Categoría: Administración

ta de la Ley 2/2021, de 29 de marzo, establecía, de manera coyuntural y ante la situación de crisis sanitaria, la posibilidad de incorporar al proceso de dispensación de medicamentos la aplicación de las tecnologías de la información y la comunicación para garantizar una atención y seguimiento farmacoterapéutico óptimos y acercar la medicación al paciente cuando lo aconsejen situaciones como las que se han producido en esta crisis de salud pública u otras relativas a la situación de especial vulnerabilidad, avanzada edad, enfermedad o dependencia de determinadas personas.
En este sentido, la experiencia trasladada por todas las comunidades autónomas en el seno de la Comisión Permanente de Farmacia ha evidenciado, de forma unánime, que esta medida, impulsada durante el estado de alarma, supuso un progreso en la gestión de la prestación farmacéutica actual con efectos positivos en la población. Ello queda evidenciado en que, con independencia de la intensidad de la pandemia, las comunidades autónomas han mantenido e incrementado sus programas de dispensación de medicamentos y productos sanitarios en modalidad no presencial no solo para colectivos vulnerables que no tuvieran visitas programadas en el hospital, sino extendiéndolos también a aquellas personas cuya situación clínica, de dependencia, vulnerabilidad, riesgo o de distancia al centro lo requiera. La reforma consolida, por tanto, la dispensación remota de los medicamentos siguiendo lecciones aprendidas durante la pandemia.
Por ello, debe incluirse en nuestro ordenamiento jurídico, de manera urgente, una previsión similar a la señalada en la disposición adicional quinta de la Ley 2/2021, de 29 de marzo, para que siga siendo posible utilizar el método de dispensación no presencial, que, a lo largo de estos años, han demostrado su oportunidad y acierto bajo el amparo de la norma estatal y que se encuentra ampliamente aceptado e implementado en todas las comunidades autónomas.
De lo contrario, muchas personas que actualmente reciben la medicación hospitalaria en farmacias cercanas a su domicilio o en su propio domicilio dejarían abruptamente de hacerlo, con el consiguiente trastorno para ellas y con la necesidad de asumir desplazamientos innecesarios y costes indirectos añadidos.
En cuanto a la segunda medida señalada, se pone de manifiesto que la pandemia de la COVID-19 ha supuesto un desafío importante para los sistemas de salud de todo el mundo, que han tratado de adoptar medidas a distintos niveles para contener o mitigar su expansión con resultados muy diferentes. Así, durante la pandemia, las debilidades de los sistemas de vigilancia de la salud pública que se pusieron de manifiesto aceleraron el desarrollo de herramientas para responder adecuadamente a los retos planteados.
La situación en España ha seguido una tendencia similar a la observada a nivel global, con una situación epidemiológica muy estable, lo que conlleva la revisión de la estrategia de vigilancia y control de esta enfermedad para la nueva etapa tras la finalización internacional de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, puesto que esta enfermedad continúa siendo relevante para la salud pública. Por ello, aunque algunos aspectos contemplados en la estrategia de vigilancia y control deban ser adaptados a la nueva situación, es necesario continuar con una vigilancia estrecha de esta enfermedad, que debe seguir contemplándose como una enfermedad de declaración obligatoria en el marco de la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica.
De igual forma, para asegurar el adecuado seguimiento epidemiológico y la detección temprana de posibles cambios en la tendencia y el comportamiento de la COVID-19, resulta preciso continuar con la utilización de algunos de los sistemas de monitorización establecidos en la pandemia para el seguimiento de determinados indicadores, tal y como sucede con el Sistema Estatal de Resultados de Laboratorio para pruebas diagnósticas de SARS-CoV-2 (SERLAB) y el Registro de Vacunación frente al COVID-19 (REGVACU).
Por lo tanto, se han incorporado a los sistemas que componen la red nacional de vigilancia epidemiológica tanto el Sistema Estatal de Resultados de Laboratorio para Pruebas Diagnósticas de SARS-CoV2 (SERLAB-CoV), como el Registro de Vacunación frente al COVID-19 (REGVACU), cuyos protocolos de actuación fueron establecidos por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. El desarrollo del sistema SARS-CoV-2 (SERLAB) fue producto de las lecciones aprendidas tras la primera onda de COVID-19, momento en el que se puso de manifiesto la necesidad de crear o consolidar sistemas adicionales para el seguimiento de la pandemia, entre los que destaca el sistema de recogida exhaustiva de resultados de laboratorio, que ha sido y continúa siendo una de las herramientas clave para el adecuado y oportuno seguimiento de la evolución de la epidemia por SARS-CoV-2. Este sistema incluyó, en un primer momento, todos los resultados de las pruebas de reacción en cadena de la polimerasa y de otras pruebas moleculares, aunque, posteriormente, se incorporaron los de los test rápidos de antígenos provenientes de laboratorios tanto públicos como privados, lo que permitió la captura ágil, automatizada y con un alto nivel de calidad de la información de los laboratorios que realizan pruebas diagnósticas, así como el seguimiento de indicadores clave, tales como el porcentaje de positividad de las pruebas realizadas.
