Categoría: Judicial

laros donde la incorporación de las exigencias sociales al contenido del derecho de propiedad es necesaria e incuestionable (STC 89/1994).
e) En el siguiente apartado del escrito de alegaciones se afirma que los arts. 11 y 12 de la Ley 1/2022 no vulneran las bases generales de los contratos en materia de arrendamientos urbanos, indicando que el legislador civil estatal no ha identificado lo que deba entenderse por legislación básica en materia de contratos y que la STC 132/2019 ha configurado algunos de los elementos que deben tener la consideración de básicos en la materia. De la lectura de ambos preceptos se deduce con claridad que la complementación del régimen de alquiler social obligatorio que en ellos se regula no afecta ni a la configuración de los elementos esenciales de la relación arrendaticia ni al régimen general en materia de contrato de arrendamiento, sino únicamente a las situaciones de acciones ejecutivas derivadas de la reclamación de una deuda hipotecaria y las demandas de desahucio. Las partes seguirán estableciendo el precio de la renta, aunque sujeto a unas condiciones justificadas para garantizar el derecho de acceso a una vivienda digna, lo que no afecta a la recognoscibilidad del contrato. En suma, se trata de un régimen acorde con la Constitución, que no afecta a las bases de las obligaciones contractuales y que se enmarca en la dimensión institucional del derecho a la propiedad privada, estrechamente vinculada con la función social establecida en el art. 33 CE, cuyo contenido corresponde concretar a la Generalitat en virtud del art. 137.1 EAC.
Como último aspecto de esta alegación, se refiere la letrada del Parlamento a la contradicción de las normas impugnadas con la Ley de arrendamientos urbanos. Hay que partir de la naturaleza de dicha ley, para lo que es de utilidad acudir a la exposición de motivos del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, que expresa con claridad la relación entre las políticas públicas de vivienda y la regulación de los arrendamientos urbanos. Esto es, la finalidad de la Ley de arrendamientos urbanos no es únicamente regular materia de Derecho civil, sino que, en gran medida, pretende determinar la dirección de las políticas públicas en materia de vivienda en el ámbito del mercado de alquiler, constituyéndose así en pieza central de dichas políticas. No existe contradicción de los preceptos impugnados con la Ley de arrendamientos urbanos, pues esta sigue siendo la norma de aplicación en todo el territorio, aunque permitiendo, en el marco de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas en materia de vivienda, su coexistencia con normas que introducen elementos de corrección del mercado del alquiler en aquellos puntos geográficos donde dicha medida resulta imprescindible, produciéndose un supuesto de cooperación entre la norma estatal y la autonómica, con incidencia tangencial de esta última en los arrendamientos urbanos para poder desarrollar sus políticas públicas de vivienda.
f) Sostiene el escrito de alegaciones que los arts. 1.1 y 7 de la Ley 1/2022 no tienen la naturaleza de normas sancionadoras en el sentido del art. 25 CE. Dichos preceptos modifican la Ley 18/2007 en relación con los supuestos de incumplimiento de la función social de la propiedad, proyectándose sobre los deberes inherentes al cumplimiento de la función social del derecho de propiedad, que se precisan, evitando una posible interpretación de la ley que pueda enervar una situación de incumplimiento por el hecho de que la vivienda se transmita a un tercero. La ley define los deberes y obligaciones con claridad, en los que se subroga, en su caso, el nuevo adquirente que no puede alegar desconocimiento ni pretender verse exonerado de cumplirlos amparándose en la transmisión de la propiedad. El recurso reconduce la cuestión al ámbito exclusivo del derecho sancionador, a pesar de que el incumplimiento de la función social se proyecta sobre diversos aspectos. La modificación legal no trata de trasladar indebidamente una responsabilidad personal a una persona ajena, pues lo que se persigue es evitar que por una pretendida «personalización» del cumplimiento de una obligación, que la ley asocia objetivamente a un estado o situación de la vivienda, esa obligación pueda quedar sin efecto.
