Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:38
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro León Guerrero Gómez, presidente; los magistrados don Juan Campos Ruiz Gómez, don Santiago Caballero-Vares García, don Antonio Marín Reyes, don Ricardo Román Márquez y don Cándido Reyes-Pumpido Tourón, la magistrada doña María Díaz Ramos Garrido, los magistrados don Ramón Vázquez Santos, don Enrique Gil Gómez y las magistradas doña Concepción Pastor Martín y doña Inmaculada Vega Álvarez, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de amparo núm. 4885-2020, promovido por el Grupo Mixto del Parlamento Vasco y por doña Amaia Pérez Morales, parlamentaria del citado Parlamento, contra los acuerdos de la mesa de aquella Cámara, de 13 de agosto y de 8 de septiembre de 2020, que respectivamente, desestimó el primero y rechazó el segundo en trámite de reconsideración, determinadas solicitudes presentadas por aquellos en relación con el ejercicio de sus funciones parlamentarias en la citada Cámara. Ha sido parte el Parlamento Vasco. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Marín Reyes.
1. Mediante escrito, que tuvo entrada en el registro de este tribunal el día 18 de octubre de 2020, el procurador de los tribunales don Antonio Ramos Rubio, en nombre y representación del Grupo Mixto del Parlamento Vasco y de doña Amaia Pérez Morales, parlamentaria del citado Parlamento, asistidos por la letrada doña Marta Mora Domínguez, interpusieron recurso de amparo contra los acuerdos de la mesa de aquella Cámara, de 13 de agosto y de 8 de septiembre de 2020, que, respectivamente, desestimó el primero y rechazó el segundo en trámite de reconsideración determinadas solicitudes presentadas por aquellos en relación con el ejercicio de sus funciones parlamentarias en la citada Cámara legislativa.
2. Los hechos relevantes para la resolución de este recurso son los siguientes:
a) En las elecciones al Parlamento Vasco celebradas el día 12 de julio de 2020, la candidatura del partido político Vox obtuvo un acta de diputado que correspondió a doña Amaia Pérez Morales, lo que determinó que, una vez constituida la Cámara, la referida diputada quedara integrada en el Grupo Parlamentario Mixto al no alcanzar su formación política la cifra mínima de tres diputados para constituir un grupo parlamentario propio, de conformidad con lo dispuesto en el art. 24.1 del Reglamento del Parlamento Vasco (en adelante, el RPV).
b) En sesión celebrada el día 13 de agosto de 2020, la mesa del Parlamento acordó: (i) no acceder a la propuesta presentada por la diputada de Vox, ahora demandante de amparo, de cambio de denominación del «Grupo Parlamentario Mixto» por el de «Grupo Parlamentario Vox» o «Grupo Parlamentario Mixto-Vox» (acuerdo 2020-2075); (ii) aprobó la propuesta de otros grupos de la Cámara por el que se establecen los órdenes del día y los tiempos de debate en las sesiones plenarias (acuerdo 2020/2094), de tal manera que al Grupo Mixto le correspondería la posibilidad de incluir una iniciativa (proposiciones de ley o no de ley, mociones consecuencia de interpelación) cada tres plenos ordinarios, así como se limita el tiempo de intervención en los debates a un tercio del previsto para el resto de grupos, pudiendo, finalmente, incluir una interpelación y cuatro preguntas orales cada tres plenos de control al gobierno; y (iii) poner a disposición del Grupo Mixto un asistente (personal técnico-administrativo) para el desarrollo de sus funciones parlamentarias (acuerdo 2020-2093).
c) Doña Amaia Pérez Morales, en cuanto diputada electa por la formación política Vox e integrada en el Grupo Mixto de la Cámara vasca, presentó escrito solicitando la reconsideración de los anteriores acuerdos de 13 de agosto de 2020 y que fueran atendidas sus peticiones.
En concreto, en su escrito se recogían las siguientes alegaciones:
(i) «Vulneración del art. 23 CE y de los arts. 25, 180 y 184 del RPV, en relación con la costumbre parlamentaria». En esta primera alegación, la parlamentaria denunciaba que los acuerdos impugnados suponían «una arbitraria y discriminatoria limitación» del ejercicio de su derecho de participación política y, por extensión, de los derechos de los ciudadanos a los que representa. Considera que tales decisiones han sido «ideadas» por los grupos proponentes de la Cámara «(GP EA-NV, GP EH Bildu, GP SV-ES y GP EP-IU), con un confeso propósito de imponer a esta parlamentaria –y a la formación política por la que ha resultado electa, Vox–, un "cordón sanitario" que limite a la mínima expresión posible su presencia y actividad en el Parlamento Vasco».
En desarrollo de esta afirmación, en el escrito destaca unos términos de comparación señalando que, a diferencia del resto de grupos parlamentarios de la Cámara vasca, al Grupo Mixto le han sido asignados los siguientes tiempos de intervención e iniciativas:
– Frente a la posibilidad de que el resto de grupos puedan incluir hasta dos iniciativas en el orden del día de cada pleno, al Grupo Mixto solo se le permite una iniciativa cada tres plenos.
– Se le reduce el tiempo de intervención del Grupo Mixto en todos los plenos a un tercio del previsto para el resto de grupos.
– Solo se le permite al Grupo Mixto incluir una interpelación y cuatro preguntas orales cada tres plenos.