Por su parte, el sistema REGVACU, desarrollado para el seguimiento de la campaña de vacunación, recoge todas las dosis de vacunas administradas con los datos básicos identificativos de las personas, datos relativos a la vacuna suministrada y al grupo poblacional, lo que permitió, junto con los datos suministrados por SERLAB, hacer tanto la planificación y el seguimiento de la campaña de vacunación como la evolución de la situación epidemiológica.
En consecuencia, la necesidad de continuar con la vigilancia obligatoria de la COVID-19 y de mantener en funcionamiento un sistema que permita el seguimiento de los resultados de las pruebas diagnósticas, así como los datos de vacunación, hace que sea preciso modificar el Real Decreto 2210/1995, de 28 de diciembre, por el que se crea la red nacional de vigilancia epidemiológica.
Este real decreto desarrolla el marco legal de la recogida y el análisis de la información epidemiológica de las enfermedades transmisibles con el fin de poder detectar problemas que puedan suponer un riesgo para la salud, difundir la información a las autoridades competentes y facilitar la aplicación de medidas para su control. En su artículo 6, se establecen las competencias del Ministerio de Sanidad, entre las que se encuentra la coordinación de las acciones e intercambios de información tanto a nivel nacional como a nivel de la Unión Europea, la Organización Mundial de la Salud y demás organismos internacionales. En su artículo 9, por otro lado, especifica que en el anexo I se relacionan las enfermedades objeto de declaración obligatoria y, en su artículo 13, establece los distintos grupos y modalidades de declaración.
La modificación actual incluye la COVID-19 en el anexo I del real decreto, dentro de la lista de enfermedades de declaración obligatoria y añade, en el artículo 13, una nueva modalidad de vigilancia consistente en la recogida exhaustiva de los resultados de las pruebas de laboratorio, así como de los datos de vacunación, que será de aplicación a la citada enfermedad, a través de sistemas de información establecidos al efecto.
Por último, para poder mantener en el ordenamiento jurídico los sistemas de vigilancia y de seguimiento de vacunación mencionados anteriormente, resulta imprescindible que la previsión del artículo 27 de la Ley 2/2021, de 29 de marzo, continúe en vigor.
Por su parte, el capítulo II incorpora medidas para hacer efectivo el derecho al olvido en la contratación de seguros y productos bancarios de los pacientes de patologías oncológicas una vez transcurrido un determinado período de tiempo desde la finalización del tratamiento sin recaída. Para ello se establece, por un lado, la nulidad de las cláusulas que excluyan a una de las partes por haber padecido cáncer; y, por otra, la prohibición de discriminación en la contratación de un seguro a una persona por haber sufrido una patología oncológica, una vez transcurridos, en ambos casos, cinco años desde la finalización del tratamiento radical sin recaída posterior. Además, para suscribir un seguro de vida tampoco habrá obligación de declarar si se ha padecido cáncer una vez cumplido el mencionado plazo, ni se podrán tomar en consideración dichos antecedentes oncológicos, a estos efectos. Con ello, se da cumplimiento a la Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de febrero de 2022, sobre el refuerzo de Europa en la lucha contra el cáncer.
El capítulo III introduce diversas medidas de carácter social y económico. En primer lugar, el Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, regula la inclusión en el sistema de la Seguridad Social de los alumnos que realicen prácticas formativas o prácticas académicas externas incluidas en programas de formación. La entrada en vigor de esa previsión, inicialmente fijada para el 1 de octubre de 2023, ha de demorarse hasta el 1 de enero de 2024 puesto que las prácticas formativas, remuneradas o no, no se realizan con carácter general al inicio de los cursos académicos sino en el segundo o tercer trimestre de dichos cursos. La ampliación temporal de la vacatio legis permitirá, además, facilitar los trabajos técnicos de adaptación de los centros formativos y, en general, de quien deba asumir la condición de sujeto responsable del cumplimiento de las obligaciones de Seguridad Social respecto a quienes realicen las prácticas.
También resulta necesario efectuar una serie de modificaciones puntuales en la posibilidad de suscribir un convenio especial para poder computar períodos de prácticas realizadas con anterioridad a su entrada en vigor, ampliando el plazo del convenio de dos a cinco años, al objeto de favorecer y dar seguridad jurídica.
Asimismo, en este capítulo se aprueba una línea de avales del Estado para financiar las operaciones de crédito destinadas a la renovación de la flota controlada por armadores españoles para mejorar su rendimiento medioambiental, comprendiendo la construcción de nuevos buques, la adquisición de buques con un límite de antigüedad de cinco años o la transformación de buques existentes cuya antigüedad no supere los quince años. El objetivo que se pretende con la dotación de avales del Estado es el de incentivar la renovación de la flota mercante española con vistas al cumplimiento de las normas medioambientales, especialmente ante la aprobación de las distintas normas de la Unión Europea que integran el denominado paquete«Fit for 55».
