Categoría: Energía y Medio Ambiente

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley:
Exposición de motivos.
Título I.  Disposiciones generales.
Artículo 1. Objeto.
Artículo 2. Finalidad.
Artículo 3. Objetivos.
Artículo 4. Ámbito de la ley y zonificación.
Artículo 5. Principios inspiradores.
Artículo 6. Efecto vinculante.
Artículo 7. El Plan de Acción de Menorca Reserva de Biosfera.
Artículo 8. La Agencia Menorca Reserva de Biosfera.
Artículo 9. Integración en las redes de reservas de biosfera.
Título II. Fortalecimiento de la capacidad de intervención y de decisión del Consejo Insular de Menorca en la gestión de materias que afectan a los intereses de Menorca en cuanto que reserva de biosfera.
Capítulo I. Ejercicio de las competencias del Consejo Insular de Menorca al servicio del cumplimiento de los objetivos y las finalidades esta ley.
Artículo 10. Ejercicio de las competencias del Consejo Insular de Menorca al servicio de los objetivos y las finalidades de esta ley.
Capítulo II. Mandato de la futura transferencia o delegación al Consejo Insular de Menorca de competencias y funciones específicas.
Sección 1.ª Futura transferencia o delegación de la función ejecutiva y la gestión sobre varias materias.
Artículo 11. Materias a transferir o delegar.
Sección 2.ª Funciones específicas sobre montes y aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos
Artículo 12. Funciones específicas sobre montes y aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos.
Sección 3.ª Funciones específicas sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos y régimen general de aguas.
Artículo 13. Funciones específicas sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos y régimen general de aguas.
Sección 4.ª Funciones específicas sobre protección de los espacios naturales, la biodiversidad y el medio marino
Artículo 14. Participación y coordinación en la gestión de los espacios naturales protegidos.
Artículo 15. Comité para la biodiversidad de la Reserva de Biosfera.
Artículo 16. Adopción de medidas para la protección de la biodiversidad.
Artículo 17. Autorizaciones de vertidos en el mar.
Capítulo III. Funciones específicas sobre ordenación del litoral.
Artículo 18. Elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación del litoral.
Artículo 19. Control de las obras, instalaciones y actividades permitidas en la zona de servidumbre de protección.
Artículo 20. Consulta al Consejo Insular de Menorca en los procedimientos de delimitación del dominio público marítimo-terrestre.
Artículo 21. Consulta al Consejo Insular de Menorca en los procedimientos de otorgamiento de autorizaciones y concesiones de utilización y ocupación del dominio público marítimo-terrestre.
Título III. Gestión específica y diferenciada de la sostenibilidad.
Artículo 22. Marco legal específico de la sostenibilidad.
Capítulo I. Protección del paisaje, la biodiversidad y el patrimonio.
Artículo 23. Protección del paisaje, la biodiversidad y el patrimonio ante los proyectos de iniciativa pública o privada.
Artículo 24. Espacios de acceso restringido.
Artículo 25. Caza y pesca fluvial.
Capítulo II. La preservación del modelo turístico de Menorca.
Artículo 26. Estrategia de desarrollo turístico sostenible.
Artículo 27. Regulación de nuevos puntos de amarre y fondeo.
Artículo 28. Limitación de la afluencia de vehículos de motor en la isla de Menorca.
Capítulo III. Contribución al cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Menorca 2030, de descarbonización de la isla.
Artículo 29. La Estrategia Menorca 2030.
Artículo 30. Efecto vinculante de los objetivos de la Estrategia Menorca 2030.
Artículo 31. Oficina de la Energía Menorca 2030.
Artículo 32. Garantía del origen renovable de la energía consumida por las administraciones de Menorca.
Capítulo IV. Gestión eficiente del ciclo integral del agua.
Artículo 33. Objetivos referidos al buen estado de las aguas superficiales y subterráneas.
Artículo 34. Reducción de las pérdidas de agua en las redes de distribución.
Artículo 35. Medidas de ahorro y uso eficiente del agua en alojamientos turísticos.
Artículo 36. Medidas de ahorro y uso eficiente del agua en zonas verdes públicas y privadas.
Artículo 37. Uso eficiente del agua en las explotaciones agrarias.
Artículo 38. Gestión eficiente de las redes de saneamiento.
Artículo 39. Gestión eficiente de las instalaciones de tratamiento.
Capítulo V. Contribución al cumplimiento de los objetivos de la Agenda Urbana de Menorca.
Artículo 40. La Agenda Urbana de Menorca.
Artículo 41. Efecto vinculante de los objetivos de la Agenda Urbana de Menorca.
Capítulo VI. Ordenación de la costa y del litoral.
Artículo 42. El Plan director sectorial para la ordenación del litoral.
Capítulo VII. Normas adicionales de protección del medio marino.
Artículo 43. Conservación, uso sostenible y mejora del buen estado ambiental de la zona marina comprendida en el ámbito de esta ley.
Capítulo VIII. Patrimonio cultural inmaterial.
Artículo 44. Salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial de Menorca.
Capítulo IX. Educación e investigación para la sostenibilidad.
Artículo 45. Educación para la sostenibilidad.
Artículo 46. Liderazgo del Instituto Menorquín de Estudios en la investigación de excelencia sobre Menorca Reserva de Biosfera.
Capítulo X. Mejora de la calidad del aire de Menorca.
Artículo 47. Gestión de la calidad del aire de Menorca.
Artículo 48. Información al público de la calidad del aire.
Artículo 49. Plan de mejora de la calidad del aire de la zona de Maó-Es Castell.
Artículo 50. Determinación de zonas de bajas emisiones en los núcleos urbanos.
Artículo 51. Fomento de la movilidad sostenible.
Artículo 52. Aparcamientos disuasorios.
