Categoría: Judicial

su investidura, formulada por el presidente del Parlamento), aunque tengan cierta condición de actos de trámite porque se inserten en un procedimiento parlamentario que ha de seguirse para que la Cámara exprese una voluntad definitiva –institucional– (en aquel caso, la elección del presidente autonómico por la asamblea legislativa), al mismo tiempo pueden expresar la voluntad cierta y acabada de ese órgano de la Cámara en el ejercicio de una función institucional y, por tanto, ser objeto del procedimiento constitucional del título V LOTC.
b) En el marco de la doctrina constitucional que acaba de ser expuesta, debemos concluir que la resolución de la mesa del Parlamento de Cataluña que admite a trámite la iniciativa legislativa popular denominada «Proposición de ley de declaración de la independencia de Cataluña» cumple con las condiciones exigibles a las resoluciones que pueden impugnarse por el procedimiento constitucional que nos ocupa, y no incurre en la condición de ser un simple acto inserto en un procedimiento legislativo con efectos únicamentead intradel Parlamento de Cataluña.
En este sentido, la función que corresponde a la mesa del Parlamento de Cataluña en la admisión a trámite de una iniciativa legislativa popular tiene una entidad propia, distinta a la que ejerce cuando el órgano de gobierno de una cámara legislativa decide sobre la admisión a trámite de las iniciativas de origen parlamentario o gubernamental. De este modo podríamos entender esa función como untertium genusque, sin ser igual a la función institucional que ejerce el presidente del Parlamento al proponer un candidato a la investidura como presidente de la comunidad autónoma (ATC 49/2018), tampoco es identificable con la que lleva a cabo la mesa al pronunciarse sobre la admisión de las iniciativas legislativas del Gobierno o de las propias cámaras (ATC 135/2004).
La función que ejercen las mesas de las cámaras en relación con la calificación y admisión a trámite de las iniciativas legislativas que tienen su origen en el seno del Gobierno o del propio Parlamento consiste en pronunciarse sobre una iniciativa legislativa ya perfeccionada, en el sentido de que ha sido presentada por quien tiene la legitimación para ello, ya se trate del gobierno respectivo, de un número de diputados o de un grupo parlamentario; al mismo tiempo, la consecuencia única de la admisión a trámite de la proposición o del proyecto de ley es que estará en condiciones de ser objeto de la tramitación legislativa de que se trate, con efectos que se despliegan solamente en el estricto ámbito del procedimiento parlamentario en el seno de la Cámara. Ese es el motivo, entre otros, de que la admisión a trámite de estas iniciativas legislativas se encuentre disciplinada en la fuente del derecho específicamente habilitada para regular los procedimientos parlamentarios, esto es, el reglamento de la Cámara.
Por el contrario, la función que corresponde a las mesas de los parlamentos de admisión a trámite de las iniciativas legislativas populares es de una naturaleza o condición que presenta matices sustancialmente diferentes con la anterior. En el ejercicio de esa función, la mesa de la Cámara no decide sobre la admisión a trámite de una iniciativa legislativa (proposición de ley) en sentido propio, ya perfeccionada, puesto que esta solo puede entenderse ejercida para el caso de que haya sido suscrita por el número de ciudadanos que establezca la legislación correspondiente, y no por la simple formulación realizada por la comisión promotora. Como dispone la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2006, de 16 de febrero, de la iniciativa legislativa popular, las personas legitimadas para ejercer la iniciativa legislativa popular son las personas que tienen la condición política de catalanes (art. 2.1), extendiendo también esa legitimación a otras personas que no disponen de esa condición (art. 2.2); y prevé, en fin, que «la iniciativa legislativa popular se ejerce por medio de la presentación en la mesa del Parlamento de una proposición de ley, con el apoyo de las firmas, debidamente autenticadas, de un mínimo de 50 000 personas, que deben cumplir las condiciones establecidas por el artículo 2».
Esta anticipación de la admisión a trámite de las proposiciones de ley de iniciativa popular, sin que se hayan perfeccionado aún por no haberse satisfecho el requisito de la legitimación para su presentación, deviene, así, en condición necesaria para que los ciudadanos puedan participar directamente en los asuntos públicos suscribiendo la proposición de ley planteada por una comisión promotora, derecho que, para el ordenamiento de Cataluña, se concreta como tal en el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 29.3 y, en relación con el mismo, art. 62.1). Ciertamente, la formulación de una propuesta legislativa se inserta en un procedimiento que podemos identificar como parlamentario, puesto que se dirige a alcanzar que sea objeto de debate político en el seno de la Cámara (por todas, STC 19/2015, FJ 2); pero a esa admisión a trámite se anuda una consecuencia autónoma y singular, no vinculada indefectiblemente con ese procedimiento, porque, sin necesidad de que la iniciativa legislativa popular se perfeccione reuniendo el número de firmas legalmente establecido para ello y alcance así su tramitación parlamentaria, habilita de por sí, y sin la concurrencia de más consecuencias posteriores, al ejercicio de un derecho fundamental.
Ese trámite de admisión previa de la iniciativa legislativa popular –que es, en realidad, una preadmisión– despliega una finalidad esencial respecto del derecho fundamental de participación política de los ciudadanos, puesto que garantiza que el derecho se ejerza dentro del marco constitucional, estatutario y legal, en que es legítimo actuarlo. Con esa admisión anticipada, en la que se deben tener en cuenta no solo los límites materiales que expresamente dispone la legislación reguladora de esas iniciativas (para el caso de Cataluña, en el art. 6.2 de la Ley 1/2006), sino otros que se deducen del ordenamiento español en su conjunto y, particularmente, de la Constitución, se pretende evitar la apertura de un complejo procedimiento de recogida de firmas que estaría abocado a la inanidad si, después de haberse completado conforme a la ley, la iniciativa debiera ser inadmitida a trámite.
