Categoría: Judicial

recurrentes por considerar que invadía las competencias del Estado al no adecuar el concepto de gran tenedor al definido en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo. La letrada del Parlamento de Cataluña rechaza que la modificación introducida en la definición de gran tenedor sea arbitraria o discriminatoria, pues se trata de una modificación técnica dirigida a simplificar y dar claridad a aquel concepto, e invoca la aplicación deferente al legislador de la prohibición de arbitrariedad.
El artículo aquí cuestionado modifica, como se ha dicho, la letra b) del apartado 5 del art. 9 de la Ley 24/2015, relativo a la definición de gran tenedor a los efectos de dicha ley, siendo la redacción que el art. 9.2 de la Ley 1/2022 da al precepto la siguiente:
«b) Las personas jurídicas que, por sí solas o a través de un grupo de empresas, sean titulares de más de diez viviendas ubicadas en territorio del Estado, con las siguientes excepciones:
1.º Los promotores sociales a los que se refieren las letras a y b del artículo 51.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda.
2.º Las personas jurídicas que tengan más de un 15 por 100 de la superficie habitable de la propiedad calificado como viviendas de protección oficial destinadas a alquiler.
3.º Las entidades privadas sin ánimo de lucro que proveen de vivienda a personas y familias en situación de vulnerabilidad residencial.
9bis. A los efectos de la presente ley, se entiende por grupo de empresas lo que determina el artículo 42.1 del Código de comercio, aprobado por el Real decreto de 22 de agosto de 1885.»
La primera aclaración que ha de efectuarse es que la modificación del art. 9.2 de la Ley 1/2022 incluye también un apartado 9bisen el art. 5 de la Ley 24/2015, sin que en su encabezamiento se haga referencia expresa al mismo. En todo caso, es indiferente a los efectos del examen de la queja, pues los recurrentes la centran exclusivamente en la letra b) del art. 5.9, y, más específicamente, en su inciso inicial, sin referencia alguna a las excepciones que el precepto enuncia a continuación o al contenido del apartado 9bis.
De acuerdo con la doctrina de este tribunal [recogida, entre otras, en las SSTC 81/2020, de 15 de julio, FJ 14 b), y 14/2021, de 28 de enero, FJ 2], la seguridad jurídica ha de entenderse como la «certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados» (STC 156/1986, de 31 de enero, FJ 1), procurando «la claridad y no la confusión normativa» (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), así como «la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho» (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En definitiva, «solo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica» (SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5; 93/2013, de 23 de abril, FJ 10, y 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 4, por todas).
Los recurrentes se quejan de las constantes modificaciones de que ha sido objeto el concepto de «gran tenedor» como origen de la inseguridad jurídica. Puede observarse que, inicialmente, la Ley 24/2015 consideró grandes tenedores a las personas jurídicas que, por si solas o mediante un grupo de empresas, fueran titulares de una superficie habitable de más de 1250 m2. Esta previsión fue modificada por el Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, sustituyendo la referencia a la superficie habitable por la titularidad de más de quince viviendas; modificación a la que la Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, añadió la precisión de que las viviendas estén «situadas en territorio del Estado». Finalmente, la Ley 1/2022, que aquí se impugna, ha reducido la cifra de viviendas necesarias para que las personas jurídicas que sean sus titulares tengan la consideración de grandes tenedores, situándola en «más de diez viviendas ubicadas en territorio del Estado».
Pues bien, en atención a la doctrina constitucional expuesta, no cabe apreciar la infracción del principio de seguridad jurídica, entendido en su sentido más básico como «claridad y certeza del Derecho», en el precepto impugnado de la Ley 1/2022, puesto que su sentido es claro y cierto, sin que de las modificaciones introducidas por el legislador en la Ley 24/2015 a lo largo de siete años en cuanto a este extremo quepa apreciar un riesgo de falta de certeza, ya que entra dentro del margen de apreciación del legislador autonómico adoptar, en atención a las circunstancias de cada momento, las medidas que considere convenientes para llevar a cabo las políticas públicas en materia de vivienda, y subvenir a las situaciones de riesgo de exclusión residencial, al amparo de las competencias del art. 137 EAC. Además, cumple señalar una premisa básica respecto del alcance del precepto constitucional invocado: el artículo 9.3 CE, al tiempo que garantiza la seguridad jurídica, no veda el cambio normativo. Más allá de la prohibición de irretroactividad que contiene, «no puede hablarse con carácter absoluto de la irreversibilidad de ninguna previsión legal, ni siquiera del desarrollo legal atribuido a ningún derecho, porque tal tesis implicaría el sacrificio de otros valores constitucionales como el pluralismo político, que permite al legislador, allí donde la Constitución le atribuye el desarrollo de una previsión constitucional, adoptar una u otra opción legislativa atendiendo a diversas prioridades políticas. Y este tribunal no está llamado a valorar la oportunidad de dichas decisiones políticas, puesto que no nos compete la formulación de juicio político alguno» (STC 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 7).