Artículo 53. Transporte público de pasajeros.
Capítulo XI. Criterios ambientales en la contratación pública.
Artículo 54. Incorporación de criterios ambientales en la adjudicación de los contratos del sector público.
Artículo 55. Condiciones especiales de carácter ambiental en la ejecución de los contratos.
Capítulo XII. Medidas en materia de residuos.
Artículo 56. Medidas de prevención y reutilización de los residuos.
Título IV. Impulso a la continuidad y el fortalecimiento de actividades, colectivos, factores y dinámicas que permitan profundizar y hacer perdurables los valores de Menorca como reserva de biosfera.
Artículo 57. El papel estratégico del sector primario de la isla.
Artículo 58. Fomento de las industrias de transformación agroalimentaria en la isla de Menorca.
Artículo 59. La industria y la artesanía y el impulso al modelo productivo.
Artículo 60. Plan Estratégico de Competitividad y Sectores Industriales Estratégicos Vinculados a la Reserva de Menorca.
Artículo 61. Plan de digitalización y I+D+I Industrial de Menorca.
Artículo 62. El fomento de la cooperación y la competencia industriales como elementos de equilibrio económico para la reserva de biosfera.
Artículo 63. La Oficina de Asesoramiento e Impulso al Emprendimiento, la Economía Colaborativa, la Agenda Digital y los Clústeres.
Artículo 64. Fomento del consumo de productos locales y de la gastronomía.
Artículo 65. Plan Estratégico Integral de Comercialización del Producto Ecológico y de Proximidad.
Artículo 66. El Contrato Agrario de la Reserva de Biosfera (CARB).
Artículo 67. Fomento de la custodia del territorio.
Artículo 68. Camí de Cavalls.
Artículo 69. La marca Menorca Reserva de Biosfera.
Artículo 70. Reconocimiento del Instituto Menorquín de Estudios y del OBSAM.
Artículo 71. Fortalecimiento de la presencia de Menorca Reserva de Biosfera en foros nacionales e internacionales y en las redes de colaboración.
Título V. La autoridad consultiva para la buena administración de Menorca como reserva de biosfera.
Artículo 72. Naturaleza.
Artículo 73. Función.
Artículo 74. Adscripción.
Artículo 75. Composición.
Artículo 76. Elección, designación y nombramiento de miembros.
Artículo 77. Consulta y carácter de los dictámenes.
Artículo 78. Funcionamiento.
Artículo 79. Compensaciones económicas.
Título VI. Financiación.
Artículo 80. Mecanismo especial de financiación de la Reserva de Biosfera de Menorca.
Artículo 81. Recursos económicos para la Oficina de la Energía Menorca 2030.
Artículo 82. Criterios para el reparto del Fondo Posidonia.
Artículo 83. Propuesta de los proyectos ejecutables a cargo del fondo para favorecer el turismo sostenible.
Artículo 84. La investigación sobre Menorca Reserva de Biosfera en los planes de ciencia, tecnología e innovación (CTI) de las Illes Balears.
Título VII. Régimen sancionador.
Artículo 85. Acción pública.
Artículo 86. Función inspectora.
Artículo 87. Protección de las personas que pongan en alerta a la administración.
Artículo 88. Inicio de oficio del procedimiento como consecuencia de denuncia.
Artículo 89. Infracciones.
Artículo 90. Infracciones leves.
Artículo 91. Infracciones graves.
Artículo 92. Sanciones.
Artículo 93. Infracciones y sanciones en caso de incumplimiento de las previsiones sobre la afluencia de vehículos de motor en la isla de Menorca.
Artículo 94. Infracciones y sanciones referidas a la marca y al logotipo Menorca Reserva de Biosfera.
Artículo 95. Competencia y procedimiento sancionador.
Artículo 96. Multas coercitivas.
Artículo 97. Inicio de los procedimientos sancionadores por petición razonada respecto a los hechos constitutivos de infracción administrativa cometidos en el ámbito de la Reserva de Biosfera de Menorca.
Artículo 98. Prescripción de infracciones y sanciones.
Disposición adicional primera. Plano del perímetro y de la zonificación de la Reserva de Biosfera de Menorca.
Disposición adicional segunda. Información sobre el régimen jurídico de entrada y circulación de vehículos en Menorca.
Disposición adicional tercera. Priorización en la incorporación del sistema de localización y seguimiento de embarcaciones pesqueras de las Illes Balears.
Disposición adicional cuarta. Disconformidad con los proyectos de la Administración del Estado que puedan afectar gravemente alguno de los principios formulados en el artículo 5 de esta ley.
Disposición adicional quinta. Eficiencia administrativa.
Disposición adicional sexta. Elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación del litoral y control de obras en las instalaciones y actividades en las zonas de servidumbre de protección.
Disposición adicional séptima. Desarrollo reglamentario.
Disposición transitoria primera. Financiación de las competencias y funciones cuya transferencia o delegación está prevista en esta ley.
Disposición transitoria segunda. Impulso y seguimiento de la transferencia y el ejercicio de las competencias y funciones.
Disposición transitoria tercera. Regulación transitoria de la afluencia de vehículos de motor en la isla de Menorca.
Disposición transitoria cuarta. Régimen de funcionamiento de la Autoridad Consultiva.
Disposición derogatoria única.
Disposición final primera. Fundamento competencial.
Disposición final segunda. Desarrollo normativo.
Disposición final tercera. Entrada en vigor.
El Pleno del Consejo Insular de Menorca, por Acuerdo del día 25 de abril de 2022, acordó remitir a la Mesa del Parlamento la proposición de ley de Menorca Reserva de Biosfera, al amparo del artículo 47.2 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. Con esta iniciativa legislativa, el Consejo Insular de Menorca pretende saldar una deuda que ya se había convertido en histórico, subrayar la importancia de la condición de la isla de Menorca como reserva de biosfera y encarar su futuro con impulso, de acuerdo con los principios que inspiran y rigen su nominación como tal.
