Categoría: Administración

En el recurso interpuesto por don I. P. A. contra la calificación del registrador de la Propiedad de San Lorenzo de El Escorial número 2, don José Durán Herrero Crespo, por la que deniega la inscripción de una escritura pública de aceptación de herencia y adjudicación de bienes.
Mediante escritura autorizada el día 25 de abril de 2022 por el notario de Madrid, don José Ramírez Cabrera Sánchez, con el número protocolo 948 de protocolo, al fallecimiento de doña B. S. A. S., sus herederos procedieron a la adjudicación de la herencia de la citada causante. En dicha escritura, bajo los números 1, 2 y 3 del inventario, se describían tres fincas sitas en término municipal de Cercedilla, haciendo constar que la causante era titular en pleno dominio de una mitad indivisa de las mismas. Son las fincas registrales número 4.577, 4.578 y 4.557 de Cercedilla.
Presentada el día 9 de mayo de 2023 dicha escritura en el Registro de la Propiedad de San Lorenzo de El Escorial número 2, fue objeto de la siguiente nota de calificación:
«Documento: escritura de adjudicación de herencia.
Fecha: 25 de abril de 2022.
Autoridad: José Ramírez Cabrera Sánchez, 948.
Asiento de presentación: 48/102.
Fecha de presentación: el 9 de mayo de 2023.
Calificado el precedente documento conforme a los artículos 18 y 19 Bis de la Ley Hipotecaria y 98 y 99 de su Reglamento, el Registrador ha acordado que no se practican las anotaciones solicitadas por apreciarse defectos, de acuerdo con los siguientes hechos:
Hechos:
La causante doña B. S. A. S., según resulta del Registro de la Propiedad solo tiene inscrito a su favor un derecho de ocupación sobre participaciones indivisas de las fincas registrales 4577, 4578 y 4557 de Cercedilla, derecho de ocupación que fue cedido por el Ayuntamiento de Cercedilla a la sociedad Ferrocarril Eléctrico de Guadarrama, por Real Orden del 16 de abril de 1.920, en la que no consta el plazo de duración del mismo.
Dicha cesión del derecho de ocupación tramitada conforme a la Real Orden 16 de abril de 1. 920, tiene la consideración de concesión administrativa y, su plazo máximo de duración, aplicable en el momento de la constitución de dichas concesión [sic], por disposición legal, es de 99 años que se han cumplido el día 16 de abril de 2.019, sin que pueda por tanto practicarse operación registral alguna, pues no tiene derecho vigente alguno sobre esa finca.
El artículo 79 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, Real Decreto 1372/1986, señaló un plazo de 99 años para todas aquellas concesiones anteriores que no tuvieran señalada una fecha de duración concreta.
Acuerdo, denegar la inscripción de los documentos presentados como consecuencia de los hechos antes expresados, sin que proceda la extensión de anotación preventiva de suspensión,
Queda automáticamente prorrogado el asiento de presentación por un plazo de 60 días hábiles desde la recepción de la última notificación. Pudiendo no obstante el interesado o el funcionario autorizante del título, durante la vigencia del asiento de presentación y dentro del plazo de sesenta días, anteriormente referido, solicitar que se practique la anotación prevista en el artículo 42.9 de la L. H.
Contra el presente acuerdo de calificación (…)
San Lorenzo de El Escorial, a 9 de mayo de 2023.–El registrador (firma ilegible). Fdo. José Carrasco Vidal Herrero Mendoza la anterior nota de calificación, don I. P. A. interpuso recurso el día 31 de mayo de 2023 mediante escrito en el que realizaba las siguientes alegaciones:
«Primera. Error en la calificación jurídica de los derechos inscritos.
1. Contradicción e incoherencia en la calificación jurídica del registrador.
Según la nota de calificación, “la causante doña B. S. A. S., según resulta del Registro de la Propiedad solo tiene inscrito a su favor un derecho de ocupación sobre participaciones indivisas de las fincas registrales 5477 4578 y 4557 de Cercedilla, derecho de ocupación que fue cedido por el Ayuntamiento de Cercedilla a la sociedad Ferrocarril Eléctrico de Guadarrama, por Real Orden del 16 de abril de 1920, en la que no consta el plazo de duración del mismo”.
La calificación jurídica realizada por el registrador, de que la titular sólo tiene inscrito a su favor un “derecho de ocupación” no puede decirse que se realiza “según resulta del Registro de la Propiedad”, pues de los asientos registrales resulta explícitamente que lo que el titular tiene inscrito a su favor es el pleno dominio de la finca.
Del examen de las certificaciones literales de las inscripciones registrales de las fincas afectadas por la misma situación jurídica, del núcleo urbano del Puerto de Navacerrada y de la urbanización “(…)” de Cercedilla, y de las notas simples emitidas reiteradamente por el Registro de la Propiedad de San Lorenzo del Escorial, no resulta que el derecho correspondiente a los titulares de las fincas sea de “ocupación” (…)
En ninguna de las actas de inscripción de las titularidades de la multitud de propietarios del Puerto de Navacerrada y de la urbanización (…), resulta que lo que se inscriba sea el “derecho de ocupación”. Más bien lo que consta en dichas actas es el pleno dominio, si bien sujeto a una serie de limitaciones que se relacionan en el apartado de “cargas”.
En las notas simples emitidas por el propio registrador de San Lorenzo del Escorial, se manifiesta de modo literal: “No obstante figurar el pleno dominio a favor del/de los titular/titulares de la finca de este número, debe entenderse que el/los mismos es/son titulares registral/es única y exclusivamente del derecho de ocupación”.
Y continúa: “Ferrocarril. Sujeta la finca de este número a las condiciones impuestas a la Sociedad Anónima Ferrocarril Eléctrico de Guadarrama en la concesión efectuada a la misma por Real Orden de dieciséis de abril de mil novecientos veinte, citada por la Dirección General de Agricultura, en la que no consta plazo de duración de la concesión…”.
