Categoría: Judicial

admisión a trámite del presunto recurso de amparo (primer inciso del art. 50.1 LOTC), procede señalar, como ya hemos indicado, que la alegada vulneración del derecho de los diputados recurrentes al ejercicio del cargo representativo de conformidad con lo establecido en la ley (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos en comicios periódicos por sufragio universal (art. 23.1 CE), no carece de verosimilitud, a la vista de la doctrina constitucional acerca del ejercicio del derecho de enmienda y la inequívoca relación de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar (SSTC 119/2011 y 136/2011, cuya doctrina recuerda la STC 172/2020).
En efecto, es preciso traer a colación nuestra consolidada doctrina sobre la relevancia constitucional del derecho de enmienda de los parlamentarios, considerado reiteradamente como una facultad integrante del núcleo esencial delius in officiumde los representantes políticos y, por tanto, como reflejo del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de aquellos (art. 23 CE).
Como señalara la citada STC 119/2011, FJ 6, al resolver un recurso de amparo presentado, en aquella ocasión, por senadores de varios grupos parlamentarios: «Con carácter general, la necesidad de una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado se deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado. Además, la propia lógica de la tramitación legislativa también aboca a dicha conclusión, ya que, una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara o asamblea legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple, precisamente, el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser reabierto. En efecto, la enmienda, conceptual y lingüísticamente, implica la modificación de algo preexistente, cuyo objeto y naturaleza ha sido determinado con anterioridad; solo se enmienda lo ya definido. La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa. Ello, trasladado al ámbito legislativo, supone que, a partir de un proyecto de ley, la configuración de lo que pretende ser una nueva norma se realiza a través de su discusión parlamentaria por la Cámara en el debate de totalidad como decisión de los representantes de la voluntad popular de iniciar la discusión de esa iniciativa, que responde a unas determinadas valoraciones de quienes pueden hacerlo sobre su oportunidad y sobre sus líneas generales; tomada esa primera decisión, se abre su discusión parlamentaria para perfilar su contenido concreto y específico a través del debate pudiendo, ahora sí, introducir cambios mediante el ejercicio del derecho de enmienda y legitimando democráticamente la norma que va a nacer primero mediante la discusión pública y luego a través de la votación o votaciones de la norma, según su naturaleza, como manifestación de la voluntad general democráticamente configurada».
Por eso concluyó en aquel caso la citada STC 119/2011, FJ 9, que «con la admisión a trámite como enmiendas de unas propuestas de modificación del Código penal que no guardaban relación material alguna con el contenido de la ley» entonces afectada, «los recurrentes vieron restringidas sus posibilidades de deliberación sobre un nuevo texto que planteaba una problemática política por completo ajena a la que hasta el momento había rodeado al debate» sobre dicha ley, «frente a la que no pudieron tomar una postura que se concretase en propuestas de enmienda o veto. Es más, al violentar la posición institucional del Senado, entendida como conjunto de competencias y facultades, se ha lesionado también el derecho de los Senadores recurrentes a ejercer sus funciones en el marco del procedimiento legislativo establecido por la Constitución. La calificación como enmiendas de lo que, por carecer de relación alguna de homogeneidad con el texto enmendado, suponía en verdad una iniciativa legislativa nueva, impidió a los recurrentes utilizar los mecanismos previstos en el art. 90.2 CE, que constituyen la esencia de su función representativa como senadores». Razonamiento que llevó a otorgar el amparo solicitado por los recurrentes, reconociendo su derecho a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), vulnerado por la indebida admisión a trámite de unas enmiendas que no guardaban la mínima relación de homogeneidad que debe existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar. Es evidente que, aunque el concreto pronunciamiento de la STC 119/2011 se refiere a un supuesto de enmiendas presentadas en el Senado, la doctrina que fija en esa sentencia (reiterada en las SSTC 136/2011 y 172/2020), se proyecta igualmente sobre la presentación y tramitación de enmiendas en el Congreso de los Diputados, en el sentido ya expresado de que «una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara o asamblea legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado» (STC 119/2011, FJ 6). Conviene recordar que las Cortes Generales, que representan al pueblo español, están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado (art. 66.1 CE) y que la doctrina sentada reiteradamente por este tribunal se extiende a ambas Cámaras.
Ciertamente, en la actual configuración del recurso de amparo, tras la reforma operada en virtud de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, aunque este mantiene su caracterización como recurso orientado primordialmente a reparar las lesiones causadas en los derechos fundamentales y libertades públicas del demandante susceptibles de amparo, para su admisión a trámite por este tribunal ya no es suficiente la mera lesión de un derecho fundamental o libertad pública del recurrente tutelable en amparo [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC], sino que además es indispensable la especial trascendencia constitucional del recurso [art. 50.1 b) LOTC], que puede concurrir, entre otros supuestos, cuando el asunto suscitado «trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios» [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 g)].
