Categoría: Judicial

l. A mi juicio, es importante esta matización. Considero que lo que determina que exista ese incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal no es la manifiesta inconstitucionalidad de la propuesta, sino que su contenido es sustancialmente igual a otra resolución que previamente había sido anulada por el Tribunal y no concurren las circunstancias que, de acuerdo con lo establecido en las referidas sentencias, permitirían volver a debatir sobre una iniciativa que tuviera un contenido similar a otra resolución anulada.
Así, además, lo advirtió el secretario general del Parlamento de Cataluña a la mesa, tal y como se ha señalado anteriormente. Esta advertencia de los servicios jurídicos de la cámara a la mesa conlleva que este órgano cuando acordó aprobar esta iniciativa era consciente de que su aprobación podía constituir un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal en la STC 259/2015 y, en consecuencia, su tramitación podía lesionarel ius in oficiumde los parlamentarios por las razones antes expuestas.
III. Conclusión.
A mi juicio, la aplicación de la doctrina a la que se refiere el fundamento jurídico 3 hubiera debido llevar a la estimación parcial del recurso de amparo. En mi opinión, solo puede apreciarse que constituye un incumplimiento de los resuelto en la STC 259/2015 la admisión a trámite de la propuesta «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i polítics», pues esta propuesta constituye una reiteración de lo establecido por la resolución 1/XI que fue anulada por la citada sentencia. Asimismo, considero que la mesa era consciente de que estaba incurriendo en este incumplimiento cuando admitió a trámite esta propuesta, entre otras razones, porque fue advertida por el secretario general del Parlamento, quien expresamente adujo que, según los letrados de la cámara, no era posible tramitar esa iniciativa en cuanto incluía una reiteración de la resolución 1/XI declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015. Por ello, entiendo que en relación con esta impugnación se cumplen los requisitos que exige la jurisprudencia constitucional para apreciar que la mesa al admitir a trámite esta propuesta incumplió lo resuelto por el Tribunal en la referida sentencia. En esta parte, por tanto, estoy de acuerdo con la decisión mayoritaria.
No lo estoy, sin embargo, en lo que se refiere a la propuesta «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés». Esta propuesta de resolución no reitera el contenido de la citada resolución I/X ni existe ninguna resolución del Tribunal que impida darle curso. Por ello, opino que en relación con esta impugnación el recurso de amparo hubiera debido desestimarse.
Como he expuesto, no creo que se pueda fundamentar un incumplimiento de lo decidido por el Tribunal en que el ATC 181/2019 estimó el incidente de ejecución contra la resolución 546/XII por no respetar lo establecido en la STC 259/2015, pues la mesa no pudo respetar el referido auto porque cuando acordó la admisión a trámite de las propuestas de resolución recurridas este auto no existía. Tampoco considero que puede tenerse en cuenta el contenido de esta resolución para enjuiciar los acuerdos impugnados en este proceso porque lo que en este amparo debe examinarse no es si el contenido de estas propuestas es acorde con la Constitución, sino si la mesa, al admitirlas a trámite, incurrió en un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal.
Entender que este incumplimiento se produce como sostiene la mayoría porque «[e]l contenido objetivamente contrario a la Constitución de las propuestas de resolución no era difícil de constatar, a la vista de los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015 y en los AATC 141/2016, 170/2016, 24/2017, 123/2017 y 124/2017, así como en las SSTC 114/2017 y 136/2018» (FJ 4, segundo párrafo) podría entenderse como una implícita modificación de la jurisprudencia constitucional, al considerarse un incumplimiento de lo resuelto por el Tribunal admitir a trámite una iniciativa que contravenga la jurisprudencia constitucional. Esta conclusión conllevaría apartarse de la doctrina reiterada del Tribunal –doctrina que la sentencia expresamente recoge en el fundamento jurídico 3 y que no cuestiona– que sostiene que «[e]n el contenido del derecho enunciado en el art. 23.2 CE no se encuentra lo que habría que llamar "derecho fundamental a la constitucionalidad" de las iniciativas parlamentarias o, incluso, de los acuerdos o normas a que aboquen», pues, como ha sostenido el Tribunal otorgar ese alcance al derecho que consagra el art. 23.2 «no solo difuminaría los contornos del derecho instituido en aquel precepto, sino que alteraría al propio tiempo la propia configuración del recurso de amparo e incluso, acaso, el entero sistema de nuestra jurisdicción constitucional» (SSTC 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3, y 109/2016, FJ 4; todas ellas, de 7 de junio; 46/2018, FJ 4, y 47/2018, FJ 5, ambas de 26 de abril; 115/2019, de 16 de octubre, FJ 6; 128/2019, de 11 de noviembre, FJ;296/2019, de 15 de julio, FJ 6).
