, como ya se ha señalado, hace referencia también el letrado de las Corts Valencianes, para argumentar, en la misma línea, que es posible que una comunidad autónoma regule el sentido del silencio en su procedimiento administrativo, siempre que se trate de una materia de competencia propia de la comunidad autónoma.
Identifica que, en este caso, estamos en el ámbito de la competencia en materia medio ambiente, en que compete la adopción de la legislación básica al Estado, como establece el art. 149.1.23 CE, y concreta la doctrina constitucional, entre otras, en las SSTC 101/2005, de 20 de abril; 141/2014, de 11 de septiembre, y 132/2017, de 14 de noviembre, lo que implica, a su juicio, que la legislación estatal en la materia no descienda hasta agotar la regulación mediante el instrumento municipal de la licencia ambiental. Concluye, por ello, que la regulación del silencio administrativo del art. 60.2 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014 se enmarca en las competencias materiales de la Comunitat Valenciana y no colisiona con la norma estatal relativa a la imposición de la evaluación ambiental de carácter técnico, con la finalidad protectora del medio ambiente.
c) Por lo que se refiere a la posible colisión entre el art. 60.2 de la Ley 6/2014 y el art. 24 LPACAP, afirma que nos encontramos ante un caso de los denominados de inconstitucionalidad indirecta o mediata, en los que la norma autonómica controvertida no vulnera directa o frontalmente un precepto de la Constitución, sino que lo hace de manera secundaria o derivada, por infringir una norma de rango infraconstitucional, dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias (entre otras muchas, STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 3). Sin embargo, argumenta a continuación que, al ser plenamente respetuosa la ley autonómica con la ley estatal vigente en el momento de su aprobación y publicación (art. 43 de la Ley 30/1992 que establecía la regla del silencio positivo en procedimientos iniciados a instancias del interesado), no es necesaria la declaración de inconstitucionalidad del citado art. 60.2 de la Ley 6/2014, sino que cabría su mera inaplicación por haber sido desplazado por la ley estatal, al amparo de la cláusula de prevalencia establecida en el art. 149.3 de la Constitución Española. Por ello, considera que debería inadmitirse o, en su defecto, desestimarse la cuestión de inconstitucionalidad planteada, ya que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante pudo inaplicar el precepto autonómico, a través de la cláusula de prevalencia (con extensa cita de la STC 102/2016, de 25 de mayo, FFJJ 5 y 6).
9. Mediante escrito registrado el 23 de noviembre de 2021, formuló sus alegaciones la fiscal general del Estado, interesando la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad, fundándose en los siguientes motivos:
a) Pone de relieve, tras examinar el objeto del auto y apreciar la viabilidad de la cuestión de inconstitucionalidad, que el órgano judicial plantea un caso de inconstitucionalidad mediata, pues la posible inconstitucionalidad de la norma autonómica no proviene de su directa confrontación con la Constitución, sino de su examen a la luz del art. 24.1 LPACAP, y el art. 10 LEA, dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias, de conformidad con el art. 149.1.18 y 23 CE.
b) A continuación, analiza si los preceptos identificados como básicos por el órgano judicial –los arts. 24.1 LPACAP y 10 LEA– son conformes a las reglas de distribución de competencias establecidas por los apartados 18 y 23 del art. 149.1 CE. Destaca que el título competencial en el que se encuadra el párrafo segundo del art. 24.1 LPACAP es el art. 149.1.18 CE, y que «la propia ley ha declarado expresamente el carácter básico de la norma en su disposición final primera apartado primero». Cita, asimismo, la STC 147/2017, de 14 de diciembre, FJ 23, respecto de la incidencia del título competencial de «procedimiento administrativo», previsto en el artículo 149.1.18 CE, sobre el régimen jurídico del silencio administrativo. Opina, en consecuencia, que, tanto formal como materialmente, la regla del silencio administrativo negativo, cuando se trate de procedimientos que se refieran a actividades que puedan afectar al medio ambiente, tiene el carácter de legislación básica. Por lo que se refiere al art. 10 LEA, la fiscal general del Estado constata que se adopta por el Estado como legislación básica en el ejercicio de la competencia sobre medio ambiente que le confiere el art. 149.1.23 CE. En relación con su contenido, subraya que, dado que dispone que la falta de emisión de la declaración de impacto ambiental «en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable», establece así una regla de silencio administrativo negativo que vendría a reforzar la regla que instituye el art. 24.1 LPACAP.
En definitiva, destaca que los dos preceptos estatales son básicos, tanto formal como materialmente, no solo porque las respectivas leyes que los contienen así lo declaran, sino, además, porque persiguen que, en todo el territorio nacional, se sometan a declaración de impacto ambiental aquellas actividades potencialmente susceptibles de producir efectos medioambientales negativos, con el fin de garantizar un elevado nivel de protección ambiental, y evitar que la inactividad administrativa posibilite la puesta en marcha de actividades que menoscaben el medio ambiente. La regla de silencio positivo que establece la norma autonómica estaría excluyendo de evaluación ambiental determinadas actividades que el propio legislador autonómico considera susceptibles de afectar al medio ambiente, y que, por ello, ha sometido a licencia ambiental, obviando el mandato de la norma estatal para los supuestos en que no exista una emisión de declaración de impacto ambiental, y pese a que la propia ley autonómica establece como preceptiva tal declaración (art. 14.1 de la Ley 6/2014).
