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La invasión de Ucrania por parte de Rusia está generando importantes consecuencias en todos los órdenes. Por un lado, desde el punto de vista humanitario, ha dado lugar al desplazamiento de millones de refugiados, que siguen llegando a la Unión Europea. Asimismo, el inicio de la guerra impide el regreso a Ucrania de muchos ucranianos que se encuentran en situación de estancia en nuestro país (actualmente en torno a 114.000).
Por otro, ha agravado el choque de oferta que viene sufriendo la economía europea desde el verano de 2021 a causa de la escalada del precio del gas natural y ha añadido además una elevada incertidumbre respecto a su duración e intensidad. El precio del gas natural, que, dado el diseño del mercado eléctrico europeo determina en gran medida el precio de la electricidad, se ha multiplicado por cinco en un año, subiendo un 25 % desde el inicio de la invasión. El petróleo casi ha doblado su precio durante el último año, subiendo un 20% desde finales de febrero de 2022, mientras el precio del trigo ha aumentado el 30 % en el mismo periodo. Se ha producido así un aumento abrupto y generalizado de costes de las materias primas y los bienes intermedios, añadido al que ya se venía produciendo como consecuencia de los cuellos de botella en las cadenas de producción debidos a las fricciones generadas por la rápida recuperación económica tras la pandemia. Las consecuencias económicas de esta evolución son un aumento de la tasa de inflación y una ralentización del ritmo de crecimiento.
España está entre los Estados Miembros de la Unión Europea menos expuestos a los efectos directos de la invasión de Ucrania. La diversificación de las fuentes de aprovisionamiento de gas es muy alta y la relación comercial, de inversión y financiera con Rusia y Ucrania es modesta. Sin embargo, los efectos económicos indirectos son considerables, sobre todo a través del aumento del precio del gas y del petróleo, pero también a través del encarecimiento o la escasez de otras materias primas agrícolas y minerales.
El choque de oferta para la economía europea asociado a la escalada de los precios de la energía puede ser de una intensidad semejante a la del segundo choque del petróleo de finales de los años setenta del siglo pasado. La economía española afronta esta situación desde una posición sólida, con el nivel de empleo más alto desde 2008 y en plena ejecución del programa de reformas e inversiones del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que tiene en la transición energética uno de sus cuatro ejes principales. No obstante, la tasa de inflación ha subido desde un nivel cercano a cero a principios de 2021 hasta situarse por encima del 5 %, reflejando primero el impacto directo de los precios de la energía y, de manera más reciente, su traslación a los precios de los bienes y servicios que la utilizan en sus procesos de producción. La subida de los precios de la energía está afectando de manera particular a aquellos sectores que la utilizan de manera intensiva y tienen poca capacidad de trasladarla a precios, como el transporte por carretera, la pesca, la agricultura y la ganadería. La subida de los precios de la electricidad y su efecto sobre la inflación afectan también a la renta disponible de los hogares, en particular a la de los más vulnerables.
La respuesta europea a la agresión injustificada a Ucrania está guiada por tres principios: unidad, determinación y solidaridad. El 4 de marzo de 2022, el Consejo de la Unión Europea, en su formación de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), aprobó la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal.
España participa también de esta reacción, habiendo declarado su compromiso decidido e inquebrantable de apoyar al pueblo ucraniano y de velar por su bienestar y atender sus necesidades. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2022, se ha ampliado la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España. Asimismo, por Orden PCM/169/2022, de 9 de marzo, por la que se desarrolla el procedimiento para el reconocimiento de la protección temporal a personas afectadas por el conflicto en Ucrania, se han implementado las normas necesarias para el reconocimiento individual de esta protección temporal, dictándose resolución en el plazo de 24 horas desde la correspondiente solicitud.
Estos mismos principios van a guiar la respuesta de política económica, siendo fundamental la acción coordinada para garantizar la eficacia y protección del mercado interior, así como un marco justo de competencia entre las empresas en toda la Unión Europea. Debe darse una respuesta contundente para afrontar las consecuencias económicas y sociales de la guerra con medidas eficaces en el corto plazo y medidas que aceleren la acción a medio y largo plazo en materia de transición energética que viene impulsando el Gobierno, en particular a través de la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Para ello, el Gobierno ha decidido impulsar un Plan Nacional, que comprende tanto medidas normativas como no normativas, y que ha sido elaborado tras un proceso de diálogo con los sectores más afectados, los agentes sociales, las Comunidades Autónomas y los partidos políticos. Al igual que en la respuesta a la pandemia, el Gobierno está comprometido con el diálogo social, y actuará con flexibilidad para adaptarse a la evolución de la situación y facilitar la protección de los distintos sectores y colectivos.
Los objetivos básicos de las medidas que conforman este Plan de Respuesta son la bajada de los precios de la energía para todos los ciudadanos y empresas, el apoyo a los sectores más afectados y a los colectivos más vulnerables y el refuerzo de la estabilidad de precios. Se trata de limitar los costes económicos y sociales de la distorsión de naturaleza geopolítica en el precio del gas, atajar de raíz el proceso inflacionista y facilitar la adaptación de la economía a esta situación de naturaleza temporal, reforzando al mismo tiempo las bases de la recuperación económica y de la creación de empleo de calidad.
