Categoría: Judicial

inario la posibilidad de inaplicar una ley ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1). La depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es expresión de la voluntad popular –como se declara en el preámbulo de nuestra Constitución– y es principio básico del sistema democrático y parlamentario hoy vigente en España (por todas, SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8, y 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3)». Aclaramos, igualmente, en la STC 173/2002, que esa inaplicación de una ley no solo vulneraba el rango y dignidad de esta sino, muy en particular, por lo que al limitado objeto del recurso de amparo importa (art. 53.2 CE), los derechos procesales de las partes, puesto que «forma parte, sin duda, de las garantías consustanciales a todo proceso judicial en nuestro ordenamiento el que la disposición de ley que, según el juzgador, resulta aplicable en aquel no pueda dejar de serlo, por causa de su posible invalidez, sino a través de la promoción de una cuestión de inconstitucionalidad mediante resolución motivada (art. 163 CE) y con la audiencia previa que prescribe el art. 35 LOTC. Ignorar estas reglas, constitucionales y legales, supone, en definitiva, no solo menoscabar la posición ordinamental de la ley en nuestro Derecho y soslayar su singular régimen de control, sino privar también al justiciable de las garantías procedimentales (como el de la previa audiencia, a que nos acabamos de referir), sin cuyo respeto y cumplimiento la ley aplicable al caso no puede dejar de ser, en ningún supuesto, inaplicada o preterida» (STC 173/2002, FJ 8). «En consecuencia», resolvimos en aquel caso, «habiendo preterido el órgano judicial el sistema de fuentes existente relativo al control de normas, tanto por negarse a aplicar el art. 163 CE como por desconocer la eficacia de una norma legal plenamente vigente, ha violado una de las garantías que integran el contenido del proceso debido. Y además ha colocado, por ello, a la recurrente en amparo en situación de efectiva indefensión pues ni tuvo oportunidad u ocasión de prever, dado el sometimiento judicial al imperio de la ley, tal preterición del sistema de fuentes, ni pudo hacer uso del trámite de alegaciones del art. 35 LOTC». Esta doctrina, ha sido reiterada posteriormente en las SSTC 66/2011, de 16 de mayo; 187/2012, de 29 de octubre; 177/2013, de 21 de octubre, y 195/2015, de 21 de septiembre, entre otras.
Sin embargo, tal y como ponen de relieve los letrados de las Corts Valencianes y de la Generalitat Valenciana, posteriormente el Tribunal se ha apartado de esta doctrina general en una serie de casos que comienzan con la STC 102/2016. Sin necesidad de entrar a examinar en detalle la evolución de estos pronunciamientos, y las circunstancias concretas en que se dictan estas sentencias, sí es preciso recordar aquí que, en todas ellas, el Tribunal ha admitido que los órganos de la jurisdicción ordinaria pueden inaplicar una ley autonómica, en virtud de la cláusula de prevalencia de las normas estatales establecida por el art. 149.3 CE, cuando se dan ciertos requisitos. En concreto, se ha aplicado la denominada doctrina de la prevalencia en casos en que existía legislación básica estatal previa que el precepto autonómico controvertido simplemente reproducía (lex repetita), modificándose después la norma estatal en un sentido incompatible con la legislación autonómica (SSTC 102/2016, de 25 de mayo; 116/2016, de 20 de junio, y 127/2016, de 7 de julio, y AATC 167/2006, de 22 de mayo, y 27/2019, de 9 de abril, FJ 4). También se ha admitido dicha inaplicación en un supuesto de ausencia previa de norma básica y posterior dictado de esta en un sentido igualmente incompatible con una ley autonómica (STC 204/2016, de 1 de diciembre). En definitiva, en los casos que invocan los letrados autonómicos concurren como elementos comunes que la norma estatal de contraste tenía carácter de legislación básica y que era posterior a la disposición de la ley autonómica. Además, allí en donde existía legislación básica previa, la ley autonómica se limitaba a reproducirla, y el conflicto surgía al modificar el legislador estatal en un sentido tal que la norma autonómica devenía incompatible con la misma.
Estos presupuestos no se dan en el asunto que ahora examinamos: ni en relación con el art. 10 LEA ni en relación con el art. 24.1 LPACAP, que invoca el órgano judicial cuando plantea la posible inconstitucionalidad mediata del art. 60.2 de la Ley 6/2014 por vulneración de los arts. 149.1.23 y 149.1.18 CE respectivamente.
