Categoría: Energía y Medio Ambiente

Con fecha 3 de abril de 2023, la Dirección General del Agua, en calidad de órgano sustantivo, solicita la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental estratégica simplificada de la revisión de los Planes Especiales de Sequía de las Demarcaciones Hidrográficas del Cantábrico Occidental, Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura, Júcar y Ebro, promovidos por las Confederaciones Hidrográficas del Cantábrico (demarcaciones oriental y occidental), Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir (demarcaciones del Guadalquivir, Ceuta y Melilla), Segura, Júcar y Ebro, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Los Planes especiales de sequía son la revisión de los aprobados por Orden TEC/1399/2018, que, a su vez, revisaron los Planes especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía aprobados por Orden MAM/698/2007.
El 24 de abril de 2023, se acuerda de conformidad con la disposición adicional undécima de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la acumulación de los procedimientos de evaluación ambiental estratégica simplificada de la revisión de los Planes Especiales de Sequía de estas doce demarcaciones hidrográficas.
De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 21/2013, con fecha 17 de mayo de 2023, se realiza la consulta a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, trámite resumido en el anexo 1 de esta resolución.
Analizadas las contestaciones recibidas y los documentos ambientales estratégicos, con fecha 20 de septiembre de 2023, se comunica al órgano sustantivo la detección de impactos ambientales significativos en los diez planes de las demarcaciones intercomunitarias, incluidos efectos sobre espacios Red Natura 2000, posibles efectos transfronterizos y que, en tres demarcaciones, existen proyectos que están siendo objeto de evaluación de impacto ambiental, al objeto de que pudiera aportar las alegaciones y justificaciones que considerase pertinentes.
Con fecha 5 de octubre de 2023, se recibe contestación a dicha petición, sin que el órgano sustantivo aporte nuevos elementos que desvirtúen la conclusión de este órgano ambiental.
El presente análisis se realiza de acuerdo con el artículo 31 y el anexo V de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, teniendo en cuenta los borradores de la revisión de los Planes Especiales de Sequía, sus documentos ambientales estratégicos, la normativa de ambiental de referencia y las respuestas a las consultas recibidas en plazo y hasta el momento de elaboración de esta resolución.
2.1 Características de los planes.
Los Planes Especiales de Sequía señalan tener por objeto el minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de eventuales episodios de sequía. Internamente diferencian entre el concepto de «sequía prolongada», asociada con una disminución de la precipitación seguida de la consiguiente disminución de los recursos hídricos, y el de «escasez coyuntural», cuando existen algunos problemas temporales de falta de recurso para la atención de las demandas, pero dentro de los criterios de garantía de satisfacción de las demandas establecidos en la planificación hidrológica. Por el contrario, queda fuera de su alcance la gestión de la «escasez estructural», cuando los problemas de escasez en una zona determinada son de carácter prolongado, recurrente o permanente y no se cumplen los criterios de garantía de satisfacción de las demandas, situación que debe ser analizada y solucionada en el ámbito de la planificación hidrológica.
El contenido de los PES está definido por el artículo 66 bis del Reglamento de Planificación Hidrológica. A los efectos de esta evaluación, las decisiones más relevantes que adoptan estos planes son:
Definición de las Unidades Territoriales de Sequía (UTS) y Unidades Territoriales de Escasez (UTE), que no tienen por qué coincidir.
En relación con la sequía, definición de los indicadores cuantitativos que en cada UTS permiten determinar mensualmente su situación en dos posibles escenarios: normalidad y sequía prolongada.
En relación con la escasez, definición de los indicadores cuantitativos que en cada UTE permiten determinar su situación, dentro de cuatro posibles escenarios de progresiva gravedad: normalidad, prealerta, alerta y emergencia.
Acciones que los PES adoptan en sequía prolongada:
a) Reducción de los caudales ecológicos mínimos en las masas de agua en las que así está previsto en el Plan Hidrológico, que de acuerdo con el artículo 18.4 del Reglamento de Planificación Hidrológica no deben afectar a espacios Red Natura 2000 ni a Humedales de Importancia Internacional Ramsar.
b) Admisibilidad del deterioro temporal de las masas de agua.
Medidas que los PES adoptan en situación de escasez coyuntural, sobre todo para los escenarios de alerta y de emergencia, entre las que se destacan por sus efectos ambientales:
a) Medidas de reducción de los usos del agua, de efectos ambientales previsiblemente positivos.
b) Medidas para ampliar de la oferta de recursos, entre las que se incluyen las transferencias de recursos internos y externos (p. ej. trasvases), el incremento de extracciones de agua de origen subterráneo, la activación de pozos de sequía, la movilización de volúmenes muertos en embalses, el intercambio de derechos o la intensificación del uso de recursos no convencionales procedentes de depuradoras y desaladoras. Estas medidas pueden provocar efectos ambientales negativos que requieren de evaluación detallada.
Previsión de la posibilidad de declaración por el presidente del Organismo de Cuenca de «Situación excepcional por sequía extraordinaria» en caso de que el estrés hídrico alcance los máximos niveles de gravedad, ya sea por coincidir una sequía prolongada con una alerta de escasez o por haber entrado en un escenario de emergencia por escasez acompañado o no de una sequía prolongada, pasando entonces las decisiones sobre las medidas a adoptar a la esfera del Consejo de Ministros.
Elaboración de informes de evaluación de impactos y de informes post-sequía, y seguimiento del Plan.
Los Planes especiales de sequía son aprobados por Orden Ministerial, y de acuerdo con el artículo 89quaterdel Reglamento de Planificación Hidrológica, deben actualizarse cada 6 años, en todo caso, en dos años respecto a la revisión de los Planes hidrológicos de cuenca. En el caso de las demarcaciones a que se refiere esta evaluación, los respectivos Planes Hidrológicos han sido aprobados por Real Decreto 35/2023, de 24 de enero.
