Categoría: Judicial

ndidato distinto; (v) la existencia de una vacante no afecta por sí misma a la proporcionalidad, salvo que fuera el resultado de una voluntad inequívoca y persistente de mantenerla; y (vi) el planteamiento frente al que se alega es hipotético y preventivo, pues las especulaciones sobre el resultado de una votación no justifican cambiar el procedimiento de voto, por más que existan indicios de cuál pudiera llegar a ser tal resultado.
d) El Ministerio Fiscal considera que el recurso debe ser desestimado. Su argumentación es en resumen la siguiente: (i) la lesión no se verifica con el sistema de votación empleado, sino solo tras la producción del resultado que por el recurrente se consideraba previsible, de modo que lo que se impugna indirectamente es la resolución del Pleno de 16 de mayo de 2019; (ii) el control por parte del Tribunal ha de ser, conforme a su jurisprudencia, restrictivo, en atención a la autonomía parlamentaria y a que el artículo 23 CE invocado consagra un derecho de configuración legal; (iii) el acuerdo de la mesa de 16 de mayo no carecía de motivación; y (iv) tampoco hubo infracción del principio de proporcionalidad, pues este no garantiza que se haya de designar necesariamente a un concreto candidato, de modo que el hecho de que la designación no se produzca en una primera votación no puede suponer una vulneración de aquel principio.
2. Subsistencia del objeto del recurso.
El recurso no ha perdido objeto por el hecho de que para la cobertura de la vacante en el Senado que está en el origen de esta controversia fuera finalmente designada por la Cámara, a propuesta del Grupo Socialistes i Units per Avançar y mediante votación electrónica y secreta, persona distinta a la presentada sin éxito, en un principio, por el propio grupo («Diari de Sessions del Parlament de Catalunya», XII legislatura, núm. 74, correspondiente a la sesión de 26 de noviembre de 2019, pág. 3). Tampoco cabe apreciar esta desaparición por la circunstancia de que haya concluido la XII legislatura del Parlamento y de que se procediera, a poco de iniciarse la siguiente, a una nueva designación por la Cámara de senadores autonómicos por medio del mismo sistema de votación electrónica («Diari de Sessions del Parlament de Catalunya», XIII legislatura, núm. 39, correspondiente a la sesión de 20 de mayo de 2021, pág. 3). Conforme a muy reiterada jurisprudencia, el enjuiciamiento del Tribunal se concreta en atención al momento y circunstancias de la formulación de la demanda de amparo, a fin de dilucidar si pervivía, entonces, la vulneración de derecho que se adujo [STC 97/2020, de 21 de julio, FJ 2 A)].
3. Jurisprudencia constitucional sobre el derecho al ejercicio del cargo representativo (art. 23.2 CE).
Desde las SSTC 10/1983, de 21 de febrero, y 32/1985, de 6 de marzo, FFJJ 2 y 3, respectivamente, el Tribunal tiene sentado que el derecho a acceder a los cargos públicos de naturaleza representativa implica asimismo el de mantenerse en ellos y desempeñarlos de acuerdo con la ley y con los reglamentos parlamentarios, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas. Sin embargo, la Constitución no consagra en el artículo 23.2 un derecho fundamental al respeto de todas y cada una de las prescripciones de aquellos reglamentos, de tal modo que el derecho constitucional de los representantes, y en particular suius in officium, solo podrá considerarse violado si las contravenciones de las normas internas de las asambleas afectan al núcleo de los derechos y facultades de los representantes o, en otros términos, a su estatuto constitucionalmente relevante. Por lo demás, los órganos de las Cámaras cuentan para la aplicación de las normas internas con un margen de interpretación reconocida por el Tribunal [entre otras, SSTC 109/2016, de 7 de junio, FJ 3; 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 4; 34/2018, de 12 de abril, FJ 4, y 110/2019, FJ 2 A)].
Lo garantizado en este punto por el artículo 23.2 CE no es solo el ejercicio por cada representante de las facultades individuales que tenga atribuidas por ley o reglamento, sino asimismo el desempeño por los grupos constituidos en las asambleas, o por agrupaciones ocasionales de parlamentarios, de las atribuciones que en unos casos u otros les correspondan. El precepto constitucional preserva a estos efectos, en otras palabras, el «derecho de los parlamentarios y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria» (SSTC 39/2008, de 10 de marzo, FJ 5, y 143/2016, de 19 de septiembre, FJ 3, entre otras) y por ello el desconocimiento o transgresión de las facultades de un grupo parlamentario comporta la lesión del derecho que corresponde a cada uno de sus miembros para actuar a su través como tales y, en última instancia, del derecho de los representantes a formar, conforme a las previsiones reglamentarias, grupo propio [STC 109/2016, FJ 5 B)].
4. Valoración del Tribunal.
A)  Naturaleza constitucional de la participación de los grupos parlamentarios en el procedimiento de elección de senadores autonómicos.
El derecho al ejercicio de los cargos representativos es un derecho constitucional de configuración legal. De la normativa expuesta se desprende que a los grupos constituidos en el Parlamento de Cataluña les corresponde, cuando la proporcionalidad que debe respetarse así lo exija, un derecho de presentación o propuesta de candidato o candidatos en orden a su designación por la Cámara para el cargo de senador. Por esta vía los diputados integrados en grupos con derecho a la correspondiente propuesta participan en la integración parcial de un órgano constitucional del Estado, ejerciendo facultades que se integran en el derecho fundamental que aquí se invoca.