No creo que esta sentencia conlleve la modificación de esta importante jurisprudencia, pues un cambio de este calado hubiera exigido una argumentación específica que explicara las razones por las que el Tribunal se aparta de su doctrina en una materia que afecta a la esencia del parlamentarismo y, en definitiva, a las bases de la democracia. En este caso la decisión mayoritaria no solo no explica estas razones, sino que, además, considera, por una parte, que uno de los motivos que determinan que el recurso de amparo tenga especial trascendencia constitucional es que permite «consolidar los criterios contenidos en las SSTC 46/2018, de 26 de abril; 47/2018, de 26 de abril; 96/2019, de 15 de julio; 115/2019, de 16 de octubre; 128/2019, de 11 de noviembre y 184/2021, de 28 de octubre, FJ 11, en relación con el alcance de los efectos de una resolución de este tribunal respecto de la potestad excepcional de las mesas de inadmitir una iniciativa parlamentaria por ser contraria a decisiones constitucionales previas» (FJ 2) y, por otra, reconoce que la conclusión a la que llega es el resultado de la aplicación de la doctrina constitucional a la solución del caso concreto (véase la rúbrica de del fundamento jurídico 4). En consecuencia, esta decisión no efectúa una modificación expresa de la jurisprudencia constitucional ni existen indicios suficientes para deducir que efectúa un cambio implícito de la doctrina constitucional. Por ello entiendo, como defendí en la deliberación, que la decisión de la mayoría en lo que se refiere a la propuesta «Per una resposta de consens davant la sentència del judici al procés» constituye una aplicación indebida de la jurisprudencia constitucional, sin que de esta decisión puedan sacarse más consecuencias.
Madrid, a ocho de febrero de dos mil veintidós.–Juan Antonio Lozano Ibáñez.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC, con pleno respeto a la opinión de la mayoría, formulo el presente voto en la consideración de que la sentencia debía desestimar el recurso de amparo. Cuestiono, en primer lugar, la doctrina que sustenta la decisión, doctrina que afirma que los acuerdos de la mesa de un parlamento por los que se admiten a trámite ciertas iniciativas de los grupos, para su debate en el Pleno, pueden afectar al derecho fundamental de los parlamentarios al ejercicio de sus funciones representativas (art. 23.2 CE) y, por conexión e indirectamente, al derecho de la ciudadanía a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE). Y, en segundo lugar, no comparto la aplicación extensiva que al caso se hace de dicha doctrina que obliga a las mesas a inadmitir iniciativas que supongan un incumplimiento del deber de acatar lo resuelto por el Tribunal Constitucional.
A. La doctrina: el derecho a que se inadmitan a trámite iniciativas parlamentarias que constituyan un incumplimiento manifiesto de lo decidido por el Tribunal Constitucional como vertiente del art. 23.2 CE
1. La mesa del Parlamento admitió a trámite para su deliberación en el Pleno dos propuestas de resolución presentadas por distintos grupos parlamentarios que llevaban por título «Per una resposta de consens davant la sentencia del judici al procès» y «Un acord per l’autodeterminació, l’amnistia i els drets civils i politics». Es objeto del recurso de amparo dilucidar si la decisión de la mesa lesionó el derecho a ejercer las funciones representativas de los parlamentarios demandantes, que se opusieron sin éxito a la admisión a trámite de dichas iniciativas. La doctrina elaborada en los últimos años por este tribunal se separa de los pronunciamientos anteriores en el tratamiento del control de los actos parlamentarios, por lo que ahora interesa, para incluir en el derecho fundamental al ejercicio de las funciones representativas sin perturbaciones ilegítimas la obligación de las mesas de inadmitir iniciativas que supongan un incumplimiento del deber de acatamiento de lo previamente resuelto por el Tribunal Constitucional.