2.1.a Medida en que el plan establece un marco para proyectos y otras actividades.
Los documentos ambientales estratégicos indican que estos Planes no son marco de proyectos que deban ser sometidos a evaluación de impacto ambiental, justificando el no sometimiento a evaluación ambiental estratégica ordinaria, de acuerdo con el apartado 1.a) del artículo 6 de la Ley de Evaluación Ambiental.
No obstante, los PES de todas las demarcaciones intercomunitarias incluyen como medida frente a la escasez, para un número variable de UTE, la movilización de recursos subterráneos extraordinarios mediante la activación de pozos de sequía específicamente concebidos para afrontar este tipo de situaciones.
Actualmente, las Confederaciones Hidrográficas del Segura, Júcar y Tajo son órganos sustantivos o promotores de proyectos de explotación temporal de pozos de sequía sometidos a evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, medida contemplada en los PES, frente a escenarios de escasez coyuntural de alerta y emergencia en el Segura y de prealerta, alerta y emergencia en el Júcar. Por su parte, en el PES del Guadalquivir figura el proyecto «Mejora de la garantía del abastecimiento en el sistema Colomera-Cubillas mediante los pozos de sequía de la Vega de Granada», de cuya evaluación de impacto ambiental no existen antecedentes.
De acuerdo con la Ley de Evaluación Ambiental, la activación de este tipo de instalaciones requiere el sometimiento a evaluación de impacto ambiental en los siguientes casos:
Proyectos para la extracción de aguas subterráneas si el volumen anual de agua extraída es igual o superior a 10 hectómetros cúbicos (Anexo I, Grupo 7.b): evaluación de impacto ambiental ordinaria.
Proyectos de extracción de aguas subterráneas de más de un 1 % del recurso disponible del acuífero correspondiente que no se encuentren incluidos en el anexo I (Anexo II, Grupo 8.a): evaluación de impacto ambiental simplificada.
La información de los PES del Segura, Tajo y Ebro permite concluir la superación de los umbrales de los anexos I o II de la Ley de Evaluación Ambiental en varios de ellos, y por ende, la necesidad de evaluación de impacto ambiental.
Los PES del Ebro, Segura, Guadalquivir y Guadiana incluyen la ubicación de pozos de sequía en relación con las masas de agua subterránea a las que afectan, habiéndose constatado que algunas de estas masas se encuentran sobreexplotadas y en mal estado cuantitativo, por lo que la activación de esta medida podría causar impactos negativos significativos y producir un deterioro adicional.
Este impacto puede ser más grave si de la masa de agua subterránea afectada, además, dependen hidrológicamente espacios naturales protegidos, espacios Red Natura 2000, humedales de importancia internacional Ramsar, reservas hidrológicas o masas de agua habitadas por especies amenazadas o de interés pesquero. En el caso del Guadiana, se prevé la activación de pozos de sequía sobre varias masas de agua subterránea que presentan mal estado cuantitativo: Mancha Occidental I, Sierra de Altomira, Lillo-Quintanar, Consuegra-Villacañas, Campo de Montiel, Aluvial del Jabalón, Campo de Calatrava y Tierra de Barros. Se destaca que las que integran el Alto Guadiana deben dar a su vez soporte hídrico a numerosos espacios naturales protegidos funcionalmente dependientes de las aguas subterráneas y las aguas superficiales, tales como el Parque Nacional Tablas de Daimiel, Parque Natural Lagunas de Ruidera, varias reservas naturales y humedales de importancia internacional Ramsar de lagunas manchegas, y la ZEC y ZEPA Humedales de la Mancha.
El PES del Júcar y del Tajo incluyen la puesta en funcionamiento de pozos de sequía en varias UTE, aunque sólo en algunas, se especifica el volumen máximo a extraer y la masa de agua de la que se extrae. El PES del Júcar plantea la activación de pozos de sequía en las UTE Cenia – Maestrazgo, Turia, Júcar, Serpis, Marina Alta, Marina Baja y Vinalopó – Alacantí. Exceptuando el caso de la UTE Marina Baja, en la que se especifica el volumen de agua y la masa de agua a extraer (080.178 Serrella- Aixorta-Algar), el PES no concreta el volumen ni la masa de agua sobre la que se van a activar los pozos, a pesar de que en las UTE existen varias masas de agua en mal estado cuantitativo.
El PES del Tajo para la UTE 5 «Abastecimiento de Madrid» determina las masas de agua subterránea afectadas y el volumen que se prevé extraer, pero para el resto de las UTE, no concreta estos parámetros. Varios de los pozos de sequía para abastecer la UTE 5 superan el umbral de los 10 hectómetros cúbicos.
Finalmente, los PES del Duero, Miño-Sil, Cantábrico Occidental y Cantábrico Oriental incluyen la utilización de pozos de sequía en varias UTE, pero no concretan su ubicación, ni volumen máximo a extraer, la relación entre dicho volumen y el recurso disponible en el acuífero, o el estado cuantitativo de las masas de agua subterránea afectadas, por lo que no es posible conocer el impacto derivado de su activación, ni si van a ser objeto de evaluación de impacto ambiental como proyectos.
Por otra parte, cuando estos pozos de sequía se localizan sobre masas de agua subterránea en mal estado cuantitativo, su activación en situaciones de prealerta, alerta o emergencia puede producir un deterioro de dicho estado y un impacto ambiental sobre las masas de agua superficial conectadas y los ecosistemas terrestres de ellos dependientes, que los respectivos documentos ambientales no han evaluado.
En definitiva, la falta de datos sobre estas extracciones no permite una adecuada evaluación de los efectos de estos proyectos, no resultando posible descartar que se vayan a producir impactos.