Subraya, por otra parte, que la finalidad de la Ley de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana es, también, como se indica en su exposición de motivos, la simplificación administrativa y reducción de cargas económicas, para favorecer la actividad económica, y, de ahí, que establezca una regla de silencio administrativo positivo. Concluye, por ello, que la Ley se enmarca en el ámbito de la competencia autonómica de desarrollo de la legislación de medio ambiente y de planificación de la actividad económica de la comunidad valenciana, si bien, en este caso, el legislador autonómico atiende preferentemente a lo dispuesto en el art. 52.1.1 del Estatuto de Autonomía sobre «[p]lanificación de la actividad económica de la Comunitat Valenciana». Concluye, por ello, que la previsión normativa cuestionada (el sentido positivo del silencio administrativo) es netamente procedimental, lo que exige una regulación uniforme en todo el territorio nacional y deben respetarse, por ende, las reglas generales o comunes del procedimiento establecido por el Estado dentro de su ámbito de competencia, ya que estas responden al objetivo de que aquellas actividades que afectan al medio ambiente de manera grave sean evaluadas previamente por las administraciones públicas.
Por último, procede la fiscal general del Estado a verificar si la contradicción entre la normativa estatal y la autonómica es efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Pone de relieve que el precepto autonómico cuestionado establece una regla de silencio administrativo positivo, en la medida en que dispone la estimación de la licencia ambiental por el transcurso del plazo de seis meses sin que la administración haya notificado resolución expresa, haya o no realizado la declaración de impacto ambiental. Al igual que el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, llama la atención sobre el hecho de que la normativa autonómica guarda silencio sobre los efectos de que la administración no emita una resolución sobre la declaración de impacto ambiental, y solo establece que debe «obtenerse declaración [de] impacto ambiental con carácter previo a la concesión de la licencia ambiental» (art. 14.5). Afirma que este silencio al que se refiere el órgano judicial no se contrapondría al art. 10 LEA, que establece que la falta de emisión de la declaración de impacto ambiental en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable.
Valora, a continuación, si es posible una interpretaciónsecundum constitutionemdel art. 60.2 de la Ley 6/2014, que permita la conservación de la norma autonómica, interpretación que vendría de considerar que la regla de silencio administrativo positivo solo sería aplicable en el caso de que previamente haya existido una declaración de impacto ambiental favorable, dada la exigencia de que, previamente al otorgamiento de la licencia ambiental, es preciso obtener dicha evaluación ambiental. Sin embargo, a esta interpretación se opone el tenor literal de dicha disposición, que establece que el silencio positivo solo cede cuando la licencia suponga «conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública», circunstancias estas, que, tal y como pone de relieve el órgano judicial promotor de la cuestión, no concurren. De manera que esta falta de evaluación ambiental no tiene trascendencia sobre el procedimiento de licencia ambiental, a pesar de que aparece normativamente como requisito necesario para su otorgamiento.
Concluye, en fin, que, dado que la norma autonómica cuestionada se refiere a la concesión de licencia ambiental como un instrumento de control de las actividades que pueden causar daño al medio ambiente, debe entenderse que la norma estatal con la que ha de establecerse el contraste sería la del art. 24 LPACAP. A lo que añade que la norma del art. 10 LEA vendría a reforzar la inconstitucionalidad de la norma autonómica, habida cuenta que el precepto autonómico se integra en una norma de marcado carácter medioambiental.
En virtud de las anteriores consideraciones, la fiscal general del Estado interesa finalmente que se declare la inconstitucionalidad del art. 60.2 de la Ley 6/2014, al vulnerar el art. 149.1.18 y 23 CE «por desconocer la legislación básica en materia de procedimiento administrativo común y medio ambiente del art. 24.1, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, en relación con el art. 10 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental». Inconstitucionalidad que debe alcanzar solo al inciso del precepto que dispone: «Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada».
10. Por providencia de 14 de junio de 2022, se señaló para deliberación y votación de esta sentencia el día 15 del mismo mes y año.
1. Objeto del proceso y posiciones de las partes.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante promueve cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 60.2 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana (en adelante, Ley 6/2014), por posible infracción de los apartados 23 y 18 del art. 149.1 CE.
El art. 60 de la citada ley regula los plazos de resolución y notificación de la licencia ambiental que se define en el art. 4.12 de la citada ley, y que se regula en su título III. En su apartado primero dispone que el plazo máximo para resolver y notificar la licencia ambiental será de seis meses, a contar desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del ayuntamiento competente para resolver. El apartado segundo, objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad, establece el sentido del silencio administrativo, una vez pasado ese plazo, en los siguientes términos:
«Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada, salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública.»
