Categoría: Judicial

uso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda».
b) En el debate parlamentario correspondiente al trámite de convalidación (“Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», XIV Legislatura, núm. 77, de 4 de febrero de 2021), el Gobierno, por medio del ministro de Consumo, reiteró lo ya expresado en el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 en cuanto a las circunstancias, agravadas por la pandemia, que justificaban el contenido y la extraordinaria y urgente necesidad de las normas comprendidas en el articulado de dicho Real Decreto-ley. No realizó, sin embargo, ninguna alusión a la disposición final primera.
c) En cuanto al expediente de elaboración de la norma impugnada, el abogado del Estado ha aportado a los autos el documento, elaborado por el Ministerio de Consumo, titulado «Memoria abreviada de análisis de impacto normativo [del] proyecto de Real Decreto-ley […] de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica». Su función es exponer la oportunidad de la propuesta, examinar jurídicamente su contenido y analizar sus llamados «impactos» (adecuación al orden de competencias, impacto económico y presupuestario, impacto de género, etc.). Por lo que atañe a la disposición final primera, esta memoria reitera las ideas ya recogidas en el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 en el sentido de indicar que su objetivo es «dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda». Se destaca también que dicha disposición final primera «ve condicionada su eficacia hasta la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre».
d) De lo expuesto se colige que, en el preámbulo y en la memoria del Real Decreto-ley 1/2021, el Gobierno ha ofrecido una justificación ciertamente sucinta, pero razonable, en el contexto del estado de alarma y de las circunstancias que llevaron a su declaración, para la adopción de la medida aprobada mediante su disposición final primera.
En efecto, el Gobierno ha evocado las graves repercusiones de la crisis social y económica causadas por la pandemia de la Covid-19 y ha enmarcado la disposición en que se contienen los incisos impugnados en la relación de medidas adoptadas para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda. La situación descrita responde a lo que cabe calificar como una «coyuntura económica problemática», en los términos expresamente aceptados por la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 215/2015, de 22 de octubre, FJ 4, y 18/2016, de 4 de febrero, FJ 5). Como hemos señalado en ocasiones anteriores, el real decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito para afrontar estas coyunturas, en tanto que pertinente y adecuado para subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (por todas, STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).
El Gobierno ha explicitado que considera de extraordinaria y urgente necesidad atender de manera inmediata las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda. En este sentido resulta significativo que los recurrentes no pongan en entredicho la concurrencia del presupuesto habilitante por lo que respecta al texto no impugnado de la disposición final primera, que habilita a los órganos judiciales para acordar la misma medida de suspensión de los procedimientos de desahucio y de los lanzamientos para personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional en los supuestos de los apartados 2, 4 y 7 del art. 250.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil. Esta circunstancia pone de manifiesto que, en realidad, lo que los recurrentes cuestionan no es la concurrencia y justificación del presupuesto de la «extraordinaria y urgente» necesidad, sino la legitimidad misma de la decisión de ampliar el mencionado mecanismo a quienes carecen de título para habitar la vivienda implicada en el procedimiento de desahucio y lanzamiento. Tal extremo, sin embargo, representa una valoración esencialmente política de ordenación social que este tribunal no puede enjuiciar al hilo de la fiscalización del requisito de la extraordinaria y urgente necesidad exigido por el art. 86.1 CE.
B) Una vez comprobada la existencia de una definición explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, procede examinar la concurrencia de su conexión de sentido con el contenido de los incisos impugnados, cuya falta denuncian los recurrentes.
Los incisos impugnados facultan al órgano judicial competente para acordar, previa ponderación de las circunstancias específicas del caso, la suspensión temporal de los procedimientos de desahucio y lanzamiento de personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, aunque estas carezcan de título para habitar la vivienda, y con la excepción de que la entrada o permanencia en ella se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas. Esta medida guarda una evidente relación de congruencia con el objetivo de dar cobertura inmediata a la necesidad de vivienda a las personas que se encuentren en estas situaciones, sin que los recurrentes hayan discutido que esta misma conexión de sentido exista por lo que respecta al resto de sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020. Por lo tanto, no nos encontramos en modo alguno ante una disposición «que, por su contenido y de manera evidente, no guard[e] relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar», o que «por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modific[a] de manera instantánea la situación jurídica existente» (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3).
En consecuencia, el recurso debe ser desestimado en este punto.
5. Doctrina constitucional relativa a los límites materiales de los decretos-leyes (art. 86.1 CE).
Desestimada la tacha de inconstitucionalidad relativa al presupuesto habilitante de los incisos impugnados, examinaremos si vulneran o no los límites materiales de los decretos-leyes. Estos «no podrán afectar», entre otras materias, a los «derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I» (art. 86.1 CE), entre los que se encuentra el derecho de propiedad privada (art. 33 CE). A tal efecto es necesario recordar la doctrina constitucional en relación con la interpretación de dichos límites.
a) Por lo que atañe a la interpretación de los límites materiales previstos en el art. 86.1 CE, hemos indicado que la cláusula restrictiva «no podrán afectar» debe ser objeto de una lectura equilibrada, que ni reduzca a la nada el decreto-ley (resultado que se produciría si se entendiese el término «afectar» en sentido literal, esto es, como sinónimo de «incidir»), ni permita que a través de este instrumento normativo se regule el régimen general o se vaya en contra del contenido o de los elementos esenciales de los derechos, deberes y libertades del título I (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, seguida de otras muchas; entre las más recientes la STC 16/2021, de 28 de enero, FJ 5).
