Categoría: Administración

planeamiento de la ciudad, lo que está acreditado mediante la información urbanística incorporada, no siendo preceptiva la construcción sobre las mismas de viviendas de protección oficial.
En cuanto al cumplimiento del tenor del artículo 75 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, defiende que la tramitación del propio expediente de enajenación y los controles de la Entidad Local a que es sometido, comprende la declaración motivada interna a que se refiere el artículo citado. Además, consta acreditado que se ha cumplido por «Servipuerto, SA» las obligaciones que impone la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, especialmente en su artículo 75, en cuanto al destino del importe obtenido en la enajenación.
2. El artículo 82 de la Ley Hipotecaria exige como regla general para la cancelación de un asiento (en armonía con lo dispuesto en los artículos 1 y 40 de dicha ley) que presenten su consentimiento todos los interesados o se ordene así en procedimiento judicial adecuado y firme dirigido contra los titulares registrales afectados.
Es cierto que nuestro sistema registral admite excepcionalmente la cancelación de derechos inscritos contra o sin el consentimiento del titular registral, como ocurre en los casos en que en el propio título constitutivo pactada expresamente se contemplara determinada causa de la cancelación o por transcurso del plazo de caducidad legal –cfr. Resolución de 6 de julio de 2022–.
Pero como ha señalado reiteradamente esta Dirección General (cfr. Resoluciones de 21 de julio y 3 y 4 de diciembre de 1986, 2 de septiembre de 1992 y 30 de mayo de 1996), la exigencia de concordancia entre el Registro y la realidad jurídica extrarregistral, así como la de la documentación auténtica del hecho o acto inscribible para su acceso al Registro (artículo 3 de la Ley Hipotecaria) conduce a la necesaria cancelación de un asiento sólo cuando se justifica fehacientemente la completa extinción del derecho inscrito (artículos 2.1.º y 79.2.º de la Ley Hipotecaria y 173 de su Reglamento).
Respecto a la posibilidad de entender consentida la cancelación por parte de la Administración en virtud de la figura del silencio administrativo positivo, como ya señalara la Resolución de 13 de enero de 2012, de la doctrina legal fijada al respecto por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Primera, de 3 de enero de 2011, resultan los siguientes criterios:
a) La función de la calificación registral presenta particularidades de notoria importancia respecto del régimen de las actividades de las Administraciones Públicas. Estas particularidades justifican secularmente su tratamiento específico desde el punto de vista científico, normativo y jurisdiccional. Desde este último punto de vista, la revisión de la actividad registral inmobiliaria no corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sino que es una de las expresamente atribuidas al orden jurisdiccional civil por razón de la naturaleza privada y patrimonial de los derechos que constituyen su objeto [cfr. artículo 3.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo];
b) Por ello la aplicación supletoria de las normas de procedimiento administrativo al ámbito de la calificación registral no puede aceptarse con carácter general ni de manera abstracta;
c) El acto de calificación del registrador no puede ser considerado por razón de su contenido como acto sujeto al Derecho administrativo, y su consecuente jurídico es el examen de su legalidad por parte del orden jurisdiccional civil;
d) De esto se sigue que sobre el ámbito del procedimiento registral no cabe, sin más, proyectar el régimen administrativo general, pues ello podría determinar efectos incompatibles con los principios del sistema registral;
e) Lo anterior no excluye la aplicabilidad del régimen administrativo cuando haya una remisión específica de la legislación hipotecaria a los aspectos de dicho régimen que considere aplicables a la función registral, o cuando se trate de normas administrativas que respondan a los principios generales materiales o de procedimiento propios de todo el ordenamiento. Por ello, es la legislación hipotecaria la que constituye el marco normativo fundamental –e aplicación preferente, por tanto–, que regula el desarrollo procedimental registral.
Pues bien, en el ámbito de la legislación hipotecaria la regla general, como ha declarado reiteradamente este Centro Directivo, es la de que no se admiten los consentimientos tácitos ni presuntos, y además rige el principio general de titulación auténtica, conforme al artículo 3 de la Ley Hipotecaria, criterio y principio, ambos, incompatibles con la admisión del silencio administrativo acreditado mediante cualquier medio de prueba admitido en Derecho, como título material y formal inscribible.
Estos criterios son aplicables no sólo en el ámbito de los asientos de inscripción, sino también, incluso con mayor fundamento (cfr. artículo 1, párrafo tercerio, 20 y 38 de la Ley Hipotecaria), respecto de las cancelaciones. Así resulta con claridad, en particular, de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 82 de la Ley Hipotecaria, conforme al cual «las inscripciones o anotaciones preventivas hechas en virtud de escritura pública, no se cancelarán sino por sentencia contra la cual no se halle pendiente recurso de casación, o por otra escritura o documento auténtico, en el cual preste su consentimiento para la cancelación la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o anotación, o sus causahabientes o representantes legítimos».