La nueva doctrina de la que discrepo, reseñada en el fundamento tercero de esta resolución, fue introducida por las SSTC 46 y 47/2018, de 26 de abril, que estimaron dos amparos parlamentarios por vulneración del derecho al ejercicio de funciones representativas de los diputados demandantes –expresión del derecho fundamental de participación política del art. 23 CE–, lesión que se entendió derivaba de las decisiones de admisión a trámite, para su deliberación en el Pleno, adoptadas por la mesa del Parlamento respecto de la solicitud de comparecencia del presidente para que valorara los resultados del referéndum del 1 de octubre de 2017 y la propuesta de declaración de los representantes de Cataluña sobre el proceso constituyente. Las citadas sentencias consideraron que tales decisiones de admisión a trámite incumplían el deber de acatamiento de las resoluciones de este tribunal y por esta razón afectaban al derecho fundamental de los recurrentes.
Esta doctrina, recogida y aplicada después en las SSTC 96/2019, de 15 de julio; 115/2019, de 16 de octubre, y 128/2019, de 11 de noviembre, todas ellas relativas a actuaciones de la mesa del Parlamento de Cataluña, se apoya en una doble consideración entrelazada. De un lado, en que los órganos legislativos, como todos los poderes públicos, están sujetos a la Constitución (art. 9.1 CE) y obligados a cumplir lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1 LOTC), por lo que la mesa de un parlamento debe inadmitir iniciativas que supongan «un incumplimiento manifiesto de lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional», impidiendo de esta manera que el pleno debata sobre ellas. De otro lado, en que el acceso de las iniciativas que desobedecen decisiones del tribunal al debate parlamentario sitúa a los diputados en una disyuntiva contraria al art. 23.2 CE: ausentarse del pleno para cumplir el deber de acatamiento de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, desatendiendo las funciones representativas, o participar en ejercicio de dichas funciones en el procedimiento parlamentario desencadenado por la iniciativa, infringiendo dicha obligación. Según nuestra doctrina, que no comparto, el condicionamiento del derecho al ejercicio del cargo público representativo no es conforme con su contenido, «que garantiza a los cargos públicos el legítimo ejercicio de sus funciones», con el añadido de que la participación en la tramitación de tales iniciativas parlamentarias «supondrían otorgar a la actuación de la cámara una apariencia de legalidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional» (por todas, STC 46/2019, FJ 5).
Considero que esta doctrina habilita a las mesas a interferir en el funcionamiento de las cámaras, coartando su autonomía y el ámbito del debate parlamentario, y que dota al art. 23.2 CE de un contenido ajeno al derecho fundamental en él enunciado.
2. Muestra de la doctrina clásica constitucional sobre el control de los actos parlamentarios es el ATC 135/2004, de 20 de abril, que inadmitió la impugnación por parte del Gobierno de la Nación de los acuerdos del Gobierno Vasco de propuesta e iniciativa de reforma del estatuto de autonomía y, en lo que nos interesa, de su admisión por parte de la mesa del Parlamento Vasco. Sin desconocer que el objeto de ese auto era decidir la admisión de la impugnación de esos acuerdos por el procedimiento del Título V LOTC, cuestión distinta de la presente, resulta pertinente recordar que entonces como ahora se discute la viabilidad del debate parlamentario sobre una iniciativa, pues esa es la virtualidad del acuerdo de la mesa (ATC 135/2004, FJ 1). El tribunal razonó que «el simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución no constituye objeto de enjuiciamiento por este tribunal». Considero que se trata de un criterio aplicable a propuestas que pretenden la aprobación de declaraciones de contenido esencialmente político en el marco de las funciones de iniciativa y control del Gobierno propias de los parlamentos. Como el Parlamento es «sede natural del debate político», lo que supone uno de los fundamentos del sistema democrático parlamentario, «el debate es absolutamente libre en su contenido». «Como se traduzca normativamente el fruto del debate […] es cuestión que no debe condicionar anticipadamente la suerte de ningún debate, so pena de negar al Parlamento su facultad de arbitrar la discusión política en los términos que estime convenientes. So pena, en definitiva, de someter al Parlamento a tutelas inaceptables». En definitiva, la jurisdicción constitucional podía reaccionar contra la forma jurídica que los proyectos o iniciativas adquirieran después del debate, contra su resultado en forma de norma o resolución, pero no frente a «la intención misma y su debate o discusión (que) son inmunes en una sociedad democrática a todo control jurisdiccional, singularmente si el debate se sustancia en un Parlamento, sede privilegiada del debate público». De lo que se puede concluir que solo produciría efectosad extra–pasible de control por esta jurisdicción constitucional de modo respetuoso con la autonomía parlamentaria– el acto que culminara la tramitación, pero no los actos de calificación y admisión de la mesa.