Este derecho tiene dos vertientes: (i) La asignación de las propuestas presentadas por cada grupo debe atenerse, como la Constitución, el Estatuto de Autonomía, la Ley autonómica 6/2010 y el Reglamento parlamentario exigen, al criterio de proporcionalidad establecido. (ii) Es menester que no se impida, mediatice o sustituya por otros la facultad que solo el respectivo grupo ostenta para seleccionar o individualizar, como candidatos, a aquellos que se proponen al Pleno. El eventual menoscabo de las facultades parlamentarias que corresponden a los grupos en el procedimiento de designación de senadores autonómicos redundaría en infracción del derecho constitucional de sus miembros al ejercicio del cargo representativo (art. 23.2 CE). A estos efectos las mesas de las asambleas representativas cuentan con un margen de interpretación reconocido por este tribunal. La interpretación parlamentaria realizada, sin embargo, puede ser tachada de lesiva del derecho que se invoca (art. 23.2 CE) tanto si resulta arbitraria o manifiestamente irrazonable (STC 53/2021, FJ 3, entre otras), como si conduce al menoscabo del derecho de propuesta que corresponde proporcionalmente a cada grupo parlamentario.
No se discute en este proceso, cuando menos de manera directa, la primera vertiente del derecho, pues nadie ha puesto en duda que al grupo integrado por los demandantes le correspondía la propuesta de un candidato a senador, según la distribución hecha en su día por la mesa, oída la junta de portavoces, con arreglo al sistema de mayores restos («Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña», XII legislatura, núm. 18, de 16 de febrero de 2018, pág. 3). Tampoco se controvierte que, vacante el escaño del senador designado inicialmente a propuesta de Socialistes i Units per Avançar, solo este mismo grupo estaba legitimado para presentar al Pleno, cumplidas las demás condiciones legales y a través del presidente, el nombre de la persona propuesta para acceder a ese cargo (arts. 8.2 de la Ley 6/2010 y 174.4 RPC).
Lo que los demandantes aducen, en relación con la segunda vertiente expuesta, es que no podía permitirse el voto negativo a la propuesta efectuada, so pena de quebrar la proporcionalidad, y que esto solo podía garantizarse por medio de una votación en urna con inscripción del nombre del candidato en la que se tuvieran por nulas «las papeletas que contienen nombres no hechos públicos por el presidente o presidenta del Parlamento» (art. 5.2 de la Ley 6/2010).
B) Facultades de interpretación de las mesas de las asambleas representativas.
La mesa decidió aplicar el procedimiento de votación electrónica por «economía procesal» (en palabras del presidente durante la reunión de 15 de mayo), y en atención a los usos de la Cámara (invocados, el día siguiente, en la resolución de la mesa sobre la solicitud de reconsideración). Estas consideraciones, así como las distinciones entre «elección» y «designación» o «ratificación» por el Pleno que los letrados de la Cámara expusieron al respecto en las reuniones de la mesa, y que figuran también en el acta de este órgano y en la contestación a la demanda, condujeron a optar por el sistema de votación electrónica con facultad de votar negativamente a la propuesta del grupo parlamentario.
C) Estimación del recurso.
El Tribunal considera que en el caso examinado la pretensión de los recurrentes debe ser acogida.
La decisión inicial de la mesa de optar por el sistema de votación electrónico era aceptable, atendidos los precedentes existentes, pero, una vez solicitada la reconsideración por el grupo parlamentario afectado en un escrito en el que se manifestaba que las circunstancias políticas concurrentes ponían en serio riesgo de bloqueo la facultad del grupo parlamentario de lograr la designación por la asamblea del candidato propuesto, la mesa debió optar por un procedimiento de votación que, sin restringir la facultad de la asamblea de votar o no por el candidato propuesto, elegible por mayoría simple, impidiera que pudiera constituirse una mayoría de bloqueo amparada en la posibilidad de formular un voto negativo sin alternativa alguna.
En un sistema democrático, las minorías han de ser protegidas. El pluralismo político exige la consideración de todos los actores democráticos, no solamente de las mayorías, pues el sistema de alternancia del poder político, se produce cuando es posible mediante la posibilidad de deliberación en condiciones de igualdad, sin la imposición de unos grupos sobre otros. Esto implica una consideración de los actores políticos que satisfaga las exigencias de unas reglas del juego democráticas.
Es a la asamblea autonómica, ciertamente, a la que la Constitución (art. 69.5) y el Estatuto de Autonomía de Cataluña [art. 61 a)] apoderan para esta designación, atribuida específicamente al Pleno por la Ley 6/2010 (art. 5.2) y el RPC (art. 174.1). Es cierto también que la resolución del Pleno sobre la designación de unos u otros candidatos no puede quedar predeterminadade iurepor la iniciativa de los grupos interesados. La capacidad de propuesta del grupo parlamentario no comporta de manera directa el derecho a ser votado favorablemente por la Cámara, pues el principio de mayoría es «igualmente irrenunciable» (STC 109/2016, FJ 5). Sin embargo, la facultad del Pleno, fundada en que los senadores de origen autonómico incorporan una determinada representatividad (aunque no pueda hablarse, en rigor, de representación) de la respectiva asamblea [STC 123/2017, FJ 3 B) a)] debe combinarse con el respeto al derecho de los grupos parlamentarios a la designación proporcional de candidatos a senadores autonómicos. La democracia parlamentaria no permite entender que el necesario respeto al principio de proporcionalidad que se invoca excluyaa priorila previa e informal «deliberación, transacción e integración de voluntades entre diputados y grupos» a fin de alcanzar, en su caso, «compromisos políticos» (en palabras de la STC 110/2019, FJ 3) con el objeto de concitar la conformidad mayoritaria con la propuesta de cada grupo, o cuando menos la aquiescencia pasiva de los demás, independientemente del método de votación seguido. Sin embargo, estas facultades de negociación y compromiso tienen su límite en la imposibilidad de bloquear la facultad de propuesta que corresponde proporcionalmente a cada grupo parlamentario aprovechando las especiales circunstancias de la elección en la cual debe cubrirse una vacante única sobrevenida.
a) Conforme al primer inciso del artículo 5.2 de la Ley 6/2010, la votación «se realiza por los sistemas establecidos por el Reglamento del Parlamento», entre los cuales figura el «sistema electrónico, si lo acuerda expresamente la mesa» [apartado 1 c) del artículo 101 RPC]. Cabe acudir a este procedimiento de voto para «[l]as elecciones y las designaciones que corresponden al Parlamento […], si el número de candidatos presentados es igual al número de candidatos a proveer» (apartado 3 del mismo artículo 101). Esta condición se cumplió en el caso, pues se trataba de la designación de un solo senador previa propuesta de un único candidato por el grupo parlamentario al que correspondía.
