Categoría: Judicial

control. Sin embargo, en atención a las circunstancias concurrentes en este recurso se concluye que en este caso la condicionalidad responde a parámetros de racionalidad y proporcionalidad.
Como ha sido destacado anteriormente y es un aspecto en el que inciden tanto las alegaciones del Parlamento de las Illes Balears como las del Ministerio Fiscal, el grupo parlamentario demandante de amparo no precisó en la solicitud de acceso a las instalaciones de los centros educativos el propósito de su visita, limitándose a señalar que la motivación venía dada por el cumplimiento de la labor parlamentaria. Esa misma actitud se mantuvo cuando, antes de fijarse las condiciones de las visitas, fue instado hasta en dos ocasiones por la administración educativa autonómica –oficios de 24 de septiembre y de 10 de octubre de 2019– a que identificara, entre otros, el motivo de las visitas pretendidas con el fin de poder determinar si quedaría garantizado el normal funcionamiento del servicio. Incluso con posterioridad a que se le comunicara que las visitas se realizarían fuera del horario lectivo para garantizar el normal funcionamiento del servicio –oficios de 17 de diciembre de 2019 y de 13 de enero de 2020–, el grupo parlamentario demandante de amparo mostró su disconformidad con dicha decisión señalando que en esas condiciones no se podría verificar el funcionamiento del servicio educativo, pero sin expresar los aspectos del funcionamiento del servicio que se pretendían someter a control con las visitas.
Solo con ocasión de la presentación de la demanda de amparo que ha dado lugar al presente recurso es cuando, por primera vez, el grupo parlamentario precisó que la finalidad perseguida con la solicitud de visita de sus diputados a los centros educativos públicos era la de comprobar que el funcionamiento del servicio cumplía las previsiones constitucionales, estatutarias y legales, haciendo referencia a la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que señala que debe garantizarse un mínimo del 25 por 100 para la enseñanza en lengua castellana, para lo que resultaba absolutamente imprescindible examinar el desarrollo del servicio público docente en horario lectivo.
Pues bien, este tribunal considera que responde a parámetros de racionalidad y proporcionalidad el entender que, en atención a la concreta regulación establecida en el art. 15.5 RPIB, la correcta identificación de la finalidad de la visita era un presupuesto lógico para que la administración autonómica pudiera efectuar la valoración reglamentaria sobre una eventual alteración del normal funcionamiento del servicio derivado de la visita a efectuar y, en coherencia con ello, para que la mesa del Parlamento pudiera adoptar cualquier tipo de decisión al respecto. Ciertamente, el art. 15.5 RPIB no exige expresamente que el ejercicio de este derecho de visita quede vinculado a una manifestación de la finalidad pretendida con la visita a desarrollar. Sin embargo, en la medida en que se contempla como uno de los condicionantes legales de esta función de control el permitir el normal funcionamiento del servicio, no se puede excluir que en defecto de una mínima indicación de la finalidad de la visita para que la administración pública y la mesa pondere en qué medida puede desarrollarse el derecho de visita del modo en que menor incidencia se produzca en el servicio público, pueda optarse por aquella modalidad que minimice cualquier alteración del normal funcionamiento, que es lo que ha acontecido en el presente caso.
En definitiva, no se aprecia una vulneración del art. 23.2 CE de los diputados recurrentes una vez acreditado que el condicionante del ejercicio del derecho de visita a que se desarrollara en horario no lectivo se fundamentó en una causa establecida reglamentariamente –no alterar el normal funcionamiento del servicio– que fue valorada tanto por la administración autonómica para establecerla como por la mesa del Parlamento para no controvertirla a partir de la información que estuvo dispuesto a aportar el grupo parlamentario demandante de amparo y que no permitía una ponderación más concreta para determinar la necesidad de que la visita se desarrollara en el horario lectivo en el que el normal funcionamiento del servicio pudiera ser alterado.
Por todo lo expuesto, el Tribunal declara que los acuerdos de la mesa del Parlamento de las Illes Balears que se impugnan en este recurso de amparo no han vulnerado el derecho fundamental de los diputados del grupo parlamentario recurrente proclamado en el art. 23.2 CE y que, en consecuencia, el presente recurso de amparo debe ser desestimado.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el recurso de amparo interpuesto por el Grupo Parlamentario Vox-Actúa Baleares del Parlamento de las Illes Balears.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintitrés de mayo de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Garrido.–Ricardo Lorenzo Peña.–María Luisa Ibáñez Garrido Sáez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Espejel Jorquera.–María Gallego Segoviano Ferrer Benítez Tribiño.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.
