Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:36
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro Aguilar Peña Rivera, presidente; los magistrados don Juan Aguilar Soto Fernández, don Santiago Suárez-Vares García, don Antonio Navarro Vargas, don Ricardo Vega Domínguez y don Cándido Moya-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Silva Pascual Parra; los magistrados don Ramón Gil León y don Enrique Domínguez Herrera, y las magistradas doña Concepción Navarro Pérez y doña Inmaculada Gutiérrez Cruz, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4814-2017, interpuesto por el presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social. Han sido parte la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente la magistrada doña María Silva Pascual Parra.
1. Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el 3 de octubre de 2017, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social (en adelante, Ley 21/2017), publicada en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 7460, de 22 de septiembre de 2017. El abogado del Estado invocó los arts. 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), solicitando que se produjera la suspensión de la aplicación de la norma impugnada.
El recurso se fundamenta, en síntesis, en las siguientes alegaciones:
A) Se impugna la totalidad de la ley, basando su inconstitucionalidadin totoen la finalidad a la que se destina la norma, que es, a juicio del recurrente, crear una estructura de Estado que pueda ponerse al servicio de una eventual república independiente de Cataluña, propósito de ruptura con la Constitución que se proyectaría a la totalidad de los preceptos de la Ley 21/2017.
La finalidad de la norma es deducida, por el abogado del Estado, del contexto que rodea la aprobación de la norma y que la demanda describe ampliamente, vinculándolo al proceso soberanista y enmarcándolo en el conjunto de disposiciones normativas diseñadas por la Generalitat de Cataluña con tal fin. Afirma el recurso que la idea de crear una agencia catalana de protección social es un propósito anterior a la ley impugnada, y estrechamente vinculado con la «hoja de ruta», y la creación de estructuras de Estado con virtualidad sustitutoria de las actualmente vigentes en el sistema estatal. En el contexto descrito, adquieren particular relevancia la cita del discurso del presidente de la Generalitat, fechado el 28 de septiembre de 2016, en el que se refirió al diseño de las estructuras de Estado; y la del art. 23 de la Ley 20/2017, de transitoriedad jurídica y fundacional de la república de Cataluña, como una previsión específica en materia de protección social. En esa misma línea, se hace referencia en la demanda, al dictamen del Consejo de Estado de 28 de septiembre de 2017, que, reseñando también al contexto en que la norma se aprueba, advierte que esta tiene por finalidad crear una estructura de Estado para la gestión de las competencias y recursos que corresponden al sistema estatal de seguridad social, estableciendo un sistema alternativo de protección social, con el propósito de asumir progresivamente funciones que anidan en el espectro competencial del Estado.
Con cita de la STC 128/2016, de 7 de julio, en la que se hizo una interpretación conforme del número 2 de la disposición adicional vigesimoquinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas (Ley 3/2015), en la que se preveía la creación de la Agencia Catalana de Protección Social, el recurso de inconstitucionalidad recuerda el reparto competencial, en materia de protección social, en el marco constitucional vigente, haciendo especial hincapié en la competencia en materia de seguridad social consagrada a favor del Estado en el art. 149.1.17 CE, y la imposibilidad de que las comunidades autónomas puedan establecer una regulación que interfiera en el régimen económico unitario de la Seguridad Social. Junto a ello, se recuerda la competencia del art. 149.1.16 CE en materia de sanidad y su incidencia sobre la decisión de quiénes deban ser beneficiarios de las prestaciones y cuáles han de ser estas.
B) Acto seguido se detallan los vicios de inconstitucionalidad que el recurrente atribuye a la ley impugnada, en su totalidad, al ir dirigida a la creación de una estructura de Estado, vicios que se pueden sintetizar como sigue:
a) La ley, que crea la Agencia Catalana de Protección Social, invoca la competencia exclusiva de la Generalitatexart. 150 Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) para regular sus instituciones de autogobierno, pero no tiene presente que para regular una estructura administrativa es preciso definir también las funciones que se le atribuyen (con cita del dictamen 526-2013, del Consejo de Estado), y que deben responder a las competencias efectivas de la administración correspondiente (con invocación de la STC 77/2017, FJ 4), por lo que hay que considerar las funciones que se atribuyen a la agencia para determinar si su creación se encuentra dentro del ámbito de actuación reservado a la Generalitat por el Estatuto de Autonomía de Cataluña. En ese sentido, el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad recuerda la interpretación contenida en el fundamento jurídico 9 C) de la STC 128/2016 respecto de la disposición adicional vigesimoquinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, que, reconociendo la posibilidad de que la Comunidad Autónoma de Cataluña se dote de una agencia de protección social, excluye que la misma pueda asumir competencias que son del Estado, e interpreta la atribución de funciones a dicha agencia entendiendo que la misma ha de llevarse a cabo bajo la condición de respetar las competencias propias del Estado y que se ciña a las competencias que la Generalitat ostenta de manera efectiva en virtud del Estatuto de Autonomía.