A continuación, el registrador manifiesta en su nota de calificación que “Dicha cesión del derecho de ocupación tramitada conforme a la Real Orden 16 de abril de 1920, tiene la consideración de concesión administrativa”.
Se aprecian varias contradicciones en las manifestaciones del registrador. Por una parte, se dice que existe un “derecho de ocupación”, y a continuación se dice que “tiene la consideración de concesión administrativa”. Y en la nota de calificación, y en las sucesivas certificaciones y notas simples emitidas por el Registro de San Lorenzo del Escorial se habla literalmente de “pleno dominio” y “nuda propiedad”.
Si se tratase de concesión administrativa, como afirma el registrador, el derecho de los titulares sería no de “derecho de ocupación”, concepto completamente ajeno a las concesiones administrativas, sino que debería ser de “titular de la concesión administrativa” de que se trate.
Por lo tanto, al decir el registrador que “dicha cesión del derecho de ocupación…” tiene la consideración de concesión administrativa”, está realizando por su cuenta y riesgo una valoración jurídica para la que carece de los elementos de juicio necesarios (artículo 19 LH) y que, además, es contradictoria en sus propios términos.
Las titularidades inscritas en el Puerto de Navacerrada y la urbanización (...), han sido objeto de múltiples vicisitudes desde su nacimiento, muchas de las cuales no han tenido acceso al Registro de la Propiedad. Por poner algunos ejemplos, la Real Orden de 1931, el Convenio de la Sociedad Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama con los Alcaldes de Cercedilla y el Puerto de Navacerrada, el Decreto de 1946, o el Expediente Administrativo de 2020.
La consideración de la titularidad de los terrenos del Puerto de Navacerrada y de la urbanización (...), como “concesión administrativa”, en modo alguno resulta de los asientos del Registro, pues la misma no consta ni de las fincas matrices, ni de las sucesivas segregaciones de las parcelas, ni de las concretas inscripciones de las fincas particulares.
Tal valoración jurídica se hace sin tener en cuenta todos los elementos necesarios para hacer esta categórica afirmación, sin haber oído a los centenares de propietarios de las fincas, de las cargas hipotecarias o de los embargos que recaen sobre las mismas, e incluso sin que conste intervención alguna de las Administraciones Públicas involucradas en la situación.
Así, con independencia de la calificación jurídica que merezcan las titularidades inscritas, existen poderosos argumentos para considerar
a) Que no se trata de una concesión administrativa.
b) Que las titularidades inscritas no han quedado extinguidas por caducidad.
Cuestiones ambas sobre las cuales gira toda la argumentación del registrador para declarar la inexistencia de la titularidad y en consecuencia decretar el cierre del Registro a cualquier operación jurídica.
2. Improcedencia de calificar la situación jurídica inscrita como “concesión administrativa”.
Respecto de la cuestión si estamos o no ante una verdadera y genuina “concesión administrativa”, existen sólidos indicios para, como mínimo, poner en duda tal calificación jurídica:
a) En una interpretación literal, si bien se menciona el término “concesión” no se utiliza en ningún momento la denominación “concesión administrativa”, ni en la normativa de la que derivan las titularidades inscritas, ni en los asientos del Registro. Ello es lógico por cuanto, a nuestro entender, y como veremos a continuación, los bienes afectados nunca pudieron ser objeto de tal situación jurídica administrativa.
b) Igualmente, desde un punto de vista teleológico, tanto en el RD 1902, como en las Reales Ordenes de 1920 y 1921, de los cuales surgen las titularidades inscritas, así como de los asientos del Registro, se habla reiteradamente de “bienes propios” de los Ayuntamientos afectados.
En la Real Orden de 16 de abril de 1920 se autorizó a la Sociedad Anónima del Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama “la ocupación de 60 hectáreas de terreno del monte denominado “Pinar y Agregados” propio del pueblo de Cercedilla, incluido en el Catálogo de la Provincia de Madrid con el numero 32; de 23 hectáreas del monte denominado “(…)”, propio en comunidad de los pueblos de Cercedilla y Navacerrada, incluido en el mismo Catálogo con el numero 33; y de 2,50 hectáreas del monte “(…)”, propio del pueblo de Navacerrada, asimismo catalogado con el número 25”.
Como es pacíficamente aceptado, el concepto de “bien propio” era el que en aquella época se utilizaba para calificar a los bienes patrimoniales de las Administraciones y se trata de términos sinónimos. Bienes patrimoniales que, con ciertas especialidades, se rigen por el ordenamiento jurídico privado.
– Las concesiones administrativas, por definición, solamente pueden recaer sobre bienes demaniales o de dominio público, y no sobre bienes patrimoniales.
– Por lo tanto, al recaer las titularidades, según resulta del propio Registro sobre bienes propios o patrimoniales, en ningún caso puede calificarse como “concesión administrativa” a la situación jurídica a que están afectan las fincas de los titulares registrales.
– Y si tal situación jurídica no puede calificarse como “concesión administrativa”, como es lógico, no se le puede aplicar su régimen jurídico, sobre cuya base el registrador deniega la práctica de cualquier operación registral sobre las fincas.
Frente a ello, no cabe alegar, para intentar justificar la aplicación de la técnica de la concesión administrativa, que los bienes en cuestión son montes catalogados, ya que los mismos carecían de carácter demanial, único supuesto en que podría entrar en juego la figura de la “concesión administrativa”. Son sencillamente una propiedad privada, aunque limitada por el Estado por motivos de utilidad social.
Así, el Preámbulo del Real Decreto de 10 de octubre de 1902, que era la principal de las disposiciones vigentes sobre montes catalogados en el momento de dictarse la Real Orden de 16 Abril 1920 por la que se atribuyen a la Sociedad del Ferrocarril los derechos de que se trata dice: “Conviene recordar, porque muy a menudo se olvida, que los montes públicos no son terrenos de dominio público, sino propiedades del Estado, de los Ayuntamientos y de los Establecimientos Públicos, en que estas personas jurídicas ejercen sus derechos, tan plenamente como los propietarios particulares”.
