Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:134
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Reyes Flores Domínguez, presidente; los magistrados don Juan Pérez Navarro Rivera, don Santiago Sánchez Vázquez, don Antonio Rubio Soto, don Ricardo Medina Aguilar y don Cándido Domínguez-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Alonso Santana Moreno; los magistrados don Ramón Bravo González y don Enrique Ibáñez Marín, y las magistradas doña Concepción Domínguez Santana y doña Inmaculada Román Guerrero, ha pronunciado
la siguiente
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5378-2021, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife, respecto de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias, por constituir una ley singular extra-limitadora, y de su artículo 1.1, por posible vulneración de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE), en conexión con los arts. 14 y 23.2 CE. Han intervenido y formulado alegaciones, en la representación que ostentan, el abogado del Estado, el letrado-secretario general del Parlamento de Canarias y la parte demandante en el procedimiento contencioso-administrativo del que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad. Ha intervenido la fiscal general del Estado. Ha sido ponente la magistrada doña María Alonso Santana Moreno.
1. Por escrito registrado en este tribunal el día 3 de agosto de 2021, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife remitió, junto con las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado núm. 420-2020, el auto de 15 de julio del mismo año, por el que se acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con artículo primero de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias, por posible vulneración de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE), en conexión con los arts. 14 y 23.2 CE.
2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) Con fecha 30 de julio de 2020 se interpone recurso contencioso-administrativo por parte de doña María Gil Peña Gil, contra la resolución de 2 de marzo de 2020 («Boletín Oficial de Canarias» de 13 de marzo de 2020), del director general de la Función Pública del Gobierno de Canarias, por la que se nombra personal funcionario de carrera del cuerpo administrativo (grupo C, subgrupo C1), de la administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias a las personas aspirantes seleccionadas en virtud de las pruebas selectivas convocadas por resolución de 10 de abril de 2018 y se les adjudica puesto de trabajo.
El recurso se fundamenta en el derecho de la recurrente a ser adscrita a un puesto de trabajo de manera definitiva, por lo que se solicita el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley canaria 18/2019, de 2 de diciembre, y subsidiariamente del apartado primero del artículo 1, por vulneración de los arts. 14, 23.2, 103.3 y 149.1.1 y 18 CE.
b) Por providencia de 11 de febrero de 2021, el magistrado acuerda, conforme al art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en plazo común e improrrogable de diez días, puedan alegar lo que a su derecho conviniere sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el articulado íntegro y el artículo 1.1 de la Ley canaria 18/2019, de 2 de diciembre, o sobre el fondo de esta.
c) La parte recurrente, en escrito de 1 de marzo de 2021, se ratifica acerca de la necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad. El escrito de los servicios jurídicos del Gobierno de Canarias, de 8 de marzo de 2021, se opone, en cambio, a su planteamiento, interesando auto que disponga la prosecución de actuaciones sin sometimiento de la cuestión al Tribunal Constitucional, si bien reitera su planteamiento anterior, por medio de escrito de alegaciones de 2 de marzo de 2021, de la incompetencia objetiva del juzgado de lo contencioso-administrativo para conocer del asunto. Invocando el criterio que establece al efecto el auto 53/2021, de 9 de febrero, dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, solicita que, tras los trámites oportunos, se declare la incompetencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife para conocer del recurso y se acuerde la remisión de las actuaciones al citado Tribunal Superior de Justicia.
d) Por diligencia de ordenación del letrado de la administración de justicia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife, se acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común e improrrogable de diez días, puedan alegar lo que a su derecho conviniere sobre el cambio de criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en relación con la cuestión de incompetencia interesada, con suspensión del plazo para resolver sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
Recibidas las alegaciones del Ministerio Fiscal y las partes sobre la determinación de la competencia para conocer del recurso contra la resolución de la Dirección General de Función Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, de 2 de marzo de 2020, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife declara su incompetencia objetiva por auto de 26 de marzo de 2021, acordando la remisión de lo actuado a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife. Efectuada la citada remisión, el siguiente 9 de abril, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia declara por auto de 14 de mayo de 2021 la competencia del juzgado de origen para conocer y fallar el recurso interpuesto, acordando la devolución inmediata de las actuaciones en tanto «la resolución recurrida se dicta en el marco de un procedimiento de promoción interna» por lo que «no implica el nacimiento de la relación de servicios de funcionario de carrera y esto supone que la competencia objetiva corresponde al juzgado».
e) Por auto de 15 de julio de 2021, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife acordó el planteamiento de esta cuestión de inconstitucionalidad.