b) A pesar de que la norma impugnada se relaciona con las competencias en materia de servicios sociales asumidas por la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 166 EAC, la Ley 21/2017 solo hace referencia al art. 150 EAC como sustento competencial de la disposición normativa. No se mencionan en la ley las competencias que le atribuye el art. 166 del Estatuto de Autonomía sobre servicios sociales, ni el art. 165 del mismo Estatuto en materia de protección social (especialmente en cuanto a regulación y ordenación de prestaciones económicas con finalidad asistencias y reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas). La falta de referencia expresa en la norma impugnada, tanto a la Constitución como a los preceptos del Estatuto de Autonomía atinentes al caso, así como al reparto competencial que opera en estas materias sobre las que incide la norma cuestionada, y la omisión de cualquier otra referencia al ordenamiento jurídico vigente, conducen, amén del contexto en el que se dicta la norma y la existencia de distintos preceptos dentro de la misma que abonan tal interpretación, a la conclusión de que la norma pretende crear una estructura de Estado al servicio de la futura república de Cataluña, y es, por tanto, en su conjunto, inconstitucional.
c) La Ley impugnada adolece de los mismos vicios que condujeron a la impugnación de la Ley 19/2017, del referéndum de autodeterminación de Cataluña, y de la Ley 20/2017, de transitoriedad jurídica y fundacional de la república. En particular, se relaciona con esta última, que atribuye al nuevo Estado que se pretende crear las competencias en materia de protección social. Los arts. 3.1 b), c) y h) y disposición transitoria tercera de la Ley 21/2017, se refieren al desarrollo de la función de la agencia, en el marco de las competencias que en cada momento sean de la Generalitat, o que en el futuro le sean atribuidas, así como a la elaboración de un pacto nacional por la protección social, menciones que obvian las competencias estatales en las materias afectadas. El recurrente entiende que, en particular, la disposición transitoria tercera pretende construir un sistema de seguridad social catalán, al margen del existente en el Estado español.
d) La mayor y más grave vulneración que comete la norma es la de servir para la ruptura del Estado al servicio de un eventual estado independiente bajo la forma de república, para el que se anticipan ya infraestructuras básicas, en detrimento de la soberanía nacional que la Constitución residencia en exclusiva en el pueblo español, y rompiendo de manera frontal el marco constitucional en el que se insertan el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat, máximas instituciones de Cataluña, que han auspiciado y aprobado dichas normas. No debe olvidarse que, desde su propio preámbulo, la norma impugnada señala que el ente que se crea «debe poder asumir progresivamente esta visión integral de la protección social mediante las competencias que puedan corresponder en cada momento a la Generalitat», especificando como tales «las competencias actuales y las que puedan ser asumidas por la Generalitat en materia de protección social en el marco del proceso político actual». A la luz de lo previsto en las Leyes del Parlamento de Cataluña 19/2017 y 20/2017, que son el marco jurídico en el que se sustenta el aludido «proceso político», no puede sino concluirse que, mediante esta ley, en unión de otras que han sido objeto de impugnación, se está creando una estructura de Estado, que permita operar a la república independiente de Cataluña desde su proclamación.
C) La inconstitucionalidad de la norma se ve reflejada con especial intensidad en algunos de sus preceptos, que incurren en una vulneración directa e inmediata de las competencias estatales.
a) El art. 2.3 establece que «la Agencia Catalana de Protección Social goza de la reserva de nombre y de los beneficios, las excepciones y las franquicias de cualquier naturaleza que la legislación atribuye a las entidades públicas responsables de la protección social». Esto es interpretado, en el recurso, como una garantía de homologación de la agencia con las entidades de la Seguridad Social, una vez operada la sustitución del sistema estatal que el proceso de independencia se propone, con lo que el precepto podría comprometer los recursos públicos correspondientes al ámbito estatal, y no solo al ámbito autonómico. En efecto, al no acotarse la posibilidad de asunción de nuevas competencias al vigente marco competencial de la Generalitat en materia de protección social, dejaría implícitamente abierta la vía a la asunción de competencias sobre seguridad social que ejerce la administración del Estado.
b) El art. 3, que recoge las funciones de la agencia catalana, conculca en sus apartados 1 d) y h) y 2, la competencia estatal exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la seguridad social, habida cuenta de la descripción de las competencias de la Generalitat que realiza el art. 165 EAC. En particular el art. 3.1 h) invade las competencias en materia de «asistencia social interna» al sistema de Seguridad Social (la relativa a pensiones no contributivas y asistenciales, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional), y por tanto la competencia del Estado en la materia amparada en el art. 149.1.17 CE.
c) Los apartados 1 c) y 2 del art. 3 prevén la asunción de competencias que se atribuyan en el futuro a la Agencia, lo que, en la medida en que no se ciña a las competencias estatutarias actuales o a funciones en el ámbito de prestaciones sociales que puedan reconducirse a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, en los términos expuestos por la STC 128/2016, resultaría inconstitucional.
d) El art. 5, referido a los principios generales de actuación de la Agencia, se refiere a la predictibilidad afirmando en su apartado tercero que «se concreta en una aplicación coherente de las normas. Los derechos y los deberes de los ciudadanos deben estar bien definidos, y las políticas y las normas deben ejecutarse con criterios constantes y con la máxima transitoriedad posible cuando sea necesario realizar cambios en las obligaciones contributivas, en la configuración del derecho de acceso o en una prestación, o en sus características, y, en general, en los derechos de los ciudadanos». De esta redacción deduce el abogado del Estado, a partir de la jurisprudencia constitucional en la materia, la ruptura de la caja única del sistema, que se asocia a la competencia exclusiva estatal en materia de régimen económico de la Seguridad Social (cotización y recaudación).