En cuanto a la expresión «derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I», este tribunal ha establecido diversos criterios para determinar, en cada supuesto, si el derecho o la libertad ha resultado «afectado» por un decreto-ley. A tal efecto habrá de tenerse en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso; su colocación en el texto constitucional dentro de las diversas secciones y capítulos de su título I, dotados de mayor o menor rigor protector a tenor del art. 53 CE; y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 9; 182/1997, de 28 de octubre, FFJJ 6 y 7, y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8).
b) Por lo que respecta al derecho de propiedad privada (art. 33 CE), es doctrina sólidamente asentada que la Constitución reconoce este derecho como un «haz de facultades individuales sobre las cosas», pero también y al mismo tiempo como «un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad» (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2). De ello se sigue que «la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo» (STC 204/2004, FJ 5).
Acerca de la posibilidad de afectar este derecho mediante decreto-ley, hemos concluido que el art. 86.1 CE prohíbe utilizar la legislación de urgencia para fijar como parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinarla de forma efectiva al uso habitacional, pues dicho deber constituye «una regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda»; supone, en otras palabras, «una regulación directa del derecho de propiedad de un tipo de bienes y que tiene por objeto aspectos esenciales del mismo» (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 13).
6. Examen de la alegada vulneración de los límites materiales de los decretos-leyes por parte de los incisos impugnados.
a) Los recurrentes sostienen que los incisos impugnados vulneran los límites materiales del art. 86.1 CE al «afectar» al contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda (art. 33 CE). Indican que, al extender la facultad judicial de suspensión de los desahucios y de los lanzamientos de la vivienda habitual a aquellos supuestos que traigan causa de un proceso penal, definen la función social del derecho de propiedad sobre las viviendas y configuran un régimen general del derecho de propiedad vedado a los decretos-leyes.
El abogado del Estado se opone a esta consideración. Indica que los incisos impugnados únicamente otorgan una protección temporal y concreta a personas o familias en situación de vulnerabilidad durante el estado de alarma, y solo cuando se cumplan las diversas condiciones previstas en el art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, entre las que se encuentra la valoración ponderada de las circunstancias específicas de cada caso por el juez competente. Señala, además, que los incisos impugnados no introducenex novoningún instrumento procesal (pues solamente extienden a determinadas causas penales el ámbito de aplicación de un mecanismo preexistente) y que, en todo caso, los derechos dominicales de los titulares de las viviendas no quedan desprotegidos.
b) Conviene recordar en este punto cuál es el preciso contenido de los incisos impugnados. El primero de ellos, «y en aquellos otros procesos penales en los que se sustancie el lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante para ello», amplía a los procedimientos penales la facultad de suspensión del juez. El segundo establece que la suspensión del juez queda excluida en todo caso «cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas», lo cual,sensu contrarioy a la vista de la anterior redacción del art. 1 bis, significa que el juez sí está facultado para acordar la suspensión cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido a través de otros actos delictivos.
Por lo tanto, si el primero de los incisos impugnados amplía a los procedimientos penales la facultad de suspensión del juez, lo que hace el segundo inciso es delimitar los términos en que esa ampliación se produce, aclarando que no opera para todo tipo de casos: en el ámbito de los procedimientos penales, la suspensión podrá ser acordada únicamente si la entrada o permanencia en la vivienda se ha producido sin intimidación o violencia sobre las personas, pero nunca en caso contrario.
c) Durante la pendencia de este proceso se ha dictado la STC 9/2023, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad núm. 998-2021, dirigido contra los mismos incisos ahora examinados de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021. Aquel recurso de inconstitucionalidad y el presente formulan a los incisos impugnados reproches similares en cuanto a los límites materiales de los decretos-leyes (art. 86.1 CE) en conexión con el derecho a la propiedad privada (art. 33 CE).
La citada STC 9/2023 desestimó este motivo de impugnación por considerar que los incisos recurridos regulaban «una medida limitada en cuanto a su ámbito de aplicación subjetivo, objetivo y temporal, que no tiene por objeto una regulación directa y general del derecho de propiedad de la vivienda, ni afecta a su contenido esencial» y «que incide mínimamente y de forma temporal sobre la posesión o capacidad de disposición, incidencia que además podrá ser objeto de compensación económica, como se desprende de las disposiciones adicionales segunda y tercera del Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre» (FJ 4).