En el ámbito energético, desde el segundo semestre del año 2021, Europa está sufriendo una crisis de precios de la energía que no es comparable a ninguna otra en la historia del proyecto de integración europeo tanto por su duración como por su impacto sobre las economías domésticas, la competitividad de las empresas y la industria en los mercados globales y el crecimiento económico a medio y largo plazo.
Una situación que se ha agravado con la invasión de Ucrania por Rusia el pasado 24 de febrero de 2022 impulsando abruptamente al alza la cotización del gas natural en los principales mercados organizados europeos y el precio de la electricidad en los mercados mayorista hasta niveles nunca antes registrados. A modo ilustrativo, el 8 de marzo del año 2022, el precio medio de la electricidad del mercado diario en España ascendió a 544,98 €/MWh, alcanzando ese mismo día su valor horario máximo de 700 €/MWh en el pico de consumo de la noche (hora 20), cuando el precio medio de la electricidad desde la liberación de la generación en el año 1998 se sitúa en el entorno de los 45 €/MWh, es decir, más de diez veces.
Estas recientes subidas están estrechamente ligadas al «efecto contagio» del mercado eléctrico por los altos precios del gas natural derivados del mecanismo de formación de precios existente conforme a los principios que establece la normativa europea. De hecho, el 7 de marzo de 2022, se registró en el mercado ibérico de gas (MIBGAS), el récord al cierre del producto con entrega el día siguiente (D+1) de 214,36 €/MWh, es decir, de nuevo diez veces superior a la medida del gas natural desde la entrada en funcionamiento de MIBGAS.
En este contexto de emergencia energética, económica, climática y social, la Comisión Europea el 8 de marzo de 2022 publicó la Comunicación con orientaciones para regular los precios en circunstancias excepcionales para mitigar el impacto de esta subida de los precios sobre los consumidores.
En el contexto anterior, el Gobierno ha implementado un ambicioso paquete de medidas para contrarrestar el incremento de los precios mayoristas antes mencionado, entre las que cabe destacar las aprobadas por medio del Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercado minoristas de gas y electricidad, y del Real Decreto-ley 23/2021, de 26 de octubre, de medidas urgentes en materia de energía para la protección de los consumidores y la introducción de transparencia en los mercados mayoristas que han abordado la problemática energética desde una faceta omnicomprensiva, con medidas específicas para el sector doméstico, medidas de ámbito mayorista con mayor incidencia para el sector industrial, y tanto para el sector eléctrico como gasista.
Como ha puesto de relieve la Comisión Europea en su Comunicación de 23 de marzo, la invasión rusa de Ucrania está añadiendo preocupaciones sobre la oferta a la difícil situación preexistente, exacerbando la volatilidad de los precios de la energía, que están alimentando la inflación, perjudicando a la economía europea y repercutiendo en su recuperación de la crisis de la COVID-19. Esta grave situación de naturaleza geopolítica ya no solo tiene fuertes repercusiones desde un punto de vista estrictamente económico y de señal de precio, sino que adquiere una relevancia adicional desde la perspectiva de la seguridad de suministro, cuyos riesgos adicionales requieren ser anticipados y abordados de manera decidida.
La escalada de los precios de la electricidad en los mercados mayoristas, impulsados fundamentalmente por el incremento de la cotización del gas natural en los mercados («hubs») internacionales y de los derechos de emisión de CO2del mercado europeo ETS («European Union Emissions Trading System»), está teniendo importantes consecuencias en el conjunto de la sociedad y del tejido empresarial e industrial, habida cuenta del rol esencial que la electricidad desempeña tanto en el normal desenvolvimiento de los consumidores domésticos como en la competitividad de las empresas e industrias. Todo ello en un contexto de transición energética que, si bien imprescindible para lograr los objetivos de descarbonización a los que se ha comprometido el Reino de España en el ámbito europeo e internacional, en algunos casos se traduce en nuevos retos que deben abordarse de forma urgente.
En definitiva, en este contexto de alta volatilidad, incertidumbre e inestabilidad de precios energéticos, resulta imprescindible abordar nuevas medidas de ámbito energético que contribuyan a reforzar la seguridad de suministro y garantice un precio asequible a todos los sectores, desde el ámbito doméstico al conjunto del tejido productivo en todo el territorio nacional. Estas medidas deberán abordarse, una vez más, desde una visión omnicomprensiva, que combine medidas de naturaleza coyuntural para frenar la escalada de precios, entre las que se destacan las medidas de ámbito fiscal, con medidas de marcado carácter estructural, fomentando el autoconsumo y promoviendo la integración de nuevas tecnologías renovables que permitan reducir el precio del mercado mayorista de electricidad al tiempo que reducen la dependencia de otros combustibles energéticos [que son, por lo general, en su práctica totalidad importados], aumentando de este modo nuestra seguridad energética y nuestra capacidad de autoabastecimiento, disminuyendo potencialmente la importación, de acuerdo con el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030.
El incremento desorbitado del precio de la electricidad en los mercados mayoristas que viene sucediéndose fundamentalmente desde el segundo semestre de 2021, agravado en el último mes por la invasión rusa de Ucrania, acaba trasladándose a los precios minoristas, en algunos casos de forma inmediata, y en otros de manera más diferida (dependiendo del grado de indexación de los contratos minoristas a la evolución del pool mayorista), pero en cualquier caso acaba teniendo unos impactos evidentes en el conjunto de la sociedad y en el tejido empresarial, como vienen poniendo de manifiesto las últimas actualizaciones del índice de precios al consumo, con la consecuente pérdida de poder adquisitivo para los consumidores domésticos y una pérdida de competitividad para la industria y el sector servicios.