La contradicción de esta doctrina clásica con la que se aplica en la sentencia parece notoria.
3. Esta contradicción discurre en paralelo con el nuevo entendimiento del derecho fundamental enunciado en el art. 23.2 CE que introdujeron las SSTC 46 y 47/2018.
Hasta la formulación de esta nueva doctrina las resoluciones de la mesa afectaban alius in officiumde los parlamentarios solo cuando suponían una limitación arbitraria de su derecho fundamental porinadmitir a trámitelas iniciativas que presentaran y, por lo tanto, impedir su debate. La vulneración podía producirse por actos que impidieran o coartaran arbitrariamente el ejercicio de la función representativa, contradijeran la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes. Pues, se decía, la admisión a trámite de las iniciativas de otros grupos parlamentarios no afectaba al derecho de participación política del representante porque no impedía ni perturbaba su ejercicio. Incluso, si el contenido de la iniciativa era contrario a la Constitución de forma palmaria y evidente (por todas, STC 107/2016, de 7 de junio, FJ 3).
La nueva doctrina se aparta de esta comprensión. Sostiene que el acuerdo de la mesa que da cauce a la deliberación de la propuesta incursa en un supuesto de «incumplimiento manifiesto de lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional» deviene un acto capaz de vulnerar el derecho a ejercer las funciones representativas de los diputados recurrentes, en la medida en que les obliga a elegir entre participar en el debate (y darle apariencia de legitimidad desobedeciendo el deber de acatamiento) o no asistir al pleno (desatendiendo el mandato de sus representados). Una lógica que me parece criticable.
En primer lugar, esta doctrina no explicita de manera suficiente, a mi juicio, su impacto ambivalente sobre el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental de los parlamentarios al ejercicio de sus funciones representativas (art. 23.2 CE) y, por conexión, del derecho de la ciudadanía a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE). Porque viene a integrar un contenido adicional en el art. 23 CE, a saber, el derecho a que la mesa inadmita a trámite las iniciativas parlamentarias que de modo manifiesto incumplan resoluciones previas del Tribunal. Esta ampliación del ámbito de protección del derecho fundamental de los parlamentarios que se oponen a la tramitación de las propuestas se hace, sin embargo, a costa de la recíproca restricción del derecho fundamental de sus proponentes, cuyo derecho al ejercicio de la representación política ni siquiera es contemplado. Lo que está en juego en las decisiones de calificación y admisión de la mesa no es solo el derecho fundamental de quienes se oponen a la tramitación de la iniciativa, sino también y simultáneamente el de quienes la impulsan. Esta observación es esencial porque de ella se deriva que la inadmisión de iniciativas debe ser tratada como una medida restrictiva de derechos fundamentales, lo que exige que tanto su configuración abstracta como su aplicación al caso estén suficientemente justificadas y sean proporcionadas.
En segundo lugar, y por lo que respecta al problema de la justificación, discrepo de la apreciación de que la admisión a trámite de una iniciativa parlamentaria pueda afectar alius in officiumde los miembros de la cámara. Según la STC 46/2018, tal vulneración resultaría de «condicionar el ejercicio de este derecho fundamental a que los parlamentarios violen el referido deber constitucional [de acatar la Constitución y de cumplir lo que el Tribunal resuelva]», condición que «no puede entenderse conforme con el artículo 23.2 CE». Resultaría además del hecho de que «la participación en esos procedimientos, aunque sea para votar en contra, supondría otorgar a la actuación de la cámara una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional». A mi juicio, este es un dilema que puede resolver el representante ejerciendo su cargo para hacer notar la incompatibilidad de la propuesta con la Constitución y con lo resuelto por el Tribunal Constitucional, sin desacatar a esta jurisdicción ni añadir legitimidad a un acto –la deliberación y aprobación de resoluciones parlamentarias–, que lo tiene por definición en un Estado democrático. La admisión a trámite de iniciativas para su debate en el pleno, incluso si incumplen un mandato del Tribunal Constitucional, no lesiona el derecho de los parlamentarios al ejercicio de su función, ya que ni lo limita ni lo constriñe en la práctica, pues participar en la deliberación es la esencia del cargo representativo.