Comenzando por el art. 10 LEA, hay que recordar que la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, precede en medio año a la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, en la que se inserta la disposición cuestionada. Por otra parte, las alegaciones de la fiscal general del Estado ponen de relieve que no es una cuestión evidente ni incontrovertida que el art. 60.2 de la Ley 6/2014, leído juntamente con los apartados 1 y 5 del art. 14 de la misma ley autonómica, pueda ser interpretado de forma conforme con el art. 10 LEA, como alegan los letrados autonómicos. Finalmente, tampoco resulta ocioso recordar, en este caso, que el Tribunal ha tenido que pronunciarse, en el marco de dos recursos de inconstitucionalidad, sobre la conformidad con el art. 149.1.23 CE de más de una treintena de disposiciones de la Ley de evaluación ambiental estatal; en estos recursos, que fueron estimados parcialmente, se declararon inconstitucionales y nulos diversos apartados, párrafos e incisos de esta ley por invocar indebidamente el art. 149.1.23 CE como título competencial que habilitaba al Estado para adoptar dichos preceptos como básicos (SSTC 13/2015, de 5 de febrero, y 53/2017, de 11 de mayo).
Por lo que respecta al art. 24.1 LPACAP, este modificó las reglas del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado que estaban antes reguladas en el art. 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. El art. 60.2 de la Ley 6/2014 respondía a las reglas del antiguo art. 43.1 de la Ley 30/1992, y la introducción en el párrafo segundo del art. 24.1 LPACAP de una nueva excepción a la regla del silencio positivo (los procedimientos cuya estimación impliquen «el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente») es la que ha dado lugar al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, al devenir ahora la regla del silencio positivo del art. 60.2 de la Ley 6/2014 contraria a esta modificación sobrevenida. Es preciso constatar aquí, de forma sucinta, que la disposición final primera LPACAP dispone, en su apartado primero, que esta «se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española», y que el Tribunal ha declarado ya al respecto, que «la regla de silencio administrativo desestimatorio establecida, sin más especificaciones, en el artículo 24.1, párrafo segundo [LPACAP], para los procedimientos que “impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente”, constituye, pese a su proyección sobre un ámbito sectorial determinado (el medio ambiente), una regla general de procedimiento común que tiene pleno anclaje, tal y como el legislador ha expresado en la disposición final primera de la [LPACAP], en la competencia estatal contemplada en el artículo 149.1.18 CE» [STC 70/2018, de 21 de junio, FJ 9 (ii)]. Por consiguiente, estamos en un ámbito de la exclusiva competencia del Estado: conforme a la consolidada doctrina constitucional, «el diseño del “procedimiento administrativo común”, esto es, de esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las administraciones públicas en todos sus procedimientos (STC 227/1988) es competencia exclusiva del Estado» (vid., por todas la STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 5, y las allí citadas). No nos encontramos, pues, en el esquema bases-desarrollo en el que hasta ahora se ha pronunciado este tribunal en relación con la aplicación de la cláusula de prevalencia del art. 149.3 CE.
En definitiva, en el asunto que ahora se examina no concurren los criterios que, conforme a la STC 102/2016 y posteriores, justifican que el órgano judicial pueda desplazar la disposición autonómica con rango de ley para aplicar, en virtud del principio de prevalencia del art. 149.3 CE, la norma estatal: a saber, la repetición por una ley autonómica de una norma básica del Estado y la posterior modificación de esa normativa básica en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica; tampoco se trata de un supuesto de ausencia de norma básica y posterior dictado de esta en un sentido igualmente incompatible con la primera (conforme a la STC 204/2016). En este caso una de las normas estatales, el art. 24.1 LPACAP, se ha dictado al amparo de la competencia exclusiva del Estado para dictar normas de procedimiento administrativo común, que no responde al esquema competencial bases-desarrollo; y la otra, el art. 10 LEA, precede a la disposición autonómica en cuestión, de forma que el conflicto no surge como consecuencia de la adopción o modificación de la ley estatalex posta la ley autonómica.
Ante un conflicto entre una norma estatal y una norma autonómica los tribunales pueden recurrir al principio de prevalencia que el art. 149.3 CE reconoce a la norma estatal «sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas» cuando concurran de forma clara e incontrovertida los criterios precisados en la STC 102/2016 y posteriores. En caso contrario, deben plantear la cuestión de inconstitucionalidad prevista en el art. 163 CE, conforme a la doctrina contenida en las SSTC 173/2002, 66/2011 y 195/2015, entre otras.
Teniendo en cuenta las circunstancias expuestas debemos concluir, en suma, que no es posible apreciar el óbice de inadmisibilidad invocado por los letrados autonómicos frente a esta cuestión de inconstitucionalidad, y que es necesario entrar en el fondo de la argumentación planteada por el órgano judicial, al no concurrir los criterios establecidos por la doctrina constitucional para aplicar el principio de prevalencia.
3. Examen de las normas estatales propuestas como parámetros de enjuiciamiento.
Tal y como ya se ha expuesto el órgano judicial plantea la cuestión en términos competenciales y de inconstitucionalidad mediata: no por incompatibilidad directa del art. 60.2 de la Ley 6/2014 con la Constitución, sino por su eventual contradicción con el art. 24.1 LPACAP (una disposición del procedimiento administrativo común, adoptada en el ejercicio de la competencia exclusiva que confiere al Estado el art. 149.1.18 CE en este ámbito), así como del art. 10 LEA (un precepto adoptado como básico en materia de medio ambiente, conforme al art. 149.1.23 CE). Posición que comparten el abogado del Estado y la fiscal general del Estado. Por el contrario, ni el letrado de las Corts Valencianes ni el de la Generalitat Valenciana aprecian, como ya hemos advertido, una colisión insalvable entre el art. 10 LEA y el art. 60.2 de la Ley 6/2014, y consideran que el conflicto entre la disposición autonómica en cuestión y el art. 24.1 LPACAP debe solventarse, por las razones ya expuestas, mediante la aplicación prevalente de este último en aplicación del art. 149.3 CE.