Como consecuencia de lo anterior, puede concluirse que los efectos que despliega la resolución de admisión de una iniciativa legislativa popular tienen relevancia, inicialmente,ad extrade la Cámara y al margen, aún, de la tramitación parlamentaria de la iniciativa; con esa admisión se inicia un procedimiento que se desarrolla extramuros de la asamblea legislativa en el que se ven implicados, además, sujetos, órganos e instituciones ajenos al parlamento, tanto los ciudadanos que ejercen la iniciativa legislativa popular y la comisión promotora que ejerce la representación de las personas firmantes de la iniciativa (art. 4.1 de la Ley 1/2006), como los órganos o entes administrativos que han de ejercer competencias respecto del procedimiento de recogida de firmas (art. 11 de la Ley 1/2006).
Sin embargo, una iniciativa legislativa popular solo puede ser admitida a trámite y, con ello, contraer sus efectos jurídicos al procedimiento parlamentario y a los sujetos legitimados a participar en el mismo, en el sentido expresado en el ATC 135/2004, FJ 7, una vez que se concluye que la proposición de ley en su momento presentada por sus promotores cumple en tiempo y forma con el requisito de la legitimación para su formulación, no antes. Esa inicial decisión de la Cámara, que es la que ahora se examina, y antes hemos calificado como de preadmisión a trámite, proyecta solo de manera diferida sus efectosad intrade la Cámara en el procedimiento parlamentario en que se inserta, pues es posteriormente cuando se certifica que ha sido suscrita por el número de ciudadanos que prevé la ley. Solo a partir de ese momento estamos propiamente ante una proposición de ley que se presenta ante los órganos de gobierno de la Cámara en similares condiciones a la de las iniciativas legislativas parlamentaria o gubernamental en el momento de su admisión a trámite, sin que la mesa de la asamblea respectiva pueda hacer otra cosa, entonces, que tomar conocimiento de que la iniciativa popular se ha perfeccionado, y cumple la totalidad de los requisitos exigidos, igual que debe limitarse, respecto de las otras iniciativas, por regla general, a verificar su regularidad formal y su viabilidad procedimental.
Por todo ello, la función de admisión a trámite de las iniciativas legislativas populares que corresponde a la mesa del Parlamento de Cataluña despliega sus efectos en una doble dirección: de una parte, y de inicio, lo hace en un procedimiento previsto, sustancialmente, para el ejercicio del derecho fundamental de los ciudadanos a participar directamente en los asuntos públicos, con la implicación de órganos e instituciones ajenos al Parlamento, y dirigido a la cumplimentación del requisito de la legitimación para perfeccionar la proposición de ley fruto de esa iniciativa; y posteriormente, de otra parte, lo hace en el seno de la cámara legislativa, una vez producido ese perfeccionamiento, con las obligaciones consiguientes que se derivan de la Ley 1/2006 para el Parlamento de Cataluña en orden a la tramitación parlamentaria de la proposición.
c) Sentado lo anterior, hemos de abordar si la resolución de la mesa del Parlamento de Cataluña impugnada por el Gobierno de la Nación posee naturaleza jurídica, es manifestación de la voluntad institucional de la comunidad autónoma porque procede de órganos capaces de expresar la voluntad de esta y no se presenta como un acto de trámite en el procedimiento de que se trate, y tiene, aunque sea indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos (STC 259/2015, FJ 2).
En buena medida, en los razonamientos que anteceden se ha puesto de manifiesto ya que tanto la resolución impugnada, singularmente, como la tipología de resoluciones a la que esta pertenece, de modo general, cumplen con las condiciones que se acaban de referir. En primer término, esas resoluciones tienen una evidente naturaleza jurídica que se deriva, necesariamente, del «carácter estrictamente técnico y tasado de la valoración a realizar» por la mesa del Parlamento de Cataluña cuando decide sobre la admisión a trámite de una iniciativa legislativa popular (STC 19/2015, FJ 4), en la que su actuación se circunscribe a una actuación reglada de interpretación y aplicación de las disposiciones legales que la regulan. Esa naturaleza se refleja, también, en la normativa contenida en la Ley 1/2006, cuando establece el deber de la mesa del Parlamento de Cataluña de notificar la resolución sobre la admisión o inadmisión a trámite de la iniciativa a la comisión promotora y, en su caso, a la junta electoral (en realidad a la comisión de control, según la disposición transitoria primera de la ley), y dispone la obligación de publicarla (art. 6.5); y cuando se refiere al recurso de amparo que podrá interponer la comisión promotora, en los términos establecidos en la legislación aplicable, contra la resolución de la mesa por la que se decida la inadmisión de la iniciativa popular (art. 7).
En segundo lugar, la naturaleza jurídica de estas resoluciones va íntimamente ligada a su capacidad para producir efectos jurídicos. Son evidentes los efectos jurídicos que se derivan de estas resoluciones, y que son los que tienen que ver con la notificación a la comisión promotora y con la publicación oficial que acabamos de mencionar, pero importa insistir en los efectos de carácter sustantivo que se anudan a su adopción y, en particular, cuando lo acordado es la admisión a trámite de la iniciativa. El primero de esos efectos se despliega sobre la comisión promotora que queda habilitada para ejercer cuantas facultades le atribuye la Ley 1/2006 para la recogida de firmas.