En tercer lugar, su configuración es excesivamente amplia y abstracta. La doctrina aplicable, según reseña nuestra sentencia, exige que la admisión debe constituir un incumplimiento manifiesto de lo decidido por este tribunal y que la mesa sea consciente de que existe una resolución que le impide dar curso a la iniciativa. La concurrencia de ambos requisitos habrá de ser inferida por el órgano técnico parlamentario a partir de ciertos datos: que la iniciativa traiga causa de un acto o de una norma suspendida, infrinja una medida cautelar u otro pronunciamiento, o fuere la aplicación de un acto o de una norma cuya inconstitucionalidad haya sido declarada. Esta pauta de enjuiciamiento del contenido desacatador de una iniciativa parlamentaria, que ha de interpretar y aplicar la mesa, peca de clara imprecisión (muchas propuestas pueden ser «motivadas» por resoluciones de este tribunal), lo que condiciona la decisión de la mesa y el alcance de la medida que se predica como excepcional.
Uno de los problemas centrales que plantea esta doctrina consiste, por lo tanto, en la identificación del mandato que contiene la resolución y que debe acatar la mesa. No parece que el mandato pueda extenderse más allá de la obligación de hacer o de no hacer hasta interferir el debate parlamentario sobre ideas políticas, ni la posibilidad de deliberar sobre la forma de Estado (articulación territorial del poder) y de Gobierno (monarquía y república) o la crítica a las resoluciones de este tribunal u otros. Porque no se pueden expulsar del debate parlamentario tales cuestiones sin afectar al pluralismo político y al principio democrático. La jurisprudencia de este tribunal ha sostenido que no debe confundirse primacía con adhesión a la Constitución, pues nuestro ordenamiento constitucional no acoge un modelo de democracia militante que imponga la adhesión positiva al ordenamiento (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). El ordenamiento constitucional admite cuantas ideas quieran defenderse, incluso las que pretendan modificar su fundamento siempre que no se vulneren los principios democráticos y los derechos fundamentales, y se respeten los procedimientos de reforma de la Constitución (STC 31/2009, de 29 de enero, FJ 13).
En cuarto lugar, el principio de proporcionalidad debe ser respetado al limitar el derecho fundamental a la participación política y al ejercicio de la función representativa, no solo de los diputados que se oponen a la admisión de la iniciativa si esta se acepta para su discusión en pleno, sino también –hay que reparar su preterición– del derecho de quienes la proponen. Lo que plantea problemas de difícil solución, que la doctrina que invoca la sentencia pasa por alto. Pues, la inadmisión a trámite de una iniciativa genera un conflicto entre el derecho fundamental a la representación política de los parlamentarios que la promueven, para que se delibere y vote en el pleno de la cámara, y el derecho de quienes la contradicen, en los términos configurados por nuestra reciente jurisprudencia. Por otro lado, como evidencia este caso, pueden existir supuestos en que la iniciativa parlamentaria se oponga solo en parte de su contenido, si es que lo hace, a lo previamente resuelto por el Tribunal. La doctrina que aplica la sentencia no aclara, sin embargo, si en estos casos la mesa debe admitir a trámite la iniciativa en cuestión (priorizando así el derecho de los proponentes), inadmitirla (dando preferencia al derecho de quienes se oponen a su tramitación) o bien diseccionar quirúrgicamente su contenido, inadmitiendo solo aquellos fragmentos de la propuesta que, según la apreciación de la propia mesa, incurran en el motivo excepcional que impone su inadmisión –lo que supondría una ampliación de las facultades de control de este órgano, totalmente ajenas a su naturaleza y condición–.
