Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:148
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Prieto Álvarez Lozano, presidente; los magistrados don Juan Santana Cruz Ortega, don Santiago Reyes-Vares García, don Antonio Hidalgo León, don Ricardo Méndez Santos y don Cándido Soto-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Rubio Suárez López; los magistrados don Ramón Domínguez Serrano y don Enrique Cortés Calvo, y las magistradas doña Concepción Pérez Herrera y doña Inmaculada Soto Rivera, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de amparo núm. 1194-2021, promovido por don Carles Gutiérrez i Casamajó y don Antoni Ortiz i Oliveres, representados por el procurador de los tribunales don Javier Molina Molina, bajo la dirección del letrado don Gonzalo Delgado Vicente, contra la sentencia núm. 723/2020, de 10 de junio, y el posterior auto de 15 de septiembre que la ratificó, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por la que fue desestimado el recurso núm. 278-2019 presentado contra los acuerdos de la Junta Electoral Central de 20 de junio de 2019 en los expedientes núm. 561-72 y 561-73. Ha sido parte la Junta Electoral Central, representada por don Manuel Jiménez-Iribarren Álvarez, letrado de las Cortes Generales. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Ramón Domínguez Serrano.
1. Por escrito registrado en este tribunal el 16 de noviembre de 2020, el procurador de los tribunales don Javier Molina Molina, en nombre y representación de don Carles Gutiérrez i Casamajó y de don Antoni Ortiz i Oliveres, bajo la dirección del letrado don Gonzalo Ramírez Rodríguez, interpuso recurso de amparo dirigido contra (i) la sentencia núm. 722/2020, de 10 de junio, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo –ratificada por auto de 15 de septiembre de 2020–, por la que fue desestimado el recurso núm. 271-2019, presentado contra el acuerdo de la Junta Electoral Central (JEC) de 13 de junio de 2019 (expediente núm. 331-244) y la comunicación de 17 de junio de 2019 dirigida al presidente del Parlamento Europeo; y (ii) la sentencia núm. 723/2020, de 10 de junio, dictada por el mismo órgano judicial y ratificada asimismo por auto de 15 de septiembre de 2020, por la que fue desestimado el recurso núm. 278-2019 formulado contra los acuerdos de la JEC de 20 de junio de 2019 (expedientes núm. 561-72 y 561-73).
Mediante diligencia de ordenación de 20 de noviembre de 2020, el secretario de justicia de la Sección Tercera acordó conceder a los recurrentes un plazo de diez días para acreditar la fecha de notificación de la sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el procedimiento núm. 271-2019, así como devolver al procurador señor Fernández Estrada la documentación relativa al procedimiento núm. 278-2019, haciéndoles saber que deberían formular un recurso de amparo diferenciado por cada procedimiento de instancia. La solicitud de revisión de la diligencia de ordenación planteada por los demandantes fue desestimada por ATC 16/2021, de 15 de febrero; así como lo fue, mediante ATC 43/2021, de 19 de abril, la subsiguiente solicitud de aclaración de este.
Atendiendo a lo acordado en la citada diligencia de ordenación, el 2 de marzo de 2021 los demandantes formularon un nuevo recurso de amparo en relación con el objeto y resolución del procedimiento núm. 278-2019 seguido ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, registrado con el núm. 1194-2021, que constituye el objeto del presente proceso constitucional. La demanda se dirige tanto contra los acuerdos de la Junta Electoral Central de 20 de junio de 2019 en los que rechazó la validez de la promesa no presencial de acatamiento de la Constitución efectuada días antes por los diputados electos (expediente núm. 561-72) y decidió comunicar al Parlamento Europeo que, en aplicación del art. 224.2 de la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG) y no habiendo concurrido los demandantes a prestar personalmente acatamiento de la Constitución, se declaran vacantes sus escaños hasta que fuera prestado y suspendidas las prerrogativas parlamentarias que les pudieran corresponder por razón de sus cargos hasta que cumplimentasen la citada exigencia legal (expediente núm. 561-73), como contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2020 que rechazó el recurso contra los referidos acuerdos (recurso núm. 278-2019), ratificada por auto de 15 de septiembre de 2020.
El original recurso de amparo, registrado con el número 5513-2020, quedó circunscrito a la impugnación del acuerdo de la JEC de 13 de junio de 2019 (expediente núm. 331-244), por el que se deniega la remisión del acta de proclamación de electos al Parlamento Europeo, la expedición a los diputados electos de la credencial de su proclamación y la expedición de copia certificada de las actas solicitada, y a la comunicación al Parlamento Europeo de 17 de junio de 2019 de los diputados elegidos que a tal fecha habían cumplido el requisito de acatamiento de la Constitución establecido en el art. 224.2 LOREG, con previsión de una nueva reunión el 20 de junio siguiente para que puedan cumplir el citado requisito los candidatos electos que han excusado su asistencia, así como de la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2020 que rechazó el recurso contra los mismos (recurso núm. 271-2019), ratificada por auto de 15 de septiembre de 2020.
Se constata que ambos recursos de amparo son idénticos en los motivos de impugnación y su desarrollo argumentativo.
El inicial recurso núm. 5513-2020 fue resuelto por STC 144/2022, de 15 de noviembre, que lo inadmitió en lo que respecta a la vulneración alegada del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), en la vertiente del derecho a un juez imparcial, por falta de invocación tempestiva [art. 44.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], y lo desestimó en todo lo demás por pérdida de objeto como consecuencia de la satisfacción extraprocesal de las pretensiones planteadas.