Los efectos jurídicos se proyectan también sobre los ciudadanos que pueden suscribir la iniciativa y sobre distintas entidades y poderes públicos, pero particularmente sobre el Parlamento de Cataluña, que queda vinculado, institucionalmente, en una triple dirección: por una parte, para que la comisión promotora ejerza los derechos que le atribuye la ley en la tramitación parlamentaria de la iniciativa, si llega a perfeccionarse (art. 14); por otra, en cuanto al abono de la indemnización a la que tienen derecho los miembros de esa comisión (art. 16); y, finalmente, para mantener la tramitación parlamentaria de la iniciativa perfeccionada en caso de disolución del Parlamento y el comienzo de una nueva legislatura (art. 15).
Además, la admisión produce efectos jurídicos para órganos o entes administrativos llamados a ejercer funciones para acreditar que las personas firmantes de la iniciativa están inscritas en el censo electoral o en el padrón municipal, funciones que se configuran en la ley como auténticas obligaciones y que se proyectan sobre entes u órganos ajenos a la comunidad autónoma o al propio Parlamento que decide sobre la admisión (art. 11.2 de la Ley 1/2006). Así lo es para los ayuntamientos que, a través de sus secretarios, deben acreditar el empadronamiento de las personas firmantes, para el Instituto de Estadística de Cataluña, y para el órgano responsable del censo electoral en la circunscripción correspondiente (que no es otro que la delegación provincial de la oficina del censo electoral, que se integra en el Instituto Nacional de Estadística, organismo autónomo dependiente del Gobierno de la Nación).
Desde esta perspectiva, en fin, el acto de admisión de la iniciativa legislativa popular no puede entenderse como un acto de trámite con meros efectos internos, al modo en que consideramos la admisión de una iniciativa gubernamental en el caso resuelto con el ATC 135/2004.
Por último, en lo que se refiere a que el acto de admisión de la iniciativa legislativa popular pueda considerarse como aquel a través del que se manifiesta la voluntad institucional de la comunidad autónoma, hemos de concluir que la resolución de la mesa del Parlamento de Cataluña aquí impugnada no dista, desde ese punto de vista, de los acuerdos del presidente de ese parlamento que hemos considerado objeto idóneo del procedimiento constitucional del título V LOTC en el ATC 49/2018. En aquella ocasión entendimos que los actos impugnados, por los que se proponía candidato a la Presidencia de la Generalitat y se convocaba la sesión plenaria para el debate y votación de su investidura, eran expresivos de la voluntad institucional de la comunidad autónoma, al haber sido adoptados por quien es capaz de expresar esa voluntad (el presidente del Parlamento), y al expresar una voluntad cierta y acabada de este (FJ 3) y hacíamos una salvedad ulterior, poniendo de manifiesto que los actos del presidente recurridos no se insertaban en un procedimiento legislativo.
El Parlamento de Cataluña es, en fin, una de las instituciones que integran la Generalitat, que es el sistema institucional en que se organiza políticamente el autogobierno de Cataluña (art. 2 EAC); y cualquiera de los órganos a través de los que ese Parlamento expresa su voluntad, incluida su mesa y su presidencia, manifiesta la voluntad de esa institución. Por ello, con la resolución de la mesa del Parlamento de Cataluña que aquí se impugna, se estaría expresando una voluntad cierta y acabada de la voluntad institucional de la comunidad autónoma.
d) Las anteriores consideraciones conducen a concluir que en la resolución de la mesa del Parlamento de Cataluña por la que se admite a trámite la iniciativa legislativa popular denominada «Proposición de ley de declaración de la independencia de Cataluña» se dan las condiciones para entender que se trata de una resolución adoptada por un órgano de la comunidad autónoma que es objeto idóneo para su impugnación por el procedimiento constitucional del art. 161.2 CE y del título V LOTC.
En consecuencia, el óbice procesal planteado por la representación del Parlamento de Cataluña debe ser desestimado.
3. Enjuiciamiento de la cuestión de fondo suscitada. El acuerdo de admisión a trámite de la iniciativa contraría la Constitución.
Hemos de ocuparnos de enjuiciar, a continuación, si el acuerdo del Parlamento de Cataluña impugnado por el Gobierno de la Nación no solo puede ser objeto de este procedimiento constitucional, como ha quedado acreditado, sino que, como sostiene el abogado del Estado y rechaza el letrado del Parlamento de Cataluña, es también contrario a la Constitución.
a) El enjuiciamiento del Tribunal Constitucional ha de ceñirse a determinar si el acuerdo de calificación y admisión a trámite de esa iniciativa ha contravenido, en sí mismo, el ordenamiento constitucional. Para ello, y dada la singular naturaleza jurídica de un acto de ese tipo adoptado por un órgano de gobierno de una cámara legislativa, habremos de estar a los efectos jurídicos que despliega tal acto para verificar si estos se ciñen a dar viabilidad a la proposición de ley sin incidir sobre el ordenamiento jurídico constitucional, de modo que no se hace necesaria su defensa jurisdiccional, como entiende la representación del Parlamento de Cataluña; o si, por el contrario, la admisión a trámite de la iniciativa legislativa popular infringe normativamente la Constitución porque sus efectos no se contraen a dar viabilidad procedimental a la proposición de ley presentada por la comisión promotora.
En cualquier caso, nuestro enjuiciamiento no puede ser ajeno al contenido de esa proposición de ley, pero no porque su simple presentación pueda entenderse como la asunción de un texto normativo que ha de cohonestarse materialmente con la Constitución y hayamos de juzgar sobre ello (lo cual quedó excluido en el ATC 135/2004, FJ 6), sino porque ese contenido puede ser determinante para dilucidar si su concreta formulación en una proposición de ley autonómica, que además se somete a la iniciativa legislativa popular de los ciudadanos, y sobre la que solo está llamado a pronunciarse el Parlamento de Cataluña con la exclusión de los órganos constitucionales del Estado, conlleva el deber de la mesa del Parlamento de Cataluña de su inadmisión a trámite por suponer, de modo directo e inmediato, una contravención de la Constitución.
b) La iniciativa legislativa popular de la que trae causa el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña impugnado incorpora, de manera indubitada a la luz de nuestra doctrina, una propuesta de reforma constitucional que persigue la declaración unilateral de independencia de Cataluña. Así quedó advertida la mesa del Parlamento de Cataluña por sus servicios jurídicos, como recuerda la Abogacía del Estado en sus alegaciones y no ha contradicho la representación de ese Parlamento.