En un escenario marcado por la incertidumbre y la alta volatilidad de los precios de la electricidad, la situación descrita se caracteriza por la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar un conjunto de medidas encaminadas en el corto plazo a reducir el precio de la electricidad en el mercado mayorista y a prestar apoyo a los consumidores domésticos y a las empresas a hacer frente a los elevados precios de la energía, al tiempo que se hace imprescindible acelerar la transición ecológica para reducir las emisiones y la dependencia de los combustibles fósiles importados, para estar mejor protegidos contra las subidas de precios.
Este escenario se reproduce también en el sector del transporte. En efecto, el ascenso del precio de los combustibles es común a todas las ramas de actividad y el transporte marítimo no ha quedado al margen con subidas medias del HFO del 21,3 % (hasta los 724 dólares por tonelada, $/t), del 27,5 % para el VLSFO (987 $/t) y el MGO un 30,5 % (1.180 $/t) desde el comienzo del año 2022 con una escalada a partir del inicio del ataque a Ucrania. La partida del precio del combustible supone aproximadamente un 80% del total de gastos de explotación de un buque por lo que el impacto de estas subidas repercute de manera directa en la viabilidad económica de las líneas de navegación, especialmente en aquellas donde estas subidas no pueden verse trasladadas a los precios que pagan los usuarios del transporte.
Por su parte, en el ámbito del transporte terrestre por carretera, el conflicto en Ucrania ha derivado en un aumento del coste de los combustibles extraordinario, una partida que supone del orden del 30% de los costes de esta actividad, añadiéndose además la elevación de costes que también se está produciendo en otras partidas como neumáticos, lubricantes, etc.
La dimensión de este aumento de costes en partidas esenciales dentro de esta actividad, y la rapidez con la que se ha producido, se focalizan en un segmento de la actividad del transporte que tiene una dificultad estructural para trasladar de manera inmediata estos aumentos de costes a sus clientes, lo que ha derivado en un deterioro extraordinario en la viabilidad económica de este segmento.
Por otro lado, como se ha señalado, la invasión rusa de Ucrania ha desencadenado un incremento de la incertidumbre, restricciones a los flujos comerciales con Rusia y Bielorrusia y mayores precios de materias primas energéticas y no energéticas que hacen más difícil el contexto en el que las empresas deben operar. Por ejemplo, el incremento sustancial en los precios de la electricidad y el gas aumentan el coste de un suministro esencial para una variedad de sectores productivos, incluyendo algunos de los más afectados por la crisis de la COVID-19. En algunos casos, este incremento de los costes energéticos puede poner en riesgo la cobertura de las necesidades de liquidez a corto plazo.
En respuesta a esta nueva coyuntura, el 8 de marzo de 2022 la Comisión Europea publicó la Comunicación «Repower EU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible» en la que, entre otros aspectos, reconoció el papel potencial de las ayudas de Estado para apoyar a las empresas y sectores gravemente afectados por la evolución geopolítica actual. Tal y como se indicaba en la citada Comunicación, el 23 de marzo de 2022 la Comisión Europea aprobó un nuevo marco temporal, sobre la base del artículo 107.3 (b) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea –que alude a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro– para evaluar las ayudas de Estado dirigidas a hacer frente a los efectos económicos de la invasión rusa de Ucrania.
Esta situación hace necesario adoptar medidas para mitigar las consecuencias negativas a corto plazo de la invasión y para facilitar los ajustes estructurales para responder a la nueva situación económica. En particular, es crucial evitar que las tensiones de liquidez asociadas al incremento del precio de la energía pongan en riesgo la supervivencia de empresas viables y generen presiones generalizadas en la estructura de costes y precios de la economía.
También en el ámbito agrario, la situación de Ucrania ha afectado de manera especial a un sector cuya importancia estratégica deriva de que su producción garantiza el abastecimiento de alimentos a la población. Pero además, en términos económicos, el Sistema Agroalimentario y Pesquero español supone en la actualidad cerca de un 10 % del PIB y ocupa a más 2,8 millones de personas. Por otra parte, vertebra el territorio nacional desarrollando su actividad en 6.671 municipios en los cuales se encuentran censadas 7,5 millones de personas, esto es, afecta directamente a la economía del 16 % de la población española. No en vano, el medio rural reúne al 82,0 % del total de municipios de España. De hecho España posee una superficie total de 50,6 millones de hectáreas, de las que un 52 % son tierras dedicadas al sector primario. A mayor abundamiento, el sector primario tiene aproximadamente 1 millón de explotaciones y exportan 53.848 M€, lo que supone el 21 % del total exportaciones de la economía, equilibrando la balanza exterior española gracias a sus 18.693 M€ de saldo positivo.
En cuanto al consumo energético, España ocupa la sexta posición en consumo de energía por parte del sector agrario y forestal, con un valor de 2.612 ktep, suponiendo un 3 % del consumo energético del país, mientras que el sector pesquero somos los segundos en consumo de la UE, con 298 Ktep. También nos encontramos entre los primeros países de la UE en consumo energético en la Industria Agroalimentaria, con 2.368 Ktep. Es decir, el sector agroalimentario consume el 6,8 % de la energía del país y los sectores primarios son de los más expuestos de la Unión Europea a las variaciones del precio de la energía ya que en consumo neto están entre los primeros de la Unión.