La otra vertiente de la queja dirigida contra el art. 9.2 de la Ley 1/2022 se refiere a la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad. Para responder a esta cuestión debemos recordar que la denuncia de arbitrariedad de las normas ha de ser analizada con prudencia para evitar que la aplicación del artículo 9.3 CE como parámetro de control imponga constricciones indebidas al legislador (STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 8). Este tribunal ha manifestado en reiteradas ocasiones que «[l]a ley es la “expresión de la voluntad popular”, como dice el preámbulo de la Constitución, y es principio básico del sistema democrático. Ahora bien, en un régimen constitucional, también el poder legislativo está sujeto a la Constitución, y es misión de este tribunal velar porque se mantenga esa sujeción, que no es más que otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente. Ese control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse, sin embargo, de forma que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y respete sus opciones políticas. El cuidado que este tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de ese control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad» (STC 20/2013, de 31 de enero, FJ 8). Por ello, el recurso al artículo 9.3 como parámetro de constitucionalidad se realiza con arreglo a un canon estricto.
Así, cuando se formula un reproche de arbitrariedad al legislador, hemos exigido, generalmente, dos condiciones para que, en estos casos, prospere la objeción de inconstitucionalidad: por un lado, que quien formule esa censura la razone en detalle, ofreciendo una justificación para destruir la presunción de constitucionalidad de la ley impugnada, pues «si en un sistema democrático la ley es “expresión de la voluntad popular”, como se declara en el preámbulo de nuestra Constitución (STC 108/1988, de 26 de julio), quien alega la arbitrariedad de una determinada ley o precepto legal se halla obligado a razonarla con detalle y ofrecer una demostración que en principio sea convincente» (STC 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3). Y, por otro, desde un punto de vista material, que la arbitrariedad denunciada sea el resultado bien de una discriminación normativa, bien de la carencia absoluta de explicación racional de la medida adoptada, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias [entre otras, SSTC 118/2016, de 23 de junio, FJ 4 d), y 51/2018, de 10 de mayo, FJ 7].
(i) Por lo que se refiere a la primera parte de nuestro canon, en el caso examinado los recurrentes aducen que la ley no toma en consideración circunstancias tales como la ubicación, la rentabilidad o la existencia de préstamos pendientes vinculados a los inmuebles de los que sea titular, y se le considera con la capacidad económica suficiente para obligarle a tener que ofrecer alquileres forzosos con rentas totalmente antieconómicas, y que no puede considerarse en Cataluña gran tenedor cualquiera de esas personas jurídicas sin tener ninguna vivienda en Cataluña, además de insistir en la necesidad de que este tribunal verifique la existencia de una discriminación que la demanda no concreta en qué consiste.
Descartando esta última alegación sobre discriminación por ausencia de todo argumento que la respalde, cabe señalar, en cuanto al primer extremo, que el legislador autonómico se ha limitado a establecer uno de los criterios objetivos que sirven para delimitar el concepto de gran tenedor a los efectos de la aplicación del resto de previsiones de la Ley 24/2015, precisando, incluso, una serie de excepciones, sin que le sea exigible la consideración o valoración de todas las posibles variables que puedan presentarse, como reclaman los recurrentes. Se trata de cuestiones que habrán de determinarse en el desarrollo y la aplicación de la ley, y el análisis preventivo de sus posibles consecuencias no puede realizarse aquí, pues, como afirma la STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, el control de constitucionalidad de las normas que corresponde efectuar a este tribunal no puede fundarse en presunciones sobre eventuales conductas arbitrarias de quienes están llamados por el ordenamiento jurídico a su aplicación, ni puede efectuar un enjuiciamiento abstracto sobre el pretendido resultado que necesariamente traerá consigo la aplicación del precepto. El argumento de los recurrentes debe rechazarse por resultar meramente preventivo, y, además, porque, en último término, se dirige contra el conjunto de la regulación de la Ley 24/2015 relativa al alquiler social que, al margen de sus preceptos modificados por la Ley 1/2022 y que han sido expresamente impugnados en la demanda, no puede ser objeto aquí de enjuiciamiento, como ya se ha advertido de manera reiterada anteriormente.
En cuanto a la otra alegación, queda fuera de toda duda que la persona jurídica que no tenga ninguna vivienda en la Comunidad Autónoma de Cataluña no va a estar sometida a las previsiones de la Ley 24/2015, por mucho que pudiera ostentar la condición de gran tenedor de acuerdo con la definición del art. 5.2 b) de aquella. Esta conclusión deriva necesariamente del principio de territorialidad de las competencias, que es algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales, y que significa que las competencias autonómicas deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia comunidad autónoma [STC 36/2022, de 10 de marzo, FJ 4 a)]. De esta forma, las competencias de las comunidades autónomas se circunscriben a su ámbito territorial, y el territorio autonómico «se configura como un elemento definidor de las competencias de cada comunidad autónoma en su relación con las demás comunidades autónomas y con el Estado, y permite localizar la titularidad de la correspondiente competencia, en atención al ámbito en que se desarrollan las oportunas actividades materiales» [STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 13 a)]. En consecuencia, la hipótesis que aventuran los recurrentes no puede tener lugar en la actual configuración constitucional del Estado autonómico.