2. Delimitado así el objeto del presente proceso, resultan antecedentes relevantes para pronunciarse sobre la pretensión de amparo los siguientes:
a) Los demandantes fueron candidatos por la coalición «Lliures per Europa (Junts)» en las elecciones al Parlamento Europeo celebradas el 26 de mayo de 2019.
b) Tras realizar el escrutinio general, el recuento de los votos emitidos a nivel nacional y la atribución de escaños a las distintas candidaturas, mediante acuerdo de 13 de junio de 2019, la Junta Electoral Central acordó la publicación en el «BOE» de los resultados de las elecciones de diputados al Parlamento Europeo convocadas por Real Decreto 206/2019, de 1 de abril, y celebradas el 26 de mayo de 2019, con indicación del número de escaños y de votos obtenidos en las diferentes provincias por las candidaturas proclamadas.
En la misma fecha, la Junta dictó un segundo acuerdo por el que procedió a la proclamación de los diputados electos al Parlamento Europeo en las elecciones celebradas el 26 de mayo de 2019. En el número dieciocho de la relación de diputados elegidos aparece don Carles Gutiérrez Casamajó y en el número treinta y ocho, don Antoni Ortiz Oliveres. Este segundo acuerdo concluye disponiendo que el siguiente día 17 de junio los candidatos electos debían prestar juramento o promesa de acatamiento a la Constitución ante la Junta Electoral Central, de conformidad con lo establecido en el art. 224.2 LOREG.
Ambos acuerdos, de 13 de junio de 2019, fueron publicados en el «BOE» del siguiente día 14. Ninguno de ellos fue recurrido ni es objeto de este proceso de amparo.
c) El mismo día 13 de junio de 2019, la representación legal de la coalición electoral «Lliures per Europa (Junts)» dirigió escrito a la Junta Electoral instándole a remitir inmediatamente al Parlamento Europeo el acta de proclamación de diputados electos realizada en el día de la fecha, solicitando que le fueran expedidas a los señores Puigdemont y Comín las credenciales de su proclamación como tales, y que les fuera entregada copia certificada del acta de proclamación y del acta de escrutinio general.
La JEC denegó la solicitud formulada por la coalición electoral mediante un tercer acuerdo de 13 de junio de 2019 (expediente núm. 331-244). La resolución tiene el siguiente tenor literal:
«1.º) La Junta Electoral Central, en su sesión celebrada el día de hoy, ha procedido a la atribución de escaños correspondientes a cada una de las candidaturas concurrentes a las elecciones al Parlamento Europeo, y a la proclamación de los candidatos electos. En dicha resolución se recuerda que la Junta ha acordado que la sesión en la que los candidatos electos presten juramento o promesa de acatamiento a la Constitución, de conformidad con lo establecido en el artículo 224.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, tendrá lugar en el Palacio del Congreso de los Diputados, el próximo día 17 de junio, a las 12 horas.
Dicho Acuerdo será publicado en el día de mañana en el ‘Boletín Oficial del Estado’, y ha sido notificado a los representantes de las candidaturas, para que lo trasladen a los interesados.
2.º) No procede la entrega de la credencial de proclamación de diputado electo, en la medida en que dicha credencial se expide una vez que el candidato electo ha prestado juramento o promesa de acatamiento a la Constitución, conforme establece el artículo 224.2 de la LOREG.
3.º) La Junta Electoral Central comunicará al Parlamento Europeo la relación de diputados electos que hayan cumplido el requisito de prestación de juramento o promesa de acatamiento a la Constitución, en aplicación del ya citado artículo 224.2 de la LOREG, y lo hará en el momento en que se produzca dicho acatamiento».
Los demandantes de amparo no acudieron personalmente a la primera sesión convocada para el 17 de junio de 2019, en la que debían prestar juramento o promesa de acatamiento a la Constitución. No obstante, sus representantes legales presentaron ante la Junta Electoral Central una solicitud para que se tuviera por realizado dicho acatamiento a través de sendas actas notariales otorgadas en Bélgica el 4 de junio de 2019, en las que los señores Puigdemont y Comín prometían, por imperativo legal, acatar la Constitución.
A continuación, el mismo día 17 de junio, el vicepresidente de la JEC dirigió un escrito al presidente del Parlamento Europeo mediante el que le trasladaba la «relación de Excmos. Señores y Señoras Diputados al Parlamento Europeo elegidos en las elecciones convocadas por Real Decreto 206/2019, de 1 de abril, y celebradas el 26 de mayo, comunicando que por los mismos se ha cumplido el requisito de juramento o promesa de acatamiento a la Constitución ante esta Junta Electoral Central establecido en el artículo 224.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General». En el propio escrito se señaló que el siguiente día 20 de junio de 2019 estaba prevista una nueva sesión de la Junta Electoral Central para que pudieran cumplir el citado requisito aquellos candidatos electos que habían excusado su asistencia el día 17 anterior.
A dicha comunicación se acompañó una relación de diputados electos, entre los que no figuraban los ahora recurrentes, dado que no habían asistido a la sesión convocada para prestar juramento o promesa presencial de acatamiento a la Constitución.
d) En la segunda sesión de 20 de junio de 2020 la Junta Electoral Central adoptó dos acuerdos. De un lado, en el expediente núm. 561-72, rechazó la solicitud de la representación de los demandantes de que se arbitraran fórmulas distintas a la presencial para el acatamiento a la Constitución por parte de candidatos proclamados electos en las elecciones al Parlamento Europeo con los siguientes argumentos:
«1.º) El artículo 224.2 de la LOREG establece lo siguiente: "En el plazo de cinco días desde la proclamación, los candidatos electos deberán jurar o prometer acatamiento a la Constitución ante la Junta Electoral Central. Transcurrido dicho plazo, la Junta Electoral Central declarará vacantes los escaños correspondientes a los diputados del Parlamento Europeo que no hubieran acatado la Constitución y suspendidas todas las prerrogativas que les pudieran corresponder por razón de su cargo, todo ello hasta que se produzca dicho acatamiento".