e) El art. 14.3, que establece cuales son los recursos económicos de la Agencia Catalana de Protección Social, y, en particular, menciona su párrafo b), que para el abogado del Estado también sería inconstitucional, por vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), al incluir entre los recursos de la Agencia los derivados del ejercicio de la función recaudadora de las contribuciones al sistema de protección social que puedan definirse en el marco de las competencias que en cada momento tenga atribuidas la Generalitat; y ello tanto en lo concerniente al régimen económico de la Seguridad Social, como en cuanto a la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema en aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única. Asimismo, se entiende que el precepto invade la denominada «asistencia social interna» al sistema de Seguridad Social, a lo que se añade que la ley acepta tácitamente que en materia de contribuciones y recaudación la Generalitat no ostenta en este momento competencia alguna, y lo difiere a un momento futuro, lo que permite afirmar que el precepto se encuadra en el proceso de «construcción de estructuras de Estado».
f) La disposición adicional primera, que excluye la función de gestión de las prestaciones sanitarias de las competencias de la Agencia, pero le atribuye el reconocimiento del derecho de acceder a dichas prestaciones o de obtener un reembolso de gastos, vulneraría la competencia estatal en materia de bases y coordinación general de la sanidad del art. 149.1.16 CE. El escrito de interposición del recurso recuerda las SSTC 136/2012 y 139/2016, conforme a las cuales, el reconocimiento del derecho a acceder a las prestaciones sanitarias formaría parte del ámbito material reservado al Estado, que es el competente para decidir quiénes han de ser beneficiarios de tales prestaciones y cuáles sean estas.
g) La disposición transitoria primera establece en su apartado 1 que «deben determinarse, mediante decreto, las funciones que deben incorporarse progresivamente a la Agencia Catalana de Protección Social y, si procede, la correlativa supresión o modificación de las unidades administrativas afectadas», lo que refuerza la convicción de que, bajo una apariencia respetuosa con las competencias del Estado en materia de seguridad social se está creando una estructura organizativa con vocación de ser un instrumento al servicio de la futura asunción de competencias al margen del vigente marco constitucional. Además, el precepto vulnera la competencia exclusiva contenida en el art. 149.1.17 CE sobre la legislación básica y el régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de que la disposición no pueda entenderse sino como un paso más en el camino de creación de una Seguridad Social propia y separada de la existente en España.
h) Por último, la disposición transitoria tercera, referida al ya citado «pacto nacional», sin la mención de las competencias estatales en las materias afectadas (que se olvidan en toda su redacción), coloca la ley en el marco del «procés» y permite entender que el precepto tiene por finalidad construir un sistema de seguridad social al margen del existente en el Estado español y, por tanto, inconstitucional.
El recurso concluye solicitando que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social, y que se declare en suspenso, desde la interposición del recurso, la vigencia y aplicación de la ley impugnada, al haberse invocado los arts. 161.2 CE y 30 LOTC.
Junto con la demanda se acompañan certificación de la vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, acreditativa del previo acuerdo adoptado al efecto por el Consejo de Ministros en sesión celebrada el 29 de septiembre de 2017, en el que se acuerda solicitar al presidente del Gobierno la promoción de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 21/2017, de 20 de septiembre, de la agencia catalana de protección social. Asimismo, se adjunta el oficio dirigido por el presidente del Gobierno al abogado general del Estado, comunicándole su decisión de interponer el recurso de inconstitucionalidad, con expresa invocación de los arts. 161.2 CE y 30 LOTC, así como el dictamen emitido por la comisión permanente del Consejo de Estado el 28 de septiembre de 2017.
2. Por providencia de 17 de octubre de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes; tener por invocado por el presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la ley impugnada, desde la fecha de interposición del recurso –3 de octubre de 2017– para las partes del proceso, y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, lo que se comunicará a los presidentes del Gobierno de Cataluña y del Parlamento de Cataluña. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya». El recurso se publicó en el «Boletín Oficial del Estado», núm. 258, de 26 de octubre de 2017.
3. Por escritos registrados en este tribunal los días 2 y 13 de noviembre de 2017, el presidente del Senado y la presidenta del Congreso de los Diputados comunicaron los acuerdos de las mesas de las respectivas cámaras de personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
4. Mediante escrito registrado en este tribunal el 7 de noviembre de 2017, el letrado del Parlamento de Cataluña comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, y solicitó una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. Por providencia de 8 de noviembre de 2017, el Pleno de este Tribunal acordó tenerle por personado en nombre de dicha Cámara y prorrogarle en ocho días más el plazo inicialmente concedido.
5. Por providencia de 15 de noviembre de 2017, el Pleno de este tribunal, con el fin de evitar un eventual conflicto en la defensa de los intereses del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, acordó suspender el plazo para que el Gobierno de Cataluña pudiera personarse y formular alegaciones, en tanto el Consejo de Ministros, de conformidad con el art. 5 del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, ejerciera las funciones y competencias que corresponden al Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña.
