Categoría: Judicial

bis y 599.1 LOPJ que no se pueden entender como una ley singular dirigida a proteger a determinadas personas ya que su vocación es general y diferida en el tiempo, por cuanto se aplicará en todos aquellos momentos en que el Consejo General del Poder Judicial esté en funciones y en aquellos casos en que deba proponer el nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional (con apoyo en la STC 148/2020, de 22 de octubre). A su entender, los recurrentes realizan un juicio de intenciones sobre la reforma que queda extramuros de la norma (cita SSTC 103/2017, de 6 de septiembre, FJ 3, y 158/2019, de 12 de diciembre).
b) El abogado del Estado niega la vulneración del artículo 165 CE ya que, a su juicio, no existe invasión del ámbito competencial de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la regulación de las atribuciones del Consejo General del Poder Judicial. Aduce la falta de concreción de la queja, que se limita a la consideración de que todo lo concerniente al Tribunal Constitucional solo cabe regularlo a través de su ley orgánica, por lo que consideran que la inconstitucionalidad se extiende también por infracción del artículo 16.1 LOTC. Cita, en relación con la necesaria carga argumentativa, la STC 140/2018, de 20 de diciembre, señalando que los recurrentes se limitan a hacer una referencia genérica sobre la vulneración del precepto constitucional pero no concretan sobre qué parte específica de la reforma recae la tacha y porqué esa parte es contraria al artículo 165 CE.
Con todo, alega que lo que dispone el artículo 570 bis LOPJ es la competencia del Consejo General del Poder Judicial, incluso en funciones, de proponer el nombramiento de magistrados, lo que coincide con la regulación del artículo 159 CE; esto es, que es el Consejo General del Poder Judicial el que efectúa esa propuesta. A su vez,el artículo 599.1 LOPJ lo único que añade es el establecimiento de un plazo para efectuar esa propuesta, tres meses desde el vencimiento del mandato anterior, tampoco se argumenta en qué contradice esta previsión el artículo 165 CE.
A juicio del abogado del Estado, el ámbito reservado por el artículo 165 CE en exclusiva a la LOTC se refiere al estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones, sin que abarque el procedimiento por el que los órganos constitucionales llamados a realizar la propuesta de magistrados deban realizarla, previsión de propuesta regulada en el artículo 159 CE. No solo la Ley Orgánica del Poder Judicial regula el procedimiento por el que el Consejo General del Poder Judicial realiza la designación de magistrados del Tribunal Constitucional, sino que también lo regulan los reglamentos del Congreso (artículo 204) y del Senado (artículos 184, 185 y 186) en relación con el procedimiento para la designación de los magistrados que les corresponde conforme al artículo 159 CE.
El procedimiento para la designación de magistrados por los órganos constitucionales llamados a ello no se integra en ninguno de los tres ámbitos del artículo 165 CE. De hecho, la regulación del nombramiento se contiene en otro precepto, el artículo 159 CE, sin que la reforma propuesta afecte al contenido de este artículo. Finalmente, el abogado del Estado niega la vulneración del artículo 165 CE que se aduce en la demanda, que considera que el establecimiento de un plazo para la designación en la nueva redacción del artículo 599.1 LOPJ contradice dicho artículo ya que el mismo no prevé plazo alguno para realizarlo. Aduce el abogado del Estado que la Constitución prevé el desarrollo legislativo orgánico del Tribunal Constitucional (cita la STC 118/2016, de 23 de junio) y que el establecimiento de un plazo para la propuesta está dentro del espíritu que inspira la regulación del artículo 159 CE en orden al cumplimiento de los plazos de nombramiento y renovación del Tribunal [cita la STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 7 A)].
10. Los magistrados don César Velasco Fuentes y doña María Vidal Méndez Hernández, mediante sendos escritos de 17 y 18 de octubre de 2023, respectivamente, comunicaron su voluntad de abstenerse de toda intervención en el presente recurso de inconstitucionalidad y sus incidencias por tener interés directo en la causa (artículo 219.10 LOPJ).
Por AATC 521/2023 y 522/2023, de 6 de noviembre, el Pleno del Tribunal Constitucional estimó justificada su abstención al concurrir la causa décima del artículo 219 LOPJ, por tener un interés directo en la causa, al sustentarse su nombramiento como magistrados del Tribunal Constitucional en el nuevo apartado primero introducido en el artículo 570 bis.1 por la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, cuya constitucionalidad aparece cuestionada por los recurrentes.
11. Por acuerdo del presidente del Tribunal Constitucional de 6 de noviembre de 2023, se designa a la Excma. Sra. doña Concepción Vargas Gallego magistrada ponente en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6914-2022, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados en relación con la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en sustitución del Excmo. Sr. don César Velasco Fuentes, magistrado al que anteriormente correspondía la ponencia, por abstención del mismo.
12. Por providencia de 5 de noviembre de 2024 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 6 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
El recurso de inconstitucionalidad tiene por objeto la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Los motivos de inconstitucionalidad aducidos por los recurrentes, tal y como se ha dado cuenta pormenorizadamente en los antecedentes de esta sentencia, se concretan, de una parte, en que la tramitación parlamentaria de la ley conllevó la vulneración tanto del artículo 93 CE, por contravención del Derecho de la Unión Europea, como del artículo 23 CE. De otra parte, se sostiene también que la ley recurrida, que se considera en la demanda una ley singular, infringe el artículo 9.3 CE, en lo que se refiere a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; el artículo 165 CE, dado que su contenido afecta al régimen jurídico del Tribunal Constitucional; y el artículo 159.1 CE, al establecer un plazo para la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional.
La letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, ha alegado solamente sobre los vicios de inconstitucionalidad formal aducidos en la demanda, que descarta, tal y como se ha dejado constancia en los antecedentes de esta sentencia. Asimismo, el abogado del Estado, en los términos que también han quedado recogidos en los antecedentes de esta sentencia, ha interesado la desestimación del recurso de inconstitucionalidad por entender que no concurre ninguna de las vulneraciones constitucionales que los recurrentes denuncian.
2. Objeto y contenido de la ley impugnada.
La Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, modifica los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. El preámbulo de la norma explica que «la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones, ha introducido en la Ley Orgánica del Poder Judicial un nuevo artículo 570 bis con el propósito de restringir las facultades atribuidas con carácter general al Consejo General del Poder Judicial, una vez que finaliza el plazo para su renovación sin que hayan podido ser designados los nuevos vocales. Y, entre las facultades que el Consejo deja de poder ejercer, se encuentra precisamente el nombramiento de los dos magistrados del Tribunal Constitucional que por imperativo constitucional debe designar» y que «el nuevo régimen que la Ley Orgánica 4/2021 establece para el Consejo General del Poder Judicial cuando este pasa a estar en funciones no contempla la facultad de nombrar a los dos magistrados del Tribunal Constitucional que le corresponde designar, lo que abocaría a esperar a la renovación del Consejo para dicha designación». Así, según continúa el preámbulo, «[p]ara evitar esta situación, que puede causar dificultades en la renovación de los órganos constitucionales, se deben modificar los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, a fin de introducir entre las facultades conferidas al Consejo General del Poder Judicial en funciones la de nombrar a los dos magistrados del Tribunal Constitucional que, en los términos previstos en el citado artículo 599 de la misma norma, le corresponde designar».
El artículo 570 bis LOPJ, en su primer apartado, establece las atribuciones que puede ejercer el Consejo General del Poder Judicial cuando, por no haberse producido su renovación en el plazo legalmente previsto, entre en funciones según lo previsto en el apartado 2 del artículo 570 de dicha Ley Orgánica. Entre estas atribuciones, la ley orgánica objeto del presente recurso de inconstitucionalidad añade, en el primer número, la de «[p]roponer el nombramiento de dos magistrados del Tribunal Constitucional, en los términos previstos por el artículo 599.1.1».
De otra parte, la Ley Orgánica 8/2022, modifica el citado artículo 599.1.1 LOPJ, que queda redactado como sigue: «La propuesta de nombramiento, por mayoría de tres quintos, de los dos magistrados del Tribunal Constitucional cuya designación corresponde al Consejo General del Poder Judicial, que tendrá que realizarse en el plazo máximo de tres meses a contar desde el día siguiente al vencimiento del mandato anterior».
En definitiva, la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, se limita a prever, entre las atribuciones del Consejo General del Poder Judicial, cuando entre en funciones, la de «[p]roponer el nombramiento de dos magistrados del Tribunal Constitucional, en los términos previstos por el artículo 599.1.1», al que se añade un plazo para realizarlo.
3. Consideraciones previas.
Antes de examinar los concretos motivos de inconstitucionalidad en los que se sustenta este recurso, es preciso realizar una serie de consideraciones acerca de (a) la incidencia de las SSTC 128/2023, de 2 de octubre, y 15/2024, de 30 de enero, en el presente recurso de inconstitucionalidad; (b) las modificaciones sobrevenidas de la norma impugnada; (c) el alcance del control de constitucionalidad que compete realizar a este tribunal; (d) el debido cumplimiento de la carga alegatoria que pesa sobre los recurrentes; y (e) el orden de examen de los motivos de impugnación.
a) La demanda, así como las alegaciones de la letrada de las Cortes Generales y del abogado del Estado han puesto de relieve la relación entre el presente recurso de inconstitucionalidad y el recurso de inconstitucionalidad núm. 3101-2021, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones. Este recurso se resolvió por la STC 15/2024, de 30 de enero, por aplicación, en parte, de la STC 128/2023, de 2 de octubre. Estas dos sentencias cobran, por tanto, relevancia en este proceso constitucional y nos remitiremos a ellas en lo que proceda.
Es asimismo preciso recordar que en el recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 15/2024, se había denunciado, como también recuerda la demanda, la vulneración del artículo 165 CE por la exclusión de la función de proponer el nombramiento de dos miembros del Tribunal Constitucional de entre las atribuidas al Consejo General del Poder Judicial en funciones. La modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial por la Ley Orgánica ahora recurrida determinó que dicho motivo de impugnación no fuera analizado en la citada sentencia por desaparición sobrevenida del objeto del proceso [STC 15/2024, FJ 2 c)].
b) Durante la pendencia de este proceso la Ley Orgánica del Poder Judicial ha sido modificada por las Leyes Orgánicas 14/2022, de 22 de diciembre; 2/2024, de 1 de agosto, y 3/2024, de 2 de agosto, si bien dichas modificaciones no afectan a la concreta regulación objeto del presente recurso.