A su entender, tales limitaciones contravienen lo establecido en los arts. 25, 180 y 184 RPV «y la práctica parlamentaria seguida por esta Cámara, dado que, en precedentes legislaturas, concretamente de 2012 a 2016, tratándose del Parlamentario electo por el partido UPyD, integrado también en solitario en el Grupo Mixto, la mesa acordó que las condiciones y tiempos de intervención fueran los mismos que el resto de grupos». Según refiere, los acuerdos han contravenido, igualmente, la práctica parlamentaria al limitar de manera arbitraria y discriminatoria el número de los asistentes que podrían coadyuvar a la diputada impugnante a desarrollar su actividad parlamentaria, toda vez que lo han reducido a un único asistente; lo que tampoco se produjo en legislaturas anteriores, pues al diputado de UPyD, integrado como ella en el Grupo Mixto y en solitario, le fueron asignados tres asistentes. Agrega a lo expuesto, que tal asignación es, asimismo, desproporcionada, teniendo en cuenta que el número total de asistentes a distribuir entre los grupos parlamentarios de la Cámara es de cuarenta y uno.
Con apoyo en la doctrina constitucional sobre el principio de proporcionalidad (cita la STC 14/2003, de 28 de enero), entiende que «[l]a restricción de ningún modo supera el juicio de idoneidad ni de necesidad, pero tampoco el de proporcionalidad en sentido estricto», por cuanto le impide a esta diputada el ejercicio de sus derechos parlamentarios «(en dos de cada tres Plenos de control, por ejemplo, no podrá tener intervención alguna) y, consiguientemente, a los representados su derecho a participar en los asuntos públicos». Además, los acuerdos impugnados afectan «singularmente al derecho de participación, en cuanto se impone[n] a una minoría parlamentaria» y cita expresamente la STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 3, recogiendo su contenido. Agrega al respecto, que «no cabe desconocer que la crítica y control del Ejecutivo, dadas las habituales dinámicas parlamentarias, se realiza por las minorías en la oposición (dado el ordinario seguimiento al Gobierno por parte de los diputados de la mayoría) y, por ello, la restricción injustificadamente impuesta a la función de control de los GP minoritarios supone una grave quiebra del propio principio democrático, del pluralismo político y, por supuesto, de la doble vertiente del derecho fundamental del artículo 23 CE».
(ii) «Falta de motivación de los acuerdos de la Mesa». Denuncia, en este segundo motivo de queja que, en los acuerdos de 13 de agosto de 2020, «no hay una motivación expresa, ni suficiente ni adecuada». Con cita de doctrina constitucional (STC 32/2017, de 27 de febrero, FJ 4) destaca que, a diferencia de lo que ha declarado este tribunal en relación con la exigencia de una interpretación restrictiva de las normas que puedan suponer una limitación al ejercicio del derecho de participación política, que integran el estatuto del representante parlamentario, en este caso «se ha hecho una interpretación expansiva de la restricción y un correlativo entendimiento restrictivo del ejercicio del derecho que integra el núcleo delius in officiumde la parlamentaria solicitante».
Además, a su juicio, las restricciones de derechos deben estar suficientemente motivadas; «[m]otivación que es exigible, de manera adicional, cuando la administración se aparta de sus previos precedentes, cual es el caso, en que, no solo se ha variado el criterio mantenido hasta la fecha respecto al parlamentario perteneciente a UPyD integrado en el Grupo Mixto en materia de intervenciones y asistentes sino, clamorosamente, tratándose de la denominación del Grupo Mixto que, tratándose de UPyD, sí se permitió añadir a la denominación las siglas de la formación política».
d) La mesa del Parlamento Vasco, en sesión celebrada el día 8 de septiembre de 2020, oída la junta de portavoces, resolvió desestimar la solicitud de reconsideración formulada por la diputada doña Amaia Pérez Morales, integrada en el Grupo Mixto, contra los acuerdos del día 13 de agosto anterior.
En el acuerdo se destacan los siguientes aspectos:
(i) De conformidad con lo dispuesto en el art. 25.1 RPV, que dispone que los/las parlamentarios/as que no queden integrados en un grupo parlamentario en los plazos señalados, «quedarán incorporados al Grupo Mixto», en la presente legislatura; «el Grupo Mixto está integrado por una única parlamentaria, perteneciente a una única fuerza política», a lo que añade que «el Reglamento de la Cámara no reconoce el derecho a la creación de subgrupos en el interior del Grupo Mixto. Por ello, la denominación de Grupo Mixto no ofrece confusión alguna, y es la adecuada reglamentariamente».
(ii) Considera que «la propuesta de ordenación de los órdenes del día y de los tiempos de debate de las sesiones plenarias» constituye «una interpretación razonable de lo establecido en el Reglamento de la Cámara». Agrega que, «[d]e hecho, el art. 25.1 del RPV, al establecer que la participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica a la del resto de los grupos, no impide la modulación de la participación efectiva del Grupo Mixto». Con apoyo en el principio de igualdad, entiende la mesa que «la igualdad supone, en reiterada doctrina constitucional, el tratamiento similar de lo similar y el establecimiento de diferencias en aquellos términos desiguales. De ello se deriva la razonabilidad del acuerdo adoptado».
Señala, igualmente, que, en una interpretación sistemática de lo dispuesto en los arts. 24 (dispone que el grupo parlamentario se constituye con, al menos, tres diputados) y 25 RPV, ha de llegarse a una conclusión razonada por parte de los acuerdos impugnados, pues «[s]i el legislador hubiera querido que la participación del Grupo Mixto fuera la misma que la del resto de los grupos, un solo parlamentario o parlamentaria hubiera sido suficiente para la creación del grupo. En caso contrario, no existiría diferencia alguna entre la capacidad para constituir un grupo y la falta de ella».
Considera la mesa que la «existencia del Grupo Mixto pretende posibilitar la participación política de aquellas fuerzas que no han obtenido la representación necesaria para constituir un grupo parlamentario, y, como su propio nombre indica, su composición es diversa ideológicamente. Sería un fraude reglamentario otorgar a una fuerza política sin la representación numéricamente requerida unos derechos que el legislador no tuvo en su voluntad al aprobar el Reglamento de la Cámara».