Por otra parte, las actividades agraria y pesquera presentan una demanda y una oferta prácticamente inelásticas, lo que les hace sufrir en primer término, y con efecto multiplicador, cualquier variación en el precio de los inputs de producción. Así en el marco de una afectación transversal, con diferentes grados de intensidad a todos los sectores, el incremento de los costes de la energía hace insostenible la actividad de ciertos subsectores agrarios y de la actividad pesquera en su totalidad en el corto plazo.
De hecho, el sector primario se considera vulnerable y estratégico por sus propias características e idiosincrasia, pues se trata de un sector atomizado, estacionario y con una elevada rigidez de la demanda, a lo que se le añade la propia naturaleza perecedera de la producción. A mayor abundamiento, actualmente sufre un desequilibrio estructural, alcanzándose en la actualidad cotas sin precedentes de incrementos de costes, con la consiguiente potencial pérdida de tejido productivo y de empleo, ya que se ha visto afectado muy severamente por un conjunto de circunstancias desfavorables que se han precipitado en los últimos tiempos.
En primer lugar, nos encontramos ante una escasez de precipitaciones durante un periodo de tiempo prolongado que está comprometiendo la viabilidad de los cultivos, fenómeno que viene padeciendo España de forma recurrente. Así, se han producido episodios de sequía en tiempos recientes durante los años 2005, 2012 y 2017, que han precisado la adopción de medidas paliativas complementarias al seguro agrario para compensar las rentas de los agricultores y ganaderos afectados y que este año ha derivado en la necesaria aprobación por parte del Gobierno en el Real Decreto-ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía.
De hecho, su directa dependencia del medio físico y el hecho que desde el inicio del año hidrológico la reserva hidráulica peninsular (uso consuntivo) se sitúe en un 40 % de su capacidad (15.771 hm3), 20 puntos menos de la media de los últimos diez años y que las precipitaciones acumuladas hayan sido de 254,3 mm, un 32 % inferior al valor normal, harán sin duda afectar también a la disponibilidad de cosecha nacional y por ende a la rentabilidad de las explotaciones.
También es evidente que las condiciones climatológicas tienen una influencia decisiva en el desarrollo de la actividad pesquera, ya que determinan las jornadas que se puede faenar, y además el fenómeno del cambio climático tiene un impacto en las condiciones de los océanos (temperatura, ph, salinidad) que repercute en el comportamiento de las poblaciones pesqueras.
De acuerdo con los datos consolidados más recientes, los consumos intermedios en cuanto a la pesca extractiva representan cerca del 50 % del valor añadido bruto de esta actividad. Las partidas más afectadas son los costes energéticos, lubricantes, repuestos, pertrechos, reparación, mantenimiento y gastos en aparejos, alcanzando un coste anual que ronda los 900 millones de euros. La subida generalizada de costes impacta de forma determinante en esta actividad en la que difícilmente es posible modificar o flexibilizar de forma inmediata el modelo de producción.
Asimismo, el sector de la acuicultura en España no es ajeno a la tendencia alcista de los precios por la invasión rusa a Ucrania. Esta subida se percibe en todos los elementos que son necesarios para poder llevar a cabo esta actividad.
Para producir sus pescados y mariscos, las empresas del sector acuícola español necesitan electricidad para filtrar, oxigenar y bombear, así como piensos elaborados a base de cereales, harinas de pescado, aceites vegetales, leguminosas, aceites de pescado. Otros costes son los productos veterinarios y elementos de empaquetado para transporte (pallets, cajas de porex, etiquetas, marchamos).
La invasión de Ucrania ha agravado de forma crítica la situación que ya atravesaban buena parte de los sectores agrarios y pesqueros, caracterizada por un incremento sostenido de los costes de producción, derivados del aumento de los precios de las materias primas para alimentación animal y de los precios de la energía y de los combustibles. La guerra ha venido a afectar directamente al suministro mundial de alimentos (sobre todo trigo, maíz, cebada y aceite de girasol) y a los precios de los fertilizantes, así como a los de la energía, provocando subidas de precios que se suman a una situación socioeconómica ya difícil, debido a la COVID-19 o la sequía antes mencionada.
Y es que Ucrania y Rusia son actores principales en el mercado mundial de cereales y oleaginosas. Ucrania representa el 10 % del mercado mundial del trigo, el 13 % del mercado de la cebada, el 15 % del mercado del maíz y es el actor más importante en el mercado del aceite de girasol (más del 50 % del comercio mundial). Por lo que respecta a Rusia, estas cifras son respectivamente el 24 % (trigo), el 14 % (cebada) y el 23 % (aceite de girasol). Rusia es también un importante exportador de pescado blanco, en particular de abadejo de Alaska para la industria de transformación (16 % del suministro). Amén de que Ucrania es el cuarto proveedor de alimentos de la UE y una fuente clave de cereales (52 % de las importaciones de maíz de la UE, 19 % del trigo blando), aceites vegetales (23 % de las importaciones de la UE) y semillas oleaginosas (22 % de las importaciones de la UE, especialmente colza 72 % de las importaciones de la UE).