Las reservas de biosfera son espacios singulares y heterogéneos en los que se ejemplifica la conciliación de la preservación de sus valores naturales con el desarrollo económico sostenible, de aquí su reconocimiento como áreas de referencia por el programa «Persona y Biosfera» (Programa MaB) de la UNESCO. El Plan de Acción de Lima (2016-2025) del Programa MaB y su red mundial de reservas de biosfera promueven precisamente estos espacios como modelos que deben contribuir de forma activa a la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de la ONU.
En un contexto de concienciación social respecto a la amenaza que para la conservación de la costa de Menorca podía suponer la ejecución de grandes proyectos urbanísticos potenciados por la actividad turística cada vez más preponderante, las bases de la inclusión de Menorca en la red internacional de reservas de biosfera se fijaron en septiembre de 1989 en unas jornadas de análisis y evaluación sobre «Conservación y Desarrollo en Menorca», que fueron organizadas conjuntamente por el Comité Español del Programa MaB y por el Instituto Menorquín de Estudios (IME). Tiene que reconocerse precisamente –y así se hace en el título IV de la ley– el papel clave que ha tenido el IME desde aquel momento, en que, a través de su colaboración con el referido Comité Español del MaB, actuó como organismo impulsor y catalizador de las distintas iniciativas, reuniones, estudios e informes que culminarían finalmente en la petición oficial de nominación por parte del Consejo Insular de Menorca y en la declaración de Menorca como reserva de biosfera hecha por el Consejo Internacional de Coordinación del Programa MaB de la UNESCO el día 7 de octubre de 1993.
Esta declaración se fundamentó en la idea general, aceptada entonces por todo el espectro sociopolítico, de la necesidad de apostar por un desarrollo armonioso de la isla que hiciera compatible la conservación de su patrimonio natural y cultural con la preservación del bienestar económico del que disfrutaba la sociedad menorquina, sin comprometer su futuro. El hito que representó esta distinción no habría sido posible sin el espíritu de ambición, ilusión, compromiso y determinación de sus promotores y sin el apoyo, la apuesta y la confianza depositadas por el programa MaB en un modelo de reserva de biosfera como el de Menorca, más evolucionado, dinámico, complejo e integrador que su modelo tradicional, más estático y conservacionista. Menorca es, en efecto, una reserva de biosfera con unas características especiales, puesto que alcanza tanto espacios no transformados urbanísticamente –zonas núcleo y de amortiguamiento– como zonas urbanas fuertemente transformadas y humanizadas –zonas de transición–, a diferencia de las reservas en las que prevalece la presencia de zonas naturales protegidas representativas de ecosistemas, menos pobladas y con actividades económicas tradicionales y/o poco intensivas. La declaración alcanza todo el territorio de la isla y, después de la última ampliación de su ámbito, el mar que lo rodea. De aquí la preferencia de la fórmula «Menorca Reserva de Biosfera», más global e inclusiva que la de «reserva de biosfera de Menorca».
La heterogeneidad de las reservas de biosfera supone precisamente que no dispongan de un régimen jurídico especial predeterminado y preceptivo. En el ordenamiento jurídico español, la única base normativa general se contiene en algunas previsiones establecidas en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad. De acuerdo con el artículo 50.1.f) y 3, las reservas de biosfera tienen la consideración de áreas protegidas por instrumentos internacionales, y su régimen de protección es el establecido en los correspondientes convenios y acuerdos internacionales, sin perjuicio de la vigencia de regímenes de protección, ordenación y gestión específicos cuyo ámbito territorial coincida total o parcialmente con las referidas áreas. Y en los artículos 68 a 70 se establecen unas directrices mínimas sobre la configuración y los objetivos de la red española de reservas de biosfera y sobre las funciones del Comité MaB español. Para su integración y mantenimiento como tales, las reservas tienen que contar, como mínimo, con una ordenación espacial integrada por una zonificación que distinga entre una o varias zonas núcleo, zonas de protección de las zonas núcleo y zonas de transición; con unas estrategias específicas de evolución hacia los objetivos perseguidos con su correspondiente programa de actuación y un sistema de indicadores adaptado a lo establecido por el Comité MaB español; y con un órgano de gestión responsable del desarrollo de las estrategias, las líneas de acción y los programas, y otro de participación pública, en el que estén representados todos los actores sociales de la reserva. A partir de estas directrices, el régimen de regulación, protección, ordenación y gestión de cada reserva es abierto y adaptable a sus características.
Desde la declaración de Menorca como reserva de biosfera en el año 1993 no se ha aprobado ningún instrumento normativo propio y específico, a pesar del interés recurrente para reivindicar la figura de la ley de la reserva como instrumento oportuno y necesario para hacer efectivos los compromisos que justificaron este reconocimiento. Incluso se llegaron a redactar varios borradores que no salieron bien. Sí que se han ido adoptando iniciativas puntuales suficientemente valiosas para intentar cumplir de manera satisfactoria los estándares y objetivos del Programa MaB. Una de estas fue la creación en el año 1999 del Observatorio Socioambiental de Menorca (OBSAM), que funciona como una oficina técnica de recogida, tratamiento y difusión de datos sobre la realidad de Menorca al servicio de la transferencia de conocimiento y divulgación científica de la reserva.