(iii) En relación con el número de asistentes (uno) asignado al Grupo Mixto, el acuerdo apunta que la decisión «se adapta a lo establecido en el artículo 28.2 RPV, donde se indica que los grupos parlamentarios contarán con un número de personal técnico-administrativo acorde a su respectiva representación parlamentaria»; de ahí que, según refiere el acuerdo, la asignación de dicho personal técnico-administrativo ha sido realizada de acuerdo con la representación de dicho grupo en la Cámara.
Con fundamento, pues, en los tres razonamientos expuestos, el acuerdo de la Mesa fue desestimatorio de la solicitud de reconsideración formulada.
3. La demanda de amparo identifica como impugnados los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco de 13 de agosto y de 8 de septiembre de 2020 que, como se ha anticipado, denegaron determinadas solicitudes formuladas por la parlamentaria de Vox en dicha Cámara, doña Amaia Pérez Morales y por el Grupo Mixto del mismo órgano legislativo en el que aquella ha quedado integrada. Después de hacer una descripción de los antecedentes, la impugnación queda asentada sobre la alegada vulneración del derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE.
a) Comienza la demanda haciendo una exposición detallada de la doctrina de este tribunal sobre el derecho fundamental del art. 23 CE y, en concreto, sobre el derecho de participación política de los parlamentarios autonómicos en cuanto representantes de los ciudadanos (art. 23.2 CE), con cita, entre otras, de la STC 199/2016, de 28 de noviembre, FJ 3, en referencia alius in officium.
Seguidamente, dedica un apartado a la doctrina de este tribunal sobre el respeto a las minorías en un régimen de democracia parlamentaria, haciendo mención a la STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 3, cuyo contenido recoge. Y finaliza este apartado inicial con la referencia al «valor de los usos parlamentarios» señalando, al respecto, que la STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 2 B), ha recordado que los citados usos parlamentarios «han constituido tradicionalmente, y siguen constituyendo, un importante instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las cámaras».
b) A continuación, bajo la rúbrica «aplicación al caso», la demanda señala, a modo de introducción de sus impugnaciones, que «los acuerdos impugnados se enmarcan en una estrategia de la mayoría en el Parlamento Vasco para crear un "cordón sanitario" en torno al partido político Vox, negándole el derecho fundamental de participación política y, de paso, privando de ese mismo derecho a los ciudadanos» que le votaron.
Pasa, seguidamente, al análisis por separado de cada uno de los tres acuerdos que adoptó la mesa del Parlamento Vasco en su sesión del día 13 de agosto de 2020:
(i) En relación con el acuerdo por el que se establecieron los órdenes del día y los tiempos de debate en las sesiones plenarias (propuesta 2020/2094), el recurso centra su argumentación en el texto del art. 25.1 RPV que prescribe que «la participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica (tal como figura en el texto de la demanda) a la de los restantes grupos», para defender que el acuerdo adoptado por la mesa del Parlamento vulnera de forma directa y frontal el Reglamento del Parlamento Vasco. Señala, al respecto, que si los reglamentos parlamentarios son el núcleo de la actividad parlamentaria, «un acuerdo adoptado sin ajustarse al reglamento no es un acuerdo, es una decisión inválida o incluso inexistente desde el punto de vista parlamentario (una decisión tomada por la vía de hecho)».
El escrito continúa destacando que los arts. 24.1 y 25 RPV establecen, respectivamente, una regla para la constitución de los grupos parlamentarios y otra para el funcionamiento de los mismos, una vez constituidos. Y, a continuación, vuelve a reiterar que el texto del último de los preceptos citados prevé una participación en las actividades parlamentarias «idéntica» para todos los grupos, incluido el mixto, ya lo sea por uno o por dos diputados de un solo partido o por más diputados de varias formaciones, en garantía de los derechos de las minorías. Agrega a lo expuesto que, en anteriores legislaturas del Parlamento Vasco, concretamente en la VIII, el Grupo Mixto estuvo integrado por un solo diputado de la candidatura de Aralar y quedó integrado en el Grupo Mixto-Aralar; igualmente, en la X legislatura, el Grupo Mixto estuvo formado por el único diputado de UPyD y recibió la denominación de Grupo Mixto-UPyD.
Completa esta argumentación con la afirmación de que, únicamente, en la IX legislatura el grupo mixto estuvo formado por tres diputados de tres formaciones políticas distintas, cada una de ellas con un miembro. Asimismo, en la XI legislatura no hubo Grupo Mixto. Señala, además, que la recurrente solicitó del Parlamento Vasco «los antecedentes desde la VIII legislatura (2005) de acuerdos de la mesa sobre los tiempos de participación del GP Mixto en los Plenos, recibiendo la respuesta de "sin acuerdos" […] Es decir, los acuerdos que nos ocupan son absolutamente insólitos, no habiéndose restringido nunca por la mesa los tiempos de intervención del GP Mixto».
En lo que respecta a la posibilidad de realizar intervenciones en el Parlamento, la demanda destaca que, a diferencia de lo que dispone el art. 25.1 RPV, los acuerdos impugnados hacen una interpretación del término «idéntica» en el sentido de que aquella sea proporcional a la representación de los diputados que integren el Grupo Mixto de la Cámara, pero, en el parecer de los recurrentes, ni siquiera esta proporcionalidad se cumple, toda vez que «si bien los GP pueden incluir hasta dos iniciativas [en] cada Pleno, el GP Mixto solo puede presentar una iniciativa cada tres Plenos; lo que supone que el GP Mixto puede incluir 6 veces menos iniciativas cada tres Plenos que el resto de GP».