(ii) Con respecto a la vertiente material de nuestro enjuiciamiento, basta señalar que el preámbulo de la Ley 1/2022 ofrece una motivación racional acerca de la modificación del concepto de «gran tenedor» que introduce. En efecto, en el párrafo tercero de su apartado IV se afirma que «[e]l capítulo II, mediante la modificación de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, pasa a considerar grandes tenedores de vivienda a las personas jurídicas que tienen la titularidad de más de diez viviendas, a diferencia de las más de quince viviendas establecidas hasta ahora; de este modo, la norma se adapta a las medidas aprobadas en el ámbito estatal». En concreto, como apunta la representación de la Generalitat de Cataluña, la norma autonómica se ajustaba a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, cuyo art. 4.1 (en la redacción dada por el art. 2.4 del Real Decreto-ley 21/2021, de 26 de octubre, por el que se prorrogan las medidas de protección social para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica), para la aplicación de la moratoria de la deuda arrendaticia en supuestos de vulnerabilidad económica, considera como gran tenedor a la persona física o jurídica «que sea titular de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1500 m2»; definición que reproduce en similares términos el art. 3 k) de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, y que permite particularizarla en la declaración de entornos de mercado residencial tensionado hasta aquellos titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por la comunidad autónoma en la correspondiente memoria justificativa.
Como hemos afirmado en la STC 79/2024, FJ 6 B) a), este último precepto, por una parte, se enmarca en el ejercicio de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE, y, por otra, no impide que las comunidades autónomas establezcan otras definiciones al desarrollar sus políticas propias en materia de vivienda: «La definición de gran tenedor es vital para la aplicación de la ley en cuanto constituye una categoría sobre la que se fundamentan otros preceptos legales, no todos impugnados en la demanda (así, las disposiciones finales quinta y sexta, que modifican la Ley de enjuiciamiento civil y el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, respectivamente). Este tribunal entiende que, en los términos del art. 3 y teniendo en cuenta el conjunto de la Ley, la definición de gran tenedor de la letra k) resulta imprescindible para asegurar las condiciones básicas del ejercicio del derecho a la vivienda y de propiedad sobre ella, enmarcándose en el ejercicio de la competencia que corresponde al Estadoexart. 149.1.1 CE. Sin ella no pueden comprenderse determinadas obligaciones que se imponen en razón de la función social a ciertos propietarios de viviendas, ni las medidas que se establecen en relación con las notificaciones de lanzamiento, la admisibilidad de acciones de recuperación posesoria, la subasta de bienes o las limitaciones extraordinarias de actualización de la renta de ciertos contratos de arrendamiento». Por otro lado, la existencia de esa definición de gran tenedor de vivienda en la Ley 12/2023 «en nada obsta que las comunidades autónomas puedan establecer definiciones similares o divergentes en su ámbito, para el desarrollo de sus políticas propias en materia de vivienda. Es muestra de ello lo dispuesto en el art. 19.2 de la Ley, tampoco impugnado en el recurso, que reconoce expresamente que, en las zonas de mercado tensionado, la consideración de gran tenedor tendrá que ser definida en la memoria que acompañe la propuesta de declaración de la zona y podrá incorporar criterios adicionales a los del art. 3 k) acordes a las características de esta o a la normativa autonómica. La regulación impugnada está, pues, muy lejos de cercenar el desarrollo de una política autonómica propia en materia de vivienda, que es lo que les corresponde a las comunidades autónomas al asumir las competencias a que se refiere el art. 148.1.3 CE (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2)».
En definitiva, la modificación legal, que se produce en el legítimo ejercicio de las competencias autonómicas en materia de vivienda, obedece a una justificación razonable, debiendo recordarse, a mayor abundamiento, que, en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2577-2020, los diputados aquí recurrentes denunciaban que el art. 5, apartados 4 y 7, del Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 17/2019 vulneraba las competencias estatalesexart. 149.1.1 y 13 CE porque la definición de gran tenedor de esos apartados no se ajustaba a la contenida en el art. 4.1 del Real Decreto-ley 11/2020, reiterada por el art. 1.1 del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo. Por lo demás, no corresponde a este tribunal entrar en otras consideraciones acerca de la oportunidad, conveniencia o acierto de la medida, que escapan por completo al ámbito de su enjuiciamiento, ceñido exclusivamente a determinar si la norma legal discutida se ajusta o no a las previsiones constitucionales.
Por consiguiente, se desestima la tacha de inconstitucionalidad dirigida contra el art. 9.2 de la Ley 1/2022, por el que se modifica el art. 5.9 b) de la Ley 24/2015.
9. Efectos del fallo.
Debemos determinar, por último, el alcance de nuestro pronunciamiento.
En la presente resolución se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 1.3, 7, 11 y 12 (en parte), así como de la disposición transitoria de la Ley 1/2022. En su mayor parte se refieren al cumplimiento de la función social de la vivienda y a la obligación de ofrecer un alquiler social antes de promover determinadas acciones judiciales, o de renovar ese alquiler social a su vencimiento, lo que puede haber determinado que, a partir de su entrada en vigor, que se produjo al día siguiente de su publicación en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» de 7 de marzo de 2022, se hayan celebrado contratos de alquiler social al amparo de las previsiones declaradas inconstitucionales y nulas.
Por esa razón, debe determinarse el alcance temporal de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad. A este respecto, ha de precisarse que no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas, pues el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE y la necesidad de atender al fin legítimo de procurar la estabilidad en las relaciones contractuales preexistentes aconseja limitar los efectos de esta sentencia, de manera que la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos mencionados tendrá solo efectos pro futuro, manteniéndose en sus términos los contratos de alquiler social celebrados con anterioridad al momento de la presente resolución, a los que resultasen de aplicación las mencionadas normas.