Y ya en su parte dispositiva, el artículo 3, expresa concretamente que “los montes públicos no son bienes de dominio público, sino de propiedad privada”.
También existen pronunciamientos jurisprudenciales. La Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1917, declaraba que: “Los montes (incluso los catalogados) son bienes patrimoniales de los municipios, como comprendidos en el dominio privado pues, aunque con arreglo a la Ley de Montes se consideran como públicos, semejante calificación es puramente administrativa y no tiene trascendencia en el orden civil”.
En definitiva, en 1920, cuando se dicta la Real Orden por la que se otorgan a la Sociedad del Ferrocarril los derechos de que se trata, no existía duda alguna sobre el carácter patrimonial privado de los montes catalogados.
Esta sola circunstancia acredita que no es posible hablar de concesión administrativa, puesto que la concesión demanial es única y exclusivamente el título jurídico habilitante para atribuir a un particular el uso exclusivo o privativo de un bien de dominio público.
c) En las Reales Ordenes de las que surgen las titularidades inscritas, no se cumple ninguna de las condiciones necesarias para que la Administración actuante otorgue una “concesión administrativa” sobre las mismas, pues aparte de que no se trata de fincas de dominio público:
– No se fija plazo de duración. Sobre esta cuestión incidiremos más adelante.
– No se establece un canon de concesión.
De la Real Orden de 1920 resulta, y luego se ratifica por la de 1921, que lo que se impone no es un canon de concesión, sino un auténtico precio.
Así en la cláusula 4.ª se dice: “No se procederá a la entrega de los terrenos de que se trata en la anterior condición, hasta que, por el concesionario se presenten en ese Distrito las cartas de pago de haber ingresado 16.185 pesetas en las arcas municipales de Cercedilla, como valor de los terrenos del monte n.º 32; 2731,25 pesetas en cada una de las arcas municipales de Cercedilla y Navacerrada, como valor de los terrenos del monte n.º 33 y en las arcas de Navacerrada 1274,37 pesetas como valor de los terrenos del monte n.º 25”.
No se habla de “canon concesional” ni de ningún otro término equivalente, sino que, con relación a las tres fincas afectadas alude al “valor de los terrenos del monte” 32, 33 y 25. Los términos en que está redactada esta cláusula no dejan lugar a dudas: no se establece la obligación de satisfacer un canon concesional por la ocupación de los terrenos, sino pura y simplemente la obligación de pagar su valor; esto es la obligación de pagar su precio. Precio, además que debía satisfacerse antes de la entrega, lo que responde perfectamente a la técnica de la compraventa (Según el artículo 1466 CC “el vendedor no estará obligado a entregar la cosa vendida si el comprador no le ha pagado el precio y no se ha señalado en el contrato un plazo para el pago”).
Así en el Acuerdo de los alcaldes de Navacerrada y Cercedilla con la Sociedad del Ferrocarril del año 1946 consta literalmente: “a fin de llegar a una solución sin necesidad de la anulación pretendida, abonando una mayor cantidad por los terrenos pertenecientes a dicha concesión y que fuesen vendidos en los sucesivo”.
– Sobre las titularidades inscritas, se han realizado actos dispositivos, sin que conste ni por aproximación, la autorización administrativa que, por la propia definición de “concesión administrativa”, es exigida taxativamente para ello. Así:
i. Sobre las fincas inscritas, partiendo de las matrices, se ha ido sucediendo, sin ninguna autorización o intervención de la administración supuestamente titular de los terrenos, segregaciones, divisiones, transmisiones y compraventas. Ello no sería posible si estuviésemos en presencia de una “concesión administrativa”, y tampoco debería haberse dado acceso al Registro de la Propiedad de estas operaciones, sin autorización de la administración concedente, si los antecesores en el cargo del actual registrador hubiesen considerado que las titularidades inscritas tenían la consideración de “concesiones administrativas”.
ii. Sobre las fincas inscritas, se han practicado inscripciones de hipotecas para financiar la adquisición de las viviendas, muchas de las cuales permanecen aún vigentes, sin que conste, porque sencillamente no ha tenido lugar, la intervención o autorización de la administración supuestamente concedente. Siendo así que para otorgar hipoteca sobre el objeto de la concesión es imprescindible que así lo autorice el título concesional y conste la autorización de la Administración concedente.
Así resulta del Art 31.3 RH: “Sobre las fincas o derechos inscritos afectos a una concesión, no se podrán inscribir otras cargas o gravámenes que los que recaigan sobre ésta y hayan sido autorizados por la Administración concedente”.
d) Si se tratase de concesión administrativa, la misma estaría expresamente inscrita como tal y estarían reflejadas en los asientos del Registro las circunstancias y condiciones que, para la inscripción de este derecho, impone la legislación hipotecaria.
i. En primer lugar, si se tratase de concesión administrativa, la inscripción no se practicaría sobre la misma finca, sino que habría abierto folio registral, con número propio e independiente.
Así resulta del artículo 44 RH, que señala: “se inscribirán bajo un solo número, si los interesados lo solicitaren, considerándose como una sola finca con arreglo al artículo 8 de la Ley y para los efectos que el mismo expresa, siempre que pertenezca a un solo dueño o a varios pro indiviso: …6.º Las concesiones administrativas, excepto las que sean accesorias de otras fincas o concesiones”.
En este punto es importante recalcar la circunstancia de que, hasta el Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre, no se inscribían en el Registro de la Propiedad los bienes de dominio público.
Así, el artículo 5 del RH en redacción dada por Decreto 393/59 de 17 de marzo, señalaba: “No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, quedan exceptuados de la inscripción:
Primero. Los bienes de dominio público a que se refiere el artículo trescientos treinta y nueve del Código Civil, ya sean de uso general, ya pertenezcan privativamente al Estado, mientras estén destinados a algún servicio público, al fomento de la riqueza nacional o a las necesidades de la defensa del territorio.