3. El auto de planteamiento, tras hacer referencia a los hechos de los que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad, pone de manifiesto que se cumplen los requisitos procesales para su planteamiento y, acto seguido, expone el alcance y el fundamento de la duda de constitucionalidad planteada.
a) En cuanto al juicio de aplicabilidad, el juzgado indica que la norma legal cuestionada es aplicable al caso. El acto administrativo impugnado es un acto de aplicación de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, y es conforme a la misma. Por lo que atañe al juicio de relevancia, en el auto de planteamiento se subraya que la demanda en el procesoa quoestá dirigida a combatir no el acto administrativo recurrido, sino la ley de la que es aplicación. Afirma el órgano judicial proponente que la controversia no puede decidirse sin dejar de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley canaria 18/2019, acerca de la cual alberga serias dudas.
b) En cuanto a las dudas de constitucionalidad, el juzgado señala que la Ley canaria 18/2019 constituye ley singular extra-limitadora conforme a la doctrina constitucional y considera que los preceptos constitucionales infringidos por su art. 1.1 son los arts. 23.2, en su vertiente de igualdad, y 149.1.18 CE, cuando reserva al Estado «las bases […] del régimen estatutario de los funcionarios».
Tras reseñar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el canon limitativo aplicable a la ley singular y los tres pilares sobre los que se sustenta, indica que, pese a la concurrencia del hecho excepcional exigido, no cabe apreciar la proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador canario, sin que parezca «evidente que la situación no fuese remediable acudiendo a otros instrumentos ordinarios», y declara, en relación con la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, que el límite «traspasado con mayor claridad es el de la no limitación del acceso a la tutela judicial efectiva». Se señala que aunque la asignación de destino provisional resulte conforme con el Decreto del Gobierno de Canarias 48/1998, de 17 de abril, por el que se regula la provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de la administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, se realiza en virtud de lo dispuesto en la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, cuya anulación directa está vedada al juzgador, «limitándose en consecuencia la tutela judicial efectiva de los funcionarios de carrera ya nombrados».
Seguidamente, el órgano judicial proponente examina la inconstitucionalidad mediata en que incurre, a su juicio, el art. 1.1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 al conculcar la legislación básica del Estado sobre los derechos individuales del personal empleado público, en concreto, el derecho a la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera y al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y a la progresión alcanzada en la carrera profesional [art. 14, apartados a), b) y c) del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante, TRLEEP), con cita de la STC 287/1994, de 27 de octubre]. Refiere la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance de la competencia estatal para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, que según la STC 165/2013, de 26 de septiembre, FJ 13, entre otras, incluye la regulación de «los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios», y señala que «la inamovilidad constituye un derecho de los funcionarios de carrera, y por tanto forma parte de su estatuto jurídico, cuya regulación básica compete al Estadoexart. 149.1.18» CE.
A continuación, el órgano judicial proponente de la cuestión reproduce parte de la argumentación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 30 de noviembre de 2006 (recurso núm. 66-2005) —ratificada en casación por STS de 15 de diciembre de 2010 (recurso núm. 1182-2007)—, en la que concluyó que goza de carácter básico la regla según la cual la asignación inicial de puestos de trabajo a los funcionarios de nuevo ingreso tendrá carácter definitivo. Según su interpretación, dicha regla está recogida expresamente en el art. 26.1 del Reglamento de ingreso del personal al servicio de la administración general del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la administración general del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (en adelante, Reglamento general de ingreso).
El auto de planteamiento señala que el núcleo de la controversia gira en torno al régimen de adscripción provisional diseñado para los funcionarios de nuevo ingreso que se incorporen con motivo de determinadas ofertas de empleo público, cuyo régimen jurídico se ve discriminado frente al de quienes ya ingresaron y frente al de quienes ingresaren en el futuro, por lo que cuestiona su posible contradicción, asimismo, con el derecho de igualdad que establece el art. 14 CE.
Finalmente, tras reseñar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho que consagra el art. 23.2 CE, en relación con el art. 103.3 CE, refiere el auto de planteamiento que la ley cuestionada constituye una medida legislativaad hoc, adoptada para salvaguardar la prelación de los funcionarios de carrera más antiguos en el acceso a determinados puestos de trabajo, que de otro modo serían ocupados por los funcionarios de nuevo ingreso afectados por el régimen jurídico dispuesto al efecto por la Ley canaria 18/2019. Indica que «la falta de convocatoria de concursos de traslado durante siete años, vulnerando el mandato legalmente establecido que exige que los mismos se cursen anualmente, no constituye una razón objetiva y válida para establecer una evidente discriminación para estos funcionarios, los cuales se ven privados del derecho esencial al acceso a la función pública en un puesto de trabajo concreto y de forma inamovible, salvo por las causas legalmente previstas, entre las que no se encuentra la expuesta». Sostiene, además de esta desigualdad en la ley, que el precepto cuestionado infringe los arts. 14 y 23.2 CE al generar, asimismo, una desigualdad ante la ley entre los propios funcionarios de nuevo ingreso que, con ocasión de las mismas ofertas públicas de empleo afectadas por la cuestionada Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, obtienen un nombramiento provisional o definitivo. Así, «tal diferencia establece una singularidad no aceptable por la doctrina jurisprudencial expuesta, entre otras causas porque se aplica o no en función de causas poco precisas y que adolecen totalmente de una mínima transparencia».
El órgano judicial proponente señala que, en el presente caso, el examen de la constitucionalidad de la cuestionada Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 es relevante y determinante del fallo de la sentencia que en su día se dicte, por cuanto los únicos motivos de censura jurídica opuestos a la legalidad de la resolución administrativa impugnada en vía contencioso-administrativa son las dudas planteadas sobre la posible infracción constitucional que derivaría de la aplicación literal de uno de sus preceptos, resultando insalvables en vía interpretativa.