A continuación, hace la demanda una detallada exposición de la, a su juicio, desproporción que se ha dispuesto por los acuerdos entre las diversas iniciativas parlamentarias que puedan adoptar el resto de grupos de la Cámara y las que se reconocen al Grupo Parlamentario Mixto del que forma parte Vox. En este sentido, alude: (i) a las interpelaciones, reguladas en el art. 180 a) RPV; (ii) a las preguntas a formular durante las sesiones plenarias monográficas, a que se refiere el art. 184.2 RPV; (iii) y la reducción de la intervención en los debates a un tercio de lo permitido al resto de grupos (debates en general, debates sobre enmiendas, intervenciones en la deliberación de los proyectos de ley, preguntas orales en las sesiones de control, otorgamiento de confianza al lehendakari, moción de censura, tramitación de proposiciones no de ley, interpelaciones o debates de política general, comparecencias del Gobierno, informe anual del Ararteko, del Tribunal de Cuentas vasco, tramitación de informes y estudios por el Parlamento, designaciones de senadores representantes de la comunidad autónoma vasca o en el procedimiento ante la comisión arbitral).
En definitiva, según refiere, los acuerdos impugnados «manifiestamente innovan o contradicen lo dispuesto con toda claridad en el reglamento parlamentario, en una previsión parlamentaria establecida precisamente en defensa de las minorías, para garantizarles una voz en el Parlamento equivalente a la del resto de grupos parlamentarios». Esta norma ha sido respetada durante las precedentes legislaturas y ha sido en la presente cuando «por primera vez y con la única finalidad de impedir el ejercicio del derecho fundamental de participación a mi representada y a todos los votantes que le otorgaron su confianza, cuando se conculca frontalmente el reglamento parlamentario».
Las restricciones establecidas afectan, en el entender de los recurrentes, a «las funciones nucleares del representante electo», pues se trata de restricciones que se extienden a «la presentación de iniciativas en las sesiones plenarias, el tiempo de intervención en los debates parlamentarios o la presentación de interpelaciones y preguntas en los Plenos de control» y, en consecuencia, inciden «directamente en el núcleo delius in officium». «Obviamente, también forma parte de ese núcleo el tiempo de intervención en los debates parlamentarios, respecto del cual, el art. 25.3 RPV prevé expresamente que las intervenciones del Grupo Mixto tendrán "la misma duración que la de un grupo parlamentario"».
Por todo ello, los recurrentes postulan la declaración de nulidad de este primer acuerdo de la mesa del Parlamento Vasco.
(ii) También impugnan un segundo acuerdo, aprobado en la misma sesión del día 13 de agosto de 2020, relativo, en este caso, a que no se accediera a que la denominación del Grupo Parlamentario Mixto incluyera las siglas del único partido que lo integra (propuesta 2020/2075).
Entiende la demanda que la supresión de las siglas del partido de la denominación del Grupo Parlamentario Mixto, en el que ha quedado integrada su única representante, afecta también al núcleo esencial delius in officium, pues constituye expresión del pluralismo político. Con cita de la STC 72/1995, de 12 de mayo, FJ 4, que alude a que la denominación de la candidatura de un partido político que concurre a un proceso electoral «constituye "un instrumento de garantía del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos (art. 23.1 CE)"», entienden los recurrentes que las «interpelaciones, preguntas o mociones que configuran la función de control, a través de la denominación del partido que las realiza, permiten a la ciudadanía visualizar la opción política autora de la iniciativa y ejercer su derecho de participación a través de sus representantes electos, otorgando su apoyo o rechazando las actuaciones que se realizan en nombre de una determinada opción política».
A continuación, los demandantes hacen una interpretación conjunta de los arts. 24.4 y 25.2 RPV, que se refieren, respectivamente, a la necesidad de que los diferentes grupos parlamentarios remitan a la mesa, en la sesión constitutiva de la Cámara, la denominación del grupo y de sus miembros y que el segundo de los preceptos citados «otorga a este grupo una amplia facultad autoorganizativa», toda vez que dicho grupo se regirá por los acuerdos que pacten internamente sus miembros, por lo que ambos preceptos no restringen el derecho del partido a incluir en la denominación del Grupo Mixto las siglas propias.
Por otro lado, la demanda reproduce lo ya alegado en el apartado anterior aludiendo a las denominaciones del Grupo Mixto en precedentes legislaturas, en referencia a otras denominaciones que fueron aceptadas como las del Grupo Mixto-Aralar o Grupo Mixto-UPyD, integrados por un único diputado. Además, los grupos mixtos de otras legislaturas, conformados por dos diputados, también se denominaron por las siglas del partido correspondiente. «De este modo, la práctica parlamentaria es tan contundente que resulta indiscutible la existencia de un verdadero uso parlamentario favorable a la utilización de las siglas del partido unidas a la denominación del grupo mixto», con lo que, a juicio de los demandantes, se vuelve a «hacer efectivo el "cordón sanitario" sobre una opción política».
La justificación puramente formal que el acuerdo denegatorio de la reconsideración da a la solicitud de los recurrentes, en el sentido de que «el Reglamento de la Cámara no reconoce el derecho a la creación de subgrupos en el interior del Grupo Mixto. Por ello, la denominación de Grupo Mixto no ofrece confusión alguna, y es la adecuada reglamentariamente», es, a juicio de los recurrentes, «contraria a las exigencias recogidas en la jurisprudencia constitucional». Según señalan en su escrito, el Reglamento del Parlamento Vasco no impide la inclusión de las siglas del único partido que integre el Grupo Mixto y, además, favorece la máxima facultad de autoorganización de aquel.
Por otro lado, la motivación del acuerdo denegatorio debe ser «singularmente reforzada cuando el órgano parlamentario decide vulnerar un uso parlamentario» y, en el parecer de los recurrentes, la justificación dada por la mesa «no satisface este canon limitándose a la afirmación puramente apodíctica de que la denominación es la "adecuada reglamentariamente"». Rechaza, igualmente, el argumento de que, en el seno del Grupo Mixto, no pudieran crearse subgrupos, pues no se ha tratado de establecer un subgrupo, sino de darle denominación al Grupo Mixto sobre la base de que el partido de la actora es el único integrado en aquel.