Para dar respuesta a esta cuestión es preciso examinar, en primer lugar, si las normas estatales que se consideran infringidas por la ley autonómica han sido dictadas legítimamente al amparo de los títulos competenciales que la Constitución reserva al Estado; y, en su caso, si la contradicción entre las normas estatales y la autonómica, es efectiva e insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6).
a)  El silencio negativo del art. 24.1 LPACAP en los procedimientos relativos al «ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente»: norma de procedimiento administrativo común conforme al art. 149.1.18 CE.
El párrafo primero del art. 24.1 LPACAP establece, en relación con los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la eficacia estimatoria general del silencio administrativo. El mismo precepto dispone de inmediato, en su párrafo segundo, como una de las excepciones a dicha regla, que el silencio será negativo o desestimatorio en los procedimientos relativos al «ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente».
El Tribunal ha tenido ya ocasión de examinar esta disposición a la luz de la doctrina sobre el título competencial del art. 149.1.18 CE («procedimiento administrativo común») en la STC 70/2018, de 21 de junio, FJ 9, en la que declara que «resulta evidente que, de acuerdo con nuestra doctrina, la regla de silencio administrativo desestimatorio establecida, sin más especificaciones, en el artículo 24.1, párrafo segundo [LPACAP], para los procedimientos que “impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente”, constituye, pese a su proyección sobre un ámbito sectorial determinado (el medio ambiente), una regla general de procedimiento común que tiene pleno anclaje, tal y como el legislador ha expresado en la disposición final primera de la [LPACAP], en la competencia estatal contemplada en el artículo 149.1.18 CE» (doctrina reiterada también en la STC 104/2018, de 4 de octubre, FJ 5).
Por otra parte, y como es sabido, «el diseño del “procedimiento administrativo común”, esto es, de esa estructura general deliterprocedimental a que deben ajustarse todas las administraciones públicas en todos sus procedimientos (STC 227/1988) es competencia exclusiva del Estado» (vid., por todas la STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 5, y las allí citadas).
Resulta también necesario recordar que, tal y como advierte la STC 104/2018, FJ 4, «“[…] Sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del ‘procedimiento administrativo común’, que en la actualidad se encuentran en las leyes generales sobre la materia –lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las administraciones públicas, como exige el propio artículo 149.1.18–, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativaratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que esta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 4)». Cuestión que hemos de examinar en este caso en relación con el art. 60.2 de la Ley 6/2014 objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad.
b) La exigencia de evaluación ambiental «expresa» del art. 10 LEA: norma básica de medio ambiente conforme al art. 149.1.23 CE.
Tal y como ha tenido ocasión de analizar este tribunal ya en diversas ocasiones, la evaluación ambiental es un instrumento fundamental para la tutela del medio ambiente, de carácter preventivo y con un importante cariz procedimental, cuya finalidad es lograr una efectiva integración de los aspectos ambientales en los procesos de toma de decisión de las distintas administraciones competentes en la aprobación o autorización de determinados planes, programas o proyectos. Así se ha reiterado, entre otras, en la STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 3 d), en la que se examinó la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y, en concreto, la conformidad de su adopción sobre la base del art. 149.1.23 CE o del art. 149.1.18 CE.
Procede analizar en esta ocasión el art. 10 LEA, con el que el órgano judicial promotor de esta cuestión confronta ahora el art. 60.2 de la Ley 6/2014, y en el que se regulan las consecuencias de la falta de emisión en plazo de las declaraciones e informes ambientales preceptivos en el marco de tales evaluaciones. Dicha disposición establece, en concreto, que la falta de la preceptiva declaración de impacto ambiental «en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable».