En quinto lugar, estas dificultades aplicativas conllevan el riesgo de atribuir a las mesas de los parlamentos la función de control previo de la constitucionalidad de las iniciativas de los grupos. Algo que constitucionalmente no les corresponde y que limita sustancialmente la libertad de deliberación y decisión en el espacio privilegiado del debate político que, en un Estado democrático, constituyen las cámaras parlamentarias. Como apreció la magistrada señora Roca Trías, en su voto particular concurrente a la STC 115/2019, la aplicación de esta doctrina puede derivar a un canon de control que «permite o, incluso, obliga» a que las mesas hagan «un análisis material de constitucionalidad de determinadas iniciativas parlamentarias». Ello implica que se «amplía desmesuradamente el campo de actuación de la mesa y se da, en su caso, a la mayoría coyuntural que la integre un importante instrumento para el control de dichas iniciativas». No es preciso insistir sobre los riesgos que esto implica desde el punto de vista del art. 23 CE y, más ampliamente, de la cláusula de Estado democrático (art. 1.1 CE).
Por último, estimo que no era necesario modificar la doctrina sobre el alcance del control vía recurso de amparo, porque los actos parlamentarios contrarios al bloque de constitucionalidad pueden y deben ser enjuiciados a través del proceso de impugnación del Título V LOTC, y los que desobedecen el deber de acatamiento a lo resuelto por el Tribunal por medio de los incidentes de ejecución. Así lo hizo el Gobierno de la Nación, impugnando, en ejecución de la STC 259/2015, la resolución 546/XII del Pleno del Parlamento que incorporó las dos iniciativas objeto de este recurso de amparo y las aprobó, lo que dio lugar al ATC 181/2019, de 18 de diciembre, que anuló dos de los ocho apartados de la primera propuesta (en concreto, los apartados 3 y 7, relativos a la defensa del ejercicio de la autodeterminación y la respuesta a la sentencia si fuera condenatoria) y la segunda propuesta en su integridad. La anulación del acuerdo de admisión, si incumplía lo resuelto por este tribunal, podía lograrse actuando el incidente del art. 92.1 LOTC, sin confundir las potestades de ejecución del tribunal con el derecho de participación política de los representantes. No era necesario, por lo tanto, modificar los límites del control que contemplaba el modelo de la jurisprudencia anterior ni tampoco redefinir el contenido del art. 23 CE y, con ello, la posición del tribunal y la supervisión que puede llevar a cabo sobre la actividad parlamentaria.
B. La aplicación extensiva de la doctrina al caso
4. Descendiendo al plano de la aplicación al caso de esta nueva doctrina, la sentencia de la que discrepo realiza, a mi juicio, una aplicación extensiva que viene de hecho a modificarla. Comparto aquí los argumentos formulados por el magistrado señor Xiol Ríos en su voto particular. Mi discrepancia específica se extiende a los siguientes extremos adicionales.
Según el canon invocado en la sentencia, lo que vulnera elius in officiumde los parlamentarios es admitir a trámite una propuesta que «constituya un incumplimiento manifiesto de lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional». Para afirmar que la mesa, al admitir la iniciativa, ha incumplido el deber constitucional de acatar lo resuelto por el tribunal, lo determinante es que concurran dos elementos. Uno, que la decisión de admisión conlleve incumplir lo previamente resuelto por el Tribunal. Y dos, que la mesa sea consciente de que al tramitarla está incumpliendo su deber constitucional de acatar lo resuelto por el Tribunal.
Lo primero exige como condición imprescindible identificar la sentencia, el auto o la providencia de referencia y, después, precisar el concreto mandato que contienen y que el órgano parlamentario desobedeció. En mi opinión, ninguno de estos extremos se justifica suficientemente en la sentencia. Las dos iniciativas admitidas a trámite pretendían que el pleno se pronunciara contra la vía represiva elegida, a su juicio, por el Estado ante las demandas legítimas de la ciudadanía, la defensa del derecho de autodeterminación, la libertad de los presos y el retorno de los exiliados, sobre la amnistía y la respuesta institucional a una posible sentencia condenatoria, las causas de la crisis, la persecución de los activistas y la legitimidad del objetivo de la república. Es decir, una serie de opiniones reiteradas en el programa político de los grupos parlamentarios independentistas, que contradicen y cuestionan la motivación de las decisiones del tribunal que anularon resoluciones que iniciaban un proceso constituyente y leyes aprobadas en desarrollo de tal programa. Es de esta circunstancia, en esencia, de la que concluye la sentencia que «el contenido objetivamente contrario a la Constitución de las propuestas de resolución no era difícil de constatar» (FJ 4). Ahora bien, lo que exige la doctrina que la sentencia dice aplicar no es solo que exista manifiesta inconstitucionalidad, sino también una decisión del tribunal de la que se derive la obligación de la mesa de inadmitir la iniciativa presentada. Una cosa es la inconstitucionalidad «palmaria y evidente» y otra distinta el «incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional», exigido para entender vulnerado elius in officiumde los parlamentarios en los supuestos de admisión de las iniciativas propuestas. El tribunal ha insistido en que la admisión de una iniciativa que sea palmaria y evidentemente inconstitucional no puede considerarse lesiva del derecho de los parlamentarios, a diferencia y por contraste con las admisiones a trámite de propuestas que constituyan un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por él (STC 46/2018, FJ 4).