La Dirección General de Medio Natural y Biodiversidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha señala que los recursos subterráneos de los acuíferos pueden estar interconectados con elementos superficiales que a su vez pueden estar asociados a la Red Natura 2000, y que el descenso del nivel freático asociado a la activación de los pozos podría generar impactos negativos sobre otras masas superficiales y, por extensión, afectar a las especies y hábitats que los habiten. Este organismo indica la existencia de declaraciones de impacto ambiental que reconocen que la activación de pozos de sequía puede tener repercusiones sobre la Red Natura 2000 y cita la Resolución de 20 de abril de 2018, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, relativa a la explotación de pozos de sequía en el Campo de Cartagena que recoge que «Todos los pozos solicitados están ubicados fuera de los Lugares Red Natura 2000, si bien el impacto de las extracciones previstas puede afectar a aquellos conectados hidráulicamente con los acuíferos».
Varias unidades de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul de la Junta de Andalucía remarcan que, en determinados casos, la activación de pozos de sequía puede poner en riesgo la conservación de espacios Red Natura 2000, señalando además que la capacidad de recuperación de los acuíferos tras el uso de los pozos será cada vez menor como consecuencia de la reducción progresiva del recurso por el cambio climático.
Los documentos ambientales estratégicos no abordan este impacto, no existiendo un análisis para las UTE, en la que está prevista la puesta en funcionamiento de pozos de sequía, sobre la posible interacción con espacios Red Natura 2000 con especies o hábitats de interés comunitario dependientes del agua y habitantes de humedales o ríos hidrológicamente conectados con los acuíferos de los que captan agua los pozos de sequía. Este análisis tampoco se realiza para los demás tipos actuaciones orientados a aumentar la disponibilidad del recurso, como pueden ser las transferencias internas o externas, cuya aplicación puede suponer afecciones a espacios Red Natura 2000 localizadas sobre las masas de agua cedentes del recurso.
De todo lo anterior, se deduce que los PES de las demarcaciones intercomunitarias enmarcan en mayor o menor medida la activación de pozos de sequía, proyectos que son objeto de evaluación de impacto ambiental simplificada u ordinaria, y que muchas de las medidas adoptadas en los PES para aumentar la disponibilidad del recurso pueden afectar a espacios Red Natura 2000, por lo que debe aplicarse lo dispuesto en los apartados 1.a) y 1.b) del artículo 6 de la Ley de evaluación ambiental y en el artículo 46 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la biodiversidad, requiriéndose una evaluación ambiental estratégica ordinaria.
2.1.b Medida en que el plan influye en otros planes o programas.
La previsión de los PES de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias de reducción de los caudales ecológicos mínimos en periodos de sequía prolongada tiene directa relación con la determinación en los Planes Hidrológicos de caudales ecológicos mínimos reducidos en sequía prolongada para determinadas masas de agua tipo río o estuario. El Plan Hidrológico determina la cuantía de la reducción del caudal ecológico mínimo en sequía prolongada, y el PES, con su definición de «sequía prolongada», fija la duración y la frecuencia en que los caudales ecológicos mínimos se van a ver reducidos en tales circunstancias. La acción combinada de ambos planes en las masas de agua en que los Planes Hidrológicos han determinado una reducción de los caudales ecológicos mínimos en sequía prolongada, es la que define la cuantía, importancia, duración y frecuencia del impacto ambiental que mediante esta reducción de caudales ecológicos mínimos provocan conjuntamente ambos planes.
No se aprecia que los PES de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias hayan tenido en consideración la planificación en materia de biodiversidad, en particular la planificación de la gestión de espacios protegidos dependientes del agua incluidos espacios de la Red Natura 2000, la planificación de conservación de especies amenazadas dependientes del agua o la planificación relativa a especies invasoras.
El Instituto Aragonés de Gestión Ambiental del Gobierno de Aragón informa que, si bien el Plan Hidrológico señala que los Planes Hidrológicos de la Demarcación Hidrográfica del Tajo, Júcar y Ebro incluían un capítulo dedicado a documentar el registro de zonas declaradas objeto de protección especial, no quedaron claramente definidos los ámbitos del Plan de recuperación de laMargaritifera auriculariaestablecido por Decreto 187/2005 ni del cangrejo de río ibérico(Austropotamobius pallipes)finalmente establecido por Decreto 60/2023. Las determinaciones de estos planes hacen referencia a la calidad biológica y fisicoquímica de las aguas, e identifican los factores que han actuado negativamente sobre estas especies, provocando su situación crítica. Los episodios de sequía provocan frecuentemente la desecación de numerosos cauces con escaso caudal situados en cabecera, y con ello la desaparición de los núcleos poblacionales que albergan. Los efectos de la sequía climática se agravan en los cauces con actuaciones que afectan al flujo superficial del agua tales como detracciones para usos agrícolas e hidroeléctricos, canalizaciones, azudes, abastecimientos, etc. y en zonas con acuíferos sobreexplotados. Por ello, entre los indicadores de seguimiento ambiental de cada plan deberían incluirse la calificación de la cantidad y calidad de las aguas en relación con las especies acuáticas, con especial relevancia al cangrejo de río ibérico, a laMargaritífera auriculariay otras especies incluidas en los Catálogos de especies amenazadas de Aragón y de España y otras ligadas a los cauces. Se debería evaluar el estado de conservación de los ecosistemas naturales, y en particular, de los hábitats, espacios naturales protegidos, Red Natura 2000, reservas naturales fluviales y zonas húmedas, especialmente aquellas que han sido amparadas bajo el Convenio de Ramsar. En cualquier caso, ante momentos de escasez o sequía prolongada, se debe priorizar la protección de los hábitats y especies más frágiles y sensibles frente a otros usos, actividades o espacios de menor sensibilidad. Los PES deberán velar, en el ámbito de sus competencias, por un uso racional de los recursos hídricos en todo momento, priorizando las medidas de conservación y racionalización del consumo por encima del incremento de los usos, sobre todo aquellos no prioritarios, asegurando la disponibilidad del agua para abastecimiento de calidad.