Por otro lado, se modifica la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, con el fin de minimizar la incertidumbre generada por la aplicación del artículo 13.3.bis a la verificación del requisito exigido para optar a subvenciones de importe superior a 30.000 euros, cuando los solicitantes sean únicamente sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, y en cuanto al modo en que pueden acreditar los solicitantes el referido requisito. La nueva redacción del precepto permite dar certidumbre sobre el modo en que la Administración va a exigir la acreditación del requisito que impone el precepto, el momento en que ha de hacerse, todos los elementos en juego y las posibilidades de que disponen los solicitantes, que se ven ampliadas, flexibilizándose la acreditación del requisito exigido.
Asimismo, se establece un régimen específico para el reintegro de las subvenciones concedidas en el marco del Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia mediante el procedimiento de concesión directa a favor de entidades del sector público estatal, autonómico o local o asociaciones de entidades locales de ámbito estatal o autonómico, que están colaborando de forma valiosa y eficiente en la consecución del os objetivos del Plan.
En materia de empleo público se autoriza una tasa adicional a las Administraciones Públicas para que convoquen procesos selectivos conforme a la disposición adicional octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas para reducir la temporalidad en el empleo público. La aplicación de esta norma está teniendo un impacto muy importante en la estabilidad en el empleo público de todas las administraciones, aunque en la ejecución de los procesos de estabilización derivados de la misma han confluido procesos que derivaban de normas anteriores, generando diferencias respecto del sistema selectivo previsto por la disposición adicional octava de la citada ley, con la consecuencia de que en función del territorio los procesos de estabilización para supuestos similares pudieran haberse convocado con reglas diferentes. Por tanto, es necesario ofrecer un proceso que, garantizando los principios de igualdad, mérito, capacidad y libre concurrencia, permita a quienes cumpliendo los requisitos para poder participar en un proceso de estabilización con las reglas de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, no hayan tenido la posibilidad de hacerlo. Con el fin de asegurar el cumplimiento, en las administraciones públicas, de los procesos de estabilización de las plazas vacantes de naturaleza estructural, ocupadas de forma temporal por personal con anterioridad a 1 de enero de 2016, se incluye un mandato dirigido a todas las administraciones para que convoquen los procesos de estabilización en los términos previstos en la mencionada disposición adicional octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre.
Por último, se incluye una modificación de la disposición adicional cuadragésima octava de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2023, para facilitar la tramitación y ejecución del PERTE de Microelectrónica y Semiconductores (PERTE Chip), aprobado por Consejo de ministros el 24 de mayo de 2022, que tiene como objetivo esencial desarrollar las capacidades de diseño y producción de la industria de microelectrónica y semiconductores en España, y generar un importante efecto multiplicador no solo en los sectores tecnológicos, sino en el conjunto de la economía española.
La redacción vigente de esa Disposición prevé que el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital transfiera a la Sociedad estatal de microelectrónica y semiconductores SA-SME (SEMYS SA-SME) a través de un préstamo 800.000.000 de euros, el importe con el que dicha sociedad mercantil estatal será dotada en el presente ejercicio para instrumentar la financiación que le incumbe facilitar. Dicha estructura de transferencia de fondos a la sociedad mercantil estatal compromete la estabilidad financiera de dicha compañía, pues los fondos recibidos en concepto de préstamo computarían como pasivo sin tener fondos propios con los que responder de los mismos. Resulta necesario que el importe presupuestariamente previsto asignar por el citado Ministerio a SEMYS Diez pueda llegar a dicha compañía en forma de aportación de fondos propios, a través de SEPI, para que pueda destinarlos a los fines legalmente previstos sin afectar con su recepción a su estabilidad financiera.
Por su parte, el título VI del libro quinto incluye diversas medidas de carácter organizativo y de mejora de la eficiencia administrativa. El capítulo I modifica la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, con la finalidad de mejorar el funcionamiento de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y de los procedimientos regulados en dicha ley.