Incumplir una resolución del Tribunal Constitucional, en los términos del art. 92 LOTC, significa desobedecer un mandato o una orden, enunciado este que debe reunir determinados elementos que lo precisen para imputar al destinatario una conducta de incumplimiento o de negativa a cumplir. La STC 259/2015, de 2 de diciembre, invocada como causa de invalidez de acuerdos y resoluciones sobre propuestas declarativas, contiene un mandato de no hacer, reiterado en providencias y autos, el de no iniciar un procedimiento de reforma de la Constitución al margen de los cauces previstos, bajo el principio de soberanía del pueblo de Cataluña que no reconoce la norma. Es lo que no pueden pretender las iniciativas parlamentarias y, según la doctrina invocada en la sentencia, lo que la mesa está obligada a no admitir para su debate en el pleno. Sin embargo, la sentencia de la que disiento omite toda justificación de las razones y la medida en que las iniciativas suponían un incumplimiento de esas previas resoluciones. La motivación de la sentencia en este punto se realiza por mera remisión a una decisión del Tribunal (ATC 181/2019) que, por añadidura, fue dictada en fecha posterior a las decisiones de la mesa a las que se refiere el recurso de amparo. Ese auto podría servir, a lo sumo, para apoyar la conclusión sobre el carácter incumplidor de las iniciativas, conclusión que, sin embargo, debería haberse alcanzado a través de un juicio de contraste específico entre el contenido de las iniciativas y lo previamente resuelto por este tribunal, que se omite en la sentencia. Además, la motivación por remisión deja entrever que una de las dos iniciativas en cuestión no incurría en el supuesto de incumplimiento más que en dos de sus ocho apartados, de lo que cabría inferir que el resto de su contenido podría haberse tramitado, pero la sentencia no atiende a esta circunstancia.
5. En definitiva, considero que la doctrina sobre el incumplimiento de lo resuelto por el tribunal y su incidencia en el derecho al ejercicio de las funciones de representación política no permite estimar el amparo. Porque las iniciativas a las que dio trámite la mesa del Parlamento, por acuerdo de 25 de septiembre de 2019, contradicen y cuestionan lo que este tribunal ha argumentado para justificar sus resoluciones, en la medida que defienden el derecho a la autodeterminación y la soberanía del pueblo de Cataluña, pero no incumplen lo resuelto, ya que no contienen un programa para la acción fuera de los cauces de reforma de la Constitución (Título X). El acatamiento a lo resuelto no puede significar la imposibilidad del debate, su clausura en sede parlamentaria, sobre cuestiones relacionadas con el sujeto político de la soberanía, la forma de Estado o de Gobierno, la distribución territorial del poder, la crítica a las resoluciones judiciales o la petición de amnistía. Y ello con independencia del peso relativo que en la cámara ostenten los grupos políticos que se oponen a la tramitación de las iniciativas en cuestión. La alusión realizada en este sentido a la presencia mayoritaria en el Parlamento del grupo parlamentario al que pertenecen los recurrentes en amparo (FJ 5), con la que parece sugerirse que este es un criterio determinante de la especial gravedad de la lesión del derecho fundamental identificada en la sentencia, deja entrever una concepción del art. 23 CE y del debate parlamentario que, a mi juicio, es simplemente incompatible con la protección de las minorías que exigen la cláusula de Estado democrático y el principio de pluralismo político (art. 1.1 CE).
Madrid, a ocho de febrero de dos mil veintidós.–Ramón Sáez Valcárcel.–Firmado y rubricado.