Sin embargo, por lo que se refiere al art. 7, que añadía un apartado 5 al art. 126 de la Ley 18/2007, de naturaleza sancionadora como ya se ha señalado, y que ha resultado ser contrario al art. 25.1 CE, habrá de estarse a lo dispuesto en el último inciso del art. 40.1 LOTC; determinación que deberá extenderse, igualmente, a las posibles consecuencias sancionadoras derivadas del incumplimiento de los preceptos ahora declarados inconstitucionales y nulos, pues, como indicó la STC 30/2017, de 27 de febrero, FJ 5, «cuando […] está en juego la exclusión de una pena o de una sanción administrativa, la sentencia de este tribunal tiene efectos incluso sobre las situaciones jurídicas declaradas por sentencia con fuerza de cosa juzgada. Así lo declaró, respecto del ámbito penal, la STC 150/1997, de 29 de septiembre, afirmando en su fundamento jurídico 5 que “[l]a retroactividad establecida en el art. 40.1,in fine, de la LOTC supone una excepciónin bonuma lo prevenido, en términos aparentemente absolutos, por el art. 161.1 a) CE (‘la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada’). Sin embargo, semejante excepción tiene su fundamento inequívoco, como no podía ser de otro modo, en la misma Constitución y, precisamente, en el art. 25.1 que impide, entre otras determinaciones, que nadie pueda sufrir condena penal o sanción administrativa en aplicación de normas legales cuya inconstitucionalidad se haya proclamado por este Tribunal Constitucional”».
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y, en consecuencia:
1.º Declarar que son inconstitucionales y nulos, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 9, los siguientes preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo: arts. 1.3, que modifica la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda; 7, que añade el apartado 5 al artículo 126 de la Ley 18/2007; 11, que añade el art. 10, a la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética; y 12, que añade la disposición adicional primera a la Ley 24/2015, afectando la declaración de inconstitucionalidad y nulidad a los apartados 1, 2 e inciso «y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica» del apartado 3, y disposición transitoria.
2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a ocho de octubre de dos mil veinticuatro.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Flores Crespo.–Ricardo Carmona Márquez Luisa Balaguer Mora Torres Valcárcel.–Enrique Santiago Ferrer.–Concepción Velasco Jorquera.–María Luisa Núñez Blanco.–César Tolosa Tribiño.–Juan Carlos Campos Moreno.–Laura Díez Bueso.–José María Castillo Herrera.–Firmado y rubricado.
Con el máximo respeto y consideración al parecer mayoritario del Pleno, formulamos el presente voto particular para exponer las razones por las que consideramos que el recurso de inconstitucionalidad debió ser estimado en relación con el art. 10 de la Ley 1/2022 recurrida, que da nueva redacción al art. 7.1 de la Ley 24/2015 (cesión obligatoria de viviendas), por vulneración del art. 33.3 de la Constitución.
1. Correcta delimitación del objeto del proceso.
En el fundamento jurídico 4, la mayoría delimita artificialmente el objeto del proceso en este punto aludiendo, por una parte, a las «tachas de naturaleza competencial» que habría formulado exclusivamente el recurso, y, por otra, a la imposibilidad de extender el enjuiciamiento de constitucionalidad a preceptos de la Ley 24/2015 no modificados por la Ley 1/2022 impugnada. Con estos argumentos, elude un pronunciamiento que era en realidad obligado para dar respuesta a un motivo de impugnación válidamente introducido por los recurrentes.
En contra de lo que dice la sentencia, el recurso de inconstitucionalidad no denuncia solamente vulneraciones competenciales (que también). Denuncia igualmente la vulneración del art. 33.3 CE por el art. 10 de la ley impugnada. En el motivo primero del recurso, dedicado al conjunto de la Ley 1/2022, el escrito afirma que «[l]as comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias en materia de vivienda y similares, pueden incidir en el régimen de propiedad privada,siempre y cuando se deje a salvo el contenido esencial del derecho de propiedad, tal y como viene reconocido en el artículo 33 de la Constitucióny como se desarrollará en más profundidad en los siguientes fundamentos del presente escrito de demanda» (la cursiva es nuestra). Y en el motivo segundo, dedicado especialmente al art. 10, el recurso denuncia que este precepto «instaura una habilitación para la cesión obligatoria de viviendassin compensación adecuada» (la cursiva es igualmente nuestra).
La mayoría, contradiciéndose a sí misma, reconoce más adelante que esta denuncia no competencial existe, y transcribe expresamente este mismo pasaje del recurso sobre la ausencia de una compensación adecuada en la cesión obligatoria de viviendas del art. 10. Sin embargo, argumenta entonces que como la regulación de esa compensación inadecuada «no es objeto» de ese art. 10 (art. 7.1 de la Ley 24/2015), el enjuiciamiento de este reproche le está «vedado».
Este argumento parte de una confusión notable. Es axiomático que el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra una ley no permite enjuiciar y declarar la inconstitucionalidad de un precepto contenido enotra leyno recurrida (así se desprende del art. 39.1 LOTC). Pero una cosa es que el tribunal no pueda anular preceptos contenidos en leyes no impugnadas y otra muy distinta que, al enjuiciar los preceptos efectivamente impugnados, no pueda tomar en consideración lo que dicen otras leyes, aunque no estén impugnadas. «Las normas se interpretarán […] en relación con el contexto», dice con su sencillez característica el art. 3.1 del Código civil, y sostener lo contrario, como hace la mayoría, es un sofisma.