4. Por providencia de fecha 11 de mayo de 2022, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad; reservar para sí su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y a la fiscal general del Estado, así como al Parlamento de Canarias y al Gobierno de Canarias, para que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes, de acuerdo con lo establecido por el art. 37.3 LOTC; comunicar dicha resolución al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife, a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permaneciese suspendido el proceso hasta la resolución de la cuestión; y publicar su incoación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de Canarias».
5. Mediante sendos escritos registrados el 24 de mayo de 2022, la presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado comunicaron los acuerdos adoptados por las mesas de las respectivas Cámaras de personación en el presente proceso constitucional y ofrecimiento de colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. Con fecha 6 de junio de 2022 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el escrito de alegaciones del abogado del Estado interesando la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
Recuerda la doctrina constitucional conforme a la cual la legislación básica (i) puede estar recogida en normas de carácter reglamentario y (ii) en materia de función pública, su alcance se extiende a la regulación de la provisión de puestos de trabajo en el marco del art. 103 CE. Indica que la disposición cuestionada configura la adscripción provisional como forma de provisión de puestos de trabajo al personal de nuevo ingreso y que, además, lo hace limitándose a unas determinadas ofertas de empleo (ley singular o de caso único), incurriendo en contradicción con la norma básica recogida en el art. 26 del Reglamento general de ingreso, que prevé la asignación definitiva del puesto de trabajo a los funcionarios de nuevo ingreso. Según el abogado del Estado, la previsión de que la asignación inicial ha de ser definitiva se fundamenta en los principios que deben regir la función pública según el art. 103 CE (igualdad, mérito y capacidad). Y recuerda que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, proponente de otras cuestiones de inconstitucionalidad en idéntico sentido, ya ha dejado constancia de ello en las distintas resoluciones que ha dictado sobre esta materia, cuando la comunidad autónoma establecía normas semejantes a la ahora cuestionada, pero por vía de reglamento.
7. El 10 de junio de 2022 tuvo entrada en el registro general de este tribunal escrito del secretario primero del Parlamento de Canarias por el que se comunica el acuerdo adoptado por la mesa de la Cámara de autorización de personación en el presente proceso constitucional y de asignación de la representación del Parlamento de Canarias ante el Tribunal Constitucional, así como de la dirección jurídica de la cuestión de inconstitucionalidad, al letrado-secretario general de la Cámara. En el mismo trámite, se registró escrito del letrado-secretario general del Parlamento de Canarias, en representación de este, por el que se personó en el proceso y formuló alegaciones, mediante las que interesa la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. De forma sucinta, las alegaciones son las siguientes:
a) En primer lugar, niega que la norma cuestionada sea una ley singular en el sentido proscrito por la doctrina constitucional. Indica que el concepto de ley singular alude a las leyes autoaplicativas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, mientras que la norma cuestionada «es una ley general, abstracta y definida de manera objetiva, en cuanto sus destinatarios son indeterminados y resulta posible aplicarla de forma reiterada mientras esté vigente, y no se promulgue una norma en contrario», además de precisar actos de aplicación —como el impugnado en el proceso de que trae causa la cuestión de inconstitucionalidad—, lo que demostraría que la citada ley no provoca indefensión de los directamente afectados por ella.
Sostiene el representante del Parlamento de Canarias que «parece que el titular del juzgado ha inferido equivocadamente, a nuestro juicio, el carácter singular de la ley por la utilización en su rúbrica del vocablo ‘medidas’». En realidad, estamos ante «una ley que dispone una medida excepcional para intentar remediar una situación igualmente excepcional», a saber, la «notable demora administrativa que ha ralentizado la puesta a disposición de los medios personales que de manera inaplazable requiere el correcto y normal funcionamiento de los servicios públicos». Esta situación sería consecuencia de «el solapamiento de las ofertas públicas de empleo, la no terminación de los procesos selectivos de conformidad con las previsiones sobre su desarrollo y conclusión, así como la demora en la solución de los procedimientos de movilidad entre quienes previamente ya han accedido a la función pública», así como de «la necesidad de ejecutar la sentencia número 74, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 21 de febrero de 2018, en su sede de Las Palmas, que anuló la orden de 12 de septiembre de 2016, por la que se aprobó la modificación conjunta de las relaciones de puestos de trabajo de los distintos departamentos y organismos autónomos del Gobierno de Canarias, lo que ha supuesto la necesidad de iniciar de nuevo todo el procedimiento de aprobación del catálogo de todas las plazas de la administración del Gobierno de Canarias».