c) Debemos descartarab initiolas alegaciones sobre la finalidad de la ley que realiza la demanda ya que, como ha establecido este tribunal, en su aprobación «[p]odrán subyacer determinadas concepciones políticas, pero los únicos motivos que este remedio [el recurso de inconstitucionalidad] puede tratar de hacer valer y que este tribunal puede tomar en consideración son los jurídico-constitucionales. Quedan extramuros los juicios de “oportunidad política” (STC 35/2017, de 1 de marzo, FJ 4) o sobre la “calidad” de las leyes (SSTC 341/1993, de 18 de noviembre; 164/1995, de 13 de noviembre, y 341/2005, de 21 de diciembre). El recurso de inconstitucionalidad sirve exclusivamente a la “función nomofiláctica o de depuración del ordenamiento jurídico de leyes inconstitucionales encomendada a este tribunal” (SSTC 90/1994, de 17 de marzo, FJ 2; 102/1995, de 26 de junio, FJ 2, y 2/2018, de 11 de enero, FJ 2)» [SSTC 25/2024, de 13 de febrero, FJ 2 b), y 88/2024, de 5 de junio, FJ 3 c)].
d) Tal y como se ha dejado constancia en los antecedentes de esta sentencia, el abogado del Estado ha hecho referencia a la falta de carga argumentativa de la demanda en relación con la ausencia de informe del Consejo General del Poder Judicial (artículo 561.1 LOPJ) y respecto a la vulneración del artículo 165 CE.
Se ha de tener en cuenta, a este respecto, la consolidada doctrina de este tribunal, recordada recientemente, entre otras, en las SSTC 68/2024, de 23 de abril, FJ 3, y 88/2024, de 5 de junio, FJ 3, que afirma que «cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar […] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13)». Por esta razón, el Tribunal no podrá pronunciarse sobre preceptos respecto de los que «los recurrentes no han hecho, más allá de su mera invocación, ninguna alegación, ni han desarrollado un mínimo razonamiento que cuestione su constitucionalidad» [STC 25/2024, FJ 2 c)].
A la vista de las alegaciones realizadas en la demanda, de las que se ha dado cuenta pormenorizadamente en los antecedentes de esta sentencia, en este caso, este tribunal considera que es posible estimar que se ha cumplido la debida carga alegatoria en los términos de la doctrina constitucional, aunque la argumentación haya sido un tanto escueta o poco pormenorizada. Esto último determina que, dado que la argumentación de este motivo no es exhaustiva, tampoco habrá de serlo nuestra respuesta (en este sentido, por todas, STC 105/2019, de 19 de septiembre, FJ 2).
e) Por último, cabe señalar que se examinarán los motivos de inconstitucionalidad en el orden que se plantean en la demanda, comenzando por las quejas de la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 8/2022 y examinando, en su caso, a continuación, la vulneración de los artículos 9.3 y 165 CE que se achacan al artículo único de la ley orgánica. Finalmente, caso de resultar procedente, se analizará la vulneración del artículo 159 CE que se imputa únicamente al apartado 2 del artículo único de la ley, que establece que la propuesta de nombramientos de los dos magistrados del Tribunal Constitucional tiene que realizarse «en el plazo máximo de tres meses a contar desde el día siguiente al vencimiento del mandato anterior».
4. Motivos de inconstitucionalidad procedimental.
A) Tal y como se ha dejado constancia en los antecedentes de esta sentencia, la demanda alega que los defectos en la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 8/2022 han comportado la infracción del artículo 93 CE y han vulnerado el derecho de los diputados alius in officiumque garantiza el artículo 23 CE. La letrada de las Cortes Generales y el abogado del Estado, como también se ha recogido en los antecedentes de esta sentencia, han interesado la desestimación de estos motivos.
B) En la resolución de estas quejas hemos de partir de una precisión inicial. Estas alegaciones, como afirma la demanda y corroboran tanto la letrada de las Cortes Generales como el abogado del Estado, coinciden, prácticamente en su totalidad, con las aducidas en relación con la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 4/2021 en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3101-2021, y que fueron resueltas por la citada STC 15/2024, algunas de ellas por aplicación de la doctrina sentada en la también citada STC 128/2023. Será necesario, en su caso, la remisión a dichas sentencias para la resolución de las cuestiones también ahora planteadas.
C) Además, en el análisis de los vicios del procedimiento legislativo aducidos en la demanda, debemos recordar que «[s]egún doctrina reiterada de este tribunal, aunque el art. 28.1 LOTC no menciona a los reglamentos parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la inconstitucionalidad de la ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador como, sobre todo, por el carácter instrumental que tienen respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el pluralismo político (art. 1.1 CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley, cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras [STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1 a); doctrina que reitera, entre otras, STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5]». Esta doctrina constitucional «se ha de cohonestar con la jurisprudencia constitucional, según la cual, “la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este tribunal no puede desconocer”» [STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 5 b)].
D) La Ley Orgánica 8/2022 tuvo su origen, tal y como se relata en los antecedentes de esta sentencia, en una proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso. La demanda aduce que se hizo un fraudulento uso de la fórmula de la proposición de ley, para evitar la audiencia de los sectores afectados y del Consejo General del Poder Judicial y para acelerar su tramitación.
Esta queja no puede prosperar atendiendo a lo afirmado en las SSTC 128/2023, FJ 3 B), y 15/2024, FJ 3 a), con remisión a lo allí resuelto.