Como indicamos entonces, esta es la conclusión a la que conduce la lectura de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 en su contexto normativo, esto es, en el marco del resto de los apartados del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020. Según este precepto ?en la redacción dada por el Real Decreto-ley 1/2021?, la suspensión del lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante, y que traiga causa de un proceso penal, está sujeta a varias condiciones previas, que limitan considerablemente el alcance de la medida. En primer lugar, el afectado debe ser una persona económicamente vulnerable sin alternativa habitacional como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por la Covid-19, en los términos fijados por el art. 5 a) (situación de desempleo o ERTE; pérdida sustancial de ingresos en el caso de empresarios y autónomos; discapacidad; etc.). Además, al carecer en todo caso de título habilitante, habrá de ser persona en situación de dependencia, víctima de violencia sobre la mujer o tener a su cargo, conviviendo en la misma vivienda, alguna persona dependiente o menor de edad (art. 1 bis, apartado 3). La segunda condición es de carácter temporal, pues la medida extraordinaria dejaba de producir efectos tras el fin del estado de alarma. En tercer lugar, la medida no se aplica a cualesquiera propietarios, sino solo a aquellos que sean personas jurídicas o que, siendo personas físicas, sean titulares de más de diez viviendas (art. 1 bis, apartado 2). Como cuarto límite, se establece que la suspensión no procederá: (i) si la entrada o permanencia ha tenido lugar en la vivienda habitual o segunda residencia propiedad de una persona física o de la que disfrute un tercero por cualquier título válido, incluso si el propietario es una persona jurídica; (ii) si la entrada en la vivienda se ha producido mediando intimidación o violencia sobre las personas, o si la misma se está utilizando para realizar actividades ilícitas; (iii) cuando se haya producido en inmuebles de titularidad pública o privada destinados a vivienda social ya adjudicada; y (iv) cuando haya tenido lugar con posterioridad a la entrada en vigor de la norma (art. 1 bis, apartado 7). En quinto y último lugar, la aplicación de la medida de suspensión no es general y automática, sino que será adoptada por el juez previa valoración ponderada y proporcional del caso concreto, teniendo en cuenta las circunstancias que concurran: extrema necesidad o la existencia o no de alternativa habitacional (art. 1 bis, apartado 2).
De todo ello colegíamos entonces, y debemos reiterar ahora, que los incisos impugnados no vulneran el art. 86.1 CE en conexión con el art. 33 CE. En efecto, con ellos no se acomete una regulación directa del derecho de propiedad de la vivienda, ni se afecta al contenido esencial de tal derecho, sino que se incide en las facultades protegidas de manera temporal y solo en supuestos en que concurran exigentes requisitos establecidos con carácter cumulativo, y previa valoración ponderada de las circunstancias de cada caso concreto por parte del órgano judicial. Más precisamente, lo que hacen dichos incisos es extender a los procesos penales la suspensión de lanzamientos ya introducida en su momento, para determinados juicios verbales en el ámbito civil, por el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre. Medida de suspensión que, por otra parte, no es extraña a nuestro ordenamiento jurídico, pues ya fue introducida, también por vía de urgencia, por el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, encuadrados en colectivos especialmente vulnerables.
7. Conclusión.
Este tribunal considera, por las razones anteriormente expuestas, que los incisos objeto del presente recurso de inconstitucionalidad no vulneran los límites del decreto-ley derivados del art. 86.1 CE. En primer lugar, su aprobación satisface la exigencia constitucional de responder a una situación de extraordinaria y urgente necesidad suficientemente explicitada y razonada por el Gobierno. Y, en segundo lugar, los incisos impugnados prevén una medida limitada en cuanto a su ámbito de aplicación subjetivo y objetivo, que ni tiene por objeto una regulación directa y general del derecho de propiedad de la vivienda (art. 33 CE), ni afecta a su contenido esencial. Una medida que responde a una finalidad de interés social, con una incidencia muy limitada y temporal sobre el citado derecho, y cuya efectiva adopción requiere la ponderación de las circunstancias del caso concreto por parte del órgano judicial competente.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido:
1.º Declarar la pérdida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad en lo que hace a los motivos de impugnación relativos a la vulneración del derecho de propiedad (art. 33 CE), así como del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos (art. 24.1 CE) en relación con la potestad de jueces y tribunales para hacer ejecutar lo juzgado (arts. 117 y 118 CE).
2.º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en cuanto a los motivos de impugnación relativos al presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad de los decretos-leyes (art. 86.1 CE) y a los límites materiales de los decretos-leyes en conexión con el derecho de propiedad privada (arts. 86.1 y 33 CE).
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a siete de marzo de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Cano.–Ricardo Enríquez Núñez Luisa Balaguer Cortés García Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Vargas Jorquera.–María Calvo Lozano Astaburuaga.–César Durán Sanz Díez Bueso.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros, expongo a continuación las razones que defendí en la deliberación y por las que considero que el presente recurso de inconstitucionalidad debió ser estimado y, en consecuencia, anulados los dos incisos impugnados de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero.
1. Mi discrepancia se centra en la desestimación del motivo de vulneración del requisito de la «extraordinaria y urgente necesidad» que conforme al artículo 86.1 de la Constitución es condición necesaria para que el Gobierno pueda dictar normas con rango de ley en forma de decretos-leyes, en lugar de seguir el cauce ordinario de llevar un proyecto de ley al Parlamento (fundamento jurídico 4 de la sentencia).