Señala que, así entendida, esta singularidad de la norma no incurre en proscripción constitucional. Con cita de la STC 152/2017, de 21 de diciembre, sostiene que estamos ante una ley singular no autoaplicativa «dictada en atención a un supuesto de hecho concreto, esto es, a una situación singular o excepcional», cuyo canon de constitucionalidad es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación. Indica que en modo alguno se puede reprochar al legislador canario el hacer frente a una situación real que afecta a la organización de la función pública mediante una solución coyuntural. Señala que las normas aprobadas por el legislador pueden ser modificadas en cualquier momento y que, en consecuencia, la mera diferencia de trato en el tiempo por sucesivas opciones del legislador no supone una infracción de la igualdad.
b) En segundo lugar, el representante del Parlamento de Canarias se refiere al carácter provisional de la disposición legal impugnada. Señala que no es asumible la apreciación contenida en el auto de planteamiento según la cual parece que «el legislador por mor del principio de igualdad debe mantener una y misma regulación de manera indefinida, lo cual supondría recortar, o negar incluso, las posibilidades de innovación que asisten al poder legislativo». Con cita de la STC 194/1989, de 16 de noviembre, afirma que «el legislador es libre dentro de los límites que la Constitución establece para elegir la regulación de tal o cual derecho o institución jurídica que considere más adecuada a sus propias preferencias políticas», sin que la ley pueda limitarse a ser mera «ejecución» de la Constitución o del estatuto de autonomía. En todo caso, los destinatarios de las leyes carecen de un «derecho a la permanencia indefinida de las normas», en tanto «el legislador ha de afrontar una realidad cambiante», por lo que «le es dable igualmente disponer e instaurar soluciones diversas a lo largo del tiempo».
Recuerda que la finalidad de la norma cuestionada consiste en conciliar dos intereses contrapuestos, a saber, «las legítimas expectativas de movilidad, promoción profesional y carrera administrativa de los funcionarios y las funcionarias de carrera existentes en la administración autonómica» y las «no menos legítimas expectativas de acceso a los empleos públicos por parte de los funcionarios y las funcionarias de nuevo ingreso». E indica que tal justificación fue avalada por el dictamen del Consejo Consultivo 379/2019, de 23 de octubre de 2019, que tenía por objeto el Decreto-ley del Gobierno de Canarias 6/2019, de 10 de octubre, que luego ha devenido en la cuestionada Ley 18/2019.
c) A continuación, el representante del Parlamento de Canarias se refiere a la supuesta vulneración del derecho de los funcionarios de nuevo ingreso a ser adscritos a un destino definitivo en su primer nombramiento.
Niega la existencia de tal derecho individual, señalando que «la doctrina viene afirmando que el funcionario público es titular del derecho al cargo, es decir, del derecho a no ser privado de la condición de funcionario, pero no es en cambio titular del derecho a obtener un destino concreto». Sostiene, con cita de la STS de 10 de diciembre de 2007 (recurso de casación 9458-2004), que es nula la actuación administrativa que oferta a los aspirantes de nuevo ingreso destinos que no habían sido objeto de previo concurso de traslado entre los ya funcionarios, porque debilita seriamente la efectividad de los principios de mérito y capacidad, al impedir que funcionarios de mayor antigüedad y experiencia puedan acceder a tales plazas, a las que sí pueden acceder los que acaban de ingresar. Concluye que solo mediante una medida como la cuestionada es posible conciliar los intereses del personal funcionario de nuevo ingreso con la carrera profesional de quienes ya lo son con anterioridad, y que nada impide al legislador disponer que los funcionarios recién ingresados tengan una adscripción de carácter provisional.
d) Seguidamente, el letrado-secretario general del Parlamento de Canarias niega que el precepto cuestionado vulnere la normativa básica estatal en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos.
Sostiene que, conforme a la doctrina constitucional, la atribución de carácter básico a normas reglamentarias debe entenderse como netamente excepcional, y que la exigencia de que la regulación del estatuto funcionarial se realice a través de normas con rango de ley deriva, adicionalmente, del art. 103.3 CE. Reconoce que, a tenor de la STC 99/1987, el régimen básico de los funcionarios incluye la regulación de las condiciones de promoción en la carrera administrativa y de las situaciones que en esta puedan darse, pero mantiene que la normativa que el Estado apruebe al respecto habrá de ostentar rango de ley y que tal normativa no será básica porque así lo decida el legislador estatal, sino porque así lo constate el Tribunal Constitucional.
Señala a continuación que la legislación básica estatal, plasmada actualmente en el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, ha optado por un modelo menos uniformizado de función pública, optando por remitir la regulación de la carrera funcionarial prácticamente en su integridad a la legislación de desarrollo. Señala que el mencionado texto refundido separa claramente los procedimientos de acceso a la condición de funcionario de carrera (título IV, capítulo I) de los de provisión de puestos (título V, capítulo III), como ya lo hacían los arts. 19 y 20 de la Ley 30/1984. Indica que el destino inicial, una vez superadas las pruebas selectivas de acceso, es un primer escalón en la progresión profesional, y que la convocatoria de acceso no se dirige a la cobertura de concretos y singulares puestos de trabajo, sino al acceso a cuerpos y escalas dentro de la administración. De manera que la adjudicación de destinos se referiría a la «provisión» de puestos, y no al «ingreso» en la carrera funcionarial, conceptos estos que no son equiparables.