Esta disposición se adopta sobre la base del art. 149.1.23 CE (legislación básica sobre protección del medio ambiente), según la disposición final octava LEA, cumpliendo todos los requisitos de orden formal exigibles a la legislación básica (STC 53/2017, FJ 4). En cuanto a los criterios de orden material exigibles a la legislación básica de medio ambiente –que han sido sistematizados, entre otras, en la STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5, a la que aquí nos remitimos–, baste recordar que, según hemos precisado en la STC 53/2017, en relación con las disposiciones procedimentales de la evaluación ambiental, «todos los preceptos que tiendan directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental y sean esenciales a tal fin deben ser razonablemente considerados como normas básicas sobre protección del medio ambiente. Mientras que no pueden considerarse como tales aquellas otras prescripciones que, sin menoscabo de la finalidad y eficacia de este instrumento, sean: (i) meras remisiones o reiteraciones de las reglas de procedimiento administrativo común o de las bases dictadas por el Estado en el ámbito del artículo 149.1.18 CE, que no tengan una específica vocación tuitiva de protección del medio ambiente» [FJ 5 b)]. De manera que, como también se declaró, entre otras, en la STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6, las bases medioambientales pueden alcanzar algún aspecto de procedimientos especiales «si imponen criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental sin descender a la previsión de trámites de pura gestión; las normas ordinarias de tramitación no pueden considerarse básicas». En este ámbito las comunidades autónomas pueden adoptar normas complementarias o accesorias «pero respetando en todo caso las reglas del procedimiento administrativo común y las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas adoptadas por el Estadoexartículo 149.1.18 [CE], y sin perjuicio de las disposiciones básicas adoptadas al amparo del artículo 149.1.23 CE» [STC 53/2017, FJ 5 b)].
Al proyectar esta doctrina sobre el art. 10 LEA se llega a la conclusión de que estamos ante una disposición procedimental que es esencial para garantizar la efectividad de la evaluación ambiental como instrumento de tutela preventiva: su finalidad no es otra que la de evitar que, por la vía de la inactividad o el retraso del órgano administrativo que debe pronunciarse con carácter previo sobre las repercusiones ambientales de un plan, programa o proyecto, se pueda ignorar o incluso descartar la existencia de efectos negativos en el medio ambiente. Impide, en definitiva, que pueda eludirse la imprescindible valoración de dichas repercusiones en el proceso de aprobación de los planes y programas, o en la autorización de proyectos que están sometidos a dicha evaluación, privando de toda eficacia a este instrumento de tutela ambiental.
Esta previsión del legislador estatal se dirige, en definitiva, a garantizar la debida aplicación del principio de integración de las exigencias de protección del medio ambiente, a través del instrumento de la evaluación ambiental, en todos los ámbitos de acción de los poderes públicos. Un principio que es jurídicamente vinculante como expresión del principio rector de la política social y económica consagrado en el art. 45 CE e imprescindible para avanzar hacia un desarrollo sostenible (STC 100/2020, de 22 de julio, FJ 3). No en vano de la efectiva aplicación y tutela de este principio depende, además del equilibrio de las esferas social, económica y ecológica de nuestra sociedad, la equidad entre las generaciones presentes y futuras.
El art. 10 LEA es, en definitiva, una disposición básica para la protección del medio ambiente adoptada de conformidad con el art. 149.1.23 CE.
4. El silencio positivo en las autorizaciones ambientales conforme al art. 60.2 de la Ley 6/2014: contradicción efectiva e insalvable con lo dispuesto en los arts. 24 LPACAP y 10 LEA.
Procede examinar, a continuación, el alcance y significado del art. 60.2 de la Ley 6/2014 para comprobar si, como aprecian tanto el órgano judicial como el abogado del Estado y la fiscal general del Estado, incurre en una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa con las disposiciones estatales que acabamos de analizar.
Como ya hemos expuesto, el apartado segundo del art. 60 de la Ley 6/2014 dispone que, una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses que dispone el apartado primero para resolver y notificar la licencia ambiental, «podrá entenderse estimada la solicitud presentada, salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública».
El preámbulo de la Ley de les Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, pone de manifiesto que dicha ley «se dicta al amparo del mandato legal de protección del medio ambiente recogido en el artículo 45 de la Constitución Española y en virtud de las competencias recogidas en el artículo 50.6 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, y el dictado de normas adicionales de protección en materia de medio ambiente. Asimismo, se dicta en virtud de la competencia exclusiva que el Estatuto de Autonomía contempla para dictar las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las especialidades de la organización de la Generalitat». El examen de su contenido confirma que el principal objetivo de esta ley es el de protección del medio ambiente, sin perjuicio de que tiene también como finalidad la «reducción de trámites para el funcionamiento y puesta en marcha de las actividades económicas, así como los de simplificación administrativa y reducción de cargas económicas [que] están presentes en el conjunto del sistema de intervención administrativa ambiental».
Conforme a su artículo 1, su objeto concreto es «establecer el régimen jurídico al que se someten las actividades incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley en función de su potencial incidencia ambiental». Y entre sus fines están tanto «[o]btener un alto nivel de protección del medio ambiente […] mediante la utilización de los instrumentos necesarios para prevenir, reducir, corregir y controlar los efectos ambientales de las actividades» [art. 2 a)], como «[f]acilitar la actividad productiva y económica a través de la racionalización y simplificación de los procedimientos, la integración de trámites administrativos que suponen demoras temporales en los procedimientos y la reducción de cargas administrativas» [art. 2 c)]. En cuanto a la licencia que reclama por silencio positivo la entidad recurrente en el procedimientoa quo, en aplicación del art. 60.2 de la Ley 6/2014, se configura como un instrumento de «intervención administrativa ambiental», que otorga el órgano competente del municipio en el que se ubique la instalación a través de la cual se autorizan las actividades no sometidas a autorización ambiental integrada y que figuran en el anexo II [arts. 4.12 y 13.1 b) de la Ley 6/2014]. La licencia ambiental tiene entre sus fines «[v]alorar las afecciones de las actividades sujetas a este instrumento sobre el medio ambiente en su conjunto, incluyendo todos los condicionamientos de carácter ambiental necesarios para la prevención y reducción en origen de las emisiones a la atmósfera, al agua y al suelo, y la adecuada gestión de los residuos generados» [art. 52 a) de la Ley 6/2014].