Las reducciones de caudales ecológicos mínimos en sequía prolongada en ciertas masas de agua adoptada por los planes hidrológicos, de mayor o menor duración y frecuencia según la definición de sequía prolongada que adopten los PES, puede afectar a masas de agua que formen parte de espacios naturales protegidos o que estén habitadas por especies amenazadas, pudiendo con ello alterar el cumplimiento de los objetivos establecidos en los correspondientes planes de gestión o conservación. Sin embargo, los documentos ambientales estratégicos no han contemplado ni evaluado este tipo de impacto.
2.1.c Pertinencia del plan para la integración de consideraciones ambientales, con el objeto de promover el desarrollo sostenible.
En situación de sequía prolongada definida por cada plan, los PES de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias prevén adoptar dos acciones:
Reducción de los caudales ecológicos mínimos en las masas de agua en que así esté previsto en el plan hidrológico.
Admisibilidad del deterioro temporal de la masa de agua afectada.
Al margen de lo que los PES determinan en relación con los diferentes escenarios de la escasez coyuntural, para el escenario de sequía prolongada considerado aisladamente los Planes no adoptan ninguna otra acción o medida.
Si bien ninguna de estas acciones constituye una medida dirigida a la protección de las masas de agua, la biodiversidad o el medio ambiente, pueden contribuir a que se causen impactos ambientales negativos que se dan por asumidos. Los planes de sequía argumentan la reducción en sequía prolongada de los caudales ecológicos mínimos, en base a que en los ríos mediterráneos las sequías son un fenómeno natural al que las comunidades biológicas están perfectamente adaptadas, si bien, lo anterior podría tener fundamento en ríos poco o nada alterados por la actividad humana, pero no así en la generalidad de las masas de agua, sujetas a importantes presiones y cuyos régimen hidrológico, morfología y características físico-químicas distan mucho de los naturales.
La Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de Cantabria informa que debe hacerse una evaluación de los efectos sobre la fauna y la flora, abandonando la idea de que las especies autóctonas están plenamente adaptadas a la sequía y las alóctonas son más sensibles a los cambios. Incluso sin considerar los efectos del cambio climático, podemos encontrar especies autóctonas sensibles a pequeños cambios en los ecosistemas, así como especies alóctonas que poseen una estimable flexibilidad en su capacidad de adaptación a entornos de características variadas.
WWF España reconoce que los PES pueden tener de forma inequívoca impactos sobre los ríos, humedales y acuíferos, y considera que las dos únicas medidas que contemplan en situación de sequía prolongada no responden al objetivo de mitigar los efectos de una sequía sobre las masas de agua ni están orientadas al cumplimiento de las obligaciones ambientales de la Directiva Marco del Agua.
Añade que los caudales ecológicos recogidos en los planes hidrológicos, incluidos los caudales mínimos reducidos en sequía prolongada, no se han calculado de forma adecuada para reflejar la variación natural real de los caudales a lo largo del año y reconocer de forma realista y científica las necesidades de agua de los ecosistemas acuáticos en cada momento. La citada organización plantea en situación de sequía prolongada suprimir estas dos medidas, añadir y desarrollar varias centradas en el incremento de vigilancia y seguimiento, tanto de los usos del agua como del estado de las masas de agua y los ecosistemas, así como otras directamente orientadas a la mitigación y al cumplimiento de los objetivos medioambientales en situación de sequía prolongada.
La Federación Española de Pesca y Casting solicita que de la misma manera que en años secos se reducen los caudales ecológicos normales a los caudales ecológicos de sequía, también y recíprocamente los años húmedos se aumenten los caudales ecológicos normales.
El artículo 29 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional establece que «1. A los efectos de la evaluación de disponibilidades hídricas, los caudales ambientales que se fijen en los Planes Hidrológicos de cuenca, de acuerdo con la Ley de Aguas, tendrán la consideración de una limitación previa a los flujos del sistema de explotación, que operará con carácter preferente a los usos contemplados en el sistema. 2 (…) desde el punto de vista de la explotación de los sistemas hidráulicos, los caudales ambientales tendrán la consideración de objetivos a satisfacer de forma coordinada en los sistemas de explotación, y con la única preferencia del abastecimiento a poblaciones». Sin embargo, las únicas acciones que los PES adoptan en caso de sequía prolongada son la reducción de los caudales ecológicos mínimos y la admisión del deterioro temporal de las masas de agua, sin adoptar en paralelo ninguna limitación a los usos del agua. Aunque las mencionan de forma genérica, los planes no llegan a concretar cómo se asegurará el cumplimiento de las condiciones establecidas por el artículo 4(6) de la Directiva Marco del Agua y los artículos 18.4 y 38 del Reglamento de Planificación Hidrológica para admitir esta reducción de los caudales ecológicos mínimos y el deterioro temporal del estado de las masas de agua, sin detallar qué conjunto de medidas factibles se deben adoptar para impedir que siga deteriorándose el estado y para no poner en peligro el logro de los objetivos medioambientales en otras masas de agua, medidas entre las que bien podría haberse contemplado una reducción de los usos del agua distintos del abastecimiento paralela a la reducción de los caudales ecológicos mínimos. En tal caso, es previsible que con la adopción de estas dos únicas acciones en épocas de sequía prolongada se provoquen impactos ambientales negativos, sin que ni los PES ni sus documentos ambientales estratégicos hayan concretado las demás medidas mitigadoras factibles requeridas por las mencionadas normas para prevenir un mayor o más extenso deterioro.