La mesa optó, pues, por uno de los procedimientos de votación previstos al efecto. Esta opción, ciertamente, concordaba con todos los precedentes de designación de senadores por la propia Cámara desde la entrada en vigor de la Ley 6/2010. La mesa fundamentó la desestimación de la reconsideración interesada en ambas circunstancias: la previsión reglamentaria de la votación electrónica y la atención a los propios precedentes, pero desconoció la necesidad de evitar el bloqueo de las facultades de propuesta de candidatos que proporcionalmente correspondían al grupo parlamentario afectado el cual, en su petición de reconsideración, puso de manifiesto las especiales circunstancias que determinaban en este caso la posibilidad que el sistema de votación electrónica ofrecía de que pudiera producirse un bloqueo mediante la utilización por otros grupos parlamentarios de la facultad de votar negativamente la candidatura.
El Tribunal no duda de que lo que el grupo integrado por los actores pretendió ante la mesa (la realización de votación por papeletas, con consignación del nombre del candidato) era la única opción respetuosa, dadas las circunstancias, con el derecho de representación política del grupo parlamentario afectado. Este sistema de votación está previsto tanto en la Ley 6/2010, de 26 de marzo, del procedimiento de designación de los senadores que representan a la Generalitat en el Senado (arts. 5.2 y 8.2, este último por remisión y para la cobertura de vacantes sobrevenidas) como en el Reglamento del Parlamento de Cataluña, que prevé el voto en urna «cuando se trata de elegir a personas, salvo que sea aplicado lo dispuesto por el apartado 3» [art. 101.1 a)]. Esta opción, ciertamente, no era la única aceptada por el Reglamento de la Cámara, a diferencia de lo que prevén otros reglamentos parlamentarios que imponen la votación por papeletas siempre que corresponde a la Cámara la elección de personas. Sin embargo, habida cuenta de la situación de bloqueo a que su utilización avocaba dadas las especiales circunstancias del caso y atendido que estas circunstancias fueron mencionadas en la reconsideración solicitada de la mesa, debe llegarse a la conclusión de que esta debió decidir que la votación se realizara por medio del sistema de papeletas.
Sin olvidar que el respeto al debido procedimiento parlamentario forma parte en general de las garantías constitucionales para el pleno ejercicio del cargo representativo [STC 110/2019, FJ 2 B) b)], el Tribunal concluye que el rechazo de aquella solicitud entrañó una vulneración del derecho de participación política del grupo parlamentario afectado. En la sentencia que se acaba de citar el Tribunal declara que el derecho al procedimiento debido no debe confundirse con un inexistente derecho al procedimiento preferido. La mesa optó por un método de votación que estaba expresamente a su alcance [art. 101.3 RPC, en relación con el apartado 1 c) del mismo artículo] y lo hizo invocando los precedentes de votaciones con el mismo objeto. Sin embargo, omitió que el sistema de votación instrumentado, dadas las especiales circunstancias del caso, hacía presumible de manera inmediata un bloqueo de la candidatura presentada que, por tener carácterad personam,podía perpetuarse en el tiempo, mientras que el propio Reglamento facultaba a la mesa para optar por el sistema de votación por papeletas que, al no permitir el voto negativo a la candidatura, impedía el bloqueo del nombramiento del candidato propuesto que hiciera inútil la mayoría simple de votos que este pudiera obtener de la asamblea para su ratificación, expresión utilizada por la ley autonómica. El procedimiento de votación elegido potencialmente puede incidir en el resultado. Es la consecuencia que se produce en el presente caso en el que el procedimiento elegido condicionó el resultado que hubiera podido ser otro de haberse optado por el procedimiento de votación por papeletas que es, por lo demás, el ordinario cuando se trata de la elección de personas.
b) En definitiva, se vulneró el principio de proporcionalidad en la asignación de propuestas para la designación de senadores por el recurso a un procedimiento de votación que permitía el veto a la ratificación del candidato presentado, haciendo imposible el respeto a la «adecuada representación proporcional» que impone el artículo 69.5 CE y que reitera el artículo 165.4 de la Ley Orgánica 5/1985, del régimen electoral general, la cual se concreta en la atribución a «cada grupo parlamentario» [arts. 61 a) EAC, 3.2 y concordantes de la Ley 6/2010 y 174.2 RPC] de derechos de presentación o propuesta en proporción a su fuerza representativa. Este principio queda transgredido no solo si al grupo se le asigna un menor número de candidatos a proponer de los que le corresponden, sino también si la Presidencia del Parlamento no convoca o pone obstáculos al Pleno para la «ratificación» o no de los candidatos seleccionados y propuestos por el grupo interesado (art. 174.3 RPC). Lo propio ocurre, en último término, si se produce una situación de bloqueo, como sucede si la mayoría rechaza la propuesta de un determinado grupo para asignar un escaño en el Senado, aprovechando las circunstancias concurrentes. Esta situación, que contraría el principio de proporcionalidad y lesiona el derecho fundamental, se concibe en términos hipotéticos por la representación del Parlamento y por el Ministerio Fiscal; pero el Tribunal considera que cuando las circunstancias de la elección conducen a esa situación de bloqueo, esta situación es suficiente para que surja el deber por parte de la mesa de evitar la vulneración del derecho de representación política del grupo parlamentario afectado de la forma adecuada, que en este caso debía concretarse en el recurso al procedimiento de votación que reclamaban los recurrentes. El presidente, ciertamente, sometió al Pleno, sin demora alguna, la propuesta inicial del Grupo Socialistes i Units per Avançar pero lo hizo acordando un sistema de votación que permitía a la mayoría de la asamblea ejercitar un vetoad personamincompatible con el derecho de representación política del grupo proponente, por hacer imposible la elección del candidato por mayoría simple.