En primer lugar, se habilita a la CNMC para la realización de investigaciones conforme al Reglamento (UE) 2022/1925 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de septiembre de 2022 sobre mercados disputables y equitativos en el sector digital y por el que se modifican las Directivas (UE) 2019/1937 y (UE) 2020/1828 (Reglamento de Mercados Digitales). Así, la CNMC podrá realizar investigaciones en aplicación de dicho Reglamento de Mercados Digitales, concretar los mecanismos de cooperación y coordinación con la Comisión Europea, y establecer las facultades con las que cuenta la CNMC para realizar dichas investigaciones. -
En segundo lugar, se modifican los plazos de los procedimientos. Esta reforma es necesaria dado que la práctica ha constatado que los plazos en determinados procedimientos son insuficientes para la persecución de algunas infracciones de competencia y la instrucción y resolución de expedientes cada vez más complejos. La CNMC debe urgentemente de disponer de un plazo suficiente para poder llevar a cabo el estudio y la eficaz resolución de los procedimientos con el objetivo de garantizar la calidad de los mismos, a la par que se mantiene la seguridad jurídica para los interesados. Por razones análogas, se aumenta el plazo en la segunda fase de los procedimientos de concentraciones. En este contexto, se amplía el plazo general del procedimiento sancionador de 18 a 24 meses y el plazo de la segunda fase de control de concentraciones de 2 a 3 meses. Se modifican también otros plazos para incentivar la comunicación de determinadas operaciones de concentración en plazos adecuados, agilizando y mejorando el procedimiento de control de concentraciones a través de las consultas previas y el uso de formularios abreviados.
Cabe señalar que esta revisión de los plazos máximos de los procedimientos encuentra suficiente respaldo atendiendo a la práctica europea y a los plazos existentes en otros países de nuestro entorno.
En tercer lugar, se realizan determinadas modificaciones en concordancia con los ajustes introducidos en relación a los plazos, con el objetivo de reforzar las garantías de los interesados cuyo plazo se incrementa para la contestación del pliego de concreción y para formular alegaciones a la propuesta de resolución. Por su parte, se suprime el informe que la Dirección de Competencia debía remitir al Consejo una vez instruido el expediente por considerarse un trámite innecesario. La eliminación de cargas administrativas y trámites innecesarios es esencial para la garantía de unos procedimientos administrativos óptimos.
El capítulo II modifica la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito para restablecer el plazo de un año de que dispone el Banco de España para resolver los expedientes sancionadores, derogado por la Ley 6/2023, de 17 de marzo, de los Mercados de Valores y de los Servicios de Inversión. En efecto, el Banco de España, en el ejercicio de su potestad sancionadora, debe contar con plazo suficiente y equivalente al que ya disponen la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, de forma que se garantice la instrucción adecuada de los procedimientos sancionadores.
En el capítulo III, se incluye una modificación del artículo 8.6 y de la disposición adicional tercera de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, referida a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios en lo que se refiere a sus reuniones, deliberaciones y adopción de decisiones, al objeto de que puedan realizarse telemáticamente de forma ordinaria. En la actualidad, dicha posibilidad se contempla en la disposición adicional tercera de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, incluida por el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19; si bien únicamente para «situaciones excepcionales, y cuando la naturaleza de la crisis lo exija», según prevé su apartado 1. Se exige, además, que sea el Presidente del Gobierno quien adopte tal decisión, de forma motivada, tanto respecto de esta Comisión como del Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno. Sin embargo, tras la reciente declaración por la Organización Mundial de la Salud del fin de la emergencia sanitaria global por la COVID-19, la conveniencia de facilitar el desarrollo de las actividades de este órgano colegiado, así como el buen funcionamiento de las sesiones celebradas de forma telemática por el mismo durante la pandemia, aconsejan introducir la posibilidad de que se reúna de forma ordinaria por medios electrónicos, sin restringirla exclusivamente a situaciones excepcionales o de crisis.
Finalmente se contempla una modificación de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, para regular el procedimiento para que el Protectorado pueda instar la extinción judicial de la fundación en determinados supuestos. La somera previsión que contiene el Reglamento de Fundaciones de competencia estatal, aprobado por el Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, así como la exigencia de establecer un plazo máximo de resolución del procedimiento que se ajuste a sus características, determina la necesidad de introducir esta regulación en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, que garantice el correcto ejercicio de esta competencia y la seguridad jurídica de los interesados en el procedimiento. Teniendo en cuenta que las fundaciones deben perseguir fines de interés general y actuar en beneficio de colectividades genéricas de personas, obteniendo como contrapartida ciertos incentivos, en el caso de que concurriera alguna de las causas por la que el protectorado pudiera instar la extinción judicial de alguna de ellas, este órgano debe contar, con carácter de extraordinaria y urgente necesidad, con un procedimiento claro y adecuado para el ejercicio de sus competencias que le permita la satisfacción de los intereses generales. En este sentido, cabe destacar que, de acuerdo con la Estadística de Fundaciones sujetas al Protectorado Estatal 2016-2020, un alto porcentaje de las fundaciones inscritas en el año 2020 sujetas al protectorado estatal (el 38,9%) no entregaron ninguna cuenta en el trienio 2018-2020, incumpliendo las obligaciones legales que se les imponen.