La situación de presión sobre los mercados de materias primas y costes de insumos ocasionada por la invasión de Ucrania se suma a la mencionada vulnerabilidad de nuestro sistema alimentario, ya que antes de la invasión, los mercados de productos básicos estaban experimentando una importante subida de precios, que los mercados agrícolas sintieron a través de los aumentos de los costes de la energía y los fertilizantes, y el consiguiente aumento de los precios agrícolas.
Además de la exposición directa a la subida de los precios de la energía, el sector alimentario está expuesto a los efectos inflacionistas de una serie de productos y servicios directamente relacionados con la guerra. El sector es el principal consumidor de fertilizantes y productos fitosanitarios, pero también de maquinaria y materiales de envasado de alimentos, y se ve afectado por el aumento de los costes de transporte internacional.
No en vano el índice de precios de los fertilizantes se sitúa en máximos en el análisis realizado desde 2010 ya que el gas natural es el principal determinante del precio de los fertilizantes nitrogenados; representando en ocasiones casi la totalidad de los costes variables de los insumos para su producción. De hecho, algunos productores de fertilizantes de la UE interrumpieron temporalmente su producción porque los costes energéticos eran demasiado elevados. Y adicionalmente hay que tener en cuenta que el suministro de fertilizantes también se está viendo afectado por las restricciones a las importaciones de fertilizantes desde Rusia y Bielorrusia
Otro sector que está sufriendo gravísimas consecuencias del conflicto bélico es el ganadero. El fortísimo aumento de los costes de los insumos está ejerciendo un efecto sistémico sobre los márgenes, a los que hay que sumar los efectos de la sequía que sufre nuestro país y que está provocando una menor disponibilidad de pastos y, por tanto, una mayor necesidad de suplementación en la alimentación animal a precios muy elevados.
Del mismo modo, el sector acuícola depende de la disponibilidad de materias primas para la elaboración de piensos, representando este gasto más de la mitad del coste total de producción.
Se estima que el impacto combinado de estos aumentos de los costes de la energía, los fertilizantes, los cereales y los aceites son especialmente grave para la ganadería. De hecho, los incrementos de los precios de los piensos desde el inicio de la guerra, el pasado 24 de febrero, superan el 20 % en la práctica totalidad de sectores ganaderos, lo que se suma a los incrementos de precios acumulados respecto al año pasado, que pueden incluso superar el 50 % o llegar incluso al el 83 % si comparamos con los precios de 2020. E indudablemente el incremento de los precios de los piensos está comprometiendo la viabilidad de los sectores ganaderos, que se encontraban en situaciones comprometidas.
A este fuerte incremento de precio de los insumos derivado de la crisis de suministros que padece actualmente la economía mundial se suma la actual situación internacional: Ucrania es uno de los principales exportadores de trigo, maíz, girasol, harina y aceite de girasol, por lo que la paralización de sus ventas al exterior ha impactado en las cotizaciones internacionales de materias primas destinadas a la alimentación animal. España importa de Ucrania anualmente una media de 2,7 millones de toneladas de maíz, el 22 por ciento de las importaciones españoles y es el segundo proveedor después de Brasil. También importa 233.000 de toneladas de torta de girasol, que suponen el 68 por ciento de las importaciones que España realiza de este producto, así como aproximadamente 500.000 de toneladas de aceite de girasol. De esta forma, la paralización total de estas importaciones, unido al incremento del precio de estas materias primas, puede provocar situaciones de gran tensión en los abastecimientos a corto plazo, al verse interrumpidos completamente los flujos de suministro, y además introduce un nuevo elemento de inestabilidad y alza de precios, especialmente en el precio de los abonos y fertilizantes y en el de la energía, vinculados a las subidas de los cereales, del gas, del petróleo y de la electricidad, que contribuirá a un agravamiento de la situación actual por las restricciones o vetos que afectan a las relaciones comerciales con Rusia y por las dificultades de comercio con Ucrania, que pone en riesgo la viabilidad del sector si no se adoptan medidas inmediatas para aliviar los efectos gravosos de tal coyuntura.
Adicionalmente, el impacto también ha repercutido en los mercados financieros, señaladamente en lo que respecta a la liquidez y a la volatilidad de los mercados en el comercio de productos básicos, afectando de forma sistémica al base general de la economía, lo que en su conjunto hace que pueda suponer un riesgo para su continuidad, siendo este un sector clave en la actividad económica general española.
De hecho, la Comisión Europea ha activado el Mecanismo Europeo de Preparación y Respuesta ante las Crisis de Seguridad Alimentaria cuyo objetivo es mejorar los esfuerzos de coordinación de las administraciones europeas y nacionales, así como de los países extracomunitarios pertinentes y de las partes interesadas del sector privado, para garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria en tiempos de crisis. Habiéndose reunido ya en dos ocasiones y donde se han expuesto los problemas a los que se enfrenta el sector agro, y que han derivado en la Comunicación de la Comisión Europea «Garantizar la seguridad alimentaria y reforzar la resiliencia de los sistemas alimentarios». Pero no ha sido ésta la única respuesta, destacando la Aprobación del Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía tras la agresión contra Ucrania por parte de Rusia.
Adicionalmente, dentro del sector pesquero, el pasado día 25 de marzo, la Comisión activó la aplicación del artículo 26 del Reglamento (UE) 2021/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de julio de 2021 por el que se establece el Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2017/1004, mediante el cual es posible articular mecanismos de compensación a los operadores del sector pesquero y del sector de la acuicultura en caso de acontecimientos excepcionales que generen una perturbación significativa de los mercados, como es el caso.