De acuerdo con nuestra consolidada doctrina, citada en la propia sentencia de la que discrepo (fundamento jurídico 3), la apreciación de la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad es un «juicio político que corresponde efectuar al Gobierno», mientras que el Tribunal Constitucional debe «verificar, pero no sustituir» al ejecutivo en esa apreciación [FJ 3 a)]. Como consecuencia de lo anterior, para que este tribunal pueda llevar a cabo esa función de «control externo», el Gobierno está obligado a efectuar una «presentación explícita y razonada» de la situación de extraordinaria y urgente necesidad en que se ha amparado para dictar un decreto-ley [FJ 3 b)].
Me parece cuestionable, en cambio, la referencia que la sentencia hace inmediatamente a continuación de lo anterior [FJ 3 c)] al «especial interés» de ciertos precedentes anteriores de este tribunal, en que el silencio absoluto del Gobierno en la justificación del presupuesto habilitante justificativo de «disposiciones adicionales y finales de decretos-leyes» nos llevó a anular estas últimas. Sin negar que ello fuera así en tales casos, esta exposición aparentemente aséptica de nuestra doctrina arroja la falsa impresión de que basta con una simple mención a la situación de extraordinaria y urgente necesidad para que el Gobierno llene el requisito de la «presentación explícita y razonada». Y no es así, pues este tribunal ha reiterado que «esta carga argumental [la del Gobierno de efectuar una presentación explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad] no se satisface con la mera apelación a fórmulas genéricas, estereotipadas o rituales» (STC 110/2021, de 13 de mayo, FJ 6, con cita de otras) «de una marcada abstracción y, por ello, de prácticamente imposible control constitucional» (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10), como sucede, por ejemplo, con la alusión a la «cambiante situación de la economía internacional» (caso de la STC 68/2007 citada) o al «ahorro de costes» y el «principio de austeridad» para la reestructuración de la corporación RTVE [STC 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 6 b)].
Esta importante puntualización de nuestra doctrina es silenciada por la mayoría, cuando a mi juicio era directamente aplicable y hubiera debido conducir a la estimación del recurso interpuesto.
2. Como puntualiza la propia sentencia (fundamento jurídico 1), la única novedad que introduce en el ordenamiento el precepto impugnado, y único objeto de recurso, es la extensión de la posibilidad de suspender los desahucios y lanzamientos en procesos penales cuando se trata de ocupaciones sin violencia o intimidación, pues esta posibilidad de suspensión ya existía para los procesos civiles con anterioridad, desde el Real Decreto-ley 37/2020. Y también tiene razón la sentencia al considerar que, como consecuencia de la derogación del precepto impugnado, han perdido objeto las impugnaciones sustantivas vinculadas a la vulneración de los artículos 24 y 33 de la Constitución (fundamento jurídico 2). Por efecto de ello, el único objeto de este proceso es comprobar si la posibilidad de suspender lanzamientos en causas penales, al haber sido introducida por decreto-ley del Gobierno, cumple con las condiciones establecidas en el artículo 86.1 de la Constitución para que este pueda desplazar al Parlamento dictando por sí mismo una norma con rango y fuerza de ley. No, por tanto, si la norma aprobada es conveniente, oportuna, razonable o incluso necesaria desde el punto de vista del derecho a la vivienda del artículo 47 de la Constitución, sino urgente hasta el punto de no poder esperar a la presentación de un proyecto de ley a las Cortes Generales.
Si este era el objeto de la norma recurrida, y del proceso, la carga argumental del Gobierno consistía en presentar de manera «explícita y razonada» una situación tal que le habilitara para aprobar de forma unilateral y urgente esa norma con rango de ley sin esperar al legislativo. A tal fin hubiera debido ofrecer algún dato sobre el número de personas afectadas por la reforma, el número de lanzamientos de este tipo acordados por los juzgados del orden penal o la insuficiencia de otras medidas existentes en el ordenamiento, como el fondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito regulado en la disposición adicional primera de la Ley 1/2013, de 14 de mayo, que puede destinarse a personas que se encuentren en circunstancias de vulnerabilidad social que no sean acreedores hipotecarios, según su apartado 2. Este es el estándar normal que venimos exigiendo en otros decretos-leyes estatales o autonómicos sobre vivienda [véanse por ejemplo las detalladas exposiciones de las SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 8 y 9; 14/2020, de 28 de enero, FJ 4, o 16/2021, de 28 de enero, FJ 3 d)].
No lo ha creído así la mayoría.
3. Como la propia sentencia reconoce, más allá de la escueta y apodíctica mención general a las graves «consecuencias provocadas en el ámbito social y económico por la pandemia» [preámbulo del decreto-ley, transcrito en el fundamento jurídico 4 A) a) de la sentencia], en todo el procedimiento de elaboración, aprobación y convalidación del decreto-ley solamente pueden encontrarse tres menciones a la extraordinaria y urgente necesidad que justifica la concreta norma impugnada: dos en el preámbulo del decreto-ley impugnado [transcritas en el fundamento jurídico 4 A) a)] y otra más en la memoria de análisis de impacto normativo [transcrita en el fundamento jurídico 4 A) c)], y las tres son prácticamente idénticas. Dicen simplemente que la norma aprobada «deriva de la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda».