6. El 27 de noviembre de 2017 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el escrito de alegaciones del letrado del Parlamento de Cataluña, que solicitó la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación.
a) En primer lugar, y frente a la alegación del recurso de que la finalidad de la Ley es crear una estructura de Estado, aduce el letrado del Parlamento que, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal Constitucional (con cita de la STC 128/2016, FJ 5), el juicio de constitucionalidad de las leyes tiene carácter abstracto y objetivo, determinando la adecuación de la norma a la Constitución, sin que puedan ser objeto de control las intenciones o los objetivos políticos en cuyo contexto se aprueben. La propia cita del dictamen del Consejo de Estado que se recoge en el recurso denota que, en realidad, este no se plantea contra una norma contraria a la Constitución, sino contra la eventual aplicación contraria a la Constitución de una norma inocua desde la perspectiva constitucional y que, además, se ajusta plenamente a las competencias de la Generalitat de Cataluña.
b) En segundo lugar, afirma el letrado del Parlamento que la Ley 21/2017 respeta el reparto competencial entre el Estado y la Generalitat de Cataluña, a pesar del argumento del abogado del Estado de que solo se justifica competencialmente en el art. 150 EAC. En el preámbulo se manifiesta la necesidad de avanzar hacia un modelo de protección social que entienda el derecho a las prestaciones sociales como un derecho vinculado al mantenimiento de la vida, garantizando el sostenimiento de la capacidad económica de los ciudadanos. También da cuenta de la complejidad administrativa que supone el amplio abanico de prestaciones sociales que se llevan a cabo en Cataluña, a la que se habían referido distintas iniciativas parlamentarias pidiendo actuaciones en el ámbito organizativo. La evolución normativa en este ámbito (sustantivo y organizativo) pone de manifiesto que la actuación pública de la Generalitat de Cataluña sobre asistencia y servicios sociales ha sido prolija y se ha sustentado en un completo y consolidado sistema de servicios sociales, destacando las normas vigentes de su regulación, con cuya relación se quiere remarcar la complejidad del sistema de servicios que se incluyen en la protección social en Cataluña desde un ámbito de exclusiva competencia de la Generalitat, y la necesidad apreciada libremente por el legislador catalán, dentro de su ámbito competencial (exart. 150 EAC) para adoptar las estructuras organizativas que mejor respondan a dicha complejidad. Ya la Ley 3/2015, de 11 de marzo, previó en su disposición adicional vigésima quinta la creación de la Agencia Catalana de Protección Social, sobre la que se pronunció la STC 128/2016, de 7 de julio, que el legislador ha tenido en cuenta escrupulosamente.
Se afirma en el escrito de alegaciones que el objetivo principal de la ley es la organización de los servicios y las prestaciones que gestiona la Generalitat en el ámbito de la protección social, razón por la que en el preámbulo se cita como norma competencial el art. 150 EAC, lo que en el recurso se significa, indicando que es necesario definir también las funciones que se atribuyen a la estructura administrativa que se crea, y afirmando que se pueden crear los departamentos y unidades administrativas que se estimen convenientes en orden al adecuado ejercicio de sus competencias, siempre que no se interfiera en las propias del Estado. Sorprenden al letrado del Parlamento tales afirmaciones, porque las funciones de la agencia vienen establecidas en el art. 3 de la ley, y en el preámbulo queda establecido que dichas funciones se proyectan sobre las competencias de la Generalitat. Sobre este particular se recuerda la doctrina constitucional que considera la más genuina expresión de la autonomía política de las nacionalidades y regiones la capacidad de autoorganizarse libremente, extremo reconocido en cuanto a la creación de una Agencia Catalana de Protección Social en la STC 128/2016, FJ 9. Es cierto que la competencia de autoorganización ha de proyectarse sobre las competencias materiales de la comunidad autónoma, pero, en este caso, la creación de la agencia ya estaba prevista en la Ley 3/2015, sobre la que se pronunció la STC 128/2016, que analizó detalladamente el alcance de la expresión protección social y de las competencias que la Generalitat de Cataluña ostenta en la materia de acuerdo con los arts. 165 y 166 EAC.
Ni la Constitución ni el Estatuto definen el concepto de protección social, sino que solo incluyen mandatos expresos dirigidos a los poderes públicos en este ámbito de actuación (arts. 39.1 CE y 40.2 EAC) y hacen referencia a los términos de «seguridad social» y de «servicios sociales». Sin embargo, en la práctica legislativa más reciente se va imponiendo el concepto de protección social, porque es cada vez más utilizado en el ámbito de la Unión Europea (art. 3 del Tratado de la Unión Europea), siendo recomendable emplear terminología homogénea, y porque esa noción es más amplia y comprende todos los elementos o las fórmulas mediante las cuales los poderes públicos atienden las distintas situaciones de necesidad de las personas. En definitiva, el ámbito material de la protección social pivotaría sobre dos títulos competenciales que ostenta la Generalitat en virtud del Estatuto: la competencia compartida en materia de seguridad social prevista en el art. 165 EAC, y la competencia exclusiva sobre servicios sociales del art. 166 EAC. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en la STC 128/2016, cuando ha reconducido la regulación por parte de la Generalitat en materia de protección social a ambos títulos competenciales, en el primer caso con respeto de las competencias exclusivas del Estado, y, en el segundo, sin perjuicio de las competencias que el Estado pueda desplegar con arreglo a los títulos propiosexart. 149.1 CE, habiendo admitido el Tribunal una posible intervención al amparo del art. 149.1.1 CE, competencia que, no obstante, ha sido objeto de una interpretación restrictiva.