E) La demanda aduce, asimismo, como se ha expuesto detenidamente en los antecedentes de esta sentencia, la vulneración del artículo 23 CE por la tramitación de la ley por el procedimiento de urgencia y porque la mesa impidió que se pudiera oír a los afectados por la reforma, a la Comisión de Venecia y al Consejo General del Poder Judicial (artículo 561.1 LOPJ). Entiende la demanda que la mesa aplicó restrictivamente el ordenamiento jurídico al no amparar la solicitud de los recurrentes de recabar dichos informes y comparecencias y al tramitar la reforma por el trámite de urgencia y no exponer de forma motivada las razones de dichas decisiones, ni justificar la dilación en la respuesta a dicha petición.
a) No se puede oponer ninguna tacha a la tramitación parlamentaria por el procedimiento de urgencia de la proposición de ley que dio lugar a la Ley Orgánica 8/2022. En este caso, la declaración de urgencia ha seguido los cauces previstos en los artículos 93 y 94 RCD. El requisito que dichos preceptos imponen es su solicitud por los sujetos legitimados. En concreto, el artículo 93.1 RCD dispone que «a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los diputados, la mesa del Congreso podrá acordar que un asunto se tramite por procedimiento de urgencia» y, como consta en los antecedentes de esta sentencia, la solicitud de tramitación por el procedimiento de urgencia fue firmada por noventa y tres diputados del Grupo Parlamentario Socialista.
De otra parte, el artículo 93 RCD no excluye del procedimiento de urgencia ningún tipo de iniciativa ni de contenido de la norma tramitada, ni tampoco, en consecuencia, la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en los términos expuestos en el fundamento jurídico 3 b) de la STC 15/2024, al que cumple remitirse ahora. En este caso, como también se entendió en la citada STC 15/2024, FJ 3 b), puede afirmarse que la tramitación urgente no ha impedido a los recurrentes ejercer las facultades que les corresponden como diputados en el procedimiento legislativo, notablemente la facultad de presentación de enmiendas. A este respecto, tal y como consta en los antecedentes de esta sentencia y pone de manifiesto la letrada de las Cortes Generales, la mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión de 14 de julio, acordó la admisión a trámite de las enmiendas presentadas a la proposición de ley: tres enmiendas a la totalidad con texto alternativo por parte de los grupos parlamentarios Ciudadanos, Vox y Popular en el Congreso y una enmienda al articulado del Grupo Parlamentario Socialista («Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados» serie B, núm. 261-4, de 20 de julio de 2022).
b) La demanda denuncia también la ausencia de informe del Consejo General del Poder Judicial. Conforme a la STC 15/2024, FJ 3 a), carece de relieve jurídico-constitucional la ausencia, durante la tramitación parlamentaria de la proposición de ley, del informe del Consejo General del Poder Judicial contemplado en el art. 561.1 LOPJ, que establece que se someterán a informe del Consejo los anteproyectos de ley que versen sobre modificaciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por las razones expuestas en la citada STC 15/2024, FJ 3 a), y en la STC 128/2023, FJ 3 A), a las que nos remitimos.
c) Tampoco merece ningún reproche la ausencia del informe de la Comisión de Venecia solicitado por los recurrentes ya que la tramitación de las proposiciones de ley se rige, exclusivamente, por los reglamentos respectivos (art. 89.1 CE), en los que no se prevé informe preceptivo alguno a cargo de otros órganos [SSTC 128/2023, FJ 3 A), y 15/2024, FJ 3 a)].
El hecho de que la Cámara no considerase oportuno pedir informe al Consejo General del Poder Judicial o, decimos ahora, a la Comisión de Venecia, para integrarlo como antecedente en la tramitación legislativa de la iniciativa (a los efectos del artículo 124 RCD) tampoco merece objeción alguna en términos jurídico-constitucionales [en este sentido, SSTC 128/2023, FJ 3 A), y 15/2024, FJ 3 a)].
d) En cuanto a la solicitud de comparecencias, la STC 94/2023, de 12 de septiembre, FJ 2 B) b), con cita de la STC 19/2023, de 22 de marzo, FJ 3 B) b), afirmó que «[e]l legislador, que obviamente no queda “sujeto a las determinaciones o valoraciones técnicas que puedan ofrecer expertos o peritos en la materia sobre la que pretende legislar” (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5), ni siquiera viene obligado, en lo que ahora importa, a recabar tales valoraciones, por más que pueda llegar a hacerlo. Imponer lo contrario supondría dar lugar a una participación preceptiva de otros órganos o instancias, a título consultivo, en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado, que corresponde en exclusiva a las Cortes Generales (art. 66.2 CE)».
e) Con todo, la Cámara podría haber considerado oportuno recabarlos. En este sentido, en la STC 128/2023, FJ 3 A), se afirmó que «nada se opone a que la Cámara pudiera considerar oportuno pedir informe al Consejo General del Poder Judicial sobre cualquier cuestión o asunto de su incumbencia institucional (art. 561.1.9 LOPJ y STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 6)» o, puede entenderse ahora, solicitar otros informes o la celebración de comparecencias. En la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 4/2021, la mesa del Congreso de los Diputados, como consta en la STC 128/2023, FJ 3 A), en sus acuerdos de 13 de enero y 9 de febrero de 2021, no consideró «necesario integrar como antecedente –a los efectos del art. 124 RCD– el informe del Consejo, sobre la base del carácter potestativo de la decisión de hacer intervenir o no al Consejo» sin que nada se pueda objetar a estos acuerdos en términos jurídico-constitucionales.
