Categoría: Judicial

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La justificación empleada, sin embargo, alude directamente a la posible necesidad o conveniencia de las reformas legales a introducir, pero nada dice de la necesidad de acometer tales modificaciones utilizando para ello una norma de urgencia. Ni en la exposición de motivos de la norma, ni en el debate parlamentario de convalidación, ni en la memoria de impacto normativo se justifica que tales modificaciones traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 6). Con las referencias a la necesidad de sustituir el modelo promocional o incentivador derivado de la Ley Orgánica 3/2007 en el ámbito del empleo y la ocupación se puede entender que lo que se pone de manifiesto es, todo lo más, la importancia que el Gobierno atribuye a la regulación que aprueba en el momento que ha estimado oportuno, pero esta importancia no justifica por sí misma el recurso a la legislación de urgencia y con ello su inmediata aprobación y entrada en vigor prescindiendo del trámite parlamentario que, en otro caso, resultaría obligado. Es decir, lo que sí puede advertirse son las razones por las que el Gobierno entiende que es necesario acometer estas reformas, y estas son las que sintetiza la sentencia de la que discrepamos, pero no una explicación de por qué tales reformas deban ser aprobadas con una urgencia extraordinaria en los términos exigidos por la doctrina constitucional para entender cumplida la exigencia del presupuesto habilitante derivado del artículo 86.1 CE (en un sentido similar, STC 61/2018, FJ 9), en un ámbito en el que, además, ya existía una amplia regulación. Ausencia de explicación que para la sentencia no merece censura alguna.
No se pone en duda que, en el criterio del Gobierno, fuera necesaria tanto la adopción de la norma que aquí se cuestiona como el momento en el que se aprueba, pues la finalidad perseguida y el momento elegido para obtenerla puede erigirse en objetivo necesario para el Gobierno, cuyo juicio sobre la importancia política del mismo no podemos sustituir. Cosa bien distinta es que se haya razonado que colmar esa necesidad sea algo extraordinario y urgente, de modo que se justifique el recurso al decreto-ley para tratar de satisfacerla, pues el mero deseo o interés del Gobierno en acometer una concreta regulación en un momento determinado es muy respetable, pero, por sí mismo, no constituye una justificación de su extraordinaria y urgente necesidad (STC 68/2007, de 26 de abril, FJ 9, y STC 111/2021, FJ 8), y por eso mismo, no puede amparar la desestimación de recurso de inconstitucionalidad planteado.
Esto es, la opción por el empleo de una concreta técnica normativa, existiendo otras que no obstaculicen el cumplimiento de los objetivos de la medida, no permite desplazar al legislativo, desplazamiento que el art. 86.1 CE condiciona a la satisfacción de una necesidad extraordinaria y urgente en tanto que fundamento de la potestad extraordinaria del Gobierno para dictar normas con rango de ley.
Como ha resaltado la STC 110/2021, FJ 9 a) «[e]l recurso al decreto-ley se justifica solo ante un caso objetivo de extraordinaria y urgente necesidad; esto es, ante una coyuntura en la que se haga presente la exigencia impostergable de una intervención normativa inmediata solo atendible eficazmente mediante estas disposiciones legislativas provisionales; algo muy distinto, en suma, a la simple conveniencia de contar, cuanto antes, con la norma que, en un momento u otro, se estime por el Gobierno oportuna. Estas últimas apreciaciones pueden ser muy respetables, pero su mero enunciado no justifica el desplazamiento de la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) y, con ella, de la intervención de las minorías en el procedimiento parlamentario».
Tampoco la constatación de la necesidad u oportunidad de la regulación, legítimamente apreciada por el Gobierno, puede ser útil para que esta sea vista como fruto de circunstancias hasta entonces imprevisibles o súbitas que impusieran el inmediato dictado de la norma impugnada. La imprevisibilidad o, cuando menos, la difícil previsión de la situación de necesidad que pudiera dar lugar a la adopción de un decreto-ley es una exigencia apreciada por la doctrina de este tribunal para así preservar la potestad legislativa ordinaria que corresponde a las Cortes Generales [entre otras muchas, SSTC 61/2018, FJ 9 b), y 14/2020, FJ 3 a)], como el propio contenido del art. 86.1 CE; y aunque tal pauta pueda llegar a flexibilizarse en ocasiones (así se advirtió, por ejemplo, en la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), las circunstancias del caso actual no permiten relativizar dicha exigencia.
