Categoría: Economía y Empleo

A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:
Dentro del amplio conjunto de actividades humanas que se desarrollan en la mar, la pesca destaca por ser garante de la seguridad alimentaria y desempeñar una función clave en la vertebración de las comunidades costeras. En España, la actividad pesquera, junto con sus operaciones vinculadas, ha desarrollado a su alrededor un conjunto de formas de vida, cultura, paisaje y tradiciones de gran relevancia.
Esta amplísima tradición e importancia de la actividad pesquera española, cuya flota es la más importante de la Unión Europea, presente desde muy antiguo en nuestros caladeros y en los caladeros más distantes, junto con las actividades y servicios asociados a dicha actividad, han venido configurando a este sector económico como un elemento notable para la economía nacional especialmente por su gran concentración en ciertas zonas litorales, donde el empleo y la actividad económica están muy vinculados a su sostenimiento y prosperidad.
El mantenimiento de esta actividad, como sector clave, motor económico, desde un enfoque ambiental, social y económicamente sostenible es esencial para asegurar no sólo el futuro de dichas poblaciones y su adecuada vertebración sino la provisión de bienes públicos asociados a estas actividades, como la fijación de población en las zonas costeras, la protección paisajística, la equidad interterritorial, la oferta de actividades económicas alternativas, el mantenimiento de la actividad pesquera, la provisión a la sociedad de alimentos de origen marino de manera sostenible o la salvaguarda del legado cultural, conciliando todo ello con la protección de la biodiversidad marina.
En efecto, la protección de la biodiversidad marina constituye un deber ineludible en cualquier sociedad. Tanto el Derecho de la Unión Europea como los Tratados Internacionales suscritos por la Unión Europea en materia de pesca recogen obligaciones que incluyen el compromiso de adoptar medidas de conservación y gestión destinadas a mantener o restablecer los recursos marinos en niveles capaces de producir el rendimiento máximo sostenible, tanto en las aguas bajo jurisdicción nacional como en alta mar, y de cooperar a tal efecto con otros Estados, cuando los recursos marinos se encuentran en zonas marítimas con estatutos jurisdiccionales diferentes y de tener debidamente en cuenta otras utilizaciones legítimas de los mares.
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, ratificada por el Reino de España mediante instrumento de 20 de diciembre de 1996, emplaza a los Estados para que incorporen a su ordenamiento interno las medidas de gestión responsable de los recursos pesqueros, tanto en sus zonas exclusivas como en alta mar, cooperando con terceros países y organismos internacionales con la finalidad de conservar y proteger los recursos vivos.
El Acuerdo de 1995 sobre Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas, estableció un moderno régimen jurídico y supuso el reconocimiento de las Organizaciones y Acuerdos Regionales de Pesca, que han demostrado su eficacia y adaptabilidad para proporcionar soluciones para garantizar una pesca sostenible, compatible con la protección y la preservación del medio marino, y en las que tanto nuestro país como la Unión Europea ejercen un decidido liderazgo.
Asimismo, en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, aprobada en septiembre de 2015, se abordó la conservación y el uso sostenible de los océanos y se identificó la conservación y el uso sostenible de los mismos como uno de los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Del mismo modo, la Asamblea General de Naciones Unidas ha reiterado, en sus resoluciones anuales sobre el Programa relativo a los Océanos y al Derecho del Mar, su preocupación por los efectos adversos, actuales y futuros, del cambio climático en la sostenibilidad de la pesca y en la seguridad alimentaria, expresando una especial preocupación por las conclusiones expuestas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático en su informe especial sobre los océanos y la criosfera en un clima cambiante y alentando a los Estados Miembros a evaluar y considerar los efectos del cambio climático en el sector de la pesca a la hora de diseñar sus políticas.
En este sentido, en el mencionado Informe especial de 2019 sobre el océano y la criosfera del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) se destacó que el sector de la pesca y la acuicultura es el más vulnerable a los factores climáticos. Las principales consecuencias, según el informe, serían entre otras una mayor estratificación de la capa superior del océano que alterará el oxígeno oceánico y la disponibilidad de nutrientes, afectando en consecuencia a las especies de peces, así como a la producción primaria neta. Ello conllevaría principalmente la reducción de los stocks pesqueros y la migración de las especies (principalmente las pelágicas) hacia aguas más frías a una media de 50 km/década.