Lo anterior se desprende de la propia intitulación de la propuesta («Proposición de ley de declaración de la independencia de Cataluña»), y de lo que allí se prevé con intención normativa en sus diferentes artículos, a saber, que «Cataluña es una nación» (art. 1); que «[e]l pueblo de Cataluña es el único titular de la soberanía nacional» (art. 2); que «[e]l pueblo de Cataluña no renuncia ni ha renunciado nunca al derecho a la autodeterminación, a determinar libremente su futuro como pueblo en paz, democracia y solidaridad» (art. 4); que «[l]a soberanía nacional del pueblo de Cataluña es el fundamento del futuro Estado soberano e independiente de la nación catalana» (art. 6); que «[l]a decisión de declarar la independencia le corresponde al pueblo de Cataluña como titular de la soberanía nacional, y al Parlamento de Cataluña como su representante democráticamente elegido» (art. 7); que «[p]or medio de esta ley se faculta al Govern de la Generalitat a negociar el reconocimiento internacional de la declaración de independencia» (art. 8); que «[l]a declaración de independencia será efectiva: –Cuando sea aprobada la presente ley […].– Cuando sea negociada con la comunidad internacional la forma y el momento de la declaración de independencia. –Cuando sea declarada por una mayoría absoluta de diputados en sesión solemne del Parlament de Cataluña convocada al efecto» (art. 10); o que «[l]a declaración de independencia se hará en la presente legislatura cuando se cumpla lo que dispone el artículo 10 de la presente ley» (disposición transitoria).
En definitiva, el contenido literal, los fines y los principios que informan la iniciativa legislativa popular en su totalidad se corresponden con los de una propuesta normativa cuya tramitación y aprobación habría debido canalizarse por el procedimiento de modificación de la Constitución previsto en su art. 168, como se desprende con toda evidencia del simple hecho de que se pretende reconocer la condición de soberano, en el ámbito territorial de nuestro Estado, a un sujeto colectivo distinto a aquel reconocido como tal en el título preliminar de la Constitución (art. 1.2 CE), el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado, y alterando también la unidad de la Nación española que la norma suprema eleva a fundamento del ordenamiento constitucional (art. 2 CE). El artículo 1.2 CE es, así, base de todo nuestro ordenamiento jurídico de modo tal que, si «en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano. Un acto de este poder que afirme la condición de ‘sujeto jurídico' de soberanía como atributo del pueblo de una comunidad autónoma no puede dejar de suponer la simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside únicamente en el conjunto del pueblo español. Por ello, no cabe atribuir su titularidad a ninguna fracción o parte del mismo» [STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 4 a)].
Frente al aserto del letrado del Parlamento de Cataluña, que sostiene que el contenido de la iniciativa legislativa popular no ha de reputarse contrario a la Constitución, porque tienen cabida en nuestro ordenamiento constitucional concepciones ideológicas o planteamientos políticos ajenos o no conformes con la Constitución, como el que se plasma en la proposición de ley de iniciativa legislativa popular admitida a trámite por la mesa del Parlamento de Cataluña, lo cierto es que su incorporación a disposiciones normativas debe hacerse mediando la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, y no mediante instrumentos normativos o mediante formulaciones técnicas incompatibles, por contrarias, al texto constitucional.
c) La representación del Parlamento de Cataluña alega que la única consecuencia de la presentación de la iniciativa y de su admisión a trámite es política, y consiste en introducir en el debate una propuesta que tiene cabida en nuestro ordenamiento constitucional. Y viene a plantear que la calificación y el contenido de la propuesta, si se llegara a perfeccionar con las correspondientes firmas ciudadanas, no tendrían por qué considerarse como definitivos, porque ese contenido podría modificarse durante la tramitación parlamentaria de la proposición de ley, y porque su calificación como proposición de ley autonómica podría verse como una lectura amplia de las competencias de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, para entender que incluye las propuestas que se pueden elevar a las Cortes Generales.
Sin embargo, estas apreciaciones de la representación del Parlamento de Cataluña obvian las relevantes y trascendentes consecuencias jurídicas que se derivan del acuerdo impugnado y que conducen, necesariamente, a concluir que la mesa no solo podía inadmitir la iniciativa legislativa popular que contravenía todos los límites descritos, sino que debió haberlo hecho para no infringir, como ha hecho, la Constitución, al abrir la vía para que la Comunidad Autónoma de Cataluña, al margen del procedimiento constitucional, adopte una disposición normativa que trunca, por atentar frontalmente contra él, uno de los principios constitucionales esenciales e identificadores del régimen constitucional español, como es el de unidad, proclamado en el art. 2 CE: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».
Y no puede excluirse que la admisión de la iniciativa tenga esa consecuencia jurídica. Así lo parece justificar en sus alegaciones la representación del Parlamento de Cataluña, en el sentido de que la mesa de ese Parlamento puede calificar y tramitar la iniciativa legislativa popular, una vez perfeccionada, como una propuesta de reforma constitucional sobre la que el Parlamento de Cataluña no se pronuncia definitivamente, sino que ejerce la iniciativa que atribuyen a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas los arts. 166 y 87.2 CE.
