Categoría: Judicial

retende alcanzar –de la que nos hemos hecho eco en la STC 79/2024–: establecer las condiciones básicas del derecho a la vivienda y una regulación básica de los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la vivienda, su existencia en nada parece afectar a la legislación autonómica enjuiciada.
En efecto, la sentencia –frente a la que expreso mi discrepancia– se hace eco de la aprobación de la referida ley estatal y de su enjuiciamiento constitucional por la reciente STC 79/2024, sin embargo, al efectuar el obligado contraste entre la norma estatal y la autonómica se limita a afirmar que «se trata de un modelo perfectamente compatible con el que establece la Ley 1/2022, que dispone medidas de refuerzo urgentes para evitar la inminente pérdida de la vivienda habitual de miles de familias en Cataluña, fundamentalmente, mediante alquileres sociales».
Considero que dicho juicio es insuficiente al no venir precedido de un examen del modelo estatal y del modelo autonómico, así como de su compatibilidad.
Es por ello obligado examinar cual ha sido el objetivo del Estado al aprobar la ley y cuáles son los elementos vertebradores del marco normativo estatal a través de los cuales se ha pretendió proteger los derechos concernidos, esto es, cuáles son las «posiciones jurídicas fundamentales» que el Estado establece al regular el derecho de acceso a la vivienda (art. 47 CE) y el derecho a la propiedad de la misma (art. 33 CE). Solo así podremos estar en disposición de poder enjuiciar, previo análisis del diseño autonómico, la compatibilidad o no de ambas regulaciones, lo que obliga a un esfuerzo argumental que permitirá suplir la ausencia de razonamiento que advierto en la sentencia.
2. Acerca de los objetivos del modelo estatal del derecho a la vivienda.
La inexistencia de norma estatal en materia de vivienda, por la que el Estado regulase –en virtud de títulos competenciales propios– las condiciones básicas y de igualdad que garantizaran un tratamiento uniforme del derecho a la vivienda digna y adecuada, fue advertida también por la Ley estatal 12/2023 haciéndose a tal efecto eco de los pronunciamientos de este tribunal.
En su exposición de motivos considera imprescindible –y una de las misiones que dicha ley pretende– establecer «un marconormativo coherente, estable y seguroque haga posible la realidad del derecho reconocido en el artículo 47 CE en ejecución de las medidas, acciones, planes y programas correspondientes y la igualdad básica de todos los españoles en relación con dicho derecho».
La Ley 12/2023 se ampara por una parte –además de en otros títulos (arts. 149.1.6, 8, 11, 14, 23 y 25 CE)–: (i) en la competencia estatal relativa a la planificación general de la actividad económica, en concreto el establecimiento de bases y coordinación de esta planificación (art. 149.1.13 CE), atendida la importancia del sector de construcción de viviendas en la economía española y la disfuncionalidad que podría ocasionarse en dicho ámbito a la vista de la interdependencia de las actuaciones en materia de vivienda en las distintas partes del territorio; y, (ii) en la competencia prevista en el art. 149.1.1 CE para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, en relación con el derecho de propiedad de la vivienda.
La Ley 12/2023, sobre la base de tales competencias, «busca el establecimiento de unaregulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de viviendaque tanto afectan, como se ha señalado, no solo a la satisfacción del propio derecho de acceso a la vivienda, sino también a la de otros derechos constitucionales y a la actividad económica del país». Y, a tal fin, diseña el marco mediante el cual pretende proteger el derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada y el derecho a la propiedad privada y preservar la actividad económica general, dada la importancia que tiene la construcción de viviendas como motor de nuestra economía.
La norma pretende: (i) «[e]stablecer una regulación básica de los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la vivienda, así como de los asociados a la propiedad de vivienda, aplicable a todo el territorio nacional»; y (ii) «[f]acilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a las personas que tienen dificultades para acceder a una vivienda en condiciones de mercado, prestando especial atención a jóvenes y colectivos vulnerables y favoreciendo la existencia de una oferta a precios asequibles y adaptada a las realidades de los ámbitos urbanos y rurales».
La exposición de motivos apunta que, en el título I, se regulan «aspectos esenciales del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada», y «el régimen jurídico básico del derecho de propiedad de la vivienda», definiendo las facultades y deberes que comporta. La norma enfatiza la necesidad de determinar por el Estado, «ladefinición de los derechos y deberes básicos del propietario de vivienda,como el de uso y disfrute de la misma, de manera efectiva». De este modo «la ley establece un estatuto de derechos y deberes de los propietarios de vivienda que atiende a las características de la propia vivienda y el edificio en que se enclava, del entorno urbano o rural y a las particularidades del titular del inmueble, aspectos todos ellos que inciden en la salvaguarda de la función social que debe ser inherente a la vivienda».