Subraya la improcedencia de deducir las bases de normas meramente reglamentarias, como lo sería el Reglamento general de ingreso aprobado por el Real Decreto 364/1995, cuando el legislador estatal postconstitucional ha tenido la oportunidad de establecer de manera completa e innovadora las bases sobre la materia. Y, en este sentido, observa que el propio Reglamento, en su art. 1, acota su ámbito de aplicación a los funcionarios de la administración general del Estado y sus organismos autónomos, sin que en ningún pasaje de su texto se aluda a su supuesta condición de normativa básica, sino todo lo más a su condición de normativa supletoria (art. 1.3). Cita también doctrina constitucional acerca del concepto material de lo básico y de la necesidad de que el Tribunal Constitucional controle «todo intento de expansiónad libitumdel propio poder estatal […] en los supuestos en que incurra en el intento de vaciamiento de las posibilidades de desarrollo por parte de los poderes de las comunidades autónomas».
Rechaza, por otra parte, el criterio que a su parecer plasma el auto de planteamiento de la presente cuestión por el que se hace «prevalecer de forma absoluta el título competencial atribuido al Estado cuando se trata de regulaciones de derechos de los funcionarios». De acogerse «se estaría asumiendo que el estatuto de la función pública no admite un desarrollo autonómico, sino que de manera exhaustiva y agotadora toda la materia quedaría a la regulación básica estatal», sin que pueda admitirse «que lo básico sea un producto del deseo del Estado, sin una justificación objetiva en cuanto a su naturaleza, destino y funcionalidad con apoyo en datos sustantivos». Frente a ello destaca, con cita de la doctrina constitucional, la necesaria intermediación de la ley en sentido formal para regular el modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de la administración pública, sin perjuicio de la llamada al reglamento a fin de complementar o particularizar sus determinaciones.
e) Por último, el representante del Parlamento de Canarias niega de forma expresa cualquier contradicción con el art. 14 CE. Respecto a los funcionarios nombrados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, sostiene que «lo lógico y esperable» es que los distintos destinos en la administración autonómica sean adjudicados con el carácter que les otorgara la norma vigente en el momento del nombramiento del funcionario de carrera, una vez superadas las pruebas selectivas.
La adscripción provisional al puesto que dispone la ley cuestionada no genera, por tanto, discriminación en el acceso a la función pública, ni respecto a los funcionarios que ya forman parte de la carrera, ni con relación a los que en el futuro pudieran pasar a integrarla, en tanto «lo único que supone el encadenamiento de las sucesivas promociones es la simple constatación que los puestos que se ofrecen a las distintas hornadas de los aspirantes ingresados son las resultas de los destinos no ocupados con anterioridad en los procedimientos de traslados, lo cual, en manera alguna, puede tildarse de carente justificación objetiva y razonable, sino, más bien, todo lo contrario».
Aunque reconoce la anomalía que se encuentra en el punto de partida de la Ley canaria 18/2019 «al no haberse convocado (ni por ende, resuelto) los preceptivos concursos de traslado», señala que «la solución de esta patología no puede suponer una subversión de los principios de mérito y capacidad, de tal forma que obtuvieran preferencia los recién llegados, a los que se ofrecería de manera cerrada plazas a las que los ingresados con anterioridad ni tan siquiera habían tenido la oportunidad de postularse». Afirma que, en ausencia de prueba en contrario, debe presumirse que los requisitos se han establecido mediante «referencias abstractas y generalizadas», no individualizadas, sin que concurra elemento alguno que permita sospechar «cualquier preterición o reservaad personam».
8. Mediante escrito registrado el 14 de junio de 2022, la fiscal general del Estado interesa la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
a) Tras exponer los antecedentes de hecho, indica que el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal previsto en el art. 35.2 LOTC se ha cumplimentado adecuadamente, y expone las razones por las que considera que también se han exteriorizado correctamente los juicios de aplicabilidad y relevancia.
b) A continuación se refiere al objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, que es la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019. Indica que las dudas de constitucionalidad atañen, por una parte, a su consideración como ley singular que no respeta los criterios de constitucionalidad establecidos por la doctrina del Tribunal Constitucional y, de otro lado, a la posible infracción por su art. 1.1 de los derechos a la igualdad de los arts. 14 CE, al suponer una discriminación entre los funcionarios de nuevo ingreso y los que ya ingresaron o lo hagan en el futuro en la administración pública de Canarias y 23.2 CE, por cuanto el precepto no respeta la igualdad en el acceso y determinados derechos de los funcionarios de nuevo ingreso que se integran en el régimen estatutario de los funcionarios, así como a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE en la medida que la anulación directa de la ley cuestionada está vedada al juzgador, lo que limitaría el citado derecho de los funcionarios de carrera ya nombrados.