2. Vulneración del art. 33.3 CE por el art. 10 de la Ley 1/2022 (art. 7.1 de la Ley 24/2015) que debería haber sido declarado inconstitucional.
El art. 10 impugnado, que da nueva redacción al art. 7.1 de la Ley 24/2015, atribuye a la administración la potestad de imponer al propietario la «cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años» si se cumplen determinadas condiciones, entre otras, la previa declaración administrativa del «incumplimiento de la función social de la vivienda» por su falta de ocupación. Como la mayoría reconoce, este art. 10 contiene «una previsión similar a la expropiación de las facultades de uso y disfrute que se examinó en el fundamento jurídico 4 de la STC 37/1987» por «incumplimiento de la función social» de la propiedad.
Efectivamente, la cesión obligatoria de una vivienda impuesta coactivamente por la administración a su propietario mediante procedimiento contradictorio es una privación de un bien por causa de interés social prevista en el art. 33.3 CE, o una «expropiación» según la definición legal del instituto vigente en España desde 1954, que incluye expresamente las «ocupaciones temporales» (art. 1.1 de la Ley de expropiación forzosa). Y si existe «expropiación», entonces el art. 33.3 CE impone una «indemnización» al propietario (o una «compensación adecuada», en los términos del recurso).
La ley andaluza enjuiciada en la STC 37/1987, FJ 4, citada en la sentencia para desestimar la impugnación contra este art. 10, preveía esa indemnización. Esa ley se estructuraba de la manera tradicional en nuestro derecho desde, al menos, la Ley de reforma y desarrollo agrario de 1953, luego texto refundido de 1973, y finalmente Ley de fincas manifiestamente mejorables (LFMM) de 1979. Primero la administración, normalmente a través de una entidad pública como el IRYDA (Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario) o el IARA (Instituto Andaluz de Reforma Agraria) en el caso andaluz, expropiaba el derecho de uso de una finca y pagaba el justiprecio al propietario que no la explotaba. Y luego esa entidad pública cedía ese derecho adquirido por expropiación a un tercero mediante arrendamiento o cualquier otra fórmula jurídica, conviniendo con ese usuario el precio y demás condiciones de la cesión (arts. 10 a 12 de la LFMM de 1979).
La legislación vigente en Cataluña, a la que da respuesta la sentencia de la que discrepamos no sigue este esquema. La potestad de expropiación temporal que el precepto impugnado concede a la administración no lleva aparejada la «indemnización» para el propietario que exige el art 33.3 CE, sino que, tal como reconoce la sentencia, de acuerdo con lo establecido en los arts. 7.3 y 5 de la Ley 24/2015 (no impugnados, pero que conforman el «contexto» de la potestad atribuida a la administración en el precepto objeto de recurso), el propietario debe resarcirse con la renta (limitada) que está obligado a pagarle el beneficiario de la cesión.
Esta renta limitada que debe pagar el cesionario de la vivienda no puede equipararse a la «indemnización» exigida por el art. 33.3 CE por dos razones:
En primer lugar, porque la cuantía de esta renta no se calcula por el valor del derecho sacrificado, como impone el instituto de la expropiación, sino por el nivel de renta de los beneficiarios. De este modo, la «indemnización» depende de factores completamente ajenos al valor del bien y por una misma vivienda el propietario puede recibir una compensación u otra en función del inquilino que le haya tocado en suerte.
Y, en segundo lugar, porque la administración y la jurisdicción contencioso-administrativa ofrecen al propietario expropiado una garantía de pago que nunca pueden ofrecer un particular y la jurisdicción civil a este asociada, debido a la facilidad de localizar al demandado, que es la administración y no un particular, y a la seguridad en la ejecución de una eventual sentencia de condena, pues no hay riesgo de insolvencia cuando se trata de la administración.
En el sistema de la ley catalana, si el propietario no recibe el pago de la renta debe entablar un proceso civil contra el inquilino no escogido ni querido. Y lo mismo sucederá si el inquilino subarrienda la vivienda, causa daños en ella o no la abandona cuando debe, por citar algunas posibles incidencias del contrato impuesto por la administración. En cambio, en las estructuras triangulares del tipo de las leyes de reforma agraria esas eventuales complicaciones son problemas internos entre la administración, que ha seleccionado al ocupante o inquilino, y este último. El propietario permanece completamente ajeno a ellos. Simplemente recibe un justiprecio de la administración por la expropiación temporal de su derecho, justiprecio que es calculado por referencia al valor de su bien y espera pacientemente la devolución del bien expropiado cuando venza el plazo de la expropiación temporal, en las mismas condiciones en que lo entregó o con la indemnización de los perjuicios adicionales causados. La resolución de esos avatares está además garantizada por el privilegio de la ejecutividad que acompaña a la actuación administrativa, del que evidentemente carece el propietario. Este, en el sistema de la ley catalana, se ve forzado a gestionar privadamente un arrendamiento impuesto con un arrendatario seleccionado por la administración y es esta la que, después de ordenar coactivamente el arrendamiento, se desentiende completamente de los avatares de la ejecución de ese contrato.