Ahora bien, en la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 8/2022 la mesa no se pronunció sobre las solicitudes de informe y de comparecencias que presentó la portavoz del Grupo Parlamentario Popular el día 8 de julio de 2022, hasta el día 8 de septiembre, una vez que había sido aprobada la citada ley orgánica, aspecto al que la demanda anuda también la vulneración del artículo 23 CE. Este proceder del Congreso de los Diputados no provoca, en sí mismo considerado, la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica 8/2022 [en un sentido similar, STC 155/2017, de 21 de diciembre, FJ 7 b)]. La falta de contestación de la mesa a dicha solicitud durante el tiempo en que transcurrió la tramitación de la ley orgánica y, en su caso, la motivación de los acuerdos de la mesa, no tienen trascendencia constitucional en la resolución de los vicios de procedimiento legislativo aducidos en este concreto proceso constitucional.
En efecto, la ausencia del informe del Consejo General del Poder Judicial, del informe de la Comisión de Venecia y de la celebración de comparecencias de expertos no determina, como se ha expuesto con anterioridad, que se incurra en un vicio del procedimiento legislativo. Por lo tanto, la motivación de los acuerdos de la mesa, cualquiera que esta sea, y la dilación en la repuesta tampoco podrían afectar en este caso, por sí mismas, a la formación de la voluntad de la Cámara ni ser consideradas, en consecuencia, un vicio determinante de la inconstitucionalidad de la ley.
F) La demanda alega, asimismo, la vulneración del artículo 93 CE dado que el Derecho de la Unión impide que una reforma de la legislación referida al Poder Judicial, como la contenida en la Ley Orgánica 8/2022, se tramite de forma acelerada y sin oír a los sectores implicados, en particular, a las asociaciones profesionales de jueces y magistrados, al Consejo General del Poder Judicial y a la Comisión de Venecia. Se razona en la demanda que tal exigencia deriva del principio de respeto al Estado de Derecho (art. 2 TUE) que se traslada a los jueces y tribunales nacionales (art. 19.1 TUE) y que la tramitación por vía de urgencia y sin dar audiencia a los afectados vulneró el artículo 93 RCD y correlativamente el artículo 93 CE que impone a las Cortes Generales el deber de garantizar el cumplimiento de los tratados constitutivos de la Unión Europea. Esta misma queja fue resuelta en el fundamento jurídico 3 c) de la STC 15/2024. Consecuentemente, debemos desestimar este motivo de inconstitucionalidad atendiendo a lo que se afirmó en dicho fundamento jurídico, al que cumple remitirse ahora.
De acuerdo con lo anterior se deben desestimar todos los motivos de inconstitucionalidad aducidos en relación con la tramitación parlamentaria, en el Congreso de los Diputados, de la Ley Orgánica 8/2022.
G) De otra parte, los recurrentes habían solicitado el planteamiento de cuestión prejudicial por haber desconocido la tramitación de la proposición de ley los estándares de protección del Estado de Derecho de la Unión Europea. Habiéndose descartado esta queja, por remisión a los argumentos de la citada STC 15/2024, FJ 3 c), no procede el planteamiento de cuestión prejudicial en los términos del artículo 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea.
5. Motivos de inconstitucionalidad material.
A) Análisis de la vulneración del artículo 9.3 CE.
Los recurrentes aducen, en los términos de los que se ha dado cuenta pormenorizadamente en los antecedentes de esta sentencia, que la ley impugnada, de acuerdo con la doctrina constitucional (cita las SSTC 203/2013, de 5 de diciembre, y 50/2015, de 5 de marzo), es una ley singular y que, tanto por su motivación como por su contenido, vulnera el artículo 9.3 CE en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
El Tribunal entiende que la Ley Orgánica 8/2022 no es una ley singular, atendiendo a lo afirmado en la STC 15/2024, FJ 7, en la que se consideró que la ley entonces impugnada por este motivo, en concreto la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones, no era una ley singular dado que el precepto «va dirigido a aplicarse en todos los supuestos en los que el Consejo esté en funciones» (STC 15/2024, FJ 7).
Como entonces, ahora, «para resolver la impugnación planteada resulta necesario determinar, con carácter previo, cuál es la verdadera naturaleza del precepto impugnado, que los recurrentes califican de ley singular» (STC 15/2024, FJ 7).
Las leyes singulares serían «[a]quellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la ley singular y no comunicable con ningún otro» (SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10, y 129/2013, de 4 de junio, FJ 4), de modo que «una ley que no fuera de destinatario único, ni autoaplicativa, adolece de tal naturaleza si ha sido dictada en atención a un supuesto de hecho concreto, esto es, a una situación singular o excepcional» (STC 50/2015, de 5 de marzo, FJ 3; 203/2013, FJ 3, y 15/2024, FJ 7).
En el presente supuesto, como en el de la STC 15/2024, FJ 7, de la simple lectura de la Ley Orgánica 8/2022 se desprende que no es una ley singular dado que los artículos 570 bis.1.1 y 599.1.1 LOPJ van dirigidos a aplicarse en todos los supuestos en los que el Consejo esté en funciones y proceda el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional por parte del Consejo General del Poder Judicial y no únicamente a permitir que el Consejo General del Poder Judicial pudiera designar, en el específico momento en que se aprobó la ley orgánica, a los magistrados del Tribunal Constitucional.
