Categoría: Administración

lquier caso y momento de tramitación, a instancia de cualquier interesado o del Ayuntamiento, los servicios municipales podrán emitir nuevo informe técnico y/o jurídico motivado, que prevalecerá sobre el de las entidades colaboradoras».
El hecho de que esta entidad opte por una declaración responsable a través de una entidad de colaboradora urbanística en vez de tramitarse directamente por el Ayuntamiento, sin que de ello pueda derivarse tratamiento diferenciado alguno por parte del Ayuntamiento, no puede mermar sus derechos ni generar indefensión, ni serle exigidos otros requisitos que no sean los previstos en la ordenanza; máxime cuando dicha opción ha sido establecida en la norma por el propio Ayuntamiento, se regulan sus requisitos y condiciones, su sujeción y obligación a realizar todas las actuaciones de verificación y control para las que estén acreditadas en los plazos establecidos y expedir los certificados de conformidad, actas e informes dentro de los plazos establecidos y con el contenido, formato y soporte que se determinen por el Área de Gobierno u Organismo competente del Ayuntamiento de Madrid.
En conclusión, la interpretación efectuada en la calificación impugnada resulta errónea, dicho sea en estricto sentido de defensa, por cuanto la Ordenanza para la apertura de actividades económicas en la ciudad de Madrid, de 28 de Febrero de 2014, y del tenor literal de dichos artículos no se establece la exigibilidad de un acto de conformidad expreso dictado por el Ayuntamiento de Madrid, habiendo regulado y permitido que dichos actos sean llevados a cabo por las entidades gestoras urbanísticas. En consecuencia, interpretar que resultaría de aplicación ese requisito (acto de conformidad expreso dictado por el Ayuntamiento de Madrid) establecido y contemplado en la modificación de la Ley del suelo, que como se ha indicado no es de aplicación, además de ser contrario al ordenamiento, dejaría vacío de contenido la citada Ordenanza, lo cual también sería contrario al propio espíritu de dicha norma, conforme indica su exposición de motivos, insistiendo en el hecho de que esta entidad ha llevado a cabo no solo controles administrativos previos sino también posteriores (certificado conformidad).
Conforme con todo lo anteriormente expuesto y así resulta acreditado, la escritura de declaración de obra nueva construida de fecha 7 de octubre de 2021, otorgada ante el Notario de Madrid, Don José Rivera Velasco Pastor con el número 5.163 de orden de su protocolo, ha de inscribirse en el Registro de la Propiedad».
La registradora de la Propiedad de Madrid número 11 emitió informe ratificándose en su calificación y elevó el expediente a esta Dirección General.
Vistos los artículos 202 de la Ley Hipotecaria; 11 y 28.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; 45 y 46 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística; la disposición adicional segunda de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid y su artículo 159.5, tras la modificación operada por la Ley 1/2020, de 8 de octubre de 2020, para el impulso y reactivación de la actividad urbanística, así como la disposición transitoria única, apartado 1, de esta última; los artículos 2 y 3 y la disposición final décima Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios; los artículos 2, 2 bis y 3 de la Ley 2/2012, de 12 de junio, de Dinamización de la Actividad Comercial en la Comunidad de Madrid; la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas en la Ciudad de Madrid aprobada por el Pleno del Ayuntamiento, el día 28 de febrero de 2014; los artículos 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; las Sentencias del Tribunal Constitucional número 61/1997, de 20 de marzo, 79/2017, de 22 de junio, y 143/2017, de 14 de diciembre; las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 17 de febrero de 2011, 18 de noviembre de 2015, 27 de abril y 18 de mayo de 2016 y 14 de junio y 31 de octubre de 2017; las sentencias de la Sección Undécima y de la Sección Décima de la Audiencia Provincial de Madrid de 19 de junio de 2020 y 30 de septiembre de 2021, respectivamente; y fundamentos de las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 26 de febrero y 18 de septiembre de 2018, anuladas por las citadas sentencias de la Audiencia Provincial de Madrid.
1. Debe decidirse en el presente expediente si es o no inscribible la escritura de declaración de obra nueva de un edificio destinado a oficinas y comercio sito en Madrid en la que se acompañan los siguientes documentos:
«1. Declaración responsable para Actividades Económicas, con fecha de registro de entrada n.º 2019/1317140 en el Ayuntamiento de Madrid, el 5 de diciembre de 2019 (edificio supermercado de alimentación).
2. Declaración responsable para Actividades Económicas, con fecha de registro de entrada n.º 2019/1317178 en el Ayuntamiento de Madrid, el 5 de diciembre de 2019 (edificio destinado a oficinas).
3. Informe favorable de declaración responsable (1061019002510), de fecha 21 de noviembre de 2019, emitido por la Entidad Colaboradora Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, Verificálitas S.L. (edificio destinado a oficina).
4. Informe favorable de declaración responsable (1061019010769), de fecha 4 de diciembre de 2019, emitido por la Entidad Colaboradora Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, Verificálitas S.L. (edificio destinado a supermercado).
5. Certificado de conformidad de comprobación formal de la declaración responsable 1061019002510, con fecha de registro de entrada en el Ayuntamiento de Madrid el 5 de diciembre de 2019, emitido por la Entidad Colaboradora Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, Verificálitas S.L. (edificio destinado a oficina).
6. Certificado de conformidad de comprobación formal de la declaración responsable 1061019010769, con fecha de registro de entrada en el Ayuntamiento de Madrid el 5 de diciembre de 2019, emitido por la Entidad Colaboradora Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, Verificálitas S.L. (edificio destinado a supermercado).
7. Acta de visita de comprobación material y certificado de conformidad de fecha 27 de septiembre de 2021 emitida por la Entidad Colaboradora Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, Verificálitas S.L., declaración responsable 1061019002510 (edificio destinado a oficina).
8. Acta de visita de comprobación material y certificado de conformidad de fecha 10 de agosto de 2021 emitida por la Entidad Colaboradora Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, Verificálitas S.L., declaración responsable 1061019010769 (edificio destinado a supermercado)».
La registradora suspende la inscripción por entender que falta un acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa, no siendo suficiente con las declaraciones responsables y los informes favorables que se acompañan. Como señala en su nota de calificación, éstos sólo pueden sustituir a la licencia de uso o actividad, pero no a la licencia de obras, que es también requisito necesario para la inscripción de la obra nueva declarada, de acuerdo con el artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Ello de conformidad con el artículo 149 de la Constitución Española y el régimen de competencia exclusiva del Estado para la fijación de los requisitos y régimen de actos a inscribir en el Registro de la Propiedad. En este caso, se exige además su presentación para cotejar la conformidad de las superficies declaradas en la escritura y las resultantes de la declaración responsable tramitada, así como si la edificabilidad total declarada excede de la edificabilidad máxima atribuida a la parcela en el correspondiente proyecto de parcelación.
La anterior calificación fue confirmada por la registradora sustituta.
2. Para resolver el presente recurso, conviene hacer un previo análisis de la normativa aplicable al supuesto, partiendo del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas recogido en nuestra Constitución en sus artículos 148 y 149, del que se desprende que corresponde a la legislación estatal, con carácter exclusivo, la regulación de los registros e instrumentos públicos, lo que comprende la fijación de los requisitos necesarios para que un acto pueda acceder al Registro de la Propiedad.
Entre otros, la legislación estatal exige dos requisitos distintos entre sí, que deben concurrir cumulativamente en la inscripción de una obra nueva y que deben verificar tanto el notario al autorizar la escritura como el registrador al practicar la inscripción: a) el acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa -la usualmente conocida como licencia de obras-, y b) la licencia de uso o la correspondiente declaración responsable.
Estos requisitos resultan de los artículos 11 y 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. En concreto, el citado artículo 28 dispone en sus dos primeros párrafos: «1. Para autorizar escrituras de declaración de obra nueva en construcción, los notarios exigirán, para su testimonio, la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística, así como certificación expedida por técnico competente y acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto que haya sido objeto de dicho acto administrativo. Tratándose de escrituras de declaración de obra nueva terminada, exigirán, además de la certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción del proyecto, los documentos que acrediten los siguientes extremos: a) el cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios y b) el otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable y los requisitos de eficiencia energética tal y como se demandan por la normativa vigente, salvo que la legislación urbanística sujetase tales actuaciones a un régimen de comunicación previa o declaración responsable, en cuyo caso aquellas autorizaciones se sustituirán por los documentos que acrediten que la comunicación ha sido realizada y que ha transcurrido el plazo establecido para que pueda iniciarse la correspondiente actividad, sin que del Registro de la Propiedad resulte la existencia de resolución obstativa alguna. 2. Para practicar las correspondientes inscripciones de las escrituras de declaración de obra nueva, los Registradores de la Propiedad exigirán el cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado anterior».
Por tanto, resulta indubitado que para inscribir una obra nueva en el Registro de la Propiedad debe acompañarse el acto de conformidad, autorización o aprobación administrativa que exige el artículo 28 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. De la literalidad de dicho precepto, resulta que el acto de la Administración debe ser expreso, sin que quepa una declaración responsable en su lugar.
3. Como se ha señalado, otro requisito distinto del anterior, según resulta de la propia Ley y de reiterada doctrina de este Centro Directivo, es la licencia de uso o de primera ocupación que también se exige para practicar la inscripción y que, como prevé el citado artículo 28, sí puede ser sustituida por una declaración responsable si así lo admite la legislación aplicable.
En este caso, la legislación aplicable es la de la Comunidad Autónoma de Madrid, que regula un régimen de declaración responsable para el inicio de actividades económicas que viene a sustituir a la licencia de uso. Pero esa declaración no excluye la necesidad de que también haya un expreso acto de conformidad, autorización o aprobación administrativa para inscribir la obra en el Registro, por exigencia del artículo 28 de la Ley del Suelo.
Así, en concreto, los artículos 14 y 25 de la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas de Madrid de 28 de febrero de 2014, prevén el régimen de declaración responsable como único procedimiento normado para la obtención de los permisos necesarios para la implantación de una actividad económica, incluso cuando incluyan obras de construcción que exijan proyecto técnico de conformidad artículo 2.2 Ley de Ordenación de la Edificación, siempre que se trata de actividades incluidas en el ámbito de la Ley 2/2012 de Dinamización Comercial, esto es, actividades de comercio minorista y oficinas. Sin embargo, su artículo 19 establece la necesidad de comprobación material de las obras ejecutadas. El acta de comprobación material favorable, como acto de conformidad, daría cumplimiento como título habilitante al requisito exigido en el artículo 28 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana para la inscripción registral.
Ahora bien, ese acta de comprobación material favorable, no puede entenderse sustituible por el certificado de conformidad emitido por la Entidad Urbanística Colaboradora del Ayuntamiento que ha tramitado la declaración responsable, ya que si bien el artículo 7.3 de la Ordenanza Municipal establece que las certificaciones, informes, actas y dictámenes emitidos por las entidades colaboradoras, cuando sean favorables, tendrán efectos equiparables a los emitidos por los servicios técnicos municipales; a continuación establece que «en cualquier caso y momento de la tramitación, a instancia de cualquier interesado o del Ayuntamiento, los servicios municipales podrán emitir nuevo informe técnico y/o jurídico motivado, que prevalecerá sobre el de las entidades colaboradoras». De igual modo, declarada la ineficacia de la declaración responsable la misma supone su pérdida de validez, aunque cuente con el certificado de conformidad de una entidad colaboradora -cfr. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de noviembre de 2020-.
Ello nos lleva a concluir que los certificados emitidos por las entidades colaboradoras no son definitivos, sino que están sometidos a control y revisión en cualquier momento por el propio Ayuntamiento a su propia instancia, por lo que para dar cumplimiento al artículo 28 de la Ley de Suelo será necesario un acto de conformidad del Ayuntamiento.
Aunque el procedimiento del caso aquí discutido se tramitó antes de la entrada en vigor de la modificación operada en la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid de 17 de julio de 2001 por la Ley 1/2020 de 8 de octubre, rigiéndose, por tanto, por la normativa vigente en ese momento (véase su disposición transitoria única), no hay duda de que esta interpretación puede ampararse asimismo en la redacción del artículo 159.5 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid tras la referida reforma, que dispone que «la comprobación de la conformidad de la actuación con la normativa aplicable en los términos antes indicados resultará en la emisión por el ayuntamiento del correspondiente acto de conformidad cuando ello fuera necesario a los efectos previstos en el artículo 28.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de Octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana».
4. Finalmente, dada su importancia para la resolución del presente recurso, procede analizar el régimen competencial en sede del control urbanístico de las obras de edificación y su relación con el control de legalidad del registrador cuando las mismas han de acceder al Registro de la Propiedad.
Conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional número 143/2017 -cfr. el fundamento jurídico 21- el Estado, sobre la base del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que le atribuye la competencia para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, puede imponer «que exista una intervención administrativa de conformidad, aprobación o autorización que habrá de ser establecida por la legislación autonómica». El Tribunal Constitucional identifica esa exigencia de la normativa estatal como «una norma de funcionamiento que disciplina la actuación de las entidades locales, incidiendo directamente en los derechos de los particulares y en la forma de ejercitarlos, y por tanto, en su tratamiento común por las Administraciones Públicas». Norma que presenta un claro contenido básico puesto que «establece un mínimo común, justificado por la complejidad técnica del uso y los valores a proteger -salud, seguridad y bienestar de los ciudadanos- dejando margen a las Comunidades Autónomas para establecer, en función del tipo de edificación de que se trate, cuál de las formas de intervención resultará preceptiva».
Como ha señalado la doctrina, es cierto que el legislador estatal no ha incorporado en el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana una enumeración positiva de los supuestos sometidos a declaración responsable, como mecanismo para el aseguramiento de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad ex artículo 149.1.11.ª de la Constitución Española, al carecer de competencia para ello. Pero sí incorpora una delimitación negativa de los mismos, al establecer determinados supuestos donde se requiere de forma necesaria la tramitación del procedimiento de otorgamiento de licencia, conformidad o autorización, respecto del que establece el sentido negativo del silencio -cfr. artículo 11.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana-. Esto supone para las Comunidades Autónomas un límite infranqueable de supuestos que necesariamente deben estar articulados sobre la figura de control ex ante justificado en razones como la seguridad, salubridad, ambientales o en la afección a intereses de terceros.
Desde el punto de vista registral -cfr. artículo 149.1.8.ª de la Constitución Española y Sentencia del Tribunal Constitucional número 61/1997, de 20 de marzo- también es el Estado el competente para regular los requisitos que en su función calificadora debe exigir el registrador para inscribir actos de naturaleza urbanística siempre que tal regulación se apoye en los correspondientes títulos competenciales materiales. Es decir, el legislador estatal no puede imponer requisitos de acceso al Registro de la Propiedad que supongan formas de intervención administrativa no previstas por la legislación urbanística autonómica si tal intervención no se basa en otros títulos competenciales estatales.
En el caso de las obras de edificación, como se ha expuesto, se trata de uno de los supuestos que, con carácter básico, el legislador estatal determina sujetos necesariamente a un acto expreso de autorización, conformidad o aprobación administrativa siendo la respectiva legislación autonómica a la que corresponde concretar esa forma de intervención que será tramitada y resuelta por los órganos municipales competentes.
La actuación del registrador, por tanto, queda limitada a cumplir el mandato del legislador estatal en cuanto a la exigencia de la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística, así como la certificación expedida por técnico competente y acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto que haya sido objeto de dicho acto administrativo.
Respecto a las eventuales conflictos interpretativos que pudieren darse entre normas estatales y autonómicas, conviene recordar que este Centro Directivo –cfr. Resolución de 19 de abril de 2006, de la Dirección General de los Registros y del Notariado– ha señalado que en el procedimiento registral el registrador no puede ejercer su función pública como si de un juez se tratara –no adopta la posición o función de un juez– pues no sólo el ámbito objetivo de su control se encuentra limitado, sino que también lo está los medios con los que ejerce su función y, todo ello, porque en la calificación de un título el registrador no resuelve acerca de pretensiones contradictorias como, al contrario, sí sucede con el juez en el ejercicio de su función jurisdiccional.
Atendidos los principales rasgos de la función calificadora resulta que lo que en ningún caso compete al registrador es analizar la legalidad de las disposiciones que ha de aplicar en el ejercicio de su función de control de legalidad.
Así, en los expresados términos, el registrador deberá apreciar la validez de los actos dispositivos, atendido el ordenamiento jurídico aplicable, pero lo que en modo alguno podrá es enjuiciar la conformidad a ese ordenamiento de las normas que integran el mismo y que, por ende, tiene que aplicar. Tal posibilidad, respecto de las normas infralegales, sólo compete a los órganos jurisdiccionales a través de los cauces legalmente previstos y, en su caso y respecto de dichas disposiciones infralegales a la propia Administración autora de las mismas a través de los cauces de revisión de oficio.
Obviamente, y respecto de las normas con rango o fuerza de ley aprobadas tras la entrada en vigor de la Constitución, tal función sólo compete al Tribunal Constitucional (artículo 161.1.a) de la Constitución Española) a través de los cauces legalmente previstos, sin perjuicio de que su actuación pueda ser provocada en virtud de la pertinente cuestión de inconstitucionalidad planteada por órgano jurisdiccional (artículo 163 de la Constitución Española).
Fuera de esos estrictos cauces, el registrador, como funcionario público, carece de la posibilidad de dudar, inaplicar o cuestionar la validez de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico. Otra posibilidad no sería sino poner en entredicho la función pública que compete a tal funcionario y subvertir el mismo ordenamiento jurídico y su sistema de recursos.
Por lo que, de acuerdo con este planteamiento, puede afirmarse que no corresponde al registrador decidir el tipo de intervención administrativa requerida por la norma estatal cuando ésta se remite a la norma autonómica, pues tal decisión ciertamente corresponde a los órganos municipales competentes encargados de la aplicación del planeamiento sobre la base de dicha legislación propia.
Puede sostenerse que tal afirmación no contradice el criterio sentado por las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado (actual Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública) de 26 de febrero y 18 de septiembre de 2018, ni las propias sentencias de la Sección Undécima y de la Sección Décima de la Audiencia Provincial de Madrid, de 19 de junio de 2020 y 30 de septiembre de 2021 que las anulan, respectivamente, pues la registradora se limita a cumplir el mandato legal del artículo 28 de la Ley de Suelo mediante la exigencia de acreditación del acto expreso de autorización, aprobación o conformidad del Ayuntamiento de Madrid en la forma de intervención que este órgano determine aunque no se trate propiamente de una licencia en sentido estricto.
Al amparo de lo señalado anteriormente y sin entrar a valorar los argumentos y la interpretación de las sentencias invocadas por la recurrente que anulan las Resoluciones de este Centro Directivo de 26 de febrero y 28 de septiembre de 2018, resulta que, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley de Suelo, es preciso distinguir entre la denominada licencia de obras, que no puede ser sustituida por una declaración responsable, y la licencia de uso, que sí puede serlo. Siendo requisitos distintos como se ha señalado, para inscribir en este caso la obra nueva declarada es necesario que, junto con las declaraciones responsables y los informes favorables expedidos por la Entidad Urbanística colaboradora del Ayuntamiento de Madrid, «Verificálitas», se acompañe la preceptiva autorización, aprobación o conformidad del Ayuntamiento de Madrid o declaración de innecesariedad, en su caso.
En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación de la registradora.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 30 de marzo de 2022.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, Sofía Puente Santiago.