Por lo demás, la Constitución excluye de manera directa la iniciativa legislativa popular del procedimiento para su reforma, pero queda excluido también su ejercicio de forma indirecta, ya que «la prohibición consagrada en este artículo [art. 166 CE] implica, sin necesidad de que venga reiterada en otros preceptos, que en esta materia no cabe ejercer la iniciativa legislativa popular en modo alguno –tampoco indirectamente–; es decir, supone vetar la posibilidad de instar, por medio de una iniciativa legislativa popular, el ejercicio de las facultades de iniciativa que en aquel ámbito se reconocen, en lo que aquí interesa, al Parlamento Vasco. La Constitución ha querido reservar la iniciativa legislativa de reforma constitucional al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado y a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, primando los mecanismos de democracia representativa sobre los de participación directa. Si la Constitución ha prohibido expresamente que la reforma constitucional pueda incoarse como consecuencia del ejercicio de una iniciativa popular, es evidente que servirse de esta para provocar el ejercicio de una iniciativa parlamentaria, esta sí legitimada por aquel precepto para iniciar el proceso de reforma, supone contravenir la finalidad perseguida por el constituyente al prever la referida exclusión» (STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ 5).
El acuerdo de admisión aquí impugnado viene a ampliar esa legitimación, que la ley catalana circunscribe lógicamente a las materias sobre las que la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene competencias y el Parlamento puede legislar (art. 1 de la Ley 1/2006), a una materia que no es de la competencia de esa comunidad autónoma y sobre la que no caben leyes autonómicas según la doctrina constitucional (STC 124/2017, de 8 de noviembre), y que es propia de la reforma de la Constitución reservada a la aprobación de las Cortes Generales y a la ratificación del pueblo español, en un procedimiento en el que no tiene cabida la iniciativa legislativa popular, la ejerza quien la ejerza. La Constitución depara la más amplia libertad para la exposición y defensa públicas, dentro o fuera de las instituciones, de cualesquiera concepciones ideológicas, incluyendo las que «pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediante la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica» (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 12, y 259/2015, FJ 7). Pero la conversión de esos proyectos políticos o cualesquiera otros en normas o en otras determinaciones del poder público no es posible sino mediante los procedimientos de reforma constitucional, cuya observancia «es, siempre y en todo caso, inexcusable» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4) y respecto de las que no cabe idear métodos o técnicas alternativas.
Así pues, antes de la decisión sobre la admisión a trámite de la iniciativa legislativa popular, la mesa del Parlamento debía decidir sobre su calificación teniendo en cuenta no solo la forma que adoptaba aquella (proposición de ley), sino considerando también su contenido, al tratarse de una propuesta normativa de iniciativa popular con un ámbito material limitado que aún había de perfeccionarse como tal con las firmas ciudadanas. Y la mesa debía haber concluido, en atención a ese contenido de la iniciativa, que esta no podía calificarse como una proposición de ley autonómica, por ser propio ese contenido de una reforma constitucional.
En consecuencia, la correcta calificación de la iniciativa debía haber conducido a su inadmisión, por estar vedada a la iniciativa legislativa popular la reforma constitucional, aún por vía indirecta.
d) En el trámite de admisión de la iniciativa legislativa popular, la mesa del Parlamento de Cataluña venía obligada a valorar el contenido de la proposición de ley para determinar si excedía de los límites materiales que se prevén expresamente en el art. 6.2 de la Ley 1/2006, además de otros límites que resultaban evidentes desde cualquier punto de vista, incluida, también, la doctrina de este Tribunal Constitucional definida a partir de disposiciones legales con un contenido sustancialmente equiparable a la de esa proposición de ley, como puede ser la que dimana de la STC 124/2017, de 8 de noviembre, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley denominada de transitoriedad jurídica y fundacional de la República. Cualquiera de esos límites era infranqueable para la iniciativa legislativa popular, y también lo era, de manera igualmente evidente, el límite de las materias propias de la reforma constitucional, vedada a la iniciativa legislativa popular en el art. 166 CE, y que, sin necesidad de que venga reiterada en otros preceptos, supone que sobre esa materia no se puede ejercer tal iniciativa en modo alguno, tampoco de forma indirecta, según la STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ 5, ya citada.
Todo lo anterior, en definitiva, no solo hacía posible que la mesa del Parlamento de Cataluña pudiera inadmitir la proposición de ley sin daño para el derecho de participación política de los proponentes de la iniciativa, por incurrir esta en contradicción palmaria y evidente con la Constitución, como hemos dicho en otras ocasiones para las iniciativas parlamentarias (entre otras, SSTC 109/2016, de 7 de junio; 115/2019, de 16 de octubre, y 15/2022, de 8 de febrero), sino que, además, le obligaba a hacerlo.
Ese deber de inadmisión de la iniciativa encuentra lógica justificación por las consecuencias que tendría la admisión a trámite para otros poderes públicos e instituciones y para los ciudadanos que pudieran optar por participar en el ejercicio de la iniciativa legislativa popular, al generar la apariencia de que lo estarían haciendo en un procedimiento que se desarrolla de conformidad con el ordenamiento jurídico y en el que estarían actuando en el marco de las facultades que les atribuye la Constitución y el estatuto de autonomía. Y por las consecuencias que tendría, también, para los propios órganos constitucionales que representan al pueblo español, las Cortes Generales y las cámaras legislativas que las forman (art. 66.1 CE), así como para el conjunto de los integrantes de ese pueblo titular de la soberanía nacional (art. 1.2 CE), que quedarían preteridos de un procedimiento normativo que decide sobre materias reservadas a la Constitución y a las modificaciones de esta por el procedimiento en ella regulado, incluido el referéndum para su ratificación.