Destaca, sin embargo, especialmente la aprobación por el Consejo Insular de Menorca, en abril de 2003, del Plan Territorial Insular (PTI), un instrumento de gran relevancia para la ordenación sostenible del territorio de la isla, con la pretensión de racionalizar y optimizar socialmente el gobierno del territorio en función de un proyecto con apoyo social. Por ello abordó especialmente una de las principales amenazas, la de la presión urbanística sobre el territorio isleño, restringiendo el crecimiento residencial y turístico y desarrollando las categorías y el régimen del suelo rústico. Se disponía así de un adecuado planeamiento de ordenación, uso y gestión de todas las zonas integrantes de la reserva de biosfera que ha contribuido a definir un modelo turístico y de desarrollo propio. En septiembre del año 2008 se aprobó la constitución de la Agencia Menorca Reserva de Biosfera como una entidad especializada dependiente del Consejo, organizada en torno a unos órganos de dirección y gestión, de participación ciudadana y de asesoramiento técnico y científico. Se cumplía por lo tanto otra de las directrices señaladas en el artículo 70 de la Ley 42/2007. Y, con carácter más reciente, se están consolidando estrategias interesantes, como el contrato agrario de la reserva de biosfera y las actuaciones de custodia del territorio. En el ámbito institucional, Menorca ejerce una de las dos secretarías técnicas de la Red Mundial de Reservas de Biosfera Islas y Zonas Costeras. Se ha rezonificado la reserva y se ha ampliado su superficie en la parte marina, de forma que ha pasado de 71.191 ha a 514.485 ha. Se ha adoptado la Estrategia 2030 de descarbonización de Menorca, y en febrero de 2019 el Pleno del Consejo Insular de Menorca aprobó el Plan de Acción de la Reserva de Biosfera, que tiene que servir para activar la isla como un laboratorio de proyectos a través de acciones concretas y un sistema de indicadores, en la línea establecida por la Ley 42/2007.
A pesar de estos puntos fuertes, y aunque Menorca continúa manteniendo los valores por los que fue declarada reserva de biosfera, también se detectan algunos problemas y déficits. A pesar de ser la única reserva de biosfera del archipiélago balear, Menorca no dispone de una gestión de la sostenibilidad diferenciada del resto de islas, y no ha recibido suficiente atención específica por parte de las instituciones. No hay ninguna referencia explícita a la reserva de biosfera en ninguna de las leyes y disposiciones generales aprobadas por la comunidad autónoma de las Illes Balears (CAIB), excepto en las exposiciones de motivos de la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, y de la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y de transición energética. En el ámbito competencial, mientras que la mayoría de competencias propias de los consejos insulares relacionadas en el artículo 70 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (EAIB) ya han sido transferidas, se da la paradoja de que el Consejo Insular de Menorca no ejerce de manera explícita ni formal ninguna función ejecutiva sobre medio ambiente, protección de los espacios naturales, biodiversidad, régimen de aguas o bosques. No puede ni gestionar el Parque Natural de S'Albufera d'Es Grau, que junto con la reserva marina del norte de Menorca es una de las dos zonas núcleo de la reserva. Esta situación en parte se ha visto superada de facto, y el Consejo Insular participa como puede en la gestión de aspectos relacionados con las referidas materias, a través de la existencia en su organigrama de un departamento de medio ambiente y de reserva de biosfera, de una dirección insular sobre medio ambiente y de una dirección insular sobre reserva de biosfera, y por medio de empleados públicos de la plantilla del Consejo que desarrollan algunas tareas relacionadas con las materias mencionadas.
El Plan Territorial Insular, en su versión revisada, continúa siendo un instrumento fundamental, y por eso esta ley efectúa algunas referencias a sus determinaciones más concretas y específicas. Pero también tiene limitaciones, dada su naturaleza jurídica y sus finalidades, y es necesaria una perspectiva todavía más global e integradora, en la que los postulados de la reserva se hagan efectivos en la mayoría de ámbitos sectoriales. Por otro lado, son significativas las limitaciones presupuestarias del Consejo Insular de Menorca y de las corporaciones locales menorquinas para financiar programas, proyectos y actuaciones en multitud de ámbitos y para establecer medidas de fomento para promover la investigación y acciones y prácticas particulares. Desde el punto de vista político, se han ido superando con el tiempo las meras declaraciones de intenciones, pero hay que asegurar que la declaración de reserva de biosfera no sea solo un distintivo ambiental de supuesta vigencia indefinida, con una concepción manejable de la sostenibilidad dependiente del color político de los gobernantes, y descartar apuestas arriesgadas hacia modelos y proyectos de crecimiento más favorables a la cantidad que a la calidad. Y, desde una perspectiva social, la valoración es positiva, pero ha resultado difícil rendir cuentas a los ciudadanos ante la inexistencia de unos compromisos normativos efectivos, tal como se desprende de las conclusiones de la encuesta de percepción ciudadana sobre los 25 años de la declaración de la reserva de biosfera de Menorca: «El conocimiento de la declaración de reserva de biosfera y su valoración positiva se extiende prácticamente a toda la sociedad menorquina. Sin embargo, una parte continúa sin tener suficientemente claro qué significa ser reserva de biosfera, puesto que una parte importante de la población solo la vincula a conservación del paisaje y promoción turística. Aun así, es poco conocida la gestión realizada por parte de las diferentes administraciones a lo largo de los 25 años.»