En suma, el recurso debe ser estimado, si bien el fallo pronunciado debe tener únicamente efectos declarativos del derecho fundamental de los recurrentes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE), en cuanto este derecho garantiza el mantenimiento en dichos cargos y funciones sin perturbaciones ilegítimas.
Asimismo, el restablecimiento del derecho se produce por el mero hecho de reconocer que no procedía, en el caso de autos, la adopción del método de votación recogido en el artículo 101.1 c) RPC, por no garantizar, en el contexto descrito en los antecedentes de hecho, el derecho recogido en el artículo 23 CE.
Por lo que hace a la petición de la demanda, relativa a que el Tribunal estime el amparo, retrotrayendo el procedimiento de designación al momento anterior a la votación en el Pleno de 16 de mayo de 2019 y acordando la repetición de la votación siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 101.1 a) RPC, no pude ser estimada, puesto que la legislatura en que se adoptaron los actos declarados nulos ha concluido, y ello hace imposible repetir la votación, en las condiciones y con la composición de la Cámara existente el 16 de mayo de 2019.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
1.º Estimar el recurso de amparo promovido por don Miquel Gallego i Llorens, doña Eva Alonso Reyes León, don Rafael Carrasco Pérez, don Carles Bravo Silva, doña Assumpta García Rivera, don Ramon Lorenzo i Parecerisas, don Pol León Fuentes, doña Rosa Álvarez Flores Ramos, don Raúl Campos Cano, doña Marta Morales López, doña Esther Carrasco Guerrero, don Òscar Ordeig i Molist, don Ferran Fuentes i Santos, don David Hernández Benítez, doña Alicia Rubio Nieto, doña Beatriz Santana Lozano y don Jordi Vega i Santacreu, diputados del Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar del Parlamento de Cataluña, contra el acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 16 de mayo de 2019, por el que se ratificó su propio acuerdo del inmediato día anterior mediante el que se determinó el sistema de votación por el que se habría de resolver, en el Pleno del Parlamento a tal efecto convocado para el 16 de mayo de 2019, el procedimiento de designación de un senador o senadora que representara a la Generalitat de Cataluña en el Senado.
2.º Declarar que los acuerdos impugnados vulneraron el derecho a la representación política de los recurrentes (art. 23 CE).
3.º Declarar no haber lugar a las demás pretensiones formuladas por los recurrentes por carecer de objeto en el momento de dictarse esta sentencia.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a cinco de abril de dos mil veintidós.–Pedro José González-Trevijano Caballero Cabrera Xiol Sáez Iglesias-Vares García.–Antonio Narváez Rodríguez.–Ricardo Fuentes González.–Cándido Conde-Pumpido Vidal.–María Gutiérrez Morales Ortega Sáez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Espejel Caballero García Moya.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría del Pleno, formulo el presente voto particular respecto de la sentencia dictada porque, si bien comparto el fallo estimatorio de la misma y los pronunciamientos efectuados por el Tribunal en relación con la declarada vulneración del derecho de representación política de los recurrentes (art. 23 CE), todos ellos diputados del Parlamento de Cataluña, integrados en el Grupo Parlamentario Socialistes i Units per Avançar (en adelante, Grupo Parlamentario del PSC) y la anulación de los acuerdos de la mesa de aquella Cámara de los días 15 y 16 de mayo de 2019, que decidieron el sistema de votación por el que se habría de resolver, en el Pleno del Parlamento, el procedimiento de designación como senador del candidato don Miquel Gallego i Llorens, propuesto por el Grupo Parlamentario del PSC, sin embargo discrepo de la argumentación que ha servido de fundamento al citado fallo estimatorio.
A) Planteamiento.
Partiendo de mi absoluta conformidad con lo argumentado en los fundamentos jurídicos 1 a 4 [de este último, apartados A) y B)] de la sentencia, mi discrepancia se localiza en lo argumentado en el apartado C) de ese último. Bajo la rúbrica «[e]stimación del recurso» dicho apartado ofrece los razonamientos que sirven de base a la apreciada vulneración del derecho de representación política de los recurrentes (art. 23.2 CE).
De modo resumido, la sentencia, después de delimitar, a mi juicio correctamente, el objeto del recurso, considera que «era aceptable» la decisión de la mesa de optar por el procedimiento de votación electrónica, uno de los tres posibles sistemas de «votación secreta» previstos en el art. 101.1 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (en adelante, RPC), para llevar a efecto la designación del senador autonómico que sustituyera a don José Domínguez Pascual en la representación del Grupo Parlamentario del PSC en la Cámara catalana. A partir de ese momento, la sentencia sostiene la tesis de que, cuando, en el presente caso, el grupo parlamentario de referencia alegó en su escrito de reconsideración «que las circunstancias políticas concurrentes ponían en serio riesgo de bloqueo la facultad» de dicho grupo «de lograr la designación por la asamblea del candidato propuesto, la mesa debió optar por un procedimiento de votación que, sin restringir la facultad de la Asamblea de votar o no por el candidato propuesto, elegible por mayoría simple, impidiera que pudiera constituirse una mayoría de bloqueo amparada en la posibilidad de formular un voto negativo sin alternativa alguna».