La competencia sobre seguridad social del art. 165 EAC es compartida con la del Estado (art. 149.1.17 CE), correspondiendo a este, según la jurisprudencia constitucional, la legislación básica con el objetivo de garantizar un régimen único y uniforme en el conjunto del territorio. Sin embargo, en cuanto al régimen económico de la seguridad social, la compartición tendría una intensidad diferente, pues incluiría el ejercicio de competencias ejecutivas por el Estado, a fin de preservar los principios de unidad económica, igualdad y solidaridad financiera, si bien la Generalitat es competente para la gestión del régimen económico de la seguridad social, con un amplio abanico de facultades, según el Estatuto, que tiene atribuidas con carácter general, si se tiene en cuenta lo establecido en el art. 165.2 EAC. En cuanto a la competencia en materia de servicios sociales prevista en el art. 166 EAC, la Generalitat ejerce tanto la potestad legislativa plena como la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, incluyendo la actividad de fomento y las actuaciones de naturaleza organizativa, inspectora y sancionadora que lleve aparejadas.
Así pues, la Ley 21/2017, considerada en su conjunto, no puede ser tenida por inconstitucional desde una perspectiva objetiva, ya que se enmarca en la competencia de autoorganización del art. 150 EAC y se proyecta sobre un ámbito material en el que la Generalitat de Cataluña ostenta competencias (arts. 165 y 166 EAC). La falta de referencia expresa a algún artículo concreto de la Constitución o del Estatuto de Autonomía no puede ser la causa determinante de una eventual declaración de inconstitucionalidad ni conlleva la conclusión única de que la razón de ser de la Ley sea la creación de una estructura de Estado al servicio de una futura república de Cataluña, afirmación que se contradice con el texto de la Ley, a pesar de los reproches genéricos y tendenciosos que se realizan en el recurso referidos a algunos aspectos que se consideran invasores de las competencias del Estado, siendo así que se refieren a extremos que no implican necesariamente una ampliación del ámbito competencial, que no se ve alterado.
c) Aborda a continuación el escrito de alegaciones la constitucionalidad de determinados preceptos concretos puesta en duda en el recurso, comenzando por el art. 2.3. Señala el letrado del Parlamento de Cataluña que en el recurso se arguye que al no acotar el precepto la posibilidad de asunción de nuevas competencias al vigente marco competencial, dejaría implícitamente abierta la vía a la asunción de competencias sobre seguridad social que ejerce la administración del Estado, y considera que debe haber un error de transcripción porque no puede entender qué relación tiene tal argumento con el art. 2.3, de modo que tan solo puede señalar la incongruencia del argumento con el precepto que se impugna.
Por lo que se refiere al art. 3, relativo a las funciones de la agencia catalana de protección social, se cuestionan las letras c), d) y h) del apartado primero y el apartado segundo. Por lo que respecta a la letra c) ‒y también al apartado 2‒, se afirma que el argumento del recurso tiene un carácter netamente preventivo. La STC 128/2016 ya se pronunció sobre este aspecto, remarcando que tal asunción de funciones futuras debe hacerse, como resulta de una interpretación constitucional de la norma cuestionada, al amparo de las competencias que la Generalitat tiene atribuidas en los arts. 165 y 166 EAC, por lo que no puede considerarse inconstitucional que la ley asigne al ente eventualmente también funciones que pueda asumir en un futuro, pues el objetivo de la ley no es ampliar su base competencial; son funciones que, según la sentencia indicada, podrían reconducirse a las competencias estatutarias de la comunidad autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. En cuanto se refiere a las letras d) y h) del apartado 1, y, asimismo, al apartado 2, no se acaba de entender el argumento del abogado del Estado, y no se comparte la interpretación que el mismo hace de la doctrina de la STC 239/2002 sobre el alcance de lo que el Tribunal denomina «asistencia social interna al sistema de Seguridad Social», y ello porque tal doctrina no está interpretando el alcance del art. 149.1.17 CE, sino el art. 41 CE, y en este sentido lo que vendría a reconocer es una cierta concurrencia en la competencia de asistencia social, por lo que no se entiende la relación de la letra h) del apartado 1 con la doctrina establecida en dicho pronunciamiento, ni en qué consiste la invasión competencial denunciada. En todo caso, el tenor literal del precepto desmiente cualquier injerencia competencial, ya que la recaudación por la Agencia de los medios y recursos a que se refiere se llevará a cabo «en el marco de competencias que tiene atribuidas en esta materia la Generalidad», sin que el hecho de que se emplee terminología habitualmente utilizada en el ámbito de la Seguridad Social implique vulneración competencial por sí sola, máxime cuando ambas materias ‒seguridad social y protección social‒ están conectadas y presentan zonas de confluencia y terminología común. Por lo que se refiere a la letra d), se afirma que no presenta ninguna objeción de inconstitucionalidad, porque lo único que se atribuye a la Agencia es la función de relacionarse con otras instituciones y organismos a la hora de ejercer sus competencias, función necesaria para que pueda desarrollar sus tareas con eficacia, y deseable en un marco de colaboración interadministrativa. En este sentido, el art. 3.1 d) se complementa con el art. 20 de la misma ley, relativo a la colaboración institucional en materia de protección social. En definitiva, es una norma que claramente da cumplimiento a los principios de coordinación entre las distintas administraciones y de integración de las políticas públicas. Por último, el apartado 2 del art. 3 es un precepto de carácter neutro, una cláusula de cierre que figura habitualmente en las normas atributivas de funciones a cualquier entidad o institución, estando redactada de forma cuidadosa y precisa, al contener las distintas vías posibles por las que la agencia puede asumir nuevas funciones, según cuál sea su naturaleza.