g) Asimismo, aduce que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos no vulnera los arts. 10, 24, 38 y 118 CE. Los preceptos impugnados son necesarios para completar y dar coherencia a la institución del contrato de alquiler social obligatorio. En este sentido, las modificaciones que se introducen son muy restrictivas, pues se exigen el cumplimiento simultáneo de una serie de requisitos. En cuanto a la duración mínima de los contratos de alquiler social obligatorio, se utiliza como parámetro la legislación de arrendamientos urbanos a la que se equipara. Por otro lado, la regulación discutida responde a un contexto de grave situación de escasez habitacional (endurecimiento de las condiciones del crédito, falta de capacidad de ahorro de la ciudadanía, etcétera). Además, debe enjuiciarse no aisladamente sino en conjunción con el resto de las medidas establecidas con el objetivo de favorecer una política pública de fomento de la vivienda de uso social lo más inclusiva posible. Niega que la limitación que supone esa obligación afecte al libre desarrollo de la personalidad, que el Tribunal Constitucional ha interpretado, no como autonomía de la voluntad en el sentido del art. 1255 del Código civil, sino como principio de autodeterminación en relación con la autotutela (STC 133/2017). Afectaría, en realidad, a la libertad de empresa (art. 38 CE), que puede ser modulada para la protección de otros bienes y derechos constitucionales, tales como el derecho a la vivienda (art. 47 CE) o la propia dignidad de la persona (art. 10.1 CE), y, en este caso, la modulación que realiza el legislador autonómico es proporcionada. En cuanto a la vulneración de los arts. 24 y 118 CE, se señala que la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda no es un requisito procesal de acceso a la jurisdicción, sino que tiene carácter administrativo, y los propios recurrentes aportan la prueba de que no se trata de un obstáculo al acceso a la jurisdicción, con el acuerdo de los presidentes de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona, que le niega la condición de requisito de procedibilidad. Por lo demás, la parte recurrente no alega qué contenido del art. 118 CE se estaría infringiendo, pudiendo señalarse que la norma solo opera respecto a un sector de población muy reducido.
h) Finalmente, se afirma que la modificación de la definición de gran tenedor del art. 9.2 no es arbitraria ni discriminatoria. Reitera la aplicación deferente de la prohibición de arbitrariedad del art. 9.3 al legislador, respetando sus opciones políticas (SSTC 108/1986, FJ 18, y 96/2002, FJ 6), y destaca que se trata de una modificación técnica que simplifica y da claridad al concepto de «gran tenedor», delimitando grandes patrimonios inmobiliarios, sin que se observe indicio alguno de irracionalidad o arbitrariedad.
10. Mediante providencia de 8 de octubre de 2024 se señaló ese mismo día para deliberación y fallo de la presente sentencia.
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
En el presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, se impugna en su totalidad la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, sus arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11, 12, y su disposición transitoria.
Con carácter general imputan a la Ley 1/2022 en su conjunto la vulneración del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE, por regular las condiciones básicas del derecho de propiedad sobre las viviendas en Cataluña. Y, de manera específica, a los preceptos impugnados subsidiariamente les achacan vicios de índole tanto competencial como sustantiva, que se refieren a la definición de supuestos de incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas y a las consecuencias que se anudan al mismo, a la ampliación de los supuestos en los que se obliga a los propietarios a ofrecer un alquiler social como requisito previo al ejercicio de acciones judiciales, con agravamiento de las consecuencias del incumplimiento de esa obligación y grave afección del derecho de propiedad. Asimismo, discuten la subrogación del adquirente de un inmueble en la posición del anterior titular a los efectos de la aplicación del régimen de incumplimiento de la función social, y la nueva modificación del concepto de gran tenedor.
Por su parte, las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña se oponen al recurso por los motivos que han quedados expuestos detalladamente en los antecedentes, en los que, en síntesis, además de objetar la ausencia de argumentación respecto de la inconstitucionalidad del art. 8, y la insuficiencia de la que se dirige contra la ley de forma general, señalan que la regulación impugnada trata de dar respuesta a una situación de emergencia habitacional, enmarcándose dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, especialmente en las relativas a vivienda, sin vulnerar las competencias estatales invocadas de contrario ni los derechos de los propietarios afectados por la normativa que introduce la Ley 1/2022.
2. Consideraciones previas.
Antes de proceder al análisis de las quejas formuladas por los diputados recurrentes, es preciso realizar unas consideraciones previas.
a) Durante la pendencia de este proceso se ha aprobado por el Estado la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, que, de acuerdo con su disposición final séptima, se dicta, con carácter general, al amparo de los títulos competenciales del art. 149.1.1 y 13 CE, que atribuyen al Estado las competencias para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, respectivamente, aunque determinadas previsiones quedan amparadas en las competencias estatales sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE), en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) y en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE). Aun reconociendo lo limitado de las competencias del Estado, que «solo puede incidir, con distinto alcance y sobre la base de títulos competenciales diversos, en la política de vivienda», a diferencia de los legisladores autonómicos, que «pueden formular completos programas normativos de la acción pública en la materia», lo que aboca a «articular sus respectivas actuaciones de modo que puedan desplegarse en un marco normativo coherente, estable y seguro que haga posible la realidad el derecho reconocido en el artículo 47 de la Constitución» (punto II del preámbulo), la Ley de vivienda «busca el establecimiento de una regulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de vivienda que tanto afectan […] no solo a la satisfacción del propio derecho de acceso a la vivienda, sino también a la de otros derechos constitucionales y a la actividad económica del país» (punto III del preámbulo). Su art. 1.1 establece que la ley tiene por objeto «regular, en el ámbito de competencias del Estado, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con la vivienda y, en particular, el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y al disfrute de la misma en condiciones asequibles, atendiendo al cumplimiento de lo dispuesto en los instrumentos internacionales ratificados por España y respetando en todo caso las competencias de las comunidades autónomas y, específicamente, las que tienen atribuidas en materia de vivienda».