Asimismo, en el actual contexto social, económico y ambiental, en Menorca se plantean nuevas y ambiciosas necesidades de regulación y de gestión, tanto en los aspectos de la reserva ya consolidados –ordenación del territorio, protección de los espacios naturales, conservación del paisaje, de la biodiversidad y del patrimonio histórico, gestión de los residuos–, como en los nuevos retos que deben afrontarse: actuar ante la emergencia climática, apostar por la eficiencia energética y la descarbonización y por un turismo y una movilidad sostenibles, mejorar la gestión de los recursos hídricos y de los sistemas de saneamiento, cumplir los objetivos de la Agenda Urbana Española, preservar la vocación agraria y ganadera del suelo rústico de Menorca, ordenar la costa y el litoral, gestionar el medio marino con criterios de sostenibilidad, salvaguardar el patrimonio cultural inmaterial, potenciar la educación y la investigación para la sostenibilidad, mejorar la calidad del aire de Menorca o fomentar el modelo alimentario menorquín, la gastronomía y el consumo de productos locales, entre otros. Existe, en definitiva, un consenso en el ámbito científico sobre la necesidad inaplazable de avanzar en la línea del desarrollo sostenible y de que la sostenibilidad se considere en todas las políticas, con el objetivo también de avanzar en el progreso y el bienestar de la población.
La Ley de Menorca Reserva de Biosfera tiene que contribuir a resolver los problemas apuntados y a satisfacer estas necesidades de regulación y de gestión. Además, con esta ley se pretende cumplir uno de los objetivos previstos en el Plan de Acción de Ordesa-Viñamala 2017-2025 para la Red Española de Reservas de Biosfera, como es el de reconocer y mejorar las reservas de biosfera en la legislación estatal y/o autonómica, incrementar y fortalecer el apoyo de las comunidades autónomas y administraciones locales y garantizar las actuaciones e inversiones económicas necesarias por parte de las administraciones para el cumplimiento de los objetivos de cada reserva. Existe de hecho un consenso político unánime sobre la necesidad y la oportunidad de esta ley y que sea el Consejo Insular de Menorca el que la lidere e impulse. Así, el 26 de marzo de 2019, el Parlamento de las Illes Balears, en virtud de una proposición no de ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular, manifestó –prácticamente por unanimidad (52 votos a favor y 1 abstención)– «su acuerdo para promover, a la mayor brevedad posible, y con los informes previos que resulten necesarios, la redacción de una ley de la reserva de biosfera de Menorca, en la cual se garantice la dotación de recursos económicos suficientes para la ejecución de inversiones públicas e incentivos a la actividad privada, con el fin de cumplir los objetivos de la declaración de Menorca Reserva de Biosfera». Al mismo tiempo, el Parlamento expresó «su reconocimiento institucional a los más de 25 años de tarea llevada a cabo por Menorca como reserva de biosfera; un reconocimiento que va especialmente dirigido a la sociedad menorquina, que, con acierto y esfuerzo a lo largo de muchas generaciones, ha sabido definir un modelo propio de desarrollo en el que el equilibrio entre las actividades económicas, la cohesión social y la preservación de los espacios naturales la han hecho merecedora de la declaración de reserva de biosfera». Y el Consejo Insular de Menorca, en el pleno ordinario del mes de septiembre de 2019, acordó por unanimidad de todos los grupos políticos ejercer la iniciativa legislativa de elaboración y aprobación de la proposición de ley de la reserva de biosfera para presentarla ante el Parlamento de las Illes Balears en el año 2020.
En el ejercicio de esta iniciativa se cumplen los principios de buena regulación a los que hace referencia el artículo 49 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia, simplificación y calidad. Así, está plenamente justificada por las razones apuntadas y por los fines perseguidos y es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. Contiene la regulación imprescindible para atender las necesidades. Con el objetivo de garantizar el principio de seguridad jurídica, esta ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, autonómico, nacional y de la Unión Europea, y pretende generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certeza, que facilita su conocimiento y comprensión. En aplicación del principio de transparencia, en esta misma exposición de motivos se establecen los fines de la ley y se explica de manera sintética su estructura y contenido. Y para posibilitar la participación ciudadana en su elaboración, con carácter previo a la redacción del anteproyecto de proposición de ley, y en cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, en diciembre del año 2019 se abrió un trámite de consulta previa en el que se ofreció a la ciudadanía y a las organizaciones más representativas la oportunidad de manifestar su parecer sobre los problemas que se pretenden solucionar con esta ley, la necesidad y la oportunidad de su aprobación, los objetivos y las finalidades de esta iniciativa y las posibles soluciones alternativas, reguladoras y no reguladoras. Durante este trámite se presentaron 42 aportaciones, tanto de entidades como de particulares, en forma de propuestas, valoraciones y comentarios. Todas fueron objeto de un detenido análisis, y la mayoría influyeron, en mayor o menor grado, en la formulación del texto de la proposición de ley. En aplicación del principio de eficiencia y simplificación, la iniciativa legislativa evita el establecimiento de cargas administrativas innecesarias o accesorias, y racionaliza la gestión de los recursos públicos. Finalmente, se satisface el principio de calidad, dado que se trata de un texto legislativo riguroso, meditado, bien redactado y estructurado y coherente.
Esta ley no ha podido tener como referente útil ninguna disposición o instrumento de regulación de ninguna otra reserva integrante de la Red Española de Reservas de Biosfera, puesto que como se ha apuntado antes se caracterizan por su heterogeneidad. Solo la reserva de biosfera de Urdaibai (País Vasco) se regula por una ley, aprobada en el año 1989, que se centra en la zonificación, en el régimen de usos y en los aspectos organizativos.
Nos encontramos, en definitiva, ante una ley particular para Menorca en cuanto que reserva de biosfera, que se inspira en el espíritu de ambición, ilusión, compromiso y determinación de los promotores de la declaración antes mencionado y en la fidelidad a la confianza depositada en su momento por el Programa MaB, y por eso se considera una ley ambiciosa, que debe constituir uno de los principales referentes normativos de la isla en las próximas décadas.
La ley consta de noventa y ocho artículos, siete disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales. Los artículos se estructuran en siete títulos; el título II se divide en tres capítulos y cuatro secciones, y el título III, en doce capítulos.