Por lo tanto, constatado que no estamos frente a una ley singular o de caso único y autoaplicativa, decae la totalidad de la argumentación sostenida por los recurrentes, por lo que procede rechazar este motivo de inconstitucionalidad (en este sentido, STC 15/2024, FJ 7).
B) Análisis de la vulneración del artículo 165 CE.
Los recurrentes aducen que la ley impugnada infringe el artículo 165 CE en relación con el artículo 16.1 LOTC, por invadir la ley orgánica impugnada el contenido de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al regular la designación de magistrados y su plazo. El abogado del Estado, además de alegar que no se cumple con la necesaria carga argumentativa, cuestión que ya ha sido abordada en el fundamento jurídico 2 de esta sentencia, interesa la desestimación de este motivo de inconstitucionalidad. A su entender, el procedimiento de designación de magistrados no se integra en el ámbito reservado al artículo 165 CE.
En relación con este motivo de inconstitucionalidad se ha de partir de la precisión de que el procedimiento de designación de magistrados del Tribunal Constitucional, materia a la que se refiere la Ley Orgánica 8/2022, se establece en nuestra Constitución en su artículo 159 CE, como alega el abogado del Estado, por más que su artículo 165 CE contenga una remisión expresa al legislador orgánico para la regulación del Tribunal Constitucional. En todo caso, este tribunal ya se ha pronunciado sobre esta cuestión, descartando que el artículo 165 CE y el artículo 16 LOTC impidan que otras normas puedan desarrollar la regulación constitucional sobre el procedimiento a seguir en la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional.
La STC 49/2008, de 9 de abril, destacó, en su FJ 3 y también en su fundamento jurídico 16, la existencia de una reserva de ley orgánica amplia y con vocación de plenitud contenida en el artículo 165 CE, pero junto a ello también afirmamos que la apertura de la jurisdicción constitucional española al legislador orgánico no es homogénea en todos los ámbitos y en el fundamento jurídico 7 a), expusimos que «a diferencia de lo que ocurre en otros países de nuestro entorno, la Constitución española contiene una regulación detallada de la elección de los miembros del Tribunal Constitucional. El art. 159.1 CE, en efecto, no solo fija en doce el número de magistrados, sino que regula la participación de los diversos órganos constitucionales que concurren en su elección con una precisión que hace posible que sea la propia Ley Orgánica del Tribunal Constitucional la que se remita en gran medida a dicho precepto constitucional al referirse a esta cuestión en el primer párrafo de su art. 16.1. Ello, sin embargo, no cierra las puertas de modo absoluto a que otras normas puedan desarrollar una regulación constitucional que, entre otras cosas, guarda silencio sobre el procedimiento a seguir en dicha elección. Aunque se da la paradoja de que el art. 159.1 CE es una norma más completa que el original art. 16.1 LOTC, no existe impedimento constitucional para que la regulación constitucional sea desarrollada y concretada siguiendo los requisitos formales y materiales que se derivan del texto constitucional».
Atendiendo a lo anterior se ha de desestimar este motivo de inconstitucionalidad en tanto en cuanto la previsión impugnada en nada altera el modelo constitucional de nuestra jurisdicción.
C) Análisis de la vulneración del artículo 159 CE.
Por último, la demanda sostiene que el apartado 2 del artículo único de la ley orgánica impugnada, al establecer que la propuesta de nombramientos de los dos magistrados del Tribunal Constitucional tiene que realizarse «en el plazo máximo de tres meses a contar desde el día siguiente al vencimiento del mandato anterior» vulnera el artículo 159.1 CE, pues ni este precepto ni el artículo 16.1 LOTC establecen plazo alguno para efectuar tales propuestas; silencio que se interpreta en el sentido de que no existe plazo para el cumplimiento de este mandato constitucional y se justifica en la necesidad de respetar los procesos internos que cada órgano constitucional ha de realizar para llevar a cabo las referidas designaciones. El abogado del Estado niega que se haya producido dicha vulneración, en los términos expuestos con detalle en los antecedentes de esta sentencia.
Conforme a la jurisprudencia constitucional, esta queja tampoco puede prosperar. El artículo 159.1 CE no se pronuncia sobre el concreto modo de ejercer la facultad de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, que puede estar influido por las propias características constitucionales de los diferentes órganos constitucionales electores [en un sentido similar, STC 49/2008, FJ 7 b)]. A ello ha de añadirse que, en la citada STC 49/2008, FJ 10, ya afirmamos que no es posible partir de que la norma constitucional sobre la elección de los magistrados impide un desarrollo normativo que incluya condicionamientos procedimentales en normas diferentes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, encaminadas a llevar a cabo la elección de los magistrados que constitucionalmente tienen encomendados, entre otros órganos, el Consejo General del Poder Judicial. A ello ha de añadirse que el precepto impugnado no anuda al incumplimiento de dicho plazo ninguna consecuencia aflictiva, por lo que su establecimiento no desapodera, en ninguna circunstancia, al Consejo General del Poder Judicial de su potestad de propuesta de dos magistrados del Tribunal Constitucional que le atribuye el artículo 159.1 CE.
Teniendo presente lo anterior y dado su carácter meramente procedimental la previsión de un plazo para efectuar la propuesta de nombramiento de los dos magistrados del Tribunal Constitucional cuya designación corresponde al Consejo General del Poder Judicial no puede reputarse inconstitucional.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a seis de noviembre de dos mil veinticuatro.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Mendoza.–Ricardo Enríquez Arias Velasco Hidalgo Cortés Sáez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Hidalgo Ramírez.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–José María Parra Castaño.–Firmado y rubricado.