De esta regla tan sólo se excepcionan –a salvo los casos de ciertas normas especiales que sobre determinadas cancelaciones establece la propia Ley Hipotecaria– los supuestos en que el «derecho inscrito o anotado quede extinguido por declaración de la Ley o resulte así del mismo título en cuya virtud se practicó la inscripción o anotación preventiva» (vid. párrafo segundo del citado artículo 82 de la Ley Hipotecaria), excepciones en las que, por tanto, no se incluyen los supuestos de actos administrativos presuntos.
Y ello es lógico si se repara en que la cancelación de un asiento registral constituye o supone, como ha declarado reiteradamente este Centro Directivo (cfr. Resoluciones de 25 de octubre de 1932, 22 de junio de 1936 y 26 de octubre de 1964, entre otras), un acto de «desprendimiento de derechos que equivale a una enajenación». Por ello, como tal acto de desprendimiento de derechos de carácter patrimonial requiere, como regla general, el consentimiento expreso del titular registral, o de sus causahabientes o representantes legítimos (cfr. artículo 82 de la Ley Hipotecaria) –o resolución judicial firme dictada en procedimiento en que haya sido emplazado–, y la capacidad necesaria para enajenar bienes inmuebles (cfr. artículo 178 del Reglamento Hipotecario; salvo las excepciones contenidas en sus apartados 2 y 3), siendo así que, como antes se señaló, en el Registro no se admiten los consentimientos tácitos o presuntos.
Ello no impide que en caso de que resulte procedente legalmente la cancelación y no consintiere en ella aquel a quien ésta perjudique, podrá el otro interesado exigirla en juicio ordinario, como prevé expresamente el párrafo tercero del reiterado artículo 82 de la Ley Hipotecaria.
Finalmente, no puede dejar de señalarse que la técnica del silencio administrativo, positivo o negativo según los distintos casos en que uno y otro proceden, sólo pueden aplicarse en relación con el ejercicio de aquellas facultades de la Administración que, por medio del correspondiente procedimiento, concluyen en un acto administrativo.
Sin embargo, la prestación del consentimiento cancelatorio por parte de la Administración titular del correspondiente asiento registral, siendo un acto de la Administración por ser ésta el sujeto activo del mismo, no integra sin embargo y en rigor ningún acto administrativo, pues la cancelación registral es un acto que en cuanto a sus requisitos (excepto en lo relativo a los actos jurídicos separables que se dicten en relación con su preparación) y sus efectos no está sujeto al Derecho administrativo, sino al Derecho hipotecario o registral, y cuya revisión judicial no corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino a los del orden civil (vid. artículo 110 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).
En este sentido debe confirmarse la nota de calificación de la registradora al exigir para acceder a la cancelación registral el consentimiento expreso de la Administración Pública competente el cual es evidente que no consta de forma explícita en las cédulas de información urbanística incorporadas a la escritura presentada.
3. No constando acreditado el consentimiento expreso del Ayuntamiento para la cancelación de las condiciones impuestas a las fincas, resta analizar si, como argumenta el recurrente, las mismas pueden considerarse extinguidas legalmente a tenor de la normativa aplicable y los hechos acreditados en el expediente.
Como resulta de los antecedentes es indudable que las fincas afectadas fueron adquiridas por el Ayuntamiento en virtud de una reparcelación como parte del aprovechamiento que le correspondía legalmente y que las mismas pasaron a integrar el patrimonio municipal de suelo.
Posteriormente el Ayuntamiento cedió gratuitamente dichas fincas a su sociedad participada para la gestión del patrimonio, imponiendo las condiciones derivadas del particular régimen de este patrimonio separado y esta sociedad las vendió a una sociedad mercantil.
Frente a la opinión del recurrente, debe destacarse la necesidad de diferenciar entre la afección de destino de los bienes integrantes del patrimonio público de suelo, su régimen de disposición a terceros y su clasificación urbanística.
En efecto, como establecía la normativa aplicable al tiempo de la enajenación –cfr. artículo 75 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre–, los terrenos que integren los patrimonios públicos de suelo deberán ser destinados, en suelo residencial, y de acuerdo con su calificación urbanística: a la construcción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública. Excepcionalmente, y previa declaración motivada de la Administración titular, se podrán enajenar estos bienes para la construcción de otros tipos de viviendas siempre que su destino se encuentre justificado por las determinaciones urbanísticas y redunde en una mejor gestión del patrimonio público de suelo.
Señalando el artículo 76 que los bienes de los patrimonios públicos de suelo podrán ser: «a) Enajenados mediante cualquiera de los procedimientos previstos en la legislación aplicable a la Administración titular, salvo el de adjudicación directa, y preceptivamente mediante concurso cuando se destinen a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública y a los usos previstos en la letra b) del apartado primero del artículo anterior. Los pliegos contendrán al menos los plazos para la realización de la edificación, y urbanización en su caso, así como los precios máximos de venta o arrendamiento de las edificaciones resultantes. El precio a satisfacer por el adjudicatario no podrá ser inferior al valor urbanístico del aprovechamiento que tenga ya atribuido el terreno, debiendo asegurar el objeto del concurso (…)».