Segundo. Los bienes municipales y provinciales de dominio y uso público conforme a la legislación especial.
Tercero. Las servidumbres impuestas por la Ley que tengan por objeto la utilidad pública o comunal”.
Esto es, hasta 1998 no eran inscribibles los bienes de dominio público, los bienes municipales y provinciales de dominio y uso público ni las servidumbres legales de utilidad pública.
Precisamente por ello, cuando con anterioridad a 1998 se otorgaba una concesión administrativa, que por definición sólo podía recaer sobre bienes de dominio público, la misma imperiosamente debía abrir folio registral por cuanto la finca de dominio público sobre la que se imponía, no podía haber estado inscrita en el Registro de la Propiedad.
Ello refuerza la consideración de que las titularidades inscritas del Puerto de Navacerrada y (...) no pueden tener la consideración de “concesión administrativa”, porque si así fuese, la concesión habría abierto folio registral. Ello en contraposición con la titularidad inscrita, que recae sobre unas fincas previamente inmatriculadas, como “propias” o patrimoniales que por las Reales Ordenes citadas, se ceden a tercero con una serie de limitaciones.
Y en plena coherencia con estos postulados, después de excluir de la inscripción a los bienes de dominio público, se declaraba expresamente en el artículo 30 RH que “el dominio de los montes de utilidad pública se inscribirá en el Registro a favor del Estado, de los entes públicos territoriales o de los establecimientos a que pertenezcan”.
O lo que es lo mismo, se autoriza la inscripción de los montes patrimoniales, precisamente porque no tienen la consideración de bienes demaniales. Y como tales bienes patrimoniales, no son susceptibles de constituir sobre ellos concesión administrativa.
ii. Por otra parte, no se cumplen las condiciones que la legislación hipotecaria exige para la inscripción de concesiones administrativas,
Se omiten en la inscripción la práctica totalidad de las circunstancias propias y especialísimas de la inscripción de las concesiones administrativas (artículos 60 y 61 RH):
– No consta Escritura Pública de concesión.
– No existe título de concesión propiamente dicho. Las Reales Ordenes de las que derivan las titularidades inscritas, no pueden tener esta consideración por cuanto, del tenor literal de las mismas resulta que las cesiones afectan a bienes patrimoniales y en absoluto se menciona que estemos en presencia de una “concesión administrativa”.
– No consta el pliego de condiciones generales de la concesión ni la resolución administrativa de concesión. Lo que consta es la cesión de unos terrenos patrimoniales, con la finalidad de construir sanatorios de altura, y con una serie de limitaciones en cuanto al uso.
– No constan las condiciones particulares y económicas propias de cualquier concesión administrativa. Así no figuran los derechos que se reserva la administración concedente, ni el precio o canon de la concesión.
– No constan inscritos los títulos que acrediten la construcción o recepción de las obras. Recordemos que, a día de hoy hay decenas de edificios y centenares de parcelas construidas en el Puerto de Navacerrada y en la urbanización (...). Ni por asomo consta acto administrativo alguno que acredite esta construcción o recepción, que constan inscritas en el Registro como declaraciones de obra nueva y divisiones horizontales otorgadas unilateralmente por los titulares registrales, sin asomo de intervención o autorización de la administración supuestamente concedente.
– Desde 1920 y 1921, fecha de las Reales Ordenes, no consta ninguna inscripción relativa a las modificaciones de las supuestas concesiones, del proyecto, la rescisión de las contratas, ni ninguna otra resolución administrativa o jurisdiccional que afecte a la existencia o extensión de la hipotética concesión inscrita. Esta inacción administrativa, prolongada en el tiempo, es un claro indicio de que no estamos en presencia de una concesión administrativa.
– Partiendo que el artículo 61 RH presupone que la concesión abre folio registral, se exige la determinación del “punto de arranque designado por la Administración concedente”.
Ello con el objeto de delimitar perfectamente la finca de dominio público, que no puede estar inscrita, con la parte de la misma afectada por la concesión que es lo que es objeto de inscripción.
Teniendo en cuenta que la finca originariamente consta inscrita como “propia” del Ayuntamiento, y no como de dominio público o demanial, no se refleja “el punto de arranque designado por la Administración”, porque no existe la dualidad de finca demanial no inscrita y concesión inscrita, sino que la totalidad del derecho recae sobre la finca patrimonial inscrita.
– Tampoco se reflejan las circunstancias del artículo 61 RH:
● La naturaleza de la concesión.
● La denominación de la concesión.
● Su plazo de duración.
● Condiciones sobre reversión.
● Puntos de arranque y término o términos municipales que atraviese la obra o servicio público.
e) El contenido de los derechos otorgados a los titulares registrales es ajeno completamente al contenido típico y la finalidad de las concesiones administrativas.
La Real Orden de 16 de abril de 1920 especificó que la ocupación se otorgó para los fines taxativamente expresados en la instancia y proyecto presentado por el peticionario (construcción de “sanatorios de altura”).
La sociedad anónima del Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama se obligó a ingresar 16.185 pesetas en las arcas municipales de Cercedilla; 2.731,25 pesetas en cada una de las arcas municipales de Cercedilla y Navacerrada, y 1.274,37 pesetas en las arcas de Navacerrada, como valor de los terrenos de los montes, dentro de los 60 días siguientes al de la notificación al peticionario de esta resolución (cláusula 4.ª).
La Real Orden de 1920, fue aclarada al año siguiente por una nueva Real Orden de 27 de julio 1921, la cual:
a) Autorizó “a la sociedad del Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama para construir en los terrenos cuya ocupación se le otorgó por Real Orden de 16 de abril de 1920, los edificios necesarios para el establecimiento de comercios, talleres, casas para obreros, capilla y centros de solaz y recreo, y demás que sean necesarios para la comodidad de las personas que han de residir en la colonia sanitaria”.
b) Declaró: “que la referida sociedad puede convenirse con los particulares que deseen construir por su cuenta dentro de los expresados terrenos; pero entendiéndose que por los contratos que aquella celebre con particulares no se mermen lo más mínimo las facultades que las cláusulas de la concesión y los reglamentos administrativos confieren a la Administración para obligar a la sociedad al cumplimiento de ellos, a los cuales esta quedará siempre sujeta como si no existieran los contratos aludidos”.
