Categoría: Judicial

gulación. «El sentido de esta segunda reserva competencial en favor del legislador estatal no es otro, pues, que el de delimitar un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible, por tanto, de conservación, modificación o desarrollo, Derecho civil especial o foral alguno» [STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 1 a)]. Entre esas materias que se reservan en exclusiva al legislador estatal se encuentran las bases de las obligaciones contractuales, que es el título que se considera vulnerado en el recurso por la regulación en examen. Así pues, para resolver esta queja hemos de proceder a la exposición de los aspectos principales de nuestra doctrina en cuanto al alcance de la competencia estatal sobre las bases de las obligaciones contractuales, cuya síntesis puede ser determinada a partir de las SSTC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 6, y 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 9 c).
(i) Se trata de una competencia material compartida entre el Estado y las comunidades autónomas que cuenten con Derecho civil foral o especial propio, que les permita el desarrollo de su legislación contractual, siempre que lo efectúen dentro de los límites marcados como bases por la legislación estatal. Por tanto, la cuestión se sitúa, en lo que debe entenderse por básico en materia civil contractual, pues no lo es todo el Derecho contractual, «sino que solo lo serán aquellas reglas que contengan los elementos esenciales que garanticen un régimen contractual común para todos los ciudadanos».
(ii) Con fundamento en la consolidada doctrina acerca del carácter formal y material de las bases [por todas, SSTC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, y 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4 b)], este tribunal ha considerado que «dentro de la competencia estatal sobre la contratación entre privados, tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de los contratos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de este sector (mutatis mutandis, STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 4) y por este motivo, la competencia estatal de las “bases de las obligaciones contractuales” del art. 149.1.8 CE debe ser entendida como una garantía estructural del mercado único y supone un límite en sí –un límite directo desde la Constitución– a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos». Ahora bien, hay que atender rigurosamente al sentido que de la noción «bases de las obligaciones contractuales» se infiere del art. 149.1.8 CE, pues este «atribuye al Estado la competencia para establecer los criterios de ordenación general del sector de la contratación privada en aquellos territorios autonómicos que cuenten con legislación propia, pero no le permite regular pormenorizadamente aspectos materiales concretos de estas obligaciones, pues tal regulación menoscabaría las competencias de las comunidades autónomas que tengan un Derecho civil foral o especial propio».
(iii) Partiendo de la idea de que existe una situación de concurrencia de competencias estatal y autonómica sobre la legislación civil contractual, «el carácter básico de la normativa estatal determinará que la norma autonómica haya de ajustarse a los límites establecidos por esta regulación, pues si no la respeta se vulnerará de modo mediato el art. 149.1.8 CE. Por ello, para enjuiciar si los preceptos autonómicos impugnados resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias es preciso contrastar si la normativa autonómica es acorde con la legislación básica estatal».
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con la doctrina de este tribunal, la definición de lo básico ha de permitir a las comunidades autónomas su desarrollo a través de la consecución de opciones legislativas propias, de forma que la legislación básica no agote completamente la materia (SSTC 32/1981, de 28 de julio; 1/1982, de 28 de enero, y 5/1982, de 8 de febrero).
(iv) No obstante, el legislador estatal no ha llevado a cabo una concreción formal de lo que han de considerarse «bases de las obligaciones contractuales», por lo que, «mientras esto sucede, las comunidades autónomas no pueden quedar obligadas a esperar el pronunciamiento específico del legislador estatal y pueden ejercer su competencia respetando los principios que se deriven de la Constitución Española y de la legislación existente». En tanto se produce tal declaración formal de las bases de las obligaciones contractuales, estas obligaciones se encuentran reguladas en el Código civil estatal que es una norma preconstitucional, lo que obliga a inferir de la regulación que efectúa aquellas obligaciones que materialmente tienen esta naturaleza.
Para llevar a cabo esa inferencia ha de partirse de la idea de que la necesidad de una mínima regulación uniforme en materia de contratos, al ser el contrato un instrumento jurídico al servicio de la economía, «ha de orientarse al cumplimiento de los principios de unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y equilibrio económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica (art. 131 CE). Todas estas normas constitucionales persiguen la ordenación general del orden público económico y son reglas esenciales en el orden jurídico global al ser las normas que determinan la estructura y el sistema económico de la sociedad». De ahí que «en materia contractual solo deba considerase normativa básica aquellas reglas que incidan directamente en la organización económica, en las relacionesinter partesy en la economía interna de los contratos, comprobando, por ejemplo, si se respetan directrices básicas tales como el principio de la iniciativa privada y la libertad de contratación, la conmutatividad del comercio jurídico, la buena fe en las relaciones económicas, la seguridad del tráfico jurídico o si el tipo contractual se ajusta al esquema establecido en la norma estatal».