Esto le parece a mis compañeros una «justificación ciertamente sucinta, pero razonable, en el contexto del estado de alarma y de las circunstancias que llevaron a su declaración» [FJ 4 A) d)]. Yo no puedo compartir esa valoración.
a) En primer lugar, nuestra doctrina no exige una presentación «razonable», como dice la mayoría, sino «explícita y razonada». Y aun admitiendo a efectos dialécticos que las escuetas líneas que ha podido encontrar la mayoría en todo el procedimiento de elaboración, aprobación y convalidación del decreto-ley constituyan una referencia «explícita» a una situación de hecho que ampare la norma impugnada, lo que esas referencias no representan, desde luego, es una presentación «razonada» de esa situación de hecho, siendo este un punto capital de nuestra doctrina sobre el adecuado uso constitucional de la potestad legislativa de urgencia por parte del Gobierno sentado desde la primera sentencia sobre la materia [STC 29/1982, FJ 3, citada como origen de esta carga argumental en el propio FJ 3 b) de esta sentencia].
b) En segundo lugar, como ya he dicho, no corresponde a este tribunal efectuar la apreciación eminentemente política de si existe o no una situación de urgencia, ni «sustituir» al Gobierno en esa apreciación, sino «verificar» mediante un «control externo» la justificación de esa situación ofrecida por el ejecutivo, titular de la potestad de dictar decretos-leyes (me remito a la doctrina citada en el fundamento jurídico 3 de la sentencia). De la misma manera que no podemos corregir la «valoración esencialmente política de ordenación de prioridades de actuación» que ha llevado al Gobierno atender una concreta situación que considera urgente en detrimento de otras que la oposición considera más acuciantes (STC 14/2020, FJ 4, precisamente sobre un decreto-ley en materia de vivienda), tampoco podemos colmar sus insuficiencias y omisiones en el levantamiento de cargas constitucionalmente relevantes. Perece evidente que la pandemia ha generado graves «consecuencias provocadas en el ámbito social y económico», como dice genéricamente el preámbulo. Lo que el Gobierno debía asumir, según la Constitución, es el detalle de cuáles en concreto justificaban su particular reforma. Nuestra doctrina ha disociado la explicitación de la bondad, oportunidad, justicia o necesidad de una reforma, por una parte, y la justificación de su urgencia, por otra, siendo solo esto último lo relevante para colmar la exigencia de la justificación explícita y razonada del presupuesto habilitante que ampara un decreto-ley (por todas, SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, y 61/2018, de 7 de junio, FJ 9). Lógicamente, pues por definición todo gobierno, y toda mayoría parlamentaria, consideran oportunas sus reformas, de modo que aceptar que su oportunidad o necesidad permite dictar un decreto-ley es abrir completamente la puerta a esta fuente «excepcional» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 5; 329/2005, de 15 de diciembre, FFJJ 7 y 12; 196/2015, de 24 de septiembre, FJ 7; 125/2016, de 7 de julio, FJ 2; 110/2021, de 13 de mayo, FJ 4, o 111/2021, de 13 de mayo, FJ 5), y abdicar de toda posibilidad de controlar su constitucionalidad.
c) Por último, tampoco me parece convincente el argumento final de la sentencia sobre la ausencia de carga alegatoria de los recurrentes. Dicen mis compañeros, parece que a mayor abundamiento [FJ 4 A) d) último párrafo], que en realidad los recurrentes «no [cuestionan] la concurrencia y justificación del presupuesto de la «extraordinaria y urgente» necesidad, sino la legitimidad misma de la decisión de ampliar el mencionado mecanismo [la posibilidad de suspender lanzamientos] a quienes carecen de título para habitar la vivienda implicada en el procedimiento de desahucio y lanzamiento». Y ofrecen como prueba de ello que el recurso no se dirige contra la parte principal del decreto-ley, de donde deducen que en realidad los recurrentes aceptan que existe el presupuesto habilitante. Esto es hacer supuesto de la cuestión. Precisamente, lo que los recurrentes cuestionan es que la justificación general del decreto-ley, a saber, la modificación de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios a fin de introducir el concepto y estatuto de «persona económicamente vulnerable», que está ampliamente explicada y razonada en el preámbulo del decreto-ley por referencia a datos, porcentajes detallados y fuentes oficiales (véanse las págs. 4785 a 4787 del «BOE» de 20 de enero de 2021 donde se publicó el Real Decreto-ley impugnado) sea trasladable a la suspensión de lanzamientos penales, principalmente porque quienes ocupan sin título una vivienda «no son consumidores» (pág. 19 del escrito de interposición). Y me parece poco discutible que efectivamente no lo son, y que la ocupación de una vivienda no constituye una relación consumidor-empresario, que es condición de aplicabilidad de la ley modificada (cfr. arts. 2 y 4 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios).