Con respeto a la opinión de los magistrados y las magistradas que han conformado la mayoría del Pleno y en uso de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC, manifiesto mi discrepancia con la fundamentación y el fallo de la sentencia que resuelve el presente recurso de amparo. Por las razones defendidas en su momento durante la deliberación y que expongo a continuación considero que la demanda de amparo hubiera debido ser estimada, declarando la vulneración del derecho del Grupo Parlamentario Vox-Actúa Baleares del Parlamento de las Illes Balears al ejercicio del cargo público parlamentario con los requisitos que señalan las leyes y sin perturbaciones ilegítimas (art. 23.2 CE).
Considero, en efecto, que los acuerdos de la mesa del Parlamento de las Illes Balears, impugnados en amparo por la vía del art. 42 LOTC, vulneraron elius in officiumpropio del cargo de parlamentario protegido por el art. 23.2 CE, porque vinieron a impedir a los diputados del grupo parlamentario recurrente el ejercicio de la función de control del Gobierno balear, al dar por buena la negativa de este a permitir que estos diputados realizasen la visita en horario lectivo a los centros docentes públicos de Baleares, diputados que lo habían solicitado al amparo de lo previsto en el art. 15.5 del Reglamento del Parlamento de las Illes Balears (en adelante, RPIB), transcrito en el fundamento jurídico 3 de la sentencia. La vulneración es imputable a la mesa de la Cámara, pues el art. 15.5 RPIB atribuye a este órgano parlamentario (que no representa a la mayoría, sino al conjunto de los diputados) –en garantía del principio democrático, del respeto a las minorías y de la salvaguarda de la nuclear función de control del Ejecutivo autonómico– la potestad de verificar si las razones ofrecidas por el Gobierno para denegar la visita a determinados centros educativos se consideran o no fundamentadas. La mesa del Parlamento de las Illes Balears no ha ejercido esa potestad en defensa del derecho de los diputados, velando por su efectividad, sino que se ha limitado a aceptar acríticamente la infundada limitación al derecho de visitas impuesta por el Ejecutivo balear, escudándose en una interpretación formalista y restrictiva de lo dispuesto en citado art. 15.5 RPIB, que deja este derecho vacío de contenido.
No cabe duda –y así se reconoce en la sentencia– de que el derecho de acceso de los diputados a las dependencias públicas reconocido por el art. 15.5 RPIB integra el núcleo delius in officiumde la función parlamentaria de los diputados del Parlamento de las Illes Balears. Esta premisa no ha sido controvertida por ninguna de las partes en el proceso constitucional.
Por tanto, el Reglamento de la Cámara, al que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones que los diputados ostentan, ha creado en su art. 15.5 RPIB en favor de los diputados del Parlamento de las Illes Balears un derecho individual a visitar las dependencias públicas del Ejecutivo autonómico, en la forma y con los requisitos que el mismo precepto señala. Se trata de un derecho directamente conectado con el derecho a la información, integrado en el estatuto propio del cargo de diputado y que afecta al núcleo de la función representativa, en la medida en que se erige en instrumento para el mejor cumplimiento de la función parlamentaria de control de la acción del Gobierno autonómico, por lo que forma parte del derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 CE (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 7; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 5; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 3, y 32/2017, de 27 de febrero, FJ 5). Como este tribunal ha tenido ocasión de recordar, siendo «poliédrica» la función parlamentaria de control del Ejecutivo, «los instrumentos de control pueden ser mecanismos de información, mecanismos que pueden activar e impulsar un control de la acción del Gobierno y que, en último término, pueden poner en marcha los instrumentos de exigencia de responsabilidad política» [STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 7 c)]. Y es que, en definitiva, el control de la actuación gubernamental tiene como premisa necesaria la información que los diputados obtienen, entre otras vías, a través del acceso a los documentos e informes que solicitan al Gobierno o de las visitas a dependencias públicas, como también de las respuestas a las preguntas parlamentarias o de las comparecencias en Pleno o Comisión de los miembros del Gobierno o de otras autoridades o funcionarios.