La actividad para la que la recurrente solicitó la licencia ambiental en este caso (almacén y gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos) constituye, además, uno de los supuestos en los que resulta preceptiva la formulación de una declaración de impacto ambiental previa conforme al art. 5.1 de la Ley de las Corts Valencianes 2/1989, de 3 de marzo, de impacto ambiental de la Comunitat Valenciana (y concordantes de su reglamento de desarrollo por Decreto 162/1990), lo que denota que, sin lugar a dudas, puede tener repercusiones negativas en el medio ambiente.
Como se desprende del preámbulo y del art. 2 de la Ley 6/2014, el legislador autonómico trata de conciliar en esta ley su competencia en materia de protección medioambiental con la simplificación y agilización administrativa, manteniendo así el control preventivo general a través de instrumentos de intervención administrativa como la autorización previa de las actividades potencialmente lesivas del medio ambiente, pero abordando al mismo tiempo las demoras en el otorgamiento de las licencias mediante el silencio positivo en favor de la efectiva realización de la actividad que el ciudadano pretenda desarrollar. La disposición autonómica objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad, el art. 60.2 de la Ley 6/2014, acoge la regla del silencio administrativo positivo o estimatorio en el ámbito de la licencia ambiental (salvo en supuestos excepcionales muy concretos), respondiendo de forma primordial a este último fin: evitar que la actividad productiva pueda verse demorada por retrasos en los procedimientos. En otras palabras, no está dirigida directamente a la tutela ambiental, sino a impedir que el incumplimiento de la obligación de resolver puntualmente suponga una traba u obstáculo a la realización de la actividad económica o empresarial correspondiente, o a que la pasividad o la lentitud de la administración impidan su ejercicio. De modo que el objetivo de simplificación de la actividad administrativa para favorecer la actividad económica se plasma también en este caso en el marco de un ámbito sectorial de la actividad pública, el medioambiental, en el que la licencia ambiental se configura como un instrumento de control para evitar el deterioro del medio ambiente, que se proyecta sobre una serie de actividades contempladas en el anexo II de la Ley y a las que el legislador asocia un efecto potencialmente lesivo [en un sentido similar, STC 70/2018, de 21 de junio, FJ 8 (i) y (ii)]. La regulación establecida en el art. 60.2 de la Ley 6/2014 responde así, primordialmente, a la finalidad de evitar obstáculos administrativos derivados de la inactividad o retraso de la administración en la implantación de determinadas actividades económicas, con la única excepción de los procedimientos que afecten, en los términos previstos, al dominio público o al servicio público. Y esa regulación era acorde, en el momento en que se adoptó, con la regulación del silencio administrativo del procedimiento administrativo común entonces vigente.
Nótese que, como destacan tanto las Corts Valencianes como la Generalitat Valenciana, en el momento de la aprobación de la ley autonómica (25 de julio de 2014), esta disposición era conforme con la regla general del silencio positivo que la entonces vigente Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, establecía en su art. 43.1. Disposición que también incluía en su párrafo segundo, como excepciones en las que regía el silencio negativo aquellos procedimientos «cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público».
La nueva regla de silencio negativo que introduce el art. 24 de la Ley 39/2015 para aquellos procedimientos en los que la estimación implique el ejercicio de actividades que «puedan dañar el medio ambiente», integra por vez primera, en esta figura del procedimiento administrativo común, la exigencia que el art. 45 CE impone a todos los poderes públicos de velar por «la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente».
En este contexto, y teniendo en cuenta la finalidad tanto de la licencia ambiental como de la evaluación de impacto ambiental que se integra en el procedimiento que conduce a su otorgamiento, conforme dispone el art. 14 de la Ley 6/2014, la regla del silencio positivo dispuesta por el art. 60.2 de esta ley autonómica resulta claramente contraria a la regla del silencio negativo introducida por el art. 24.1 LPACAP. Se trata de una contradicción efectiva e insalvable, pues uno y otro establecen regímenes de silencio administrativo incompatibles.