Es decir, que, conforme al principio de autonomía parlamentaria, sostiene la sentencia que «la resolución del Pleno sobre la designación de unos u otros candidatos no puede quedar predeterminadade iurepor la iniciativa de los grupos interesados», de tal manera que la «capacidad de propuesta del grupo parlamentario no comporta de manera directa el derecho a ser votado favorablemente por la Cámara». Añade que esta facultad del Pleno «debe combinarse con el respeto al derecho de los grupos parlamentarios a la designación proporcional de candidatos a senadores autonómicos». A tal fin, los acuerdos de designación conjunta de senadores autonómicos por parte de los grupos parlamentarios deberán «concitar la conformidad mayoritaria con la propuesta de cada grupo, o cuando menos la aquiescencia pasiva de los demás, independientemente del método de votación seguido», respetando, eso sí, el susodicho principio de proporcionalidad exigido por el art. 69.5 CE.
En definitiva, a mi entender, la argumentación de la sentencia trata de conciliar el principio de autonomía parlamentaria de la Cámara catalana, con el derecho del grupo parlamentario correspondiente a proponer un candidato para senador autonómico, conforme al cupo que proporcionalmente a su grado de representatividad le corresponda, y que dicha propuesta no sea bloqueada por una mayoría contraria a aquella designación.
Es decir, contempla un escenario parlamentario en que el Pleno, a través del procedimiento de designación elegido previamente por la mesa, puede libremente votar al candidato a senador propuesto por el grupo parlamentario correspondiente, pero sin que el resultado obtenido por aquella votación pueda llegar a bloquear aquella propuesta y el candidato no salga finalmente designado. Completa su argumentación la sentencia afirmando que, si por las «especiales circunstancias» concurrentes, el sistema de votación electrónica seleccionado llegara a ofrecer la posibilidad de «que pudiera producirse un bloqueo mediante la utilización por otros grupos parlamentarios de la facultad de votar negativamente la candidatura», la mesa debería escoger otro procedimiento que impidiera ese «bloqueo» y, de no hacerlo así, tras la puesta en su conocimiento por la solicitud de reconsideración, habría vulnerado elius in officiumde los recurrentes.
A mi parecer, con esta argumentación se llega a una conclusión que no se corresponde con el amplio margen que la sentencia dice reconocer al principio de autonomía parlamentaria. En efecto, si, ni la mesa, al acordar un procedimiento de designación, ni tampoco el Pleno, a la hora de designar el senador, pueden llegar a un resultado final que bloquee la propuesta del grupo parlamentario correspondiente, habremos de reconocer que ambos órganos parlamentarios no gozan de libertad para la selección de un senador autonómico, en la medida en que el Pleno no puede rechazar aquella propuesta por un eventual voto en contra de la mayoría de la Cámara. Quedaría, pues,de factolimitada su autonomía parlamentaria aunque, inicialmente, se haya partido de su reconocimiento, al menos con la amplitud que se afirma.
B) Razonamiento discrepante.
A mi parecer y en esto radica mi discrepancia con la argumentación mayoritaria de la sentencia, no es ese el razonamiento que debiera haberse seguido para llegar a la misma solución estimatoria del recurso que, ya anticipé, comparto.
Creo que debería haberse tomado como punto de partida para el enjuiciamiento y resolución de este recurso el de la vigencia del principio democrático, característico de un sistema de democracia parlamentaria representativa como el que ha establecido la Constitución de 1978 (art. 1.1 CE).
El principio democrático se concreta en la idea de la soberanía popular, que, como explícitamente establece el art. 1.2 CE, «reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado», siendo las Cortes Generales las que «representan al pueblo español» (art. 66.1 CE).
Por consiguiente, los diputados y senadores, integrados en las Cortes Generales, formadas, respectivamente, por el Congreso de los Diputados y el Senado, son los que ejercen un mandato representativo del pueblo español y, en consecuencia, son depositarios, de la soberanía nacional. Del mismo modo, los parlamentarios autonómicos representan, por extensión de aquel principio, a los ciudadanos de su respectiva comunidad autónoma. Así lo dispone, en relación con la Comunidad Autónoma de Cataluña el art. 55.1 de su Estatuto de Autonomía (en adelante, EAC).
De estas elementales nociones sobre los citados principios y mandatos constitucionales es de lo que ha de partirse para la correcta comprensión del objeto de este recurso de amparo.
En este sentido, el art. 69.5 CE, que es la norma constitucional de referencia en este asunto, utiliza el término «designación» para referirse a la selección de los senadores autonómicos y remite al estatuto de autonomía correspondiente el sistema para llevarla efecto, depositando en las asambleas legislativas la realización efectiva de aquella designación, si bien con el requisito de que sea respetada «la adecuada representación proporcional».
En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cataluña, el art. 61 a) EAC es el que atribuye al Parlamento la función de designar a los senadores que representan a la Generalitat en el Senado, estableciendo dos prescripciones: que lo sea en una «convocatoria específica» y que la selección lo sea «de forma proporcional al número de diputados de cada grupo parlamentario». Los arts. 174 RPC y la Ley del Parlamento de Cataluña 6/2010, de 26 de marzo, completan el marco normativo que regula la designación de los senadores de la Generalitat.
Ciñéndonos ya al supuesto de hecho del que trae causa este recurso de amparo, esto es, al de la sustitución de uno de los senadores, que había renunciado previamente, por un candidato que cubriera la vacante dejada, el art. 174.4 RPC, dispone, de una parte, que la iniciativa de propuesta de un nuevo candidato para cubrir aquella vacante corresponde al «mismo grupo parlamentario que había propuesto a su antecesor»; y, de otro lado, el art. 5.2 de la Ley 6/2010, antedicha, determina que la votación se realice por cualquiera de los tres sistemas de votación secreta que prevé el art. 101.1 RPC.