En definitiva, la mesa del Parlamento de Cataluña debió inadmitir la iniciativa de la comisión promotora, pues el contenido de la proposición que presentó no puede tener cabida a través de una iniciativa legislativa autonómica cuya admisión a trámite pone en cuestión los límites expresos, estrictamente formales o de procedimiento, a los que está sometida la revisión constitucional, al tiempo que habilita el ejercicio del derecho fundamental de participación directa en los asuntos públicos sobre el ámbito material propio de las modificaciones constitucionales, donde solo se prevé esa participación directa para el conjunto del pueblo español a través del referéndum de ratificación.
La puesta en marcha del procedimiento previsto en la Ley de iniciativa legislativa popular que la admisión a trámite de esa proposición comporta, contraviene, en fin, lo dispuesto en los arts. 166, 168 y 23 CE, así como lo previsto, dentro del bloque de la constitucionalidad, en los arts. 29.3 y 62.1 EAC. Teniendo en cuenta el contenido de la proposición de ley admitida a trámite por la mesa del Parlamento de Cataluña, el particular procedimiento de iniciativa legislativa popular en el que se formula, y las consecuencias jurídicas irreversibles que despliega esa admisión respecto de las personas a las que legitima para el ejercicio de la iniciativa, de las instituciones y órganos públicos a los que obliga a ejercer sus competencias para dar viabilidad a la tramitación de la iniciativa, y de los órganos constitucionales a los que excluye del ejercicio de las propias atribuciones en un ámbito material como aquel del que es objeto la proposición de ley, era debido que la mesa del Parlamento de Cataluña hubiera inadmitido tal iniciativa para no contravenir el ordenamiento constitucional.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar la impugnación de disposiciones autonómicas (título V LOTC) núm. 2159-2024, promovida por el Gobierno de la Nación en relación con el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña, de 20 de febrero de 2024, por el que se admite a trámite la iniciativa legislativa popular relativa a la «Proposición de ley de declaración de la independencia de Cataluña» y declarar ese acuerdo inconstitucional y nulo.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinte de noviembre de dos mil veinticuatro.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada García Díaz.–Ricardo Enríquez Garrido Luisa Balaguer García Cano Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Cabrera Jorquera.–María Luisa Segoviano Astaburuaga.–César Rodríguez Muñoz.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–José López Suárez Castaño.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC, con respeto a la opinión que sustenta la decisión, formulo voto discrepante por considerar que la sentencia debió inadmitir la impugnación del acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 20 de febrero de 2024, por no constituir objeto idóneo del procedimiento constitucional regulado en los arts. 161.2 CE y 76 y 77 LOTC, y, en ningún caso, estimarla. En lo que sigue sintetizaré las razones que expuse en el Pleno para fundar esta doble afirmación.
1. Dos cuestiones vinculadas al alcance de la jurisdicción constitucional en el control del debate parlamentario.
La sentencia identifica y se organiza en torno a dos problemas constitucionales: (i) uno de carácter procesal constitucional, la idoneidad del acuerdo de la mesa que inadmitió a trámite la iniciativa legislativa popular como objeto del procedimiento del art. 161.2 CE y del título V LOTC y, por tanto, la cuestión de su admisibilidad, a la que se responde afirmativamente; y (ii) otro, de fondo, la inconstitucionalidad del acuerdo de la mesa.
Ambas cuestiones atañen a un aspecto central, y no exento de polémica jurídica, de la actuación del Tribunal Constitucional: el control y la limitación del debate parlamentario. Tener presente esta implicación transversal resulta imprescindible para resolver sobre ambas cuestiones. La sentencia, en cambio, efectúa un análisis marcadamente formalista y desconectado del significado basal del Parlamento, de las funciones de las mesas de las cámaras y del papel del Tribunal Constitucional en el sistema democrático.
He manifestado en ocasiones anteriores, al formular votos a las SSTC 15/2022, 24/2022, 115/2022, 46/2023 y 57/2023, mi desacuerdo con la doctrina constitucional que limita las facultades de calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias de las mesas de las asambleas legislativas, que fue introducida por las SSTC 46/2018 y 47/2018, de 26 de abril, al decidir recursos de amparo sobre la actividad del Parlamento de Cataluña. Esta doctrina ha exacerbado las facultades de control de constitucionalidad por parte de las mesas, porque contempla no solo la posibilidad de que estas inadmitan iniciativas que de modo palmario contradigan la Constitución (ya las SSTC 107/2016, 108/2016 y 109/2016), sino también porque les impone el deber de hacerlo cuando la iniciativa incumple manifiestamente lo resuelto por el Tribunal, y ello como obligación refleja de un supuesto derecho de los parlamentarios –incardinado en el art. 23 CE– a esa inadmisión por afectar a sus funciones representativas. A los argumentos de esos votos me remito. La afirmación de un deber de las cámaras de inadmitir iniciativas en aras de «preservar la eficacia de las resoluciones del Tribunal Constitucional, protegiendo su ámbito jurisdiccional» ha sido asimismo determinante de la declaración de nulidad de los acuerdos de las mesas que admiten iniciativas manifiestamente incumplidoras de lo resuelto por el Tribunal cuando han sido impugnados por la vía del incidente de ejecución (AATC 123/2017 y 124/2017, de 19 de septiembre; 9/2020 y 11/2020, de 28 de enero, o 16/2020, de 11 de febrero).