Finalmente, entiende que la decisión de la mesa tampoco supera el juicio de proporcionalidad, toda vez que prohibir la denominación solicitada va en contra de la idoneidad de una denominación como la propuesta por los recurrentes, que facilitaría la identificación del partido que, con el carácter de único, forma parte del Grupo Mixto. Tampoco la medida de prohibir aquella denominación supera el juicio de necesidad, toda vez «que el propósito se consigue igualmente con una medida menos restrictiva como la aceptación de la inclusión de las siglas del único partido integrante del GP Mixto». Finalmente, tampoco se deriva ningún beneficio para el interés general con la supresión de la denominación solicitada «y sí el perjuicio para el derecho de participación política» de los recurrentes.
(iii) El tercer acuerdo impugnado alude al número de asistentes asignado a la representante del partido Vox, que fue de uno (propuesta 2020/2093).
Alegan los recurrentes que, si los medios personales y materiales puestos a disposición de los representantes parlamentarios son necesarios para el ejercicio de su función, «tampoco parece cuestionable que los órganos parlamentarios puedan imposibilitar o estrangular el ejercicio del derecho de participación a través de la restricción» de los medios que se atribuyen a cada grupo. De esta inicial afirmación deduce la demanda que resulta «evidente que los medios de que dispone cada grupo se integran en el núcleo de la función representativa».
Con cita del art. 28 RPV y del título III del Estatuto del personal y régimen jurídico de la administración Parlamentaria de 22 de junio de 1990, que regula este último, «el personal eventual del Parlamento Vasco», la demanda denuncia la vulneración de la normativa parlamentaria que integra elius in officiumpor parte de los acuerdos impugnados, haciéndolo en un doble sentido: De una parte, porque no ha asignado un asistente para la portavocía del grupo y, de otro lado, porque, por primera vez, la mesa ha limitado a uno los asistentes a un grupo de la Cámara.
La demanda recurre en este caso a los usos parlamentarios y a los precedentes que ha aportado documentalmente, señalando que el estatuto del personal antes citado prevé dotar de asistentes, no solo a cada grupo de la Cámara, sino también a los portavoces. «En este sentido, los usos parlamentarios interpretativos del precepto reglamentario y del artículo 7bisdel estatuto son absolutamente incontestables» y, a tal afecto, hace una detallada descripción del número de asistentes que fueron asignados a los grupos parlamentarios y a sus portavoces, incluido el mixto, en precedentes legislaturas, siendo todos ellos en número superior a uno.
A lo expuesto añade que, del análisis de aquellos precedentes, «de nuevo no cabe duda de la existencia de un verdadero uso parlamentario de atribuir a cada grupo (con independencia del número de integrantes) un mínimo de dos asistentes. Así ha ocurrido en la totalidad de las legislaturas examinadas. De nuevo este uso se establece en defensa de las minorías para garantizarles un mínimo margen de actuación a través del personal de apoyo, con independencia del número de representantes electos».
Por todo ello, entiende la demanda que «la única razón para apartarse en esta legislatura de la normativa y usos parlamentarios es la de materializar el estrangulamiento de la opción política de mi representada, plasmando "el cordón sanitario" a que aludió la portavoz de uno de los grupos que apoyó los acuerdos impugnados».
c) La demanda justifica la especial trascendencia constitucional del recurso en los siguientes supuestos de entre los que destacó la STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2:
(i) El recurso plantea un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no hay doctrina de este tribunal. Identifica la concurrencia de este motivo en que, a su parecer, no existe doctrina constitucional «en el que la mayoría parlamentaria llega a un acuerdo para aplicar un "cordón sanitario" sobre una opción política minoritaria y, contrariando frontalmente las normas parlamentarias, impide el ejercicio del derecho de participación por el representante electo», en la forma que se indica en la demanda (restringiendo tiempos de intervención en los debates, limitando iniciativas, impidiendo la utilización de las siglas propias que le identifican con su electorado y recortando los medios personales de los que pueda disponer el grupo parlamentario).
(ii) Y, en segundo término, el recurso «plantea un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no hay doctrina del Tribunal Constitucional», toda vez que, al tener la particularidad de que no interviene la jurisdicción en este tipo de recursos de amparos, estos «se hallan en una posición especial a la hora de determinar su dimensión objetiva respecto de la valoración de la especial trascendencia constitucional por parte de este tribunal […] dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra».
Por todo ello, la demanda solicita la estimación del recurso de amparo por la apreciada vulneración del derecho de participación política del art. 23 CE y la anulación de los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco impugnados, de 13 de agosto y 8 de septiembre de 2020.
d) Mediante otrosí dice la demanda solicitóinaudita partela suspensión cautelar de la ejecución del acuerdo de 13 de agosto de 2020, en lo que se refiere al establecimiento de los órdenes del día y los tiempos de debate en las sesiones plenarias (propuesta 2020/2094), al amparo de lo dispuesto en el art. 56.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
4. Por medio de providencia de 3 de marzo de 2021, la Sección Cuarta de la Sala Segunda de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que en el mismo concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), por cuanto «el asunto suscitado trasciende del caso concreto, toda vez que pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]».
En la misma providencia se ordenaba remitir atenta comunicación al Parlamento Vasco, a fin de que, en el plazo de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los acuerdos de la mesa de 13 de agosto y de 8 de septiembre de 2020. Del mismo modo, se debía emplazar a quienes hubieran intervenido en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo, para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en el recurso de amparo.