Los recursos de amparo parlamentarios (art. 42 LOTC), como lo es el que nos ocupa, tienen una particularidad relevante respecto del resto de los recursos de amparo, porque el marco de garantías del que disponen los eventuales recurrentes para invocar sus derechos fundamentales es más estrecho, al carecer de una vía jurisdiccional previa al amparo constitucional en la que postular la reparación de los derechos vulnerados. La doctrina de los interna corporis acta, que sustenta este marco de garantías, y según la cual determinados actos parlamentarios no pueden ser objeto de control por los tribunales ordinarios, ha de conjugarse con el ejercicio del ius in officium por parte de los representantes políticos sin perturbaciones ilegítimas (art. 23.2 CE); y, en última instancia, con el derecho de los propios ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante sus representantes (art. 23.1 CE), lo que sitúa a los amparos parlamentarios en una posición especial a la hora de determinar su dimensión objetiva y valorar la especial trascendencia constitucional por parte de este tribunal (STC 155/2009, FJ 2), dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra (SSTC 10/2018, de 5 febrero, FJ 2; 27/2018, de 5 de marzo, FJ 2, y 15/2022, de 8 de febrero, FJ 2, entre otras muchas).
Teniendo en cuenta lo anterior, este tribunal aprecia, como se ha adelantado, que en el presente recurso de amparo concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) como consecuencia de que la cuestión planteada es de «relevante y general repercusión social», que, además, tiene «unas consecuencias políticas generales» [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 g)]. Lo que está en juego en el presente caso no es solo la eventual reparación del derecho fundamental de los diputados recurrentes en amparo al ejercicio de sus funciones representativas (art. 23.2 CE), sino también la integridad del procedimiento legislativo en la regulación de una cuestión fundamental para la estructura institucional del Estado y su régimen de mecanismos de garantía y control previstos en el ordenamiento, como es la designación de magistrados del Tribunal Constitucional.
La especial naturaleza de este tribunal viene determinada por su singular configuración dentro del entramado institucional definido por la propia Constitución y por su ley orgánica. Se trata de un órgano «único en su orden» (art. 1.2 LOTC), a quien se atribuye en exclusiva un ámbito funcional que le coloca en una posición desde la que puede ejercer un control real y efectivo sobre la actuación desplegada por los tres poderes del Estado. De esta forma, se puede decir que los poderes del Estado depositan en los integrantes del Tribunal Constitucional la facultad de control de sus propias actuaciones, otorgando la necesaria fuente legitimadora que permite al tribunal corregir la actividad llevada a cabo por unos poderes del Estado que poseen su propia fuente de legitimación democrática.
7. Los demandantes de amparo han solicitado la suspensión cautelarinaudita parte, de acuerdo con el art. 56.6 LOTC, de la eficacia de los acuerdos parlamentarios impugnados, alegando que la continuación de la tramitación legislativa, en lo que atañe a las enmiendas núm. 61 y 62 planteadas a la referida proposición de ley orgánica, produciría un perjuicio de imposible o muy difícil reparación que haría perder su finalidad al recurso de amparo.
En el ejercicio de las funciones de garantía del orden constitucional que le han sido directamente encomendadas por el constituyente y desarrolladas por el legislador orgánico, este tribunal, «en supuestos de urgencia excepcional», puede suspender, total o parcialmente, los efectos del acto impugnado en amparo en la resolución de la admisión a trámite del recurso de amparo (art. 56.6 LOTC) «siempre y cuando la suspensión no ocasione perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona» (art. 56.2 LOTC).
Esta facultad del Tribunal aparece estrechamente ligada con la finalidad reparadora del recurso de amparo constitucional, como recurso orientado primordialmente a reparar las lesiones causadas en los derechos fundamentales y libertades públicas del demandante susceptibles de amparo. En efecto, el recurso de amparo se configura como un procedimiento para la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas a que se refiere el art. 53.2 CE, de suerte que, para lograr la reparación del derecho o libertad vulnerados no basta con declarar que se ha producido esa vulneración, en el caso de otorgamiento del amparo, sino que han de adoptarse también las medidas necesarias para el restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho o libertad vulnerado, de conformidad con lo previsto en el art. 55.1 LOTC.
En la Constitución Española de 1978, como en todas las constituciones normativas, los derechos fundamentales y libertades públicas son el núcleo definidor de su identidad, y en la nuestra el constituyente ha conferido al Tribunal Constitucional la misión de salvaguardarlos en última instancia, lo que significa hacerlos reales y efectivos y no meramente nominales, por la que la reparación y el restablecimiento del derecho, cuando ha sido vulnerado, es la finalidad de su jurisdicción.
La adopción de la medida de suspensión sirve, como resulta del citado art. 56.2 LOTC, para impedir que el amparo pierda su finalidad en caso de que el acto impugnado haya consumado ya sus efectos cuando el Tribunal Constitucional dicte sentencia otorgando el amparo, en su caso (periculum in mora). Con todo, es doctrina constitucional reiterada que la regla general es la no suspensión del acto impugnado en amparo (art. 56.1 LOTC), por lo que la adopción de la suspensión del acto, cuando su ejecución produzca un perjuicio al recurrente que pudiera hacer perder su finalidad al recurso de amparo (art. 56.2 LOTC), se configura como una medida de carácter excepcional y de aplicación restrictiva (por todos, AATC 117/2015, de 6 de julio, FJ 1; 59/2017, de 24 de abril, FJ 1, y 67/2021, de 21 de junio, FJ 1).
De igual modo ha declarado este tribunal (AATC 89/2020, de 9 de septiembre, FJ 5; 127/2020, de 21 de octubre, FJ 2, o 146/2020, de 17 de noviembre, FJ 3) que «la adopción de medidas cautelares solicitadasinaudita partesegún el art. 56.6 LOTC, es manifestación de una facultad excepcional dentro de un supuesto ya de por sí excepcional, que exige la concurrencia de una urgencia excepcional».