El título VII del libro quinto incluye diversas medidas de carácter procesal, modificando la normativa reguladora del proceso en los diferentes órdenes jurisdiccionales. Así, el capítulo I se ocupa de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, introduciendo una serie de medidas que permitan una mayor conciliación de la vida personal y familiar con el desempeño profesional de las personas profesionales de la abogacía, la procura y los graduados y las graduadas ante los tribunales de justicia, así como la regulación de la baja por nacimiento y cuidado de menor como causa de suspensión del curso de los autos y no solo de las vistas u otros señalamientos. Además, comprende todas aquellas medidas que se consideran compatibles con el derecho a la tutela judicial efectiva de la ciudadanía y no ocasionadoras de indefensión, como la suspensión de vistas u otros actos procesales, de actos de comunicación y del curso del procedimiento cuando acontezcan determinadas circunstancias.
Por otro lado, se modifica la regulación del recurso de casación penal para, ante la situación existente en la Sala Segunda del Tribunal Supremo, introducir una serie de filtros consistentes, por un lado, en exigir que se incluya en el escrito un breve extracto del motivo o motivos de casación que se pretenden esgrimir, así como que se cite el precepto del Código Penal de carácter sustantivo que se considere vulnerado; y, por otro, prever expresamente que la Audiencia Provincial o la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional puedan tener por no preparado el recurso, en el caso de que el motivo o motivos se aleguen por otra vía distinta a la prevista en el artículo 849.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (error de Derecho) o no se cite el precepto del Código Penal de carácter sustantivo, que se considere vulnerado.
El capítulo II, por su parte, está dedicado al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Por un lado, se mejora el mecanismo del pleito testigo para lograr una mayor eficiencia en la gestión del fenómeno de la litigiosidad en masa. Dicha medida será de gran utilidad especialmente para la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con los miles de recursos interpuestos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños generados por la declaración de inconstitucionalidad de los Reales Decretos que declararon el estado de alarma por razón de la epidemia de COVID-19.
Por su parte, con la finalidad de reducir la actual pendencia en juzgados y tribunales y la masiva entrada de asuntos en la citada Sala del Tribunal Supremo, se introduce la facultad de que los órganos jurisdiccionales puedan suspender los procedimientos en la instancia una vez que la referida Sala haya admitido algún recurso de casación en el que se suscite la misma cuestión controvertida que en aquellos.
Por otra parte, en lo que se refiere al recurso de casación, resulta procedente dotar de mayor agilidad su tramitación, acortando los plazos previstos para algunos trámites intermedios; en concreto, el de personación de las partes ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo que sigue a la decisión de la Sala de instancia de tener por preparado el recurso, y el previsto para la eventual audiencia a las partes personadas que, con carácter excepcional, puede acordar la Sala si considera que las características del asunto aconseja oírles acerca de si el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. La reducción de los plazos con que cuentan estos trámites intermedios no altera, por el contrario, la de los previstos para formular los escritos de preparación del recurso y los de interposición y oposición, cuya duración actual se estima ajustada a su relevancia y elevada complejidad técnica.
La reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, se recoge en el capítulo III. Además de la correlativa introducción de las medidas de conciliación antes expuestas, se modifica también el régimen del recurso de casación. Así, el modelo actual de recursos extraordinarios en materia civil, casación e infracción procesal, creado por la propia Ley 1/2000, de 7 de enero, separó la denuncia de las infracciones procesales (materia del recurso extraordinario por infracción procesal) de las sustantivas (objeto del recurso de casación), reservando este último al Tribunal Supremo o a los Tribunales Superiores de Justicia, en el caso de normas de derecho civil foral o especial propias de las Comunidades Autónomas con competencia para ello. La previsión de dos recursos diferentes, en función de la naturaleza procesal o sustantiva de la infracción, y de tres cauces distintos de acceso (procesos sobre tutela civil de derechos fundamentales, cuantía superior a 600.000 euros e interés casacional) no resulta operativa en el actual desarrollo del derecho privado. Por otra parte, las sucesivas reformas de la Ley 1/2000, de 7 de enero, han situado las cuestiones socialmente más relevantes en procedimientos sin cuantía, por razón de la materia. En la misma línea, la propia evolución de la litigiosidad hacia materias que afectan a amplios sectores de la sociedad, con un peso cada vez más importante del derecho de la Unión Europea y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, evidencia que las partes y los tribunales tienen cada vez más difícil deslindar nítidamente las normas sustantivas de sus implicaciones procesales a efectos de los recursos extraordinarios.
En este contexto, son cada vez más evidentes tanto las dificultades que encuentran las partes para construir correctamente los recursos como los obstáculos que tiene la propia Sala de lo Civil del Tribunal Supremo para cumplir su función de unificación de doctrina en materias socialmente relevantes. Estos problemas se producen, además, en un contexto de incremento incesante de la litigiosidad, con la consiguiente dedicación desmesurada de los medios personales de que dispone la Sala a una compleja fase de admisión que alarga de forma desmedida los tiempos de respuesta de todos los recursos. En los últimos años, el porcentaje de recursos que se admiten está entre el 18 por 100 y el 19 por 100 del total, lo que implica que la mayor parte de las energías del tribunal se dedican a un 81 u 82 por 100 de recursos que, por ser inadmisibles, impiden cumplir con la función constitucional del Tribunal Supremo. La duración de la fase de admisión supera ya los dos años.