Por todas estas razones, considero que el Gobierno no ha levantado la carga argumental de presentar de manera «explícita y razonada» una situación de extraordinaria y urgente necesidad, como exige nuestra consolidada doctrina, y por tanto que el recurso de inconstitucionalidad debió ser estimado.
Y en tal sentido emito mi voto particular.
Madrid, a nueve de marzo de dos mil veintitrés.–Ricardo Enríquez Sancho.–Firmado y rubricado.
Con el debido respeto a la opinión de los magistrados que han conformado la mayoría del Pleno y en uso de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC, expreso mi discrepancia tanto con el fallo como con la fundamentación jurídica de la sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad, por las razones ya defendidas en su momento durante la deliberación y que expongo a continuación.
1. La sentencia de la que discrepo desestima el recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados contra dos incisos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Esta disposición final primera, que modifica el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, extiende a los procedimientos penales la facultad del juez de suspender el desahucio y lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante y también, en el segundo de los incisos impugnados, excluye esa misma facultad de suspensión otorgada al juez únicamente «cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas», a diferencia de la anterior redacción que excluía dicha facultad siempre que tal entrada o permanencia fuese «consecuencia de delito».
La razón de mi discrepancia es doble ya que, como expondré a continuación, creo que en este caso se han traspasado tanto los límites formales como los materiales que el art. 86.1 CE impone a la potestad reconocida al Gobierno para dictar disposiciones legislativas de urgencia.
No comparto, por tanto, ni la argumentación de la sentencia respecto a la concurrencia de la exigencia de la «extraordinaria y urgente necesidad» que el art. 86.1 CE configura como presupuesto habilitante para el uso del instrumento normativo del decreto-ley, ni tampoco la apreciada falta de afectación al derecho de propiedad privada en un modo vedado al decreto-ley.
2. Conforme a una muy consolidada doctrina constitucional, el examen de la concurrencia del presupuesto habilitante de la norma de urgencia exige que este tribunal lleve a cabo un control externo en el que se analice si el Gobierno ha justificado la existencia de una concreta situación de extraordinaria y urgente necesidad en relación con la concreta medida cuestionada, en este caso los dos incisos mencionados de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, y, de ser necesario, si la medida adoptada guarda conexión de sentido con la situación de necesidad previamente definida.
La expresa y razonada justificación por el Gobierno de las circunstancias que le llevan al dictado de una norma en forma de decreto-ley no es el único condicionamiento constitucional que pesa sobre el ejecutivo a este respecto, pero sí el primero de ellos a efectos de determinar la validez constitucional de su regulación para así preservar la potestad legislativa ordinaria que corresponde a las Cortes Generales [entre otras muchas, SSTC 61/2018, FJ 9 b), y 14/2020, de 28 de enero, FJ 3 a)], como el propio contenido del art. 86.1 CE. Creo conveniente resaltar también que esa regulación constitucional tiene el expreso sentido de impedir que, fuera de los estrictos límites fijados por el art. 86.1 CE, pueda el Gobierno asumir la posición del poder legislativo, de modo que su decisión pueda fungir como ley sacrificando para ello la posición institucional del Parlamento, sede natural de la soberanía nacional en la democracia representativa y por tanto de la potestad legislativa en cuanto es la ley la expresión de la voluntad popular.
De ahí la trascendencia de la justificación por el Gobierno de las razones que, en términos jurídico-constitucionales, permiten dicho desplazamiento excepcional de la potestad legislativa residenciada en la Cortes Generalesexart. 66 CE. A mi entender esa expresa y razonada justificación del presupuesto habilitante de la norma de urgencia, a la que el Gobierno viene constitucionalmente obligado, no se ha producido en este caso.
De hecho, si la doctrina constitucional que se recoge en el fundamento jurídico 3 de la sentencia se hubiera proyectado adecuadamente al caso, creo que la conclusión debería haber sido que no se cumplía el presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE, con la consiguiente declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los dos incisos impugnados en este recurso de inconstitucionalidad.
En efecto, la sentencia de la que discrepo entiende justificada la concurrencia de ese presupuesto habilitante por lo siguiente: (i) las explicaciones que contienen el preámbulo y la memoria de impacto normativo acerca de la necesidad de atender las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales; y (ii) la afirmación de que se trata de una medida adoptada en el contexto del estado de alarma declarado como consecuencia de la pandemia, la cual, por sí, es una situación económica problemática y la decisión de suspensión de los lanzamientos es una valoración política en la que este tribunal no puede entrar.
La conclusión a la que llega la sentencia, a partir de lo anterior, es que «el Gobierno ha ofrecido una justificación ciertamente sucinta, pero razonable, en el contexto del estado de alarma y de las circunstancias que llevaron a su declaración».
Coincido con la sentencia en que la justificación ofrecida por el Gobierno es, sin duda, sucinta. Lo que no comparto es que pueda considerarse razonable en los términos que exige el art. 86.1 CE.
