Categoría: Judicial

a realización efectiva del principio de solidaridad en todo el territorio nacional en los términos del artículo 138 de la Constitución».
En todo caso, cumple también recordar que, como ya se ha apuntado, «no corresponde a este tribunal determinar cuál sea el sistema de financiación de las comunidades autónomas más acertado (ya desde la STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; doctrina reiterada en las SSTC 68/1996, de 4 de abril, FJ 2; 13/2007, FJ 3, o 204/2011, FJ 6, entre muchas otras), pues nuestra función debe ceñirse, como es lógico, a decidir si las normas impugnadas en cada proceso exceden de lo constitucionalmente admisible, pero sin que ello pueda extenderse a determinar cuál haya de ser el sistema más adecuado para la financiación de las comunidades autónomas o de coordinación de las actividades financieras entre los distintos entes territoriales» [STC 76/2014, de 8 de mayo, FJ 4 a)].
5. La proyección de la doctrina a la impugnación basada en la omisión de la ley de presupuestos.
Proyectando lo expuesto en los dos anteriores fundamentos jurídicos al caso que aquí se plantea es forzoso descartar que la Ley 11/2020 sea contraria a los arts. 2 y 138.1 CE por los motivos alegados en la demanda.
a) En primer término porque la doctrina constitucional ya ha dejado establecido que las previsiones estatutarias no pueden condicionar la libertad de las Cortes Generales para definir las prioridades de gasto del Estado, señaladamente a través de la aprobación de la ley anual de presupuestos y teniendo en todo caso presentes las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles.
Siendo esa la doctrina aplicable a los estatutos de autonomía, tanto más ha de serlo cuando tales compromisos vienen establecidos en una norma que no integra el bloque de constitucionalidad. La norma institucional básica de las Illes Balears nada dice respecto a la financiación del transporte público terrestre regular de viajeros ni tampoco sobre el denominado factor de insularidad, aspectos ambos que, discutidos en el presente recurso, son directa creación del legislador de urgencia estatal. No cabe, por tanto, a falta de una previsión explícita de la norma estatutaria, una interpretación expansiva del bloque de constitucionalidad para incluir en su seno algo no previsto por el texto estatutario.
Hay, sin duda, un mandato estatutario para que el Estado regule el régimen especial balear, atendiendo al hecho específico y diferencial de su insularidad, mandato que ha sido cumplido por el Real Decreto-ley 4/2019. Pero, por lo ya expuesto, debe descartarse que, caso de existir la contradicción, ello tuviera las consecuencias pretendidas por la demanda, pues, en tanto no integra el bloque de constitucionalidad el Real Decreto-ley 4/2019, no cabe atribuir alcance constitucional a la mera divergencia entre la norma presupuestaria y el referido Real Decreto-ley 4/2019. La parte actora no justifica por qué una norma estatal puede ser parámetro de constitucionalidad de otra norma estatal, toda vez que la Ley de presupuestos generales del Estado no solo es una ley en sentido formal, sino también en sentido material (como se dijo tempranamente en la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, y luego se reiteró, por ejemplo, en las SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 5; 68/1987, de 21 de mayo, FJ 4; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4, y 3/2003, de 16 de enero, FJ 4).
b) Además, y aun cuando a efectos meramente dialécticos se admitiera que tal obligación existe y vincula a las Cortes Generales en su función de examinar, aprobar y enmendar los presupuestos generales del Estado, resulta que la controvertida obligación de financiación del hecho insular que se manifestaría concretamente en lo previsto por los arts. 15 y 17 del Real Decreto-ley 4/2019 y cuya omisión convertiría a la Ley 11/2020 en inconstitucional no se formula en los incondicionales e imperativos términos sostenidos en la demanda, ni, por tanto, implica que dicha obligación haya de incluirse necesariamente en los presupuestos generales del Estado para el año 2021.
Concretamente, por lo que respecta a la prevista en el art. 15 en el sentido de financiar con cargo al presupuesto del Estado el transporte público terrestre regular de viajeros en la comunidad autónoma, hay que señalar que, conforme a su tenor literal, dicha garantía está condicionada a las «disponibilidades presupuestarias del ministerio que asuma dicha obligación», lo que no es sino trasunto de la antes mencionada libertad estatal y, en especial, del Parlamento, para decidir en la ley presupuestaria cuáles son las prioridades en la asignación anual de los recursos públicos conforme a los objetivos estratégicos de la política económica a desarrollar, dentro de los límites de déficit y deuda pública fijados para cada ejercicio (en parecidos términos STC 49/2015, de 5 de marzo, FJ 5, allí en relación a la ley de presupuestos y la revalorización de las pensiones). Afirmada la plena autonomía del Poder Legislativo para decidir en torno a la autorización de los compromisos de gasto, el que los presupuestos no autoricen ese gasto concreto es consecuencia de la aplicación de principios constitucionales tales como la división de poderes, la autonomía parlamentaria y la legalidad presupuestaria (arts. 66, 67 y 134.2 CE) [en un sentido similar, STC 33/2019, de 14 de marzo, FJ 3 c)].