En definitiva, el contenido de los derechos cedidos era la construcción de sanatorios de altura, lo cual se tradujo en la construcción de colonias de chalets y residencias, tiendas, instalaciones recreativas, etc. Más adelante, con la cesión de las parcelas, se llevó a cabo la construcción de decenas de edificios en régimen de propiedad horizontal, con carácter residencial, y que hoy constan inscritas en pleno dominio a favor de los titulares registrales.
Estos derechos concedidos y ejercidos, primero por la Sociedad del Ferrocarril y luego por los sucesivos propietarios, exceden con mucho del contenido típico de las facultades atribuidas a los titulares de concesiones administrativas. Y ello, además, viene reforzado por la ausencia de la fijación de un plazo de concesión.
Del examen de las Reales Ordenes de 1920 y 1921 resulta que los derechos atribuidos a la Sociedad del Ferrocarril fueron completamente ajenos al contenido típico de una concesión administrativa. En concreto fueron los siguientes:
1. Derecho de ocupar con destino a la construcción de sanatorios de altura en terrenos “propios” de los pueblos de Cercedilla y Navacerrada. Derecho que no fue sometido a límite temporal alguno, por lo que resulta evidente que se concedió a perpetuidad. Como veremos a continuación, esta perpetuidad no era incompatible con la cesión de bienes públicos en la época en que la misma tuvo lugar.
2. Derecho a urbanizar y parcelar los terrenos, con el límite de que la parcela mínima no podía ser inferior a 400 metros cuadrados (cláusula Adicional A de la Real Orden de 1920).
3. Derecho a construir en cada parcela, con el límite de no edificar más del 20% de la superficie de la misma (Cláusula Adicional A). La propiedad de lo construido pasaría a ser propiedad del titular de la parcela, al no haber ninguna previsión al respecto en las Reales Ordenes de 1920 y 1921.
4. Derecho de ceder parcelas a los particulares que deseasen construir por su cuenta, pero quedando siempre responsable la Sociedad del exacto cumplimiento de las cláusulas de las Reales Ordenes de 1920 y 1921.
En conclusión. De las Reales Ordenes de 1920 y 1921 parece resultar que lo que atribuyeron a la Sociedad del Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama fue el derecho a edificar, haciendo suyo lo edificado, sobre unos terrenos cuya ocupación se le cede a perpetuidad, si bien con ciertas limitaciones en cuanto al uso.
Eso resulta expresamente de una disposición del mismo rango normativo que las Reales Ordenes de 1920 y 1921. La Real Orden de 9 enero de 1931, en la que de modo literal se dice: “Carecen ya estos como tales Corporaciones con derecho a intervenir en el Expediente por estar separados mediante la compraventa del dominio de los terrenos cedidos y haber obtenido en el supuesto de la entrega el precio convenido”.
Lo anterior, se ratifica en el convenido celebrado en 1946 entre los Ayuntamientos de Cercedilla y Navacerrada, por una parte y la Sociedad del Ferrocarril por otra, se admite ya plenamente la existencia de una verdadera enajenación. Así, se habla de “extensiones de terreno vendidas”, de “terreno vendido” y del “precio en que sean vendidos los terrenos”.
En particular, es especialmente significativa la cláusula cuarta del convenio, en la que la Sociedad del Ferrocarril se compromete a entregar a los Ayuntamientos citados: “dos pesetas por metro cuadrado que desde esta fecha se venda o enajene de los que restan disponibles de las expresadas concesiones cuya extensión se calcula en unos seiscientos mil metros cuadrados, salvo y a descontar lo que se destine a otras obras de urbanización, mejora o embellecimiento, es decir inaprovechable a los fines de la enajenación y construcción particular”.
3. Improcedencia de la declaración de extinción del derecho por caducidad.
Respecto del hipotético cumplimiento del plazo de la “concesión” y su extinción por caducidad, cabe hacer una serie de consideraciones.
El registrador manifiesta en su nota que existe un “derecho de ocupación sobre participaciones indivisas de las fincas registrales 5477 4578 y 4557 de Cercedilla, derecho de ocupación que fue cedido por el Ayuntamiento de Cercedilla a la sociedad Ferrocarril Eléctrico de Guadarrama, por Real Orden del 16 de abril de 1820, en la que no consta el plazo de duración del mismo”.
El registrador declara, respecto del derecho de ocupación (no respecto de la supuesta concesión administrativa) que “no consta plazo de duración del mismo”.
Pero pese a ese reconocimiento explícito de la ausencia de plazo de duración, a continuación, afirma categóricamente que: “su plazo máximo de duración, aplicable en el momento de la constitución de dicha concesión, por disposición legal, es de 99 años que se han cumplido el día 16 de abril de 2019”. Y cita un Reglamento: “el artículo 79 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, Real Decreto 1372/1986, señaló un plazo de 99 años para todas aquellas concesiones anteriores que no tuvieran señalada una fecha de duración concreta”.
Es decir, convierte una situación jurídica que denomina “ocupación” y “en la que no costa plazo de duración”, en una concesión administrativa de 99 años, que supuestamente se habrían cumplido el día 16 de abril de 2019.
Varias cuestiones surgen con relación a dicha afirmación.
a) La existencia misma de un plazo de duración del derecho inscrito.
i. Falta de justificación para la aplicación del plazo.
Como expresamente manifiesta el registrador, en la titularidad inscrita “no consta plazo de duración”.
Ni el RD 1902 ni las RO de 1920 y 1921, establecen un plazo de duración del derecho.