Además, tal y como aprecian el abogado del Estado y la fiscal general del Estado, la regla del silencio positivo establecida en el art. 60.2 de la Ley 6/2014 vulnera también la competencia estatal en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), al infringir el art. 10 LEA. Deben rechazarse los argumentos de los letrados de las Corts y de la Generalitat Valenciana que defienden que el art. 60.2 de la Ley 6/2014 no entra en conflicto con el art. 10 LEA si se interpreta juntamente con el apartado 5 del art. 14 de la ley autonómica, en el que se reconoce «la esencialidad» de la evaluación ambiental. También han de rechazarse los argumentos del letrado de la Generalitat Valenciana que defiende la conformidad del art. 60.2 de la Ley 6/2014 con el art. 10 LEA, porque la finalidad de la evaluación de impacto ambiental es la de analizar técnicamente una actividad con efectos en el medio ambiente, y no la de permitir o denegar una actividad, lo que en este caso corresponde a la licencia ambiental otorgada por el órgano competente de la administración local. Y tampoco puede hacerse una lectura del art. 60.2 de la Ley 6/2014 conforme con el art. 10 LEA por el hecho de que, ante la ausencia de la preceptiva declaración de impacto ambiental, no pueda adquirirse la licencia por silencio positivo, porque en ese caso sería necesariamente nula de pleno derecho conforme al art. 47.1 e) LPACAP, al haber equiparado la jurisprudencia del Tribunal Supremo la omisión de la preceptiva evaluación de impacto ambiental con la total y absoluta del procedimiento –por todas, sentencia de la Sala Tercera de 24 de mayo de 2012, recurso de casación 4853-2009–.
El art. 60.2 de la Ley 6/2014 posibilita expresamente,de facto, un resultado que no se compadece con lo dispuesto en el art. 10 LEA, al disponer claramente que la falta de resolución en plazo conlleva el otorgamiento por silencio de la licencia ambiental, sin que prevea como excepción a esta regla los supuestos en que no se haya emitido la declaración de impacto ambiental cuando es preceptiva. Tal y como destaca la fiscal general del Estado, el art. 60.2 de la Ley 6/2014 solo contiene, como excepción expresa a la regla del silencio positivo, los supuestos en los que «la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública». De los términos en que el art. 60.2 de la Ley 6/2014 formula la regla general del silencio positivo, así como de las excepciones que la propia disposición contiene –y que, conforme a las reglas generales de la hermenéutica, deben ser interpretadas de forma restrictiva–, no cabe hacer una interpretación que incluya como excepción a la regla del silencio positivo la ausencia de la preceptiva evaluación de impacto ambiental. No estamos, en definitiva, ante una regulación que permita varias interpretaciones, pudiendo elegir de entre estas aquella que resulta conforme a la Constitución –en este caso, conforme al art. 10 LEA–, sino de un precepto cuya literalidad es clara y no deja margen para interpretaciones alternativas (in claris non fit interpretatio; no cabe interpretacióncontra legem; por todas, STC 148/2012, de 5 de julio, FJ 10, y las allí citadas). Tal imposibilidad pone de manifiesto que la aplicación de la regla del silencio que contempla el art. 60.2 de la Ley 6/2014 vulnera también el art. 10 LEA en los supuestos de los proyectos que, como en este caso, tienen que ser previamente sometidos a evaluación de impacto ambiental antes de otorgarse la licencia ambiental, y, por consiguiente, es contrario al art. 149.1.23 CE.
Del análisis de estos preceptos resulta que el inciso del art. 60.2 de la Ley 6/2014 según el cual «[t]ranscurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada», incurre en contradicción tanto con el art. 24.1 LPACAP como con el art. 10 LEA, y que dicha contradicción es efectiva e insalvable, pues, por una parte, el art. 24.1 LPACAP y el art. 60.2 de la Ley 6/2014 establecen regímenes de silencio administrativo incompatibles; y, además, el mencionado art. 60.2 posibilita una resolución por silencio que es incompatible con lo dispuesto por el art. 10 LEA ante la falta de una evaluación de impacto ambiental preceptiva.
Por todo ello, el apartado 2 del art. 60 de la Ley 6/2014 según el cual, «[t]ranscurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada, salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública», debe ser declarado inconstitucional por vulnerar indirecta o mediatamente el artículo 149.1.18 y 23 CE, lo que obliga a declarar su nulidad de acuerdo con el artículo 39.1 LOTC.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1679-2021 y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 2 del art. 60 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, según el cual «[t]ranscurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada, salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública».
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a quince de junio de dos mil veintidós.–Pedro González Rivera Moreno.–Santiago Martínez-Vares García.–Antonio Castro Medina.–Ricardo Gómez Herrera.–Cándido Conde-Pumpido Gutiérrez.–María Serrano Carrasco Castro.–Ramón Marín Hernándeznrique Cano Vázquez.–Concepción Espejel Jorquera.–Inmaculada Montalbán García y rubricado.
En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de mis compañeros, formulo voto particular discrepante de los fundamentos y del fallo, con exposición de los argumentos que señalé en la deliberación del Pleno.
1. Planteamiento. La sentencia de la que discrepo considera que el artículo 60.2 de la Ley de las Corts Valencianes 6/2014, de 25 de julio, de prevención, calidad y control ambiental de actividades de la Comunidad Valenciana contradice tanto el art. 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, como el art. 10 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y por lo tanto debe ser declarada inconstitucional y nula.