Ambos aspectos, la irreversibilidad del perjuicio y la urgencia excepcional de la medida, en los supuestos en que este tribunal la ha acordado (así, entre otros, AATC 213/2019, de 9 de julio; 50/2010, de 20 de abril; 59/2010, de 25 de mayo, y 18/2012, de 30 de enero, así como en particular el ATC 134/2017, de 5 de octubre), se hallan íntimamente conectados, toda vez que, a la necesidad de tratarse de un supuesto en que proceda dejar en suspenso la ejecución de un acto que goza de presunción de constitucionalidad y legalidad porque se acredite la concurrencia de un perjuicio irreparable que haría ineficaz la eventual concesión del amparo, se ha de unir la circunstancia de que la medida cautelar es adoptada por el Tribunal Constitucional sin audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal, pues así lo dispone el art. 56.6 LOTC, que faculta al Tribunal para hacerlo concurran dichos requisitos, siempre con el objetivo de que el amparo no pierda su finalidad, es decir, que no se convierta en meramente ilusorio y no permita, por tanto, el pleno restablecimiento del derecho fundamental vulnerado.
Por todo ello, es preciso que concurran en el supuesto de hecho un conjunto de circunstancias que permitan conformar una conexión entre aquellos dos aspectos. Así lo apreciamos en el citado ATC 134/2017, de 5 de octubre, en el que este tribunal admitió a trámite el recurso de amparo y acordó la suspensión cautelarinaudita parte, en virtud del art. 56.6 LOTC, solicitada por los diputados entonces recurrentes, que alegaban que su derecho de participación política (art. 23.2 CE) había sido lesionado por el abuso de la mayoría en el Parlamento de Cataluña, al admitir la mesa de esta Cámara la solicitud de convocatoria de pleno ordinario el día 9 de octubre de 2017, con objeto de valorar los resultados del inconstitucional referéndum del día 1 de octubre y sus efectos. Ciertamente el asunto planteado en el presente recurso de amparo guarda innegables diferencias con el referido recurso de amparo en el que se dictó el ATC 134/2017, y también es ontológicamente distinto de aquellos en los que este tribunal ha aplicado el criterio delfumus boni iuriscomo juicio determinante de la decisión de mantenimiento de la suspensión de vigencia de una norma impugnada en un recurso de inconstitucionalidad (por todos, AATC 94/2018, de 18 de septiembre, y 112/2022, de 13 de julio). No obstante, la ausencia de un precedente idéntico no impide, claro está, a este tribunal la adopción de la medida cautelar inaudita parte, prevista en el art. 56.6 LOTC, siempre que concurran los requisitos necesarios para ello atendiendo a las circunstancias concretas. En todo caso, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no limita ni circunscribe el alcance de las medidas que puede adoptar este tribunal para garantizar la efectividad de un derecho fundamental cuando concurren dichos requisitos que seguidamente pasamos a examinar.
8. En el supuesto que nos ocupa es posible apreciar desde luego la concurrencia de los dos elementos anteriormente enunciados, la irreversibilidad del perjuicio y la urgencia excepcional, para la adopción de la medida cautelar, conforme al art. 56.6 LOTC, atendidos los siguientes aspectos, que singularizan al presente supuesto.
La excepcionalidad del caso se pone de manifiesto, ante todo, por la extraordinaria celeridad con la que se sucedieron los trámites parlamentarios. En tan estrecho margen de seis días, los que van del 9 al 15 de diciembre de 2022, se produjo la presentación y registro de las enmiendas objeto del recurso, haciéndolo además en el último día y en instantes inmediatamente precedentes a la finalización del plazo. Seguidamente, el día 12 de diciembre, se acogieron aquellas enmiendas por la mesa de la Comisión de Justicia para su posterior debate y aprobación. En el mismo día los ahora recurrentes solicitaron la reconsideración de aquella decisión. Esta solicitud de reconsideración no fue objeto de respuesta motivada alguna por la mesa de la Comisión de Justicia, que, sin ofrecer, por ello, razón alguna de su silencio, y haciendo caso omiso de la advertencia de los letrados de las Cortes Generales, acordó, en cambio, convocar para la mañana del siguiente día 13 de diciembre la sesión de debate y votación del texto de la proposición de ley orgánica con las enmiendas ya incorporadas a su texto, sin posibilidad alguna de presentar enmiendas de contrario. En la citada sesión, celebrada en apenas una hora y veinte minutos (entre las 9:05 y las 10:25 horas), se concedió a los portavoces de los grupos parlamentarios un período de intervención de cinco minutos a cada uno para defender sus posiciones al texto completo de la proposición de ley orgánica debatida. Después se pasó, sin solución de continuidad y sin posibilidad alguna de debate separado de aquellas enmiendas, a la votación y aprobación final en la Comisión del texto de la proposición de ley orgánica. Finalmente, las enmiendas impugnadas quedaron integradas en el texto final de dicha proposición de ley, que fue finalmente aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión del 15 de diciembre de 2022.
Del anterioriterprocedimental es posible extraer las siguientes conclusiones:
En primer lugar, el debate sobre la toma en consideración de la proposición de ley orgánica en el Pleno de la Cámara giró, lógicamente, sobre el contenido inicial de la misma, en la que no constaban, claro es, las enmiendas núm. 61 y 62. Abierto el trámite de presentación de enmiendas a la totalidad, que únicamente puede ser de texto alternativo (art. 126.5 del Reglamento del Congreso de los Diputados: RCD), tuvo lugar el correspondiente debate en el Pleno, en el que fueron rechazadas tales enmiendas de totalidad, sin que se suscitase la incorporación de modificaciones ajenas al contenido inicial de la proposición de ley orgánica.