En primer lugar, no puede tenerse por tal justificación el argumento, mencionado por el abogado del Estado, de que las cámaras iban a ser disueltas en los días posteriores al dictado de la norma de urgencia. Antes al contrario, pues no puede dejar de advertirse que es ciertamente inusual que una reforma legislativa de este calado, en un ámbito tan relevante como el de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, pretenda aprobarse a sabiendas de que, por una decisión que ya había sido previamente anunciada por el presidente del Gobierno, dicha reforma, pese a su indudable trascendencia, era imposible que pudiera ser tramitada y debatida en las Cortes Generales, las cuales ven así desplazada su potestad legislativa y con ella la necesaria intervención de las minorías en el procedimiento parlamentario. Si la actuación pública orientada al logro de esos objetivos que la norma dice perseguir era tan sensible y trascendente para el Gobierno, no se comprende con facilidad que se apruebe una reforma de estas características precisamente en el momento en el que podía anticiparse con total seguridad que no iba a poder ser debatida en su sede natural, el Parlamento, sacrificando explícitamente la posición institucional del poder legislativo en aras de la consecución de los objetivos gubernamentales. Como ya declaró la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9, «[e]l Gobierno no puede disponer libremente de la distribución constitucional de competencias entre el Parlamento y el Gobierno en cuanto a la producción de las fuentes primarias del ordenamiento, esto es, las normas con valor de ley». La disolución de las Cortes no puede ser un factor relevante en la apreciación por el Gobierno de una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Si esta situación existe, es irrelevante que las Cortes estén reunidas a no.
En segundo lugar, la sola invocación del objetivo perseguido no puede, por sí misma, fundamentar la utilización de la norma de urgencia, ni en ella puede por sí sola descansar la desestimación del recurso, pues, a diferencia de lo que sucedía, por ejemplo, en la STC 211/2016, de 15 de diciembre, FJ 5, falta aquí la definición de una situación de extraordinaria y urgente necesidad adecuadamente descrita que debiera ser ineludiblemente atendida. El Gobierno se ha referido expresamente a lo que considera como insuficiencia de la vigente regulación legal para alcanzar el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación. Pero la definición de la situación de extraordinaria y urgente necesidad justificativa de la norma de urgencia no ha quedado suficientemente precisada y razonada en cuanto se ha limitado a afirmar en el trámite parlamentario y en la memoria que es urgente corregir la situación de discriminación entre hombre y mujeres en el ámbito laboral. Necesidad de justificación tanto más necesaria, teniendo en cuenta la existencia de un marco legal previo así como el número y carácter de las modificaciones en él introducidas.
Puede así estimarse que la justificación que acompaña a la adopción de las medidas impugnadas podría relacionarse con su adecuación, conveniencia y oportunidad, que a este tribunal no corresponde enjuiciar, pues no se trata de cuestionar la necesidad o la conveniencia de las modificaciones adoptadas sino únicamente el hecho de que se hayan llevado a cabo mediante el mecanismo extraordinario que supone el recurso a la potestad reconocida al Gobierno para dictar disposiciones legislativas de urgencia. Y que la norma de urgencia tenga un objetivo que no cabe sino compartir y que amplíe los derechos de gran parte de sus destinatarios, nada añade desde la perspectiva que ahora es relevante, la justificación de la preceptiva urgencia en su adopción que permite desplazar el procedimiento legislativo parlamentario. Ese planteamiento tendría como consecuencia, como ya se señaló en la STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, y se reiteró en la STC 111/2021, FJ 7, que se podría excluir del procedimiento legislativo ordinario toda decisión que comportara un beneficio para sus destinatarios, lo que no se corresponde con nuestro modelo constitucional. La doctrina constitucional impone que el real decreto-ley ampare situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, lo que exige justificar no solo la necesidad sino también la urgencia de las medidas adoptadas. Y, en este caso, se justifica lo primero, pero no lo segundo. La necesidad o la conveniencia de abordar las modificaciones a las que se refiere la norma impugnada no ha ido acompañada de la justificación de su urgencia extraordinaria o, en otras palabras, de la justificación de la sustracción de esta ordenación al procedimiento parlamentario, sede ordinaria, con carácter general, de la legislación (art. 66.2 CE), lo que permite, asimismo, garantizar la participación de las minorías en la adopción de la decisión. Derecho de las minorías políticas a que sus voces sean escuchadas en la toma de decisiones cuya importancia ya ha sido resaltada en otras ocasiones por este tribunal (por todas, STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 3 y las que cita).