A mi juicio, el examen de ese contraste de la norma autonómica con las estatales básicas citadas hubiera debido conducir a la inadmisión de la presente cuestión, por defecto en el juicio de aplicabilidad respecto del examen de la norma autonómica en su relación con el art. 24.1, párrafo segundo LPACAP y por ausencia de relevancia de este último precepto para la resolución de proceso tramitado ante el juzgado que plantea la cuestión de inconstitucionalidad.
2. Defectuosa formulación del juicio de aplicabilidad. Tanto el letrado de las Corts Valencianes como el de la Generalidad Valenciana han opuesto que en este caso no habría sido procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad, porque el art. 60.2 de la Ley 6/2014 colisiona únicamente con el art. 24.1 LPACAP y, como consecuencia del principio de prevalencia del Derecho estatal que establece el art. 149.3 CE, tal como ha sido interpretado desde la STC 102/2016, el órgano judicial proponente de la cuestión de inconstitucionalidad hubiera podido inaplicar la norma autonómica por su contradicción sobrevenida con la estatal. Porque, en efecto, en la fecha en que se aprobó, el precepto autonómico era perfectamente compatible con el art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, del que casi era su trascripción literal. Pero la LPACAP matizó en un punto el sentido del silencio positivo para excluirlo, además de en los supuestos previstos en el art. 43.1, segundo párrafo, de la Ley 30/1992, y por lo que aquí interesa, en los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente. En mi opinión, este precepto no se refiere a los casos en los que la posible afectación al medio ambiente determina la aplicación del régimen específico previsto en la LEA, como desarrollaré en el siguiente punto de este escrito; pero si el juez proponente entendía lo contrario, hubiera debido sin más inaplicar el precepto autonómico y aplicar directamente el art. 24.1, párrafo segundo, LPACAP, de acuerdo con la jurisprudencia iniciada en esa sentencia antes citada y, aunque en este caso no nos encontremos con un problema de legislación básica y legislación de desarrollo, toda vez que el art. 24.1 LPACAP es una norma de procedimiento administrativo común.
Precisamente porque no se trata de una colisión entre una legislación autonómica y una legislación básica posterior la sentencia considera que no es aplicable esa doctrina.
La sentencia parte de una consideración formal de los supuestos de hecho que dieron lugar a esa sentencia y no tiene en cuenta, sin embargo, el fundamento que la inspira y que es el que ha permitido su extensión a supuestos de hecho distintos (SSTC 116/2016, 127/2016 y 204/2016). Que no es otro que el de dotar de eficacia a la legislación básica en los supuestos, nada infrecuentes en que la legislación autonómica no se adapta a las modificaciones de aquella legislación estatal que hacen que esa legislación autonómica ya no se ajuste a ella.
Y esto puede ocurrir tanto cuando la legislación autonómica se mueve en el marco que la legislación básica deja a su disposición como cuando lo hace en el espacio no ocupado por las normas de procedimiento administrativo común.
El régimen de coordinación entre ambos ordenamientos es el mismo, con una sola diferencia, que aquí no interesa; que la legislación básica no puede agotar toda la posible regulación porque el legislador estatal ha de dejar un margen para que las comunidades autónomas puedan desarrollar políticas propias y el legislador de las normas de procedimiento administrativo común sí puede hacerlo.
El art. 149.3 CE se refiere a todos los conflictos producidos por la contradicción entre las normas del Estado y las que las comunidades autónomas hayan aprobado en materias que no se hayan atribuido a su exclusiva competencia, y el conflicto planteado en el recurso de que trae causa la cuestión de inconstitucionalidad resuelta por la sentencia aprobada por este tribunal, encaja en ese supuesto, al igual que encajaban los resueltos por las sentencias de este tribunal antes citadas.
Pero de la misma manera que si cuando se trata de legislación básica el marco de actuación de las comunidades autónomas se reduce, quedan fuera de él todas las normas autonómicas, que ya no se ajustan al mismo, cuando se trata de procedimiento común, si el marco ocupado en exclusiva por el Estado se ensancha, del mismo modo se reduce el ámbito de actuación disponible para las comunidades autónomas.
Y esto tiene una eficacia práctica incuestionable. Porque si ese nuevo marco de actuación que queda a disposición de las comunidades autónomas es más estricto que el anterior, y más restrictivo para la posición jurídica de los ciudadanos que el que derivaba de la legislación estatal anterior, puede ocurrir, como sucede frecuentemente, y como sucede en el presente supuesto, que si las normas autonómicas no se adaptan a esa nueva regulación, los operadores que se enfrentasen por primera vez a su aplicación, antes de la doctrina iniciada en la STC 102/2016, hubieran debido aplicar esa legislación autonómica, sin que nadie planteara ante el Tribunal Constitucional su incompatibilidad con la nueva legislación estatal, pues no hay que decir que el administrado no iba a recurrir, ni podría hacerlo, una decisión administrativa que le favorece.
