Categoría: Judicial

ue son de titularidad autonómica, interfiere o no en el ejercicio de la exclusiva competencia estatal para fijar, de acuerdo con lo previsto por el art. 69 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado, el contenido del principal instrumento de ordenación portuaria —la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios (DEUP)—, vulnerando, con ello, la competencia exclusiva del Estado en materia de puertos de interés general (art. 149.1.20 CE).
La delimitación de la controversia competencial en los términos expuestos obliga, con carácter previo, a desestimar las objeciones formuladas por la letrada de les Corts Valencianes en el sentido de que la demanda no cita, como infringido, ningún precepto ni del texto refundido de la Ley de puertos del Estado, ni de ninguna otra norma estatal, o que no concreta la incidencia que el precepto impugnado puede tener en el ejercicio de la competencia estatal sobre puertos de interés general. Igualmente, de acuerdo con el razonamiento expuesto en el fundamento jurídico 2 de esta sentencia, hemos descartado que el precepto impugnado contenga una regulación que materialmente incida en el ámbito de la seguridad industrial, tal y como sostiene la abogada de la Generalitat Valenciana.
Será, pues, a partir de la doctrina expuesta en el fundamento jurídico precedente, como deberemos afrontar la resolución de la controversia planteada. Partiendo, para ello, del examen de regulación que de la DEUP se realiza en el texto refundido de la Ley de puertos del Estado, a los efectos de determinar si se produce o no la interferencia competencial denunciada por la Abogacía del Estado. Y para el caso de que aquella se produzca, dilucidar, a continuación, cuál de las competencias en presencia ha de considerarse prevalente.
a) La DEUP es el instrumento de ordenación portuaria que tiene por objeto la delimitación de la zona de servicio de los puertos de interés general; zona integrada por «los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios a que se refiere el artículo 72.1 de esta ley, los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria y aquellos que puedan destinarse a usos vinculados a la interacción puerto-ciudad mencionados» (art. 69.1 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado). Como declaramos en la STC 40/1998, FJ 34, en relación con el antiguo y equivalente Plan de utilización de los espacios portuarios, la DEUP «sirve, fundamentalmente, como instrumento de delimitación del perímetro portuario, y tanto la ubicación del puerto como dicha delimitación deben de ser decididas por el Estado en cuanto titular de la competencia sobre puertos de interés general y del dominio público que, como consecuencia del plan, quedará afecto al puerto».
Junto a la definición exterior e interior del dominio público portuario, corresponde a la DEUP incluir también, entre sus determinaciones, «los usos previstos para cada una de las diferentes áreas en las que se divida la zona de servicio del puerto» (art. 69.3 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado). En este sentido, el legislador sectorial estatal prevé que en el dominio público portuario solo podrán llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los «usos portuarios» (art. 72.1, párrafo segundo del mencionado texto refundido), entendiendo por tales: los comerciales [letra a)], los pesqueros [letra b)], los náutico-deportivos [letra c)] y los «usos complementarios o auxiliares de los anteriores, incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje y los que correspondan a empresas industriales o comerciales cuya localización en el puerto esté justificada por su relación con el tráfico portuario, por el volumen de los tráficos marítimos que generan o por los servicios que prestan a los usuarios del puerto» [letra d)].
La abogada de la Generalitat Valenciana realiza una lectura del art. 72.1 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado que este tribunal no puede compartir por las consecuencias jurídicas que se extraen de la misma. Atribuye a algunos de los usos portuarios un carácter principal o necesario —usos comerciales, pesqueros y náutico-deportivos—, por oposición al carácter auxiliar o complementario que asigna a los restantes usos, en lo que aquí interesa, a los usos de almacenaje. Y lo hace a los efectos de justificar, en relación con estos últimos, la posibilidad de imponer, a través de una norma autonómica de ordenación territorial (el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje), condiciones singulares para su implantación con base en su carácter excepcional frente a los usos portuarios principales. Es su excepcionalidad la que, a juicio de la Generalitat Valenciana, avala o no impide la ubicación de estos usos de almacenaje fuera del recinto portuario, como acredita el convenio suscrito en el año 1995, entre otros, por la autoridad portuaria de Alicante y la propia Generalitat Valenciana, en virtud del cual se acordó el traslado fuera del puerto de Alicante de una planta de almacenamiento y distribución de productos petrolíferos. Frente a esta argumentación, cabe señalar que la ubicación en el recinto portuario de una instalación destinada al almacenaje y distribución de combustibles es posible en la medida en que tiene la consideración legal de uso portuario, con independencia de que quepan otras localizaciones y sin perjuicio, claro está, del incuestionable cumplimiento de las normas vigentes en materia de seguridad industrial y de la obtención de los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que sean exigidos por otras disposiciones legales. Además, la implantación de estos usos exige justificar su necesidad o conveniencia, «según criterios transparentes, objetivos, no discriminatorios y de fomento de la competencia en la prestación de servicios» (art. 69.3 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado).