En cuanto al factor de insularidad del art. 17, su inclusión en los presupuestos generales del Estado de cada ejercicio ha de ajustarse a lo que dispone, entre otros, el art. 18.1 del mismo Real Decreto-ley 4/2019, según el cual «[l]a dotación inicial para el primer ejercicio se fijará a partir de una metodología consensuada en el marco de la correspondiente Comisión Mixta de Economía y Hacienda, considerando los desequilibrios inherentes a la discontinuidad territorial propia del hecho insular y plurinsular, especialmente en materia de inversiones». Es decir, el Real Decreto-ley 4/2019 no determina cuál sea el primer ejercicio en el que ha de dotarse el mencionado factor de insularidad, sino que condiciona esa dotación inicial a la previa adopción de una metodología consensuada para su cálculo, adoptada en el marco de la correspondiente Comisión Mixta de Economía y Hacienda prevista en el art. 125 del Estatuto de Autonomía. Señala el art. 3 del Real Decreto-ley 4/2019 que «la Comisión Mixta de Economía y Hacienda entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears prevista en el artículo 125 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears será la encargada de hacer el seguimiento de la aplicación del régimen especial de las Illes Balears». Esta comisión es, conforme al mencionado art. 125 del Estatuto de Autonomía, «el órgano bilateral de relación entre ambas administraciones en materias fiscales y financieras», correspondiéndole las funciones que detalla el art. 126 del texto estatutario y a las que se añaden las que se contemplan en el Real Decreto-ley 4/2019, entre ellas, la determinación de la metodología para calcular la dotación inicial del primer ejercicio en el que se aplique el factor de insularidad.
Por tanto, y sin perjuicio de lo que luego se dirá respecto a los principios de lealtad constitucional y colaboración, a falta del correspondiente acuerdo en torno a la metodología de cálculo del mencionado factor de insularidad, en el momento de aprobación de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2021, no era posible, como señala el abogado del Estado, ninguna dotación inicial en la ley presupuestaria. En defecto del citado acuerdo, el Real Decreto-ley 4/2019 no concreta el tipo de créditos a asignar, ni su formulación, ni su cuantía, con lo que la omisión puesta de relieve tiene una causa anterior a la propia aprobación de la ley impugnada, y radica en la falta de acuerdo de la Comisión Mixta de Economía y Hacienda entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
De hecho, pocos meses después de la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad, concretamente el 23 de septiembre de 2021, se llegó a un acuerdo en la comisión mixta respecto de la cuantía del factor de insularidad para el año 2022, así como respecto de la metodología pactada para cuantificar el factor de insularidad. Y, en ese acuerdo, se contempla una dotación específica de 73,11 millones de euros para cubrir la falta de dotación presupuestaria desde la aprobación del régimen especial (en el Real Decreto-ley 4/2019) hasta la adopción formal del acuerdo. Este acuerdo se traduce en la Ley del Parlamento de las Illes Balears 5/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2022, que incorpora por primera vez la dotación presupuestaria procedente de la aplicación del factor de insularidad, tal y como reconoce en su exposición de motivos, en el art. 8.3 y en la identificación del programa 592 de los presupuestos que se dotan con 109 661 220 €. También se prevé la transferencia en los presupuestos generales del Estado para 2022, ascendiendo la cifra transferida a 182 770 000 €.
En suma, este primer motivo de inconstitucionalidad ha de ser desestimado.
6. Principios de lealtad institucional y cooperación.
La segunda queja del Parlamento de las Illes Balears se refiere a la infracción de los principios de lealtad institucional y cooperación en el ámbito de los instrumentos de financiación autonómica. Infracción que derivaría de la omisión en la Ley 11/2020 de las partidas presupuestarias necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en los arts. 15 y 17 del Real Decreto-ley 4/2019. Vulneración que es negada por el abogado del Estado.
A la doctrina constitucional en torno a los mencionados principios de lealtad institucional y cooperación se refiere la STC 217/2016, de 15 de diciembre, FJ 3, al que ahora procede remitirse.
Allí se destacó que «el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones (STC 101/2016, de 25 de mayo, FJ 9, con cita de otras), pero no puede entenderse en un sentido que sustituya, impida o menoscabe el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 6)» así como que «lo que el principio de lealtad constitucional exige es que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos con las comunidades autónomas, pero no que dichos acuerdos deban ser vinculantes (SSTC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 4; 13/2007, de 18 de enero, FJ 11, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 138)». Y concluimos que «de la doctrina de este tribunal se deduce un principio inherente de colaboración y lealtad constitucional, que postula la adopción de procedimientos de consulta, negociación o, en su caso, la búsqueda del acuerdo previo (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 8)».
Siendo esa la doctrina constitucional no puede entenderse vulnerada por el hecho de que la Ley 11/2020 plasme la regulación del Real Decreto-ley 4/2019 en unos términos que al Parlamento autonómico no le parecen adecuados o suficientes.
En primer término porque, como en otro contexto ya señaló la STC 101/2016, de 25 de mayo, FJ 10, «no es función de las comunidades autónomas la de elegir en cada momento cuál es la fórmula de colaboración que mejor se adecúa a sus intereses», en cuanto que tales fórmulas no sustituyen, impiden o menoscaban el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias Por el contrario, es el Estado el que tiene que determinar los concretos términos, formas y condiciones de la participación de la comunidad autónoma que viene exigida por el texto estatutario, debiendo en todo caso quedar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado (STC 31/2010, FJ 111in fine).
En segundo lugar, como ya se ha dejado sentado en el fundamento jurídico anterior, el adecuado entendimiento de los preceptos del Real Decreto-ley 4/2019 lleva a concluir que de su tenor no se infiere la obligación que la demanda pretende derivar de ellos, con lo que, por la misma razón, no es posible apreciar la infracción de los principios que aquí se reputan vulnerados por no existir las concretas dotaciones que se reivindican.
Debe, por tanto, desestimarse este motivo de inconstitucionalidad y, con él, el recurso interpuesto.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de las Illes Balears contra la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2021.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diez de mayo de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Parra.–Ricardo Enríquez Vidal Luisa Balaguer Aguilar Martínez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Herrero Jorquera.–María Carmona Gómez Astaburuaga.–César Rivera Lozano.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.