Señala que es objeto de la cuestión de inconstitucionalidad si la Ley 18/2019 de Canarias es una ley singular y si es respetuosa con la doctrina constitucional al respecto, así como su art. 1, apartados 2 y 3. En relación con este último precepto, indica que no es objeto de la presente cuestión el acceso a la función pública, sino si, una vez superados los procesos selectivos de las ofertas de empleo público, el puesto de trabajo de los funcionarios de nuevo ingreso debe ser adjudicado con carácter definitivo y si tal adscripción definitiva forma parte del régimen estatutario de los funcionarios públicos y, por ende, se integra en la normativa básicaexart. 149.1.18 CE. Indica que es también necesario dilucidar si la adscripción provisional es contraria a los derechos de los funcionarios de nuevo ingreso de manera que vulnere el derecho que les reconoce el art. 23.2 CE y si les da un trato desigual, ya sea frente a los funcionarios de carrera a los que se les adjudicara el puesto de trabajo con carácter definitivo en las ofertas referidas en la norma legal cuestionada y que tomaran posesión del cargo antes de la entrada en vigor de la ley, o, en su caso, frente a aquellos que ingresaran en la función pública canaria con posterioridad a que deje de producir efectos, ya que en ese caso sería contraria al art. 14 CE.
c) Sobre el fondo de las cuestiones planteadas, la fiscal general del Estado argumenta, en primer lugar, que la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 reviste el carácter de una ley singular, pero sostiene que esta respeta la doctrina constitucional sobre tal tipo de leyes.
Indica que la norma pretende dar una solución concreta y específica a una situación excepcional en la que están en juego la eficacia de la actuación administrativa (art. 103 CE) y las legítimas expectativas tanto de los funcionarios de nuevo ingreso como de los ya existentes en la administración canaria. Considera que estamos ante una ley cuyo contenido material es, al menos en parte, actividad ejecutiva o de administración, y que tiene una justificación objetiva y razonable, que deriva directamente de la carencia de las relaciones de los puestos de trabajo de los distintos departamentos y organismos autónomos del Gobierno de Canarias; carencia derivada de la anulación de la Orden de 12 de febrero de 2016 mediante sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 21 de febrero de 2018, cuando se habían realizado ya una serie de procesos selectivos, correspondientes a las ofertas de empleo público de 2015, 2016, 2017 y 2019, sin que parte de los seleccionados en dichos procesos se hubieran incorporado a sus puestos como funcionarios de nuevo ingreso. La ley pretendería garantizar que tal incorporación se produce sin demora y, a su vez, salvaguardar las legítimas expectativas de los funcionarios y funcionarias de carrera existentes en la administración canaria. Destaca la fiscal general del Estado el ámbito temporalmente limitado de aplicación de la norma, así como que «el promotor de la cuestión para nada cuestiona que la ley autonómica se haya dictado para eludir la sentencia que declaró la nulidad de dicha orden».
Señala asimismo que la norma es proporcionada, pues responde al interés público de procurar cubrir la extrema necesidad de ocupación de los puestos de trabajo que existen en la administración canaria a través de una medida idónea y necesaria —la incorporación de personal de nuevo ingreso— y el perjuicio que ocasiona la adjudicación con carácter provisional del puesto de trabajo para el derecho del art. 23.2 CE de los funcionarios de nuevo ingreso se ve justificado por la protección de la eficacia de la actuación administrativa (art. 103 CE). Además, tal perjuicio sería mínimo, pues el precepto cuestionado «establece una equiparación similar, cuando no idéntica, con la adjudicación definitiva del puesto de trabajo», al disponer que la antigüedad será computada desde la fecha de toma de posesión a todos los efectos, tanto retributivos como de promoción profesional, y se computará para la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal. Indica que esta «excepción a la regla básica» no vacía de contenido los derechos derivados de la adscripción definitiva del puesto de trabajo, «por suponer una excepción al sistema ordinario de provisión del personal administrativo que responde a la urgencia de interés público […] que justificaría que se altere el modo ordinario de provisión de las plazas de los funcionarios de nuevo ingreso». Por lo demás, la norma cuestionada sería respetuosa con lo previsto en el art. 83.1 TRLEEP, que permite que en caso de urgente e inaplazable necesidad los puestos de trabajo se provean con carácter provisional, debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación.
d) En segundo lugar, la fiscal general del Estado expone las razones por las que considera que el precepto cuestionado es respetuoso con los derechos de los funcionarios públicos reconocidos en el art. 23.2 CE y enunciados en el art. 14 TRLEEP (derechos a la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera y al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y a la promoción y carrera profesional). Refiere, que la Ley canaria 18/2019 no vulnera el derecho a la inamovilidad del funcionario de carrera garantizado por el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, en tanto este derecho alcanza únicamente a su permanencia en la condición de funcionario, no al mantenimiento o preservación del puesto de trabajo concretamente adjudicado, de forma que no protege al funcionario de su traslado a otro puesto o de la privación del que ocupa, siempre que se respeten las reglas legalmente establecidas.
Sostiene que la ley cuestionada es respetuosa con el principio de igualdad «en» y «ante» la ley del art. 14 CE, sin que quepa apreciar quiebra de la igualdad o discriminación alguna a causa del régimen de adscripción provisional dispuesto por la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, dado que «es consecuencia de una situación excepcional derivada de y responde a una justificación objetiva y razonable y el contenido de la norma es proporcionado a la situación excepcional que justifica la regulación singular».