(v) Hasta tanto el legislador estatal no se pronuncie sobre lo que debe entenderse como normativa contractual básica, la operación de inferencia de las bases de las obligaciones contractuales se ha de realizar mediante un examen de las normas recogidas en el Código civil de 1889, lo que no significa considerar que todas las normas contractuales contenidas en el libro IV del Código civil (CC) lo sean, pues en él se insertan tanto reglas optativas dirigidas a la resolución de problemas concretos, como otras que fijan los perfiles, esquemas o estructuras de cada uno de los tipos contractuales y de los principios generales en los que se inspiran. Por consiguiente, «“hay que entender que cuando el art. 149.1.8 CE hace referencia a la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases de las obligaciones contractuales está aludiendo al núcleo esencial de la estructura de los contratos y a los principios que deben informar su regulación, pero no puede considerarse que el libro IV [del Código civil] contenga una regulación que impida a las comunidades autónomas con competencias en esta materia que puedan dictar regulación alguna”. Las “bases de las obligaciones contractuales” a las que se refiere el art. 149.1.8 CE no constituyen el punto de partida abierto al desarrollo de las comunidades autónomas, sino que, por el contrario, son exclusivamente un límite a la actividad legislativa de estas. La razón de tal afirmación es clara: la finalidad de la reserva estatal en materia de Derecho de contratos estriba en la necesidad de garantizar un común denominador en los principios que deben regir las obligaciones contractuales, lo que se logra cuando las categorías generales son las mismas en todo el territorio nacional”».
(vi) Aunque el legislador civil estatal no haya concretado lo que ha de entenderse por legislación básica en materia de contratos, «puede considerarse como tal la comprendida en los principios desarrollados en los títulos I y II del libro IV CC (arts. 1088 a 1314), especialmente las normas relativas a las fuentes de las obligaciones (art. 1089 y ss. CC), a la fuerza vinculante del contrato (art. 1091 CC) y las que regulan sus elementos esenciales y efectos (arts. 1254 a 1280 CC). Con el mismo carácter básico deben tomarse los principios materiales que se extraen de estas normas tales como la autonomía de la voluntad, la prevalencia del principio espiritualista en la perfección del contrato, la eficacia obligacional del contrato en relación con los modos de traslación del dominio; la obligatoriedad del contrato, la buena fe contractual, el sistema de responsabilidad por incumplimiento, la responsabilidad universal del deudor, los requisitos de la validez y eficacia del contrato o la defensa de los consumidores». En definitiva, «cuando el art. 149.1.8 CE reserva al Estado la fijación de las bases de las obligaciones contractuales no se la otorga para regular concreta y detalladamente un determinado tipo contractual, sino para dictar aquellas normas que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional». La consecuencia es que las bases «deben referirse con carácter general y común a todos los contratos o categorías amplias de los mismos (STC 71/1982, de 30 de noviembre) y no pueden comprender la regulación de cada tipo contractual, salvo en la parte y medida que esta suponga una concreción complementaria de las reglas generales o generalizables a la clase a que por su naturaleza jurídica pertenece y, en todo caso, deben quedar opciones diversas para que el legislador autonómico pueda ejercitar su competencia».
c) Una vez expuesta la doctrina constitucional sobre la competencia estatal en relación con las bases de las obligaciones contractuales, hemos de determinar si la regulación de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022 que aquí ha sido puesta en tela de juicio se atiene a los límites fijados en la reserva del art. 149.1.8 CE, que ordena, en todo caso, su adecuación a la legislación estatal.
En el enjuiciamiento de los tres preceptos que se examinan debemos partir de una consideración básica: todos ellos se refieren a un contrato denominado «alquiler social», que determinados propietarios de viviendas especificados en el art. 5.2 de la Ley 24/2015 (personas jurídicas que sean grandes tenedores o que hayan adquirido posteriormente al 30 de abril de 2008 viviendas que sean, en primera o en ulteriores transmisiones, provenientes de ejecuciones hipotecarias, provenientes de acuerdos de compensación de deudas o de dación en pago o provenientes de compraventas que tengan como causa la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario), deben ofrecer antes de promover acciones judiciales de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago del alquiler. Es decir, nos encontramos ante un contrato peculiar, que viene impuesto a aquellos propietarios de manera forzosa, prescindiendo de su voluntad e, incluso, bajo apercibimiento de importantes sanciones pecuniarias, en virtud de una decisión del legislador, y como consecuencia de la cual resultan vinculados a personas o unidades familiares en situación de exclusión residencial a través de una relación jurídica asimilable a la nacida de un contrato, en la que todo el contenido contractual viene predeterminado por disposición legal. Falta, por tanto, el elemento esencial del consentimiento de los contratantes para que pueda hablarse de la existencia de un contrato (art. 1261.1 CC), hallándonos, más bien, ante un supuesto de unas relaciones jurídicas privadas (ya que ambas partes en la relación son sujetos privados) constituidas de manera forzosa y heterónoma.
No podemos ignorar que el Derecho contractual se encuentra presidido por el principio dispositivo, como así se desprende de nuestro ordenamiento jurídico, en el que la regulación de los contratos se asienta en la libertad de las partes, a cuyos acuerdos se dispensa la debida tutela jurídica, evitando, en línea de principio, las intromisiones que vayan más allá de las que se encuentren estrictamente justificadas para la salvaguarda de derechos, libertades, intereses o políticas que exijan la protección del legislador. Como se señaló en el fundamento jurídico 6 de la STC 132/2019, ya mencionada, «[e]l fundamento mismo de la institución del contrato se encuentra ante todo en el principio general de libertad que se deduce del art. 10 CE, al consagrar el principio de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de la personalidad, y del art. 1.1 CE, que encuentra necesariamente su reflejo en el ámbito económico. Por ello, esta institución encuentra también fundamento constitucional en el art. 38 CE, por el que se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, lo que supone innegablemente la libertad de iniciativa privada en el campo económico y la libertad de los particulares de constituirse en agentes económicos mediante la contratación». Y añadimos que la regulación de las relaciones contractuales entre privados contenida en el Código civil «contempla como regla básica la autonomía de la voluntad y la libertad de pactos (art. 1255 CC), no impone un régimen jurídico cerrado para cada tipo contractual, y, si bien reconoce margen al legislador para adoptar medidas que puedan proscribir determinados comportamientos, vetar concretos tipos contractuales o establecer regímenes imperativos en otros, siempre está sujeto a la posibilidad de un enjuiciamiento constitucional de tales normas imperativas, en garantía de la libertad individual y de empresa a las que nos hemos referido». Ello implica que el legislador autonómico, en ejercicio de sus competencias, ha de respetar el principio dispositivo que rige las relaciones contractuales entre particulares.