En fin, el modelo estatal, en aras salvaguardar la función social que la vivienda debe satisfacer, pretende establecer las posiciones jurídicas fundamentales que permitan compatibilizar las medidas tendentes a facilitar el derecho de acceso a la vivienda digna y adecuada, con la protección del derecho de los propietarios de las viviendas –definiendo su estatuto básico–, preservando la actividad económica.
3. Medidas definitorias del modelo estatal de acceso a la vivienda.
Precisados los objetivos de la norma debemos ahora detenernos en las medidas de acción pública disciplinadas en la Ley 12/2023 a través de las cuales el Estado pretende modular el estatuto básico del propietario de viviendas con el fin de alcanzar el objetivo de garantizar –en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional– el derecho de acceso a una vivienda, favoreciendo la existencia de una oferta a precios asequibles y sin menoscabo de la actividad económica.
Es irrelevante, a estos efectos, afirmar la coincidencia de objetivos entre la ley estatal y autonómica, a los que se refiere la sentencia de la que discrepo. Lo determinante es identificar, a través de las medidas adoptadas, los criterios que permiten definir el modelo estatal –sus condiciones básicas– mediante el cual se pretende conciliar la protección del derecho de acceso a la vivienda con el derecho de los propietarios de viviendas y la preservación de la actividad económica general de las medidas adoptadas (arts. 149.1.1 y 13 CE).
Solo entonces estaremos en condiciones de indicar si la regulación autonómica de acceso a la vivienda introduce modificaciones de índole social o correcciones meramente técnicas en el ejercicio de sus competencias en materia de vivienda, o, por el contrario, las variaciones efectuadas ocasionan interferencias o lastran y suponen un obstáculo para el desarrollo del modelo estatal, al desconocer los condicionamientos normativos previstos para asegurar la igualdad sustancial de derechos y deberes de todos los españoles.
No se trata de una comparación de preceptos aislados, como pudiera desprenderse de la sentencia, sino del modo en el que se afronta por el Estado, en el marco de sus competencias (art. 149.1.1 y 13 CE), el objetivo de proteger el acceso a la vivienda con los derechos de los propietarios y la preservación de la actividad económica general en la que la construcción de viviendas tiene un peso importante. Procederé a continuación a examinar los instrumentos y medidas a través de los cuales se configura el marco estatal:
a) La Ley 12/2023 define los servicios de interés general –a los que orienta la financiación pública y que comprenden entre otros la creación, ampliación del parque público de vivienda, la construcción o rehabilitación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, o las actividades de mejora de las condiciones de habitabilidad, accesibilidad o eficiencia energética de los edificios de viviendas– que deberán ser ejecutados de manera directa por la administración o a través de acuerdos con los propietarios (art. 4).
b) Señala como principio rector de la garantía de la función social, que le corresponde a las administraciones públicas, promover las condiciones para garantizar el ejercicio efectivo del derecho (art. 7) e indica como deberes de los ciudadanos respetar el parque de vivienda, conservar, reparar y mejorar la vivienda que habitan, respetar la pacifica tenencia de la vivienda ajena, cumplir con los deberes legales en las operaciones de compra o de alquiler y en relación con el parque público de vivienda y velar por su adecuado mantenimiento y conservación (art. 9).
c) Prevé la facultad de uso, disfrute y disposición de la vivienda como integrante del derecho de la propiedad [art. 10.1 a)]. Establece, como medidas que las administraciones competentes podrán adoptar y ejecutar para velar por el pleno ejercicio de la propiedad de la vivienda, –además del otorgamiento de ayudas, subvenciones, incentivos fiscales, gestión de parques públicos de viviendas– el fomento de la iniciativa privada medianteconvenios con los titulares de viviendas para su cesióna las administraciones publicas competentes u otras fórmulas para favorecer el incremento de la oferta de alquiler social. Identifica como medidas las «[a]cciones de fomento de la intermediaciónen el mercado del arrendamiento de viviendas para propiciar su efectiva ocupación» [art. 10.2 f)].