El título I es el relativo a las disposiciones generales, como por ejemplo objeto, finalidades, objetivos, ámbito, principios inspiradores o vinculatoriedad. La ley tiene por finalidad consolidar, profundizar y hacer perdurar el modelo de ordenación, gestión y desarrollo sostenible y armónico de Menorca, proteger su patrimonio natural, paisajístico, histórico, lingüístico y cultural, material e inmaterial, actualizar y renovar el compromiso social y el consenso político hacia la reserva y perseguir el bienestar de la ciudadanía. Para hacer efectivos estos fines, la ley persigue unos objetivos claros y ambiciosos, recogidos en su artículo 3. En su artículo 4 se establece el ámbito de la ley y la zonificación. Si bien el ámbito de la reserva de biosfera comprende todo el territorio insular y el área marina que rodea la isla hasta 12 millas desde las líneas de base rectas, el ámbito de esta ley alcanza un espacio más reducido, puesto que en cuanto al área marina tiene que limitarse a las aguas costeras, para respetar las competencias del Estado. Estas aguas costeras se extienden hasta una milla náutica mar adentro desde las líneas de base rectas, según el artículo 16 bis.1 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por el Real decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio; se incluyen en el sistema de explotación de Menorca en el marco de la demarcación hidrográfica de las Illes Balears, a los efectos de una mejor gestión y protección de las aguas, tal como recoge la cartografía del Plan Hidrológico de las Illes Balears, y representan una superficie marina superior a la de las aguas interiores, que llegan hasta las líneas de base rectas. El fundamento de la extensión de esta ley a las referidas aguas se encuentra en la competencia de la comunidad autónoma de las Illes Balears sobre la gestión de la demarcación hidrográfica de Menorca, de acuerdo con el artículo 30.8 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.
En el artículo 5 se determina una lista exhaustiva de principios que, con una vocación claramente omnicomprensiva de la realidad menorquina, deben ser respetados tanto en la aplicación de la presente ley como en la aprobación y la aplicación del resto de normas, disposiciones, instrumentos, planes y programas que afecten al ámbito de la reserva de biosfera. Se ha considerado conveniente establecer la obligación de que el Plan de Acción de la reserva sea revisado cada cinco años, dando por sentado que el plan revisado deberá contener unos objetivos que permitan continuar avanzando en la sostenibilidad de acuerdo con los indicadores de evolución de los valores ambientales. En cuanto a la Agencia Menorca Reserva de Biosfera, la ley remite a la regulación contenida en sus estatutos.
El título II tiene por finalidad fortalecer la capacidad de intervención y de decisión del Consejo Insular de Menorca en la gestión de materias que afectan a los intereses de Menorca, y señala las funciones que podría asumir y que se podría comprometer a activar a corto y medio plazo de acuerdo con los mecanismos estatutarios previstos. Así, deben transferirse y/o delegarse al Consejo Insular de Menorca funciones ejecutivas y de gestión sobre montes y aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos y sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos y régimen general de aguas, materias que se mencionan expresamente en el artículo 71.1 y 2 del EAIB. También tienen que transferirse y/o delegarse funciones ejecutivas y de gestión sobre materias como por ejemplo actividades recreativas en aguas interiores, vertidos tierra-mar en las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral menorquín, y educación para la sostenibilidad, que si bien no se mencionan de manera expresa en el referido artículo 71 del EAIB, pueden entenderse implícitas en la cláusula general prevista en su penúltimo párrafo: «Y, en general, cualesquiera otras que, dentro del ámbito territorial propio, correspondan a los intereses respectivos, de acuerdo con las transferencias o delegaciones que se establezcan con esta finalidad.»
A través de este cambio ambicioso podrá enfocarse mejor la gobernanza para el cumplimiento de los postulados de la reserva de biosfera, y al mismo tiempo saldrán beneficiados los ciudadanos de Menorca, puesto que si se aproxima la gestión, se mejorarán la transparencia y el acceso a la información pública y se visualizará más la responsabilidad política. Como muestra de rigor, la ley no se limita a señalar las materias genéricas susceptibles de ser transferidas/delegadas, sino que en sus respectivos artículos desgrana y detalla pormenorizadamente la relación de funciones específicas que son susceptibles de ser transferidas/delegadas atendiendo a la mejor solución en términos de eficacia y de eficiencia. También se concretan (capítulo III) nuevas funciones sobre ordenación del litoral, materia que es de competencia propia de los consejos insulares según el artículo 70.13 del EAIB, para dotar de más coherencia la gestión, y se introduce el trámite de consulta al Consejo Insular de Menorca en los procedimientos de delimitación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre y de otorgamiento de las autorizaciones y concesiones de su ocupación. No se trata de modificar los procedimientos previstos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, cosa que no podría hacer esta ley, sino de introducir el trámite de consulta del Consejo Insular con carácter previo a la emisión de los informes que, según esta Ley 22/1988, corresponde emitir a la comunidad autónoma de las Illes Balears.
Todas estas nuevas funciones deben ajustarse a la cláusula de cierre prevista en el artículo 69 del EAIB, y debe tenerse en cuenta que el artículo 99.1 de la Ley 4/2022, de 28 de junio, de consejos insulares, permite, como excepción, que la atribución de competencias a los consejos insulares no se haga simultáneamente a los cuatro consejos.
En cualquier caso, tal como se especifica en la disposición transitoria primera, la efectividad de la transferencia de las funciones ejecutiva y de gestión sobre las materias referidas en los artículos 11 a 21 de esta ley no es inmediata, sino que es un mandato abierto que queda condicionado, de acuerdo con lo que prevé la disposición transitoria sexta del Estatuto de Autonomía, al acuerdo de la Comisión Técnica Interinsular, que tomará la forma de propuesta al Parlamento de las Illes Balears, que, si corresponde, aprobará la transferencia mediante una ley. El mecanismo especial de financiación de Menorca recogido en el título VI de la presente ley no prevé en ningún caso el coste de la transferencia/delegación. Este tendrá que determinarse en el momento en que esta se efectúe.