No obstante, lo anterior, y pese a no resultar ni por aproximación dicha circunstancia del Registro, el registrador determina que existe un plazo y que tiene una duración de 99 años.
Dado que esta circunstancia no resulta del Registro, al menos se deberían justificar jurídicamente que un derecho que aparece en el Registro “sin plazo de duración”, pase a tener un plazo determinado. Y que ese plazo sea precisamente de 99 años, y no uno mayor o menor.
El registrador se limita a citar una norma reglamentaria, sin justificar las razones por las cuales estima que esa norma es de aplicación a las titularidades inscritas.
Y no sólo eso, sino que no se corresponde el texto del artículo que invoca, con la interpretación que del mismo hace el registrador. Así resulta de una mera comparación de lo que dice el artículo y lo que el registrador dice que dice.
Según el artículo 79 del RBEL: “En ningún caso podrá otorgarse concesión o licencia alguna por tiempo indefinido. El plazo de duración máximo de las concesiones será de noventa y nueve años, a no ser que por la normativa especial se señale otro menor”.
Y según el registrador: el artículo 79 “señalo un plazo de 99 años para todas aquellas concesiones anteriores que no tuvieran señalada una fecha de duración concreta”.
En efecto, el artículo habla de un plazo de 99 años. Pero en ningún lugar se observa que ese plazo sería de aplicación a las concesiones anteriores que no tuviesen señalada fecha concreta de duración. Mas, bien al contrario, lo que se deduce de ese artículo, es que en adelante (por eso utiliza el tiempo verbal futuro) el plazo “será de 99 años, a no ser que por la normativa especial se señale otro menor”.
Eso es lo que dice el artículo, lo cual además es plenamente coherente con lo que diremos más adelante sobre la irretroactividad de las normas.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que el artículo invocado por el registrador, se encuentra dentro del RBEL en el Capítulo IV, del Título Primero, “Disfrute y aprovechamiento de los bienes”, en la Sección 1: “Utilización de los bienes de dominio público”. Y a continuación, en el mismo capítulo y en la Sección 2, se regula la “utilización de los bienes patrimoniales”.
Como hemos visto en el Registro los bienes cedidos aparecían inscritos como bienes propios o patrimoniales. Pero el registrador les aplica el régimen de los bienes de dominio público de la sección 1, para aplicarles el plazo, pero no hace mención alguna a la sección 2, aplicable a los bienes patrimoniales y que nada dice en cuanto al plazo.
Precisamente, esa ausencia de plazo de duración, es uno de los argumentos para sostener que, frente a lo que decreta el registrador, en realidad no estamos ante una “concesión administrativa”, y que la cesión de los terrenos no tenía limitación temporal alguna. Y si no existe ese plazo, no tiene soporte legal la actuación del registrador, que precisamente invoca un plazo para determinar que a su entender estamos en presencia de una concesión administrativa.
Así mismo, en la Disposición Transitoria primera del mismo reglamento se expresa “Los preceptos del título primero y segundo del presente Reglamento se aplicarán a todos los expedientes en curso, y para cuantos trámites deban efectuarse a partir de su publicación”, es decir, no es de aplicación a procedimientos ya concluidos.
En definitiva, como se puede apreciar en la nota de calificación, la motivación jurídica, impuesta por el artículo 19 bis LH “ordenada en hechos y fundamentos de derecho” brilla por su ausencia: no se justifica por qué se califica la situación de “concesión administrativa; por qué aplica a bienes patrimoniales una norma de bienes demaniales; o por qué se aplica retroactivamente el plazo sin que ello resulte del texto de la norma. Ello genera en el titular registral una evidente situación de indefensión.
ii. Posibilidad de la cesión de bienes públicos a perpetuidad.
En nuestro Derecho, existen ejemplos de concesiones a perpetuidad, como la que se establecía para la desecación de marismas. La Orden Ministerial 18 enero 1934 (citada en la RDGRN 4 octubre 2001) señala que “esta concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero”.
La S. de la Audiencia Nacional de 7 febrero 1997 (citada en la anterior Resolución), señala que las concesiones administrativas otorgadas al amparo de lo dispuesto en la Ley de Puertos de 1880, cuyo contenido es reproducido por la de 1928, Reglamento ejecutivo de 1928 y Ley y Reglamento de Obras Públicas de 1877, comportaban una auténtica transformación o conversión jurídica, de forma que los terrenos en cuestión abandonaban su carácter demanial, para incorporarse a la esfera patrimonial del concesionario, consumándose la traslación del dominio.
Por lo tanto, en la época en que tuvieron lugar las cesiones de las fincas del Puerto de Navacerrada y (...), mediante las Reales Ordenes de 1920 y 1921, se admitían y ejecutaban cesiones de bienes públicos a perpetuidad.
En unas ocasiones, como las concesiones para la desecación de marismas, las mismas se realizaban mediante concesiones administrativas sobre bienes demaniales. Y en otras, dichas cesiones perpetuas recaían sobre bienes propios o patrimoniales, como en nuestra opinión es lo que ocurrió en el caso que nos ocupa. Y bien es sabido que jurídicamente el que puede lo más, que es hacer concesiones administrativas a perpetuidad sobre bienes demaniales, puede lo menos, que sería, en este caso, la cesión a perpetuidad de bienes públicos patrimoniales.
b) La fecha inicial del cómputo de hipotético plazo de duración.
El registrador entiende que las titularidades inscritas se han extinguido por haber transcurrido 99 años, e invoca para ello una disposición dictada en 1986 muchas décadas después del RD 1902 y de las Reales Ordenes de 1920 y 1921 que originaron las citadas titularidades.
El registrador, parece que se refiere como fecha inicial del cómputo al día de la Real Orden de 16 de abril de 1920, respecto de la cual los 99 años se habrían cumplido con fecha 16 abril 2019. Al respecto cabe hacer las siguientes consideraciones:
i. En el hipotético caso de que realmente estuviésemos en presencia de una limitación temporal de la titularidad, no tiene en consideración el registrador que el plazo no empezaría a correr en el momento de aprobación de la disposición normativa, sino en el momento de la ocupación de los terrenos, circunstancia fáctica que no aparece en los asientos del Registro.