También el Comité de Pesca de la FAO en su 34.ª sesión celebrada en 2021 (COFI 34), emitía el informe denominado «Hacer frente al cambio climático y otros asuntos relacionados con el medio ambiente» en el que ponía de manifiesto que cada vez más pruebas indican que el cambio climático y otros factores antropogénicos con efectos en los medios acuáticos, como el aumento de la temperatura y la basura marina, repercuten considerablemente en el bienestar de los ecosistemas acuáticos, lo que tiene consecuencias para la seguridad alimentaria y los medios de vida de las comunidades de quienes se dedican a la pesca y la acuicultura.
En el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) se ha promovido la adopción de mecanismos esenciales para la gestión de una pesca sostenible y responsable y para la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), como son el Código de Conducta para la Pesca Responsable, las Directrices voluntarias para la Actuación del Estado del pabellón, el Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (PAI–INDNR); o el Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto, entre otros.
En el ámbito nacional, con el objetivo de hacer frente a las consecuencias del cambio climático sobre el sector pesquero, existen estrategias como el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) 2021-2030, aprobado conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, el cual tiene entre sus 18 ámbitos de aplicación; la pesca, la acuicultura y alimentación; las costas y el medio marino y la pesca continental.
Este Plan se adopta en el marco del Pacto Verde Europeo que tiene entre sus objetivos prioritarios el de garantizar la economía azul y reforzar el papel de los océanos y el sector pesquero en la lucha contra el cambio climático y en el cual se encuadra la Estrategia «De la granja a la mesa» con una serie de medidas aplicadas a la agricultura, ganadería y el sector pesquero, para garantizar una cadena alimentaria más equilibrada, a través del fomento de la pesca sostenible.
En este escenario internacional, la política pesquera común es un elemento esencial para la configuración de la regulación y la gestión pesquera española, cuya estructura normativa y enfoque como política pública viene determinado por los conceptos y normas europeos.
Siendo la actividad pesquera una de las que pueden desarrollarse en el mar, resulta imprescindible que su desempeño se acomode, del mismo modo, a las prescripciones europeas de aplicación simultánea a este medio. Así, la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina), tiene como principal objetivo la consecución del Buen Estado Ambiental (BEA) de nuestros mares, configurando, a tales efectos, las Estrategias Marinas como instrumento de planificación del medio marino. La transposición de esta directiva al ordenamiento jurídico español se realizó por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, y por el Real Decreto 957/2018, de 27 de julio, por el que se modifica el anexo I de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.
Cabe también recordar que la competencia en materia de pesca marítima es una competencia de mayor alcance que la puramente de ámbito nacional y, por tanto, la pesca marítima en el Estado está regulada también por reglamentos comunitarios que son de directa aplicación en nuestro ordenamiento jurídico y que forman parte de la Política Pesquera Común.
A este respecto, el Reglamento (UE) 1380/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la Política Pesquera Común, destaca en sus considerandos y articulado que la normativa de pesca en la Unión Europea tiene en cuenta parámetros ambientales y está coordinada con la legislación europea e internacional en materia de medio ambiente, asegurando una plena coordinación de los criterios pesqueros y ambientales, e incorporando la política ambiental en la propia política sectorial pesquera, que conforma la Política Pesquera Común.
No puede ignorarse que España tiene un patrimonio marino inigualable, con aproximadamente 8.000 km de costa y una superficie de aguas marinas de más de un millón de km2. Asimismo, nos situamos en la frontera entre el océano Atlántico y el mar Mediterráneo, lo cual confiere una gran complejidad y biodiversidad a nuestro medio marino.
Así, no cabe duda de que el medio marino es un ecosistema que da soporte a un conjunto diverso de usos y actividades humanas. Para garantizar el adecuado desarrollo de los mismos y su compatibilidad con la conservación del medio es preciso que los poderes públicos lleven a cabo una labor de ordenación. La Ordenación del Espacio Marítimo (OEM) es, pues, una herramienta para facilitar el desarrollo sostenible de la economía azul, favoreciendo su componente económica, social y ambiental. A tales efectos la Unión Europea aprobó la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, incorporada al ordenamiento jurídico español a través del Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo. Por lo tanto, la ordenación del espacio marítimo pretende promover el desarrollo sostenible y la correcta utilización del espacio marítimo para diferentes usos del mar, gestionando los usos del espacio y los conflictos que puedan surgir en las zonas marinas. Así, el desarrollo de una pesca sostenible necesariamente debe incardinarse dentro del marco descrito, como acontece con el resto de políticas sectoriales perfeccionadas en la mar.