En cuanto a la cita del art. 5.3, invasor de las competencias del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social, se argumenta que el art. 5 establece los principios de funcionamiento de la Agencia, y que su apartado 3 incluye el principio denominado de predictibilidad, considerándose de contrario que la simple alusión a «obligaciones contributivas» implica una invasión competencial, sin tener en cuenta el contexto. Defiende que el principio, tal como lo define la ley, trata de la aplicación coherente de las normas, y es evidente que no interfiere en la unidad del sistema económico de la Seguridad Social ni en la unidad de su regulación jurídica, ni supone la adopción de una política distinta de seguridad social en Cataluña.
Con respecto a la impugnación del art. 14.3 b), se remarca que nada impide que la Agencia Catalana de Protección Social se organice y se vaya perfilando progresivamente en consideración a una posible y futura asunción de funciones que la Generalitat aún no ejerce plenamente, pero que le corresponden positivamente de acuerdo con el Estatuto, o bien que se le atribuyan en virtud de los mecanismos constitucionales y estatutarios previstos legítimamente con esta finalidad. Se reitera lo dicho en relación con el art. 3.1 h), y si los recursos a que se refiere el art. 3 se encuadran «en el marco de las competencias que tiene atribuidas en esta materia la Generalidad», está claro que son estos y no otros los que se integran entre los recursos económicos de la Agencia, lo cual no interfiere en absoluto las competencias estatales en materia de seguridad social.
La función de la disposición adicional primera es la exclusión expresa de la gestión de las prestaciones sanitarias por parte de la Agencia. No se trata de un precepto que establezca competencia sobre el reconocimiento del derecho de acceder a dichas prestaciones o de obtener un reembolso de gastos. El argumento del abogado del Estado pretende una unicidad en el sistema de salud que contradice la regulación del mismo, recordándose que la ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud, modificada por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, regula la cartera común de servicios del sistema nacional de salud, que se articula en torno a tres modalidades, y que puede ser complementada por una cartera de servicios complementarios de las comunidades autónomas, de manera que estas pueden incorporar en sus carteras de servicios una técnica, tecnología o procedimiento no contemplado en la cartera común del sistema nacional de salud, para lo cual deben establecer los recursos adicionales necesarios, ya que, de acuerdo con la ley 16/2003, las comunidades autónomas deben asumir, con cargo a sus propios presupuestos, todos los costes de aplicación de la cartera de servicios complementaria a quienes sean asegurados o beneficiarios, pero ello no incluye necesariamente a las personas a que se refiere el art. 3.5 de la citada ley (los no asegurados o beneficiarios del sistema). Evidentemente si los servicios complementarios son de cargo exclusivo de la comunidad autónoma, la autorización para acceder a los mismos, con la percepción de la contraprestación, debe corresponder a la misma comunidad autónoma. Por consiguiente, la disposición adicional cuestionada no excluye ni menoscaba competencias del Estado, sino que organiza las propias dentro del marco constitucional y estatutario.
De acuerdo con todo lo expuesto, se concluye que ni el conjunto de la Ley 21/2017 ni los preceptos especialmente señalados por el abogado del Estado contradicen el actual marco competencial de la Generalitat de Cataluña y no vulneran la constitución, por lo que se solicita la desestimación del recurso.
7. Por providencia de 25 de enero de 2018, al estar próximo a finalizar el plazo de cinco meses que establece el artículo 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de la ley impugnada en este recurso de inconstitucionalidad, el Pleno acordó oír a las partes personadas para que en el plazo de cinco días expusieran lo que consideraran conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.
Evacuando el trámite conferido, el Gobierno de la Nación presentó el 5 de febrero de 2018 escrito de alegaciones, interesando el mantenimiento de la suspensión del último inciso del párrafo undécimo (sic, quiere decir décimo) del preámbulo, y del artículo 3.1, letras c), segundo inciso, d) y h) de la Ley 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social. Por su parte, en escrito registrado el 7 de febrero de 2018, el Parlamento de Cataluña presentó sus alegaciones, solicitando el levantamiento de la suspensión de la ley.
El Tribunal acordó en el ATC 32/2018, de 21 de marzo, «[m]antener la suspensión del artículo 3.1, apartados c) –segundo inciso–, d) y h), de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social», así como levantar la suspensión del resto de la Ley. Esta decisión fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 75, de 27 de marzo de 2018.
8. Perdida la vigencia del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, conforme a lo previsto en su disposición adicional segunda, el Pleno de este tribunal acordó en providencia de 5 de junio de 2018 alzar la suspensión del plazo acordada en atención a lo dispuesto en el art. 5 de aquella norma, y, en consecuencia, dar traslado al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de su presidente, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudiera personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimara convenientes.
9. Con fecha 12 de junio de 2018 tuvo entrada en este tribunal el escrito de alegaciones que formula la abogada de la Generalitat, en la representación que legalmente ostenta, instando la íntegra desestimación del recurso por las razones que se exponen a continuación.