Previamente ya se ha señalado la previsión de algún PES del uso de pozos de sequía para hacer frente a situaciones de prealerta, alerta o emergencia por escasez afectando a masas de agua subterránea que originalmente presentan mal estado cuantitativo, si bien sería necesario considerar soluciones alternativas a esta fuente de suministro, o especificar las condiciones en que se vaya a realizar su explotación, en combinación con las condiciones en que se realicen el resto de los usos, para que no se aumente el deterioro.
Es de señalar, que en el PES del Tajo, en sequía prolongada, no se está garantizado el cumplimiento de los condicionantes medioambientales ya que se admite el deterioro de las masas de agua y se adopta reducción de los caudales ecológicos mínimos, si bien, podría haberse considerado la restricción de cualquier transferencia o trasvase, y dar asi prioridad a los usos y restricciones medioambientales de la cuenca cedente.
2.1.d Problemas ambientales significativos relacionados con el plan.
El objetivo declarado para los Planes Especial de Sequía es minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de eventuales episodios de sequías, entendidas en este caso con carácter genérico. Sin embargo, la mayoría de las medidas que se plantean en los PES son para hacer frente a situaciones de escasez. Las dos únicas medidas que los PES aplican frente a una situación de sequía prolongada son la reducción automática de los caudales ecológicos mínimos y la admisión del deterioro temporal de las masas de agua, las cuales no suponen utilidad para reducir los impactos negativos que pueda provocar una sequía prolongada sobre las masas de agua, de forma combinada con el conjunto de presiones antrópicas a que dichas masas vienen estando sometidas, pudiendo contribuir a aumentarlos.
Los planes plantean una gran cantidad de medidas para hacer frente a las situaciones de escasez. De entre los diferentes tipos de medidas adoptadas en los diferentes escenarios de escasez, pueden provocar efectos ambientales positivos las medidas consistentes en reducir los usos del agua que se adoptan en los escenarios de alerta y emergencia. En cambio, las medidas previstas para aumentar la disponibilidad del recurso en estos escenarios, tales como la aportación de recursos externos, incremento de uso de aguas subterráneas, incremento de reutilización de aguas depuradas o intercambios de derechos, pueden provocar impactos ambientales negativos en las masas de agua cedentes y en los ecosistemas y biodiversidad asociados. En el caso de incremento en las extracciones de aguas subterráneas o de la puesta en funcionamiento de pozos de sequía, se puede producir un deterioro en el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea afectada que es consecuencia directa de la selección y adopción de estas medidas, más que de la propia sequía. El establecimiento de reservas estratégicas en embalses también puede generar impactos negativos si ello se consigue en base a haber reducido previamente el régimen de caudales ecológicos mínimos en sequía prolongada. En este sentido, el PES del Guadalquivir indica que la reducción de los caudales ecológicos mínimos en época de sequía prolongada permite disponer de 24 hm3más de recurso. Las medidas consideradas de finalidad ambiental deben incluir aumentos no cuantificados en los sistemas de vigilancia y control y seguimiento de la evolución de los indicadores medioambientales afectados, apreciándose ausencia de medidas que de una forma más proactiva permitan reducir el impacto ambiental asociado a la escasez. Las medidas previstas para el seguimiento ambiental resultan escasas, y carecen de un seguimiento apropiado de los efectos tanto de las sequías como de las medidas adoptadas en ejecución de los planes sobre algunos aspectos ambientales clave, tales como sobre los objetivos de conservación de espacios Red Natura 2000 o sobre las poblaciones de especies protegidas o de interés pesquero.
Finalmente, las medidas previstas para la recuperación, finalizada la situación crítica, son la aportación de los caudales necesarios para la recuperación de los ecosistemas y la compensación de las reservas estratégicas utilizadas incluidos los acuíferos, si bien se formulan de forma indeterminada. Ambas medidas son de tipo hidráulico, y no se cuantifican en términos de volumen, caudal o tiempo de recuperación, y por sí solas pueden resultar insuficientes para recuperar ciertos impactos ambientales provocados por las medidas adoptadas frente a la sequía o la escasez. Por ejemplo, cuando la reducción de caudales circulantes y el empeoramiento de la calidad del agua provoca una reducción importante de la población de una especie amenazada o un deterioro importante de determinado hábitat de interés comunitario, o la extinción local de una especie en un tramo aislado de otros por presas o azudes que impiden su posterior recolonización natural, o cuando la situación creada durante el periodo de estrés favorece de manera diferencial a especies exóticas invasoras frente a especies autóctonas. En estos casos, cuando finaliza la emergencia, no se puede considerar seguro que los impactos provocados se reviertan y recuperen mediante una aportación de un caudal adicional pero indeterminado por un tiempo también inconcreto. Los documentos ambientales de los PES no incluyen medidas apropiadas y concretas para recuperar y revertir este tipo de impactos graves, que no se han considerado. Como ejemplo extraído del archivo documental de SABIA se puede citar la extinción a escala local en el manantial del Gorgotón y su entorno en el río Segura de la náyadePotomida littoralisy del hábitat de interés comunitario 3140 «Aguas oligomesotróficas calcáreas con vegetación béntica deChara spp.»tras periodos de desecación del manantial asociados a la activación de pozos de sequía, extinciones que no se han revertido a pesar de la posterior recuperación del flujo experimentada por este manantial.
Este riesgo de deterioro persistente es puesto de manifiesto por la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático del Gobierno de Cantabria, que requiere prestar especial atención a lo que suceda en espacios naturales protegidos.
WWF España destaca el importante déficit de medidas específicas para paliar el daño sobre los sistemas naturales que pudieran provocar episodios eventuales de sequía o las medidas adoptadas por los PES tanto frente a la sequía prolongada como frente a la escasez coyuntural.