Esta situación exige la reforma de la ley, en el sentido de atribuir al recurso de casación el tratamiento que reclama su naturaleza de recuso extraordinario dirigido a controlar la correcta interpretación y aplicación de las normas aplicables, en consonancia con la reiteradísima la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la propia Sala Primera de lo Civil de nuestro Tribunal Supremo insistiendo en el especial rigor de los requisitos de admisión del recurso de casación.
Por último, el capítulo IV está dedicado al orden social. Se pretende, a estos efectos, dotar de mayor agilidad la tramitación de los recursos de casación para la unificación de doctrina, se introducen algunas modificaciones como la eliminación del recurso contra el auto de inadmisión por falta de subsanación de defectos cuando la parte ya ha sido advertida y requerida para subsanación, dejando pasar el plazo. Es además la misma solución que la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, ya establece para los autos de inadmisión por incumplimiento de manera manifiesta e insubsanable de los requisitos procesales para preparar o interponer el recurso, por carencia sobrevenida del objeto del recurso, por falta de contenido casacional de la pretensión y por haberse desestimado en el fondo otros recursos en supuestos sustancialmente iguales. Además, se elimina el trámite de audiencia previa al recurrente respecto de ciertas causas de inadmisión sobre las cuales necesariamente habrá de haber efectuado alegaciones en dos momentos diferentes -escrito de preparación y escrito de interposición de recurso-, de manera que su supresión en nada perturba el derecho a la tutela judicial efectiva y sí evita un trámite que dilata innecesariamente la tramitación del recurso. Se deja claro, no obstante, que se mantiene la audiencia a la parte cuando la causa de inadmisión escapa del contenido de aquellos escritos como sucede con la falta de contenido casacional de la pretensión y el haberse desestimado en el fondo otros recursos en supuestos sustancialmente iguales.
La parte final del real decreto-ley contiene incluye cinco disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.
La disposición adicional primera indica que lo previsto en el libro primero de este real decreto-ley se entiende sin perjuicio de los derechos de información y consulta de los trabajadores previstos en la legislación laboral; añadiendo que en el supuesto de que las modificaciones estructurales reguladas en el libro primero de este real decreto-ley comporten un cambio en la titularidad de la empresa, de un centro de trabajo o de una unidad productiva autónoma, serán de aplicación las previsiones recogidas en el artículo 44 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.
La disposición adicional segunda establece que la transformación, fusión, escisión o cesión global de activo y pasivo de las sociedades colectivas no inscritas y, en general, de las sociedades irregulares, requerirán su previa inscripción registral.
La disposición adicional tercera regula el régimen aplicable a las operaciones de transformación, fusión, escisión y cesión global o parcial de activos y pasivos entre entidades de crédito y entre entidades aseguradoras.
La disposición adicional cuarta contempla el régimen para la adaptación de los Estatutos de las cooperativas de crédito a lo dispuesto en el presente real decreto-ley, para lo que se establece un plazo de 12 meses desde su entrada y se limita el derecho de derecho de separación de los socios como consecuencia de la aplicación de este real decreto-ley o de la adopción por la cooperativa de crédito de los acuerdos necesarios para la adaptación de sus estatutos.
La disposición adicional quinta establece que la referencia al 30 de junio de 2023 que se realiza en la disposición transitoria tercera de Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, se entenderá hecha al 31 de diciembre de 2023.
La disposición transitoria primera prevé la aplicación temporal de las disposiciones contenidas en el libro primero del presente real decreto-ley a las modificaciones estructurales de sociedades mercantiles que se encuentren pendientes de aprobación a la entrada en vigor del real decreto-ley.
Las disposiciones transitorias segunda y tercera determinan el régimen aplicable en materia de adaptaciones de jornada y permisos regulados en el libro tercero del presente real decreto-ley tras la entrada en vigor del mismo.
La disposición transitoria cuarta se refiere a los contratos de gestión e impartición de los cursos de sensibilización y reeducación vial vigentes.
La disposición transitoria quinta contempla la aplicación de los criterios medioambientales, de la gestión del transporte, del tráfico y del espacio público establecidos en el presente real decreto-ley a los procedimientos que estén pendientes en la fecha de su entrada en vigor. Por su parte, la disposición transitoria sexta prevé el régimen aplicable a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor suspendidas por no adscripción de vehículo.