d) Destaca, como deber derivado del derecho de propiedad de la vivienda delimitado por su función social, el uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda, correspondiendo a las administraciones competentes la declaración del incumplimiento de los deberes asociados a la propiedad de la vivienda, que habilitan a adoptar, de oficio o a instancia de parte y previa audiencia, en todo caso, del obligado, cuantas medidas prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística y la de vivienda [art. 11.1 a) y 2], entiéndase la remisión en el marco de las condiciones básicas estatalmente establecidas, pues lo contrario contravendría el principio de vigencia en la interpretación de las normas.
e) Contempla la acción de los poderes públicos en materia de vivienda, destacando los principios generales de su actuación, a través de la planificación con su correspondiente financiación, la colaboración en la financiación de los planes autonómicos en materia de vivienda, el compromiso por la accesibilidad universal en el parque de vivienda, la atención a las situaciones de especial vulnerabilidad, así como el establecimiento de criterios básicos en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística.
f) Fija las reglas por las que se podrán declarar las zonas de mercado residencial tensionado, las obligaciones de información que recaen sobre los grandes tenedores y de colaboración entre administraciones (arts. 18 a 22). Destacan las medidas de planificación y programación estatal en materia de vivienda para asegurar la existencia de una oferta suficiente de vivienda en condiciones asequibles, promoviendo y apoyando actuaciones «que fomente[n] la ocupación racional del patrimonio residencial», «la ampliación» de los parques públicos de vivienda, la construcción y rehabilitación de viviendas de protección pública, la promoción de nuevas modalidades de vivienda, mediante mecanismos de colaboración público-privada, (arts. 23 a 25).
g) La ley 12/2023 establece criterios orientadores para la gestión y destino de los parques públicos de vivienda. A tal fin, se prevén actuaciones sobre el suelo disponible, el otorgamiento de derechos de superficie o concesiones administrativas a terceros para que edifiquen, la asignación de recursos públicos para hacer más eficiente la gestión de los parques públicos, o enajenar los bienes patrimoniales de los parques públicos de vivienda (arts. 28 y 29).
h) Precisa las medidas de protección y transparencia en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda y los derechos de información básica que deben recibir los adquirentes o arrendatarios de vivienda (arts. 30 a 31) y también las medidas de información y transparencia en materia de vivienda y suelo, que comprenden, entre otras, la elaboración de un inventario del parque público de vivienda, detallar el presupuesto invertido anualmente en los diferentes programas de política de vivienda.
i) Es destacable que se prevea la prioridad de la política de vivienda en la gestión patrimonial del Estado de modo que, en las zonas de mercado residencial tensionado, se deban identificar las posibles oportunidades de suelo u inmuebles susceptible de reutilización para uso residencial y promover acuerdos con organismos públicos en la gestión patrimonial al objeto de impulsar actuaciones de fomento de la oferta de vivienda asequible (disposición adicional primera).
j) Es en relación con el contrato de arrendamiento de vivienda y con el ejercicio de acciones judiciales, donde la ley 12/2023 sí establece medidas limitativas –que no sancionadoras– intensificando los derechos de los arrendatarios y ocupantes de viviendas. Esto es, limita a actualización anual de la renta, atribuye los gastos de gestión inmobiliaria y de formalización al arrendador, prevé la prórroga extraordinaria del contrato de arrendamiento en situaciones de vulnerabilidad social y económica, limita la renta de los nuevos contratos en zonas de mercado residencial tensionado (disposición final primera). Medidas limitativas que también se materializan en el ejercicio de las acciones contractuales de recuperación de la posesión en relación con las situaciones de vulnerabilidad o en el caso de los grandes tenedores.
k) Asimismo desde el punto de vista fiscal adopta medidas de fomento en materia del impuesto sobre la renta de las personas físicas, mejora la reducción del rendimiento neto del arrendamiento de bienes inmuebles destinados a vivienda, que puede llegar hasta un 90 por 100 y modula el recargo a los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente en el impuesto sobre bienes inmuebles, que podrá aplicarse a aquellas viviendas vacías durante más de dos años, con un mínimo de cuatro viviendas por propietario, salvo causas justificadas de desocupación temporal, tasadas por la Ley. También establece el incremento del recargo actualmente situado en el 50 por 100 de la cuota líquida del impuesto sobre bienes inmuebles hasta un máximo del 150 por 100, en función de la duración de la desocupación y del número de viviendas también desocupadas que sean del mismo titular en el término municipal, con el objetivo de que tenga un mayor efecto en la optimización del uso del parque edificatorio residencial y refuerce el instrumento de los ayuntamientos para hacer frente a situaciones de vivienda desocupada a través de la fiscalidad.