Esta jurisprudencia, en mi opinión, supone una indebida injerencia en la función parlamentaria y en la libertad de deliberación de asambleas y parlamentarios de difícil compatibilidad con el principio democrático. No obstante, no se había trasladado hasta ahora a la impugnación por la vía del título V LOTC del acuerdo de admisión de una iniciativa legislativa. La sentencia de la que discrepo supone, por ello, un avance cualitativo en el desafortunado control y limitación del debate parlamentario, que, por añadidura, parece desconocer el sentido del procedimiento de enjuiciamiento objetivo y abstracto de constitucionalidad que representa la impugnación de disposiciones o resoluciones autonómicas que prevé el art. 161.2 CE.
2. Admisión de la impugnación del acuerdo de la mesa por la vía del título V LOTC: inexistencia de una auténtica voluntad institucional de la comunidad autónoma.
La sentencia acierta al señalar el precedente del ATC 135/2004, de 20 de abril, para resolver la idoneidad del acuerdo impugnado como objeto de este procedimiento constitucional. Ese auto es la única ocasión en la que el Tribunal ha dirimido sobre la condición de resolución, a los efectos de los arts. 76 y 77 LOTC, del acuerdo de la mesa de una asamblea legislativa que admite a trámite una iniciativa legislativa. No puedo compartir, en cambio, las razones que sirven a la mayoría para separarse de la doctrina que sentaba aquella resolución que vino a negar que las decisiones de admisión de la mesa pudieran constituir objeto idóneo del procedimiento del título V LOTC, en tanto acto que forma parte del procedimiento legislativo (fundamento jurídico 4), «actos que se insertan en un procedimiento de gestación (incierta)» de la voluntad de la comunidad autónoma (fundamento jurídico 8). Nuestra sentencia no acepta dialogar en su fundamentación con la premisa en que el ATC 135/2004 apoya tal conclusión: «la lógica del sistema democrático parlamentario, uno de cuyos fundamentos consiste en que el Parlamento es la sede natural del debate político […]. Cómo se traduzca normativamente el fruto del debate, si es que finalmente llega a traducirse en algo, es cuestión que no debe condicionar anticipadamente la suerte de ningún debate, so pena de negar al Parlamento la facultad de arbitrar la discusión política en los términos que estime convenientes. So pena, en definitiva, de someter al Parlamento a tutelas inaceptables» [fundamento jurídico 6 a)].
Frente a este planteamiento sistemático y material, que niega que el acto de la mesa sea manifestación de la voluntad de la comunidad autónoma, para admitir la impugnación nuestra sentencia se apoya en las peculiaridades de la tramitación de la iniciativa legislativa popular que, dice, dotan al acuerdo de la mesa de una eficaciaad extraen la que se ve involucrado el derecho de participación política, en contraste con los efectos exclusivamentead intrade la iniciativa legislativa del gobierno que enjuició el ATC 135/2004. Se dice así en el fundamento jurídico 2 B) que, antes de desplegar efectosad intrade la Cámara en el procedimiento parlamentario, «lo hace en un procedimiento previsto, sustancialmente, para el ejercicio del derecho fundamental de los ciudadanos a participar directamente en los asuntos públicos, con la implicación de órganos e instituciones ajenos al parlamento, y dirigido a la cumplimentación del requisito de la legitimación para perfeccionar la proposición de ley fruto de esa iniciativa», «que se desarrolla extramuros de la asamblea legislativa». En tal medida, el «trámite de admisión de la iniciativa legislativa popular –que es, en realidad, una preadmisión– despliega una finalidad esencial respecto del derecho fundamental de participación política de los ciudadanos, puesto que garantiza que el derecho se ejerza dentro del marco constitucional, estatutario y legal, en que es legítimo actuarlo».
Sin embargo, la exigencia de trámites ulteriores a la admisión por la mesa de la iniciativa legislativa popular –conforme a la Ley catalana 1/2006, de 16 de febrero–, singularmente la apertura de un plazo para que la comisión promotora proceda a la recogida y acreditación de las firmas (un mínimo de 50 000) en apoyo de la misma, con la colaboración de los ayuntamientos y el órgano responsable del censo electoral, impide que el acuerdo se pueda considerar como resolución que pone fin al procedimiento parlamentario y expresa la voluntad de la Cámara. Al contrario, que se califique la decisión de la mesa como «preadmisión», tal y como hace la sentencia, pone de relieve que se trata de un acto preparatorio de la iniciativa, en ese momento solo un proyecto de iniciativa legislativa que, en su caso y perfeccionada con la observancia de todos los requisitos legales, podrá poner en marcha un procedimiento legislativo, este sí de gestación incierta y muy alejado de un producto normativo expresivo de la voluntad autonómica, como afirmaba nuestro ATC 135/2004. En realidad, todo acto de trámite, también de una iniciativa legislativa del Gobierno o de un grupo parlamentario, tiene naturaleza jurídica y produce efectos. No es este el requisito problemático en orden a aceptar la idoneidad del procedimiento del título V LOTC para impugnar decisiones de las mesas de admisión a trámite de iniciativas legislativas; lo que establece la diferencia con la discusión que suscitaron los recursos de amparo contra las resoluciones aprobadas por el Parlamento de Cataluña en el ejercicio de la función de control e impulso de la acción política y de gobierno, de claros efectos políticos y más inciertos efectos jurídicos (SSTC 42/2014, de 25 de marzo, y 259/2015, de 2 de diciembre). Las dudas sobre la idoneidad procesal del acuerdo de admisión de la mesa aquí residen en la exigencia de que exprese la voluntad institucional de la comunidad autónoma. Porque desde un punto de vista lógico y racional no parece que un acto de trámite del procedimiento de formación de tal voluntad institucional, que permite cumplimentar a los promotores otros actos preparatorios de la iniciativa legislativa popular, sea equiparable a una decisión plenaria que culmina la tramitación parlamentaria. Un acto, en definitiva, que no desborda en sus efectos el procedimiento legislativo y, por ello, con exclusivos efectosad intradel mismo, más allá del dato de implicar en la tramitación de la iniciativa popular a instituciones diversas al Parlamento para verificar y acreditar las firmas.