La agresión a Ucrania ha provocado, en consecuencia, una afectación sistémica a un sector prioritario y esencial para la actividad económica española, que puede poner en riesgo no sólo la viabilidad de las explotaciones agrícolas y ganaderas y de la actividad pesquera, y acuícola sino que puede afectar de forma indirecta y sistémica a los más de 2,8 millones de trabajadores que desarrollan su actividad en el sistema agroalimentario y pesquero, y comprometer una producción de alimentos sostenible, social, económica y medioambiental.
Finalmente, es necesario proteger de las consecuencias económicas y sociales de la guerra a los trabajadores y sectores vulnerables. Por un lado, para proteger el empleo y el tejido empresarial ante la situación que en las empresas pueda causar la invasión de Ucrania o el aumento de los precios o costes energéticos, y las distorsiones económicas que ello conlleva. Por otro, para aliviar la incidencia que este aumento inesperado de los precios está teniendo en la situación de las personas más desfavorecidas. Además, no puede olvidarse a otros colectivos especialmente vulnerables, como los menores, víctimas de violencia contra las mujeres y víctimas de trata de seres humanos y explotación sexual en el marco de la crisis humanitaria provocada por la guerra, cuya debida salvaguarda exige igualmente una actuación inmediata por parte de los poderes públicos.
El real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva, conformada por cuatro títulos, divididos, a su vez, en 51 artículos, 20 disposiciones adicionales, 8 disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y 43 disposiciones finales.
El título I contempla medidas en el ámbito energético y se estructura en 7 capítulos. El capítulo I recoge diversos mecanismos para garantizar la competitividad de la industria intensiva en consumo de energía.
En el ámbito empresarial, la electricidad se sitúa en muchos casos como un insumo más a incorporar en los procesos industriales, afectando de manera directa a su competitividad. Es por ello que garantizar una electricidad sostenible, asequible, fiable y segura se erige como una de las principales prioridades en materia de política energética.
Mención especial merecen aquellas industrias especialmente intensivas en el uso de electricidad como parte de sus procesos de transformación industrial, ya que para estos aquellas notas de sostenibilidad, asequibilidad, fiabilidad y seguridad de suministro adquieren aún si cabe mayor relevancia. En estos casos, una eventual incertidumbre en torno al logro de alguno de estos objetivos podría amenazar de forma inevitable su viabilidad y supervivencia económica, con el consecuente impacto en términos de creación de empleo y de contribución al producto interior bruto de España, más aún si se tiene en cuenta el efecto tractor y multiplicador de estas industrias en términos indirectos e inducidos. Por ello, los esfuerzos para garantizar la competitividad de estas industrias deben, si cabe, redoblarse, máxime teniendo en cuenta el actual contexto de escalada de los precios de los productos energéticos en general y de la electricidad en particular, en los que la competitividad del sector industrial se está viendo particularmente comprometida.
Al mismo tiempo, la demanda de energía eléctrica asociada a dichos consumos energéticos contribuye de forma innegable a la seguridad de suministro, ya que se trata de una demanda firme, flexible y predecible, otorgando a la operación del sistema un recurso idóneo para garantizar, en todo momento, el equilibrio entre oferta y demanda de energía eléctrica en el territorio nacional, por lo que su disponibilidad ofrece en sí misma una ventaja de la que el conjunto del sistema eléctrico logra beneficiarse. Además, su empleo se hace en detrimento de otras fuentes de aportación de flexibilidad al sistema, como son la generación a partir de combustibles fósiles emisoras de gases de efecto invernadero, por lo que su uso contribuye de manera indirecta a reducir la dependencia energética de estos productos energéticos, principales responsables de la actual crisis de precios en los mercados energéticos mayoristas.
En el contexto anterior, se ha juzgado necesario articular un mecanismo de apoyo temporal que permita garantizar la competitividad de la industria electrointensiva.
En concreto, el instrumento regulatorio propuesto se configura como una reducción temporal del ochenta por ciento de los costes correspondientes a los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución de electricidad, como parte de los costes regulados que se encuentran insertos en la factura de electricidad asociada a dichos consumos. Dicha medida, que tendrá efectos desde el 1 de enero y estará en vigor de manera excepcional hasta final de año, permitirá contrarrestar, al menos de forma parcial, el incremento del peso del coste de la energía dentro de los conceptos que conforman la factura eléctrica. A su vez, la reducción afectará tanto a los términos de potencia como de energía activa de los peajes de acceso, para los segmentos tarifarios y para cada periodo horario que resulte, en cada caso, de aplicación.
Podrán beneficiarse aquellos consumidores que cuenten con el certificado de consumidor electrointensivo otorgado por la Dirección General de Industria y Pequeña y Mediana Empresa, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 1106/2020, de 15 de diciembre, por el que se regula el Estatuto de los consumidores electrointensivos. Esta condición previa garantiza que los eventuales beneficiarios del presente mecanismo de apoyo reúnan una serie de características y requisitos en materia de predictibilidad del consumo, de gestión y eficiencia energética, en materia de contratación y en el ámbito del empleo y la actividad productiva, que aseguran la eficacia de la medida prevista.