Y esto es lo que habría ocurrido en el caso de que trae causa esa cuestión de inconstitucionalidad si el Ayuntamiento de San Vicente del Raspeig hubiera cumplido con su obligación de responder expresamente la petición de otorgamiento de licencia ambiental.
La doctrina del Tribunal anterior a la STC 102/2016, que se cita en la sentencia, que se apoya en el monopolio del Tribunal Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, me parece que no sirve para resolver este tipo de conflictos de normas, porque el que se enfrenta por primera vez con él ha de elegir necesariamente entre aplicar o la ley estatal o la autonómica, de forma que una de las dos leyes resulta inaplicada. En definitiva se trata de conceder prevalencia a la ley estatal sobre la autonómica, o a la inversa.
Tras la STC 102/2016, en los casos en que se han planteado cuestiones de inconstitucionalidad basadas en la inconstitucionalidad sobrevenida de la norma autonómica, hemos declarado su inadmisión por defecto en el juicio de aplicabilidad y esta es la solución que, a mi juicio, debiera haberse dado respecto del art. 60 de la Ley 6/2014.
3. Ausencia de relevancia. En mi opinión, hubiera sido preferible inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad, porque la interpretación del artículo cuestionado, en relación con los arts. 14.1 y 5, y 57 de la Ley 6/2014 y, sobre todo, art. 10 LEA, lleva a la conclusión de que, aunque aplicable, el art. 60.2 no es relevante para la decisión del recurso planteado ante él, porque el juez proponente hubiera debido desestimar el recurso interpuesto no por lo que dicen esos preceptos sino por lo que dice el art. 10 LEA, no citado por la Ley de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana, pero de aplicación indiscutible dentro del procedimiento de otorgamiento de licencia ambiental regulado en esa ley.
Con arreglo a la LEA, las actividades que figuran en el anexo II de la Ley 6/2014 deben someterse a licencia ambiental, como la solicitada por el recurrente en el recurso de que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad, y dentro de ese procedimiento se integra el estudio de impacto ambiental que se tramita conjuntamente con el de la licencia ambiental, pues cuando se hayan recabado los informes pertinentes y haya concluido el trámite de información pública se remitirá el expediente al órgano ambiental competente para emitir el correspondiente pronunciamiento en materia de impacto ambiental, (arts. 55, 56 y 57 de la Ley 6/2014). Una vez emitido el dictamen ambiental continúa su tramitación ante el ayuntamiento que lo ha de resolver, aplicando el art. 60.2 de la Ley 6/2014. Todo ello se ajusta a la LEA, con las adaptaciones exigidas por la regulación sustantiva desarrollada. Como también se adaptan las prescripciones relativas a que el dictamen ambiental tendrá carácter vinculante cuando implique la denegación de la licencia ambiental (art. 58.6 de la Ley 6/2014) y que esa declaración deberá obtenerse con carácter previo a la concesión de la licencia ambiental (art. 14.1 y 5 de la Ley 6/2014).
Lo que no dice esta ley es qué ocurre cuando el órgano ambiental autonómico no ha resuelto expresamente en los plazos establecidos por ella. Pero esta omisión responde a que no es necesario hacer modulación ni adaptación alguna a lo que dispone el art. 10 LEA, que no precisa de ninguna norma autonómica que haga inteligible su taxativa regulación, «[l]a falta de emisión de la declaración […] de impacto ambiental […] en los plazos legalmente establecidos, en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable».
La derogación de la Ley 30/1992 por la LPACAP no tiene mayor importancia en este caso. Porque el art. 43.1 de aquella tiene su perfecto correlato en el art. 24.1 de esta, con una adición que en mi opinión no resulta significativa para resolver el recurso planteado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante. A los supuestos en que el art. 43.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992 exceptuaba de la regla general del silencio positivo, casi literalmente trascrito en el art. 60.2 de la Ley 6/2014, el 24.1 párrafo segundo LPACAP añadió, entre otros, el de aquellos casos en que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o terceros facultades que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente. En mi opinión este inciso se refiere a aquellas actividades que puedan dañar el medio ambiente pero que no estén sometidas a las normas de la LEA, porque esta impone un régimen específico para su autorización que en modo alguno puede considerarse derogado por ese precepto de la LPACAP.
En definitiva, el art. 60.2 de la Ley 6/2014 no se opone al 24.1 LPACAP, como tampoco se oponía al art. 43.2 de la Ley 30/1992, porque antes de aplicar el contenido de su regulación el juez proponente debió verificar si existía una declaración de impacto ambiental y, en ausencia de una declaración expresa sobre ella, debió considerar que el resultado había sido desfavorable y denegar la licencia por esa razón, sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad. Y en este sentido emito mi voto particular.
Madrid, a quince de junio de dos mil veintidós.–Ricardo Enríquez Sancho.–Firmado y rubricado.