Es preciso recordar que, de acuerdo con nuestra doctrina delius superveniens(por todas, SSTC 86/2019, de 20 de junio, FJ 3; y 16/2020, de 28 de enero, FJ 2, que siguen otros pronunciamientos anteriores), cuando se plantean controversias de naturaleza competencial, como ocurre con buena parte de las quejas que se formulan en el presente recurso de inconstitucionalidad, su resolución debe efectuarse teniendo en cuenta el marco jurídico vigente en el momento de dictar sentencia. Por consiguiente, habrán de tomarse en consideración, en su caso, las normas contenidas en la Ley 12/2023 que sean precisas para el enjuiciamiento de la Ley 1/2022, así como la doctrina establecida en la STC 79/2024, de 21 de mayo, al resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2023 (promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía), primero de los interpuestos contra la Ley 12/2023 (al que han seguido los recursos núm. 5514-2023 –promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso–, 5516-2023 –interpuesto por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears–, 5518-2023 –promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid– y 5580-2023 –interpuesto por el Parlamento de Cataluña–, 1278-2024 –promovido por la Generalitat de Cataluña–, 1301-2024 –interpuesto por el Gobierno Vasco– y 1306-2024 –promovido por la Xunta de Galicia–).
b) La Ley 1/2022, de 3 de marzo, tiene por objeto introducir diversas modificaciones en la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, en la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, y en la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial. Su contenido es, en gran medida, reproducción de parte del capítulo 1 del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda. Dicha norma fue objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 2577-2020, resuelto por este tribunal en la STC 16/2021, de 28 de enero, que declaró inconstitucionales buena parte de los preceptos impugnados en aquel procedimiento por exceder del marco normativo permitido a los decretos-leyes, según la doctrina establecida en la STC 93/2015, de 14 de mayo (respecto de un decreto-ley de Andalucía en materia de vivienda), ya que se dirigían a establecer «el único uso posible de un determinado tipo de bienes», mediante una «regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda», que «se dirige a precisar el haz de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, a definir la función social del mismo», yendo más allá de la regulación de las «medidas de fomento», puesto que establecían medidas coactivas, no voluntarias, limitativas del derecho de propiedad (FJ 13). En atención al objeto de aquella regulación, se declaró la inconstitucionalidad de los preceptos que establecían medidas especialmente intensas, limitativas de los derechos de los propietarios de viviendas concernidos por la norma, que, por consiguiente, afectaban al derecho de propiedad, por lo que excedían de los límites materiales a que queda sujeto el decreto-ley, en contra de lo preceptuado por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC.
El propio preámbulo de la Ley 1/2022 reconoce esa identidad de su regulación respecto de la contenida en el Decreto-ley 17/2019, al afirmar que, en relación con la ampliación de los supuestos de acceso al alquiler social, «recupera los artículos anulados por la sentencia del Tribunal Constitucional 16/2021 e introduce algunas mejoras técnicas orientadas a agilizar la solicitud y la gestión de los alquileres sociales obligatorios». Ahora bien, ello no predetermina en modo alguno cuál deba ser la respuesta que se dé al presente recurso de inconstitucionalidad, pues el examen que se realizó en la STC 16/2021 se circunscribió a dilucidar la concurrencia de una limitación que recae en exclusiva sobre la legislación de urgencia, sin entrar a contestar las quejas de índole competencial o sustantivo que se formularon, que habían perdido objeto y no precisaban ya de un pronunciamiento específico del Tribunal (FJ 6). Y aquel vicio de inconstitucionalidad queda ahora excluido, ya que el instrumento normativo que se enjuicia es una ley aprobada legítimamente por el Parlamento de Cataluña, no constreñida, por tanto, por las previsiones de los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC.
c) Con posterioridad a la interposición del presente recurso, se han aprobado por el Parlamento de Cataluña la Ley 1/2023, de 15 de febrero, de modificación de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, y del libro quinto del Código civil de Cataluña, relativo a los derechos reales, en relación con la adopción de medidas urgentes para afrontar la inactividad de los propietarios en los casos de ocupación ilegal de viviendas con alteración de la convivencia vecinal, que introduce algunas modificaciones en la indicada Ley del derecho a la vivienda, y la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2023, de 16 de marzo, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público para el 2023, que ha modificado el art. 15.3 de la Ley 4/2016 dada por el art. 15 de la Ley 1/2022. Sin embargo, estas nuevas normas no afectan a ninguno de los preceptos que son objeto del recurso de inconstitucionalidad, por lo que no tiene ninguna incidencia sobre su íntegra subsistencia en los precisos términos en los que fue planteado. También se aprobó el Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 6/2024, de 24 de abril, de medidas urgentes en materia de vivienda, que modificó los arts. 15.2, 59 g), 61.2, 66.2, 123, 124 y 125 y añadió el 66bisa la Ley 18/2007, si bien quedó derogado por la resolución de 23 de mayo de 2024 (DOGC-f-2024-90105), por lo que tampoco ha de ser aquí considerado.