2.°) De su redacción se desprende que el acto de acatamiento a la Constitución es de naturaleza constitutiva, de tal manera que no se adquiere la condición de miembro del Parlamento Europeo hasta que el mismo no se produce. Dicho acatamiento debe efectuarse ‘ante la Junta Electoral Central’, lo que supone que el candidato electo debe comparecer personalmente ante dicho organismo para la realización de un acto que es de naturaleza personalísima, resulta por tanto indelegable, y no puede llevarse a efecto mediante cualquier mecanismo que pretenda elegir el propio interesado al margen de las previsiones legales al efecto.
3.°) La doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la flexibilidad con la que deben interpretarse las fórmulas que pudieren ser utilizadas para cumplimentar el requisito de acatamiento de la Constitución, sería aplicable en el caso de que los interesados hubieren acudido ante la Junta Electoral Central para emitir en esa sede la declaración de voluntad que tal acatamiento supone y en aras a decidir sobre la validez jurídica de la fórmula que eventualmente pudieren haber utilizado. Pero esa doctrina no es de aplicación cuando no han comparecido ante la Junta Electoral Central y no hay, por lo tanto, ningún acto de acatamiento de la Constitución sobre cuya eficacia jurídica pudiere proyectarse.
4.°) El acatamiento es un acto personalísimo que se debe realizar presencialmente ante la Junta Electoral Central, como se lleva haciendo desde la aprobación del referido precepto, con arreglo al cual no resultan admisibles otros procedimientos como los propuestos en su escrito. Los antecedentes que esgrimen los propios interesados avalan esta consideración, en tanto invocan lo acontecido en la sesión constitutiva del Senado celebrada el 21 de mayo de 2019, respecto a los senadores a los que se les admitió la prestación del acatamiento a la Constitución mediante documento notarial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento del Senado que restringe esa excepcional posibilidad a los supuestos de enfermedad o imposibilidad física, ninguno de los cuales concurre en el caso presente.
5.°) El auto del magistrado instructor de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, de la causa especial 20907-2017, de 15 de junio de 2019, que el interesado acompaña a su escrito, se limita a declarar que no ha lugar a dejar sin efecto las órdenes nacionales de búsqueda, detención e ingreso en prisión dictadas en relación con Carles Gutiérrez i Casamajó y Antoni Ortiz i Oliveres. Por tanto, en dicha resolución no se prohíbe ni impide que los señores Puigdemont y Comín puedan acudir a prestar juramento o promesa de acatamiento a la Constitución ante la Junta Electoral Central, sin perjuicio de las obligaciones procesales que se derivan de dicha causa. Como tiene declarada la Junta Electoral Central, la circunstancia de que un candidato se encuentre voluntariamente fuera del territorio nacional para eludir la acción de la justicia no constituye causa justificada para proporcionarle un trato distinto del dado al resto de candidatos [acuerdo de 16 de mayo de 2019]. Lo mismo cabe afirmar del hecho de que decida no acudir al territorio nacional por ese mismo motivo».
De otro lado, en el expediente núm. 561-173, acordó:
«2.°) En cumplimiento de dicho artículo 224.2 LOREG, al no haber prestado acatamiento a la Constitución los candidatos don Oriol Durán i Vies, don Carles Gutiérrez i Casamajó y don Antoni Ortiz i Oliveres, se declaran vacantes sus escaños, y suspendidas las prerrogativas que les pudieran corresponder por razón de su cargo, todo ello hasta que se produzca dicho acatamiento.
3.°) Por ello, comunicar al Parlamento Europeo que los candidatos don Oriol Durán i Vies, don Carles Gutiérrez i Casamajó y don Antoni Ortiz i Oliveres no han adquirido la condición de diputados al Parlamento Europeo, ni por tanto adquirido ninguna de las prerrogativas que les pudieran corresponder, todo ello hasta que presten juramento o promesa de acatamiento a la Constitución Española».
e) Según se recoge en la sentencia de 6 de julio de 2022 del Tribunal General de la Unión Europea (Sala Sexta ampliada), que ha sido dictada en el asunto T-388-19 (recurso de anulación instado por los demandantes contra diversas decisiones del presidente del Parlamento Europeo relacionadas con su acreditación como diputados), el día 29 de mayo de 2019 el presidente del Parlamento Europeo dio al secretario general de la institución la instrucción interna de denegar a todos los candidatos electos en España el acceso alWelcome Villagey la asistencia prestada por la institución a los candidatos electos al Parlamento, así como de suspender su acreditación hasta que el Parlamento hubiera recibido confirmación oficial de su elección, de conformidad con el artículo 12 del Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo («DO L» 278, de 8 de octubre de 1976). En virtud de esta instrucción, los demandantes no pudieron disfrutar del servicio especial de acogida, lo que conllevó que se les denegara el acceso alWelcome Villagey la entrega de una acreditación y de una tarjeta identificativa temporales.
Tras conocerse el 13 de junio de 2019 el resultado en España de las elecciones al Parlamento Europeo, así como la proclamación de diputados electos, los demandantes solicitaron al presidente del Parlamento mediante escrito de 14 de junio de 2019 lo siguiente: (i) que tomara nota de los resultados de las elecciones del 26 de mayo de 2019 obrantes en la proclamación de resultados de 13 de junio de 2019: (ii) que revocara su instrucción de 29 de mayo de 2019 a fin de que los señores Comín y Puigdemont pudieran acceder a los locales del Parlamento y disfrutar del servicio especial de acogida; y (iii) que diera a los servicios del Parlamento instrucción al objeto de permitirles ocupar sus escaños y gozar de los derechos correspondientes a su condición de miembros del Parlamento desde el 2 de julio de 2019, fecha de la primera sesión plenaria tras las elecciones del 26 de mayo de 2019.