En estas condiciones, consideramos que la potestad atribuida a la administración por el art. 10 objeto de recurso (la imposición al propietario de una cesión obligatoria de su vivienda a cambio de la renta limitada que debe pagarle el cesionario) incumple la garantía de indemnización ante la privación singular de bienes por causa de interés social prevista en el art. 33.3 CE. Que la compensación «no adecuada» que denuncia el recurso esté regulada en un precepto distinto y no impugnado no impedía como ha entendido la mayoría efectuar esta declaración pues de lo que se trata es de verificar si la potestad expropiatoria atribuida a la administración en el precepto impugnado respeta o no las condiciones del art. 33.3 CE, y no de anular la regulación de esa compensación.
Y en este sentido emitimos nuestro voto particular.
Madrid, a ocho de octubre de dos mil veinticuatro.–Ricardo Cortés Román.–Enrique Nieto Hernández y rubricado.
En el ejercicio de la facultad conferida en el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el respeto debido a la opinión de los magistrados que han conformado la mayoría del Pleno, formulo el presente voto particular por discrepar de la fundamentación y del fallo de la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, que modifica la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, contra los arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11, 12, y la disposición transitoria de dicha ley.
a) Mi primera discrepancia radica en el momento en que se ha dictado esta sentencia. En efecto, en su fundamento jurídico 2 a), la sentencia hace referencia al hecho de que, durante la pendencia de este proceso, se ha aprobado por el Estado la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda y expone la doctrina delius superveniens, conforme a la cual, en el caso de los recursos de inconstitucionalidad, la sentencia de este tribunal debe dictarse ajustándose al parámetro de control de constitucionalidad que deriva del marco jurídico vigente en el momento en el que se resuelve el proceso. Como consecuencia de su aplicación, la sentencia afirma que «habrán de tomarse en consideración, en su caso, las normas contenidas en la Ley 12/2023 que sean precisas para el enjuiciamiento de la Ley 1/2022, así como la doctrina establecida en la STC 79/2024, de 21 de mayo, al resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2023 (promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía), primero de los interpuestos contra la Ley 12/2023».
Es inusual, en mi opinión, que, estando pendientes los recursos núms. 5514-2023 –promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso–, 5516-2023 –interpuesto por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears–, 5518-2023 –promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid– y 5580-2023 –interpuesto por el Parlamento de Cataluña–, 1278-2024 –promovido por la Generalitat de Cataluña–, 1301-2024 –interpuesto por el Gobierno Vasco– y 1306-2024 –promovido por la Xunta de Galicia– (que la propia sentencia relaciona), se haya resuelto previamente este recurso de inconstitucionalidad.
La pendencia de dichos procesos determina que hay motivos de inconstitucionalidad de la Ley 12/2023 que es parámetro de constitucionalidad en esta sentencia que todavía no están resueltos. Es un hecho que «el marco jurídico vigente en el momento de dictar sentencia», al que se alude en la sentencia, se vio alterado como consecuencia de la STC 79/2024 al declarar esta inconstitucionales y nulos varios preceptos de la Ley 12/2023 (en concreto, los arts. 16, 27.1 párrafo tercero, 27.3, la disposición transitoria primera, y un inciso del art. 19.3).
Ese mismo «marco jurídico» podría igualmente verse alterado de estimarse alguna o algunas de las impugnaciones que contra otros preceptos de Ley 12/2023 se articulan, no solo en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5514-2023, sino en los restantes recursos de inconstitucionalidad promovidos contra aquella (núm. 5516-2023, 5518-2023, 5580-2023, 1278-2024, 1301-2024 y 1306-2024).
b) Esta decisión no solo es poco frecuente en el modo de proceder del Tribunal Constitucional, sino que tiene efectos concretos en el análisis de la constitucionalidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022. El primer motivo de inconstitucionalidad aducido en el recurso que la sentencia analiza es la impugnación dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022, por vulneración del art. 149.1.1 CE. Atendiendo a la doctrina delius superveniensla sentencia realiza una comparación entre la ley impugnada y la Ley 12/2023. Ahora bien, esta comparación adolece de una primera deficiencia dado que, como he señalado, el Tribunal todavía no ha resuelto todos los recursos de inconstitucionalidad contra la citada Ley 12/2023 y difícilmente una ley puede ser parámetro de constitucionalidad cuando no se sabe, tan solo se adivina, si es constitucional. O, en otros términos, resulta que la sentencia ahora aprobada por la mayoría del pleno ya presupone, implícitamente, que los restantes recursos de inconstitucionalidad pendientes contra la citada Ley estatal 12/2023, van a ser desestimados en su totalidad.
Pero es que, además, dicha comparación entre los modelos de la Ley 1/2022 y la Ley 12/2023 se realiza de modo tan genérico y con conclusiones tan apodícticas que dista mucho de ser una comparación en términos constitucionalmente aceptables. Comparación que, desde un punto de vista metodológico, resulta muy significativa si se pone en relación con el minucioso análisis que la sentencia hace posteriormente a la hora de resolver las impugnaciones de la ley catalana por contraste con la ley estatal de arrendamientos urbanos, en el que el análisis alcanza un grado de exhaustividad que colma sobradamente las exigencias de la doctrina constitucional a la hora de aplicar la doctrina delius superveniens.
c) En tercer lugar, mi discrepancia con la sentencia reside en el modo en el que se ha resuelto la impugnación del art. 10 de la Ley 1/2022.