En segundo lugar, por tanto, los recurrentes no tuvieron anterior conocimiento, ni pudieron prever que las enmiendas núm. 61 y 62 fueran a ser presentadas, toda vez que se registraron en el Congreso de los Diputados el último día del plazo previsto para la presentación de enmiendas parciales y en el último momento, antes del cierre del registro.
En tercer lugar, en el inmediato día hábil posterior al de la presentación de las enmiendas, la mesa de la Comisión de Justicia aceptó su incorporación al informe de la ponencia para someterlas a la ulterior deliberación y votación que se iba a celebrar al día siguiente por la mañana. Y lo hizo aún a pesar del informe de los letrados de las Cortes Generales que argumentaban que debía rechazarse dicha incorporación por resultar contraria a la doctrina constante del Tribunal Constitucional sobre la homogeneidad de las enmiendas.
En este punto, cobra especial relevancia en el presente supuesto, a efectos de valorar el perjuicio irreversible alegado, que, ante la admisión a trámite de las enmiendas por la mesa de la Comisión de Justicia, aquel mismo día los recurrentes solicitaron la reconsideración de esa decisión, sin que hasta la fecha hayan recibido respuesta motivada alguna a su petición.
Por tanto, los actores no han podido disponer en la práctica de ningún recurso efectivo con el que hacer frente a la decisión de la mesa de la Comisión de Justicia para poder impugnar aquella decisión. La solicitud de reconsideración, prevista, con carácter general, en el art. 31.2 RCD, en relación con el núm. 4 del apartado 1 del mismo art. 31 RCD, no ha sido resuelta, de tal manera que la formalización de aquella por los recurrentes ha resultado de hecho ineficaz para que el órgano parlamentario se pronunciase sobre la procedencia de la reconsideración.
El art. 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, en interpretación que, de modo general, ha hecho el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, requiere que se disponga de un recurso que permita que las autoridades nacionales competentes se enfrenten a las reclamaciones de vulneraciones de derechos. Un recurso es efectivo solo si es accesible y adecuado y por ello si puede tener efectos jurídicos. Debe ser adecuado no solo desde el punto de vista teórico, sino también en la práctica, y debe ser efectivo tanto en la práctica como en la aplicación de la ley, teniendo en cuenta las circunstancias particulares de cada caso. Así lo ha señalado dicho Tribunal al destacar que «el artículo 13 del Convenio garantiza la existencia en el derecho interno de un recurso que permita alegar los derechos y libertades del Convenio tal y como los consagra. En consecuencia, esta disposición exige un recurso interno que permita examinar el contenido de una "queja defendible" al amparo del Convenio y de ofrecer la compensación adecuada» [por todas la STEDH (Gran Sala) de 13 de febrero de 2020, asuntoN.D. y N.T. c. España, § 240]. Igualmente, el citado Tribunal ha declarado también que «[l]a "eficacia" de un "recurso" en el sentido del artículo 13 no depende de la certeza de un resultado favorable para el solicitante. Tampoco la "autoridad" a que se refiere dicha disposición tiene que ser necesariamente una autoridad judicial; pero si no lo es, sus facultades y las garantías que otorga son relevantes para determinar si el recurso ante él es efectivo. Además, incluso si un único recurso por sí solo no satisface completamente los requisitos del artículo 13, el conjunto de recursos previstos en el derecho interno puede hacerlo (véase, entre muchas otras, la sentencia del asuntoSilver y otros c. Reino Unido de 25 de marzo de 1983, § 113, y sentencia en el asuntoChahal contra Reino Unidode 15 de noviembre de 1996, § 145)» (STEDH 26 de octubre de 2000, asuntoKudla c. Polonia, § 157).
En el presente caso, como se ha dicho, la solicitud de reconsideración, formulada en tiempo y forma, no fue respondida por la mesa de la Comisión de Justicia, que acordó proseguir con la tramitación de las enmiendas núm. 61 y 62, de tal manera que impidió toda posibilidad de defensa a los recurrentes sobre dichas enmiendas.
Además, la celeridad que imprimió la mesa de la Comisión de Justicia en la tramitación del procedimiento legislativo, que siguió dos días más tarde con la convocatoria del Pleno en el Congreso de los Diputados, impidió a los recurrentes deliberar sobre las enmiendas impugnadas para poner de manifiesto su parecer y criterios sobre las mismas. El único debate que tuvo lugar en el seno de la comisión lo fue en un único turno de defensa por cada grupo parlamentario, respecto del conjunto de las enmiendas formuladas a la proposición de ley orgánica de referencia y con una intervención de apenas cinco minutos por cada portavoz de los grupos parlamentarios enmendantes.
Por último, otro tanto sucedió ya en el Pleno del Congreso, en el que no se permitió el debate particularizado de las disposiciones de la proposición de ley orgánica en cuestión, sino que el debate y posterior votación lo fue del dictamen de la Comisión, en el que ya se habían incorporado las enmiendas núm. 61 y 62.