En efecto, discrepo tanto de los argumentos empleados en la sentencia para estimar suficiente la justificación del Gobierno como de la conclusión a la que conducen. Lo que aquí se discute es si una determinada disposición sujeta a reserva de ley puede aprobarse a través de una norma de urgencia por el poder ejecutivo. Por tanto, la extraordinaria y urgente necesidad del decreto-ley, como presupuesto inexcusable que permite al Gobierno hacer uso de una potestad de la que ordinariamente carece (dictar normas con rango de ley), ha de ser justificada expresamente por este, y no de cualquier manera: sobre el Gobierno pesa la carga de proporcionar argumentación suficiente acerca de la concurrencia de ese presupuesto habilitante. Las Cortes Generales no pueden ser sustituidas en el ejercicio de la potestad legislativa por el ejecutivo si este no ha razonado debida y suficientemente que concurre la doble exigencia que impone el art. 86 CE de que la situación a afrontar requiere respuesta por decreto-ley y de que esa sea tanto extraordinaria como urgente.
Me parece indudable que esa carga no se ha levantado en este caso.
En primer lugar, solo la primera de las razones señaladas en la sentencia (la pretendida necesidad de atender las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales) ha sido explicitada por el Gobierno en el preámbulo de la norma, en el debate de convalidación o en el expediente de elaboración. Como afirma la sentencia, en el preámbulo (apartado II) se encuentra una primera alusión, en la que se describe el contenido de la medida y se indica que tiene por objeto «dar cobertura a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda». Y en la segunda alusión (apartado IV del preámbulo) se indica que las normas contenidas en la disposición final primera derivan de «la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda».
Estas dos únicas referencias a las medidas impugnadas que contiene el preámbulo (que se transcriben en la sentencia en su literalidad) se reiteran en la memoria de impacto normativo. En el debate de convalidación del decreto-ley nada se añadió al respecto por el representante del Gobierno. Por tanto, son esas afirmaciones, y no otros, los únicos elementos que, conforme a una muy consolidada doctrina, este tribunal puede y debe tener en cuenta para valorar la concurrencia del presupuesto habilitante de la norma de urgencia. Repetimos que son meras afirmaciones, pero no adquieren la categoría de argumentos, de razones explícitas, del por qué debe procederse necesariamente a dar cobertura por decreto-ley a tales medidas.
Señalado lo anterior, entiendo que esas dos sumarias y breves afirmaciones del preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 no pueden pasar por una presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno para la aprobación de la medida cuestionada. No hay ninguna otra explicación de la urgencia de la medida, pues, como se ha visto, nada se dijo por el representante del Gobierno acerca de estas medidas en el debate de convalidación, lo que, unido al tenor de las anteriores referencias, aboga por la conclusión de que el Gobierno no asumió la tarea a la que constitucionalmente venía obligado, en el sentido de justificar la extraordinaria urgencia y necesidad de la medida. De la lectura de la justificación ofrecida por el Gobierno se desprende que en las dos ocasiones se afirma, en realidad, lo mismo, y que se hace simplemente una descripción de la medida aprobada y una mención a su finalidad, sin que nada se diga acerca de la urgencia en adoptarla. No creo necesario explicar que la sola invocación del objetivo perseguido no puede, por sí misma, fundamentar la utilización de la norma extraordinaria de urgencia.
Como ya he mencionado, la otra explicación a la que alude la sentencia para entender justificada la concurrencia del presupuesto habilitante no la aporta el Gobierno, lo que ya de por sí impediría tomarlas en consideración al resolver el recurso de inconstitucionalidad. Pero es que, además, tampoco resulta convincente.
La mención del estado de alarma declarado como consecuencia de la pervivencia de la pandemia de Covid-19 hace referencia únicamente al contexto temporal en el que la medida se adopta y a su previsible período de vigencia (luego desmentido por las sucesivas prórrogas). Esas prórrogas alcanzan hasta junio 2023, o sea tres años y medio, lo que significa que la medida provisional y temporal se ha extendido extraordinariamente en el tiempo, la presunta urgente necesidad se ha diluido, pues la prolongación dilatada pone de relieve que perfectamente pudo acometerse por el legislador ordinario, aunque fuera mediante una norma de alcance temporal limitado. Su correlato, la justificación basada en la indudable e indiscutible crisis económica y social causada por la pandemia de Covid-19, tampoco la aporta el Gobierno, como debería haber hecho de entender que era una causa aplicable al caso, sino que es, todo lo más, una inferencia de la sentencia, y, en fin, la pandemia no puede ser el manto protector de cualquier medida limitativa. Inferencia que es, en sí misma, contradictoria con el canon constitucional que exige atenerse a las razones que el Gobierno aporta para justificar la inmediata aprobación y entrada en vigor de una norma con valor de ley prescindiendo del trámite parlamentario que, en otro caso, resultaría obligado. Y, además, no bastaría con su mera invocación, pues entiendo que hubiera debido ponerse en relación con el concreto contenido de la medida, la suspensión del lanzamiento de quien ha sido declarado responsable de una conducta delictiva por ocupar una vivienda ajena, lo que tampoco se hace.