En ese sentido, comparto íntegramente el voto particular formulado por los magistrados don Ricardo Cortés Román y don Enrique Santiago Ferrer, al que, sin perjuicio de lo que sigue a continuación, me remito en su totalidad.
El art. 10 modifica el apartado 1 del art. 7 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, referido a las «Medidas para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler», y que queda redactado en los siguientes términos:
«1. La administración puede resolver la cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años, para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales, en el caso de viviendas vacías que sean propiedad de personas jurídicas y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
a) Que el propietario de la vivienda sea sujeto pasivo, no exento, obligado al pago del impuesto sobre las viviendas vacías, de acuerdo con lo que establece la ley que regula este impuesto.
b) Que este sujeto pasivo disponga de viviendas vacías en un municipio en el que exista, como mínimo, una unidad familiar en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial definidas por esta ley sin solución en lo que respecta a la vivienda.
c) Que el propietario haya incumplido el requerimiento relativo a la obligación de que la vivienda sea ocupada legalmente para constituir la residencia de las personas, el cual advierte de que, si el propietario no acredita la ocupación de la vivienda en el plazo de un mes, puede declararse el incumplimiento de la función social de la vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para la cesión obligatoria en los términos establecidos por este artículo.»
La sentencia, para desestimar la inconstitucionalidad de este precepto incide en el hecho de que la modificación que se introduce en el texto original de la Ley 24/2015 tan solo afecta al plazo de cesión obligatoria, que pasa de tres a siete años, y a la letra c), que se introduceex novo, y en la afirmación de que en la impugnación del art. 10 (y del art. 1.1), estamos ante quejas «de estricta índole competencial», a las que ciñe su respuesta.
No puedo compartir este planteamiento.
De una parte, como se ha señalado, resulta erróneo afirmar que los recurrentes hayan aducido tan solo motivos competenciales y no la vulneración del art. 33 CE. En la demanda, tal y como se recoge en el antecedente 1 A) de la sentencia, en relación con el conjunto de la Ley 1/2022, considera que «restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio» lo que vulnera, entre otros preceptos, el art. 33 CE. A continuación, en el antecedente 1 B) a) de la sentencia se exponen las quejas de los recurrentes en relación con los arts. 1 y 10 de la Ley 1/2022 entre las que se encuentran las referencias a la «facultad de la administración de resolver la cesión obligatoria de viviendas, sin compensación adecuada», respecto a la cual se recoge la afirmación de que «la Ley 1/2022 incide materialmente en el derecho privado, pues regula el contenido de un derecho patrimonial». Termina este apartado, dice la sentencia, con referencia a «la STC 16/2021, de 28 de enero, FJ 5, según la cual el destino de la vivienda de forma efectiva al uso habitacional “forma parte del contenido esencial de propiedad de la vivienda”». En suma, «las consecuencias derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad privada, y otros aspectos, tal como se han delimitado en los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022, suponen una infracción del art. 149.1.1, en conexión con los arts. 149.1.8 y 33 CE».
De las alegaciones formuladas en la demanda, y que recoge la sentencia, se puede colegir que, aunque la mayor parte de las vulneraciones aducidas en este recurso sean motivos competenciales, también se ha alegado la vulneración del art. 33 CE a la que, como he señalado, la sentencia tenía que haber dado respuesta. Y la respuesta era la declaración de inconstitucionalidad del precepto, por lo que expondré a continuación.
La cesión obligatoria no es sino una expropiación temporal al propietario de su derecho de uso y disposición sobre la vivienda, o, como dice la sentencia, una previsión similar a la expropiación de las facultades de uso y disfrute, por lo que habría que haber tenido en cuenta que «[l]a segunda garantía que establece el art. 33.3 de la Constitución es la mediación de la “correspondiente indemnización”» y que «lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación» [STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13 B)]. La sentencia, sin embargo, no analiza si la cesión tiene una compensación adecuada.
Como explica la sentencia, las condiciones en las que se realizará la cesión, entre ellas las económicas, se establecen en preceptos que no han sido objeto de modificación por la Ley 1/2022, por lo que «por lo que su enjuiciamiento se encuentra vedado en el presente recurso de inconstitucionalidad». Pero ello no significa que, a la hora de enjuiciar la regulación de la cesión obligatoria prevista en el art. 7.1 de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 10 de la Ley 1/2022, objeto del recurso de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional tenga que limitarse al análisis del contenido de este precepto. Al contrario, en dicho análisis ha de tener en cuenta lo que establece la Ley 24/2015, en la que se inserta la modificación para poder determinar su alcance. Y no se puede entender que las medidas económicas que están previstas en la Ley 24/2015 garanticen ese razonable equilibrio.
Consecuentemente, se puede entender que, dado que la regulación de la cesión obligatoria solo es constitucional si se prevé una compensación adecuada en los términos a los que se ha hecho referencia y esta no está prevista en la ley, la introducción de la cesión obligatoria por el plazo de siete años sería contraria al art. 33 CE.
Por lo expuesto, formulo el presente voto particular.
Madrid, a ocho de octubre de dos mil veinticuatro.–Concepción Espejel Jorquera.–Firmado y rubricado.