Siendo esto así, no cabe extraer consecuencias desfavorables para el derecho de visita de los parlamentarios baleares, reconocido por el art. 15.5 RPIB, y que integra por ello el núcleo esencial del derecho fundamental de aquellos garantizado por el art. 23.2 CE, por la circunstancia de que el grupo parlamentario recurrente en amparo no precisara inicialmente en su solicitud de acceso a los centros educativos el propósito de la visita. Frente a lo que se sostiene en la sentencia, no es necesario que el diputado que desea ejercer el derecho de acceso a determinadas dependencias públicas revele su propósito al formular su solicitud de visita para que la mesa de la Cámara pueda actuar en consecuencia. Al reconocer el art. 15.5 RPIB el derecho de los diputados a acceder a las dependencias públicas, para el cumplimiento de su función parlamentaria, ese precepto no exige al diputado solicitante que concrete el propósito de la visita que desea realizar, por lo que no es admisible una interpretación restrictiva del ejercicio ese derecho, exigiendo un requisito no establecido en la norma. No han, pues, de motivar, de explicar por qué solicitan un documento en poder de la administración o la razón de una pregunta o una interpelación o de una visita a una dependencia pública, por cuanto los diputados están pura y simplemente ejerciendo sus funciones parlamentarias. Así pues, no puede verse restringido ese derecho por la circunstancia de que el grupo parlamentario recurrente no hubiera precisado la concreta razón por la que solicitaba que las visitas a los centros docentes públicos tuviesen lugar durante el horario lectivo.
Lo expuesto resulta corroborado por la reciente reforma del Reglamento del Parlamento de las Illes Balears, de 28 de marzo de 2023 («Bulletí Oficial de les Illes Balears» núm. 47, de 13 de abril de 2023), que, entre otros preceptos, modifica el art. 15, para, en lo que atañe al derecho de acceso a las dependencias públicas, exigir al diputado que en su solicitud manifieste «las condiciones de tiempo y forma en las que propone llevar a cabo la visita». Sin duda la pendencia del presente recurso de amparo no ha sido enteramente ajena a la decisión de reformar el art. 15 RPIB en el sentido indicado, reforma, por cierto, de la que no se hace eco la sentencia a pesar de su trascendencia para dar respuesta al presente recurso.
Atendida la redacción del art. 15.5 RPIB aplicable al presente caso, lo relevante es que el portavoz del grupo parlamentario recurrente, al contestar al requerimiento efectuado por la mesa de la Cámara –requerimiento que no formulóex officiumsino tras la primera respuesta del Gobierno balear– para que especificase el motivo de la visita a los centros docentes, las personas que formarían parte de la misma y las dependencias que deseaba visitar, manifestó que el motivo era el cumplimiento de la labor parlamentaria que corresponde a los diputados; indicó quiénes formarían parte de la visita (el propio portavoz y otros dos diputados del grupo parlamentario); cuándo y cómo deseaban realizar las visitas (durante el horario lectivo) y las concretas dependencias del centro a visitar («zonas comunes, laboratorios, salones de actos, salas de profesores, bibliotecas, patios y algunas aulas»); asimismo expresó la voluntad de no interrumpir el normal funcionamiento de las clases.
Con tales precisiones resulta innegable que la Consejería competente del Ejecutivo autonómico tenía a su disposición todos los elementos de juicio para resolver, conforme determina el tercer párrafo del citado art. 15.5 RPIB, si procedía aceptar o «denegar por razones fundamentadas la visita». No de otro modo lo entendió la Consejería que, tras la respuesta del portavoz del grupo parlamentario demandante al requerimiento efectuado, a instancias de aquella, por la mesa del Parlamento de las Illes Balears en su reunión de 23 de octubre de 2019, comunicó al presidente de la Cámara con fecha 13 de enero de 2020 que, para no interferir en el normal funcionamiento de las actividades escolares, las visitas habrían de realizarse fuera del horario lectivo, con un máximo de dos representantes del grupo parlamentario solicitante, acompañados de un miembro del equipo directivo del centro y del inspector de zona correspondiente, y circunscritas a las dependencias del centro que considerase oportuno la dirección del mismo. En la misma comunicación la Consejería señalaba las fechas y horas para la visita a cuatro de los centros educativos solicitados, indicando que, a medida que se gestionasen las visitas a los otros centros comprendidos en el listado de la solicitud, se informaría de las fechas y horas correspondientes de cada visita.