Las previsiones contenidas en el título III tienen por finalidad integrar los principios de la reserva de biosfera en la mayoría de políticas sectoriales y disponer de un marco específico que permita llevar a cabo una gestión insular y diferenciada de la sostenibilidad. Debe advertirse en primer lugar que en esta pretensión también ocupa una posición central el Plan Territorial Insular revisado, al que se efectúan varias referencias expresas; existe, por lo tanto, una complementariedad entre el PTI y esta ley. En segundo lugar, en cuanto a la regulación de los residuos, la ley solo incluye un artículo referido a medidas de prevención, reutilización y disminución de los residuos, ante el alcance bastante completo de la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, y de la concreción del Plan Director Sectorial de Prevención y Gestión de Residuos no peligrosos de Menorca. Y no se ha considerado necesario establecer ninguna previsión específica referida a patrimonio histórico o pesca, por la suficiencia de la normativa respectiva aplicable. En relación con la pesca, solo se prevé, en la disposición adicional tercera, la priorización de la incorporación del sistema de localización y seguimiento de embarcaciones pesqueras de las Illes Balears, regulada en el Decreto 10/2019, de 15 de febrero, en las embarcaciones pesqueras con puerto base en la comunidad autónoma de las Illes Balears que ejerzan su actividad en el ámbito marino de la reserva de biosfera de Menorca.
El capítulo I de este título se reserva a la protección del paisaje, la biodiversidad y el patrimonio. Ya que constituyen los puntales de la vertiente conservacionista de la reserva de biosfera, no se pueden llevar a cabo proyectos, actividades y actuaciones, sean de iniciativa pública o privada, que puedan malograr el patrimonio natural, cultural, histórico y etnológico, la biodiversidad o el paisaje, en el marco de lo que establecen el Convenio europeo del paisaje, las Directrices de paisaje de Menorca establecidas en el Plan Territorial Insular y, en su caso, la estrategia de paisaje de Menorca que elabore el Consejo Insular de Menorca.
Por su parte, la actividad turística constituye uno de los puntales del desarrollo económico de la isla. Como conservación y desarrollo tienen que coexistir de forma armoniosa, el modelo turístico propio de Menorca es el que apuesta por un turismo sostenible, responsable y de calidad, generador de riqueza y de bienestar, y por una planificación y ordenación de la actividad turística que velen por la preservación de los valores de la isla, por la no superación de su capacidad de carga y por la perdurabilidad del valor que tiene como destino turístico. Con el objetivo de consolidar y asegurar este modelo turístico, en el capítulo II se prevén dos medidas: un mandato dirigido al Plan Territorial Sectorial para la ordenación del litoral de Menorca recogido en esta misma ley para que establezca regulaciones en la creación de nuevos puntos de amarre y de anclaje temporal de embarcaciones fuera de las zonas portuarias, y la habilitación del Consejo Insular de Menorca para que, si lo considera oportuno, limite la afluencia de vehículos de motor en la isla de Menorca. Esta última posibilidad toma como referente el modelo diseñado para Formentera por la Ley 7/2019, de 8 de febrero, para la sostenibilidad medioambiental y económica de la isla de Formentera, y tendría por finalidad evitar o reducir, principalmente en el periodo de verano, los riesgos derivados de la afluencia turística excesiva y de la saturación de los espacios públicos que esta supone. Quedarían exceptuados de esta limitación determinados vehículos, como los de titularidad de personas con residencia en Menorca o de no residentes pero que sean propietarias de una vivienda en la isla.
A los efectos de la compatibilidad con la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, estas limitaciones y regulaciones, que serán proporcionadas y no discriminatorias, se consideran justificadas por la concurrencia de razones imperiosas de interés general referidas a la protección del medio ambiente y del entorno urbano y la salud pública, como por ejemplo garantizar que no se intensifique la presión sobre el territorio, no se supere la capacidad de carga de las playas y calas, no se congestionen la red viaria y los aparcamientos, no se altere la calidad de vida de los residentes, no quede comprometida la capacidad de los sistemas de tratamiento de las aguas residuales, no se sobrepase la capacidad de recogida y tratamiento de los residuos, no se sobreexploten los recursos hídricos, no se pierdan el valor y la buena imagen de la isla como destino turístico, no se sature la oferta de vivienda a precios razonables para la población residente, no se malogre la posidonia, haya más convivencia de usos del mar y se logre un buen estado.
La Estrategia Menorca 2030 constituye la hoja de ruta para descarbonizar el sistema energético de Menorca y contribuir a la mitigación del cambio climático y a la mejora de la calidad del aire. Mediante esta ley (capítulo III), y en un sentido parecido al que hace el Reglamento de la Unión Europea sobre la Ley europea del clima respecto al objetivo de neutralidad climática para 2050 previsto en el Pacto Verde Europeo, se convierten en vinculantes sus objetivos respecto al horizonte 2030: cobertura por medio de fuentes renovables de un 85 % de la demanda de energía eléctrica; reducción del 50 % del consumo de combustibles fósiles en el transporte terrestre; reducción del 30 % del consumo de combustibles fósiles para usos térmicos en los sectores de servicios, residencial e industrial; y reducción del 10 % del consumo de gasóleo B en el sector primario. Todo ello sin perjuicio de los objetivos más ambiciosos que pueda adoptar el mismo consejo o que le vengan impuestos desde instancias nacionales e internacionales.