En el ejercicio de la facultad conferida por el artículo 90.2 LOTC y con respeto a la opinión del resto de magistrados que han mostrado su conformidad con la sentencia, formuló el presente voto particular al considerar necesario exponer mi discrepancia con la parte de la argumentación de la sentencia y el fallo de esta que descarta la infracción del art. 149.1.1 CE.
Previo. Síntesis de las razones de la discrepancia.
Advierto que el fundamento jurídico 3 de la sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 3955-2022, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, al resolver la impugnación basada en el art. 149.1.1 CE, no efectúa un verdadero análisis de la compatibilidad entre la Ley estatal 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda y la norma autonómica impugnada.
Realizado ese contraste debo concluir que la distancia e incompatibilidad entre el modelo adoptado por la Ley 1/2022 y el modelo estatal previsto en la Ley 12/2023 es la misma que la que existe entre la actuación administrativa de limitación y sancionadora con la actividad administrativa de fomento y en conclusión se infringe el art. 149.1.1 CE.
En efecto, la ley estatal establece –y esa es su pretensión– un marco de referencia básico y homogéneo, frente a la heterogénea y dispar normativa autonómica. Dicha regulación, con las salvedades que afectan a las modificaciones de la Ley de enjuiciamiento civil y de la Ley de arrendamientos urbanos, residencia en los poderes públicos el deber y la responsabilidad de asegurar el derecho de acceso a la vivienda en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional (arts. 149.1.1 y 139.1 CE). La ley estatal hace compatible el logro de dicho deber y finalidad con el respeto al haz de facultades que integran el derecho de propiedad, su función social y la planificación económica del subsector de vivienda. De este modo –al optar por la actuación administrativa de fomento– logra mantener inversiones fundamentales desde el punto de vista de la actividad económica general (art. 149.1.13 CE). A tal fin la Ley 12/2023 se sustenta a largo plazo en la presupuestación de fondos para incrementar el parque de viviendas sociales a precio inferior al de mercado y, a corto plazo, en la previsión de ayudas directas que permitan alcanzar el objetivo de acceso a la vivienda. La ley estatal instrumentaliza de este modo acciones de fomento, de incentivo y desincentivo fiscal, con el objetivo de incrementar el parque de vivienda público y privado, preservando la seguridad de los propietarios a decidir el destino de su propiedad y evitando la intervención en el mercado con medidas que pueden desincentivar la inversión en vivienda.
Sin embargo, las modificaciones introducidas por la Ley 1/2022 desplazan el deber y la responsabilidad de los poderes públicos de facilitar el acceso a la vivienda y lo trasladan a los propietarios de las viviendas. La ley catalana introduce como deber principal de los propietarios de viviendas el de su ocupación con título lo que supone una interferencia y a la postre la inoperancia del diseño estatal. Esto es, el diseño autonómico necesariamente incide en el normal funcionamiento del mercado, en un subsector muy sensible a los cambios normativos. La ley 1/2022 ocasiona necesariamente un retraimiento de la inversión y por tanto de la construcción de nuevas viviendas a largo plazo, contraviniendo de este modo uno de los objetivos de la ley estatal. La ley impugnada interfiere en el diseño estatal con el que se pretende garantizar la igualdad en todo el territorio nacional del derecho de acceso a la vivienda y del derecho de propiedad de la misma, a través de medidas que pretenden aumentar el parque público y privado de vivienda. La legislación estatal no faculta la cesión y/o expropiación forzosa de las viviendas desocupadas, ni vertebra, a diferencia de la legislación catalana, un deber de ocupación de la vivienda como la piedra angular con la que garantizar el derecho de acceso a la vivienda (art. 47 CE) asegurado por la actividad sancionadora de la administración pública.
Procederé a desarrollar a continuación el motivo de dicha discrepancia con la sentencia a la que formulo el presente voto particular.
1. Sobre la necesidad de contrastar el modelo estatal y el autonómico establecidos respectivamente en la Ley estatal 12/2023 y en la Ley Autonómica 1/2022.
Este tribunal ha venido afirmando que en tanto el Estado no haya dictado una legislación reguladora del derecho a la vivienda «resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial» [STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 8 a); doctrina reiterada por las SSTC 32/2018, de 12 de abril, FJ 8; 43/2018, de 26 de abril, FJ 5, u 80/2018, de 5 de julio, FJ 4]. Afirmación que ha servido para desestimar la infracción del art. 149.1.1 CE por determinadas normas autonómicas de acceso a la vivienda.
Esta situación «finalizó con la aprobación de la Ley 12/2023», de 24 de mayo –así lo indica la STC 79/2024, de 21 de mayo por el derecho a la vivienda– sin embargo, atendida la argumentación de la sentencia de la que discrepo, no parece que esa situación haya cambiado.
Esto es, pese a los objetivos que la Ley 12/2023 pretende alcanzar –de la que nos hemos hecho eco en la STC 79/2024–: establecer las condiciones básicas del derecho a la vivienda y una regulación básica de los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la vivienda, su existencia en nada parece afectar a la legislación autonómica enjuiciada.
En efecto, la sentencia –frente a la que expreso mi discrepancia– se hace eco de la aprobación de la referida ley estatal y de su enjuiciamiento constitucional por la reciente STC 79/2024, sin emba