El correcto entendimiento del objeto de la cuestión que se somete a enjuiciamiento –pese a que la contradicción se plantea exclusivamente en relación con el apartado segundo del art. 60 de la Ley 6/2014–, precisa que, como hace el juzgado, dicha norma se ponga en relación con los apartados primero y quinto del art. 14 de la misma ley, en donde se regula la integración y coordinación de la licencia ambiental con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, en los siguientes términos:
«1. Los proyectos, públicos o privados, sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme a la normativa vigente en la materia, deberán obtener declaración de impacto ambiental favorable con carácter previo a la concesión de la autorización ambiental integrada o la licencia ambiental […].
[…]
5. Cuando la actividad esté sometida a licencia ambiental y requiera de la previa evaluación de impacto ambiental por el órgano autonómico de acuerdo con la normativa vigente en la materia, el estudio de impacto ambiental será sometido, dentro del procedimiento de licencia ambiental, y conjuntamente con el proyecto, al trámite de información pública y demás informes establecidos en dicho procedimiento, debiendo obtenerse declaración impacto ambiental con carácter previo a la concesión de la licencia ambiental.»
Como ha quedado detallado en los antecedentes, la mercantil recurrente en el procedimiento en el que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad solicitó al Ayuntamiento de San Vicente del Raspeig licencia ambiental para desarrollar en dicho municipio la actividad de almacén y gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, actividad sometida también a evaluación de impacto ambiental. Ante la falta de emisión del informe de evaluación ambiental por parte de la Generalitat Valenciana, y transcurrido el plazo de seis meses desde que se solicitó la licencia, la entidad actora alegó, en el marco del recurso contencioso-administrativo planteado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante, que su solicitud ha sido estimada, conforme al apartado segundo del art. 60 de la Ley 6/2014.
El órgano promotor de la cuestión argumenta que el apartado segundo del art. 60 de la Ley 6/2014 podría incurrir en un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta del art. 149.1.23 CE (que atribuye al Estado la competencia para adoptar la legislación básica sobre protección del medio ambiente), puesto que el art. 10 LEA dispone que «[l]a falta de emisión de […] la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental, en los plazos legalmente establecidos, en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable». De modo que la previsión de silencio positivo para otorgar la licencia ambiental, en los casos en que, como el presente, el proyecto requiere de evaluación de impacto ambiental previa a la concesión de licencia ambiental, implica rebajar el nivel de protección del medio ambiente establecido en la norma básica. Cuestiona, asimismo, la compatibilidad de dicha disposición con lo dispuesto por el art. 24.1 LPACAP, por dar lugar este último, de forma sobrevenida, a la inconstitucionalidad del art. 60.2 de la Ley 6/2014, debido a la modificación que introduce en las disposiciones sobre el régimen del silencio en procedimientos iniciados a instancia del interesado; en concreto, al haber introducido una nueva excepción a la regla del silencio: la de aquellos procedimientos en que la estimación implique el ejercicio de actividades que «puedan dañar el medio ambiente», como considera el juzgado que es el caso.
Tanto el abogado del Estado como la fiscal general del Estado piden la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad, por considerar que concurre la vulneración constitucional apreciada por el órgano judicial. El letrado de las Corts Valencianes y el letrado de la Generalitat Valenciana, por el contrario, se oponen a su admisión, y piden subsidiariamente su desestimación, por considerar inaplicable en este caso la norma que se cuestiona, argumentando que este conflicto debe resolverse conforme a la cláusula de prevalencia de las normas del Estado sobre las de las comunidades autónomas, en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas, establecida en el art. 149.3 CE, conforme a la doctrina dictada por este tribunal en la STC 102/2016, de 25 de mayo, reiterada en las SSTC 127/2016, de 7 de julio, y 204/2016, de 1 de diciembre, y en el ATC 27/2019, de 9 de abril.
2. Cuestiones procesales: Examen de las causas de inadmisión alegadas. Desestimación.
El letrado de las Corts Valencianes y el de la Generalitat Valenciana argumentan, en esencia, que, en este caso, no procede plantear cuestión de inconstitucionalidad porque el art. 60.2 de la Ley 6/2014 colisiona únicamente con el art. 24.1 LPACAP y, como consecuencia del principio de prevalencia del Derecho estatal que establece el art. 149.3 CE, tal y como este ha sido interpretado en las SSTC 102/2016; 116/2016, de 20 de junio, y 204/2016, el órgano judicial puede inaplicar la norma autonómica por la contradicción sobrevenida ya expuesta. Consideran, por consiguiente, que no se cumple el presupuesto de aplicabilidad necesario para un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, conforme exige el art. 35.2 LOTC, por lo que procede la inadmisión de la cuestión. El abogado del Estado y la fiscal general del Estado, por el contrario, no aprecian la concurrencia de óbice alguno y estiman que la cuestión se ha planteado de conformidad con el art. 35 LOTC y debe ser admitida.
Este óbice debe ser rechazado por las razones que a continuación se exponen.
Conforme a la doctrina de este tribunal sentada en la STC 173/2002, de 9 de octubre, FJ 9, «[l]os órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley (STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 16), dado que el constituyente ha querido sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1). La depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es expresión de la voluntad popular –como se declara en el preám