Hasta aquí nada que objetar a la fundamentación de la sentencia, que invoca la aplicación de este marco normativo para razonar sobre la vulneración del art. 23 CE invocado por los recurrentes.
Mi discrepancia comienza con la afirmación de que, a mi juicio y con referencia a esta concreta cuestión, el respeto al principio representativo pasa el reconocimiento de su prevalencia sobre el otro gran principio presente en este caso, como es el principio de la autonomía parlamentaria. Como hemos tenido ocasión de declarar recientemente, el principio de autonomía parlamentaria, reconocido en el art. 72.1 CE, «se fundamenta en la necesidad de sustraer el Parlamento de posibles intromisiones de otros poderes del Estado que puedan afectar al desempeño de las funciones parlamentarias. Se trata de un mecanismo protector del órgano parlamentario, tradicional en nuestra historia constitucional y común en derecho comparado, que no supone huida del derecho, sino la existencia de un derecho propio elaborado por las Cámaras, o adoptado mediante importación selectiva o remisión a otras normas» (STC 38/2022, de 11 de marzo, FJ 3).
Pues bien, a mi entender, cuando se trata de la designación de senadores autonómicos, el principio de autonomía parlamentaria debe quedar supeditado al de representatividad que ostentan los grupos parlamentarios de las asambleas autonómicas.
Los grupos parlamentarios, en un diseño constitucional de democracia parlamentaria como es el español, ostentan un papel principal en el seno de las Cámaras, tanto de las estatales como de las autonómicas, en la medida en que agrupan en su seno a los parlamentarios y las parlamentarias que, habiendo concurrido al proceso electoral correspondiente, hayan obtenido escaño en sus respectivas asambleas legislativas, ostentando, en consecuencia un mandato representativo de la voluntad popular de los electores que les hayan votado.
El grupo parlamentario es depositario, por tanto, del mandato representativo conjunto de todo el cuerpo electoral que les haya votado y, en consecuencia, dispone de la prerrogativa, en nuestro caso, atribuida por el art. 61 a) EAC, en relación con el art. 174 RPC, de proponer al candidato o candidatos que, en proporción a su representatividad, le corresponda. En el presente caso, como el objeto de aquella iniciativa parlamentaria era la de sustituir a un senador que había renunciado a su escaño, se trataba de proponer un sustituto para proveer aquella vacante (apartado 4). El candidato propuesto por el grupo parlamentario respondía, entonces, a una doble representatividad democrática: de una parte, a la de responder a la voluntad política de que fuera él y no otro el que mejor representara en el Senado la defensa de las iniciativas e intereses políticos de aquel grupo proponente; pero, de otro lado, ostentaba también una última representación indirecta, como es la del conjunto de electores que habían votado a favor de una candidatura determinada, salida del proceso electoral y de los diputados del Parlamento de Cataluña elegidos popularmente e integrados en el grupo parlamentario correspondiente.
A mi juicio, la asamblea autonómica correspondiente ve limitada su autonomía parlamentaria en esta materia concreta de la designación de senadores autonómicos, porque debe prevalecer aquella doble manifestación del principio democrático, que se refleja en el doble grado de representatividad expuesto. No es una cuestión baladí que sea una persona y no otra la designada como candidato, aunque ambas sean miembros o independientes que defiendan los postulados de la misma formación política. En nuestro caso, para sustituir a un senador que renunció previamente a dicho cargo, el grupo parlamentario que debía proponer el candidato de sustitución, tenía interés en una persona concreta y determinada, por una cuestión de legítima oportunidad política. En efecto, dentro de una formación política no todos sus afiliados presentan una configuración política idéntica, ni asumen la misma forma de defender los postulados de la misma formación política, sino que, asumiendo aquel ideario político común, pueden ofrecer diferentes sensibilidades políticas que el grupo parlamentario correspondiente tiene el derecho de sopesar y valorar a la hora de proponer un candidato para el Senado.
Pues bien, a mi parecer, el principio de autonomía parlamentaria debe quedar supeditado en su amplitud y efectividad a la prevalencia del principio democrático, de tal manera que la decisión de la Cámara autonómica correspondiente no puede rechazar libérrimamente y por un criterio de oportunidad política al candidato a senador autonómico que proponga el grupo parlamentario correspondiente. Su ámbito de actuación, en lo que corresponde a la selección de los candidatos, no puede, a mi entender, ir más allá de la «ratificación» a la que se refiere el art. 174.3 RPC, esto es a la constatación de que, conforme a criterios reglados, el candidato propuesto cumpla los presupuestos y requisitos normativos correspondientes para poder ser senador (no incurra en causas de incompatibilidad, inelegibilidad, etc…), pudiendo no ratificar aquella propuesta con fundamento en el incumplimiento de aquellos presupuestos o requisitos. Pero, en ningún caso, debe llegar a rechazar la propuesta por una razón de oportunidad política.
Según mi parecer, la mesa del Parlamento de Cataluña tendría que haber sido consciente de esta limitación a la hora de establecer el sistema de designación a aplicar por el Pleno de la Cámara, pues lo determinante en este caso no es, en sí mismo, el procedimiento o sistema de votación que escoja para llevar a efecto la designación, sino el resultado de la misma y de que el candidato no salga finalmente designado como senador por razones de oportunidad o de voluntad política de la mayoría de la Cámara.