La Dirección General de Economía Circular de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha considera necesario revisar la situación y propuestas de la UTE 1 del Plan de Sequía del Segura, la UTE 5 del Plan de Sequía del Júcar, y lo relativo al acuífero de la Mancha Occidental en el Plan del Guadiana. Adicionalmente, considera que, para poder hacer un adecuado análisis de las repercusiones sobre el medio ambiente de estos planes, que afectan a grandes extensiones territoriales, deben previamente a su aprobación someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria, de acuerdo con los criterios de los apartados 1.c, 1.d, 1.e, 2.b, 2.c, 2.e y 2.f del anexo V de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental.
El Servicio de Geodiversidad y Biodiversidad de la Junta de Andalucía informa que las revisiones de los Planes Especiales de Sequía de las Demarcaciones Hidrográficas del Guadiana, Segura y Guadalquivir pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente, en cuyo caso se tendría que valorar que se tramiten sus respectivas evaluaciones ambientales estratégicas por el procedimiento ordinario.
El Servicio de Ordenación y Gestión Forestal de la Generalitat Valenciana señala que los ecosistemas forestales, y concretamente la vegetación que estos albergan, son elementos clave en la regulación de los ciclos hidrológicos, con beneficios directos en la recarga de acuíferos o el suministro y depuración del agua. Agravar la afección a estos ecosistemas en un escenario de sequía prologada, como consecuencia de la cual se encontrarán ya sometidos a una situación de estrés hídrico, puede tener implicaciones irreversibles, no solo en su propio estado de conservación sino también en la disponibilidad futura de los recursos hídricos. Sugiere por ello que se efectúe un análisis en mayor profundidad de las afecciones que, a corto y medio plazo, podrían derivarse de algunas de las medidas planteadas para afrontar los episodios de sequía prolongada y de escasez coyuntural, al haberse detectado que algunas de ellas podrían tener efectos irreversibles o de difícil reparación sobre el medio y los recursos naturales. También sugiere la identificación e implementación de mecanismos de seguimiento y control, prevención y corrección de dichas afecciones, con el objeto de que, en el caso de aplicarse dichas medidas, se eviten, o se reduzcan a niveles admisibles, sus efectos.
2.1.e Pertinencia del plan para la implantación de la legislación comunitaria o nacional en materia de medio ambiente.
La Directiva Marco del Agua (DMA) establece un marco regulatorio para la protección de las aguas que prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y terrestres asociados, y que «contribuya a paliar los efectos de las inundaciones y sequías». Pese a que la DMA establece que los planes hidrológicos podrán complementarse mediante la elaboración de programas y planes más detallados en cuestiones específicas como las sequías, también señala en su artículo 13.5 que, la aplicación de estas medidas no eximirá a los Estados Miembros de las obligaciones que les incumben en virtud de las restantes disposiciones de dicha Directiva.
Por otra parte, el artículo 4(6) de la DMA y el artículo 38 del Reglamento de Planificación Hidrológica (Real Decreto 907/2007) sólo consideran admisible el deterioro temporal del estado de las masas de agua en caso de sequías prolongadas que sean «excepcionales» o que «no hayan podido preverse razonablemente», y ello siempre que se cumplan además todas las condiciones establecidas en dichos artículos, entre las que se incluyen que se adopten todas las medidas factibles para impedir que siga deteriorándose el estado y para no poner en peligro el logro de los objetivos medioambientales en otras masas de agua no afectadas por esas circunstancias (artículo 38.2.a), y que se especifiquen las condiciones en virtud de las cuales pueden declararse dichas circunstancias como racionalmente imprevistas o excepcionales, incluyendo la adopción de los indicadores adecuados (artículo 38.2.b).
El artículo 27.2 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional indica que «Los organismos de cuenca elaborarán en los ámbitos de los Planes Hidrológicos de cuenca correspondientes, planes de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía, incluyendo las reglas de explotación de los sistemas y las medidas a aplicar». Asimismo, el artículo 27.1 de dicha ley establece que «con el fin de minimizar los impactos ambientales, económicos y sociales de eventuales situaciones de sequía, el Ministerio de Medio Ambiente establecerá un sistema global de indicadores hidrológicos que permita prever estas situaciones y que sirva de referencia general a los organismos de cuenca para la declaración formal de situaciones de alerta y eventual sequía, siempre sin perjuicio de los establecido en los artículos 12.2 y 16.2 de la citada Ley».
Los Planes Especiales de Sequía diferencian el tratamiento de la «sequía» del tratamiento de la «escasez», e incluyen el tratamiento de situaciones de «escasez» cuya causa puede no tener nada que ver con la existencia de una sequía, lo que resulta cuanto menos confuso.
En este sentido, WWF España plantea que los PES se limiten a gestionar las situaciones de escasez derivadas de la sequía, dejando la gestión del resto de situaciones de la denominada «escasez coyuntural» a la planificación hidrológica y a la gestión ordinaria del agua por el organismo de cuenca.
Por un lado, en relación con la definición que cada PES hace de la sequía prolongada, se aprecia que en algunas demarcaciones como el Duero o el Ebro la mayoría de las Unidades Territoriales de Sequía (UTS) están en situación de sequía prolongada más del 20 % del tiempo. Esto no resulta consistente con el requisito de que su carácter sea «excepcional o que no se puedan prever razonablemente», y supone una reducción adicional del caudal ecológico mínimo y la asunción del deterioro del estado de las masas de agua afectada durante largos periodos de tiempo, lo que puede provocar impactos ambientales graves o irreversibles sobre los ecosistemas acuáticos y los hábitats y especies directamente dependientes del agua, extendidos a una gran parte de la demarcación. Esta larga permanencia en situación de sequía prolongada, consecuencia de la forma adoptada por el Plan para definirla, también se aprecia para algunas UTS en los PES de otras demarcaciones intercomunitarias. Una larga permanencia temporal de algunas UTS en situación de sequía prolongada, consecuencia de la forma en que el PES define este concepto, desvirtúa el requisito normativo de que la sequía prolongada sea una situación excepcional e imprevisible, y provoca la ampliación del tiempo en el que se reduce el caudal ecológico mínimo y se considera admisible el deterioro del estado de las masas de agua afectadas, con el consiguiente daño a los ecosistemas acuáticos.