Tras recordar que el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad es un derecho de configuración legal, refiere que los derechos reconocidos a los funcionarios con carácter básico por el art. 14 TRLEEP (promoción profesional, carrera profesional y consolidación de grado personal) no se ven afectados por la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019. Y ello porque la adscripción provisional del puesto de trabajo que configura el precepto cuestionado produce, debido a su redacción, «unos efectos jurídicos sobre los derechos a la promoción y carrera profesional y consolidación de grado de los funcionarios de nuevo ingreso propios de la adscripción definitiva».
e) Seguidamente, examina la ley cuestionada desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), cuya vulneración invoca el auto de planteamiento de la presente cuestión, aun cuando omita, sin embargo, toda referencia al respecto en su parte dispositiva. Tras recordar, con cita de la doctrina constitucional aplicable, que este derecho «no queda vulnerado por el solo hecho de que una materia sea regulada por norma de rango legal», expone las razones por las que considera que la norma cuestionada es respetuosa con el art. 24.1 CE.
Advierte que, en este supuesto, «la administración ha realizado su función de aplicar la norma al caso concreto, mediante el dictado de un acto administrativo que es susceptible de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, preservándose de este modo los mecanismos constitucionales de garantía del art. 24.1 CE, como ha ocurrido en el presente caso en que la parte demandante ha podido impugnar la resolución administrativa, cuestión distinta es que el acto administrativo impugnado sea conforme a la ley y el órgano judicial venga obligado a confirmarlo lo que de manera indirecta afectaría al derecho a la tutela judicial efectiva de la parte demandada, sin embargo, tal vulneración no existe en la medida que, a través del mecanismo de la cuestión de inconstitucionalidad, cuyo planteamiento le corresponde al órgano judicial, este puede someter al Tribunal Constitucional la duda de inconstitucionalidad que le plantea la norma legal antes de dictar la sentencia resolutoria de la cuestión controvertida en el litigio, como ha hecho, de manera que la solución que alcance el alto tribunal permitirá al órgano judicial dictar una resolución acorde con la Constitución y la legalidad y satisfacer así el derecho a la tutela judicial de la parte demandante».
f) A continuación se examina y confirma la naturaleza de normativa básica del art. 26.1 del Reglamento general de ingreso, en relación con el art. 63 de dicho texto.
Señala la fiscal general del Estado que la norma reglamentaria que regula la adscripción definitiva «puede ser considerada como un complemento o desarrollo de la normativa legal básica del Estado, que el órgano judicial justifica por el carácter básico de los preceptos de la Ley 30/1984 que desarrolla», y añade que, además, lo que dota de carácter básico al precepto es que «la norma reglamentaria no viene a innovar o sustituir a la normativa legal básica, y lo hace con carácter general, de manera que aparece como instrumental de la misma al establecer la adjudicación definitiva del puesto de trabajo». La norma «es un complemento necesario y es respetuosa con la finalidad a la que responden las leyes de la función pública y con la normativa de la provisión de puestos de trabajo en la administración pública y los derechos de los funcionarios». Indica que el carácter básico del precepto se reafirma «en cuanto que la regulación que contempla afecta a la situación personal de los funcionarios de nuevo ingreso o a su régimen estatutario ya que incide sobre el modo de provisión del puesto de trabajo y, por ende, a su modalidad de adjudicación que aparece así como un derecho de los mismos, en cuanto equipara, además, su adjudicación al concurso, y lo hace con carácter de generalidad por cuanto se aplica a todos los funcionarios de las administraciones públicas, circunstancia que se ve reforzada por el carácter supletorio que le asigna el art. 1.3 de la Ley 30/1984 [sic], tras su reforma».
Afirma asimismo que la norma supletoria prevista en el art. 26.1 del Reglamento general de ingreso «no hace sino recoger lo que es regla general en la legislación sobre la función pública y, en concreto, en la provisión de puestos de trabajo por concurso», con cita del art. 20 de la Ley 30/1984, el art. 63 del Reglamento y el art. 78.2 TRLEEP, que configuran al concurso como sistema normal de provisión de puestos de trabajo. Indica que no puede ignorarse la importancia del carácter de la adscripción para el funcionario de nuevo ingreso, dado que la disposición adicional novena TRLEEP dispone que «[l]a carrera profesional de los funcionarios de carrera se iniciará en el grado, nivel, categoría, escalón y otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la superación del correspondiente proceso selectivo, que tendrán la consideración de mínimos. A partir de aquellos, se producirán los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito», lo que refrendaría el carácter básico del art. 26.1 del Reglamento general de ingreso.
g) Por último, la fiscal general del Estado examina la compatibilidad entre el precepto cuestionado y la normativa básica de contraste, concluyendo que la contradicción entre ambas es solo aparente y que, por lo tanto, no se dan los presupuestos para apreciar la inconstitucionalidad del precepto autonómico. Y ello porque, aunque este dispone que la adjudicación del puesto lo será con carácter provisional, sin embargo, dicha adjudicación se configura en la ley autonómica con los efectos propios de la adscripción definitiva a los efectos de promoción profesional, consolidación de grado personal, antigüedad y derechos retributivos de los funcionarios de nuevo ingreso.