En escrito posterior, de 20 de junio siguiente, los demandantes solicitaron al presidente del Parlamento: (i) que adoptara con carácter de urgencia las medidas necesarias para confirmar sus privilegios e inmunidades, y en particular para amparar estos privilegios e inmunidades; (ii) que declarara que las órdenes nacionales de busca y captura que pesaban sobre ellos violaban los privilegios e inmunidades de que disfrutaban en virtud del artículo 9 del Protocolo núm. 7; (iii) que declarara que el artículo 9, párrafo segundo, de dicho Protocolo protege a los diputados europeos frente a cualquier restricción judicial sobre su libertad de circulación que pudiera impedirles cumplir las formalidades necesarias para entrar en funciones, y, por último; (iv) que transmitiera inmediatamente su decisión a las autoridades españolas competentes. Mediante escrito de 24 de junio siguiente, los demandantes reiteraron sus pretensiones.
En un escrito de 27 de junio de 2019, el presidente del Parlamento respondió a los demandantes indicándoles que no podía tratarlos como futuros miembros del Parlamento debido a que sus nombres no figuraban en la lista de candidatos electos que les había sido comunicada oficialmente por la autoridad electoral española.
Cuestionando dicha respuesta, los demandantes interpusieron recurso de anulación y solicitud de medidas provisionales ante el Tribunal General (que se registraron con los números T-388/19 y T-388/19-R) en los que solicitaron, de una parte, la anulación de la instrucción de 29 de mayo de 2019 del presidente del Parlamento Europeo por la que se les deniega el disfrute del servicio de acogida y de asistencia ofrecido a los diputados europeos entrantes y la entrega de una acreditación temporal y, por otro lado, la anulación de la negativa del presidente del Parlamento a reconocerles la condición de diputados europeos, a que se refería el escrito de 27 de junio de 2019.
Las medidas cautelares solicitadas simultáneamente fueron inicialmente desestimadas mediante auto del presidente del Tribunal General de 1 de julio de 2019, tras considerar que el recurso interpuesto contra las decisiones del Parlamento carecía a primera vista de fundamento. La desestimación fue recurrida en casación por los demandantes y anulada por auto de 20 de diciembre de 2019 de la vicepresidenta del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (asunto C-646-19 P [R]) en el que, apreciandofumus boni iurisen la pretensión cautelar ejercitada, devolvió el asunto al Tribunal General para que examinase de nuevo dicha demanda de medidas provisionales. Finalmente, mediante auto de 19 de marzo de 2020, tras recibir comunicación del Parlamento Europeo que señalaba que el 13 de enero de 2020 había tomado nota de la elección de los demandantes como diputados europeos en representación de España y que los trataba como tales con efecto retroactivo a partir del 2 de julio de 2019 (fecha en la que se abrió la primera sesión del Parlamento electo tras las elecciones de 26 de mayo de 2019), apreció que la demanda de medidas provisionales había quedado efectivamente sin objeto, acordando que no era necesario pronunciarse sobre la solicitud cautelar.
Finalmente, la pretensión principal de anulación de las decisiones adoptadas por el presidente del Parlamento Europeo en mayo y junio de 2019 ha sido declarada inadmisible por el Tribunal General mediante sentencia de 6 de julio de 2022, tras considerar que los acuerdos cuestionados son actos irrecurribles conforme al Derecho de la Unión Europea. Frente a dicha resolución ha sido planteado por los recurrentes recurso de casación el pasado 16 de septiembre (asunto C-600/22 P), que se halla pendiente de resolución ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
f) Mientras tanto, el 14 de junio de 2019, con carácter casi simultáneo a la impugnación de las decisiones del presidente del Parlamento Europeo ante el Tribunal General de la Unión Europea, los demandantes de amparo interpusieron recurso contencioso-administrativo por el procedimiento jurisdiccional de protección de derechos fundamentales ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (procedimiento núm. 271-2019). En él impugnaron el acuerdo de la Junta Electoral Central de 13 de junio de 2019 que denegó tanto la remisión del acta de proclamación de electos al Parlamento Europeo, como la expedición a los demandantes de la credencial de su proclamación y de una copia certificada de otras actas solicitadas. La impugnación fue ampliada poco después a la comunicación de 17 de junio de 2019 del vicepresidente de la Junta Electoral Central al presidente del Parlamento Europeo a la que se adjuntó la lista de diputados electos que habían prestado juramento o promesa de acatamiento de la Constitución, con excusión de quienes no lo habían hecho. La ampliación del objeto del recurso fue admitida por auto de 6 de agosto de 2019.
g) Pocos días después, el 26 de junio de 2019, los señores Puigdemont y Comín interpusieron un segundo recurso contencioso-administrativo para la protección de los derechos fundamentales, esta vez en relación con el acuerdo de la Junta Electoral Central de 20 de junio de 2019, por el que no fue aceptada como válida la promesa no presencial de acatamiento de la Constitución por imperativo legal efectuada por los diputados electos, y contra el acuerdo de comunicar al Parlamento Europeo los escaños vacantes, lo que dio lugar al procedimiento núm. 278-2019. Con la interposición de la demanda solicitaron la adopción de medidas cautelaresinaudita parte, pero la Sala no apreció la concurrencia de las circunstancias de especial urgencia exigidas por el art. 135 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) para la adopción de estas medidas.
Junto con la desestimación de las medidas cautelares así solicitadas, se acordó la apertura del incidente cautelar conforme al art. 131 LJCA. Las medidas solicitadas eran: (i) la suspensión cautelar de los dos acuerdos de la Junta Electoral Central de 20 de junio de 2019 impugnados (expedientes núm. 561-72 y 561-73); (ii) la declaración cautelar de que la realización o no del acto de acatamiento de la Constitución previsto en el art. 224.2 LOREG no constituye un impedimento legal para la toma de posesión de los escaños al Parlamento Europeo en su sesión del día 2 de julio de 2019; (iii) subsidiariamente, el tener por efectuado provisionalmente el acto de acatamiento de la Constitución ante la Junta Electoral Central por los señores Puigdemont y Comín, de conformidad con el documento fehaciente presentado ante la junta electoral.