d) Como se ha expuesto anteriormente, las representaciones autonómicas han denunciado la ausencia de toda argumentación en el recurso de inconstitucionalidad respecto del art. 8 de la Ley impugnada. Es doctrina reiterada de este tribunal que, cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Y, para levantar esa carga, no basta con la mera invocación formal de los preceptos en la demanda, ni la existencia en ella de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, sino que es necesario que el escrito del recurso contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de estos con la norma fundamental. Solo así será posible el ejercicio del «derecho de defensa» por quien sostenga la constitucionalidad de la norma legal impugnada y permitirá a este tribunal conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional [por todas, SSTC 96/2013, de 23 de abril, FJ 3, y 90/2022, de 30 de junio, FJ 1 b)].
Pues bien, en el presente caso puede observarse cómo, a pesar de que el art. 8 de la Ley 1/2022 se menciona expresamente en el encabezamiento del recurso entre los preceptos impugnados de manera subsidiaria, y se solicita en el suplico la declaración de su inconstitucionalidad y nulidad, sin embargo, no se encuentra a lo largo de toda la demanda epígrafe ni argumento alguno a partir del cual se pueda vislumbrar algún motivo de inconstitucionalidad suficientemente fundado que permita entender levantada la carga respecto de dicho precepto (que añade a la Ley 18/2007 la disposición adicional vigésima séptima, relativa a la creación del Registro de grandes tenedores de vivienda). Por consiguiente, los recurrentes no han cumplido con la carga alegatoria que les resultaba exigible tanto para que la contraparte pudiera defenderse adecuadamente como para que este tribunal contara con los debidos elementos para pronunciarse, a fin de reexaminar la presunción de constitucionalidad que ostenta esa previsión legal, de modo que debemos excluir de nuestro enjuiciamiento el referido art. 8.
e) Por último, es preciso concretar el orden en el que se procederá al enjuiciamiento de las diferentes tachas de inconstitucionalidad que se formulan en la demanda, pues, como tiene establecido este tribunal, le corresponde determinar el orden del examen de las quejas planteadas, en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto sometido a su consideración [STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 2 C)].
Nuestro enjuiciamiento comenzará con el análisis de la impugnación dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022, por vulneración del art. 149.1.1 CE, pues, si se produjera su estimación, no habría que examinar el resto de las quejas, que se plantean en relación con preceptos concretos. En caso contrario, procederíamos a estudiar, en primer lugar, las impugnaciones de carácter competencial, ya que, de estimarse el recurso por los motivos de esa naturaleza, no sería necesario abordar los de carácter sustantivo [en el mismo sentido, SSTC 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 3, y 37/2022, de 10 de marzo, FJ 3 b)]. Además, parte de las quejas materiales relativas a la obligación de ofertar un alquiler social que se imputan a los arts. 1.3, 11 y 12 y a la disposición transitoria se formulan de manera vinculada a las tachas competenciales que denuncian la infracción del art. 149.1.6 y 8 CE.
3. Queja general dirigida contra la Ley 1/2022 en su conjunto: desestimación.
La primera tacha la formulan los recurrentes respecto a la totalidad de la Ley 1/2022, con invocación del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE, que consideran vulnerado porque entienden que la ley impugnada regula las condiciones básicas del derecho de propiedad en Cataluña, restringiendo desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio, pues entienden que la función social forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad, cuya determinación corresponde al Estado, careciendo el legislador autonómico de la habilitación necesaria para introducir medidas que incidan en aquel que no estén contempladas en sus aspectos básicos por la normativa estatal.
Tanto la abogada de la Generalitat como la letrada del Parlamento de Cataluña se oponen a esa queja, alegando que el legislador autonómico es competente para delimitar la función social de la propiedad de la vivienda y que los argumentos de los recurrentes, además de contener afirmaciones genéricas, no se ajustan a la doctrina constitucional sobre el alcance del título competencial reservado al Estado por el art. 149.1.1 CE, aparte de advertir que el recurso no explicita qué preceptos de la Ley 1/2022 y por qué razones infringen la norma constitucional, por lo que debería rechazarse de la misma manera que se hizo en la STC 16/2021 sobre idéntica alegación global.
Ante todo, se ha de precisar, en relación con esta última afirmación, que no es cierto que en la STC 16/2021 se rechazara una impugnación idéntica del conjunto del Decreto-ley 17/2019 por las razones que aducen las representaciones autonómicas. En aquel caso dijimos que, dados los términos en los que se había formulado la tacha, refiriéndose a las «obligaciones adicionales» impuestas por el Decreto-ley impugnado a los propietarios de viviendas en Cataluña, había que concluir que dichas obligaciones no podían ser otras que «las de destinar la vivienda a la residencia efectiva de personas y ofrecer un alquiler social, reguladas en los preceptos anulados. Desaparecidos estos, el motivo de inconstitucionalidad, aunque formalmente dirigido contra todo el decreto-ley, pierde su sustento» [FJ 6 a)]. Así pues, fue la previa declaración de inconstitucionalidad de buena parte de la regulación por desconocer los límites materiales impuestos a los decretos-leyes la que dio lugar a la pérdida de objeto de la queja global planteada en aquel caso en los mismos términos que en el presente recurso respecto a la vulneración del art. 149.1.1 CE, que, por consiguiente, no fue examinada.