Cabe asimismo recordar la importancia de la Política Marítima Integrada como elemento horizontal encaminado a lograr un planteamiento coherente de los asuntos marítimos y una mayor coordinación con el fin de potenciar el denominado crecimiento azul, del que la pesca forma parte.
El Reino de España, como el resto de Estados miembros de la Unión Europea, viene participando de forma activa en los acuerdos y foros internacionales para la conservación y recuperación de la sostenibilidad de los mares y de los océanos y, a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, tiene una importante responsabilidad de cara a un desarrollo y gestión sostenible de los recursos pesqueros.
Se requiere en estos momentos un esfuerzo para conseguir un crecimiento sostenible e integrador del desarrollo del sector pesquero. Debe hacerse hincapié en que, tal y como reza la propia Ley 41/2010, de 29 de diciembre, la prioridad es alcanzar o mantener un buen estado ambiental del medio marino comunitario, perseverar en su protección y conservación y evitar un nuevo deterioro, en el marco de una política marítima integrada y del desarrollo sostenible de una economía azul.
La ley afianza el objetivo de la sostenibilidad, en consonancia con el nuevo marco de gobernanza de los océanos internacional y europeo. Sostenibilidad entendida desde los tres pilares básicos de la Política Pesquera Común, la sostenibilidad ambiental, económica y social. En este sentido el Reglamento (UE) n.º 1380/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, establece que la regulación pesquera debe garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura contribuyen a la sostenibilidad medioambiental, económica y social a largo plazo, permitiendo la obtención de beneficios económicos, sociales y de empleo y asegurando la disponibilidad de alimentos de calidad y seguros para la población.
A este respecto, el artículo 130.1 de la Constitución señala que «los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles».
Así, la ley enfatiza la función económica de la pesca de tal forma que se contribuya a la mejora del empleo y a una mayor eficacia en el uso de los recursos, con un aumento de la productividad y del nivel de vida de toda la ciudadanía y la efectiva protección del fin social vinculado a la actividad pesquera.
La Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, que ahora se deroga parcialmente, supuso un hito esencial en la normativa pesquera y fue pionera en muchos ámbitos de su regulación. No obstante, dado el tiempo transcurrido desde su aprobación y los novedosos instrumentos normativos introducidos desde entonces tanto en el Derecho internacional como de la Unión Europea (posteriormente traspuestos al ordenamiento jurídico nacional), resulta necesario realizar una revisión y armonización de dicho régimen en lo relativo a la pesca extractiva y dar respuesta a las nuevas necesidades sociales, económicas, ambientales y administrativas que se han ido produciendo desde entonces.
La ley presenta un nuevo enfoque en que se prima la claridad y seguridad jurídica para los operadores, al tiempo que se adecua su contenido a la evolución normativa acaecida desde 2001, manteniendo sin embargo sus elementos esenciales. Este nuevo enfoque se fundamenta en una decidida vocación de unificación y armonización del disperso corpus normativo pesquero actual, como mecanismo para asegurar plenamente los principios de claridad y seguridad jurídica.
Así, en la cúspide normativa se situarán tres normas de rango legal, que vengan a sustituir paulatinamente a la actual regulación legal y que reflejen el enfoque tripartito que desde hace décadas se ha adoptado en sede comunitaria: gestión, control y comercialización.
En primer lugar, por consiguiente, aparecerá una regulación actualizada y sistemática de la actividad pesquera como elemento extractivo pero lógicamente acompañado de las necesarias medidas de sostenibilidad, que se acompañará de un marco legal en materia de investigación pesquera. Este primer bloque legal se complementará con un real decreto regulador de los caladeros nacionales. Ambas normas se anticipan con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en el marco del Componente 3 («Transformación ambiental y digital del sistema agroalimentario y pesquero») del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado, en el marco de los fondos europeos, por acuerdo del Consejo de Ministros en su reunión del día 27 de abril de 2021, como Reforma 6 y que tiene como objetivos impulsar que la sostenibilidad económica y social sea también un integrante de peso en la gestión pesquera; garantizar y lograr una mayor seguridad jurídica para todos los agentes del sector pesquero; y asegurar una mayor transparencia, modernización y digitalización en la gestión pesquera en su conjunto.