Las medidas cautelares solicitadas fueron denegadas en la vía judicial por sendos autos de 16 de julio y 25 de septiembre de 2019. La decisión denegatoria fue recurrida en amparo el 5 de noviembre de 2019, dando lugar al recurso núm. 6314-2019 en el que, mediante ATC 69/2020, de 14 de julio, se acordó el archivo de la pieza separada de suspensión por pérdida de objeto, declarándose finalmente extinguido el recurso de amparo mediante STC 26/2022, de 24 de febrero, también por pérdida sobrevenida de objeto.
h) Por otra parte, el 14 de octubre de 2019 la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo dictó sentencia condenatoria en la causa especial núm. 20907-2017 en la que los demandantes permanecían procesados y declarados en rebeldía procesal. En ella fueron condenados por los delitos de sedición, malversación de caudales públicos o desobediencia, otros procesados contra los que se siguió la totalidad del procedimiento al encontrarse a disposición del Tribunal.
En una pieza separada de dicha causa penal, tras denegar mediante auto de 14 de junio de 2019 al señor Junqueras Vies la solicitud de un permiso extraordinario de salida del centro penitenciario para comparecer, bajo vigilancia policial, ante la Junta Electoral Central con el fin de prestar la promesa o el juramento de acatar la Constitución española que exige el artículo 224.2 LOREG, el Tribunal enjuiciador planteó mediante auto de 1 de julio de 2019 una petición de reenvío prejudicial con tres cuestiones interpretativas sobre el artículo 9 del Protocolo núm. 7, sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión. La petición de reenvío fue resuelta mediante STJUE de 19 de diciembre de 2019 (asuntoJunqueras Vies, C-502/19), en la que el Tribunal europeo declaró que un diputado al Parlamento Europeo se considera electo desde la proclamación oficial de las candidaturas en el Estado en el que ha sido elegido, momento a partir del cual adquieren vigencia los privilegios e inmunidades propios de su estatuto parlamentario.
i) En la sesión plenaria de 13 de enero de 2020, el Parlamento Europeo, a raíz de la citada STJUE de 19 de diciembre de 2019, tomó nota de la elección de los señores Puigdemont y Comín como diputados del Parlamento Europeo con efecto retroactivo a partir del 2 de julio de 2019, fecha en la que se abrió su primera sesión tras las elecciones de 26 de mayo de 2019. En consecuencia, fueron autorizados a asumir sus funciones, a ejercer sus mandatos representativos y a ocupar sus escaños, ejerciendo plenamente desde entonces los derechos correspondientes al estatuto de diputado europeo.
j) La impugnación judicial de los acuerdos de la Junta Electoral Central de 20 de junio de 2019 formulada en el procedimiento núm. 278-2019 fue desestimada mediante sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 723/2020, de 10 de junio, cuyos pronunciamientos, en lo que a este proceso constitucional interesa y sucintamente expuestos, atañen a:
(i) La solicitud de abstención de los magistrados que forman la Sala [FD 6 A)]. Tras exponer que uno de los magistrados no ha participado en la deliberación y votación del recurso, recuerda la sala que la abstención no se solicita por las partes, que, en caso de entender que concurre una de las causas del art. 219.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tiene derecho a promover una recusación tan pronto como tenga conocimiento del hecho al que se vincula la causa, lo que no ha ocurrido en el caso. Se explica que la razón aducida para la abstención radica «en la anulación por la Sala de Gobierno de la multa que les impusimos, pero fue el 28 de octubre de 2019 cuando se dictaron los autos que las anularon. Sin embargo, han esperado hasta el 16 de diciembre de 2019 para solicitar nuestra abstención», por lo que resulta extemporánea (además de no fundada).
(ii) Los extremos de hechos relevantes y la prueba practicada [FD 6 B)]. Se puntualizan hechos de los que la demanda da otra versión: que la Junta Electoral Central resolvió las recusaciones de siete de sus miembros sin la participación de los vocales recusados y que en el caso de otra candidata electa se procedió, como respecto a los recurrentes, a comunicar primero al Parlamento Europeo que sustituiría a un parlamentario que renuncia y, una vez prestado el acatamiento a la Constitución, que se había expedido la correspondiente credencial.
(iii) El requisito de acatamiento de la Constitución [FJ 6 D)]. Se insiste en que «no es algo desconocido en el Derecho Constitucional ni puede reducirse a mera formalidad intrascendente». En concreto, «en el Derecho Constitucional español rige la regla de que el ejercicio de los cargos públicos y, en concreto, de los de carácter representativo, requiere el previo acatamiento de la Constitución. De ahí que el artículo 108.8 de la Ley Orgánica exija que, al tomar posesión y para la plena adquisición de la condición de sus cargos, los candidatos electos juren o acaten la Constitución […] a falta de ese requisito no se adquiere la plena condición del cargo, que queda en suspenso hasta que se produzca el cumplimiento correspondiente».
(iv) La forma y lugar de prestar el acatamiento a la Constitución y la consecuencia de no prestarlo [FD 6 E)]. Como en la sentencia dictada en el recurso núm. 271-2019, se resalta que «son los reglamentos parlamentarios y la legislación los que articulan la manera de prestarlo y, desde luego, en todo caso, conducen a la misma consecuencia: a falta de ese requisito no se adquiere la plena condición del cargo, que queda en suspenso hasta que se produzca el cumplimiento correspondiente». En el caso del Parlamento Europeo la regulación se contempla en el art. 224.2 LOREG (no en el previsto para el Senado o el Congreso), que exige acatamiento personal ante la Junta Electoral Central, tal y como se ha venido haciendo desde la primera aplicación del precepto hace más de treinta años.