De lo expuesto resulta que el modelo establecido por el legislador estatal, en el ejercicio de sus competencias –fundamentalmente previstas en el art. 149.1.1 y 13 CE– para proteger el derecho de acceso a la vivienda descansa en la intervención de las administraciones publicas competentes mediante actuaciones de fomento, consistentes en el incremento del parque público y privado de viviendas. De este modo se modifica el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, incrementando el porcentaje de reserva de suelo destinado a vivienda protegida (disposición final cuarta). Y en relación con las modificaciones de la Ley de enjuiciamiento civil y la Ley de arrendamientos urbanos se introducen importantes reformas en la regulación del procedimiento de desahucio en situaciones de vulnerabilidad (disposición final quinta) y un procedimiento de conciliación o intermediación en los supuestos en los que la parte actora tenga la condición de gran tenedor de vivienda (disposición final quinta); se extiende la limitación extraordinaria de la actualización anual de la renta (disposición final sexta).
Debe destacarse que en lo que se refiere a los propietarios de viviendas la acción pública para evitar la existencia de viviendas desocupadas se concreta en medidas de impulso de la rehabilitación y mejora de las viviendas existentes [art. 2 g)], de fomento sea de convenios con los titulares de viviendas para su cesión a las administraciones públicas o para favorecer y estimular la oferta de alquiler social a precio asequible [art. 10.2 e) y 18.5 a)], sea de intermediación en el mercado de arrendamiento de viviendas para propiciar su efectiva ocupación [art. 10.2 f)], o de incentivos fiscales aplicables en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, a los arrendamientos de inmuebles destinados a vivienda (disposición final segunda) o de gravamen fiscal mediante el recargo a los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente en el impuesto sobre bienes inmuebles (disposición final tercera).
4. Incompatibilidad del modelo estatal con el modelo autonómico de acceso a la vivienda. Estimación del recurso.
El primer motivo de impugnación los recurrentes lo dirigen contra la totalidad de la Ley 1/2022, al entender que infringe el art. 149.1.1 CE, al efectuar una regulación de las condiciones básicas del derecho de propiedad en Cataluña que restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios.
Ciertamente los recurrentes, en el momento de la interposición del recurso, no pudieron efectuar el contraste entre el modo en que el Estado regula las condiciones básicas para garantizar la igualdad de los derechos de los propietarios en todo el territorio nacional y al mismo tiempo pretende lograr la efectividad del derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada. Sin embargo, como se ha indicado, tras la entrada en vigor de la ley estatal, ese análisis deviene obligado para resolver la controversia constitucional atendidos los títulos competenciales ejercitados y el pronunciamiento de la STC 79/2024. Esto es, el enjuiciamiento no puede despejarse mediante una mera afirmación por la que se niegue la contradicción entre el modelo estatal y el autonómico (ver en tal sentido el fundamento jurídico 8 de la sentencia).
Del examen de la Ley 1/2022, resulta que esta, con la finalidad de incorporar al mercado las viviendas desocupadas, modifica los arts. 5, 41, 42, 113, 124 y 126 de la Ley 18/2007 y se aparta de las medidas de fomento dirigidas a estimular la actividad privada, que se preveían en los apartados 4 a 5 del art. 42 de la Ley 18/2007 y que eran compatibles con la actual legislación estatal. En tal sentido, traslada la carga del derecho de acceso a la vivienda de las administraciones públicas a los propietarios, residenciando en los mismos el deber de ocupación con título habilitante, que se garantiza mediante medidas administrativas de limitación y sanción. De tal modo que el incumplimiento de dicho deber de ocupación, una vez declarado, comporta medidas de ejecución forzosa, así como la imposición de multas coercitivas, llegando a la expropiación forzosa del derecho de propiedad de la vivienda.
Asimismo, modifica la redacción el apartado primero del art. 7 de la Ley 24/2015 y transforma el principio de concertación y colaboración con los agentes que actúan sobre el mercado de vivienda libre, por la imposición de la cesión obligatoria de viviendas por un periodo de siete años para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales.