Por otro lado, los PES también tratan las situaciones de escasez, para las que determinan cuatro escenarios de progresiva gravedad: normalidad, prealerta, alerta y emergencia. Resulta confusa la diferenciación que se pretende hacer entre el tratamiento de lo que se denomina escasez «estructural», que se supone debida a situaciones de sobreexplotación y cuyo tratamiento se aborda exclusivamente en los Planes Hidrológicos, con el tratamiento de otra escasez calificada de «coyuntural», cuando no resulta posible satisfacer a todas las demandas por otros motivos, que sí se aborda en los Planes Especiales de Sequía, pero incluso en los casos en que dicha escasez «coyuntural» no sea consecuencia de la sequía, sino de cualquier otra causa, lo que extiende el ámbito de operación de estos planes más allá del tratamiento de la sequía y confunde respecto a su relación con este fenómeno.
En varias de las demarcaciones, la definición dada a la escasez «coyuntural» en algunas UTE supone que una apreciable parte de éstas pasen a estar gran parte del tiempo en situaciones de alerta o de emergencia. En el Guadalquivir, 14 UTE están en alerta o emergencia durante más del 25 % del tiempo, encontrándose por encima del 50 % las UTE Dañador, Fresneda y Guardal; en el Guadiana 6 UTE están en alerta o emergencia durante más del 25 %, con la UTE Vicario más del 50 % del tiempo; en el Tajo las UTE 02, 03 y 15 presentan entre 33 % y 55 % de los meses en situación de alerta o emergencia; en el Júcar 4 de las 9 UTE presentan estos estados más de un 25 % del tiempo; en el Segura, la UTE 01 Sistema Principal, que determina el estado global de la demarcación, presenta un 26,5 % de los meses en alerta o emergencia. En el Ebro, las UTE 15, 06, 05, 07, 08, 10, y 16 se encuentran en situación de alerta o emergencia más del 25 % del tiempo, lo que también sucede en el Duero en la UTE 05 (Carrión), UTE 03.1 (Tuerto), 03.2 (Órbigo), 10.1 (Cega) y 10.3 (Adaja). Ello denota que más bien se trata de UTE con problemas crónicos de escasez «estructural», y evidencia que en la práctica no resulta posible ni operativo el intentar diferenciar una escasez «estructural» de una escasez «coyuntural» para atribuir su posible solución al Plan hidrológico o al Plan especial de sequía. En cualquier caso, cuando en una UTE existe escasez «estructural», la escasez «coyuntural» no hace sino agravar sus consecuencias, por lo que para las UTE donde coincidan ambos tipos de escasez, los PES deberían considerarlas conjuntamente, y excluyendo la posibilidad de escenarios de «normalidad» para la escasez «coyuntural» mientras exista escasez «estructural».
WWF España también pone de manifiesto el elevado porcentaje del tiempo que algunas UTE del Guadiana y del Guadalquivir están en alguno de los escenarios de mayor gravedad de escasez coyuntural, lo que confirma que en realidad se trata de casos de escasez estructural que deberían ser gestionados en otros ámbitos.
Teniendo en cuenta la previsión de los PES de que en los casos de emergencia por escasez se pueda declarar la «situación excepcional por sequía extraordinaria», con independencia de que dicha emergencia esté realmente provocada por una sequía o por otras causas, y que dicha declaración puede suponer la posterior adopción de medidas excepcionales que generen impactos ambientales importantes (transferencias internas desde otras UTE o externas, intercambio de derechos, intensificación del uso de aguas subterráneas, liquidación de volúmenes muertos de embalse, etc.), cuando la emergencia no ha sido provocada por una sequía, existe el riesgo de que se deteriore el estado de las masas de agua afectadas sin que dicho deterioro pueda tener soporte en la excepción regulada por el artículo 38 del Reglamento de Planificación Hidrológica (causas naturales o de fuerza mayor que sean excepcionales o no hayan podido preverse razonablemente, tales como una sequía prolongada). También se ha verificado que en algunos casos las declaraciones de situación excepcional por sequía extraordinaria han prolongado su vigencia bastante más tiempo del que, de acuerdo con los indicadores del PES, ha existido sequía prolongada. En todos estos casos, además de poder resultar complicado justificar la excepción normativa que posibilita admitir el deterioro del estado, la adopción prolongada de medidas para aumentar la disponibilidad del recurso, por ejemplo, manteniendo activas las baterías de pozos de sequía por un tiempo significativamente superior al de la situación de sequía prolongada, puede provocar en las masas de agua cedentes de dicho recurso impactos importantes y prolongados.