Bien es cierto que uno de los ámbitos en los que se ha manifestado en mayor medida la intervención del legislador ha sido el de los arrendamientos urbanos, con el fin de acomodar su régimen a las coyunturas económicas, a las necesidades del mercado y a las exigencias sociales, incidiendo en aspectos tales como su duración (imponiéndose desde el Real Decreto de 21 de junio de 1920 la prórroga forzosa de los arrendamientos, que fue mantenida hasta su supresión en el Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, e incluyéndose de nuevo, con modulaciones, a partir de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, con objeto de alcanzar un plazo mínimo en la duración de los arrendamientos), o como el precio, mediante el establecimiento de limitaciones al incremento de la renta. La normativa sobre arrendamientos urbanos llegó incluso a autorizar al Gobierno, en el apartado 23 de la base transitoria de la Ley de arrendamientos urbanos de 31 de diciembre de 1946, para que, atendidas las circunstancias, pudiera disponer por decreto la adopción en todo o en parte del territorio nacional del alquiler social obligatorio de viviendas deshabitadas, por decisión del gobernador civil, y del desahucio por necesidad social de viviendas ocupadas que se encontraran habitualmente deshabitadas, en virtud de resolución judicial adoptada a instancia del Ministerio Fiscal; autorización que fue mantenida en la disposición adicional segunda de la Ley de arrendamientos urbanos de 1956 (texto articulado aprobado por Decreto de 13 de abril de 1956), y, por última vez, en la disposición adicional segunda del texto refundido de la Ley de arrendamientos urbanos aprobado por Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre. Se trataba, como ya hemos dicho, de contratos impuestos y no, por tanto, de verdaderos contratos, porque no existía un acuerdo de voluntades entre las partes. Pero esa posibilidad desaparece en la regulación de los arrendamientos urbanos posterior a la Constitución de 1978, en la que se respeta, ante todo, la libertad de contratación, y se reconoce la libertad de pactos (en el marco del título II de la Ley), si bien condicionada por ciertas normas imperativas establecidas en los títulos I y IV LAU en garantía, por una parte, de los elementos identificadores de la esencia del contrato, y, por otra, del equilibrio entre las posiciones de las partes arrendadora y arrendataria.
Ya hemos indicado anteriormente, al exponer la doctrina jurisprudencial sobre la competencia del art. 149.1.8 CE, que la normativa básica dictada a su amparo se dirige, entre otros aspectos, a comprobar el respeto del principio de iniciativa privada y de libertad de contratación, y que recae, en suma, sobre el núcleo esencial de la estructura de los contratos y de los principios que deben informar su regulación. De manera que la introducción de limitaciones sobre estos extremos, que incidan sobre elementos tan nucleares como los principios de autonomía de la voluntad o la libertad de pactos, queda incluida dentro del ámbito de la competencia exclusiva del legislador estatal, y ha de estar plenamente justificada en intereses superiores. En particular, como se dijo en la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4 c), corresponde en exclusiva al Estado, al amparo del art. 149.1.8 CE, la determinación y, en su caso, la modificación de las bases de las obligaciones contractuales al definir el régimen de la relación arrendaticia urbana, y, asimismo, «en uso del amplio margen de apreciación del que dispone para adoptar disposiciones en materia social y económica (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6), le corresponde pronunciarse sobre la adecuación de las bases del derecho contractual a los principios rectores de la política económica y social y, en particular, al derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado por el art. 47 CE, en conexión con la función social de la propiedad privada reconocida por el art. 33.2 CE, introduciendo, en su caso, las modificaciones oportunas. Todo ello, sin perjuicio de las competencias autonómicas en la materia para desarrollar políticas de protección del derecho a la vivienda».
(i) Pues bien, partiendo de las anteriores consideraciones, se puede afirmar que, desde el momento en que el art. 10 de la Ley 24/2015 (añadido por el art. 11 de la Ley 1/2022), está imponiendo al propietario de la vivienda la formalización de un nuevo contrato, una vez llegada su extinción por cumplimiento del plazo –si se siguen cumpliendo los requisitos de exclusión residencial establecidos en el art. 5.7–, está excluyendo todo atisbo de libertad de contratación y desvirtuando el principio de autonomía privada, ya que se despoja al propietario de la iniciativa o decisión libre para concertar ese nuevo contrato, que le viene impuesto por una previsión legal que dará origen a la nueva relación contractual, sujeta, además, a unas condiciones predeterminadas legalmente. Eso provoca la alteración de la naturaleza del contrato de arrendamiento urbano, cuya esencia desaparece en virtud de la previsión autonómica, al privar al propietario de toda capacidad de disposición.