Dichas previsiones normativas suponen una regulación directa del derecho de propiedad sobre un tipo de bienes –las viviendas– que tiene como objeto aspectos esenciales de los mismos y que no solo le aleja de la competencia sectorial autonómica (art. 137 EAC): de planificación, ordenación, gestión, inspección y control de la vivienda [art. 137.1 a) EAC], de establecimiento de prioridades y objetivos de la actividad de fomento en materia de vivienda [art. 137.1 b) EAC], o de promoción pública de viviendas [art. 137.1 c) EAC], sino que, por las razones expuestas, interfiere en el diseño estatal de las condiciones básicas que garantizan la igualdad tanto en el derecho de acceso a la vivienda como del derecho a la propiedad.
En efecto, el diseño autonómico desplaza hacia los propietarios de viviendas la responsabilidad y el deber de los poderes públicos de hacer efectivo el derecho de disfrutar de una vivienda digna y sustituye las medidas de fomento previstas en la legislación del Estado por las de limitación y sanción. Con ello interfiere en las condiciones básicas que caracterizan el modelo estatal, con el que se pretende armonizar el derecho de acceso a la vivienda y la tutela del derecho a la propiedad privada a través de actuaciones públicas de estímulo y de gravamen fiscal.
La reforma operada por la Ley 1/2022 se desvincula del modelo estatal que residencia en las administraciones públicas el deber y la responsabilidad de llevar a cabo actuaciones públicas con las que facilitar el acceso a la vivienda, generar suelo, promover vivienda pública y vivienda protegida, impulsar, fomentar y estimular la incorporación de viviendas desocupadas al mercado y se desliza por la solución fácil de descargar la efectividad del derecho de acceso a la vivienda –y de la política social– en los propietarios, al introducir como deber prioritario del propietario de una vivienda el de su ocupación efectiva.
Podemos constatar por ello, que la reforma autonómica interfiere en la normativa del Estado, en un ámbito de fuerte influencia en la economía nacional, pues desplaza las medidas de inversión en materia de vivienda por la imposición sobre los propietarios de vivienda de la carga de ocupación con título, que en caso de incumplimiento declarado determina la imposición de sanciones, la cesión forzosa o su expropiación. Con ello se desvirtúa el modelo previsto en la regulación estatal que establece las condiciones básicas con las que pretende garantizar en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional tanto el derecho de acceso a la vivienda como el derecho de los propietarios de viviendas mediante medidas que respetan la libre disposición de los propietarios de las viviendas.
Y en este sentido emito el presente voto particular.
Madrid, a ocho de octubre de dos mil veinticuatro.–César Tolosa Tribiño.–Firmado y rubricado.
1. Respetuosamente disiento del parecer de la mayoría por las razones que seguidamente expongo, que debieron determinar que el fallo de la sentencia tuviese una declaración de inconstitucionalidad de alcance mayor y también que se hubiese realizado un análisis completo de las objeciones planteadas por el recurrente, lo que igualmente, y de haberse llevado a cabo, hubiera podido determinar que el fallo tuviese mayor entidad.
2. Comparto las razones que han dado lugar a la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 1.3, 11, 12 y disposición transitoria de la Ley 1/2022 del Parlamento de Cataluña, de 3 de marzo, por contravención del art. 149.1.6 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación procesal, y del art. 149.1.8 CE relativo a la competencia exclusiva del Estado para establecer las bases de las obligaciones contractuales.
3. Comparto también las razones por las que se declara inconstitucional el art. 7 Ley 1/2022, que claramente incurre en infracción del art. 25 CE, al prever una suerte de extensión objetiva a los adquirentes de la responsabilidad en la que hubieran podido incurrir anteriormente los transmitentes de viviendas desocupadas.
4. Compartiendo lo anterior, sin embargo, considero que la declaración de inconstitucionalidad debió extenderse también al art. 9.2 Ley 1/2022, que establece un concepto propio de «gran tenedor», a los efectos de delimitar el ámbito de aplicación de la ley y de las obligaciones resultantes de la función social que ha de cumplir el derecho de propiedad sobre las viviendas, por más que el concepto de «gran tenedor» coincida con el establecido en la legislación estatal actual que establece las condiciones básicas del derecho de propiedad sobre ellas. A mi entender, –y sin perjuicio de lo que expondré más adelante– el precepto contribuye a la inseguridad jurídica (proscrita en el art. 9.3 CE) en cuanto que, primero, las competencias estatales y autonómicas concurren de forma imprecisa sobre una misma realidad material; segundo, el número mínimo de viviendas en la definición de gran tenedor en Cataluña, podrá ser rebajado por la Generalitat «en el ámbito de sus competencias», con la consecuencia de que la norma catalana será de aplicación preferente [exart. 148.1.3 CE en relación con el art. 3 k) de la Ley 12/2023 y el art. 149.3 CE] en perjuicio de los propietarios catalanes; y tercero, la normativa autonómica ha tomado para la definición de gran tenedor un elemento extraterritorial («viviendas ubicadas en territorio del Estado») en contra de nuestra jurisprudencia [SSTC 80/2012 de 18 abril, FJ 7 b), o 102/2017 de 20 de julio, FJ 4] habiendo podido emplear elementos de conexión exclusivamente autonómicos.