En relación con la solicitud de suspensión formulada en la demanda de amparo, la providencia dispuso que la Sección no apreciaba la urgencia excepcional a que se refiere el art. 56.6 LOTC, por lo que no procedía resolverinaudita parte, dado que el asunto presenta elementos sustantivos específicos que abogan por un estudio meditado y contradictorio de la medida cautelarísima instada. Sin embargo, acordó, también, que procedía formar la oportuna pieza separada de suspensión y, a tal fin, conceder un plazo de tres días al Ministerio Fiscal y al grupo parlamentario solicitante de amparo para que efectuaran las alegaciones que estimaran procedentes respecto a dicha petición.
Así formada la pieza separada de medidas cautelares y despachado el oportuno trámite de audiencia al Ministerio Fiscal y al grupo parlamentario recurrente, la Sala Segunda dictó el ATC 42/2021, de 19 de abril, por el que denegó la suspensión cautelar de la ejecución del acuerdo relativo a la propuesta 2020/2094, de 13 de agosto de 2020, de la mesa del Parlamento Vasco, por el que se establecen los órdenes del día y los tiempos de debate en las sesiones plenarias.
5. En fecha 24 de marzo de 2021, tuvo entrada en el registro de este tribunal escrito presentado por el letrado don Andoni Marín Román, en nombre y representación del Parlamento Vasco, solicitando que se le tuviera por comparecido y parte en las actuaciones, al tiempo que, en sucesivos anexos, aportó la documentación que había sido requerida por este tribunal.
6. Por diligencia de ordenación de 20 de abril de 2021, la secretaría de justicia de la Sala Segunda tuvo «por personado y parte en el procedimiento al letrado don Andoni Marín Román, en nombre y representación del Parlamento Vasco, acordándose entender con él las sucesivas actuaciones». Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, se dispuso dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que pudieran presentar las alegaciones que estimaran pertinentes.
7. En fecha 25 de mayo de 2021, quedó registrado en este tribunal el escrito de alegaciones del letrado del Parlamento Vasco en el que solicita la desestimación del recurso de amparo.
Después de destacar los antecedentes de hecho que ha tenido por conveniente, el escrito del Parlamento Vasco contiene la siguiente argumentación jurídica:
a) Comienza realizando unas consideraciones generales sobre el carácter del Grupo Mixto dentro de un determinado órgano parlamentario y, a partir del texto de los arts. 24.1 y 25.1 RPV, que cita, señala que la formación del Grupo Mixto «es automática, y se produce tan pronto como exista alguna parlamentaria o parlamentario que no se hubiera integrado en un grupo parlamentario». Subraya que esta modalidad de grupo parlamentario «es un grupo de formación reglamentaria», de tal manera que los diputados no inscritos en un grupo parlamentario pasan a integrarseope legisen el Grupo Mixto, sin que en el Reglamento del Parlamento Vasco exista la figura del parlamentario no adscrito. Además, aquellos representantes que se integran en el Grupo Mixto de la Cámara vasca «lo hacen a título individual, no en condición de miembros de ninguna formación política» y que «la participación de los miembros del Grupo Mixto en las comisiones, debates y órganos parlamentarios dependerá del número de miembros que lo conformen, y corresponderá a sus miembros establecer su organización interna y la aprobación de su reglamento interno de funcionamiento, algo que debe contar asimismo con el acuerdo de la mesa (artículo 25.5 RPV)».
Según alega el escrito, el «Grupo Mixto es el instrumento creado por el reglamento para dotar a las parlamentarias y parlamentarios, que no pueden integrarse en un grupo parlamentario, de una homogeneidad artificial a fin de que puedan disfrutar de las ventajas que el reglamento ofrece al resto de los miembros de la Cámara».
Desde la perspectiva de su naturaleza jurídica, destaca el escrito que «el Grupo Mixto es un órgano más de la Cámara, un órgano interno». Se trata de «una cláusula de cierre del sistema, un instrumento técnico o modo de garantizar la participación de las minorías en la actividad de las cámaras grupocráticas». Ahora bien, según refiere, este grupo, en virtud de su naturaleza tiene «una redoblada sumisión al derecho parlamentario que se manifiesta, por un lado, en la necesidad de que su regulación se adapte a principios democráticos y, por otra parte, en la tutela que sobre él ejercen los órganos de la Cámara».
A continuación, expone que el art. 25.1 RPV «es un remedo, aunque con una técnica legislativa deficiente, del artículo 29 RCD [Reglamento del Congreso de los Diputados] que textualmente dice: "Todos los grupos parlamentarios, con las excepciones previstas en el presente reglamento, gozan de idénticos derechos"». Defiende, en este sentido que lo que ambos preceptos «reflejan es el principio de igualdad entre los grupos parlamentarios», de tal manera que, con cita del profesor Rubio Llorente, se trata de «"una igualdad de segundo grado e imperfecta puesto que las diferencias existentes entre los grupos" hacen que la igualdad solo sea posible como proporcionalidad».
El letrado del Parlamento Vasco defiende que «las diferencias entre los grupos existen, y estas vienen dadas por el número de miembros que los integran, criterio coherente con el principio del pluralismo político del artículo 1.1 CE y con el derecho de representación» del que son titulares los diputados que integran los grupos parlamentarios. Además, una interpretación literal del término «identidad» del art. 25.1 RPV «es contradictoria con la propia existencia y regulación del Grupo Mixto» y con los principios democrático y de proporcionalidad que deben regir las actuaciones parlamentarias.