(v) La inexistencia de una regulación específica sobre la materia en el Derecho de la Unión Europea [FD 6 F)]. De nuevo trayendo lo dicho en la sentencia pronunciada en el recurso núm. 271-2019, se insiste en que no hay ni en el Derecho de la Unión Europea ni en el Convenio europeo de derechos humanos «elementos que ofrezcan una mayor garantía que la que ofrece directamente la Constitución. […] No hay, pues, en el Acta ninguna prohibición que impida la exigencia, como requisito previo a la expedición de las credenciales, de la prestación del acatamiento a la Constitución». Se añade que tampoco la jurisprudencia, aun después de la STJUE de 19 de diciembre de 2019, dice algo muy distinto a lo que establece el art. 224.2 LOREG, pues, de acuerdo con él, «un candidato proclamado electo al Parlamento Europeo goza desde su proclamación de las prerrogativas propias del cargo aunque, tras cinco días sin prestar el acatamiento, quedan suspendidas hasta que se produzca», sin que la STJUE mantenga «un concepto absoluto o incondicionado de la inmunidad para dirigirse al lugar de reunión del Parlamento Europeo o regresar de él que le lleve a mantenerla en todo caso».
(vi) La constitucionalidad y legalidad de la actuación de la Junta Electoral Central [FD 6 G)]. Se rechaza que el reconocimiento que hizo la Sala en el auto de 5 de mayo de 2019 del derecho fundamental de sufragio pasivo implique no solo el derecho a ser candidatos y a recibir el mismo trato previsto por la Ley Orgánica para quienes concurren a las elecciones en tal condición, sino también la facultad de ser eximido de cumplir los requisitos impuestos a todos los candidatos por igual.
(vii) La improcedencia de plantear cuestión prejudicial y la desestimación del recurso contencioso-administrativo [FD 6 H)]. De nuevo con apoyo en lo dicho en la sentencia que resuelve el recurso núm. 271-2019, rechaza la procedencia de plantear la cuestión prejudicial, ya que «fuere cual fuere el pronunciamiento al que llegare el Tribunal de Justicia si la planteásemos, ninguna relevancia tendría para las pretensiones sustantivas de los recurrentes ya que es notorio que han sido reconocidos como miembros del Parlamento Europeo y que como tales están ejerciendo sus cargos. En efecto, si la respuesta fuere que no es compatible el acatamiento de la Constitución con el Derecho de la Unión Europea, en nada variaría la situación de los señores Puigdemont i Casamajó y Comín i Oliveres, pues ya son miembros del Parlamento Europeo. Si, por el contrario, resultare que, a juicio del Tribunal de Justicia, ese requisito no es incompatible con el Derecho de la Unión Europea, tampoco cambiaría esa situación y, además, estaría fuera de la jurisdicción de esta Sala resolverla en el marco de este proceso y no conduciría a una solución distinta de la que vamos a dar al recurso: su desestimación».
k) Interpuesto por los recurrentes incidente de nulidad de actuaciones, fue desestimado por auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2020, al estimar que los diversos motivos se limitan sustancialmente a repetir lo ya aducido y tenido en cuenta al resolver el recurso en la resolución cuya nulidad se insta, lo que se argumenta a continuación respecto a la imparcialidad de la Sala, la irracionalidad de la sentencia y la decisión de no plantear cuestión prejudicial alegados.
3. Los recurrentes alegan en su demanda la vulneración de sus derechos a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), a la libertad personal e ideológica (arts. 17 y 19 CE), a acceder y permanecer en condiciones de igualdad en los cargos públicos (art. 23 CE), a recibir una resolución fundada en Derecho, a un tribunal imparcial y predeterminado por la ley, y a un proceso con todas las garantías (art. 24 CE).
Las quejas se articulan distinguiendo las que se dirigen frente a los acuerdos de la Junta Electoral Central de aquellas que se imputan autónomamente a las resoluciones de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que los confirmaron. Solicitan que la declaración de vulneración de los derechos fundamentales que denuncian lleve consigo la nulidad de los acuerdos de la JEC y de las resoluciones del Tribunal Supremo a que se refiere este proceso de amparo.
a) En primer lugar, la fundamentación de la demanda desarrolla una consideración previa en la que los recurrentes defienden el sometimiento del litigio subyacente al Derecho de la Unión, en tanto se refiere a la adquisición por parte de los demandantes de la condición de diputado europeo [art. 39.2 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) y Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo («DO L» 278, de 8 de octubre de 1976)]. Tal realidad, señalan, exige interpretar las normas aplicables de la manera más favorable a la efectividad de los derechos reconocidos en la CDFUE, con especial consideración de los principios de primacía, equivalencia y efectividad que se alegan.
b) Consideran que los acuerdos de la Junta Electoral Central impugnados en este proceso de amparo habrían vulnerado su derecho a acceder y permanecer en condiciones de igualdad en los cargos públicos representativos (art. 23 CE) en relación con el resto de los derechos fundamentales invocados, ya que el art. 224.2 LOREG en que se amparan es contrario al Derecho de la Unión (motivo tercero). Asientan tal incompatibilidad en que tal precepto excede las competencias atribuidas a los Estados miembros en virtud del art. 8 del Acta Electoral de 1976 en relación con su art. 12, que no autoriza a establecer condiciones adicionales para adquirir la condición de diputado una vez han sido proclamados los resultados oficiales de las elecciones, por lo que no era aplicable, y los acuerdos adoptados con base en él desconocen, como el propio art. 224.2 LOREG, el marco normativo europeo. En concreto se imputa a los acuerdos que:
(i) Desconocen la condición de Cámara directa e inmediatamente representativa de la ciudadanía de la Unión que ostenta el Parlamento Europeo conforme a los arts. 10.1 y 2 y 14.2 y 3 del Tratado de la Unión, porque la exigencia de acatamiento vulnera la unidad de representación de los diputados del Parlamento Europeo, lesionando el derecho a la igualdad.