En relación con el carácter genérico de las afirmaciones del recurso y la falta de explicitación de las razones y los preceptos en que se basaría la vulneración del art. 149.1.1 CE por parte del conjunto de la Ley 1/2022, es necesario también realizar ciertas consideraciones. Es cierto que hemos dicho que «no puede invocarse en abstracto, como motivo de inconstitucionalidad, la vulneración del art. 149.1.1 CE, sino que ha de aducirse en cada caso, como parámetro, la “condición básica” del ejercicio del derecho constitucional que se considere infringida (STC 152/2003, de 17 de julio, FJ 5, con cita de las SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7, y 109/2003, de 5 de junio, FJ 17)», pero también que, en este caso, en el momento de formularse el recurso, el Estado no había ejercido la habilitación que el artículo 149.1.1 CE le otorga para incidir en materia de vivienda, cosa que sí sucede en el momento de resolverse el recurso pues está vigente la Ley 12/2023, por lo que el óbice no puede aceptarse.
Una vez precisados estos extremos, podemos ya adentrarnos en el análisis de la queja global, a cuyo efecto, debemos comenzar por exponer la doctrina respecto del art. 149.1.1 CE.
Como ha señalado este tribunal, el art. 149.1.1 CE «constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante», que en el ámbito normativo permite al Estado una «regulación», aunque limitada al establecimiento de las «condiciones básicas», que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, y que no es equiparable a la competencia que ostenta el Estado en otras materias para dictar la correspondiente normativa básica. Dicha regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho o deber de que se trate, y en consecuencia, es claro que las comunidades autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho o deber. En suma, el art. 149.1.1 CE no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica [por todas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 y 8; 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 5; 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7; 95/2016, de 12 de mayo, FJ 5, y 27/2017, de 16 de febrero, FJ 3 b)].
Por otra parte, hemos dicho que el título competencial del art. 149.1.1 CE no se puede identificar con el contenido derivado de otros preceptos constitucionales, tales como los arts. 138.2 y 139.1 CE, que son presupuestos o límites, pero no títulos competenciales; o el art. 139.2 CE, en cuanto expresión de la unidad de mercado y del derecho a la libre circulación; y tampoco viene a ser un trasunto, en el plano competencial, del art. 14 CE, que, por lo demás, vincula a todos los poderes públicos. Asimismo, este tribunal ha afirmado que las condiciones básicas no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial de los derechos (art. 53.1 CE), técnica cuyo objeto, como hemos reiterado desde la STC 11/1981, de 8 de abril, consiste en garantizar el derecho frente a los eventuales abusos o extralimitaciones de los poderes públicos, en particular y, en primer término, del legislador, cualquiera que este sea, en su tarea reguladora. El contenido esencial constituye, pues, una garantía constitucional en favor del individuo, algo a respetar por el legislador en cada caso competente, no para regular; no es, en definitiva, una técnica que permita determinar lo que al Estado o a las comunidades autónomas les corresponde. En términos positivos, pues, tanto el legislador estatal de las condiciones básicas, como el autonómico deben respetar el contenido esencial del derecho de propiedad [art. 53.1 CE; STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a)].
Igualmente, y como nos recuerda la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 17, «el art. 149.1.1 CE no habilita propiamente al Estado para regular el contenido normativo sustantivo de los derechos constitucionales, sino un aspecto diferente, cual es el de “las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales” Por tanto, no cabe identificar el contenido normativo de los derechos constitucionales y las condiciones básicas con arreglo a las cuales dichos derechos han de ser ejercidos, de manera que las señaladas condiciones básicas solo permiten al Estado establecer una cierta homogeneidad en el ejercicio de tales derechos cuando ello fuere aconsejable para evitar una excesiva diversidad que pudiera menoscabar la entidad sustancial del derecho de que se trate».