En suma, las obligaciones de los consumidores que dispongan de este certificado ponen de manifiesto que el mecanismo de apoyo previsto en este real decreto-ley se encuentra íntimamente relacionado con un sector, el electrointensivo, cuyos retornos en términos industriales y energéticos a nivel nacional merece la pena salvaguardar.
Adicionalmente, el acceso a este mecanismo de apoyo se articula de forma dinámica, de tal forma que podrán beneficiarse de dicha medida los nuevos consumidores que logren acreditar su condición durante el periodo de vigencia de la medida, y, de manera equivalente, quedarán excluidos de la aplicación de dicha medida aquellos consumidores que pierdan tal condición durante el periodo de aplicación de este instrumento regulatorio.
El carácter temporal de la medida, circunscrita a un entorno coyuntural de precios de la electricidad caracterizados por su alta volatilidad, ligado a su configuración como un mecanismo de apoyo a la industria electrointensiva en los términos antes descritos, homologable a otras medidas llevadas a cabo por otros Estados miembros del entorno, permite concluir la compatibilidad del mismo con las directrices comunitarias y el mercado único. En este sentido, la medida propuesta contribuye a salvaguardar la competitividad de las industrias sometidas a riesgo de fuga de carbono, pero sin que la intensidad del apoyo pueda llegar a menoscabar la competitividad al otro lado de la frontera, por lo que medida no supone un deterioro del marco de igualdad de condiciones que preside el mercado único europeo. En cualquier caso, el carácter excepcional de la medida, enmarcado en un contexto de escalada de precios que ha llevado a los países a adoptar medidas extraordinarias para garantizar la supervivencia de empresas e industrias, permite colegir que la medida no tendrá ninguna afectación en términos estructurales a largo plazo para el tejido empresarial a uno y otro lado de la frontera.
Finalmente, la medida, que deberá ejecutarse de forma efectiva por parte de las distribuidoras de energía eléctrica sobre aquellos CUPS (código universal de punto de suministro) que cuenten con la certificación de consumidor electrointensivo, traerá consigo previsiblemente una merma de ingresos para el conjunto del sistema eléctrico, por la menor recaudación procedente de los peajes de acceso a la red de transporte y distribución. Por ello, y al objeto de garantizar el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico consagrado en el artículo 13 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, se ha previsto la disposición de un crédito extraordinario por importe de 225 millones de euros en el presupuesto del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, para compensar la posible merma de ingresos. Dicha cuantía se transferirá a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, quien lo integrará en el sistema de liquidaciones del sector eléctrico.
Por otro lado, este capítulo también recoge una línea de ayudas directas para la industria gas intensiva, con el objetivo de compensar los mayores costes incurridos por el aumento del coste del gas, por un importe total de 125 millones de euros, que se financiarán con un crédito extraordinario.
La ayuda individual para cada beneficiario consistirá en una cantidad fija que dependerá de su sector de actividad y de su número de empleados, con una cuantía máxima de 400.000 euros que viene determinada por el Marco Temporal de Ayudas de Estado para apoyar la economía como consecuencia de la invasión rusa de Ucrania.
El capítulo II incluye medidas para la actualización del régimen retributivo específico de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos. El incremento del precio de mercado mayorista, que afecta de forma muy negativa a los consumidores residenciales e industriales, supone sin embargo la percepción de ingresos extraordinarios en determinadas tecnologías de producción de energía eléctrica, que no están expuestas al aumento de los costes del gas natural, ni de los derechos de emisión y que sin embargo ven incrementados sus ingresos por la venta de energía eléctrica de forma muy significativa.
Una parte importante de las instalaciones que se benefician de esta situación de alto precio de mercado, son beneficiarias del régimen retributivo específico, regulado en el artículo 14 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y en el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Las instalaciones con derecho a percibir el régimen retributivo específico, perciben, por un lado, ingresos por vender su energía eléctrica en los mercados y adicionalmente, perciben ingresos del régimen retributivo específico, en la forma de retribución a la inversión y de retribución a la operación.
La retribución del régimen retributivo específico se calcula de forma que complemente a los ingresos obtenidos por vender la energía en el mercado, para garantizar que las instalaciones alcanzan una rentabilidad razonable. Por lo tanto, el nivel de retribución de este régimen tiene una gran dependencia de algunas de las hipótesis que se han adaptado para su cálculo, como son, entre otras, el precio de mercado eléctrico, del que dependen los ingresos por venta de la energía, o la rentabilidad razonable.
Debido a lo anterior, el artículo 14.7 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, regula los procesos de revisión y actualización periódica de los parámetros retributivos del régimen. Antes de cada periodo regulatorio, de 6 años de duración, se podrá revisar y actualizar cualquiera de los parámetros retributivos a excepción de la vida útil regulatoria y el valor estándar de la inversión inicial. Adicionalmente, antes de cada semiperiodo regulatorio, de tres años de duración, se podrán revisar las estimaciones de ingresos por la venta de la energía generada, valorada al precio del mercado de producción. De esta forma se prevé que pueda ser revisada, de forma más frecuente, una de las variables que tiene una influencia relevante en los valores de la retribución a la inversión y retribución a la operación y que además tiene una alta volatilidad. Además, prevé, que al menos anualmente se actualicen los valores de retribución a la operación para aquellas tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible, ya que este componente de la estructura de costes también tiene una alta volatilidad.