A) En primer lugar, se refiere al objeto del recurso, señalando que, aunque se dirige contra la totalidad de la Ley 21/2017, sin embargo, el reproche competencial solo se refiere a determinados artículos de esta. Afirma que la Ley crea la Agencia Catalana de Protección Social, en uso de las competencias que sobre protección social y organización de su administración corresponden a la Generalitat (arts. 166 y 150 EAC), determinando su composición, organización y funciones, e incluyendo las autorizaciones para la aprobación de sus estatutos por el Gobierno y para la aprobación de las normas precisas para el desarrollo de la ley. En cuanto a los reproches que el abogado del Estado dirige contra la ley, indica que, por un lado, se considera inconstitucionalin totopor tener por finalidad la creación de una estructura de Estado al servicio de una eventual república de Cataluña, y, por otro, se mencionan vulneraciones competenciales específicas, dirigidas contra preceptos concretos. Advierte la abogada de la Generalitat que ya en el ATC de 21 de marzo de 2018, pese a tratarse de un incidente cautelar, este tribunal se pronuncia sobre si la ley supone una creación de las estructuras de Estado, descartándolo de conformidad con lo dispuesto en la STC 128/2016, de 7 de julio, de la cual se recoge lo afirmado en cuanto a la previsión de la creación de la Agencia Catalana de Protección Social [FJ 5 A) a)].
La abogada de la Generalitat considera relevante distinguir los dos tipos de reproches del recurso, pues el primero se refiere a un contexto normativo declarado inconstitucional y nulo, y que no puede servir de parámetro interpretativo, y a un contexto político asociado a una legislatura disuelta, en el que se adopta la ley recurrida. En cambio, el segundo, relativo a determinados preceptos, sí se refiere a la conculcación de normas del bloque de la constitucionalidad relativas a la distribución de competencias. Entiende que en ambos casos no se produce conculcación constitucional alguna. La previsión de la creación de una agencia de protección social se contenía en la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015, sobre la cual se pronunció el Tribunal Constitucional en la STC 128/2016, de 7 de julio, estableciendo una interpretación conforme de los apartados 2 y 3 de la misma en el fundamento jurídico 9, apartados A) c) y C), de acuerdo con la argumentación que se reproduce en el escrito de alegaciones, ajustada a los límites que la doctrina constitucional impone al principio de interpretación conforme.
Del texto literal de la Ley 21/2017 no se desprende ninguna contravención de la Constitución, sino que, antes al contrario, son los reproches de inconstitucionalidad los que se basan en argumentos ajenos al texto literal de la ley. Al igual que se admitió una interpretación conforme de la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015, lo mismo cabe afirmar para la efectiva creación de la Agencia en virtud de la Ley 21/2017 que ahora se analiza, que no contiene referencia alguna que merezca un reproche de inconstitucionalidad.
B) A continuación, se refiere el escrito de alegaciones a la distribución de competencias en materia de protección social, resaltando que la Ley 21/2017 tiene por objeto la creación de un organismo autónomo de carácter administrativo para concentrar las competencias desarrolladas hasta ahora por diversos órganos en materia de protección social. Se ejerce, pues, una competencia meramente organizativa, amparada por lo previsto en el art. 150 EAC. Insiste en que la Ley no tiene un contenido sustantivo, sino que se trata de la creación de un organismo autónoma administrativo, con los aspectos necesarios para su funcionamiento: naturaleza jurídica, funciones, estructura orgánica, régimen económico y jurídico. En cualquier caso, de acuerdo con la STC 128/2016, la norma constitucional que ha de servir para determinar la validez de la norma impugnada es el art. 149.1.17 CE, sobre competencias estatales en materia de seguridad social, habiendo reconocido dicha sentencia la competencia de la Generalitat para organizar su propia administración (arts. 71 y 150 EAC) en el ámbito de la protección social, de acuerdo con lo previsto en los arts. 165 y 166 EAC.
También se menciona el dictamen 10/2017, de 24 de agosto, del Consejo de Garantías Estatutarias, sobre la proposición de ley de la Agencia Catalana de Protección Social, que considera que esta no pretende abordar una regulación sustantiva en materia de protección social, y que puede incardinarse de forma natural en el ámbito competencial de los arts. 165 y 166 EAC, descartando que incurra en un exceso competencial.
Por todo lo anterior, defiende la abogada de la Generalitat que la Ley 21/2017 es plenamente conforme con el bloque de la constitucionalidad y no menoscaba las competencias estatales en materia de seguridad social.
C) En cuanto a las específicas vulneraciones que se dirigen contra determinados preceptos, a los que se achaca la vulneración de las competencias estatales, se analizan pormenorizadamente las tachas de inconstitucionalidad que se dirigen contra cada uno de ellos.
a) Por lo que se refiere al art. 2.3, se indica que el reproche de inconstitucionalidad que se le efectúa es que podría interpretarse como una garantía de homologación de la agencia con las entidades de la Seguridad Social, una vez operada la sustitución del sistema estatal que el proceso de independencia se propone. Considera la abogada de la Generalitat que se trata de una interpretación que nada tiene que ver con el encaje de este precepto en el bloque de la constitucionalidad, por lo que es evidente la falta de fundamentación de la vulneración competencial.