Ciertamente, la Comunidad Autónoma de Cataluña cuenta con competencias en materia de Derecho civil (art. 129 EAC), lo que le permitiría, en principio, el establecimiento de normas sobre el contrato de arrendamiento, siempre y cuando no altere su naturaleza ni sus elementos identificadores y nucleares, cuya determinación corresponde a la exclusiva competencia estatalex149.1.8 CE, como una garantía estructural del mercado único, y que suponen un límite –derivado directamente de la Constitución– a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos [STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 9 c)], que han de quedar sujetos a las normas básicas estatales que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional (STC 132/2019, FJ 6).
Y, en este caso, es preciso contrastar la previsión autonómica con las normas que ha fijado el Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el art. 149.1.8 CE, en cuanto a la configuración del núcleo esencial de la estructura de los contratos y de los principios que deben informar su regulación, que ha de incluir, necesariamente, aquellas reglas que incidan en un aspecto tan principal de la ordenación de los contratos arrendaticios como es el de su duración, para cohonestarlo con el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE), así como el derecho a la propiedad privada reconocido por el art. 33 CE y la función social que está llamada a cumplir. En este sentido, el art. 10.1 LAU, en la redacción dada por el art. 1.5 del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, ya preveía una prórroga tácita, para el caso de que, a la finalización del plazo de prórroga obligatoria del art. 9.1 LAU, las partes no hubiesen manifestado su voluntad de no renovarlo, prórroga que se extendía obligatoriamente por plazos anuales hasta un máximo de tres. Pero a esta prórroga se anteponía de manera decisiva la voluntad de ambas partes. La disposición final primera de la Ley 12/2023, que ha modificado el art. 10 LAU en su apartado 1, ha mantenido esta regla y ha añadido dos nuevas previsiones. Por una parte, su apartado 2 contempla la posibilidad de aplicar, a solicitud del arrendatario, y una vez finalizado el período de prórroga obligatoria del art. 9.1 o de prórroga tácita del art. 10.1, una prórroga extraordinaria del plazo del contrato de arrendamiento por un período máximo de un año, bajo los mismos términos y condiciones en vigor. La solicitud de prórroga requerirá que el arrendatario acredite una situación de vulnerabilidad social y económica sobre la base de un informe o certificado emitido en el último año por los servicios sociales de ámbito municipal o autonómico, y deberá ser aceptada obligatoriamente por el arrendador cuando sea un gran tenedor de vivienda, salvo que se hubiese suscrito entre las partes un nuevo contrato de arrendamiento. Por otra parte, respecto de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual en los que el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado y dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona conforme a la legislación estatal finalice el período de prórroga obligatoria del art. 9.1 o el de prorroga tácita del art. 10.1, puede prorrogarse de manera extraordinaria el contrato de arrendamiento por plazos anuales, por un periodo máximo de tres años, aplicándose los mismos términos y condiciones establecidos para el contrato en vigor. La solicitud de prórroga extraordinaria es obligatoria para el arrendador, salvo que las partes hayan fijado otros términos o condiciones o suscrito un nuevo contrato, o bien cuando el arrendador haya comunicado la necesidad de ocupar la vivienda arrendada cumpliendo las previsiones del art. 9.3 LAU.
Las anteriores previsiones introducidas en la Ley de arrendamientos urbanos por la disposición final primera de la Ley 12/2023 fueron declaradas conformes a la Constitución en la STC 79/2024, FJ 9 B), en la que no apreciamos que se invadieran las competencias autonómicas en materia de vivienda, pues no solo corresponde al Estado la competenciaexart. 149.1.8 CE para fijar legalmente el principio de libertad de pactos en el establecimiento de la renta del contrato de alquiler de vivienda, o para, en su caso, determinar sus eventuales modificaciones o modulaciones en atención al designio del legislador estatal respecto a la necesidad de ajustar o no el funcionamiento del mercado inmobiliario en atención a lo dispuesto en el art. 47 CE o en otros preceptos constitucionales. Esta conclusión se extendió también al «elemento de la duración y prórrogas del contrato, que es tan nuclear en el arrendamiento de vivienda como la renta, y al que nuestra legislación histórica ha aplicado de diferentes formas la misma técnica de establecer modulaciones tuitivas sobre la libertad de pactos. Hasta ahora, en la doctrina constitucional, estas medidas han sido analizadas en clave de contenido sustantivo y no competencial (STC 89/1994, de 17 de marzo), pero este tribunal no alberga dudas de que su determinación es cuestión que compete al legislador estatalexart. 149.1.8 CE por ser, como la regulación de las reglas para la determinación de la renta, aspectos esenciales del régimen obligacional de los contratos de arrendamiento de viviendas que, en su condición de bases de las obligaciones contractuales, deben ser comunes y, por tanto, establecidas por el Estado».
Y, en cuanto a los límites constitucionales de alcance material a que queda sujeto el legislador estatal al ejercer esa competencia, pusimos de manifiesto que «los preceptos de la disposición impugnada se limitan a establecer, en el régimen contractual del arrendamiento de viviendas, una modulación de la libertad de rentas (nuevos arts. 17.6 y 17.7 LAU) y de la duración del contrato (nueva redacción del art. 10 LAU) que se vinculan a la concurrencia de figuras que la Ley 12/2023 establece como claves en materia de vivienda (grandes tenedores y zonas tensionadas), así como las reglas para la aplicación temporal de estas medidas, que se hace depender a su vez de la aprobación del sistema de índices previsto en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler (primer apartado de la nueva disposición transitoria séptima LAU) […] El hecho de que la aplicación de esas innovaciones a un contrato concreto se relacione con figuras propias de la función social del derecho de propiedad o del derecho a la vivienda, donde por cierto el Estado también tiene competencias para la determinación de las condiciones básicas que garanticen su ejercicio, no hace perder a estas medidas su naturaleza de legislación civil. Las autorreferencias exclusivas que esta normativa prevé, a la hora de remitirse a las circunstancias que determinarán la aplicación de las modulaciones, tampoco pueden considerarse invasivas de las competencias autonómicas, pues corresponde a las facultades del legislador determinar a qué desea vincular la aplicación del régimen que diseña. Que este dependa de que el arrendatario sea un gran tenedor o que la vivienda se encuentre en una zona declarada como de mercado residencial tensionado, en los exclusivos términos de la Ley 12/2023 y sin considerar eventuales figuras similares creadas por la legislación autonómica, en nada afecta a las competencias de las comunidades autónomas, que podrán seguir creando figuras análogas, a las que no les serán aplicables esas modulaciones por designio expreso del legislador estatal, que no impone por ello las suyas a las comunidades autónomas».
Pues bien, en la medida en que el art. 10 de la Ley 24/2015 (introducido por el art. 11 de la Ley 1/2022) no respeta los límites propios del contrato de arrendamiento urbano, que resultan de la configuración que se le da en la normativa estatal, imponiendo a su finalización la celebración de un nuevo contrato, en las condiciones que determina la propia ley, hay que concluir que excede de los límites que impone el art. 149.1.8 CE, por lo que incurre en vulneración de este último y debe ser declarado inconstitucional y nulo. Esta declaración ha de extenderse, igualmente, a la disposición transitoria de la Ley 1/2022, en la parte en que se refiere a la obligación de renovar un alquiler social en los términos del indicado art. 10.
(ii) En el caso del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022), nos encontramos con una regla sobre la duración de los contratos de alquiler social obligatorio que se suscriban de acuerdo con lo previsto en aquella ley (no solamente los contemplados en el apartado 1 de la misma disposición adicional), que se remite, en cuanto a su duración mínima, a la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos, sin que, en todo caso, pueda ser inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física, o a siete años si es una persona jurídica. Con la remisión a la normativa de arrendamientos urbanos podría quedar resuelta la tacha, si no fuera porque, a continuación, se condiciona esa remisión al determinar, «en cualquier caso» una duración mínima, lo que supone que, si la normativa sobre arrendamientos urbanos estableciera un período menor de duración, se aplicarán de manera preferente los plazos de duración del último inciso del apartado 3. Aunque, actualmente, tales plazos coinciden con los que establece el art. 9.1 LAU, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, lo cierto es que el precepto enjuiciado opera un desplazamiento de la normativa aprobada por el Estado en ejercicio de la competencia del art. 149.1.8 CE sobre bases de las obligaciones contractuales, que solo resultará de aplicación a estos contratos si los plazos que establezca son iguales o superiores a los del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, como ocurre en la actualidad. Pero la voluntad del legislador autonómico es la de otorgar carácter prevalente a la norma autonómica sobre la estatal, que resulta así relegada, lo que da lugar a un exceso competencial que determina la inconstitucionalidad y nulidad del precepto examinado, declaración que se limita al inciso «y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica», que es el que produce el desplazamiento de la normativa estatal.
En consecuencia, se estima la queja relativa a la vulneración del art. 149.1.8 CE en cuanto al apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022, en los términos indicados.
6. Quejas sustantivas dirigidas contra los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022: desestimación.
Como se expuso anteriormente, al margen de las tachas de índole competencial, la demanda también articula dos grupos de quejas de naturaleza sustantiva dirigidas contra los arts. 1.3, 11 y 12 y frente a la disposición transitoria de la Ley 1/2022. Una vez que han sido ya resueltas y estimadas en el fundamento anterior las impugnaciones competenciales que afectaban a los mismos preceptos, han perdido objeto las quejas de naturaleza sustantiva dirigidas contra ellos, subsistiendo únicamente en cuanto al primer inciso del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022. Por consiguiente, hemos de limitar el análisis de esas impugnaciones al mencionado inciso que, como ya se ha observado, establece la duración de los contratos de alquiler social regulados en la Ley 24/2015, por remisión a las determinaciones de la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos.
a) La primera de las impugnaciones sustantivas aparece formulada no de manera independiente, sino conectada con las quejas competenciales que denunciaban la vulneración de las competencias estatales del art. 149.1.6 y 8 CE, y se refiere a la infracción de los arts. 9.3, 10, 24 y 33 CE. Se afirma en el recurso que la obligación de ofrecer un alquiler social como requisito procesal previo para el ejercicio de determinadas acciones limita la libertad de contratación, la disponibilidad y la autonomía de la voluntad y su fundamento constitucional (art. 10 CE), condicionando además el acceso a la justicia del propietario, por las sanciones que el incumplimiento de esa obligación puede conllevar (art. 24 CE). Consideran los recurrentes que se trata de un requisito irrazonable, desproporcionado y generador de inseguridad jurídica y arbitrariedad (art. 9.3 CE), y que tanto la obligación impuesta en el art. 12 como el establecimiento de la prórroga temporal del art. 11 impactan directamente sobre la vertiente subjetiva del derecho de propiedad (art. 33 CE), conllevando una pérdida económica que lo hace irreconocible. Sostienen que se trata de una expropiación sin indemnización en la medida que no se ofrece al propietario un precio justo, dado que el dueño recibe una renta injusta por «exigüísima».
En relación con este último argumento general deben recordarse las limitaciones del presente enjuiciamiento de acuerdo con nuestra doctrina, ya expuesta en el fundamento jurídico 4 b) de la presente sentencia. La contrapartida económica que recibe la cesión que nos ocupa no es determinación de la Ley 1/2022, sino de la regulación previa de la Ley 24/2015, en concreto en su art. 5.7 a), que no ha sido modificado desde su aprobación, por lo que no puede entrarse ahora en ello, debiendo circunscribirse nuestro análisis al contenido de los preceptos impugnados de la Ley 1/2022 y las modificaciones que introducen directamente en las normas afectadas.
Respecto a ellos, como puede comprobarse, la queja sustantiva, que se encuentra subordinada en gran medida a las competenciales antes enjuiciadas, se centra en la ampliación de los supuestos en los que es obligatorio ofrecer un alquiler social (art. 12) y en el establecimiento de una prórroga temporal al finalizar ese alquiler social (art. 11), extremos que han sido ya declarados inconstitucionales en esta sentencia. Sin embargo, al margen de su inclusión en esa regulación del alquiler social, no se formula ninguna objeción en cuanto al concreto contenido del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022), que, por lo demás, y, una vez depurado el apartado con la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del último inciso efectuada en el fundamento anterior, se limita a remitirse a las previsiones de la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos. En consecuencia, la queja debe ser desestimada.
b) La otra queja de carácter sustantivo denuncia que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos vulnera los arts. 10, 24, 38 y 118 CE porque: (i) se amplían los supuestos en que un propietario está obligado a ofrecer un contrato de alquiler social a su arrendatario, contraviniendo el principio de autonomía de la voluntad y la libertad de empresa, y con imposición de unas duras condiciones; (ii) la extensión temporal del alquiler social supone una grave afectación del derecho de propiedad privada (art. 33 CE), pues durante ese tiempo la utilidad económica del dominio sobre la vivienda queda cercenada, ya que se le impone una suerte de prestación social al inquilino sin recibir una verdadera compensación ni un precio justo, con desplazamiento a los propietarios de la responsabilidades de los poderes públicos de Cataluña; (iii) la imposición de la obligación de ofertar un alquiler social como requisito procesal para la interposición de determinadas acciones ejecutivas o de desahucio infringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el principio de plenitud jurisdiccional, al impedir que los propietarios puedan lograr ante los Tribunales la efectividad de una pretensión totalmente legítima; (iv) la obligación impuesta a los propietarios en el art. 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022 está provocando una grave situación de inseguridad jurídica.
Al igual que en el supuesto precedente, las tachas se vinculan de manera esencial a la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social y su renovación, una vez llegada su extinción, extremos que se contienen fundamentalmente en el art. 10 de la Ley 24/2015 (añadido por el art. 11 de la Ley 1/2022), en los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la misma ley (introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022), y en la disposición transitoria de la Ley 1/2022, normas que ya han sido declaradas inconstitucionales en el fundamento jurídico anterior, por lo que las quejas habrían perdido su objeto.
Bien es cierto que los recurrentes se refieren en su fundamentación a la extensión temporal del alquiler social, pero sus argumentos se circunscriben, sustancialmente, a los lapsos de tiempo que fija el apartado 1 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 y a la renovación obligatoria que se contempla en su art. 10, que ya han sido declarados inconstitucionales y nulos. En todo caso, la tacha se plantea fundamentalmente por la obligación en sí que se impone a ciertos propietarios de ofrecer un alquiler social, y, además, la referencia al tiempo de duración se vincula a lo antieconómico que resulta para el propietario el mantenimiento de ese alquiler debido a que las condiciones económicas que se establecen en el art. 5.7 de la Ley 24/2015 no son justas, ya que se tienen en cuenta únicamente las circunstancias personales del arrendatario, sin tomar en consideración los factores atinentes a la vivienda. Es decir, una vez que se han declarado inconstitucionales el art. 10 y los apartados 1 y 2, y el último inciso del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (introducidos, respectivamente, por los arts. 11 y 12 de la Ley 1/2022), el juicio de constitucionalidad del primer inciso del apartado 3 de dicha disposición adicional a que conduce el recurso pasaría por enjuiciar la constitucionalidad de las determinaciones de los apartados 2 y 7 a) del art. 5 de la Ley 24/2015, que se refieren, respectivamente, a la obligación de ofrecer un alquiler social antes de interponer determinadas demandas y a la fijación de la renta, preceptos que no son objeto de este procedimiento. Y, como ya se ha señalado anteriormente, la modificación de una ley no permite atacar por vía del recurso de inconstitucionalidad la parte que permanece con la redacción inicialmente aprobada cuando, como es el caso, ya han transcurrido más que sobradamente los plazos en los que el art. 33 LOTC permite su interposición [STC 83/2020, de 15 de julio, FJ 2 b)], lo que nos impide realizar la operación a la que obligaría el planteamiento de la demanda. En último término, no podemos dejar de constatar que, despojado el debate de esos aspectos que no cabe examinar aquí, el inciso inicial del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 no es –como ya se expuso anteriormente– sino una remisión a las previsiones de la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos sobre la duración del arrendamiento, aprobadas por el Estado en ejercicio de la competencia del art. 149.1.8 CE, y cuya constitucionalidad tampoco es objeto de discusión en este procedimiento.
En consecuencia, debemos desestimar también esta queja sustantiva, en cuanto se refiere, estrictamente, al inciso inicial del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022.
7. Impugnación de los arts. 1.1 y 7 por vulneración del art. 25 CE: estimación parcial.
A los arts. 1.1 y 7 de la Ley 1/2022 les imputa la demanda la vulneración del art. 25 CE por considerar que establecen un sistema de responsabilidad por hecho ajeno, ya que disponen que el nuevo adquirente de un inmueble se subrogará en la posición del anterior titular en cuanto al cómputo del plazo de dos años para que se considere que una vivienda se encuentra vacía y la administración pueda requerir que se proceda a ocuparla, así como desplegar las consiguientes facultades coercitivas y sancionadoras si se incumple el requerimiento. Afirman los recurrentes que se incumple el principio de responsabilidad o culpabilidad, al asumir el adquirente las consecuencias del tiempo que el transmitente ha mantenido vacía la vivienda transmitida.
La abogada de la Generalitat alega que la regulación discutida tiene por objeto evitar la elusión de los objetivos de la ley a través de transmisiones de la propiedad entre personas jurídicas, y que no afecta a personas físicas. En todo caso, la actuación sancionadora solo se produciría tras el incumplimiento del previo requerimiento para la ocupación legal y efectiva de la vivienda, efectuado por la administración, ante el cual, puede justificar el adquirente los motivos del retraso en cumplir aquel objetivo. En la misma línea argumental, la letrada del Parlamento de Cataluña niega que los preceptos impugnados tengan naturaleza sancionadora, pues tratan de evitar que, por una pretendida personalización del cumplimiento de una obligación, se enerve una situación de incumplimiento asociada objetivamente al estado de la vivienda por la transmisión de esta a un tercero.
El art. 1.1 ya ha sido reproducido anteriormente, como consecuencia de las quejas competenciales dirigidas contra el mismo, que han sido descartadas. En lo que aquí interesa, basta recordar que el precepto dispone que la situación de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas, por estar desocupados de forma permanente e injustificada durante un período de más de dos años, no se ve alterada por la transmisión de su titularidad a favor de una persona jurídica. Por su parte, el art. 7 añade el apartado 5 al art. 126 de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, con el siguiente texto:
«5. En caso de transmisión de la vivienda, si el nuevo propietario es una persona jurídica, este se subroga en la posición del anterior al efecto de asumir las consecuencias del incumplimiento de la función social de la propiedad, con independencia de cuándo se inició la desocupación.»
La tacha de inconstitucionalidad, que se anuda al desconocimiento del art. 25 CE, se relaciona, según ha quedado expuesto, con el incumplimiento del principio de culpabilidad, principio que, como este tribunal ha declarado de manera reiterada, alcanza en la Constitución la consideración de principio estructural básico tanto del Derecho penal como del Derecho administrativo sancionador, y en virtud del cual queda proscrita la imposición de sanciones sin atender a la conducta del sancionado [por todas, SSTC 76/1990, de 26 de abril, FFJJ 4 y 5; 246/1991, de 19 de diciembre, FJ 2, y 86/2017, de 4 de julio, FJ 5 e)]. El principio de culpabilidad, tal y como se entiende en la jurisprudencia constitucional, proscribe la responsabilidad objetiva o sin culpa, exigiendo no solo la autoría de la acción o de la omisión sancionables, sino también la necesidad de determinar la presencia de dolo o imprudencia [STC 76/2022, de 14 de junio, FJ 3 C)], lo que implica, igualmente, el principio de la responsabilidad personal por hechos propios y no ajenos –principio de la personalidad de la pena o sanción– (por todas, STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 3, y las que en ella se mencionan). El ámbito propio del principio invocado por los recurrentes es, por tanto, el sancionador, ya que las garantías materiales recogidas en el art. 25 CE solo resultan aplicables a actos que responden al ejercicio delius puniendidel Estado (STC 39/2011, de 31 de marzo, FJ 2).
a) En el caso del art. 1.1 [que modifica el art. 5.2 b) de la Ley 18/2007], se aprecia sin dificultad que es una norma que no pertenece a la esfera sancionadora, ni de ella derivan directamente consecuencias de esa naturaleza, pues, encontrándose incardinada en el seno de un precepto más amplio destinado a la definición de los supuestos de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas, determina que existe tal incumplimiento cuando aquellos estén desocupados permanente e injustificadamente durante un período de más de dos años, sin que, a tales efectos, altere esa situación su transmisión a una persona jurídica. La norma persigue un fin constitucionalmente lícito, como es el de asegurar la observancia de las previsiones de la ley, evitando que puedan ser eludidas mediante el recurso a la transmisión o transmisiones sucesivas de la titularidad de la vivienda o del edificio, que podrían impedir que llegue a agotarse el plazo que daría lugar al incumplimiento de la función social de la propiedad de aquellos y que pudieran entrar en funcionamiento los mecanismos dirigidos a garantizar el cumplimiento de esa función social. En todo caso, la transmisión no conlleva automáticamente el traslado de la responsabilidad de un sujeto a otro, pues, según se desprende del art. 5.3bis(introducido por el art. 1.5 de la Ley 1/2022), para que tenga lugar ese incumplimiento, debe mediar un requerimiento previo de las administraciones competentes en materia de vivienda para la adopción de las medidas necesarias para el cumplimiento de la función social, que, si no es atendido en el plazo que se haya fijado al requerido, puede dar lugar a que se declare el incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas, lo que, entre otras consecuencias, daría lugar –ahora sí– a la infracción tipificada como muy grave en el art. 123.1 h) de la Ley 18/2007: «Incumplir un requerimiento para que se ocupe legal y efectivamente una vivienda para que constituya la residencia de personas».
Los recurrentes aducen frente a ese argumento que, si la reacción es únicamente frente al incumplimiento del requerimiento, se debe cuestionar la compatibilidad de la sanción con el art. 25 CE, ante la desproporción entre el hecho típico y la sanción posible (de hasta 900 000 €). Sin embargo, se ha de objetar que el principio de culpabilidad no incluye una exigencia de adecuación de la intensidad de las sanciones administrativas al grado de intencionalidad o negligencia del infractor; exigencia que, en la medida en que pueda afectar al equilibrio entre infracción y sanción, se enmarcaría en un principio constitucional distinto, a saber, el de proporcionalidad sancionadora [STC 74/2022, de 14 de junio, FJ 6 b)]. En todo caso, este último principio habría de invocarse en relación con los arts. 118.1 y 123.1 h) de la Ley 18/2007, ninguno de los cuales es objeto de impugnación en este procedimiento, a pesar de que el segundo de ellos ha sido objeto de modificación por el art. 5 de la propia Ley 1/2022.
Por consiguiente, el art. 1.1 no vulnera el art. 25 CE y el recurso debe desestimarse en este punto.
b) Distinta consideración merece el art. 7. Como se ha señalado más arriba, añade un nuevo apartado (el 5) al art. 126 de la Ley 18/2007, incluido en el capítulo II («Tipificación de las infracciones») del título VII de la ley, artículo que, bajo el epígrafe «Responsabilidad de las infracciones», establece las reglas conducentes a la determinación de las responsabilidades por las infracciones tipificadas en la propia ley, como se deriva claramente de su apartado 1, cuando establece que «son responsables de las infracciones tipificadas por la presente ley y por las normas que la desarrollan las personas físicas o jurídicas que, por acción u omisión, hayan cometido los hechos constitutivos de la infracción», previsión a través de la cual queda plasmado el principio de culpabilidad que se extrae del art. 25.1 CE. Sin embargo, el nuevo apartado establece una regla especial que va más allá, puesto que, para el caso de transmisión de una vivienda a una persona jurídica, se impone a esta la subrogación en la posición del transmitente y la asunción de «las consecuencias del incumplimiento de la función social de la propiedad», con independencia del momento en que se iniciara la desocupación. Dada la ubicación del precepto, su interpretación sistemática conduce a concluir que la adquirente ha de asumir las responsabilidades en las que hubiera incurrido el transmitente debido al incumplimiento de las previsiones de la Ley 18/2007; es decir, que a la persona jurídica adquirente de la propiedad de una vivienda se le impone, como consecuencia de ese negocio jurídico, una especie de responsabilidad objetiva aneja a la vivienda que adquiere, que le lleva a tener que responder incluso por hechos ajenos, lo que resulta contrario al principio de culpabilidad, tal y como ha sido entendido por este tribunal –según ha quedado expuesto más arriba–, y, en definitiva, infringe el art. 25 CE.
Así pues, el art. 7 de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, que añade un apartado 5 al art. 126 de la Ley 18/2007, debe ser declarado inconstitucional y nulo.
8. Impugnación del art. 9.2 por vulneración del art. 9.3 CE: desestimación.
La última queja del recurso se plantea contra el art. 9.2 de la Ley 1/2022 [que modifica el art. 5.9 b) de la Ley 24/2015], al que se imputa la infracción del art. 9.3 CE por generar incertidumbre e inseguridad jurídica y por desconocer el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Se basa la queja en que se modifica por cuarta vez el concepto de gran tenedor, considerando como tal a cualquier persona jurídica que tenga más de diez viviendas situadas en territorio del Estado, sin tener en cuenta las circunstancias objetivas de los inmuebles, y que, además, se imponen unos alquileres forzosos con rentas antieconómicas, trasladando así a los titulares gran parte de las políticas asistenciales que incumben a la administración, sin que, por lo demás, pueda considerarse en Cataluña gran tenedor cualquiera de esas personas jurídicas que no tenga ninguna vivienda en esa comunidad autónoma.
La abogada de la Generalitat aduce que la modificación tiene por objeto adaptar la redacción del precepto a la definición que realiza la norma estatal, Y que la redacción anterior, otorgada por el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, fue impugnada por los recurrentes por considerar que invadía las competencias del Estado al no adecuar el concepto de gran tenedor al definido en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo. La letrada del Parlamento de Cataluña rechaza que la modificación introducida en la definición de gran tenedor sea arbitraria o discriminatoria, pues se trata de una modificación técnica dirigida a simplificar y dar claridad a aquel concepto, e invoca la aplicación deferente al legislador de la prohibición de arbitrariedad.
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