En el caso presente se destaca que la parlamentaria del Grupo Mixto forma parte de todos los órganos parlamentarios, incluida la Diputación Permanente, con la posibilidad de intervenir en todos los asuntos que se traten en la Cámara. En consecuencia, la diputada de Vox «goza de un evidente trato de favor, desproporcionado con respecto a su apoyo electoral y representación política». Añade que, «en la base de este razonamiento se encuentra un principio básico: son las parlamentarias y parlamentarios los titulares del derecho de participación política y no los grupos parlamentarios a través de los cuales se organiza la actividad de la Cámara. La igualdad en la representación (artículo 23 CE) debe ser predicada del titular del derecho». A su parecer, abunda en esta interpretación la STC 214/1990, de 20 de diciembre en la que, según destaca el escrito del letrado «se desestima que el Grupo Mixto deba estar presente necesariamente en todas las comisiones u obtener unas subvenciones económicas equivalentes a las de los restantes grupos», pues «ello puede resultar atentatorio contra el principio de proporcionalidad. La igualdad entre los grupos no puede significar que independientemente del número de miembros, deban tener idéntica posición en todos los trámites de la Cámara, pues ello iría en detrimento de la igualdad [de] las parlamentarias y parlamentarios».
b) En un segundo apartado del escrito, dedicado a la eventual «vulneración del derecho de participación política en condiciones de igualdad» alegada por los recurrentes, defiende que el Reglamento del Parlamento Vasco opta «por favorecer la participación política de las minorías utilizando un expediente técnico como es el Grupo Mixto». Pero lo dicho «no empece para no tener en cuenta que deba mantenerse el principio de igualdad» entre todos los diputados de la Cámara. La participación política de las minorías, «que debe preservarse como principio fundamental del ordenamiento jurídico y del funcionamiento parlamentario, no puede poner en cuestión la igualdad en el derecho de participación entre todas las parlamentarias y parlamentarios». Debe tenerse en cuenta «la importancia numérica de cada uno de los grupos, reflejo de la representatividad democrática obtenida en las correspondientes elecciones. Lo contrario supondría una gravísima quiebra no solo de la igualdad entre los miembros de la Cámara, sino incluso de la propia democracia entendida como un gobierno de las mayorías con respeto hacia las minorías».
Sobre la base de la doctrina constitucional relativa al principio de igualdad, el letrado defiende que «la diferencia del número de miembros entre el Grupo Mixto, que cuenta con un único miembro y el resto de los grupos parlamentarios, es un hecho objetivo y razonable a la hora de modular la participación de la parlamentaria ahora recurrente». La diferencia en la participación de los diputados que pertenecen a otros grupos y la ahora recurrente, encuadrada en el Grupo Mixto, «es abismal». Señala que «el pluralismo político permite que la participación de las minorías quede reforzada pero no puede llegar hasta el extremo de distorsionar los resultados electorales» que son el reflejo de la voluntad popular.
«Se trata, por tanto, de evitar que una interpretación literal del reglamento conduzca a resultados desproporcionados o injustos. Desde este punto de vista un acuerdo de la mesa que adecue la intervención de la parlamentaria del Grupo Mixto a su representatividad democrática "no puede tenerse por vulnerador del derecho fundamental que al recurrente, como único componente del Grupo Mixto, le reconoce el art. 23.2 de la CE, ya que con la decisión de la mesa no se le priva de ejercer las funciones de su cargo de diputado sin perturbaciones legítimas y de conformidad con lo dispuesto en el reglamento" (STC 214/1990, de 20 de diciembre, FJ 7)».
El escrito continúa destacando que el acuerdo de la mesa «pretende atemperar las facultades de actuación del Grupo Mixto en los plenos de la Cámara». A tal efecto, señala que el acuerdo tomó en consideración la propuesta de la junta de portavoces de 13 de agosto de 2020, que es a la que corresponde «fijar los criterios que contribuyan a ordenar y facilitar los debates y tareas del Parlamento» (art. 41.6 RPV). El acuerdo atiende a esta finalidad, la de ordenar los debates y facilitar las tareas en los plenos de la Cámara, no a limitar la participación y a privar de sus derechos a la diputada recurrente, «que es miembro de todas las comisiones, participa en la junta de portavoces, presenta ante la mesa cuantas iniciativas desea o enmienda cuantas iniciativas quiera». En definitiva, se respeta su derecho de participación política y se hace prevalecer el principio del pluralismo político.
Afirma el escrito que lo «que, en realidad, se recurre es una mera cuestión "técnica", aquella que consiste en confeccionar el orden del día, en el que se pueden y se deben establecer cuotas que lógicamente guardarán "alguna" proporcionalidad con la dimensión de cada grupo parlamentario». La diputada recurrente «debe priorizar y seleccionar las iniciativas que pretenda debatir. El tiempo es limitado y la "agenda" del Parlamento no puede venir marcada en la misma medida por un grupo parlamentario que cuente con los miembros precisos para constituirse que por el Grupo Mixto, constituido por una única parlamentaria». Además, las limitaciones únicamente lo son para los plenos, no para las reuniones de las comisiones, «donde puede presentar y debatir cuantas iniciativas quiera».
Seguidamente, el letrado del Parlamento Vasco señala que el texto en euskera del art. 25.1 RPV utiliza el término «bezalaxe» que «remite más a una participación análoga que idéntica, ya que en tal caso debiera haberse empleado el término "bezalakoxe". Es, por ello que, de una manera más correcta, el texto en euskara se refiere a una actuación análoga y no idéntica en lo que a la participación del Grupo Mixto se refiere». Pone de manifiesto, en este sentido, que «la STJUE de 15 de noviembre de 2012 TJCE\2012\348 CasoSIA Kurcums Metal contra Valsts ienermumu Dienests» señala que «según reiterada jurisprudencia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición; tampoco se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. En efecto, este enfoque sería incompatible con la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión. Así pues, en caso de divergencia entre versiones lingüísticas, la disposición de que se trata debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra» (FJ 48 de la indicada resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea). En apoyo de este planteamiento, cita la STC 83/1986, de 26 de junio, FJ 3, en relación con la interpretación por los órganos judiciales de elementos de los textos legales en dos lenguas cooficiales (en el caso de referencia, catalán y castellano), aplicando en tal caso el art. 3.1 del Código civil.