La disposición transitoria séptima regula la aplicación de la modificación del artículo 13.3 bis de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, a los procedimientos de subvenciones públicas iniciados antes de su entrada en vigor y que estén pendientes de resolución, sin que sea necesario cambiar las correspondientes bases reguladoras. Por otro lado, esta disposición establece el régimen transitorio aplicable a las empresas que soliciten la línea de ayudas para la compensación de los costes adicionales debidos al aumento excepcional de los precios del gas natural durante 2022, regulada en el artículo 59 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre.
La disposición transitoria octava contempla los plazos para la aplicación de las medidas urgentes en materia de apoyo al sector agrario por causa de la sequía.
La disposición transitoria novena prevé que los procedimientos en materia de defensa de la competencia iniciados antes de la entrada en vigor de este real decreto-ley seguirán rigiéndose por la normativa anterior.
La disposición transitoria décima establece el régimen transitorio de las medidas de carácter procesal.
La disposición derogatoria única dispone la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan al contenido del real decreto-ley y, en concreto, la de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles.
La disposición final primera modifica el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, para establecer un régimen sancionador adecuado a la nueva regulación en materia de modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles.
La disposición final segunda tiene por objeto la modificación de la Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas y cooperativas europeas, a fin de transponer lo establecido respecto a la protección de los derechos de participación o cogestión de los trabajadores en la Directiva (UE) 2019/2121, de 27 de noviembre, adaptando la rúbrica y el título IV de esta ley laboral que pasa a denominarse «Disposiciones aplicables a las modificaciones estructurales transfronterizas intraeuropeas de sociedades de capital», abarcando no solo las fusiones transfronterizas sino las transformaciones y escisiones de este carácter, dando así cobertura a los tres tipos de operaciones estructurales.
La disposición final tercera modifica el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, a fin de adaptarlo a lo dispuesto en la Directiva (UE) 2019/2121, de 27 de noviembre, sobre modificaciones estructurales de sociedades de capital.
Mediante la disposición final cuarta se modifican, por un lado, el apartado 3 del artículo 317 y el artículo 399 ter 1; y por otro se da una nueva redacción a los artículos 317 bis y 631.3 del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo; modificaciones que también responden a la necesidad de adaptar estas previsiones a la nueva regulación en materia de modificaciones estructurales de sociedades de capital.
La disposición final quinta modifica la disposición adicional centésima vigésima de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, para permitir la encomienda a otras administraciones públicas de las actividades relacionadas con la contratación de actuaciones en la red de carreteras del Estado, cuando por razones de eficacia sea más conveniente que dichas actuaciones las realicen dichas administraciones, en vez de directamente el Estado.
La disposición final sexta recoge la salvaguardia del rango de ciertas disposiciones reglamentarias.
La disposición final séptima contempla los títulos competenciales de la Constitución Española que amparan al Estado para aprobar las distintas medidas recogidas en este real decreto-ley.
La disposición final octava identifica las normas de derecho de la Unión Europea incorporadas al derecho español mediante este real decreto-ley.
Por último, la disposición final novena establece la entrada en vigor de esta norma.
A la vista del contenido expuesto, se estima necesario destacar, en relación con la diversidad de ámbitos y materias que el presente real decreto-ley viene a regular, que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 136/2011, de 13 de septiembre, declaró que el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución Española precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo.
En el mismo sentido, la reciente STC 16/2023, de 7 de marzo, establece que la heterogeneidad de medidas contempladas en el mismo, permite afirmar que estamos ante lo que se conoce como una ‘norma-ómnibus´, cuya naturaleza no excluye per se su aprobación mediante el instrumento normativo del decreto-ley.
También la STC 199/2015 (FJ 3), recuerda que el único límite que existe en nuestro ordenamiento jurídico a las leyes de contenido heterogéneo es el previsto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, que acoge como una de las causas de inadmisión de esa iniciativa: «[e]l hecho de que el texto de la proposición verse sobre materias diversas carentes de homogeneidad entre sí» [art. 5.2 c)].
De este modo, sigue apuntado la STC 136/2011, de 13 de septiembre, «por más que pueda hablarse de la existencia de una global situación de urgencia o de necesidad, vinculada a lo que este Tribunal ha denominado como «coyunturas económicas problemáticas», en los supuestos en que existe la previsión de un conjunto de medidas diversas para afrontar esa coyuntura, bien se puede exigir al Gobierno que exponga razonadamente los motivos que ha tenido en cuenta para incluir cada bloque de medidas en el decreto-ley, optando por sacarlas de la órbita de un eventual proyecto de ley específico. Por tanto (...) la valoración de la concurrencia del presupuesto habilitante en un decreto-ley transversal, pasa por verificar que la motivación relativa a la existencia de dicho presupuesto, no es una vaga motivación genérica, sino que se refiere, expresamente, a cada precepto o grupo de preceptos, con el objetivo de exteriorizar las razones que justifican la inclusión de esas medidas en un decreto-ley. Solo de este modo, quien está llamado a ejercer el control sobre el decreto-ley puede tener presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados» (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3)».