9. Personada como interesada la demandante en el procedimiento abreviado núm. 420-2020 de que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad, se ratifica, en el plazo otorgado el efecto y por escrito registrado en este tribunal el 1 de julio de 2022, en las razones alegadas en el procedimiento contencioso-administrativo para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de la Ley canaria 18/2019, de 2 de diciembre, en su totalidad, por vulnerar «de manera arbitraria el derecho fundamental a la igualdad en sus vertientes en la ley, ante la ley y en aplicación de la ley, aplicando la norma legal a unos procesos selectivos y no a otros».
10. Mediante providencia de 25 de octubre de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 26 del mismo mes y año.
1. Objeto del proceso y pretensiones de las partes.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, de 2 de diciembre, de medidas urgentes de ordenación del empleo público en las administraciones canarias, por constituir ley singular extra-limitadora, así como de su artículo 1.1, por posible vulneración de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE) y del derecho de igualdad en relación con el acceso a la función pública (art. 23.2 CE).
En primer lugar, y a la vista de las extensas alegaciones realizadas al respecto por las partes, ha de aclararse que el carácter presuntamente singular de la disposición legal cuestionada no se suscita, en realidad, como posible motivo autónomo de inconstitucionalidad, sino que se plantea en relación de instrumentalidad con la duda de contenido competencial. Así se desprende con claridad del auto de planteamiento, cuya fundamentación jurídica señala expresamente —tras exponer los motivos por los que considera que la ley cuestionada constituye una ley singular o de caso único— que «parece clara la concurrencia del hecho excepcional exigido, si bien no así la proporcionalidad de la medida adoptada, por cuanto el mecanismo legislativo arbitrado, incide en una de las características básicas propias e intrínsecas de la condición funcionarial, esto es el carácter inamovible del puesto del que se toma posesión», de modo que «en lugar de acelerar el proceso de nuevos nombramientos, pudieron haberse diferido levemente en el tiempo estos, atribuyendo urgencia a los concursos de traslado, los cuales por haber estado suspendidos tanto tiempo sin causa justificada, sin duda deberían haberse agilizado». Lo que se plantea es, por lo tanto, no la posible inconstitucionalidad de la norma cuestionada por constituir una medida legislativa singular o de caso único, sino, en sentido estricto, de la asignación provisional de destino que «se hace en virtud de lo dispuesto en la Ley 18/2019, cuya anulación directa le estaba vedada a este juzgador, limitándose en consecuencia la tutela judicial efectiva de los funcionarios de carrera ya nombrados», de modo que se habría producido la inconstitucionalidad mediata o indirecta a pesar de que la ley autonómica exceptúe la previsión básica estatal con carácter excepcional y temporal. De este modo, con vulneración, en su caso, de la normativa básica estatal, se reconduce su posible inconstitucionalidad a la eventual lesión de los arts. 14 y 23.2 CE, por generar desigualdad entre los funcionarios públicos nombrados provisionalmente y aquellos otros que pese a haber accedido a la función pública con ocasión de las mismas u otras ofertas de empleo público, anteriores o posteriores, obtienen, sin embargo, una adscripción definitiva.
En segundo lugar, el precepto cuestionado establece lo siguiente:
Las plazas inicialmente incluidas en las ofertas de empleo público de 2015, aprobada mediante Decreto 46/2015, de 9 de abril; de 2016, aprobada mediante Decreto 152/2016, de 12 diciembre; de 2017, aprobada mediante Decreto 249/2017, de 26 diciembre; y, la que correspondiera al año 2019, en el turno libre podrán ser incrementadas con las correspondientes a las ofertadas en promoción interna y turno de discapacidad que no hayan sido cubiertas en los procesos correspondientes.
La adjudicación de puestos de trabajo a quienes hayan superado o superen los procesos selectivos derivados de las referidas ofertas de empleo público, OEP, de 2015, 2016, 2017 y 2019 se llevará a cabo con arreglo a lo dispuesto en los preceptos de esta ley y, en particular, se ajustará a las siguientes reglas:
1. Quienes resulten seleccionados en las convocatorias derivadas de las referidas ofertas de empleo público correspondientes a los años 2015, 2016, 2017 y 2019 tomarán posesión de los puestos de trabajo que se les oferten y elijan, con carácter provisional. Sin perjuicio del reconocimiento, cuando proceda, de sus servicios previos, su antigüedad será computada desde la fecha de su toma de posesión, a todos los efectos, tanto retributivos como de promoción profesional, y el tiempo servido en puestos a los que el citado personal funcionario se haya adscrito provisionalmente se computará para la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal.
2. El Gobierno de Canarias vendrá obligado a convocar los correspondientes concursos de provisión de puestos, en el ámbito de la administración general, a la finalización de los procesos selectivos de las ofertas públicas de empleo de los años indicados y, en todo caso, antes del día 1 de julio de 2021.»
El órgano judicial proponente cuestiona la compatibilidad del precepto con la normativa básica estatal relativa al régimen estatutario de los funcionarios públicos, aprobada en virtud de la competencia del Estado sobre la materiaexart. 149.1.18 CE. Duda, en concreto, de su compatibilidad con la exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su primer puesto de trabajo tenga carácter definitivo; exigencia que resultaría expresamente del art. 26.1, en conexión con el art. 63, del Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la administración general del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionari