Categoría: Administración

En el recurso interpuesto por don Raúl Campos Giménez, alcalde-presidente del Ayuntamiento de Boecillo, contra la nota de calificación del registrador de la Propiedad de Olmedo, don Rafael Giménez Peña, por la que deniega la anotación de una nueva afección urbanística a los costes de urbanización.
Mediante documento administrativo, librado el día 20 de mayo de 2024 por el Ayuntamiento de Boecillo, se solicitaba por el alcalde-presidente del Ayuntamiento de Boecillo, don Raúl Silva Gil, en el seno del expediente número 553/2024, la anotación de afección a las cargas de urbanización de las fincas que se relacionaban en el anexo como parcelas de resultado integrantes en del Proyecto de Actuación del Sector 1 de Boecillo, cuya obligación subsistía a día de la fecha.
En el documento se hacía constar que:
«(…) las obras de urbanización del mencionado Sector no se han concluido a día de la fecha, y no se han recibido, por tanto, las mismas.
(…) respecto a las fincas resultantes del Proyecto de Urbanización del Sector 1, siguen afectos al cumplimiento de la obligación de urbanizar, y de los demás deberes dimanantes del proyecto, ya que no se han cumplido dichas obligaciones.
(…) la caducidad no comporta la dejación del propietario de sus obligaciones de abonar los gastos de urbanización, ya que, en tanto que el suelo no haya sido objeto de una completa transformación urbanística, continúa vinculado (con una carga real) al pago de dichos gastos por imperativo legal.
Sin embargo, sí que podrá operar esa caducidad respecto a los titulares del dominio u otros derechos reales cuya inscripción se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, y que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización.
Por el principio de seguridad jurídica y a los efectos de evitar perjuicios a terceros adquirentes de buena fe.
Por lo que antecede se solicita (…) proceda a la anotación de afección a las cargas de Urbanización de las siguientes fincas, conforme a la documentación y los datos ya remitidos en solicitud inicial, y cuya obligación subsiste a día de la fecha.»
Presentado el día 21 de mayo del 2024 el indicado documento en el Registro de la Propiedad de Olmedo, fue objeto de la siguiente nota de calificación:
«Nota de calificación negativa:
Asiento 115 Diario 2024
Calificado el precedente documento administrativo librado el día 20/05/2024 por el Ayuntamiento de Boecillo que fue presentado telemáticamente en este Registro a las 11:55:22 el día veintiuno de mayo del año dos mil veinticuatro, bajo el asiento 115 del Diario 2024, el registrador que suscribe ha acordado denegar la anotación de una nueva afección urbanística a los costes de urbanización a la luz de lo siguiente:
Hechos
Se recibe solicitud librada el 20 de mayo de 2024 por el Alcalde del Ayuntamiento de Boecillo don Raúl Ferrer Silva, dictada en el seno del expediente 553/2024 sobre la Anotación de Afección a las Cargas de Urbanización de las fincas que se relacionan en el Anexo como parcelas de resultado integrantes en del Proyecto de Actuación del Sector n.º 1 de Boecillo, cuya obligación subsiste a día de la fecha.
De conformidad con el contenido del Proyecto archivado en el repositorio de este Registro, de los libros a mi cargo y del artículo 19 del Real Decreto 1.093/1.097, de 4 de Julio, por el que se aprueban las Normas Complementarias al Reglamento Hipotecario sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, la reparcelación formalizada en el Proyecto de Actuación por el Sistema de Compensación del Sector N.º 1 de Boecillo, se presentó en este Registro siendo inscrito con 26 de abril de 2012, por lo que quedó inscrita la afección urbanística en cuanto a las fincas a que se asigna cuota de participación en la liquidación definitiva y cuota en euros en la provisional, en las parcelas de resultado 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, de la forma siguiente:
– En el cuerpo de la inscripción: Afección Urbanística: Coeficiente liquidación definitiva: …%. Importe de la afección real: …euros.
– En el acta de inscripción: Inscribo… la afección de esta finca, con carácter real, al pago del saldo de la cuenta de liquidación provisional del presupuesto previsto de los costes de urbanización, así como al pago del saldo de la liquidación definitiva del Proyecto por la cuota de participación en beneficios y cargas por el porcentaje y los euros antes expresados.
Fundamentos de Derecho
Conforme al artículo 20 Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, dicha afección urbanística a fecha de hoy está caducada al haber transcurrido los siete años desde que se extendió la nota de afección en este Registro que fue el 26 de abril de 2012.
La DGRN ha mantenido en varias resoluciones que una vez transcurridos siete años desde que se extiende la nota de afección en el Registro de la Propiedad, se produce la caducidad automática de la afección urbanística, de la que se benefician los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, que no tuvieron intervención en el procedimiento de equidistribución. Por otra parte, en estas resoluciones se ha rechazado la posibilidad de prorrogar este plazo, si bien se permite que pueda extenderse una nueva nota de afección en el caso de modificación del proyecto de urbanización que dé lugar a la retasación de las cargas, con la consiguiente modificación del proyecto de reparcelación. De esta cuestión, de la posibilidad de extender una nueva nota de afección una vez caducada la anterior, se ocupa precisamente la resolución de la DGRN de 21 de junio de 2017.
Es decir, cualquier modificación del proyecto de urbanización que implique un cambio en las cuotas de urbanización establecidas en la cuenta de liquidación del proyecto de reparcelación, independientemente del alcance de esta modificación, puede dar lugar a que se extienda una nueva nota de afección, aun cuando hubiese caducado la afección urbanística inicialmente practicada (siempre, claro está, que la alteración del proyecto cumpla las reglas generales previstas al efecto, entre ellas que hayan sido notificados todos los propietarios y titulares de derechos y cargas de las fincas de que se trata y que dichos acuerdos sean firmes, habiendo puesto fin a la vía administrativa”.
Esta calificación podrá (…)
Olmedo. El registrador, Rafael Giménez Peña Este documento ha sido firmado con firma electrónica cualificada por Rafael Giménez Peña registrador/a titular de Registro de la Propiedad de Olmedo a día treinta de mayo del dos mil veinticuatro.»
Contra la anterior nota de calificación, don Raúl Campos Giménez alcalde-presidente del Ayuntamiento de Boecillo, interpuso recurso el día 24 de junio de 2024 mediante escrito en los siguientes términos:
«I. Visto el proyecto de Actuación con las determinaciones completas sobre urbanización de la Unidad de Actuación Única coincidente con la delimitación del sector 1 de SUD del P.G.O.U de Boecillo, que se aprobó definitivamente por la Junta de Gobierno del Ayuntamiento el 8 de febrero de 2006 y se publicó en el BOP de la provincia de Valladolid el 7 de marzo de 2006.
Visto el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 15 de marzo de 2011, relativo a la aprobación definitiva de la Modificación del Proyecto de Actuación con las determinaciones completas de la reparcelación de la Unidad de Actuación Única coincidente con la delimitación del Plan Parcial del Sector 1 del P.G.O.U de Boecillo.
II. En cumplimiento de la normativa vigente, en concreto el artículo 19 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, se solicitó de su Registro la anotación de la correspondiente carga de afección al cumplimiento de la obligación de urbanizar y demás deberes dimanantes del proyecto.
1. En la inscripción de cada finca de resultado sujeta a la afección se hará constar lo siguiente:
a) Que la finca queda afecta al pago del saldo de la liquidación definitiva de la cuenta del proyecto.
b) El importe que le corresponda en el saldo de la cuenta provisional de la reparcelación y la cuota que se le atribuya en el pago de la liquidación definitiva por los gastos de urbanización y los demás del proyecto, sin perjuicio de las compensaciones procedentes, por razón de las indemnizaciones que pudieren tener lugar.
III. Visto que según el artículo 20 del mencionado R.D 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, las anotaciones instadas por este Ayuntamiento han caducado, por el transcurso de siete años desde la última solicitud de renovación de la carga por parte de este Ayuntamiento:
La caducidad y cancelación de la afección a que se refiere el artículo anterior se sujetará a las siguientes reglas:
1. La afección caducará a los siete años de su fecha. No obstante, si durante su vigencia se hubiera elevado a definitiva la cuenta provisional de liquidación del proyecto de reparcelación o compensación, dicha caducidad tendrá lugar por el transcurso de dos años, a contar de la fecha de la constatación en el Registro de la Propiedad del saldo definitivo, sin que, en ningún caso, pueda el plazo exceder de siete años desde la fecha originaria de la afección.
IV. Visto que las obras de urbanización del mencionado Sector no se han concluido a día de la fecha, y no se han recibido, por tanto, las mismas.
Visto que respecto a las fincas resultantes del Proyecto de Urbanización del Sector 1, siguen afectos al cumplimiento de la obligación de urbanizar, y de los demás deberes dimanantes del proyecto, ya que no se han cumplido dichas obligaciones.
V. Visto que la D.G.R.N en su Resolución de 1 de octubre de 2013, establece que podrán beneficiarse de la caducidad de las cargas “los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización”.
De acuerdo con lo indicado por la Resolución de 31 de enero de 2014 de la DGRN mayor abundamiento, tal y como confirma la D.G.R.N en la Resolución de 31 de enero y en la Resolución de 13 de junio de 2014, el plazo de siete años se debe a que el legislador consideró este periodo de tiempo como suficiente para poder ejecutar la urbanización y exigir las cantidades correspondientes. Sin embargo, también se señala la posible insuficiencia de éste en situaciones de ralentización inmobiliaria, como es el caso del presente Proyecto de Urbanización.
V [sic]. Por otra parte, ningún precepto legal contempla esta afección registral con un plazo preclusivo, debiéndose reconocer que, en la realidad, y más en tiempos de crisis, su desenvolvimiento extrarregistral puede prolongarse más allá de los siete años.
No obstante, es necesario destacar que la caducidad no comporta la dejación del propietario de sus obligaciones de abonar los gastos de urbanización, ya que, en tanto que el suelo no haya sido objeto de una completa transformación urbanística, continúa vinculado (con una carga real) al pago de dichos gastos por imperativo legal.
Sin embargo, sí que podrá operar esa caducidad respecto a los titulares del dominio u otros derechos reales cuya inscripción se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, y que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización.
Por el principio de seguridad jurídica y a los efectos de evitar perjuicios a terceros adquirentes de buena fe, se presenta recurso contra la nota de calificación negativa asiento 115 Diario 2024, solicitando la anotación de las cargas de afección al cumplimiento de la obligación de urbanizar y demás deberes dimanantes del proyecto indicado, respecto de las fincas que se anexan.
VI. En aplicación del artículo 323 del Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria, que establece que:
Vigente el asiento de presentación, el interesado o el Notario autorizante del título y, en su caso, la autoridad judicial o el funcionario que lo hubiere expedido, podrán solicitar dentro del plazo de sesenta días a que se refiere el párrafo anterior que se practique la anotación preventiva prevista en el artículo 42.9 de la Ley Hipotecaria.
Se solicita la anotación preventiva por defecto subsanable en cada una de las fincas incluidas en proyecto de Actuación (que se anexan) con las determinaciones completas sobre urbanización de la Unidad de Actuación Única coincidente con la delimitación del sector 1 de SUD del P.G.O.U de Boecillo, que se aprobó definitivamente por la Junta de Gobierno del Ayuntamiento el 8 de febrero de 2006 y se publicó en el BOP de la provincia de Valladolid el 7 de marzo de 2006.»
El registrador de la Propiedad emitió informe en defensa de su nota de calificación ratificándola en todos sus extremos y elevó el expediente a esta Dirección General.
Vistos los artículos 1.3.º,17, 20,32, 34, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria; 11.2,14.d), 15.4 18.6, 27, 65.1.a) y 68.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; 8 y 99 del Reglamento Hipotecario; 19 y 20 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística; 252 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León; las Sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2017, 25 de mayo y 15 de junio de 2020 y 6 de marzo de 2024, y de, Sala de lo Civil, 28 de febrero de 2007, 15 y de 21 de julio de 2014 y 4 de mayo de 2022; las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 5 y 17 de octubre de 2009, 27 de junio y 1 de octubre de 2013, 31 de enero y 13 de junio de 2014, 6 de julio de 2015, 25 de abril de 2016, 21 de junio de 2017, 10 de enero de 2018 y 20 de noviembre de 2019, y las Resoluciones de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública de 4 y 21 de febrero de 2020, 5 de octubre de 2021 y 18 de enero de 2022.
1. En el presente expediente concurren las siguientes circunstancias:
– el día 26 de abril de 2012 resultó inscrito en ese Registro el Proyecto de Actuación por Sistema de Compensación del Sector 1 de Boecillo. En las inscripciones de aquellas parcelas de resultado (las numeradas como 1; 6 a 26; 28 a 49 y 51 a 72, que se inscribieron como registrales 5783; 5788 a 5808; 5810 a 5831 y 5833 a 5854) se hizo constar, con arreglo al artículo 19 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, que dichas fincas quedaban afectas al pago de los saldos de la cuenta provisional de la liquidación definitiva en los correspondientes importes en euros y porcentajes que a cada una de ellas se asignaban en el proyecto.
– dichas afecciones caducaron una vez transcurridos los siete años establecidos por el artículo 20 del citado Real Decreto 1093/1997. De hecho, en muchas de las fincas ya ha sido formalmente cancelada la afección con ocasión de la práctica de nuevos asientos o de la expedición de certificaciones con arreglo al 353.3 del Reglamento Hipotecario.
– en el documento calificado que origina este recurso –presentado el día 21 de mayo de 2024 bajo el asiento 115 del Diario 2024–, el Ayuntamiento solicitó que en virtud del mismo Proyecto de Actuación por Sistema de Compensación del Sector 1 de Boecillo, sin haber sufrido modificación alguna, se hicieran constar nuevamente en el Registro las mismas afecciones urbanísticas ya caducadas, por idénticos importes y porcentajes.
En nota de calificación se deniega la toma de razón de dichas afecciones, al haber caducado las que se tomaron primitivamente. Se justifica la denegación en la propia doctrina de la Dirección General, citándose al efecto su resolución de 21 de junio de 2017.
2. En el presente expediente se plantea una controversia que, como señala el registrador, ha sido estudiada por esta Dirección General en Resoluciones anteriores.
La posibilidad de prorrogar la vigencia de la comúnmente denominada afección urbanística es una cuestión que desde años atrás ha preocupado especialmente a los distintos operadores del campo del urbanismo y que, aparentemente, no ha tenido una respuesta unitaria adecuada desde una perspectiva transversal de los distintos ámbitos del ordenamiento jurídico.
Una muestra de lo que se acaba de exponer es la reciente propuesta de reforma (vid. «Boletín Oficial de las Cortes Generales» de 5 de abril de 2024, número 19-1, página 13). Dicha propuesta, junto con otros intentos habidos con anterioridad, pretenden clarificar el complejo régimen de una garantía real especial de origen legal y de naturaleza privilegiada en sus efectos por el interés público al que responde y en el cual se justifica.
Históricamente, sus precedentes pueden encontrarse en los mismos albores del urbanismo español ante las dificultades financieras que planteó el derribo generalizado de las murallas de casi todas las ciudades españolas. En concreto, cabe citar la Real Orden del Ministro de Hacienda de 6 de octubre de 1854 por el que autorizó el empréstito para financiar la demolición de las murallas de Barcelona, que el propio Estado garantizaba con la «hipoteca especial de toda la porción de terreno resultante del derribo de las murallas, fosos y glacis que sea necesaria para asegurar el reintegro del capital y premio y en todo caso con los fondos del Estado».
De esta forma se ingenia por vez primera una fórmula que basa la financiación de las obras públicas en los beneficios privados que genera el urbanismo, permitiendo la entrada de inversores que permitían cubrir el pago de las deudas municipales garantizándolas con hipoteca de la plusvalía urbanística prevista para facilitar el crecimiento urbano que representaron los ensanches de poblaciones.
Cabe destacar la coincidencia en el tiempo de estas medidas con el proceso de elaboración de la Ley Hipotecaria de 1861, cuyos principios inspiradores, mantenidos intactos hasta hoy –cfr. artículos 17, 20, 32, 34, 40, 158 y 159 de la Ley Hipotecaria–, pueden encontrarse en su brillante Exposición de Motivos, entre ellos, el rechazo al antiguo sistema de las hipotecas ocultas, ya que «no hay pues más que un sistema aceptable: el que tiene por base la publicidad y la especialidad de las hipotecas».
Si las primeras manifestaciones de la garantía del crédito urbanizador se basaron en la figura de la hipoteca, la Ley del suelo de 1956 y fundamentalmente el Decreto 1006/1966, de 7 de abril, que aprueba el Reglamento de Reparcelaciones que la desarrolla, constituyen la primera regulación sistemática de la afección urbanística como garantía real especial del crédito urbanizador.
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, esta regulación no fue ajena a los principios inspiradores del moderno sistema hipotecario español que, a su vez, contaba ya con una regulación completa y sistemática desde la reforma de 1944-1946.
El preámbulo del Reglamento de Reparcelaciones es ilustrativo respecto de la figura de la reparcelación y su necesaria publicidad registral, señalando «por tratarse de un instrumento delicado, de alta técnica, que roza la temática de la función social de la propiedad y ha de enlazar con el vigente sistema hipotecario, se ha cuidado muy singularmente la precisión de bases, trámites y garantías, sin temor a innovaciones, pero también sin simple afán de novedad. Y se han instrumentado las adecuadas cautelas para el máximo respeto a los derechos de los particulares y de la comunidad».
Así, el artículo 114 de la ley de suelo, de acuerdo con el nuevo modelo adoptado basado en la justa distribución de beneficios y cargas, señalaba «los propietarios de fincas emplazadas en sectores que fueren objeto de urbanización deberán subvenir a la misma, en justa compensación a los beneficios que su ejecución habrá de reportarles, mediante la cesión de terrenos libres de gravámenes y costeamiento de las obras, del modo y en la proporción establecidos al regular cada sistema de ejecución de los Planes». De este modo, el artículo 24.1.j) del Reglamento estableció que en el acuerdo que apruebe definitivamente la reparcelación «se harán constar las referencias a la cuota de urbanización, si la hubiere, y al pago de los gastos de reparcelación».
A su vez, dentro del capítulo décimo del Reglamento, dedicado a disposiciones especiales, el artículo 45 introdujo el régimen jurídico de las cuotas de urbanización, señalando que «conforme al artículo 114 de la Ley del Suelo las obras de urbanización deberán satisfacerse por los propietarios», las cuotas «serán proporcionales a los derechos reconocidos según el valor de cada finca» y «la imposición de cuota tendrá efecto de carga real sobre el inmueble, se hará constar en el Registro de la Propiedad en virtud de certificación del acuerdo firme del Órgano actuante, conforme a este Reglamento, y su ejecución, caso de impago, se llevará a efecto por el procedimiento de apremio administrativo».
No obstante, «cuando excepcionalmente no se impusiere cuota en el acuerdo aprobatorio de la reparcelación, o se aplazare el pago de aquélla, en todo o en parte, se consignarán dichas circunstancias en el título y en el Registro, por nota marginal. En todo caso, deberá constar la cantidad máxima por la que responderá el respectivo inmueble». Esta afección registral «quedará pospuesta automáticamente a toda garantía constituida para gozar de los beneficios otorgados a la construcción de viviendas de protección oficial, y será cancelada cuando se acredite el pago de la cuota, y, en todo caso, transcurridos cinco años desde su fecha, siempre que en el Registro no conste nada en contrario» –vid. apartado séptimo–.
En estos preceptos ya se advierten algunas de las notas de esta nueva garantía real.
En primer lugar, garantiza la deuda derivada del coste de las obras de urbanización que corresponde a los propietarios de terrenos incluidos en sectores que fueren objeto de urbanización. La condición de deudor corresponde a quien sea propietario en cada momento, del mismo modo que si, terminada la urbanización, si su coste real fuere inferior al previsto, se compensará a los actuales propietarios del suelo en proporción a su cuota de valor si procediere –cfr. artículo 42.5–.
En segundo lugar, se diferencia entre la carga real que supone la imposición de cuota de urbanización y la afección registral de la finca al pago de la deuda derivada de la misma en caso de pago diferido.
Siguiendo este modelo, el posterior Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, señala que el acuerdo aprobatorio del proyecto de reparcelación producirá la «afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de actuación correspondiente» –artículo 100.c)–. Respecto a esas cargas a que están sujetos los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística se encuentra la de «b) sufragar los costes de la urbanización» –cfr. artículo 120–.
Por su parte, el Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 desarrolla más ampliamente el concepto de costes de urbanización –cfr. artículos 58 a 66– y dentro de los efectos jurídico-reales de la reparcelación regulados en los artículos 122 a 126, este último precepto establece expresamente que: «1. Las fincas resultantes quedarán afectadas, con carácter real, al pago del saldo de la cuenta de liquidación del proyecto de reparcelación aprobado que a cada una se le asigne. 2. Esta afección será preferente a cualquier otra y a todas las hipotecas y cargas anteriores, excepto a los créditos en favor del Estado a que se refiere el número 1 del artículo 1.923 del Código Civil y a los demás créditos tributarios en favor del Estado, que estén vencidos y no satisfechos y se hayan hecho constar en el Registro antes de practicarse la afección a que el presente artículo se refiere. 3. La afección será cancelada a instancia de parte interesada, a la que se acompañe certificación del Órgano actuante expresiva de estar pagada la cuenta de liquidación definitiva referente a la finca de que se trate. En todo caso la afección caducará y deberá ser cancelada a los dos años de haberse hecho constar el saldo de la liquidación definitiva, y si no constare, a los siete años de haberse extendido la nota de afección. La cancelación se practicará a instancia de parte interesada o de oficio al practicarse algún otro asiento o expedirse certificación relativa a la finca afectada».
Asimismo, junto con los efectos reales, se regulan los efectos económicos de la reparcelación en los artículos 127 a 130, diferenciando entre la liquidación provisional y la liquidación definitiva de la reparcelación, señalando que ésta última tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable y, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación. La misma tendrá exclusivamente efectos económicos y no podrá afectar a la titularidad real sobre los terrenos.
De esta forma, en el esquema adoptado por el Reglamento de Gestión Urbanística, que perfecciona el diseñado por el Reglamento de Reparcelaciones, el saldo de la reparcelación garantizado por la afección, aun provisional, que en el proyecto se asigne a cada finca, representa el resultado económico de la justa distribución entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados de la actuación y tiene la naturaleza de deuda líquida y exigible y a cuenta de la liquidación definitiva de la reparcelación.
La norma contempla expresamente el carácter preferente del crédito garantizado por la afección, incluso a todas las hipotecas y cargas inscritas con anterioridad, pero exceptuando expresamente a determinados créditos en favor del Estado que se hayan hecho constar en el Registro antes de practicarse la afección urbanística.
A su vez, dados sus privilegiados efectos en sede de prelación de créditos y con el propósito de evitar su vigencia indefinida en perjuicio del tráfico jurídico y del crédito territorial, se contempla expresamente la caducidad registral de la afección, que deberá ser cancelada instancia de parte interesada o de oficio a los dos años de haberse hecho constar el saldo de la liquidación definitiva, y si no constare, a los siete años de haberse extendido la nota de afección.
La aprobación del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992 no supuso alteración en el régimen de la afección, aunque se introdujeron otras reformas de relevancia –cfr. artículos 20 y 167– y como complemento y garantía del cumplimiento de los deberes urbanísticos se desarrolla el principio de subrogación en el artículo 22.
A su vez, para favorecer la publicidad de dichos deberes se estableció la obligación de que los Ayuntamientos remitieran al Registro de la Propiedad copia de las certificaciones acreditativas del cumplimiento de deberes urbanísticos a fin de que se tome nota marginal en las inscripciones de las fincas respectivas –artículo 43.3–.
Por su parte, el artículo 45 dispuso que, tratándose de actos de enajenación de terrenos en proceso de urbanización, «deberán consignarse los compromisos que el propietario hubiere asumido en orden a la misma y cuyo cumplimiento esté pendiente». Facultando al adquirente para rescindir el contrato y exigir la indemnización de los daños y perjuicios en caso de infracción de tales disposiciones. Régimen que prácticamente se mantuvo en la Ley de suelo 6/1998, de 13 de abril, en su artículo 21.
En este contexto, el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística –cfr. artículos 19 y 20– pretendió establecer el régimen jurídico registral de la afección urbanística, conservando los principios inspiradores del reglamento de 1978, si bien, como reconoce su preámbulo procurando «una redacción adecuada a los principios registrales de especialidad y de prioridad».
De esta forma dicha afección se inscribirá en el Registro de acuerdo con las exigencias derivadas del principio de especialidad adaptadas a la peculiar naturaleza de esta deuda que inicialmente se liquida a cuenta de forma provisional de acuerdo con la estimación de costes del proyecto y las compensaciones que procedan por indemnizaciones de excesos o defectos de aprovechamiento, aunque lo que se garantiza es el saldo final de la liquidación definitiva.
De igual modo, dados los efectos privilegiados del crédito garantizado por la afección, esto es, el saldo final de la liquidación definitiva, resultaba imprescindible regular los efectos registrales de la misma, en el particular relativo a las cargas inscritas con anterioridad y su articulación desde el punto de vista del principio de prioridad y tracto, por ello, el apartado segundo del artículo 19 señala que «en caso de incumplimiento de la obligación de pago resultante de la liquidación de la cuenta, si la Administración optase por su cobro por vía de apremio, el procedimiento correspondiente se dirigirá contra el titular o titulares del dominio y se notificará a los demás que lo sean de otros derechos inscritos o anotados sujetos a la afección. Todo ello sin perjuicio de que en caso de pago por cualesquiera de estos últimos de la obligación urbanística, el que la satisfaga se subrogue en el crédito con facultades para repetir contra el propietario que incumpla, como resulta de la legislación civil, lo cual se hará constar por nota marginal».
Por otra parte, también se contempla la posibilidad, admitida por la legislación sustantiva, de que no sea necesaria la constancia registral de la afección cuando del proyecto de equidistribución resulte que la obra de urbanización ha sido realizada y pagada o que la obligación de urbanizar se ha asegurado mediante otro tipo de garantías, o incluso la posibilidad de que se establezca expresamente en el proyecto que la afección no surta efectos respecto de determinados acreedores hipotecarios posteriores.
Asimismo, el artículo 20 regula el régimen de cancelación y caducidad de la afección.
Estas normas ponen de manifiesto la naturaleza de la afección urbanística como garantía real accesoria del crédito que representa el saldo final de la liquidación definitiva, siendo equiparable en su régimen registral a otras garantías reales, en cuanto a la aplicación del principio de prioridad, tracto y el de especialidad conforme a sus características sustantivas, admitiendo su posposición de rango, su caducidad y cancelación registral.
Todo ello con independencia de la carga legal que supone para todo propietario de terrenos incluidos en ámbitos de actuación de costear las obras de urbanización que una vez finalizadas permitirán materializar el aprovechamiento que se le reconoce, pudiendo verse expuesto en caso de incumplimiento voluntario, al apremio, la expropiación o la transmisión forzosa de los mismos.
3. En el vigente marco normativo estatal que constituye, tras las sucesivas leyes del período 2007-2013, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el régimen jurídico de la afección urbanística se ha visto potenciado pues extiende su ámbito de aplicación a las actuaciones sobre el medio urbano.
Así el artículo 14.d) contempla la afección real directa e inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras actuaciones sobre el medio urbano, bien sean de rehabilitación, regeneración o renovación urbana, pudiendo comprender todas ellas las de dotación.
Expresamente se señala que «la afección real se hará constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad, con constancia expresa de su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística».
En términos idénticos el artículo 15.4 regula, con los mismos efectos, la afección real directa e inmediata, por determinación legal, del inmueble, al cumplimiento de la obligación del deber de conservación.
Por su parte, el artículo 18.6 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, diferencia nítidamente entre los deberes urbanísticos vinculados a actuaciones de urbanización o de rehabilitación, regeneración o renovación urbanas y las obligaciones económicas que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación, pues los primeros deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras correspondientes o, en su defecto, por la recepción tácita, pero entendiéndose «sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación».
A su vez, correlativos a los deberes se reconocen determinados derechos al propietario, pues para ejercer la facultad de participar en la ejecución de las actuaciones en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas «el propietario dispondrá del plazo que fije la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, que no podrá ser inferior a un mes ni contarse desde un momento anterior a aquél en que pueda conocer el alcance de las cargas de la actuación y los criterios de su distribución entre los afectados» –artículo 13.2.c)–.
4. La naturaleza del crédito urbanístico, comprendiendo aquí tanto el de urbanización como el de conservación, rehabilitación, regeneración o renovación urbana, y su garantía real, ha sido objeto de una amplia discusión doctrinal.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido perfilando la configuración de dicha figura, reconociendo la Sentencia del Tribunal Supremo número 262/2007, de 28 de febrero, Sala de lo Civil, que si se tiene en cuenta que la exigencia de responsabilidad por impago de las cuotas de urbanización trae causa, esencialmente, de la normativa urbanística, debe reconocerse que el verdadero núcleo para decidir la pretensión es la interpretación y aplicación de la normativa urbanística, siendo competente la jurisdicción contencioso-administrativa.
En la misma línea el Auto del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2012 sostiene que «carece de sentido sostener la competencia de la jurisdicción civil para declarar la existencia de una obligación de carácter administrativo que, además, resulta exigible directamente mediante la vía de apremio, con las consiguientes garantías jurisdiccionales de otro orden, sin que pueda admitirse que los estatutos de la propia entidad puedan contener normas que determinen la jurisdicción que ha de resultar competente, habilitando –como en este caso sucede– a la propia entidad para seguir a su elección la “vía de apremio” o la “vía civil”, de modo que, como sostiene la parte recurrente, la primera sea un privilegio concedido por el legislador, que puede usar o no, pero que no puede suponer una renuncia o imposibilidad de acudir a la vía civil».
Por su parte, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, en su Sentencia número 1255/2020, de 25 de mayo, con cita de otras anteriores, afirma respecto a la naturaleza del crédito: «(…) las cuotas de urbanización son un ingreso público, pues el urbanismo es un servicio público (...) sean gestionados por la Administración, o por la Junta de Compensación o Agente Urbanizador. Su fundamento jurídico es la obligación legal urbanística que tienen los propietarios afectados, de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, obligación que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo».
Su fundamento se encuentra en el principio de afección de las plusvalías generadas por la actuación urbanística al coste de las obras de urbanización y «está vinculado a las plusvalías generadas por la actuación urbanística que beneficia a los propietarios afectados. Son una carga finalista en cuanto que su importe está afectado a un fin y destino concreto, tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones ni límites cuantitativos».
Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2017 «la carga impuesta a los propietarios... es la contrapartida, junto con la de efectuar las cesiones de los terrenos que establece la Ley, para que aquellos puedan obtener los aprovechamientos inherentes a la condición de urbanas de las parcelas resultantes. Consecuentemente tales cargas deben considerase como compensación frente al beneficio obtenido».
La cuota de urbanización tiene carácter público, pero no implica que tenga naturaleza tributaria, pues no son una fuente de financiación más (en este caso municipal) para la prestación de servicios públicos o realización de obras públicas, sino que las abonan los propietarios en cumplimiento de una obligación legal urbanística. Por otro lado, si tuviera naturaleza tributaria les sería aplicable el Principio de Reserva de Ley recogido en el artículo 8 de la actual Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en cuanto a su alcance y contenido; en cambio, al tener naturaleza urbanística, la competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas, que la mayoría de las veces las contemplan en disposiciones reglamentarias, además de que en muchas ocasiones también contienen criterios y disposiciones sobre ellas los proyectos de reparcelación e incluso los estatutos de las entidades o asociaciones urbanísticas colaboradoras, circunstancia imposible si se tratara de deudas tributarias.
También difieren en el hecho de que, ante el impago de las cuotas urbanísticas, la legislación autonómica puede autorizar la aplicación de la expropiación forzosa, tanto en el sistema de compensación como en el de cooperación (artículo 195 del Reglamento de Gestión Urbanística), posibilidad no prevista legalmente para el caso de impago de deudas tributarias.
Sin embargo, distinta es la regulación de la exigencia de las cuotas de urbanización cuando son apremiadas y se inicia la recaudación en vía ejecutiva. A partir de este momento, se rige por la normativa tributaria.
En esta línea, respecto a la interpretación de la obligación legal de costear la urbanización y su relación con la afección registral, la jurisprudencia contencioso administrativa ha venido sosteniendo que la caducidad de la afección urbanística de haberse producido, no determina que el propietario de la parcela sujeta al pago de las cuotas urbanísticas quede exonerado de atender las mismas cuando proceda su pago, sin perjuicio eso sí, de las acciones que pudieran corresponderle contra su transmitente.
En consecuencia, considera erróneo el planteamiento consistente en que si caducada la nota de afección real a que se refieren dichos preceptos y se cancela la afección urbanística ya no subsistiría la obligación de costear las obras de urbanización por parte del titular actual de la finca, pues tanto si consideramos la afección urbanística como un derecho real de garantía como si la consideramos como una figura similar a la afección fiscal, la afección urbanística es accesoria de la obligación legal del propietario/promotor de costear las obras de urbanización, que se transmite al nuevo titular de conformidad con lo dispuesto en el actual artículo 27 del Real Decreto Legislativo 7/2015.
Por lo tanto, la caducidad y cancelación de la afección urbanística en el Registro de la Propiedad de haberse producido, sin que se hayan satisfecho los saldos provisionales o definitivos derivados del proyecto de urbanización, no obsta para que todavía se puedan exigir a quien sea titular de la finca de resultado dichos saldos pendientes de pago y por tanto el cumplimiento de la obligación legal antes referida por los mecanismos previstos al efecto –cfr. la sentencia de 29 de junio de 2018 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga y la sentencia de 28 de abril de 2023 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias–.
Según este planteamiento, las sucesivas leyes estatales de suelo aplicables por razones temporales -artículo 21.1 de la Ley 6/1998, el posterior artículo 19.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, y en el mismo sentido el actual artículo 27.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, imponen «ex lege» la subrogación del adquirente de la finca en cuanto a los deberes urbanísticos legales del anterior propietario, con independencia de lo que al respecto se haga constar en el Registro de la Propiedad, a diferencia de lo que sucede cuando se trata de las obligaciones asumidas por el propietario anterior frente a la Administración competente que se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real, que sí han de ser objeto de inscripción registral para que opere el principio de subrogación real y el adquirente quede subrogado en la posición jurídica del transmitente.
No obsta a esta argumentación la protección derivada del Registro de la Propiedad en relación con el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, pues la fe pública registral, según tiene declarado la jurisprudencia, protege al tercer adquirente de las limitaciones voluntarias, no así de las instituidas por la ley o de las impuestas en virtud de la misma por los actos de ejecución de sus preceptos, ya que el derecho urbanístico se rige por criterios materiales y objetivos, como salvaguarda de los intereses generales y de orden público.
En el tráfico jurídico de inmuebles el comprador, subrogado en los deberes urbanísticos, adquiere la finca con su estado jurídico (deberes y cargas), sin que quede protegido por el Ordenamiento, ya que su ignorancia se considera inexcusable por tratarse de un error de derecho.
En sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2000 –cfr. fundamento de Derecho segundo– establece que es obligación del comprador, no sólo consultar el Registro de la Propiedad antes de adquirir, sino que además debe consultar en el Ayuntamiento correspondiente el régimen urbanístico aplicable. Añadiendo el fundamento de Derecho tercero que, de acuerdo con las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1990 y 15 de diciembre de 1992, las limitaciones legales del dominio derivadas del régimen urbanístico quedan excluidas del concepto de cargas o servidumbres no aparentes que contemplan, a efectos de las consecuencias que regulan los artículos 1483 del Código Civil. La oponibilidad a terceros del planeamiento le viene dada por su rango legal y, por tanto, los gravámenes urbanísticos que establezca directamente la legislación afectan al comprador con independencia de que estos consten inscritos o no –cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 1989 y 23 de octubre de 1997–.
La subrogación legal implica que el nuevo adquirente se sitúa «in locus et in ius» en la posición del anterior titular, adquiriendo la cosa con las cargas y gravámenes que esta tenga, sin que la constancia registral sea requisito sine qua non para que estas se transmitan con la cosa a la que están afectas, pues la inscripción solo tiene su eficacia a efectos de publicidad, pero no impide para la transmisión de las cargas o afecciones legales. Además, el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, que protege al adquirente de buena fe, no opera en el sentido de disolver tales cargas para el nuevo adquirente, que las adquiere como nuevo titular porque estas conforman obligaciones «ob rem» o «propter rem» de carácter público, y que la protección registral no ha de producir como efecto exonerar al nuevo adquirente de atender a las mismas –cfr. sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 27 de febrero de 202–-.
Todo ello con independencia de las facultades que los aludidos preceptos de la legislación de suelo otorgan al adquirente de la finca para rescindir el contrato y para exigir indemnización por los daños y perjuicios que se le hubieren irrogado –cfr. sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 30 de enero de 2017 y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, de 7 de octubre de 2019–.
Lo cierto es que, no obstante, esta interpretación basada en los efectos de la subrogación legal en el estatuto del propietario que se produce con independencia de su publicidad registral, la misma jurisprudencia contencioso-administrativa ha matizado su propia doctrina por razones de seguridad jurídica.
Así, ha declarado que, en el supuesto de simultaneidad de la edificación de terrenos con la ejecución de las obras de urbanización no finalizadas, los adquirentes de productos inmobiliarios finales, después de aprobado el proyecto de compensación y que no han contraído obligación urbanizadora alguna, no se integran en la Junta de Compensación, puesto que «el citado principio de subrogación real opera para los supuestos de transmisión de terrenos y no de pisos o locales», y como en cualquier subrogación, resulta preciso el consentimiento de la Administración, en cuanto acreedora, por mor de lo dispuesto en el artículo 1205 del Código Civil, ya que ellos supone integrarse en la relación jurídica subjetiva contraída con el Ayuntamiento para cumplir solidariamente la obligación de urbanizar y es evidente que los terceros adquirentes de productos inmobiliarios no han contraído esa obligación, que pesa sobre el urbanizador. De esta forma, los propietarios de productos inmobiliarios finales –como son los pisos o locales– y que no ostentan la condición de miembros de la Junta de Compensación ni han adquirido ninguna obligación personal con el Ayuntamiento o la Junta de Compensación, no tienen el deber de hacer frente a los costes del resto de la urbanización aún por finalizar –cfr. sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid del 23 de mayo de 2006, 26 de diciembre de 2017 y de 22 de abril de 2024–.
Del mismo modo, por razones de seguridad jurídica, el Tribunal Supremo –cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2020– ha reconocido la prescripción de la obligación derivada de las cuotas de urbanización, pues no dejan de ser un sistema de atender al justo reparto de beneficios y cargas urbanísticas entre propietarios afectados, por lo que, a falta de disposición específica en una norma con rango de ley, deberá estarse de forma supletoria a lo dispuesto por la prescripción de acciones personales sin término especial de prescripción en la normativa civil, de quince años, reducido a cinco una vez modificado el artículo 1964 por Ley 42/2015, de 5 de octubre, salvo que el Derecho Civil propio de cada Comunidad Autónoma disponga otro plazo –cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2007 y 30 de septiembre de 2011, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña número 250/2012 de 30 de marzo de 2012).
Dicho plazo de prescripción deberá computarse desde que concluya la urbanización de la unidad reparcelable, conforme al artículo 128.1 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto –cfr. sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de 31 de marzo de 2022, con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo–.
No obstante, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 18 de diciembre de 2023 utiliza como diez a quo el de la fecha de recepción de las obras conforme al artículo 162.1 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, que impone dos condiciones para iniciar el proceso de aprobación de la liquidación definitiva, que son la finalización de las obras y posteriormente la recepción de las mismas.
En esta línea, la sentencia de 4 de abril de 2023 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que modifica su doctrina para adaptarla al criterio de la Sentencia del Tribunal Supremo número 540/2020, del 25 de mayo–, analiza el plazo de prescripción para exigir las deudas resultantes del proceso urbanizador en un supuesto en el que la liquidación definitiva de la cuenta se produjo 28 años después de la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación y 19 años después de la terminación de las obras de urbanización, declarando el derecho de las mercantiles afectadas a no ser tenidas por deudoras en la cuenta de liquidación del proyecto de reparcelación.
Asimismo, recientemente la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la necesaria tutela procesal del tercer adquirente de las fincas afectadas por la carga urbanizadora aun aceptando la obligación de pago de las cuotas de urbanización.
Así, la reciente Sentencia número 391/2024, de 6 de marzo, aborda esta cuestión destacando que esa