Siendo así, que el registrador, en su función calificadora sólo puede tener en consideración, según el artículo 19 LH los títulos presentados y los asientos del Registro, no entra dentro de sus funciones determinar la fecha concreta del cómputo inicial del plazo de duración del derecho. En el Registro no consta referencia alguna a las actas de ocupación de los terrenos, por lo que el registrador carece de los elementos de juicio necesarios para determinar el momento en que empezaría a contar el plazo de duración de 99 años que, según él, tendría el derecho inscrito.
Precisamente de los asientos del Registro resulta lo contrario: que la efectividad de la cesión de los terrenos comienza con las actas de ocupación, pues así lo determinan expresamente las Reales Órdenes relacionadas en las inscripciones y de las que derivan las titularidades jurídicas afectadas.
Así resulta de la condición 3 de la Real Orden de 16 de abril 1920 que explicita que la ocupación no podrá tener lugar “sin la previa entrega de los terrenos a los peticionarios”.
De la documentación incorporada a los Expedientes Administrativos tramitados por la CCAA de Madrid, a los que se aludirá más adelante, resulta que la primera acta de entrega tuvo lugar el 11 enero 1922, y se realizaron sucesivas entregas con fecha 4 febrero 1924
En consecuencia, y suponiendo que los derechos inscritos estuviesen sujetos a plazo y que el mismo fuese de 99 años, tampoco podrían considerarse extinguidos por caducidad en la fecha señalada por el registrador.
Esta ausencia de los elementos de juicio necesarios para determinar el dies a quo del plazo de caducidad de la hipotética concesión, impide que el registrador pueda dar por cumplido el plazo, decretar la inexistencia del derecho y decidir unilateralmente el cierre del Registro, en perjuicio de los titulares registrales.
ii. Irretroactividad del Decreto 1022/1964 de 15 de abril.
En las Reales Ordenes de 1920 y 1921, ciertamente no se establece ningún plazo de duración.
El registrador entiende que el plazo de duración es de 99 años, plazo introducido por primera vez en el Decreto 1022/1964 de 15 de abril, por el que se aprobó el texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del Estado, que en el artículo 126 establece para las concesiones, el plazo de 99 años, salvo que las leyes especiales señalen otro menor.
Como resulta del artículo 9 CE las disposiciones restrictivas de derechos individuales, no pueden tener efecto retroactivo. Y el artículo 2.3 CC dispone que “las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario”.
El Decreto 1022/1964 no establece la retroactividad en la aplicación del artículo 126, por lo que el día que se iniciaría el cómputo del plazo de 99 años, en ningún caso puede ser anterior al día 23 de abril 1964, fecha de publicación en el BOE de esta norma.
Por lo tanto, y si esta disposición fuese de aplicación, la fecha de caducidad de la eventual concesión administrativa, nunca podría haber sido anterior al día 23 de abril de 2053, y las titularidades registrales estarían plenamente vigentes.
iii. Inaplicabilidad del plazo de 99 años a los montes públicos.
Dicho lo anterior, hay que puntualizar que el artículo 126 del Decreto 1022/1964 después de establecer el plazo de 99 años para las concesiones o autorizaciones sobre el dominio público, en el apartado 4 de las disposiciones de excepción estipula que: “los bienes que integran el patrimonio forestal del Estado seguirán rigiéndose por la legislación peculiar”.
La legislación peculiar, en 1964 era la Ley de Montes de 8 junio 1957, y en ésta no se limita el plazo de duración de las autorizaciones o concesiones. En 2003 se promulga la nueva Ley 43/2003 de Montes, que deroga la de 1957. Pero ni siquiera en su redacción original se limitaba el plazo. Por Ley 25/2009, se modifica la Ley de Montes de 2003, en la que se añade un apartado 5 al artículo 15, en la que se señala que “la duración de dichas autorizaciones y concesiones será limitada de acuerdo con sus características, no dará lugar a renovación automática ni a ventajas a favor del anterior titular o personas especialmente vinculadas con él”.
Se introduce por primera vez la limitación temporal de las autorizaciones o concesiones de montes, aunque tampoco señala el plazo concreto de duración, sino que se remite al título concesional.
En cualquier caso, y dado que no se señala plazo, habría que estar a la legislación supletoria de bienes del Estado y las Administraciones públicas. Y en base al principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, antes citado, este plazo no podría empezar a contar antes de la fecha de la entrada en vigor de esta reforma, que tuvo lugar el 27 de diciembre de 2009. En consecuencia, el plazo de los 99 años debería empezar a contarse desde esta fecha, lo que daría la fecha de 27 diciembre 2108 como momento de caducidad de la eventual concesión, con lo que los derechos inscritos, sin duda, permanecerían vigentes a fecha de hoy.
4. Carácter perpetuo del derecho de dominio.
Tanto en sucesivas certificaciones registrales, como en multitud de notas simples emitidas respecto de las fincas afectadas, se señala que lo que figura inscrito a favor de los titulares es “el pleno dominio”. Pero el registrador, en la nota calificación, señala que “debe entenderse que los mismos son titulares registrales única y exclusivamente del derecho de ocupación”.
Es decir, de entrada, limita las facultades dominicales de los titulares “al derecho de ocupación”, sin que por otra parte quede muy definido a que se refiere con “derecho de ocupación”, dada la atipicidad jurídica de este derecho, y las múltiples acepciones jurídicas del término “derecho de ocupación”, que van desde la figura civil de la ocupación –artículos 610 y ss–, ocupación de terrenos en la expropiación forzosa, como sinónimo de posesión precaria, etc…).