Por su parte, el artículo 2 del Decreto 149/2006, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas Protegidas de la Comunidad Autónoma de Andalucía, señala que «deberán destinarse, necesariamente, a la construcción de viviendas protegidas aquellos suelos que: a) Hayan sido calificados por el planeamiento urbanístico para tal destino. b) Hayan sido transmitidos por cualquier persona pública o privada con destino a viviendas protegidas en virtud de condición contractual de la adquisición, por exigirlo una disposición normativa o por decisión del transmitente».
Señalando el artículo 4: «1. Todo contrato o acto de disposición de suelos destinados a viviendas protegidas, bien por planeamiento, bien por estipulación contractual, estará sujeto a condición resolutoria en el caso de que se incumpla tal destino, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre (…) 3. Cuando se trate de suelos destinados a viviendas protegidas por estipulación del contrato o acto de disposición, la condición resolutoria se ejercerá necesariamente por la persona transmitente, cuando ésta fuese una Entidad Pública, transcurrido el plazo fijado en el citado contrato o acto para la obtención de la calificación definitiva sin que se hubiera obtenido la misma».
Por tanto, es claro que cabe que los bienes integrantes del patrimonio público de suelo sean enajenados a personas físicas o jurídicas privadas cesando en su titularidad pública, pero ello no supone que desaparezca automáticamente la afección de destino y sus obligaciones asociadas a que están sujetos estos bienes.
También es evidente que el hecho de que el planeamiento no reserve un determinado suelo residencial a vivienda protegida no supone que el propietario se exonere de la obligación de destinarlo a ese régimen cuando la misma venga impuesta por las condiciones asumidas en la enajenación.
Precisamente para posibilitar el general conocimiento de este particular régimen jurídico del patrimonio público de suelo y las condiciones y limitaciones que derivan del mismo, la legislación estatal de suelo, en el artículo 52.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (como el artículo 39 de la anterior Ley de suelo aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008) establece que «las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de un patrimonio público de suelo que se hagan constar en las enajenaciones de dichas fincas son inscribibles en el Registro de la Propiedad, no obstante lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Hipotecaria y sin perjuicio de que su incumplimiento pueda dar lugar a la resolución de la enajenación.
4. El acceso al Registro de la Propiedad de las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones a que se refiere el apartado anterior produce los siguientes efectos:
a) Cuando se hayan configurado como causa de resolución, ésta se inscribirá en virtud, bien del consentimiento del adquirente, bien del acto unilateral de la Administración titular del patrimonio público de suelo del que proceda la finca enajenada, siempre que dicho acto no sea ya susceptible de recurso ordinario alguno, administrativo o judicial.
Sin perjuicio de la resolución del contrato, la Administración enajenante podrá interesar la práctica de anotación preventiva de la pretensión de resolución en la forma prevista por la legislación hipotecaria para las anotaciones preventivas derivadas de la iniciación de procedimiento de disciplina urbanística.
b) En otro caso, la mención registral producirá los efectos propios de las notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas».
Por lo que de la documentación aportada no resulta acreditada la desafección de las fincas a su condición de destino para lo que no es suficiente, como se ha expuesto, la cédula de calificación urbanística, ni la certificación de la sociedad mercantil municipal sobre el destino de los ingresos, lo que no es sino una de las obligaciones asociadas a estos bienes y que debe cumplir el gestor del patrimonio.
Téngase presente, como apunta la registradora, que como señala el citado artículo 75, sólo excepcionalmente y previa declaración motivada de la Administración titular, se pueden enajenar estos bienes para la construcción de otros tipos de viviendas ajenas a la protección pública, declaración de excepcionalidad que tiene carácter esencial como señala la sentencia de 24 octubre de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla.
Señala además la citada sentencia que pese a la aparente ausencia de regulación de dicho trámite basta con remitirse a la forma ordinaria de producirse los actos administrativos; cuando se trata de órganos colegiados, sus miembros son convocados conforme a un orden del día, se delibera el asunto y finalmente se vota, si es necesario, y se formaliza la decisión en un acuerdo que el órgano encargado de dejar constancia (el fedatario) documenta. Y si el órgano es unipersonal, igualmente su decisión se documenta por escrito (véanse los artículos 34 y siguientes de la Ley 39/2015).
Por lo que a tenor de los fundamentos expuestos procede confirmar la calificación de la registradora en el sentido de que es preciso acreditar el pronunciamiento expreso del Ayuntamiento adoptado mediante acuerdo del órgano colegiado y debidamente formalizado por el que se acuerde la liberación de las fincas de las condiciones y limitaciones impuestas por razón de su destino, consintiendo su cancelación registral.
Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 5 de septiembre de 2023.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, Sofía Puente Santiago.