En este sentido, las medidas contenidas en esta ley cumplirán el principio de «no causar daño significativo» (DNSH, por sus siglas en inglés) y la normativa europea y nacional aplicable, en especial, las medidas relativas a evitar fraude, corrupción y conflicto de intereses. Asimismo, la norma se ajusta a los principios de gestión específicos del PRTR establecidos en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y a lo establecido en la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. La ayuda del Mecanismo no sustituirá, excepto en casos debidamente justificados, a los gastos presupuestarios nacionales ordinarios y respetará el principio de adicionalidad de la financiación de la Unión a que se hace referencia en el artículo 9.
Este primer bloque se incardina en un proceso más ambicioso de adaptación de la ley actual, y una vez culminado se procederá al impulso de las otras dos normas legales, teniendo en cuenta que la presente modificación en nada empece la aplicación efectiva, una vez analizado el texto con detalle, del régimen sancionador actual.
En segundo lugar, aparecerá una norma que modernice las tareas de control e inspección, así como el régimen sancionador, para dar cumplida respuesta a las necesidades que la práctica, la evolución de la regulación europea y el progreso científico y técnico han traído; y, en tercer lugar, una actualización del sistema legal en materia de comercialización y transformación, que permita hacer frente a los nuevos retos y realidades del sector. En esta norma se dará un tratamiento especialmente detallado a la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, una lacra de especial impacto contra la que España abandera una decidida lucha.
Esta división legal, como se ha indicado, refleja el modo de organizar la normativa en Derecho Europeo, en que la miríada de normas de Derecho derivado se incardinan en tres grandes grupos: uno destinado a la regulación de la pesca como actividad económica sujeta a reglas de protección (el reglamento sobre la Política Pesquera Común, que se completa con multitud de actos como los reglamentos anuales de TAC y cuotas, el reglamento de medidas técnicas o las normas singulares por caladero o arte); otro dedicado a las tareas de inspección y control (lo que se ha dado en llamar el reglamento de control, que se completa con diversas regulaciones en materia de descartes, desembarques, mecanismos de supervisión…); y un último grupo constituido por las normas que se refieren a los aspectos de comercialización, posteriores a la actividad extractiva en sentido estricto (que se sintetizan en el reglamento de la organización común de mercados de productos de la pesca, junto con otras reglas sobre trazabilidad, aspectos sanitarios y de etiquetado o ayudas en el marco del actual Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura).
Del mismo modo, este enfoque responde al reparto de competencias en la materia dentro del propio ordenamiento español. En efecto, la regulación de la pesca extractiva corresponde en exclusiva al Estado, lo que incluye las medidas de protección y regulación de la actividad, así como su corolario, el control y sanción como actividades de policía, mientras que la ordenación del sector y la flota, así como los aspectos de comercialización, se constriñen a la regulación básica, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas.
En un segundo escalón normativo se situarán diversos reales decretos que conjugarán la necesaria flexibilidad para operar conforme a las necesidades concretas de cada caladero, especie y arte con el establecimiento de reglas comunes generales, horizontales y predecibles. En la actualidad se puede apreciar la existencia de un nutrido grupo de reales decretos, algunos de notable antigüedad y enfoques no coincidentes que requerirán de una pronta unificación. En particular, cabe destacar a este respecto la necesidad de reconfigurar un régimen unificado y común en materia de caladero nacional, sobre la base y en plena armonía con lo fijado en esta ley, que se acomete en paralelo, en cumplimiento del compromiso que el Reino de España ha adquirido para con las instituciones europeas en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Del mismo modo, se aprobarán otros reales decretos en desarrollo de la nueva ley que regulen de modo horizontal diversas materias enunciadas en esta norma. Junto con estos reales decretos comunes, procede el mantenimiento, previa depuración de los elementos que tengan carácter general, de los diversos reales decretos que ya disciplinan algunas materias singulares, bien por especies –como el atún rojo- bien por actividades –como la primera venta-. Esta ley contribuirá a esa vocación unificadora de la normativa pesquera al sentar unas bases sólidas y claras sobre las que construir ese nuevo edificio normativo.