(ii) Vulneran la independencia del mandato de los diputados al Parlamento Europeo que reconocen el art 6.1 del Acta Electoral de 1976 y los arts. 2 y 3 del Estatuto de los diputados del Parlamento Europeo en relación con el derecho a la libertad ideológica.
(iii) Son contrarios al art. 13 del Acta Electoral de 1976 en tanto declaran vacantes los escaños de los recurrentes, porque no se trata de un supuesto de dimisión, fallecimiento o anulación del mandato.
(iv) Infringen el art. 5.1 del Acta Electoral de 1976, por cuanto lo privan de su efecto útil en relación con el art. 14.2 del Tratado de la Unión, el art. 3.2 de la Decisión 2018/937/UE del Consejo Europeo de 28 de junio de 2018, que establece el número de representantes al Parlamento Europeo, así como el art. 4.3 del Tratado de la Unión Europea por desconocer el principio de cooperación leal.
(v) Vulneran el art. 6.2 del Acta Electoral de 1976, en relación con los arts. 7, 8 y 9 del Protocolo núm. 7, porque dejan sin efecto las prerrogativas parlamentarias y niegan que hayan adquirido la condición de diputados, de forma contraria a lo mantenido en la STJUE de 19 de diciembre de 2019.
(vi) No respetan el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo del art. 39.2 CDFUE, en relación el derecho a la libertad de expresión (art. 11 CDFUE), así como del art. 23 CE, en un doble sentido. De un lado, los recurrentes aducen que el requisito de acatar la Constitución constituye un límite contrario a la justificación por objetivos de interés general y a los principios de necesidad y proporcionalidad de las limitaciones de derechos que exige el art. 52.1 CDFUE, ya que la actuación de la JEC les ha negado totalmente su derecho de sufragio pasivo, así como privado absolutamente de su derecho a la libertad de expresión en el foro parlamentario. Con el añadido de vulnerar el principio de equivalencia y de igualdad de trato por la falta de previsiones análogas en otros Estados miembros, así como el principio de efectividad del Derecho de la Unión Europea. De otro lado, sostienen que el requisito de presencialidad del acatamiento de la Constitución supone asimismo una limitación ilícita del derecho de sufragio pasivo, que, además, no viene establecido en la Ley Orgánica del régimen electoral general, habiendo supuestos en los que, a juicio de los demandantes, no se ha requerido.
(vii) Contravienen los principios de equivalencia e igualdad de trato y efectividad. El primero en la medida en que la falta de acatamiento no puede privar del ejercicio de las funciones propias de los diputados electos al Parlamento Europeo cuando no es así respecto a los parlamentarios electos de las Cortes Generales, siendo particularmente relevante para los recurrentes la posibilidad de los senadores de acatar sin presencialidad. El de efectividad, «en el sentido de que ha hecho en la práctica imposible, hasta el momento, acudir a la vía de recurso prevista en el artículo 12 del Acta Electoral de 1976», que presupone la condición de parlamentario, que no se adquiere hasta la prestación en forma presencial del juramento o promesa de acatamiento.
(viii) Vulneran el principio de cooperación leal que establece el art 4.3 del Tratado de la Unión, ya que, insisten los demandantes, el acatamiento de la Constitución ni tiene naturaleza constitutiva sobre la condición de parlamentario ni supone que no hayan adquirido ninguna de las prerrogativas parlamentarias, como pone de manifiesto que se hable de forma contradictoria por la Junta Electoral Central de «suspensión» de las prerrogativas parlamentarias.
(ix) Lesionan el derecho a la libertad y a la libertad de circulación (arts. 17 y 19 CE), incluido el derecho a entrar y salir libremente de España, por cuanto la negativa a considerarlos diputados y la suspensión de las prerrogativas «tuvo como consecuencia que el magistrado instructor de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo se negara a suspender la orden de ingreso en prisión que pesaba contra los recurrentes, e incluso emitiera una nueva orden de detención europea contra ellos cuando ya eran diputados al Parlamento Europeo».
Por último y todavía en relación con las quejas dirigidas a los acuerdos de la JEC impugnados en el presente amparo, los demandantes afirman también su falta de imparcialidad con base en el «desprecio manifiesto» hacia los recurrentes que estos imputan de forma genérica a la actuación de la Junta Electoral Central (motivo quinto).
c) En relación con las resoluciones judiciales impugnadas (motivo sexto), se alega en la demanda que, en tanto ratificaron los acuerdos de la JEC, habrían incurrido en las mismas vulneraciones de derechos que han sido ya expuestas. A ellas añaden autónomamente las siguientes: vulneración del derecho a un tribunal imparcial; del derecho a un proceso con todas las garantías y el derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley y, por último, del derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto garantiza el de obtener una resolución judicial motivada y fundada en Derecho sobre las pretensiones en litigio.
(i) Consideran que la apariencia de imparcialidad de varios de los magistrados y magistrada se habría visto comprometida como consecuencia de haber expresado un criterio jurídico anticipado sobre el fondo del litigio al participar previamente en el auto de 16 de julio de 2019 por el que fue desestimada la pretensión cautelar.