Todos los aspectos destacados ponen de manifiesto que los recurrentes no tuvieron, en el trámite parlamentario ningún medio de reaccionar contra la actuación parlamentaria que consideraban lesiva de su derecho al ejercicio de sus funciones representativas (art. 23.2 CE). El medio, la forma y el procedimiento seguidos resultan inequívocamente desconocedores, y por ello cercenadores, de este derecho fundamental, que es la clave de bóveda del Estado democrático (art. 1.1 CE), al haberse mermado de tal manera dicho derecho fundamental que queda sencillamente negado, borrado por la actuación de la mesa de la Comisión de Justicia. Por ello, solamente el recurso de amparo les puede proporcionar ahora la oportunidad de invocar, sin merma irreversible de suius in officium, la efectividad de su derecho fundamental, en virtud de los arts. 53.2, 161.1 b) y 162.1 a) CE, y del art. 42 LOTC.
Las enmiendas en cuestión afectan a dos leyes orgánicas tan relevantes como las del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial y se sustancian en el trámite de una iniciativa legislativa totalmente diferente, como es la de modificación del Código penal, lo que permite justificadamente cuestionar que tales enmiendas, que afectan a instituciones capitales para nuestro Estado de Derecho, posean una correlación material o lógica con la iniciativa legislativa que se pretende enmendar. En el concepto que este tribunal ha sentado del bloque de constitucionalidad, resulta indiscutible que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es parte sustantiva del mismo, pero es que, además, las modificaciones contenidas en las enmiendas a la misma impugnadas por los recurrentes en amparo se refieren, no a aspectos procesales o adjetivos, sino a la composición e integración del Tribunal Constitucional que está definida por el art. 159 CE, afectado asimismo por la reforma pretendida de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La continuación de la tramitación legislativa de la proposición de ley orgánica en el Senado con el texto que tiene su origen en las referidas enmiendas culminaría la vulneración de derechos alegada por los recurrentes, que ya no podría ser reparada de forma real y efectiva por una eventual estimación del recurso de amparo, por lo que este perdería su finalidad, que es el presupuesto necesario para que se pueda acordar la medida cautelar solicitada (art. 56.2 LOTC). Dicho de otro modo, de proseguir la tramitación parlamentaria de la iniciativa legislativa en esos términos hasta su aprobación por el Pleno del Senado, la situación generada en el Congreso por la vulneración de derechos fundamentales garantizados por el art. 23 CE denunciada por los diputados recurrentes devendría irreversible, ya que esa lesión se habría consumado una vez aprobada la proposición de ley orgánica; el eventual otorgamiento del amparo tendría entonces una eficacia meramente declarativa, ya no reparadora.
9. Por lo demás, desde la perspectiva de la necesaria ponderación que, a estos solos efectos, debe realizar este tribunal entre la irreparabilidad de los perjuicios que, para el recurrente, se derivarían de la no adopción de la medida solicitada y la perturbación que la medida pueda causar para otros bienes jurídicos protegidos, no se aprecia quiebra alguna del canon de constitucionalidad propio del principio de proporcionalidad [SSTC 62/1982, de 15 de octubre, FFJJ 3 y 5; 160/1987, de 27 de octubre, FJ 6; 177/2015, de 22 de julio, FJ 2,; 112/2016, de 20 de junio, FJ 2, y STC 122/2021, de 2 de junio, FJ 10.1 E); doctrina recientemente reiterada en la STC 66/2022, de 2 de junio, FJ 5 b)].
Ciertamente, el principio de autonomía parlamentaria y la inviolabilidad de las Cortes Generales constituye un interés constitucionalmente legítimo que debe ser tenido en cuenta como factor en el juicio de proporcionalidad que debe preceder a la valoración de si procede adoptar esta medida, sin trámite de audiencia previo, como es el caso de la que se nos solicita, conforme al art. 56.6 LOTC. Pero la centralidad de las Cortes Generales en nuestra democracia constitucional no comporta que puedan ejercer las funciones que les atribuye el art. 66 CE sin estricto respeto a la norma suprema.
Importa recordar de nuevo, como ya se hizo en la STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 5 –en un contexto distinto, pero que puede ser trasladable a este caso desde la perspectiva de los principios generales– que «en el Estado social y democrático de Derecho configurado por la Constitución de 1978 no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda», pues «la legitimidad de cualquier actuación del poder público se basa en su conformidad con la Constitución, que tiene, precisamente, su fundamento en el principio democrático (art. 1.1 CE)». Y es que en el Estado constitucional, el principio democrático no puede desvincularse de la primacía incondicional de la Constitución, que, como afirmó este Tribunal en la STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4, «requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella».
Sin embargo, el cúmulo de circunstancias de hecho anteriormente expuestas, nos llevan, en el presente caso, a tomar una decisión que, conforme al canon de proporcionalidad anteriormente señalado, resulta adecuada para la preservación de la efectividad cautelar del derecho fundamental invocado.
Así, en primer lugar, la medida, prevista en la normativa de este tribunal (art. 56.6. LOTC), aparece como idónea para alcanzar la finalidad pretendida ya que, como se ha expuesto, impide la consumación de la vulneración invocada mediante la aprobación definitiva de esa parte de la norma en tramitación; en segundo lugar, también se muestra como una medida necesaria, dado que no se atisba otra que resulte menos gravosa e igualmente eficaz para la consecución del objetivo solicitado; y, finalmente, se considera como una medida proporcionada, en sentido estricto, porque permite conjugar adecuadamente la continuación de la tramitación parlamentaria de la norma con la protección cautelar de los derechos invocados por los recurrentes. Dicho de otra forma, la medida no genera efectos jurídicos irreversibles, tanto en el escenario de la estimación del recurso (al haberse garantizado su finalidad reparadora), como de su desestimación (porque no impide una nueva iniciativa parlamentaria que tenga por objeto el contenido de las enmiendas ahora impugnadas).