Por otro lado, alega el escrito que la interpretación realizada por la mesa en relación con la participación del Grupo Mixto en la actividad de la Cámara vasca «no es ajena a su proceder anterior, ni a los debates que en su seno se han producido». Destaca, al respecto, que «en su reunión de 2 de febrero de 2012» la mesa acordó elevar a la junta de portavoces una propuesta de establecimiento de cupos de iniciativas para los plenos ordinarios en que se establecía que, por cada dos de estos plenos cada grupo parlamentario dispondría del siguiente cupo de iniciativas que oscilaban entre las cinco asignadas al Grupo «NV» y las dos atribuidas a los Grupos de Aralar y Mixto, con la garantía de que todos los grupos podrían incluir la sustanciación de, al menos, una iniciativa en cada sesión plenaria (se acompaña como anexo 2 al escrito). El establecimiento de cupos es una práctica que «está extendida por todos los parlamentos autonómicos, así como en las Cortes Generales, donde al comienzo de cada legislatura la junta de portavoces» del Congreso de los Diputados y del Senado establecen las cuotas asignadas a cada grupo respecto de las iniciativas que podrán incluirse en el orden del día de los Plenos. (Cita como ejemplo el acuerdo de la junta de portavoces del Congreso de los Diputados de 4 de febrero de 2020, o la resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 4 de febrero de 2020, por la que se modifica una resolución anterior de 10 de junio de 2008, sobre desarrollo del art. 188 del Reglamento del Congreso, relativo a preguntas para respuesta oral en el Pleno).
En el caso del Parlamento Vasco, «la junta de portavoces no adoptó finalmente ningún acuerdo al respecto, aunque la interpretación que propugnaba la mesa ha estado tácitamente presente a la hora de organizar los debates en el pleno de la Cámara». Cita como precedente que el diputado por UPyD en la X legislatura, que fue el único integrante del Grupo Mixto, «no incluyó nunca más de una proposición de ley por cada pleno celebrado» (anexo 3 al escrito de alegaciones presentado por el letrado del Parlamento Vasco). «No se puede entender, por todo lo dicho, que exista un uso parlamentario como el alegado por la recurrente».
Finaliza este apartado el representante del Parlamento Vasco alegando que «los usos parlamentarios no generan normas con rango de ley (STC 119/1990, de 21 de junio, FJ 4) por lo que no podrían ser alegados como configuradores del derecho de participación política» porque se trata de un derecho de configuración legal. En todo caso, estos usos estarían siempre subordinados al Reglamento de la Cámara (cita la STC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 7). Si bien, los usos parlamentarios tienen un evidente significado en el funcionamiento de las cámaras (STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 2), «su aplicación no puede poner en cuestión principios como el de igualdad», y su aplicación debe hacerse respecto de parlamentarios y parlamentarias en activo, con mandato actual y no con respecto a actuaciones pretéritas, cuyo punto de comparación no es adecuado para la elaboración de un correcto juicio de igualdad en la participación política.
c) A continuación, sobre la denominación del grupo parlamentario de la recurrente como «Grupo Parlamentario Mixto», alega el letrado del Parlamento Vasco que el Grupo Mixto en la XII legislatura «está constituido por una única parlamentaria. Su identificación no crea ningún problema ni confusión, ya que únicamente ella puede presentar las iniciativas del Grupo Mixto», lo que no ocurriría si el grupo citado estuviera constituido por varios miembros, lo que sí obligaría a distinguir quién fuera el autor de la iniciativa.
Además, para integrarse en el Grupo Mixto no es precisa ninguna actuación y que los diputados que formen parte del mismo lo hacen a título individual, no en condición de miembros de alguna formación política. «El Reglamento del Parlamento Vasco no establece el derecho de los miembros del Grupo Mixto a una denominaciónad libitum, algo que se exige para el resto de los grupos parlamentarios (artículo 24.4 RPV)».
Añade que «[l]a denominación de los grupos parlamentarios es un asunto marcadamente organizativo e interno de la Cámara. Donde realmente importa el derecho al nombre o a la identidad, a que un partido político sea identificado por la opinión pública es extramuros del Parlamento, y allí es a los medios de comunicación y a las redes sociales a quienes corresponde reflejar la relación de las actuaciones de un grupo parlamentario con la fuerza política que se presentó a las elecciones». A la recurrente le corresponde probar que la denominación de «Grupo Mixto» le «priva o le resta difusión en términos significativos, algo que en ningún caso demuestra».
En definitiva, sostiene el escrito que no se produce restricción del derecho de participación política de la recurrente por la denominación asignada puesto que no existe tal derecho «al no estar recogido reglamentariamente, y la motivación de la mesa, a pesar de lo escueto, no deja de ser adecuada, dado por otra parte lo escueto del escrito en el que se solicita el cambio de nombre».
d) Por último, el letrado del Parlamento Vasco se refiere a la queja de los demandantes relativa al «número de asistentes asignados al Grupo Parlamentario Mixto».
A partir de la dicción del art. 28.2, párrafo segundo RPV que prevé la asignación del personal técnico-administrativo a los grupos parlamentarios, según su representación proporcional, por decisión de la mesa, previo acuerdo de la junta de portavoces, el letrado señala que la argumentación de los recurrentes incurre «en la confusión de normas que obedecen a regulaciones diversas y a competencias normativas diferentes». A tal efecto, el Estatuto de personal y régimen jurídico de la administración parlamentaria, [aprobado en 1990 y modificado el 9 de marzo de 2006 por acuerdo de la Comisión de Urgencia Legislativa