Es decir, la negativa por parte de la Consejería del Gobierno balear a que las visitas se llevasen a cabo durante el horario lectivo es por completo ajena al motivo último por el que los diputados deseasen realizar esas visitas (verificar el cumplimiento por el Ejecutivo autonómico de las prescripciones en materia educativa impuestas por los preceptos constitucionales y estatutarios, según se afirma en la demanda de amparo). La reiteración por el grupo parlamentario recurrente de que las visitas se realizaran durante el horario lectivo dio lugar a que finalmente la Consejería, por escrito de 24 de enero de 2020, suspendiese las visitas programadas, por estimar que no se pueden llevar a cabo durante el horario lectivo sin interferir en el «normal desenvolvimiento del servicio docente». No es cierto, pues, que la pretendida inconcreción de la solicitud del grupo parlamentario recurrente sea la que a la postre propiciase que se viera frustrada su pretensión de visitar determinados centros docentes públicos de las Illes Balears, como sostiene la sentencia de la que disiento.
Sin duda los acuerdos de la mesa del Parlamento de las Illes Balears de 29 de enero y de 19 de febrero de 2020 impugnados en amparo incorporan una motivación expresa –que ha quedado transcrita en la sentencia–º en aplicación de las normas a las que está sujeta la mesa en el ejercicio de su función de admisión y calificación de los escritos y documentos de índole parlamentaria, como exige la reiterada doctrina constitucional al respecto (por todas, SSTC 74/2009, FJ 3; 44/2010, FJ 4, y 32/2017, FJ 6). Cuestión distinta es que esa motivación pueda reputarse, además, de suficiente y adecuada para la preservación del derecho fundamental garantizado por el art. 23.2 CE, motivación, pues, que es exigible sea reforzada, pues está en juego el ejercicio de este derecho que nuclea la democracia representativa, y para el que la mesa justifica su entero sacrificio de motivación suficiente y adecuada. Así pues, esta elemental exigencia no se cumple en el presente caso.
En efecto, conforme a lo señalado en el acuerdo de la mesa del Parlamento de las Illes Balears de 19 de febrero de 2020, el derecho de acceso a las dependencias públicas que reconoce el art. 15.5 RPIB (en su redacción anterior a la reforma de 28 de marzo de 2023) a los diputados baleares prevé dos modalidades de visita. La primera es la que se lleva a cabo por vía de concertación directa entre los diputados interesados y los responsables de las dependencias públicas a visitar (párrafo segundo del art. 15.5 RPIB). La segunda, que fue la elegida en el supuesto que nos ocupa por el portavoz del Grupo Parlamentario Vox-Actúa Baleares, es aquella en que la visita se concierta de manera mediata, mediante solicitud del diputado interesado a la mesa del Parlamento; en este caso el presidente de la Cámara comunicará la petición del diputado a la consejería o entidad titular de la dependencia a visitar, señalando el día y la hora de la visita (párrafo tercero del art. 15.5 RPIB). Por cierto, que tras la reforma reglamentaria, de la que nos hemos hecho ecout supra, solo se admite esta segunda forma.
Habiendo elegido el portavoz del grupo parlamentario recurrente la vía mediata o indirecta para el ejercicio del derecho de visita, la mesa del Parlamento consideró que no le correspondía asumir otro papel que el de mero interlocutor con la consejería competente del Gobierno autonómico. Una «labor de intermediación», entre los diputados que pretenden ejercer su derecho de acceso a las dependencias públicas y la administración autonómica, la denomina la sentencia de la que disiento, como si se tratara de un mero correo que recibe una solicitud y traslada una respuesta, lo que comporta una deformación de la posición institucional del órgano rector de la Cámara que ostenta la representación colegiada de la misma. En fin, este entendimiento de las funciones de la mesa de la Cámara no satisface las exigencias de una motivación material acorde con la efectividad del derecho reconocido a los diputados por el art. 15.5 RPIB, que viene así a quedar hueco y vaciado de contenido.