b) Tras reproducir el art. 3 de la Ley, se identifican los apartados impugnados, que el recurrente considera contrarios a las competencias estatales por asumir la Agencia funciones y recursos que suponen la atribución de competencias que actualmente corresponden al Estado. Sostiene la representante de la Generalitat que esas previsiones deben ser interpretadas de conformidad con lo establecido en la STC 128/2016, y que, por tanto, se proyectaría sobre las competencias ejercidas actualmente por el Estado, pero que podrían reconducirse a las competencias estatutarias de la Generalitat, previo su traspaso mediante el correspondiente procedimiento de transferencia [FJ 9 B) c)].
c) En cuanto al art. 5.3, al que se imputa la invasión de la competencia estatal en materia de régimen económico de la Seguridad Social, se aduce que el principio de predictibilidad recogido en el mismo se proyecta sobre las competencias estatutarias en materia de protección social, entre las que se incluyen las establecidas con carácter compartido en el art. 165 EAC, con respeto de los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera, tal y como interpretó el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 9 A) de la STC 128/2016. Por tanto, el principio de predictibilidad se aplica, en todo caso, a las competencias compartidas que puedan corresponder a la Generalitat en materia de régimen económico de la Seguridad Social, y, con toda naturalidad, a las prestaciones asistenciales cubiertas por la competencia en materia de servicios sociales.
d) En relación con el art. 14.3 b), respecto del cual se denuncia un exceso competencial en el recurso, la abogada de la Generalitat entiende que son trasladables las consideraciones efectuadas con respecto al art. 3, es decir, que se refiere a competencias ejercidas actualmente por la administración del Estado, pero que, en virtud de la oportuna transferencia, podrían reconducirse a las competencias estatutarias de la Generalitat.
e) La disposición adicional primera, según el recurso, conculcaría las competencias estatales sobre bases y coordinación general de la sanidad del art. 149.1.16 CE. Frente a ello se aduce que, pese a la no muy afortunada redacción de la norma, esta se refiere a la competencia sobre coordinación de las actuaciones del sistema sanitario vinculadas a las prestaciones de la Seguridad Social, que corresponden a la Generalitat en virtud del art. 165.1 c) EAC.
Por todo lo anterior, se concluye que del tenor literal de la Ley 21/2017 no se desprende ninguna contravención directa de la Constitución, y los reproches de inconstitucionalidad que se le dirigen se basan en argumentos ajenos al tenor literal de la ley, correspondiéndose con el contexto en el que esta se elaboró. Y al igual que la STC 128/2016, partiendo de la presunción de constitucionalidad de la ley, formuló una interpretación de la Ley 3/2015, que previó la creación de la Agencia Catalana de Protección Social, conforme a la Constitución, igual deferencia debe concederse a la Ley 21/2017.
10. Mediante escrito de 10 de diciembre de 2019, la representación letrada del Gobierno de la Generalitat de Cataluña planteó la recusación del magistrado de este tribunal don Andrés Lozano Cruz, respecto a este y a otros procesos constitucionales pendientes de resolución. Formada pieza separada de recusación, fue resuelta por el ATC 17/2020, de 11 de febrero, que desestimó la recusación formulada en todos los procesos.
11. Por providencia de 9 de marzo de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 10 del mismo mes y año.
1. El presidente del Gobierno de la Nación impugna la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social. En la demanda, el abogado del Estado censura, en primer lugar, el conjunto de la Ley porque su finalidad es la creación de una estructura de Estado, vinculada con la «hoja de ruta» del proceso soberanista, adoleciendo de una serie de vicios de inconstitucionalidad que afectan a la totalidad de la Ley. Por otra parte, se dirige el recurso contra determinados preceptos, que incurrirían en una vulneración de las competencias estatales. En concreto, se trataría de los arts. 2.3; 3, apartados 1, párrafos c), d) y h), y 2; 5; y 14.3; disposición adicional primera; y disposiciones transitorias primera y tercera, que atentarían, principalmente, contra la competencia del Estado sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social del art. 149.1.17 CE.
Se han opuesto al recurso y han solicitado su desestimación el letrado del Parlamento de Cataluña y la abogada de la Generalitat de Cataluña, que, con apoyo en la STC 128/2016, de 7 de julio, alegan que no pueden ser objeto de control las intenciones o los objetivos políticos en el contexto de los cuales se haya aprobado la Ley 21/2017, que no supone la creación de una estructura de Estado y que resulta respetuosa con el reparto competencial entre el Estado y la Generalitat, planteándose el recurso, realmente, contra la eventual aplicación contraria a la Constitución de una norma que es inocua constitucionalmente.
2. Como se ha expuesto y ha quedado recogido de manera detallada en los antecedentes de esta resolución, el recurso de inconstitucionalidad sigue dos líneas de impugnación: una de ellas se refiere al conjunto de la Ley 21/2017, denunciando su inconstitucionalidadin toto, y la otra denuncia los excesos competenciales en los que incurrirían determinados preceptos. Siguiendo un orden lógico, hemos de comenzar aquí por el examen de la tacha que se imputa al conjunto de la ley.
El abogado del Estado, que al igual que las representaciones del Parlamento y de la Generalitat de Cataluña invoca diversos pronunciamientos de este tribunal, y, especialmente, la STC 128/2016, de 7 de julio, basa su denuncia de inconstitucionalidad referida a la integridad de la Ley en que esta solo hace referencia a la competencia autonómica del art. 150 EAC, sobre instituciones de autogobierno, pero es preciso considerar