A lo anterior cabe añadir que ya se ha señalado que la materia afectada por la situación de necesidad a que se pretende dar respuesta es la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación. Materia que, al ser de la máxima relevancia por su conexión con la esfera individual de la persona y el libre desarrollo de la personalidad y sus profundos vínculos con disposiciones fundamentales de la Constitución (arts. 1, 9.2, 10.1, 14, 35.1 y 41 CE), obligaba al Gobierno a extremar el celo a la hora de justificar y razonar la urgencia que fundamentaba su decisión de acudir a sus facultades legislativas excepcionales, reforzando su posición en detrimento del legislativo y de los principios de legitimidad democrática directa y de legalidad que recaen inicialmente en la acción de las Cortes Generales en cuanto que representantes del pueblo soberano. Se trata de una reforma que el propio abogado del Estado califica de estructural, en cuanto que implica importantes modificaciones normativas no solo para la acción pública en materia de Seguridad Social, sino también en el ámbito laboral, esto es, en las relaciones entre particulares. Así pues, la relevancia de la cuestión no solamente no dispensa de la obligación de justificar la urgencia de la regulación adoptada, sino que, por el contrario, impone hacerlo con especial cuidado al tratarse del uso de una potestad legislativa excepcional para introducir una profunda reforma en un ámbito particularmente sensible.
Como afirma la STC 1/2012, FJ 9, trasladando al supuesto del decreto-ley lo afirmado en la STC 119/2011, de 5 de julio, FJ 7, a propósito de una utilización indebida del derecho de enmienda en el procedimiento legislativo, «desatender los límites constitucionales bajo el paraguas de la urgencia normativa no deja de ser una lesión constitucional por mucho que pueda parecer conveniente coyunturalmente. Una buena política legislativa puede evitarlo y cuando excepcionalmente no sea posible debe asumir el coste democrático que pueda tener, pero no forzar la Constitución».
c) Así pues, las razones aportadas no pueden considerarse suficientes para acreditar la concurrencia de una situación caracterizada de la excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve.
No se cumple, por tanto, el requisito constitucional de la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que exige como presupuesto habilitante el art. 86.1 CE, en la medida en que no se acredita que la inmediata entrada en vigor de las medidas propuestas constituya, a su vez, una necesidad extraordinaria y urgente. No se ha concretado suficientemente elemento alguno que hubiera permitido inferir la urgencia en su adopción, en la medida en que lo que ahora importa no son las medidas adoptadas, sino que la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, habilitante de la legislación de urgencia, haya sido efectivamente acreditada.
Debe concluirse, por tanto, que el Gobierno, a quien correspondía la carga de acreditar la concurrencia del presupuesto habilitante en la norma de urgencia, no la ha levantado de modo suficiente, ni en la exposición de motivos, ni en el trámite de convalidación parlamentaria del real decreto-ley, ni tampoco en su expediente de elaboración, pues no se ofrece una argumentación explícita y razonada sobre la necesaria urgencia de la norma. Puesto que «la causa justificativa del decreto-ley —la situación de extraordinaria y urgente necesidad— ha de ser explicitada por el propio Gobierno» (STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2), su insuficiencia determina que no podamos apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante que el recurrente niega, el Gobierno no acredita y este tribunal no puede presumir (STC 61/2018, FJ 6).
Por lo expuesto, entendemos que debió estimarse el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados y, en consecuencia, declarar que el Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, era inconstitucional y nulo, por vulnerar el art. 86.1 CE en su vertiente formal de justificación de la extraordinaria y urgente necesidad.
Y en tal sentido emitimos nuestro voto particular.
Madrid, a veintidós de marzo de dos mil veintitrés.–Ricardo Enríquez Sáez.–Enrique Arnaldo Pastor Espejel Jorquera.–César Tolosa Tribiño.–Firmado y rubricado.