10. En consecuencia, en el presente caso el Pleno del Tribunal Constitucional aprecia la urgencia excepcional a que se refiere el art. 56.6 LOTC, toda vez que, de no otorgarse la suspensión interesada, se produciría un perjuicio de imposible o muy difícil reparación que haría perder su finalidad al recurso de amparo. Una vez que el Pleno del Congreso de los Diputados ha aprobado en sesión celebrada el día 15 de diciembre de 2022 los preceptos que modifican la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, introducidos en la «Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso», que derivan de las enmiendas núm. 61 y 62, presentadas por los Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, cuya admisión se impugna en el presente recurso de amparo, la tramitación parlamentara prosigue en el Senado, estando prevista la votación en el Pleno a celebrar a partir del día 20 de diciembre de 2022. La aprobación del texto legal consumaría de manera irreversible la vulneración de derechos fundamentales alegados por los diputados recurrentes, de suerte que un eventual otorgamiento del amparo solo podría tener un alcance meramente declarativo, por completo desprovisto de eficacia reparadora, lo que equivale a su frustración.
Por otra parte, la medida cautelar adoptada no ocasiona una perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de terceros, pues la suspensión de la tramitación parlamentaria en el Senado de los preceptos que modifican la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, introducidos en la referida proposición de ley orgánica aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados en sesión celebrada el día 15 de diciembre de 2022 y que derivan de las citadas enmiendas núm. 61 y 62, a las que los recurrentes reprochan la lesión de sus derechos, no imposibilita que las Cortes Generales puedan utilizar los procedimientos legislativos previstos en los reglamentos de las Cámaras para dar cauce, dentro de los límites constitucionales, a las iniciativas legislativas que se pretenden plantear mediante las referidas enmiendas. El interés constitucional que exige la protección por parte de este tribunal es la vigencia de la Constitución en su totalidad.
Por lo expuesto, el Pleno
1.º Recabar para sí, a propuesta del presidente del Tribunal Constitucional, el conocimiento del presente recurso de amparo, conforme al art. 10.1 n) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
2.º Admitir a trámite el recurso de amparo, apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) como consecuencia de que la cuestión planteada es de «relevante y general repercusión social», que, además, tiene «unas consecuencias políticas generales» [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 g)].
3.º Tener por comparecidos, en calidad de parte demandante, a los diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Popular firmantes de la demanda de amparo. Emplazar al Congreso de los Diputados, por conducto de su presidenta, para que comparezca en este proceso constitucional por plazo de diez días, en calidad de parte demandada en el procedimiento. Igualmente, póngase en conocimiento del Ministerio Fiscal la admisión a trámite de este recurso, a los efectos de su intervención en el mismo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47.2 LOTC.
4.º Tener por personados, por ostentar interés legítimo, en la condición de coadyuvantes de la parte demandada, de conformidad con el art. 47.1 LOTC, a don Jaume Hidalgo Peña, diputado y presidente del Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, a don Txema Molina Rubio, diputado y secretario general del mismo grupo parlamentario, a don Pablo Herrero Márquez y don Enrique Aguilar Díaz, diputados y portavoces principal y adjunto de dicho grupo, así como a doña María Silva Cortés Diez, diputada y secretaria general del Grupo Parlamentario Socialista de las Cortes Generales, a doña María Gómez Rojas, senadora y portavoz adjunta del Grupo Parlamentario Socialista en el Senado, a don Felipe León Lorenzo Guerrero, diputado del Grupo Parlamentario Socialista y presidente de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, y a don Roberto Navarro Vega, diputado del Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común y vicepresidente de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados.
No obstante, dichos coadyuvantes carecen en este momento procesal de legitimación para instar la recusación de los magistrados del Tribunal Constitucional, por no estar constituida la relación jurídico-procesal, sin que ello comporte la vulneración del derecho al juez imparcial que garantiza el art. 24.2 CE. En consecuencia, procede inadmitir a trámite las recusaciones planteadas.
5.º Requerir con carácter urgente al Congreso de los Diputados, por conducto de su presidenta, para que, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, en plazo que no exceda de diez días, remita certificación o fotocopia adverada de las actuaciones.
6.º Suspender cautelarmente, conforme al art. 56.6 LOTC, la tramitación parlamentaria de los preceptos que modifican la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, introducidos en la «Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso», que derivan de las enmiendas núms. 61 y 62, presentadas por los Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, e introducidas en el texto de la referida proposición de ley orgánica, aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados en sesión celebrada el día 15 de diciembre de 2022, y que se corresponden con las disposiciones transitorias cuarta y quinta y con la disposición final primera y segunda apartado 4.
7.º Abrir pieza separada y conceder un plazo de diez días al Ministerio Fiscal y demás partes personadas para que efectúen alegaciones respecto al mantenimiento de la medida cautelar de suspensión acordada.
8.º Notificar la parte dispositiva de la presente resolución, sin perjuicio de la notificación de la resolución íntegra una vez redactada, así como los votos particulares anunciados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivas Presidencias, así como a la parte demandante, a los personados en la condición de coadyuvantes de la parte demandada y al Ministerio Fiscal.
Publíquese este auto en el «Boletín Oficial del Estado».
Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil veintidós.–Pedro José Hidalgo Serrano Antonio Gómez Castillos.–Santiago Martínez-Vares Mendoza Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Durán-Pumpido Herrera Luisa Balaguer Callejón.–Ramón Benítez Castillo Núñez Alcubilla.–Concepción Espejel Jorquera.–Inmaculada Hidalgo Huertas.–Firmado y rubricado.
Con el máximo respeto a mis compañeros del Pleno, y sin que sea visto prejuzgar sobre las decisiones que deban todavía pronunciarse durante su tramitación y hasta su resolución definitiva, manifiesto mi discrepancia con el auto de admisión pronunciado en el presente recurso de amparo por las razones que a continuación se exponen.
I. Introducción.
1. La prudencia y la autocontención fueron objeto de reflexión en sendos votos particulares conjuntos que formulé a los AATC 150/2022, 151/2022 y 152/2022, de 16 de noviembre, en aquel caso interpuestos por la vía del art. 44 LOTC. Debo ratificarme en ellas en el contexto del presente recurso de amparo parlamentario (art. 42 LOTC) insistiendo en la preocupación institucional que me produce el hecho de que, a mi juicio, también se desconocen en la resolución a la que formulo el presente voto particular.
Las respuestas aportadas por la opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto a las diversas cuestiones que eran objeto de deliberación considero que implican una aplicación del Derecho que objetivamente no me resulta sostenible. Una de ellas supone poner en riesgo el equilibrio de los poderes constituidos diseñado por la Constitución –en este caso las Cortes Generales y el Tribunal Constitucional– al haberse adoptado una decisión de suspensión de la función legislativa mediante el ejercicio de una potestad excepcional, como la tutela cautelar, sin trámite de audiencia a las partes interesadas en el contexto de un recurso de amparo (art. 56.6 LOTC). Es una decisión inédita en la historia de la jurisdicción constitucional española que no alcanzo a apreciar que haya sido una posibilidad sustentada por la comunidad jurídica dentro de los diversos procedimientos de la jurisdicción constitucional al margen de la posibilidad prevista en el art. 161.2 CE para las impugnaciones por parte del Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, incluyendo sus asambleas legislativas.
Los elementos de prudencia en favor de la autocontención del Tribunal, a mi juicio, deberían haberse extremado por las particularidades del caso en mayor medida que en el supuesto analizado en los citados AATC 150/2022 a 152/2022. La evitación de cualquier apariencia de instrumentalización e intervención del Tribunal en las legítimas discrepancias parlamentarias y disputas entre los grupos políticos conformadores del Poder Legislativo en el desarrollo de un procedimiento de elaboración normativa, máxime porque se refiere a una materia que afecta a la ley orgánica reguladora del tribunal, debería haber informado cualquier actuación y alejado una urgencia en la toma de decisiones que no contribuye a un sosegado debate de profundo calado político-institucional relacionado con las bases del actual régimen constitucional.
Son varios los elementos de prudencia que considero concurrentes en este caso y que hubieran debido ser ponderados con una profundidad que siempre es inversamente proporcional a la urgencia del análisis. Los elementos principales son los referidos (i) al recurso de amparo parlamentario y la función que ha de cumplir en el contexto del equilibrio de poderes constituidos diseñado en la Constitución; (ii) al contenido material de las enmiendas cuya admisión a trámite es el objeto de la impugnación; y (iii) a la petición de la citada medida cautelarinaudita partede suspensión de un procedimiento legislativo que, por lo demás, había sido calificado de urgente por los propios órganos parlamentarios.
2. Los aspectos relativos al equilibrio de los poderes constituidos consustancial a los sistemas constitucionales están en el fundamento del modo en que la jurisdicción constitucional de amparo ha de abordar los denominados recursos de amparo parlamentarios del art. 42 LOTC, especialmente cuando se refiere a las decisiones o actos sin valor de ley que se desenvuelven en un procedimiento de elaboración normativa. El Poder Legislativo y el Tribunal Constitucional son poderes constituidos sometidos ambos a la Constitución en el cumplimiento de sus funciones. El Poder Legislativo puede ser controlado en ese ámbito de actuación por la vía del art. 42 LOTC una vez superada la vieja doctrina de losinterna corporis acta(actuaciones internas de una cámara legislativa). Ahora bien, el Tribunal Constitucional debe desarrollar ese control bajo el sometimiento a la Constitución y a su ley orgánica.
El respeto debido por la jurisdicción constitucional a su ley orgánica, enunciado de manera tan solemne en el art. 1 LOTC, no debe olvidarse que es también una declaración expresa de sometimiento del Tribunal Constitucional al Poder Legislativo. Su ley orgánica no es sino el resultado de un proceso de elaboración legislativa. Toda su función, más allá de los aspectos constitucionalizados, está ordenada por decisiones puramente legislativas.
3. La interacción entre el Poder Legislativo y el Tribunal Constitucional en el desarrollo de sus funciones respectivas, sin embargo, no queda limitada a lo ya señalado. Hay un primer elemento de equilibro entre ambos poderes constituidos establecido por el poder Constituyente: la forma y los tiempos de designación de los magistrados constitucionales. Todos los órganos que intervienen en la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional o bien forman parte del Poder Legislativo estatal –Parlamento y Senado– o encuentran su legitimidad en una decisión directa de estos –Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial–. No obstante, los tiempos de duración de los mandatos –nueve años– y la cadencia de la renovación de sus miembros –tres años– en contraposición a la duración ordinaria de las legislaturas –cuatro años– resultan fundamentales en el sistema de equilibrios y contrapesos de los poderes constituidos diseñados por la Constitución al introducir un elemento de turnicidad y aleatoriedad en la conformación de los órganos competentes para hacer las designaciones en relación con la resultante del Tribunal Constitucional en cada momento.