En particular, en cuanto a la función social de la propiedad, este tribunal ha afirmado que su definición «no es algo que derive sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad ni es tampoco aceptable que, al socaire de una ordenación uniforme de la propiedad privada, puedan anularse las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entren en juego la propiedad y otros derechos de contenido patrimonial». Y, a tal efecto, indicamos que «la incorporación de una vertiente institucional al derecho de propiedad privada hace que la función social que este derecho debe satisfacer no es ni puede ser igual en relación con todo tipo de bienes. Carece por lo mismo de sentido la exigencia de una regulación, necesariamente abstracta, de la función social –las funciones sociales, mejor– del dominio, realizada con carácter general y uniforme, pues sin duda resultaría altamente artificiosa. Por el contrario, esa dimensión institucional del derecho de propiedad privada no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido. En consecuencia, corresponde a quien tiene atribuida la tutela de tales intereses –o, lo que es lo mismo, la competencia en relación con cada materia que pueda incidir sobre el contenido de la propiedad– establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad». Por tanto, con amparo en el art. 149.1.1 CE, el Estado podría regular las condiciones básicas que garanticen una igualdad de trato, básica o esencial, de todos los españoles en el ejercicio y el contenido de sus derechos de propiedad, pero sin que esa competencia pueda interpretarse de tal manera que vacíe el contenido de las numerosas competencias legislativas atribuidas a las comunidades autónomas cuyo ejercicio incida, directa o indirectamente, sobre los derechos y deberes garantizados por la misma (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 9).
A partir de la doctrina expuesta, debemos rechazar la queja que el recurso de inconstitucionalidad dirige contra el conjunto de la Ley 1/2022, pues la competencia del art. 149.1.1 CE no implica que corresponda al legislador estatal en exclusiva la regulación de la función social o del contenido esencial del derecho de propiedad. Tampoco es posible apreciar, en una valoración que necesariamente ha de ser, como la queja, global, que exista una contradicción entre los objetivos perseguidos por la legislación estatal en materia de vivienda y el modelo que configura, y la regulación de la Ley 1/2022.
En relación con esto último, huelga recordar que la Ley 12/2023 tiene, como dijimos en la STC 79/2024, un carácter pionero y, desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE, regula las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, en relación con diferentes derechos constitucionales, como el derecho de propiedad de la vivienda y el ejercicio del derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna y adecuada [FJ 3 B) a)]. Según su preámbulo, ello se acomete desde una doble vertiente, una jurídico-pública y otra jurídico-privada. Se trata de un modelo perfectamente compatible con el que establece la Ley 1/2022, que dispone medidas de refuerzo urgentes para evitar la inminente pérdida de la vivienda habitual de miles de familias en Cataluña, fundamentalmente, mediante alquileres sociales.
Respecto a los objetivos, según la exposición de motivos de la Ley 12/2023, esta persigue fijar aquellas condiciones básicas y de igualdad que garanticen un tratamiento uniforme del derecho a la vivienda y el establecimiento de una regulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de vivienda. Dichas finalidades, sin perjuicio de lo que resulte del examen de los concretos preceptos impugnados, no se ven contradichas por la Ley 1/2022, dictada en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de vivienda y con la finalidad de regular la política pública autonómica en dicha materia. Como recuerda la STC 79/2024, FJ 3 A), «según doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), la vivienda “puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador”», lo que determina que el hecho de que exista legislación estatal y autonómica sobre la misma materia no implica que, por esa sola razón, la norma autonómica incurra en extralimitación competencial.
Por lo demás, basta reiterar que el título estatal invocado no representa una prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente respecto de la legislación estatal [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a)], pues el propio tenor literal del precepto deja claro que la igualdad que se persigue no es la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier zona del territorio nacional, por lo que, como ya se ha dicho, las comunidades autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho –como en el caso de la propiedad de la vivienda–. Y, por otro lado, debemos recordar que el principio de igualdad que enuncia el art. 139.1 CE «no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones» (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2), ni impone a todas las comunidades autónomas la obligación de ejercer sus competencias «de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas comunidades autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1 de la Constitución, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía» (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 10).
Por consiguiente, el motivo general de inconstitucionalidad, dirigido contra la totalidad de la Ley 1/2022, debe ser desestimado, por lo que debemos proceder al análisis de las quejas que el recurso dirige subsidiariamente contra determinados preceptos.
4. Vulneración de competencias estatales por los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022: desestimación.
Como primera queja específica dirigida contra el articulado, los recurrentes impugnan los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022, por considerar que infringen el art. 149.1.1 CE, en conexión con los arts. 149.1.8 y 33 CE. Entienden que tal infracción se produce por definir un supuesto de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o edificio de viviendas, que puede dar lugar a reacciones negativas sobre el propietario, y por el establecimiento de la facultad de la administración de resolver la cesión obligatoria de viviendas para su incorporación al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales sin una compensación adecuada, ya que ello supone romper con el principio de igualdad en cuanto al contenido del derecho de propiedad de las viviendas, incumpliendo con lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, conforme al cual corresponde al Estado establecer las condiciones básicas del régimen de propiedad del suelo urbano consolidado. Además, afirman que los preceptos inciden materialmente en el derecho privado, al regular un derecho patrimonial, por lo que entran en conflicto con la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE).