Admitir que la mesa de la Cámara pueda limitarse a actuar como mero intermediario entre los diputados que desean ejercer su derecho de visita y la Consejería titular de las dependencias a visitar implica permitir que, con el refugio de ese papel de simple enlace que la sentencia le atribuye, la mesa se desentienda de su obligación de velar por los derechos de los diputados en relación con el ejercicio de sus funciones de control de la acción gubernamental del Ejecutivo autonómico; pues el acceso a las dependencias públicas, al igual que el acceso a la información, constituye sin duda un instrumento idóneo para llevar a cabo esa función parlamentaria de control. Por ello, entender, como hace la sentencia, que solo la Consejería titular del servicio tiene competencias para fijar las condiciones de la visita, reduciéndose la mesa del Parlamento a actuar como canal de comunicación («de intermediación», en los términos de la sentencia) entre los diputados y la Consejería, supone vaciar de todo contenido el cauce de intervención del órgano de gobierno de la Cámara por el que los diputados han optado para hacer efectivo su derecho de acceso a las dependencias públicas, que el art. 15.5 RPIB les reconoce y que integra por ello el estatuto propio del cargo de diputado, formando parte del núcleo esencial del derecho fundamental garantizado por el art. 23.2 CE.
La mesa del Parlamento de las Illes Balears no ha preservado el derecho de los diputados, pues se ha limitado a asumir acríticamente las condiciones fijadas por la Consejería. Ha omitido la mesa de la Cámara toda consideración acerca de si, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, la Consejería ha ejercido la facultad de denegar o suspender las visitas solicitadas ofreciendo para ello razones fundadas, como previene el párrafo segundo del art. 15.5 RPIB. La Consejería exigió que las visitas se realizasen fuera del horario lectivo, «con la finalidad de no interferir en el normal funcionamiento del servicio». Con ello aludía a lo dispuesto en el cuarto párrafo del art. 15.5 RPIB («[l]as visitas se harán en tiempo y forma para permitir el normal funcionamiento del servicio»), pero sin ofrecer un razonamiento que justificara por qué la realización de las visitas a los centros educativos en horario lectivo podría perturbar o impedir el normal funcionamiento del servicio docente. Por ello, no debió la mesa de la Cámara conformarse con esa exigencia, impuesta por la Consejería del Gobierno balear, exigencia desproporcionada por cuanto comporta el sacrificio absoluto del derecho de los parlamentarios de visitar las dependencias públicas que forma parte del derecho de información, que es instrumental para el ejercicio de la función de control sobre la actuación del Gobierno.
La mesa del Parlamento de las Illes Balears, en fin, no efectuó ponderación alguna al no valorar la pertinencia de adoptar alguna medida dirigida a posibilitar la efectividad del derecho de visitas de los diputados, «para el cumplimiento de su función parlamentaria» (párrafo segundo del art. 15.5 RPIB), ante la oposición de la Consejería del Gobierno balear titular de las dependencias públicas que se pretendían visitar, de modo análogo a lo que expresamente se establece en relación con las peticiones de información en el art. 15.4 RPIB para aquellos casos en que, a juicio del diputado, la administración incumpla o cumpla defectuosamente con lo requerido (en tal caso el diputado podrá formular su queja ante la mesa de la Cámara, que adoptará las medidas que considere oportunas y necesarias para garantizarle el acceso a la información solicitada, según dispone el precepto).
Por todo ello, estimo que la fundamentación de los acuerdos de la mesa del Parlamento de las Illes Balears impugnados en amparo desconoce el fin institucional propio del derecho de visita reconocido por el art. 15.5 RPIB y conduce, en definitiva, a vaciar de contenido ese derecho, que integra, como la propia sentencia reconoce, el núcleo delius in officiumde la función parlamentaria de los diputados baleares. En consecuencia, debió apreciarse por este tribunal que los acuerdos impugnados vulneraron el derecho fundamental de los diputados del grupo parlamentario recurrente proclamado en el art. 23.2 CE, que garantiza el ejercicio de las funciones propias de la actividad parlamentaria sin perturbaciones ilegítimas.
Madrid, a veintinueve de mayo de dos mil veintitrés.–Ricardo Enríquez Sancho.–Enrique Reyes Ortiz.–Concepción Sanz Cano.–César Tolosa Tribiño.–Firmado y rubricado.