Desde la aprobación del régimen retributivo específico, las revisiones antes citadas se han realizado según lo previsto, mediante la aprobación de la Orden ETU/130/2017, de 17 de febrero, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al semiperiodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2017, de la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al periodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2020 y del resto de órdenes de actualización semestral de la retribución a la operación para las instalaciones tipo cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio del combustible.
La actualización de los parámetros retributivos llevada a cabo por la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero, para el segundo periodo regulatorio, comprendido entre el 1 de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2025, estimó los ingresos por la venta de la energía en el mercado en base a determinados precios del mercado eléctrico, concretamente para los años 2020, 2021 y 2022 dichos precios son 54,42 €/MWh, 52,12 €/MWh y 48,82 €/MWh.
En 2020, como consecuencia de la pandemia del COVID-19, se produjo una reducción significativa del consumo de energía eléctrica, lo que produjo una reducción del precio del mercado. El precio medio del mercado eléctrico correspondiente al periodo comprendido durante el estado de alarma, entre el 14 de marzo de 2020 y el 20 de junio de 2020, fue de 22,74 €/MWh, es decir, 31,68 €/MWh menor al que se había estimado para el año 2020 en la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero. Esto suponía una fuerte merma sobre los ingresos previstos por la venta de energía en el mercado, que afectaba especialmente a aquellas instalaciones tipo con una mayor exposición al precio de mercado y que presentaban altos costes de explotación. Por lo anterior, se aprobó el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, que estableció el mandato de actualizar, para determinadas instalaciones tipo, el valor de la retribución a la operación aplicable durante el periodo en el que se encontraba en vigor el estado de alarma, lo que supuso una revisión al alza de la retribución a la operación, para compensar la reducción de ingresos por la venta de energía en el mercado.
Como se ha expuesto anteriormente, el precio medio del mercado diario e intradiario del año 2021 ha aumentado de forma excepcional, hasta situarse en 111.90 €/MWh, es decir, 59,78 €/MWh por encima del valor que se había estimado para el año 2021 en la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero. Esto ha supuesto unos ingresos superiores, en 3.150 millones de euros, a los ingresos estimados que se utilizaron para actualizar el régimen retributivo específico.
Previsiblemente esta situación se volverá a producir al cierre de 2022, ya que las cotizaciones de los contratos de futuros de la energía eléctrica con entrega en 2022, negociados durante los últimos seis meses de 2021, se sitúan por encima de los 120 €/MWh, lo que previsiblemente supondrá unos ingresos superiores, en 3.750 millones de euros, a los ingresos estimados que se utilizaron para calcular el régimen retributivo específico.
Los ciudadanos y empresas no solo sufren el impacto del elevado precio del mercado eléctrico, sino que, además, deben hacer frente al pago de los cargos del sistema eléctrico destinados a financiar el régimen retributivo específico. Mientras las instalaciones que perciben la retribución del régimen retributivo específico se benefician de altos ingresos por la venta de su energía.
Por lo anterior, teniendo en cuenta el excepcional escenario de precios elevados, y de la misma forma que se consideró necesario adoptar medidas ante la bajada de precios derivada de la pandemia del COVID-19, resulta imprescindible actuar de forma urgente para revisar la estimación del precio medio del mercado eléctrico que se tiene en cuenta para el cálculo del régimen retributivo específico. En este real decreto-ley se establece la actualización de los parámetros retributivos del régimen retributivo específico para el año 2022. Esta revisión se realizará de forma equivalente a la actualización que se realiza antes de cada semiperiodo regulatorio, y tiene como objetivo considerar correctamente los ingresos de mercado, para ajustar los ingresos que las instalaciones deben percibir en concepto de régimen retributivo específico. Esta revisión garantiza que las instalaciones tipo alcanzan la rentabilidad razonable establecida para el periodo regulatorio, ya que los ingresos percibidos por la venta de la energía en el mercado más los ingresos del régimen retributivo específico son suficientes para cubrir los costes y obtener dicha rentabilidad razonable. Esta reducción del coste del régimen retributivo específico permite la reducción de los cargos del sistema eléctrico y, por lo tanto, de precio final de la energía, lo que alivia el esfuerzo que están realizando los ciudadanos y empresas.
La medida propuesta consiste en la actualización de los parámetros retributivos establecidos para el año 2022 en la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero, afectando a todas las instalaciones tipo, para lo cual se da el mandato de aprobación de una orden ministerial, en el plazo de 2 meses. La actualización se realizará siguiendo la metodología establecida en el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, de manera similar a la actualización prevista al finalizar cada semiperiodo regulatorio, con las siguientes particularidades reguladas en este real decreto-ley.
Se realiza una estimación del precio del mercado para los años 2022, 2023 y 2024, que serán calculados como la media aritmética de las cotizaciones de los contratos de futuros anuales, negociados en el mercado de futuros de electricidad organizado por OMIP durante los últimos seis meses de 2021. De este modo, se mantiene la metodología de estimación prevista en el artículo 22.1 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio.
A su vez, en aplicación del artículo 22 del citado real decreto, se realiza el ajuste por desviaciones en el precio del mercado de los años 2020 y 2021, para lo cual se utilizan los valores del precio medio anual del mercado diario e intradiario calculados por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, para cada año natural, como media aritmética de los precios horarios del mercado diario e intradiario, ajustándose a lo previsto en el