(ii) Alegan que la negativa de la Sala a plantear ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea las diversas cuestiones perjudiciales que le fueron solicitadas, en el recurso y en la solicitud de nulidad de actuaciones, vulnera sus derechos a un proceso con todas las garantías y obvia al juez predeterminado por la ley para fijar la interpretación del Derecho de la Unión Europea. Consideran los recurrentes que, en ese aspecto, el Tribunal Constitucional debe reconsiderar su doctrina declarando la obligación de planteamiento de reenvío prejudicial cuando exista una duda sobre la compatibilidad de la ley nacional aplicada con el Derecho de la Unión, como sería el presente caso. La existencia de dicha duda la apoya en diversas consideraciones expresadas por el abogado general del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y su vicepresidenta al informar o resolver sobre pretensiones de fondo o cautelares planteadas por los recurrentes [C-646/19 P (R)] u otro de los procesados en la causa especial 20907-2017 seguida ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (C-502/19).
(iii) Afirman en su demanda que no son fundadas en Derecho las resoluciones dictadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo que son objeto de la pretensión de amparo, pues incurren en arbitrariedad y manifiesta irrazonabilidad, contienen afirmaciones contradictorias y su proceso deductivo es ajeno a la lógica jurídica. Dichas consideraciones se sustentan en la interpretación que los demandantes mantienen sobre las normas del Derecho de la Unión aplicables, su primacía y las exigencias hermenéuticas que las mismas proyectan sobre las normas nacionales en materia electoral que han sido aplicadas y sustentan la posición jurídica de la Junta Electoral Central y de la sala de enjuiciamiento.
d) Solicitan también en su demanda de amparo que este tribunal se plantee cuestión interna de inconstitucionalidad sobre el art. 224.2 LOREG.
Asimismo, mediante otrosí, proponen a este Tribunal Constitucional que, para el caso de considerar que las pretensiones de amparo han de ser desestimadas, previamente a su resolución, plantee ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea una petición de reenvío prejudicial sobre diversas cuestiones relacionadas con los presupuestos jurídicos que fundamentan cada uno de los motivos de amparo que constituyen el objeto de este proceso de amparo, tal y como ha quedado antes delimitado. Consideran que el Tribunal europeo debe pronunciarse sobre la compatibilidad de las normas electorales nacionales y los criterios de aplicación de estas con el Derecho de la Unión. Justifican su petición destacando que el art. 23.2 CE remite a los «requisitos que establecen las leyes» para el acceso y permanencia en los cargos públicos representativos, por lo cual, la determinación de la compatibilidad del 224.2 LOREG con el Derecho de la Unión Europea es necesaria para la resolución de la demanda de amparo. También destacan la relación existente entre los arts. 39.2 y 52.1 CDFUE, que establecen que las limitaciones del derecho de sufragio deben establecerse en la ley, y el art. 23.2 CE en relación con el 10.2 CE, que exige interpretar el primero de conformidad con el art. 39.2 ya citado.
La solicitud de reenvío se refiere a las siguientes materias: si el proceso electoral al Parlamento Europeo se encuentra sujeto al Derecho de la Unión; específicamente, si lo está la adquisición de la condición de diputado europeo, su estatuto y las condiciones de ejercicio del cargo; si es compatible con el Derecho de la Unión Europea establecer condiciones nacionales adicionales para ejercer las funciones del cargo de diputado más allá de las previstas en el Acta electoral de 1976; si, conforme a diversas previsiones del Derecho de la Unión, para tomar posesión de su escaño y ejercer sus funciones es admisible un requisito nacional previo como el establecido en el art. 224.2 LOREG; si al margen de los supuestos establecidos en el Derecho de la Unión, es compatible una decisión judicial nacional que decreta la vacancia indefinida de un escaño obtenido hasta que se satisfagan los tramites nacionales establecidos en sus leyes de procedimiento electoral o en otras; si dicha suspensión de vigencia, y la exclusión de un diputado electo de la relación comunicada al Parlamento Europeo, es compatible con el principio de cooperación leal reconocido en el Derecho de la Unión; si este ordenamiento se opone a una disposición nacional que impone la suspensión temporal de las prerrogativas de inmunidad e inviolabilidad parlamentaria condicionándolas al juramento o promesa de acatamiento de la Constitución; si la exigencia del requisito ya reseñado es compatible con los principios de equivalencia e igualdad de trato que rigen el Derecho de la Unión; si cabe suspender la inmunidad de un diputado europeo electo sin previa solicitud al Parlamento; si es contrario al principio de equivalencia e igualdad de trato que la norma nacional exija el juramento de la Constitución para acceder al Parlamento Europeo, cuando no lo exige para el acceso a otros órganos legislativos nacionales, o lo es que prevea consecuencias menos gravosas por incumplir dicha exigencia; si respeta el Derecho de la Unión la práctica nacional cuestionada que conlleva como consecuencia la de mantener la condición de cargos electos pero les impide adquirir la condición de diputados europeos; si la notificación al Parlamento Europeo de los resultados electorales debe practicarse sin dilación y no puede quedar condicionada al cumplimiento del requisito de juramento o promesa tantas veces reseñado, y si su sometimiento a condición desconoce el principio de equivalencia vigente en el Derecho de la Unión Europea; si vulnera el principio de igualdad de trato que a otros diputados electos no se les haya excluido de la relación comunicada pese a no haber acatado la Constitución; si la negativa de la Sala Tercera del Tribunal Supremo a plantear las cuestiones prejudiciales que le fueron solicitadas en la vía judicial previa es compatible con el art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea.
Por último, solicitan de este tribunal la celebración de vista oral previa a la resolución del proceso de amparo.
4. Por providencia de 13 de diciembre de 2021, la Sala Primera de este tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de amparo apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)] y el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]. En aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se acordó dirigir comunicación a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo a fin de que, en el plazo máximo de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento núm. 278-2019, debiendo previamente emplazarse a quienes hubieran sido parte en el pr