Por todo ello, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, deben concretarse las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar las diferentes medidas previstas en el presente real decreto-ley.
Como viene reiteradamente declarando esta jurisprudencia (así, STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 5), la adecuada fiscalización del recurso al real decreto-ley requiere el análisis de dos aspectos desde la perspectiva constitucional: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4) y, por otro lado, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, se ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. El examen de la concurrencia del presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia, concebida como conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley se adoptan, se debe considerar que el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).
Finalmente, ha de advertirse que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del real decreto-ley, pues, y esto es particularmente pertinente en el supuesto que se analiza, el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un real decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3).
Comenzando por el libro primero, su objetivo fundamental es incorporar al ordenamiento jurídico español, como ya ha quedado puesto de manifiesto, la Directiva (UE)2019/2121, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2021, por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 en lo que atañe a las transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas. En el presente caso, se acude al recurso al real decreto-ley por el vencimiento del plazo para la transposición de la dicha Directiva el pasado 31 de enero de 2023, habiéndose recibido ya la correspondiente carta de emplazamiento el 22 de marzo de 2023.
Asimismo, además de la obligación formal de efectuar la transposición en el plazo previsto, existen razones materiales que aconsejan una transposición urgente. En este sentido, cabe señalar que la Directiva que se pretende transponer responde a una iniciativa de la Comisión Europea que, en su Comunicación de 25 de octubre de 2016 titulada «Programa de trabajo de la Comisión para 2017: Realizar una Europa que proteja, capacite y vele por la seguridad», puso de manifiesto la necesidad de facilitar las fusiones transfronterizas. Así, la Directiva (UE) 2019/2121 actualizó el régimen vigente de las fusiones transfronterizas y extendió la regulación transfronteriza también a las transformaciones, tanto parciales como totales, cuando comporten la formación de nuevas sociedades, estableciendo un marco jurídico armonizado para toda la Unión Europea. De esta forma, es preciso adaptar el ordenamiento jurídico español transponiendo la mencionada Directiva para posibilitar la realización de las transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas europeas, garantizando una protección efectiva de todas las partes implicadas en el proceso.
El libro segundo incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo. La utilización del real decreto-ley como instrumento de transposición se justifica en el vencimiento, el pasado 1 de agosto de 2022, del plazo, así como en la correspondiente carta de emplazamiento del pasado 20 de septiembre de 2022, además del dictamen motivado por falta de comunicación de las medidas nacionales de transposición de 19 de abril de 2023.
Por su parte, el régimen sancionador aplicable a las infracciones previstas en el Reglamento (UE) 2021/784 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea, que desarrolla y da cumplimiento al mandato contenido en el artículo 18.1 de dicha norma de Derecho de la Unión Europea, debía haber sido implementado el 7 de junio de 2022; por lo que, debido al incumplimiento del plazo establecido para su aprobación, la Comisión Europea ha iniciado, el pasado 1 de enero de 2023, procedimiento de infracción, que actualmente se encuentra en la fase inmediatamente previa a la emisión del dictamen motivado.
Igualmente, respecto a la modificación del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, resulta imprescindible tras la Sentencia 301/2023, de 9 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, que se pronunció en casación contra la sentencia de 28 de noviembre de 2018 de la Audiencia Nacional. La Audiencia Nacional, en esta sentencia de 28 de noviembre de 2018, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Unión para la Defensa de los Trabajadores (AUDICA) y anuló el anuncio de licitación del expediente de contratación para la concesión de gestión de los cursos de sensibilización y reeducación vial, al considerar que el régimen concesional para la gestión de este servicio resulta incompatible con el Derecho de la Unión Europea. En el mismo sentido se había pronunciado previamente la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
Contra la mencionada sentencia, la Administración General del Estado interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Al albergar dudas sobre la interpretación de diversas disposiciones del Derecho de la Unión Europea, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea una cuestión prejudicial sobre la compatibilidad de la gestión de esos cursos mediante el régimen de concesión de servicio público con la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunció el 19 de enero de 2023, declarando que la Directiva 2006/123/CE se opone a una normativa nacional con arreglo a la cual la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción deba efectuarse mediante una concesión de servicio público, en la medida en que dicha normativa vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés general perseguido, que es mejorar la seguridad vial. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que la concesión puede resultar adecuada para alcanzar el objetivo general perseguido, pero que va más allá de lo necesario para lograrlo, ya que constituye una limitación importante a la libertad de establecimiento, y añade que existen medidas menos restrictivas para alcanzar este objetivo, mencionando expresamente el régimen de autorización administrativa como alternativa. En consecuencia, el Tribunal Supremo declaró la nulidad del inciso del apartado noveno de la Orden INT/2596/2005, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción y anuló también el anuncio de licitación de la Dirección General de Tráfico para la concesión de esto