En conclusión, los usos de almacenaje son usos portuarios y como tales su tratamiento es diferente del dispensado por el legislador estatal a aquellos otros usos vinculados a favorecer la interacción puerto-ciudad o recuperar instalaciones que formen parte del patrimonio histórico, tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades hoteleras o comerciales no estrictamente portuarias, que podrán ser llevados a cabo en (i) espacios que hayan quedado en desuso o hayan perdido su funcionalidad o idoneidad técnica para la actividad portuaria, siempre que (ii) no perjudiquen el desarrollo futuro del puerto y las operaciones de tráfico portuario y (iii) se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico (párrafos tercero y octavo del art. 72.1 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado). Usos y actividades respecto de las cuales no quedan excluidas las competencias que sobre las mismas pueden corresponder a las comunidades autónomas y cuyo desarrollo quedará supeditado, en todo caso, a las determinaciones del plan especial de ordenación del puerto que tramita y aprueba la administración urbanística competente (STC 40/1998, FJ 33), plan al que nos referiremos a continuación.
b) La determinación de los usos portuarios como parte del contenido de la DEUP no vacía, si bien condiciona o modula, el contenido de las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo de las administraciones afectadas (autonómica y local); competencias que, por otra parte, son ejercitadas por dichas administraciones a través de otro instrumento de planificación: el plan especial o instrumento equivalente que ordene la zona de servicio del puerto, diseñado para «articular la necesaria coordinación entre las administraciones con competencia concurrente sobre el espacio portuario» (art. 56.1 y 2 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado).
La tramitación y aprobación del plan especial de ordenación del puerto se realizará de acuerdo con lo previsto en la legislación urbanística y de ordenación del territorio, por la administración competente en materia de urbanismo [art. 56.2 b) del texto refundido de la Ley de puertos del Estado], con ciertas limitaciones encaminadas a garantizar la coordinación en relación con: (i) su contenido —calificar la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario—; y (ii) su tramitación, tanto en la fase de formulación —corresponde a la autoridad portuaria, como en la aprobación definitiva —informe vinculante del Consejo de Ministros, ante un pronunciamiento negativo de la autoridad portuaria—; técnicas de coordinación cuya constitucionalidad ya ha sido examinada y confirmada en la letra c) del fundamento jurídico 3 de esta sentencia.
La DEUP no tiene, pues, por objeto regular el uso urbanístico de los espacios portuarios, sino que su función es determinar qué usos y actividades se van a desarrollar y cómo se van a distribuir dentro del recinto portuario delimitado. Dicho de otro modo, la DEUP «sigue sin ser un plan urbanístico en sentido estricto [incluso en aquellos supuestos en que no se haya aprobado el plan especial], de manera que en [ella] no se contiene una completa delimitación a los efectos urbanísticos de los distintos usos del territorio afecto al puerto, sino una distribución general de los espacios en función de los usos estrictamente portuarios, distribución que, por otra parte, debe, asimismo, ser respetada por la administración urbanística competente al elaborar el plan especial» (STC 40/1998, FJ 35).
En relación con este instrumento de planificación sectorial, la legislación estatal también prevé técnicas de cooperación y coordinación, en la medida en que las decisiones adoptadas por el Estado, con la aprobación de la DEUP, pueden afectar también a la comunidad autónoma en cuyo territorio se sitúe el puerto. Así, por una parte, en su tramitación se articula la participación vía informe de las administraciones urbanísticas [art. 69.4 a) del texto refundido de la Ley de puertos del Estado]; informe preceptivo pero que no vinculante, «pues ello sería tanto como supeditar el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado sobre puertos a la competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo de las entidades territoriales afectadas, lo que […] no resulta constitucionalmente legítimo. Estamos, en definitiva, ante uno de los supuestos en los que la competencia exclusiva estatal permite condicionar legítimamente la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo» (STC 40/1998, FJ 34). Por otra parte, como ya indicamos, la DEUP condiciona el contenido del plan especial de ordenación del puerto en la medida en que «no podrán incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación portuaria» (art. 56.1 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado), lo que incide en las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo de las entidades territoriales afectadas.