La referencia, que se hace en la argumentación de nuestra sentencia, a una suerte de defensa del derecho fundamental de participación política de los ciudadanos por medio de la iniciativa legislativa popular no obsta a la conclusión sobre la inidoneidad del acuerdo de la mesa como objeto del proceso constitucional instado por el Gobierno. En primer lugar, por la aporía que supone justificar una medida impeditiva del derecho fundamental que los ciudadanos tienen de participar directamente en los asuntos públicos mediante la iniciativa legislativa popular (art. 23.1 CE), bajo la excusa de la tutela del buen ejercicio del derecho. En segundo lugar, porque tal defensa parece reducirse a «evitar la apertura de un complejo procedimiento de recogida de firmas que estaría abocado a la inanidad si, después de haberse completado conforme a la ley, la iniciativa debiera ser inadmitida a trámite». Dejando a un lado que, una vez admitida la iniciativa, no hay ulterior trámite de admisión y solo el incumplimiento del requisito de legitimación puede impedir su tramitación parlamentaria, la finalidad práctica reseñada no identifica una afectación al derecho fundamental invocado. En tercer lugar, la pretendida incidencia en el derecho fundamental de los ciudadanos no desvirtuaría tampoco el carácter interno al procedimiento legislativo de la decisión de la mesa, del mismo modo que no lo hace la afectación que también produce en el art. 23 CE, en el ejercicio del derecho fundamental de los parlamentarios, la admisión de una iniciativa legislativa del Gobierno o de los grupos parlamentarios, que atañe y condiciona el ejercicio del derecho de representación política. Por otro lado, que los acuerdos de las mesas de las cámaras sobre calificación y admisión a trámite de una iniciativa legislativa puedan impugnarse en amparo por la vía del art. 42 LOTC no los convierte en resoluciones objeto del proceso del título V, dada su «distinta sustantividad y caracterización» (ATC 135/2004, FJ 7). En último término, el único dato que diferencia el caso con el resuelto en el ATC 135/2004 es el desarrollo extraparlamentario del proceso de recogida y acreditación de firmas, rasgo fáctico-procedimental que no alumbra un objeto procesal idóneo para la impugnación por la vía del título V LOTC.
3. Estimación de la impugnación: inexistencia de un deber de la mesa del Parlamento de Cataluña de inadmitir la proposición de ley.
La sentencia sostiene que el acuerdo controvertido vulnera el ordenamiento constitucional porque el contenido de la «Proposición de ley de declaración de la independencia de Cataluña» obligaba a la mesa a su inadmisión, motivo por el que estima la impugnación promovida por el Gobierno. Se ofrecen para ello dos justificaciones diversas. Ninguna me parece convincente, pero por razones distintas.
a) El argumento explícito y principal es que la proposición de ley, a la luz de su título, contenido literal, los fines y los principios que la informan, constituye una propuesta de reforma constitucional encubierta, dada su incompatibilidad con la condición de soberano del pueblo español (art. 1.2 CE) y la unidad de la Nación española (art. 2 CE); y, por tanto, versa sobre una materia excluida del ámbito de la iniciativa legislativa popular, tanto directa como indirectamente, conforme al art. 166 CE (en relación con el art. 87.1 y 2 CE). La propuesta normativa, se añade, hubiera debido canalizarse por el procedimiento de modificación de la Constitución del art. 168.
Este argumento no es convincente porque no concurre la premisa en que se funda. No estamos ante un intento de reforma constitucional, ni directo ni indirecto, por más que el contenido de la proposición de ley sea incompatible con el texto constitucional.
Ciertamente la STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ 2, advierte que las iniciativas legislativas populares permiten un control de la mesa más intenso por estar sujetas a límites materiales, de modo que la mesa «deberá necesariamente atender a ese contenido [de la proposición de ley], sin que con ello invada ninguna función jurisdiccional reservada a los jueces y tribunales», ya que se circunscribe a verificar si ese límite material se respeta. Pero no menos cierto es que este tribunal ha negado que los acuerdos de admisión a trámite de proposiciones de ley contrarias a la Constitución constituyan reformas constitucionales. En relación con la decisión de la mesa del Congreso de los Diputados de admitir a trámite como proposición de ley la reforma de estatuto de autonomía remitida por el Parlamento de Cataluña, el ATC 85/2006, de 15 de marzo, FJ 7, señaló que «un proyecto de norma acaso inconstitucional no es como tal un proyecto inconstitucional» y que «la aprobación de una iniciativa acaso inconstitucional no convierte a esta en una reforma del texto constitucional, cuyas disposiciones no se verían modificadas, alteradas, ni derogadas como consecuencia de dicha aprobación, sino en la mera aprobación de una norma contraria a la Constitución, susceptible, por tanto, de expulsión del ordenamiento jurídico mediante la activación por los sujetos legitimados de los procedimientos para ello establecidos».
b) El otro argumento que sostiene la decisión de la que discrepo es que la mesa de la Cámara venía obligada a examinar el contenido de la proposición de ley no solo para valorar si se excedían los límites materiales de la iniciativa legislativa popular, sino también «otros límites que resultaban evidentes desde cualquier punto de vista, incluida, también, la doctrina de este Tribunal Constitucional definida a partir de disposiciones legales con un contenido sustancialmente equiparable a la de esa proposición de ley, como puede ser la que dimana de la STC 124/2017, de 8 de noviembre, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley denomina