Solo de esta manera es posible el respeto a la minoría de una Cámara autonómica que pretenda que el derecho del grupo parlamentario a proponer y alcanzar la designación del candidato a senador autonómico que le corresponda por su grado de representatividad se haga efectivo. Además, el senador autonómico, designado a partir de la propuesta formulada por el grupo parlamentario al que le haya sido atribuida esta facultad, responde a la doble legitimidad democrática de ostentar la representación de la voluntad del grupo parlamentario que lo propuso y de la indirecta voluntad del cuerpo electoral que votó a los diputados autonómicos integrados en el grupo parlamentario que hizo la propuesta. Finalmente, la aplicación de este criterio responde a la auténtica configuración constitucional del Senado como Cámara de representación territorial del Estado (art. 69.1 CE), porque hace valer la verdadera voluntad política de los diferentes territorios del mismo.
De no asumirse este planteamiento, podrían darse resultados que contravienen frontalmente la preeminencia del principio democrático, tal y como se pusieron de manifiesto en el supuesto de autos. Candidato propuesto que, finalmente, no fue designado como senador y, además, escaño en el Senado vacante por falta de designación por el Parlamento de Cataluña que no la llegó a cubrir, alterando, consiguientemente también, el régimen de distribución de formaciones políticas con representación parlamentaria en el Senado. Si llegamos a unas últimas consecuencias, cabría la posibilidad real de que una o varias asambleas autonómicas pudieran vetar o, en términos de la sentencia «bloquear», la designación como senadores de los candidatos propuestos, lo que, a su vez, podría derivarse en una posterior alteración del régimen de las mayorías y minorías en la Cámara Alta española.
Por tanto, en el caso del presente procedimiento de amparo, el recurso debería haber sido estimado y el amparo otorgado a los recurrentes (el Grupo Parlamentario del PSC en el Parlamento de Cataluña y el diputado del mismo, el señor Iceta, en cuanto candidato de dicho grupo), no ya por los razonamientos expuestos en el FJ 4 C) de la sentencia, sino por los argumentos que ahora acabo de desarrollar.
Por todo ello, emito este voto concurrente.
Madrid, a siete de abril de dos mil veintidós.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la decisión, formulo este voto. Mi discrepancia se refiere al modo en que el canon de control invocado en la sentencia –que se corresponde con la doctrina tradicional del Tribunal respecto del contenido constitucionalmente protegido delius in officiumde los parlamentarios– se transforma en el momento de su aplicación al caso. Transformación que viene a modificar la doctrina sin hacer patente tal alteración y sin que existan razones suficientes para justificarla.
A) La doctrina constitucional sobre elius in officiumy la autonomía parlamentaria.
Como se recuerda en nuestra sentencia, es doctrina constitucional asentada que el derecho a acceder a los cargos públicos de naturaleza representativa (art. 23.2 CE) implica el de mantenerse en ellos y desempeñarlos de acuerdo con la ley y con los reglamentos parlamentarios, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas. El art. 23.2 CE no consagra un derecho fundamental al respeto de todas y cada una de las prescripciones que conforman la legalidad parlamentaria, ya que únicamente ostentan relevancia constitucional desde esta perspectiva las contravenciones de las normas internas de las asambleas que, afectando a los derechos y facultades de los representantes parlamentarios (o de los grupos en que se integran), pertenecen al núcleo de su función representativa. La afectación se produce cuando los órganos de gobierno de las cámaras impiden o coartan la práctica de tales derechos o facultades, o cuando adoptan decisiones que contrarían la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes.
Esta doctrina se encuentra en estrecha relación con la necesidad de respetar la autonomía parlamentaria (art. 72 CE), que exige otorgar a los órganos rectores de las cámaras un amplio margen de apreciación en la interpretación de la legalidad parlamentaria al hilo del ejercicio de su función técnico-jurídica. Esta potestad de interpretación y aplicación no puede ser desconocida por el Tribunal Constitucional, pues, como se ha señalado de manera repetida, «[e]l respeto a la autonomía parlamentaria lo es, sobre todo, a unas reglas de juego que institucionalizan el debate político y sobre cuyo contenido solo de manera excepcional puede extenderse nuestra jurisdicción» (STC 226/2004, de 29 de noviembre, FJ 6). Este tribunal, al analizar las discrepancias que puedan producirse sobre la aplicación de la legalidad parlamentaria, debe tomar en cuenta la especial relevancia de la autonomía parlamentaria y, como consecuencia de ello, la facultad que la Constitución reserva a las cámaras de identificar, interpretar y aplicar las normas que rigen su organización y funcionamiento, pues la ordenación reglamentaria goza de amplia libertad de configuración, siempre que se cohoneste y sea respetuosa con el derecho de los parlamentarios a desempeñar su cargo representativo [STC 139/2017, de 29 de noviembre, FFJJ 3 a), 4 b) y 5].
De la conjunción de los arts. 23.2 y 72 CE resulta, por lo tanto, un alcance limitado del control constitucional sobre las decisiones de los órganos rectores de las cámaras, de modo que solo pueden ser tachadas de lesivas delius in officiumsi resultan arbitrarias o manifiestamente irrazonables y conducen al menoscabo de los derechos que integran el núcleo de la función representativa [STC 159/2019, FJ 5 c)].
Considero que ninguna de estas dos circunstancias concurría en el supuesto abordado por la sentencia de la que discrepo, lo que –salvo modificación explícita y fundamentada de nuestros parámetros de enjuiciamiento– debería haber conducido a la denegación del amparo.
B) El estándar de control: de la prohibición de arbitrariedad al deber de adoptar la decisión más favorable al ejercicio del derecho invocado.
En virtud del respeto a la autonomía parlamentaria, la fiscalización por parte de este tribunal de la actuación de los órganos de las cámaras ha de limitarse a las decisiones arbitrarias o manifiestamente irrazonables, dejándoles, por lo demás, un amplio margen de apreciación. El control de constitucionalidad que nos corresponde es meramente negativo, sin que podamos reemplazar la voluntad de los órganos rectores de las asambleas en el ejercicio de sus funciones (SSTC 242/2006, de 24 de julio, FJ 2).