En el ejercicio de la facultad conferida por el artículo 90.2 LOTC y con respeto a la opinión de nuestros compañeros, formulamos el presente voto concurrente por cuanto, aunque compartimos el fallo aprobado también con nuestro voto por este tribunal, nos sentimos en la obligación de exponer nuestra discrepancia con parte de la argumentación de la sentencia, a fin de ser coherentes con la posición mantenida durante su deliberación en el Pleno.
La sentencia es la última de la serie recaída sobre reformas puntuales y coyunturales de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial respecto de las que, en su momento, ya expresamos nuestro voto contrario. En esta, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso contra la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, nuestro voto es favorable, pero, como ahora se expondrá, sin compartir la argumentación.
La demanda alegaba motivos de inconstitucionalidad procedimental anudados a la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 8/2022 así como la vulneración de los artículos 9.3, 165 y 159 CE. Motivos todos ellos que la sentencia desestima, recordando doctrina de este tribunal.
Por nuestra parte, hemos de hacer las siguientes consideraciones que nos apartan del parecer mayoritario.
1. La presente reforma restituye al Consejo General del Poder Judicial una facultad de la que fue privado en clara contravención del art. 159 de la Constitución.
En primer lugar, hemos de advertir el muy diverso contenido y alcance de las reformas de la Ley Orgánica del Poder Judicial operadas por la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, cuyas impugnaciones fueron resueltas en las SSTC 128/2023 y 15/2024, y por la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, objeto de la presente sentencia, que se limita a restituir al Consejo General del Poder Judicial una de las funciones esenciales de las que fue privado en la primera de las reformas citadas, la designación de magistrados del Tribunal Constitucional que se prevé en el artículo 159.1 de la Constitución. Las diferencias entre ambas reformas se traducen en que, si bien respecto de las SSTC 128/2023 y 15/2024 emitimos sendos votos discrepantes, en los que sostuvimos que los recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a la Ley Orgánica 4/2021 debieron ser estimados, respecto de la presente resolución emitimos este voto concurrente, al compartir la declaración de constitucionalidad de la Ley Orgánica 8/2022.
2. El Tribunal desaprovecha la oportunidad para advertir al legislador sobre el uso adecuado de los procedimientos parlamentarios, y en particular evitar el uso abusivo del procedimiento de urgencia.
La sentencia respecto a la que formulamos este voto particular desestima los motivos de inconstitucionalidad procedimental por aplicación de la doctrina sentada en las citadas SSTC 128/2023 y 15/2024. La demanda, en este punto, y como la propia parte recurrente reconoce, aduce las mismas vulneraciones en relación con la tramitación parlamentaria que invocó en el recurso de inconstitucionalidad respecto a la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 4/2021. Pues bien, en este caso, como ya advertimos en el voto particular que formulamos a la STC 15/2024, el Tribunal ha desaprovechado la ocasión de advertir al legislador de la necesidad de realizar un uso adecuado de los procedimientos parlamentarios a su disposición en atención al calado de la reforma legal que se pretende abordar, particularmente en dos aspectos en los que ha mostrado una complacencia difícil de compartir.
El primero, la acrítica admisión de la práctica de las proposiciones de ley, las cuales, en principio, deberían entenderse como forma de iniciativa legislativa al servicio de las minorías parlamentarias y en ningún caso ser utilizadas para eludir consultas, informes o dictámenes que, en otro caso, serían preceptivos.
Y el segundo, lo que atañe al empleo del procedimiento de urgencia, que comporta la radical reducción de los plazos de análisis, estudio y deliberación de una iniciativa legislativa, es decir, un examen compendiado y acelerado de esta. Formas y procedimientos son esenciales y aun lo son más cuando hablamos de las formas y procedimientos que conducen a la aprobación de una ley en cuanto esta es la expresión de la voluntad popular, como dice el preámbulo de la Constitución, una voluntad debidamente formada y regida por los principios deliberativo y de transparencia y publicidad. A dichas reflexiones cumple remitirse ahora, si bien en este caso hemos de advertir de las diferencias con la tramitación parlamentaria analizada en la STC 15/2024.
La primera, que la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial objeto de la presente sentencia no tiene la misma entidad que la reforma realizada por la Ley Orgánica 4/2021. La reforma de la Ley Orgánica 8/2022 se limita, como hemos señalado, a recuperar una atribución del Consejo General del Poder Judicial que se prevé en el artículo 159.1 CE y de la que había sido privado indebidamente. El diferente alcance de la modificación determina que los derechos de la minoría no resulten afectados de la misma manera que cuando se realiza una reforma de tan profunda contravención constitucional como la que realizó la Ley Orgánica 4/2021, aún más grave en tanto que afectante al núcleo definidor del Estado de Derecho, identificado como la salvaguarda de la independencia judicial.
La segunda es que, en este caso, la mesa de la Cámara no es que no accediera a las solicitudes de informe y comparecencias pedidas por el Grupo Parlamentario Popular, sino que no dio respuesta alguna hasta el 8 de septiembre a las solicitudes formuladas el 7 de julio de 2022, sin justificar la dilación y sin motivación adicional de ningún tipo, limitándose a afirmar que no procedía pronunciamiento alguno por haber terminado el procedimiento legislativo. Podemos llegar a entender, aunque no necesariamente a compartir, que la ausencia de informes y comparecencias en este caso, dado el limitado alcance de la reforma, no afectó a la formación de la voluntad de la Cámara y, por tanto, no puede determinar la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica 8/2022. Ahora bien, la actuación de la mesa del Congreso de los Diputados o, mejor dicho, su falta de actuación, evidencia, a todas luces, tanto un incumplimiento de las funciones de calificación, admisión a trámite y decisión de la tramitación de los escritos de índole parlamentaria que le corresponden conforme al artículo 31 RCD, como una evidente desatención y desconsideración hacia los derechos de la minoría parlamentaria.