Se constata que en algunas UTE asentadas sobre masas de agua sobreexplotadas y afectadas por una escasez de tipo «estructural» desde hace decenios, para la denominada escasez «coyuntural» los umbrales definidos en los Planes Especiales de Sequía reconocen escenarios de «normalidad» o de «prealerta». Así, en la UTE Mancha Occidental del PES del Guadiana, en que los recursos son predominantemente subterráneos y los indicadores de escasez «coyuntural» se definen mediante las cotas de una serie de piezómetros representativos, se da la circunstancia de que el PES reconoce situación de «normalidad» con cotas de piezómetro 04.04.031 de Villarrubia de los Ojos 10,5 m por debajo del nivel del acuífero que permitiría el afloramiento del agua por los Ojos del Guadiana, y situación de «prealerta» entre 10,5 y 22,4 m de profundidad, lo que supone aceptar como «normal» desde el punto de vista de la escasez «coyuntural» que la masa de agua Guadiana II, que aguas abajo debería alimentar al Parque Nacional y espacio Red Natura 2000 ZEC y ZEPA Tablas de Daimiel, no disponga de caudal alguno, y que dicha masa no cumpla el caudal ecológico mínimo que tiene fijado. En la referida UTE 01 Mancha Occidental, los Ojos del Guadiana dejaron de manar por sobreexplotación del acuífero en 1984, y, sin embargo, con los umbrales de escasez «coyuntural» del PES del Guadiana para esta UTE se estima situación de «normalidad» en el 27,4 % del tiempo. Considerar «normalidad» en este tipo de situaciones equivale a normalizar el incumplimiento de los objetivos medioambientales de estas masas de agua y de los espacios protegidos de ellas dependientes, lo que puede contribuir a prolongar indefinidamente su incumplimiento y a aumentar su deterioro. En los casos en que la existencia de un problema de sobreexplotación (escasez «estructural») que requiere la adopción por el Plan Hidrológico de importantes reducciones en las extracciones durante su periodo de vigencia, debería suponer la desaparición de los escenarios de «normalidad» o «prealerta» de la escasez «coyuntural», ya que en dichos escenarios no se llegan a adoptar medidas de reducción de los aprovechamientos, lo que sí ocurre en los escenarios de «alerta» y «emergencia». No deberían poder considerarse «normales» situaciones de escasez «coyuntural» que no sean compatibles con el mantenimiento del régimen de caudales ecológicos de ríos y de aportaciones a humedales previstos en los planes hidrológicos.
La Subdirección General de Biodiversidad Terrestre y Marina del MITECO señala que el PES desvincula las situaciones de sequía prolongada (fenómeno meteorológico) de las situaciones de escasez (usos humanos) cuando en realidad ambas operan conjuntamente provocando estrés hídrico, recordando que en torno al 80 % de los recursos hídricos se destinan a la agricultura, con demanda creciente.
2.2 Características de los efectos y del área probablemente afectada.
2.2.a Probabilidad, duración, frecuencia y reversibilidad de los efectos.
La definición del umbral de sequía prolongada contenida en los PES, unida a la reducción automática de los caudales ecológicos mínimos en sequía prolongada que los PES contemplan, define la duración y la frecuencia de los periodos en que dichos caudales ecológicos mínimos se van a ver adicionalmente reducidos, provocando los correspondientes impactos sobre los ecosistemas acuáticos. La reversibilidad de los efectos de esta reducción automática de los caudales ecológicos mínimos dependerá de la duración y frecuencia que tengan los periodos en que esta reducción se aplique, como consecuencia del umbral de sequía prolongada que definan los PES.
El impacto de la reducción sistemática de los caudales ecológicos mínimos en periodos de sequía prolongada puede no ser reversible en algunos casos en que la definición del umbral de sequía prolongada del PES conduce a una reducción de dichos caudales prolongada o frecuente en el tiempo, que en combinación con las presiones antrópicas a que están sometida una buena parte de los ecosistemas acuáticos, provoca la desaparición en sectores más o menos amplios de las masas de agua afectadas, de poblaciones de alguna especie amenazada sin posibilidad de posterior recolonización tras finalizar la sequía si la conectividad longitudinal del río está interrumpida por presas o azudes, o la desaparición local de hábitats de interés comunitario particularmente vulnerables que posteriormente no pueden recolonizar los sectores afectados. Este impacto es más probable en las masas de agua sometidas a presiones hidrológicas, morfológicas, físico-químicas o biológicas significativas derivadas de la actividad humana, y se agravan con los efectos derivados del cambio climático.
La disposición 3.4.1.4.1.1.1. letra b) de la Instrucción de Planificación Hidrológica establece como criterio hidrológico para determinar los caudales ecológicos mínimos el intervalo entre los percentiles 5 % y el 15 % de la curva de caudales clasificados. Sin embargo, los umbrales de definición de la sequía prolongada incluidos en los PES dan lugar a que existan bastantes masas de agua donde, en sequía prolongada, se efectúa una reducción de los caudales ecológicos mínimos en sequía prolongada por periodos que superan el mencionado umbral superior del 15 %. Así, en el Guadiana la permanencia en sequía prolongada con reducción del caudal ecológico mínimo supera el umbral del 15 % del tiempo en las UTS 01 Mancha occidental (21,23 %), 03 Gigüela - Záncara (15,67 %), 05 Guadiana - Los Montes (16,27 %), 07 Bullaque (18,45 %), 09 Guadiana Medio (17,06 %), 13 Ruecas (16,47 %), 14 Matachel (16,87 %), 15 Aljucén - Lácara - Alcazaba (24,60 %), 17 Gévora (15,48 % y 19 Ardila (21,23 %). En el Guadalquivir la permanencia en sequía prolongada con reducción del caudal ecológico mínimo supera el 15 % en las UTS 02 Guadalquivir entre El Tranco y Marmolejo (16,45 %), 05 Guadalbullón (21,93 %), 08 Salado de Arjona y Salado de Porcuna (15,13 %), 11 Guadalmellato y Guadiato (21,05 %), 14 Bembézar, Retortillo, Guadalora y Guadalbacar (19,74 %), 17 Guadalquivir entre Palma del Río (Genil) y Alcalá (16,67 %), 19 Rivera de Huesna y Viar (18,64 %), 21 Rivera de Huelva (20,39 %) y 24 Guadiamar, Majalberraque y Pudio (16,45 %). En estas demarcaciones se está definiendo la sequía prolongada mediante unos indicadores que en muchas Unidades Territoriales de Sequía obligan a reducir los caudales ecológicos mínimos y a mantenerlos reducidos durante periodos de tiempo que son superiores a los que en condiciones naturales permitirían circular un caudal igual o menor al caudal ecológico mínimo sin reducir (5 %-15 %). Ello supone una reducción significat