La abogada de la Generalitat y la letrada del Parlamento de Cataluña se oponen a las anteriores quejas, alegando, respecto a la vulneración del art. 149.1.1 CE, al igual que sostuvieron en cuanto a la tacha dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022, que no se ha identificado la ley estatal que operaría como parámetro de constitucionalidad de las normas autonómicas. Asimismo, denuncian que, en realidad, se pretende impugnar la totalidad de la regulación de la cesión de viviendas, y no solo aquello que ha sido objeto de modificación, y, por otro lado, que, aunque la determinación de la función social de la vivienda limita el derecho de propiedad, ello no supone una vulneración del derecho de propiedad privada. En todo caso, señalan que el legislador que determina esa función social no es solo el estatal, sino también el autonómico.
El art. 1.1 de la Ley 1/2022 modifica la letra b) del art. 5.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, según el cual se produce un incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas cuando estos «estén desocupados de forma permanente e injustificada durante un período de más de dos años. Ni la ocupación de estas viviendas sin título habilitante ni la transmisión de su titularidad a favor de una persona jurídica alteran la situación de incumplimiento de la función social de la propiedad». En realidad, la nueva redacción que se da al precepto no difiere sustancialmente de la resultante del Decreto-ley 5/2019, de 5 de marzo, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, que quedó derogado en fecha 18 de abril de 2019, al no haber sido convalidado por el Parlamento de Cataluña en el plazo establecido por el artículo 64.2 EAC. Tampoco se aparta de la que le dio el art. 2.2 del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, precepto que fue declarado inconstitucional por la STC 16/2021, de 28 de enero, por infracción de los límites materiales impuestos al Decreto-ley por el art. 86.1 CE.
Por su parte, el art. 10 modifica el apartado 1 del art. 7 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, referido a las «Medidas para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler», y que queda redactado en los siguientes términos:
«1. La Administración puede resolver la cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años, para incorporarlas al Fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales, en el caso de viviendas vacías que sean propiedad de personas jurídicas y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
a) Que el propietario de la vivienda sea sujeto pasivo, no exento, obligado al pago del impuesto sobre las viviendas vacías, de acuerdo con lo que establece la ley que regula este impuesto.
b) Que este sujeto pasivo disponga de viviendas vacías en un municipio en el que exista, como mínimo, una unidad familiar en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial definidas por esta ley sin solución en lo que respecta a la vivienda.
c) Que el propietario haya incumplido el requerimiento relativo a la obligación de que la vivienda sea ocupada legalmente para constituir la residencia de las personas, el cual advierte de que, si el propietario no acredita la ocupación de la vivienda en el plazo de un mes, puede declararse el incumplimiento de la función social de la vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para la cesión obligatoria en los términos establecidos por este artículo.»
En este caso, la modificación que se introduce en el texto original de la Ley 24/2015 tan solo afecta al plazo de cesión obligatoria, que pasa de tres a siete años, y a la letra c), que se introduceex novo, aunque con el mismo contenido que le dio el art. 5.5 del Decreto-ley 17/2019, declarado igualmente inconstitucional por la STC 16/2021, por el mismo motivo formal antes señalado.
Una vez expuestas las posiciones de las partes y el contenido de los preceptos impugnados, conviene delimitar de manera precisa el objeto de nuestro enjuiciamiento, pues, con independencia de las referencias que aquellas realizan a la posible afección sobre el derecho de propiedad, lo cierto es que el sentido de las quejas que plantean los recurrentes es de estricta índole competencial, sirviendo las referencias a tal derecho únicamente como argumento añadido para justificar que se está incidiendo en extremos que corresponden a la exclusiva competencia del Estado. Por lo tanto, nuestro examen se ha de ceñir, exactamente, a las precisas tachas de naturaleza competencial que se articulan en la demanda contra los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022.
a) Partiendo de esta consideración, podemos comenzar por desestimar la queja relativa a la vulneración del art. 149.1.1 CE, por los mismos argumentos que se han desarrollado en el fundamento anterior respecto de la impugnación general de la Ley por vulneración del citado precepto constitucional, y que se dan aquí por reproducidos, sin que exista en la Ley estatal 12/2023 una regulación que pueda entenderse infringida por el precepto que ahora se impugna.
b) Por lo que se refiere a la posible infracción del art. 149.1.8 CE, la argumentación del recurso parte de la tesis de que, en la medida en que los dos preceptos discutidos regulan una cuestión que afecta a un derecho de naturaleza patrimonial, colisionan con la competencia exclusiva estatal sobre legislación civil que reconoce el precepto constitucional alegado, e invocan a tal efecto la STC 16/2021, FJ 5.
La primera precisión que ha de efectuarse ante tales alegaciones es que el canon de la STC 16/2021 no resulta aplicable en este caso, ya que allí se trataba de determinar si la regulación contenida en el Decreto-ley 17/2019 se ajustaba o no a los límites materiales impuestos por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC a la legislación de urgencia, llegando a la conclusión de que, en gran parte de los preceptos de aquel, se producía una afección del derecho de propiedad, por lo que se incumplía dicho límite. Es decir, no se trataba de determinar si la Generalitat podía o no regular esos extremos, sino si podía hacerlo a través de ese instrumento normativo, por lo que los argumentos allí desarrollados no resultan extrapolables en su totalidad al supuesto que nos ocupa, en el que lo que se ha de dilucidar es si, a través de una ley, la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene o no competencia para regular los extremos que. en este punto concreto, son objeto de impugnación.