5. La sentencia ha declarado la inconstitucionalidad del art. 12 Ley 1/2022 en relación con el plazo mínimo de duración de los contratos de alquiler social porque, tras constatar que el establecimiento de un plazo mínimo de duración de esos contratos es contenido propio de la competencia exclusiva del Estado para establecer las bases de las relaciones contractuales, el precepto no se limita a remitirse al plazo establecido en la legislación estatal, sino que lo reitera, indicando la misma duración y añadiendo que ese plazo será mínimo «en cualquier caso». Frente a ello, la sentencia argumenta que «aunque, actualmente, tales plazos coinciden con los que establece el art. 9.1 LAU, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, lo cierto es que el precepto enjuiciado opera un desplazamiento de la normativa aprobada por el Estado en ejercicio de la competencia del art. 149.1.8 CE sobre bases de las obligaciones contractuales, que solo resultará de aplicación a estos contratos si los plazos que establezca son iguales o superiores a los del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, como ocurre en la actualidad». Esta situación lleva a la sentencia a considerar que se produce un «exceso competencial que determina la inconstitucionalidad y nulidad del precepto examinado, declaración que se limita al inciso “y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica”, que es el que produce el desplazamiento de la normativa estatal».
6. Como he señalado, la Ley 1/2022 ha reiterado no solo el plazo mínimo de duración de los contratos de arrendamiento previsto en la legislación estatal, sino también otro aspecto como es el concepto de «gran tenedor», igualmente contenido en la legislación estatal [art. 3 k) de la Ley 12/2023, de 24 de mayo] y cuyo carácter de condición básica ha sido confirmado por la sentencia de este tribunal núm. 79/2024, de 21 de mayo.
7. Es cierto que la reiteración no plantea una problemática idéntica en uno y otro caso habida cuenta de la distinta naturaleza de las competencias atribuidas en el art. 149.1.8 CE (establecer las bases de las obligaciones contractuales) y el art. 149.1.1 CE (la regulación de las condiciones básicas de un derecho para asegurar la igualdad de todos los españoles), y que no son directamente trasladables al segundo consideraciones propias de la relación bases-desarrollo propias del primero, pero entiendo que la aplicación de la doctrina sobre lasleges repetitaede este tribunal a la que antes aludía conduciría a la misma conclusiónen las concretas circunstancias del caso.
8. La reiteración del contenido de la legislación estatal en la legislación autonómica se ha calificado por este tribunal como una «técnica peligrosamente abierta a potenciales inconstitucionalidades», pero más allá del reproche técnico, la doctrina de este tribunal ha considerado que «cabe distinguir dos supuestos de reproducción de normas estatales por las autonómicas, de los que se derivan consecuencias distintas. El primer supuesto se produce cuando la norma reproducida y la que reproduce se encuadran en una materia sobre la que ostentan competencias tanto el Estado como la comunidad autónoma. El segundo tiene lugar cuando la reproducción se concreta en normas relativas a materias en las que la comunidad autónoma carece de competencias. Pues bien, de acuerdo con la doctrina antes expuesta, mientras que en el segundo la falta de habilitación autonómica debe conducirnos a declarar la inconstitucionalidad de la norma que transcribe la norma estatal (salvo supuestos excepcionales como el aludido en la STC 47/2004, de 25 de marzo), en el primero, al margen de reproches de técnica legislativa, la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso concreto» (STC 341/2005, de 21 de diciembre).