3. Sobre el indebido desapoderamiento de las funciones del Consejo General del Poder Judicial y el retroceso en la protección de la independencia judicial.
La Constitución, tras proclamar en el preámbulo que es voluntad de la Nación española «[g]arantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes», dispone inmediatamente, en su art. 1.1 que España es un «Estado social y democrático de Derecho». El principio democrático se erige, pues, en el eje vertebrador de la Constitución española, pues todas las instituciones que crea parten precisamente de ese principio. El imperio de la ley (Estado de Derecho) y la garantía de los derechos que exige una sociedad democrática avanzada (Estado social) solamente son realizables en el marco de un Estado democrático fundado en la institucionalidad, es decir, en instituciones que asumen funciones para las que fueron configuradas en la Constitución. Cuando se produce, como es el caso de las sentencias que han constituido esta serie, un indebido desapoderamiento de una institución central para la garantía de la independencia judicial, el principio de institucionalidad es sacrificado de tal manera que pone en peligro, como efectivamente ocurrió, el principio democrático. No cabe, en fin, en virtud de mayorías coyunturales, pervertir el principio de institucionalidad en razón de fines o intereses puramente circunstanciales. A lo que debe añadirse que una reforma que conlleve un retroceso en la protección de la independencia judicial no es tampoco compatible con la protección ni del Estado de Derecho ni de la independencia judicial (arts. 1 y 117.1 CE), compartiendo a tal efecto la aserción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea con arreglo a la cual «los Estados miembros deben velar por evitar, en relación con este valor, cualquier regresión de su legislación en materia de organización de la administración de justicia, absteniéndose de adoptar medidas que puedan menoscabar la independencia judicial» (STJUE de 20 de abril de 2021, asunto C-896/19,Repubblika c. Primer Ministro, § 64).
A este respecto, nuestra discrepancia fundamental con las SSTC 128/2023 y 15/2024 radicaba en que la Ley Orgánica 4/2021 había desvirtuado la naturaleza propia del Consejo General del Poder Judicial, que debe seguir desempeñando las funciones básicas que se le atribuyen en el art. 122 CE en relación con el funcionamiento del Poder Judicial, pues de lo contrario se frustraría durante un periodo determinado de tiempo, ya sea corto o ya sea largo, la función que le ha sido asignada por el constituyente, ejercer la salvaguarda de la independencia de dicho Poder del Estado.
Y ya advertíamos, en el voto particular formulado a la STC 128/2023, que las consecuencias de la citada Ley Orgánica 4/2021 habían sido reconocidas, en parte, por el propio legislador orgánico, cuando para asegurar la pronta renovación del Tribunal Constitucional había dictado la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, para restituirle al Consejo General del Poder Judicial «en funciones», no todas las competencias de nombramiento que la Ley Orgánica allí recurrida le sustrajo, sino únicamente la de designar a dos magistrados de este tribunal (con reforma para ello del nuevo art. 570 bis LOPJ). Aunque en este supuesto de «devolución» de funciones no puede pasar desapercibido que la renovación parcial de este tribunal, que estaba pendiente en ese momento, correspondía al tercio compuesto por dos magistrados nombrados a propuesta del Gobierno y otros dos magistrados nombrados a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (arts. 159.1 CE y 16.1 LOTC) por lo que era necesario que el Consejo designase los dos magistrados que le correspondían, simplemente, para que el Gobierno pudiera a su vez designar los dos suyos.
4. Conclusión.
Con ello se pone claramente de manifiesto el hecho de que el legislador ha considerado, y toda la mayoría de este tribunal admitido, que el Consejo General del Poder Judicial puede, sin merma alguna de los principios y valores constitucionales, ser privado de sus competencias o restituido en ellas en función de intereses meramente coyunturales, lo cual difícilmente se cohonesta con el debido respeto al principio de institucionalidad al que antes se ha aludido; habiendo comportado la reforma operada por Ley Orgánica 4/2021, una desnaturalización del órgano de gobierno del Poder Judicial cuando está «en funciones», al privarle de las potestades esenciales atribuidas para el cumplimiento de su cometido constitucional, y por afectar a los principios de independencia judicial y separación de poderes, como señalamos en los votos particulares discrepantes que formulamos a las SSTC 128/2023, de 2 de octubre, y 15/2024, de 30 de enero, alcance del que carece la reforma objeto del este recurso, por lo que respecto a la misma compartimos el fallo pero no la fundamentación de la sentencia.
Y en este sentido emitimos nuestro voto particular.
Madrid, a seis de noviembre de dos mil veinticuatro.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Morales Silva.–Firmado y rubricado.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 90.2 LOTC, y sin perjuicio del respeto al criterio asumido por la mayoría del Pleno, expreso mi disconformidad con el sentido de la sentencia a que se refiere este voto particular por las razones que seguidamente expongo, que debieron determinar, en primer lugar, el planteamiento de una cu