En suma, como acabo de exponer, resulta que no se ha concretado suficientemente elemento alguno que permita a este tribunal apreciar la urgencia en la adopción de la medida controvertida. Atendiendo a la queja planteada, lo que importaba no era la medida adoptada, sino que la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad para adoptarla, habilitante de la legislación de urgencia y del correlativo desplazamiento del Parlamento, hubiera sido efectivamente acreditada por el Gobierno.
Con el razonamiento de la sentencia se viene a admitir que basta con que el Gobierno razone mínimamente acerca de la trascendencia o importancia de la cuestión que trata de atender para que esa misma importancia de la materia regulada se erija en razón suficiente para justificar su adopción mediante decreto-ley. Se está, entonces, confundiendo lo conveniente (según el Gobierno) con lo urgente. Lo único que queda justificado con la argumentación de la sentencia es que el Gobierno considera necesario o conveniente suspender los lanzamientos de personas que han incurrido en responsabilidades penales al ocupar una vivienda, pero no, pese a lo que la sentencia sostiene, que haya explicitado las razones por las que es urgente adoptar esa medida, que es precisamente lo que legitima el empleo de la norma extraordinaria de urgencia, de conformidad con el art. 86.1 CE.
No es asumible el argumento de la sentencia según el cual la eventual censura por este tribunal de las medidas controvertidas no es posible porque supondría expresar un juicio político respecto de las medidas a adoptar en una concreta coyuntura, atendiendo a la oportunidad apreciada por el Gobierno. Tal deferencia con la decisión gubernamental no es, en mi opinión, de recibo, ni se ajusta a la doctrina constitucional. El mero deseo o interés del Gobierno en acometer una concreta regulación en un momento determinado es muy respetable, pero, por sí mismo, no supone una justificación de su extraordinaria y urgente necesidad (STC 68/2007, de 26 de abril, FJ 9, y STC 111/2021, de 13 de mayo, FJ 8). Ni tampoco permite sacrificar la posición institucional del poder legislativo y, con ella, la garantía de la intervención de las minorías en el procedimiento parlamentario, en aras de la consecución de los objetivos gubernamentales. Como este tribunal ya ha tenido ocasión de señalar: «Las circunstancias a las que se refiere el art. 86.1 CE no se definen o determinan a voluntad, so pena de devaluar y vaciar de contenido este precepto constitucional, de modo que el empleo del decreto-ley únicamente se justifica en casos objetivos de urgente y extraordinaria necesidad, esto es, ante coyunturas en las que se haga presente la exigencia de una intervención normativa inmediata, solo atendible mediante esa disposición legislativa provisional; algo muy distinto, en suma, a la simple conveniencia de contar, lo antes posible, con la norma que el Gobierno estime oportuna» (STC 111/2021, FJ 8).
En suma, es patente, a mi juicio, que no se ha justificado por el Gobierno, ni es en absoluto discernible, en los términos que exige el art. 86.1 CE y la reiterada doctrina al respecto, por qué razón constitucional se ha acudido a la legislación de urgencia para llevar a cabo la reforma que se contiene en las disposiciones cuestionadas. A falta de esa definición explícita y razonada de la situación de urgencia que se trata de atender, la conclusión debería haber sido la misma que, para casos similares, ya se alcanzó en la STC 61/2018, FJ 6, y se reiteró en la STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3 C), en las que se afirmó que «[p]uesto que “la causa justificativa del Decreto-ley –la situación de extraordinaria y urgente necesidad– ha de ser explicitada por el propio Gobierno (STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2), su carencia determina que no podamos apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante que los diputados recurrentes niegan, el Gobierno no acredita y este tribunal no puede presumir».
Por consiguiente, la inobservancia del presupuesto habilitante debió conducir a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los incisos impugnados de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, por vulneración del art. 86.1 CE.
3. Pero es que, en todo caso y aun cuando, a efectos meramente dialécticos, se aceptase que en este caso se cumplía el presupuesto habilitante de la norma de urgencia, resulta que, tal como denunciaban los diputados recurrentes, se incumpliría uno de los límites materiales que son aplicables a los decretos-leyes, ya que se estaría afectando al derecho de propiedad de modo contrario al referido art. 86.1 CE.
Para resolver esta tacha de inconstitucionalidad la sentencia traslada al presente supuesto la argumentación contenida en la STC 9/2023, de 23 de febrero, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad núm. 998-2021, interpuesto contra una regulación muy similar a la aquí impugnada y por el mismo motivo.
Habiendo manifestado mi desacuerdo respecto de esa argumentación, me remito ahora a las razones de mi discrepancia, tal y como las expuse en mi voto particular a la citada sentencia.
Entendía entonces y reitero ahora que la afectación del derecho garantizado por el art. 33 CE es evidente. Para el propietario de una vivienda que se encuentre en la situación descrita en la norma supone la imposibilidad temporal de recuperar la disposición sobre ella, incluso cuando se trate de un procedimiento penal por ser su ocupación (usurpación) constitutiva de delito, lo que también comporta, de hecho,