9. El supuesto analizado se corresponde con el primero de los indicados en el párrafo citado por lo que un eventual reproche de inconstitucionalidad no sería automático, sino que exigiría el análisis de las circunstancias relativas a los efectos que la reproducción puede producir en el caso concreto. Y, en mi opinión, esas circunstancias abonan la conclusión de inconstitucionalidad. En primer lugar, porque la reiteración de la norma estatal es absolutamente innecesaria para la coherencia de la regulación contenida en la Ley 1/2022: se puede decir y regular exactamente lo mismo sin necesidad de incorporar el concepto de gran tenedor y meramente aludiendo a la figura, cuyo contenido será el que en cada momento establezca la legislación estatal. Y, en segundo lugar, no cabe desconocer que el concepto de gran tenedor es relativamente novedoso o reciente en nuestra legislación y, por eso, cambiante. Más allá de la inconveniencia técnica, una situación como la descrita facilita o anticipa antinomias sobrevenidas cuya evitación está al alcance de la sentencia.
10. Por último, considero conveniente precisar que el carácter indebido de la reiteración del concepto de «gran tenedor» que se ha llevado a cabo en la Ley 1/2022 no se justifica por las afirmaciones contenidas en la sentencia de este tribunal núm. 79/2024, de 21 de mayo, en las que se razona que «la existencia de esa definición de gran tenedor de vivienda en la Ley 12/2023 cen nada obsta que las comunidades autónomas puedan establecer definiciones similares o divergentes en su ámbito, para el desarrollo de sus políticas propias en materia de vivienda. Es muestra de ello lo dispuesto en el art. 19.2 de la Ley, tampoco impugnado en el recurso, que reconoce expresamente que, en las zonas de mercado tensionado, la consideración de gran tenedor tendrá que ser definida en la memoria que acompañe la propuesta de declaración de la zona y podrá incorporar criterios adicionales a los del art. 3 k) acordes a las características de esta o a la normativa autonómica”». La posibilidad de «establecer definiciones similares o divergentes» debe necesariamente considerarse ligada a la existencia de «políticas propias en materia de vivienda» y, añado, concretas y que guarden la debida conexión de sentido con esas políticas propias. De otra manera, esto es, si la posibilidad de establecer una «definición divergente» se refiriera a un concepto general diferente del llevado a cabo por el Estado como condición básica y aplicable en cualquier supuesto, la calificación de condición básica de la definición contenida en la legislación estatal no tendría ninguna entidad real. Como ya he indicado antes, Cataluña no puede en virtud de su competencia del art. 148.1.3 CE («vivienda») alterar la condición básica de la norma del estado sobre el número mínimo y común de viviendas para ser considerado «gran tenedor» (exart. 149.1.1 CE, en relación con art. 149.1.8 CE), porque ello desplazaría la norma básica estatal y defraudaría el principio de prevalencia del art. 149.3 CE –máxime si el art. 3. primera frase, de la Ley 12/2023 fue respetuoso con la competencia autonómica–.
11. Debo expresar, por último, mi disconformidad con la sentencia por lo que considero un insuficiente desarrollo y argumentación en relación con cuestiones planteadas por el recurrente, y cuyo tratamiento efectivo pudiera haber determinado que el fallo fuese otro y de mayor alcance.
12. En primer lugar, el análisis de la constitucionalidad/inconstitucionalidad de la Ley 1/2022 desde la perspectiva de lo que la sentencia llama «motivo general de inconstitucionalidad» en relación con el art. 149.1.1 CE, me parece insuficiente – a tenor de la propia metodología empleada por laratio decidendide la sentencia–.
13. En relación con esa cuestión, la sentencia ha rechazado los óbices planteados por la representación del legislador autonómico sobre el carácter genérico de la queja del recurrente. El rechazo se ha justificado advirtiendo que la normativa básica estatal que debe servir de parámetro para apreciar la infracción del art. 149.1.1 CE, conforme al principiolex superveniens, es la Ley 12/2023, de 24 de mayo, que es de fecha posterior al recurso, circunstancia que lógicamente impedía al recurrente llevar a cabo la tarea de contraste que en otro caso le hubiese resultado exigible. En esas circunstancias, estimo que esa tarea le corresponde al tribunal que, sin embargo, no la ha llevado a cabo, sustituyéndose el análisis debido por un párrafo en el que se afirma que no «es posible apreciar, en una valoración global, que exista una contradicción entre los objetivos perseguidos por la legislación estatal en materia de vivienda y la regulación de la Ley 1/2022». Las escasas líneas que siguen a continuación añaden poco más a esa «valoración global», y ningún análisis de contraste real se lleva a cabo en la sentencia en relación con los distintos contenidos de la legislación básica (art. 6 «Principio de igualdad y no discriminación en la vivienda»; art. 7 «Principios de la función social de la vivienda»; art. 10 «Derechos y facultades de la propiedad de la vivienda»; art. 11 «Deberes y cargas»; art 14 «Situaciones de especial vulnerabilidad»). Tendrá que ser, me temo, en futuras cuestiones de inconstitucionalidad donde se acabe llevando a cabo el análisis que ahora se ha omitido.