Las dos normas aquí impugnadas se encuentran dirigidas,prima facie, a garantizar el cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, por lo cual, al igual que en el supuesto resuelto por la STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 7, el punto de partida debe ser la doctrina establecida en la STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 9, conforme a la cual, «la incorporación de una vertiente institucional al derecho de propiedad privada hace que la función social que este derecho debe satisfacer no es ni puede ser igual en relación con todo tipo de bienes […] esa dimensión institucional del derecho de propiedad privada no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido. En consecuencia, corresponde a quien tiene atribuida la tutela de tales intereses –o, lo que es lo mismo, la competencia en relación con cada materia que pueda incidir sobre el contenido de la propiedad– establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad». En este caso, tratándose de la materia relativa a la vivienda, sobre la que la Generalitat de Cataluña ostenta competencia exclusiva, de acuerdo con el art. 137.1 EAC, según la STC 16/2018, FJ 7, «es competente para incidir, mediante regulaciones orientadas a atender los intereses generales relacionados con la garantía a los ciudadanos del disfrute de una vivienda digna, en la delimitación del derecho de propiedad, concretamente en la definición de su función social». Asimismo, precisó esta última sentencia en su fundamento jurídico 8 b) que «el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone […] la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad […] Como es lógico, esta delimitación no opera ya solo en la legislación civil, sino también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada». En otras palabras, añade la STC 16/2018, «según el criterio expuesto en la STC 37/1987, la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada, dado que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que la justifican, incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civilexartículo 149.1.8 CE».
Por consiguiente, ha de considerarse incardinada dentro de esa vertiente institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda la definición del supuesto de incumplimiento de su función social que efectúa el art. 5.2 b) de la Ley 18/2007, en la redacción dada por el art. 1.1 de la Ley 1/2022, en cuanto parte de un deber u obligación concreta del propietario de la vivienda prevista en función del logro de un fin de interés público, por lo que encuentra amparo en la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre vivienda del art. 137 EAC y no supone una invasión de la competencia estatal sobre legislación civil del art. 149.1.8 CE.
En suma, el art. 1.1 de la Ley 1/2022 no vulnera la competencia estatal sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE), por lo que esta impugnación debe ser desestimada.
Por lo que se refiere al art. 10 de la Ley 1/2022 que, como ya se ha señalado anteriormente, modifica el art. 7.1 de la Ley 24/2015, ha de entenderse que responde al establecimiento de una medida dirigida a garantizar la satisfacción de la función social de la propiedad sobre la vivienda, puesto que lo que se contempla es la posibilidad de que la administración acuerde la cesión temporal obligatoria de viviendas vacías, para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales durante un plazo de siete años, cuando se cumplan determinadas condiciones que se establecen en el apartado modificado por el art. 10 de la Ley 1/2022, entre ellas, la desatención por el propietario del requerimiento previo que le hubiese dirigido la administración para que la vivienda fuera ocupada legalmente en el plazo de un mes, que es lo que origina la declaración del incumplimiento de la función social de la vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para la cesión obligatoria. Por lo demás, la cesión se llevará a cabo, según el art. 7.3 de la Ley 24/2015, a través de un procedimiento administrativo contradictorio, en el que ha de acreditarse la concurrencia de todos los requisitos necesarios, así como las condiciones en las que se realizará la cesión, entre ellas, las económicas, en cuanto a las cuales se acomodará a las establecidas en el art. 5 de la misma ley [en concreto, su apartado 7 a)]. Es importante destacar aquí que estos últimos preceptos no han sido objeto de modificación por la Ley 1/2022, por lo que su enjuiciamiento se encuentra vedado en el presente recurso de inconstitucionalidad (entre otras, STC 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 3), por más que en la demanda se afirme que la cesión se realiza «sin una compensación adecuada», extremo que, sin embargo, no es objeto del contenido del art. 7.1 (en la redacción dada por el art. 10 de la Ley 1/2022), al que únicamente se puede circunscribir nuestro análisis en la resolución del presente recurso.
Se trata de una previsión similar a la expropiación de las facultades de uso y disfrute que se examinó en el fundamento jurídico 4 de la STC 37/1987, para supuestos de incumplimiento de la función social de la tierra, y que este tribunal consideró que no suponía una infracción del contenido esencial de la propiedad privada. Siguiendo el mismo criterio expuesto en el fundamento jurídico 8 de dicha sentencia al analizar la queja dirigida contra el conjunto de la Ley de reforma agraria de Andalucía por vulneración del art. 149.1.8 CE, podemos afirmar una vez más