La prohibición de arbitrariedad o manifiesta irrazonabilidad, que nuestra sentencia invoca como parámetro de enjuiciamiento, se transforma en el momento de su aplicación al caso en un estándar de control considerablemente más intenso, a saber, en la exigencia de que la mesa de la Cámara realice la interpretación de la legalidad parlamentaria que resulte más favorable a la faceta o derecho delius in officiumconcretamente invocado por los parlamentarios. El apartamiento de nuestro canon tradicional de control se hace manifiesto en la sentencia porque en ningún momento concluye que las decisiones recurridas carecieron de justificación, por el contrario, reconoce que el sistema de votación elegido por la mesa contaba con cobertura reglamentaria y era coherente con todos los precedentes de designación de senadores autonómicos por el Parlament desde la entrada en vigor de la Ley 6/2010.
Considero que nuestra sentencia acierta al optar implícitamente por el entendimiento de que ni la autonomía parlamentaria ni la doctrina del Tribunal impiden asociar alius in officiumde los parlamentarios un correlativo deber de los órganos rectores de las cámaras de interpretar la legalidad parlamentaria en el sentido más favorable al ejercicio de la función representativa cuando concurran determinados presupuestos. Ahora bien, para ello es indispensable fijar de manera clara yex antelas circunstancias que activan ese deber interpretativo y que, con ello, limitan la autonomía parlamentaria e, incluso, los derechos y facultades de los otros miembros de la Cámara a votar libremente.
Nuestra sentencia omite este paso y se limita a indicar que, en el caso enjuiciado, la mesa «desconoció la necesidad de evitar el bloqueo de las facultades de propuesta de candidatos que proporcionalmente correspondían al grupo parlamentario afectado», necesidad que derivaría de «las especiales circunstancias que determinaban en este caso la posibilidad […] de que pudiera producirse un bloqueo mediante la utilización por otros grupos parlamentarios de la facultad de votar negativamente la candidatura», tal y como constaba en el escrito de reconsideración formulado por el grupo parlamentario afectado. La alusión a las «circunstancias políticas concurrentes» y a las «circunstancias de la elección» que «hacía[n] presumible de manera inmediata un bloqueo de la candidatura presentada» se reitera sin que se explicite su contenido ni, por lo tanto, quede patente qué circunstancias han de concurrir para que, en casos futuros, se active este deber. Parece que bastarían meras consideraciones preventivas o especulativas del grupo proponente acerca del hipotético resultado de la votación, lo cual resulta difícilmente compatible no solo con la autonomía parlamentaria y elius in officiumdel resto de miembros de la Cámara, sino con las más elementales exigencias de seguridad jurídica.
C) El derecho protegido: del derecho proporcional de propuesta al derecho a la designación del candidato propuesto.
El segundo de los extremos que le corresponde examinar a este tribunal, al hilo de las alegaciones de vulneración delius in officium, es si las actuaciones recurridas menoscabaron los derechos que integran el núcleo de la función representativa protegida por el art. 23 CE. Aunque se trata de una cuestión estrechamente ligada al problema mencionado del estándar de conducta exigible a los órganos rectores de las Cámaras, es en este plano donde se aprecian con especial claridad las particularidades del supuesto de hecho al que se refiere nuestra sentencia.
En efecto, la resolución del recurso de amparo exigía abordar una faceta delius in officiumpoco explorada en la doctrina constitucional. Se trataba de delimitar si, y en su caso en qué medida y con qué contenido, forma parte del núcleo de las funciones representativas de los grupos parlamentarios su derecho proporcional de propuesta de candidatos a la Cámara para su designación como senadores autonómicos. A tal efecto era necesario tener en cuenta, como se hace en la sentencia, el tenor del art. 69 CE y del resto de normas estatales y autonómicas aplicables al caso (art. 165 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general; arts. 1, 12, 18, 19, 28 y 32 del Reglamento del Senado; arts. 61, 179 y disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de Cataluña; arts. 17, 152 y 153 del Reglamento del Parlamento de Cataluña; y art. 5 de la Ley catalana 6/2010, de 26 de marzo). De estos preceptos resulta una distribución de funciones entre los grupos parlamentarios y el Pleno de la Cámara. A los primeros les corresponde, cuando la proporcionalidad que debe respetarse así lo exija, un derecho de presentación o propuesta de candidato o candidatos para el cargo de senador; mientras que corresponde al Pleno la decisión relativa a la designación o no de los candidatos. Cabe entender que esas funciones forman parte delius in officiumdel grupo parlamentario afectado y de los miembros del Pleno, respectivamente.
En esta línea, nuestra sentencia reconoce que la resolución del Pleno sobre la designación de unos u otros candidatos no puede quedar predeterminadade iurepor la iniciativa de los grupos interesados, ya que la capacidad de propuesta del grupo parlamentario no comporta de manera directa el derecho a ser votado favorablemente por la Cámara. En otras palabras, el derecho proporcional de propuesta no abarca el derecho a que la Cámara efectivamente designe al concreto candidato propuesto, pues ello supondría privar al Pleno de las facultades decisorias que el ordenamiento le reserva. Ahora bien, como ha de garantizarse la efectividad del derecho de propuesta proporcional de los grupos, nuestra sentencia señala –estimo que con acierto– que ese derecho incluye el derecho a que no se impida, mediatice o sustituya por otros la facultad que solo el respectivo grupo ostenta para seleccionar o individualizar, como candidatos, a aquellos que se proponen al Pleno. Por lo tanto, la facultad decisoria atribuida a la Cámara tiene su límite en la imposibilidad de bloquear la facultad de propuesta que corresponde proporcionalmente a cada grupo parlamentario.
De aquí deriva nuestra sentencia que elius in officium