Teniendo en cuenta la trascendencia que tienen en Menorca las aguas superficiales y subterráneas, se ha considerado necesario reservar el capítulo IV a tratar la consecución del buen estado y el uso eficiente de los recursos hídricos y al saneamiento de las aguas residuales, cuestiones interrelacionadas. Pero las previsiones son limitadas, en cuanto que complementan las numerosas medidas establecidas en el Plan Hidrológico de las Illes Balears, así como las recogidas en el Plan Territorial Insular. Ante los problemas detectados de contaminación y sobreexplotación de los acuíferos, se remarcan los objetivos que deben perseguir los poderes públicos, como lograr, en el plazo más breve posible, y mantener el buen estado ecológico y químico de las masas de agua superficial y el buen estado químico y cuantitativo de las masas de agua subterránea, entre muchos otros. Se establecen medidas de ahorro y uso eficiente del agua en los alojamientos turísticos y las explotaciones agrarias, como grandes consumidores de recursos que son, y de reutilización de agua de lluvia en las nuevas edificaciones situadas en suelo rústico y las destinadas a vivienda unifamiliar. En el capítulo del saneamiento, se prevé un mecanismo para que el Consejo Insular de Menorca haga el seguimiento del funcionamiento de las depuradoras privadas, puesto que, a pesar de que tratan al año menos metros cúbicos que las depuradoras públicas, la cifra es suficientemente importante como para considerar relevante llevar a cabo un control público sobre la calidad del efluente depurado y sobre el medio receptor. Y se establece otro mandato a los ayuntamientos para que implanten redes de saneamiento separativas y sistemas de drenaje urbano sostenible, para que solo las aguas residuales vayan a las estaciones depuradoras y las aguas pluviales vayan al medio receptor y se garantice así su calidad.
El capítulo V refuerza la consecución de los objetivos de la Agenda Urbana de Menorca. Como los objetivos estratégicos de la Agenda Urbana Española no tienen carácter normativo, en esta ley se reflejan como disposición normativa vinculante para la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para el Consejo Insular de Menorca y especialmente para los ayuntamientos de Menorca, al amparo de las competencias exclusivas de la comunidad sobre ordenación del territorio, urbanismo, vivienda y protección del medio ambiente (artículo 30.3 y 46 del EAIB).
El capítulo VI centra su atención en el plan director sectorial para la ordenación del litoral de Menorca que tendrá que elaborar y aprobar el Consejo Insular de Menorca en el plazo más breve posible, y que tendrá como finalidades incrementar la protección de su integridad y racionalizar las actuaciones y los usos que se pretendan llevar a cabo atendiendo a las interacciones entre tierra y mar, entre otras. Este plan tendrá la naturaleza jurídica de plan director sectorial de la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de ordenación territorial, y se extenderá desde el límite interior de la zona de influencia prevista en la legislación estatal de costas hasta el límite exterior de las aguas costeras. La capacidad de intervención por medio de este instrumento se fundamenta en las competencias que la comunidad autónoma de las Illes Balears y el Consejo Insular de Menorca tienen sobre ordenación del territorio y del litoral y viene avalada por la STC 149/1991, de 4 de julio [FD 4 A).d)], que declaró inconstitucional y nulo el artículo 34 de la Ley de costas. Este artículo atribuía a la Administración del Estado la potestad de aprobar normas generales y específicas para tramos determinados de costa que contendrían directrices sobre una serie de materias, como el establecimiento de prioridades para atender demandas de utilización, localización de infraestructuras e instalaciones, otorgamiento de concesiones y autorizaciones y régimen de utilización de las playas y seguridad en las zonas de baño. Su inconstitucionalidad se fundamentó en el hecho de que la competencia para aprobar estas normas e instrumentos es autonómica. Todo ello sin perjuicio del respeto a las competencias del Estado en materia de dominio público marítimo-terrestre y de protección y ordenación del espacio marítimo.
Finalmente, los capítulos VIII a XII del título III se dedican a la salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial de Menorca, a la educación e investigación para su sostenibilidad, a la mejora de la calidad del aire de Menorca, a los criterios ambientales en la contratación del sector público y a medidas sobre residuos, respectivamente. Sin perjuicio de la aplicación de la Ley 18/2019, de 8 de abril, de salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial, y de que el Consejo Insular de Menorca tenga que impulsar la declaración como bienes de interés cultural inmaterial de las manifestaciones más representativas de este patrimonio en la isla, en virtud de esta ley queda salvaguardada la toponimia menorquina, como manifestación muy significativa del patrimonio cultural inmaterial y por su utilidad como herramienta de información geográfica.
Por otro lado, se tiene que avanzar en la educación para la sostenibilidad. Por este motivo, se dirige un mandato a la administración educativa para que los centros educativos de Menorca integren en el proyecto curricular del centro respectivo los conocimientos, las competencias, las actitudes y los valores referidos a cualquiera de los principios relacionados en el artículo 5 de la ley. Y la administración educativa estudiará la creación de un módulo específico sobre Menorca Reserva de Biosfera en los ciclos formativos más relacionados con la sostenibilidad impartidos en los centros de formación profesional de Menorca, así como la viabilidad de la implantación de ciclos formativos sobre oficios tradicionales, como por ejemplo mampostero, aperador o calafate. Debe tenerse en cuenta en este sentido que el Real decreto 1038/2020, de 24 de noviembre, por el que se establecen determinadas cualificaciones profesionales de la familia profesional de edificación y obra civil, que se incluyen en el Catálogo nacional de cualificaciones profesionales, ha establecido la nueva cualificación profesional de construcción de piedra en seco y prevé varios módulos formativos asociados.
Uno de los pilares básicos de la red de reservas de biosfera es la investigación y la transferencia de conocimiento. Sin perjuicio de las demás funciones que tiene encomendadas, el Instituto Menorquín de