Más adelante, y pese a que lo que consta inscrito es el “pleno dominio” se añade que “dicha cesión del derecho de ocupación, tramitada conforme a la Real Orden 16 de abril 1920, tiene la consideración de concesión administrativa”
Esto es, el registrador, por su criterio subjetivo y personalísimo, no apoyado en los asientos del Registros, ni en la Real Orden que cita (en la que en todo el texto no se aprecia mención alguna a la supuesta concesión administrativa), ni tampoco en argumentos legales para apoyar su aseveración, altera la naturaleza del derecho inscrito, que pasa del “pleno dominio” a la “concesión administrativa”, mediante una mutación previa a “derecho de ocupación”, sin que por otra parte quede determinado el contenido de este último derecho.
Pero no quedan ahí las apreciaciones personales del registrador, sino que después de reconocer que “no consta plazo de duración de la concesión”, el mismo declara unilateralmente y con los efectos absolutos de extinción del derecho y cierre del Registro que “su plazo máximo de duración, aplicable en el momento de la constitución de dicha concesión, por disposición legal, es de 99 años, que se han cumplido el día 16 abril 2019”.
Esto es, el registrador determina, primero, la conversión del pleno dominio inscrito, en “ocupación” y en “concesión administrativa”, y luego señala, sin aportar ningún soporte legal que, pese a no constar plazo de duración, su plazo máximo de duración es de 99 años. Y estas aseveraciones no se limitan a señalar esa duración, sino que añade que ese plazo de duración era “aplicable en el momento de constitución de dicha concesión”, sin señalar los fundamentos jurídicos que soportan esta categórica afirmación.
Como es pacífico legal, doctrinal y jurisprudencialmente, el pleno dominio es un derecho perpetuo, no sometido a limitación temporal alguna. Precisamente, cuando se establecen límites temporales al dominio, entramos en otras figuras jurídicas, como pueden ser el derecho de superficie, el usufructo, el uso y habitación, etc.
Por lo tanto, es del todo punto contradictorio que pese a figurar inscrito “el pleno dominio”, se diga que el derecho no es dominio, sino que es ocupación. Que esa ocupación, en realidad es una “concesión administrativa”, y que la misma está sujeta a un plazo de duración de 99 años, en contra de la ausencia de limitación temporal que consta de los asientos del Registro de la Propiedad.
Del Registro, efectivamente resulta que la titularidad está sujeta “a las condiciones impuestas a la Sociedad Anónima Ferrocarril Eléctrico del Guadarrama en la concesión efectuada a la misma por Real Orden de dieciséis de abril de 1920”. De esta Real Orden, así como de otra de 1921 y otra de 1931, resultan una serie de limitaciones y circunstancias que delimitan el contenido del derecho. Pero en ninguna de estas disposiciones se establece un límite temporal al derecho inscrito.
Esta ausencia de limitación temporal de los derechos inscritos según el Registro, es plenamente coherente con la titularidad jurídica inscrita a favor de los titulares registrales que no es otra que el “pleno dominio”, que por esencia es perpetuo, sin que sobre el mismo pueda recaer restricción temporal alguna sin que ello desnaturalice la esencia propia del derecho de propiedad.
Lo que figura inscrito es el pleno dominio. Y por lo tanto se trata de un derecho de carácter perpetuo a favor de los titulares registrales sin que, como venimos defendiendo, entre dentro de las atribuciones del registrador esté la de mutar la naturaleza esencial de los derechos inscritos, en contra de los pronunciamientos del propio Registro, alterando esencialmente su calificación jurídica y estableciendo limitaciones temporales a los mismos.
Segunda. Improcedencia de la cancelación registral “de hecho” decretada por el registrador.
1. Carácter excepcional de las cancelaciones “de oficio” en el Registro de la Propiedad.
La consecuencia directa de las manifestaciones del registrador de que los titulares inscritos no tienen “derecho vigente alguno sobre la finca”, “sin que pueda por tanto practicarse operación registral alguna”, es una cancelación de hecho de los asientos correspondientes.
La cancelación registral de oficio de un derecho, es una operación excepcional, de interpretación estricta y debe estar amparada por una norma de rango legal.
En aquellos supuestos en los que el registrador puede dar por extinguido un derecho y en consecuencia cancelarlo registralmente, debe tener una habilitación legal para ello. Pueden citarse los siguientes supuestos.
Artículo 86 LH, anotaciones preventivas
Artículo 82 LH, derechos con plazo de duración que resulte del Registro.
Artículo 177 RH, hipotecas y condiciones resolutorias cuyo plazo de caducidad resulte del Registro.
Como hemos visto, no existe previsión legal, ni en la legislación hipotecaria ni en la administrativa, que autorice al registrador para cancelar de oficio las concesiones administrativas por caducidad, sin resultar del Registro.
El registrador carece de atribuciones para declarar extinguido el derecho y excluirlo completamente del Registro declarando la improcedencia de practicar operación registral alguna, porque para ello sería necesaria resolución administrativa firme decretando la extinción del derecho y la procedencia de su cancelación registral.
2. Inaplicabilidad de la cancelación de oficio por caducidad del derecho inscrito del artículo 353.3 RH.
Dado que el registrador estima caducadas las titularidades inscritas, y por ello, que el derecho está extinguido y no cabe operación registral alguna, no debería limitarse a denegar la inscripción del título, sino que debería proceder de oficio a la cancelación registral de las mismas, en base al artículo 353.3 RH
Dispone este artículo: “Las menciones, derechos personales, legados, anotaciones preventivas, inscripciones de hipotecas o cualesquiera otros derechos que deban cancelarse o hayan caducado con arreglo a lo dispuesto en la Ley Hipotecaria, no se comprenderán en la certificación.
A este efecto, se entenderá también solicitada la cancelación que proceda por el solo hecho de pedirse la certificación, y se practicará mediante extensión de la correspondiente nota marginal cancelatoria, antes de expedirse aquélla. Del mismo modo podrá procederse cuando se practique cualquier asiento relativo a la finca o derecho afectado. Si la solicitud de certificación se realiza por quien no es titular de la finca o derecho, o cuando el asie