14. En segundo lugar, en relación con el alegato de la recurrente sobre «la falta de compensación económica, en supuestos en los que restrinjan las facultades dominicales del propietario de la vivienda (por incumplimiento de la función social) sin contraprestación», la sentencia afirma por una parte, que se ha incurrido en un «incumplimiento de la carga alegatoria» por parte del recurrente, y por otra, que se trata de un régimen proveniente de la anterior Ley 24/2015, que el recurrente no impugnó en su momento. Con fundamento en esas tachas, se ha omitido el análisis de aquella objeción principal. Sin embargo, solo ya teniendo en cuenta el texto de la propia sentencia que recoge las alegaciones de la recurrente («conlleva una pérdida económica que hace irreconocible el derecho a la propiedad»; «e incluso dar lugar a la expropiación»; «la cesión se realiza “sin una compensación adecuada”»; u «obligarle a ofrecer alquileres forzosos con rentas totalmente antieconómicas») puede apreciarse una argumentación explícita acerca de la pretensión de «ser indemnizado por las limitaciones dominicales». El planteamiento del recurrente, que no puede tacharse de intrascendente ni expuesto de manera insuficiente, no obtiene respuesta, lo que juzgo imprescindible en tanto que –como alega él mismo– el régimen de las Leyes autonómicas 18/2007, 24/2015 y 4/2016 modificado por la Ley 1/2022 introduce gravámenes privativos de facultades dominicales sin indemnización, que pudieran ser lesivos del contenido esencial del derecho de propiedad que protege el art. 33. 3 CE. En este mismo sentido, la ampliación por la Ley 1/2022 del plazo de cesión obligatoria de la vivienda al fondo autonómico (por incumplimiento de la obligación de ocupación) de 3 a 7 años, no me parece una limitación del dominio accidental, como para no haber recibido una respuesta constitucional sobre la ausencia de compensación. Tendrá que ser otra vez en el futuro, en el seno de las más que probables cuestiones de inconstitucionalidad, donde se tenga que llevar a cabo el análisis que ahora se omite indebidamente.
15. Por último, entiendo que la tacha que el recurrente dirige contra el art. 9.2 de la Ley 1/2022, en relación con el art. 9.3 CE era tributaria de un análisis más detenido.
16. Como consta en el punto II (párrafo cuarto) de este voto, la advertencia de que, ateniéndonos al redactado de la norma impugnada, cabría la posibilidad de que se considerase «gran tenedor» en Cataluña, a un propietario sin tener ninguna vivienda en ese territorio, se ha despachado con la afirmación de que «queda fuera de toda duda que la persona jurídica que no tenga ninguna vivienda en la Comunidad Autónoma de Cataluña no va a estar sometida a las previsiones de la Ley 24/2015, por mucho que pudiera ostentar la condición de gran tenedor de acuerdo con la definición del art. 9.2 b) de aquella. Esta conclusión deriva necesariamente del principio de territorialidad de las competencias, que es algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales, y que significa que las competencias autonómicas deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia comunidad autónoma».
17. Convengo en aceptar con la sentencia que nuestro marco jurídico de distribución de competencias, y el papel que en él juega el principio de territorialidad, es precisamente el que se indica en el párrafo transcrito; pero otra cosa totalmente diferente es que «quede fuera de toda duda» que esa sea la aplicación que se vaya a hacer de la literalidad de la Ley. A mi juicio, hubiera sido conveniente un análisis más acabado de ese principio aplicado al caso concreto, es decir, a la materia concreta y a las previsiones también concretas de la Ley, sobre todo para distinguir los supuestos de aplicación extraterritorial, proscritos por nuestra Constitución, de los supuestos de aplicación territorial con efectos o consecuencias extraterritoriales, que sí serían admisibles. Ese análisis se ha omitido con fundamento en una presunción de cómo será aplicada la ley, excluyendo con ello la posibilidad de un fallo interpretativo en relación con el art. 9.2 de la Ley 1/2022, que hubiera resultado de todo punto conveniente.
Madrid, a ocho de octubre de dos mil veinticuatro.–José María Macías Castaño.–Firmado y rubricado.