Cualquier alteración en los tiempos y cadencia de las renovaciones supone una interferencia en la pretensión de aleatoriedad diseñada por la Constitución como elemento de equilibrio entre poderes. El contenido de las enmiendas cuya decisión de admisión a trámite en un proceso de elaboración legislativa es el objeto de impugnación en el presente recurso de amparo estaba dirigido, precisamente, a afrontar ciertas distorsiones generadas en esa cadencia de renovación y lo hacía mediante una reforma, entre otras, de la ley orgánica del tribunal, como ya sucediera con la reforma operada en esa norma mediante la Ley Orgánica 8/2010, de 4 de noviembre. La reforma, por otro lado, afecta a la renovación de magistrados cuyo mandato finalizó hace seis meses y que se encuentran –nos encontramos– en prórroga de funciones a la espera del cumplimiento de los deberes constitucionales de renovación (art. 17.2 LOTC) y cuya prolongación de mandato se hace en detrimento del que deben desarrollar aquellos que los –nos– sustituyan (art. 16.5 LOTC). A estos efectos, también resulta destacable, reincidiendo en la señalada interacción y equilibrios entre el Poder Legislativo y el Tribunal Constitucional, que ambas decisiones –la de prórroga de mandato y el restar ese periodo del mandato de los nueve años a los nuevos magistrados– son puramente de conformación legislativa.
Estos aspectos singulares ya han sido advertidos como elementos de prudencia para el enjuiciamiento de sucesivas reformas de la ley orgánica del tribunal en diversas ocasiones por la jurisprudencia constitucional (por ejemplo, SSTC 49/2008, de 9 de abril, FJ 4; 118/2016, de 23 de abril, FJ 3; 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 3, o 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 3). Así, en la STC 49/2008, de 9 de abril, ya se destacaba que ante la tesitura de controlar la única ley a la que está íntegramente sometido el Tribunal era necesario plantearse «preliminarmente si resulta posible y, en su caso, con qué alcance, controlar la constitucionalidad de la ley orgánica que regula al Tribunal Constitucional» (FJ 2). La respuesta fue afirmativa tanto desde consideraciones formales como materiales, advirtiendo de que «reconocidas la libertad de configuración del legislador orgánico del Tribunal Constitucional y la existencia de límites constitucionales a la misma, corresponde al propio Tribunal, en su función de garante supremo de la Constitución, garantizar ambos aspectos, así como el equilibrio entre los mismos» (FJ 3).
Por tanto, si esa advertencia es constante en la jurisprudencia constitucional en relación con el control abstracto de constitucionalidad de cualquier reforma operada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, cuando ya se ha consumado el procedimiento legislativo, mucho más lo debe ser en un caso como el presente en el que, a través de un procedimiento de amparo parlamentario, cabe interferir en el propio desarrollo de un procedimiento de elaboración legislativa relativo a la reforma de la ley reguladora del tribunal. Más aún cuando existe asociada a la mera decisión de admisibilidad una petición expresa de adopción de una medida cautelarinaudita partedel Poder Legislativo de suspensión del normal desenvolvimiento de su función legislativa en que la prudencia, como se desarrollará más adelante, debe llevar a hacer una proyección del principio de proporcionalidad situando en el centro de la ponderación de los intereses en conflicto la extrema perturbación que en un sistema democrático tiene para el interés general interferir en la labor de las Cortes Generales.
4. Resulta oportuno, según creo, hacer estas consideraciones generales relativas a los elementos de prudencia concurrentes en el caso como introducción a la exposición más detallada de las discrepancias con la opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto relativas a (i) la posibilidad y límites a la personación de partes con interés legítimo en el procedimiento de amparo; (ii) la conformación imparcial del Tribunal para decidir sobre el recurso; (iii) el cumplimiento de los requisitos necesarios para la admisibilidad del recurso; y (iv) la decisión sobre la adopción de medidas cautelaresinaudita parteen la providencia de admisión.
II. La posibilidad de tener por personados a quienes han solicitado comparecer.
5. La opinión mayoritaria en la que se sustenta el auto, si bien ha tenido por personados, por ostentar interés legítimo, en la condición de coadyuvantes de la parte demandada, de conformidad con el art. 47.1 LOTC, a diversos diputados, lo hace con la advertencia de que antes de la decisión de admisión no está constituida la relación jurídico-procesal que les permita la intervención en esa fase procedimental sustentando cualquier tipo de pretensión como es, en este caso, ejercer el derecho de recusación y alegar en relación con las causas de admisión y la eventual adopción de medidas cautelares del art. 56.5 LOTC.
Debo reiterar mi discrepancia con esa decisión que considero en exceso formalista y que no se compadece con una visión material de las posibilidades procesales que derivan del concepto de interés legítimo. La entiendo contraria a determinados precedentes de la jurisprudencia constitucional y a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Parece sustentarse una concepción de la «relación jurídico-procesal» que se compadece mal con las características del recurso de amparo como proceso de protección de derechos fundamentales y que tiene escasa correspondencia con el alcance del concepto utilizado en el campo del Derecho procesal referido primordialmente, según su origen histórico relacionado con lalitis contestatio, a procesos de Derecho pr