El examen de la regulación de la DEUP en el texto refundido de la Ley de puertos del Estado permite concluir que compete exclusivamente al Estado, a través de este instrumento de planificación sectorial, determinar el cómo y el dónde de los usos y actividades portuarias que se van a desarrollar en la zona de servicio de los puertos de interés general. Siendo esto así, es evidente que, en este caso, el precepto impugnado prevé una intervención autonómica singularmente intensa que interfiere en el ejercicio de la competencia estatal, y lo hace de tal modo que las técnicas de cooperación y coordinación previstas por el legislador estatal, a los efectos de conciliar los contradictorios intereses en juego, no es que resulten insatisfactorias, en el concreto supuesto de hecho que el precepto impugnado regula, sino que devienen en irrelevantes por la propia naturaleza de la intervención autonómica.
c) El conflicto competencial aquí suscitado no deriva de las discrepancias entre las partes sobre el concreto contenido de alguno de los instrumentos de ordenación de los puertos, ya sea el sectorial —DEUP—, ya sea el urbanístico —plan especial de ordenación del puerto o instrumento equivalente—. El conflicto surge al establecer el legislador autonómico, al amparo de su competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo, una previsión normativa que fija un criterio territorial sobre localización de actividades económicas. Esta intervención autonómica interfiere en la competencia estatal para elaborar y aprobar la DEUP; en concreto, en la implantación efectiva de los usos previstos para cada una de las diferentes áreas en las que se divida la zona de servicio de un puerto de interés general. Es, por ello, que la solución de este conflicto ha de abordarse, de acuerdo con nuestra doctrina, desde el criterio del interés prevalente.
Por un lado, como ya hemos señalado, la atribución competencial exclusiva que tiene el Estadoexart. 149.1.20 CE responde a un criterio general —concurrencia de un interés general— basado en la trascendencia que el puerto en cuestión, con independencia del tipo de actividad que en él se realice, tiene para el conjunto del Estado (STC 40/1998, FJ 17), y que lleva consigo el principio de unidad de gestión (STC 40/1998, FJ 12). Por otro lado, la existencia de un puerto de interés general implica, necesariamente, modular el alcance de las competencias autonómicas (y municipales) sobre ordenación del territorio y urbanismo, en la medida en que el Estado adopte decisiones referidas únicamente a su ámbito competencial; cosa que ocurre en este caso, pues corresponde exclusivamente al Estado determinar los usos portuarios de los distintos espacios del recinto portuario (STC 40/1998, FJ 30), en cuanto parte del contenido necesario de la DEUP.
El interés general que subyace tanto en la atribución competencial estatal, como en la justificación de la modulación del alcance del contenido de las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo, conduce a considerar prevalente el interés del Estado en relación con la determinación de los usos en materia de puertos de interés general.
5. Conclusión y alcance del fallo.
Este tribunal considera, por las razones anteriormente expuestas, que el art. 7.6 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, en la redacción dada por el art. 173 de la Ley 7/2021, regula, en realidad, la intervención autonómica en una decisión estatal —la elaboración y aprobación de la DEUP—, y lo hace con tal intensidad que implica la prevalencia del criterio autonómico de un modo que ha de reputarse contrario al orden constitucional de distribución de competencias, lo que nos lleva a estimar el recurso de inconstitucionalidad.
No obstante, dicha estimación ha de ser parcial, dado que el precepto puede ser también aplicable a puertos de titularidad autonómica. Es, por ello, que el precepto impugnado no ha de declararse nulo sino inconstitucional, y por tanto, inaplicable, en cuanto a los puertos de titularidad estatal (en un sentido similar, SSTC 5/2013, de 17 de enero, FJ 7; 79/2019, de 5 de junio, FJ 7, y 135/2020, de 23 de septiembre, FJ 8).
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno y, en consecuencia, declarar que el apartado 6 del art. 7 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, en la redacción dada por el art. 173 de la Ley 7/2021, de 29 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2022, es inconstitucional en la medida que sea aplicable a los puertos de interés general de titularidad estatal.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Guerrero.–Ricardo Benítez Vidal.–María Luisa Ibáñez Ferrer Sáez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Vázquez Jorquera.–María Núñez Segoviano Suárez Marín Tribiño.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.