El tercer lugar, esta ley prevé casos específicos, perfectamente justificados, en que se mantiene la tradicional habilitación, bien que excepcional,per saltumal Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar determinadas órdenes. Con respecto de la ley actualmente vigente, este proceder se constriñe a los elementos imprescindibles en los que se ejercen por el titular del Departamento potestades de marcado carácter técnico y coyuntural, con frecuencia de carácter ejecutivo y no normativo, como característicamente ocurre en el caso de las vedas, en que no existe una innovación del ordenamiento sino una aplicación de la habilitación legal a las necesidades de gestión del recurso. Comparten con estas órdenes de carácter no normativo el hecho de ser meros actos las resoluciones de diferentes órganos en materia pesquera, a las que en ocasiones la ley se refiere con el fin de dar una cumplida eficacia a las normas fijadas, precisando aspectos materiales, usualmente de vigencia temporal definida. Junto con estas habilitaciones, se reordenará tras una reflexión sosegada el conjunto normativo al reconducir la actual miríada de órdenes ministeriales a un conjunto ordenado que contenga las reglas generales en la ley, su desarrollo horizontal en reales decretos de vocación estructural y sus pormenores en órdenes de carácter mutable y particular.
En definitiva, la complejidad y amplitud de la transformación que se está planificando de la regulación pesquera se plantea en un horizonte temporal razonable y se inicia precisamente con esta ley con el fin de dar cumplimiento a los compromisos europeos, un pilar fundamental para la construcción jurídica del sector, que se tramita junto con el real decreto de caladeros como muestra de la inequívoca voluntad unificadora del paquete normativo propuesto. Este proyecto se completará posteriormente, por lo tanto, con la regulación legal del régimen de control e inspección y su correlativo sistema sancionador, cuya tramitación se avanzará a lo largo del año en curso y se abordará la modernización de la legislación en materia de comercialización. Concluido este proceso, se incluirá una habilitación para que, en virtud del artículo 85 de la Constitución Española, se proceda a la refundición y aclaración de las leyes de modo que, manteniendo su carácter diferenciado, se contengan en un cuerpo único que facilite su acceso y asegure su vocación de unidad conceptual.
El hecho de que la actividad pesquera se base en el aprovechamiento de los recursos pesqueros como recursos marinos vivos renovables, hace que la gestión correcta de los mismos adquiera una importancia preponderante sobre el resto de los aspectos de la política pesquera. Por ello, resulta de capital importancia asegurar que el aprovechamiento de los recursos se realice bajo cánones que aseguren la sostenibilidad de la actividad, como único medio para lograr un aprovechamiento adecuado y duradero.
Con esta ley se pretende dar respuesta a los nuevos retos de la gestión pesquera, como para un óptimo aprovechamiento de los recursos y de las posibilidades de pesca existentes manteniendo un equilibrio con la capacidad de pesca. En ese sentido, la ley en materia de gestión pesquera clarifica los requisitos para el acceso a los recursos pesqueros, tales como la vinculación de las posibilidades de pesca a un buque, la necesidad de obtener una licencia, la inscripción en el registro e inclusión en el censo; redefine el Registro general de la flota pesquera y ordena los censos por caladeros, nacional, comunitario e internacional, en atención a sus características específicas y dando relevancia a las nuevas tecnologías; actualiza los criterios de reparto de posibilidades de pesca; clarifica la transmisión de posibilidades de pesca y recoge distintos mecanismos de gestión para permitir una utilización más eficiente y flexible de las cuotas de pesca. Por otra parte, dedica un capítulo a la pesca recreativa en aguas exteriores, actividad en expansión en los últimos años, que comparte el espacio y el recurso con la pesca profesional y que tiene por tanto un impacto adicional sobre el recurso pesquero objeto de regulación.
Esta ley refuerza el nexo entre ciencia y política pesquera, puesto que la mejor información científica disponible es clave en materia pesquera para garantizar una pesca sostenible. La ley recoge el apoyo decidido a la investigación oceanográfica-pesquera del Estado ya que es el instrumento indispensable que permitirá orientar el diseño de una gestión pesquera realista, adecuando la actividad pesquera a las disponibilidades existentes y bajo los principios de pesca sostenible y responsable.
Asimismo, la ley regula como novedad el acceso a los recursos genéticos que tengan consideración de recursos pesqueros, haciendo uso de las potestades que a los Estados miembros atribuye el artículo 15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica y el artículo 6 del Protocolo de Nagoya.
Por último, mediante esta ley se pretende fortalecer la cooperación y la participación en la política pesquera, ya que los desafíos a los que se enfrenta la gobernanza de la pesca hacen imprescindible el desarrollo de una acción multinivel y concertada en el plano universal, regional y nacional, con la participación de todos los sectores afectados.
Cabe destacar que esta ley ha incorporado mayor densidad normativa a la norma con respecto de su predecesora con el fin de asegurar con mayor detalle un marco normativo estable y predecible para los operadores. Conjugando con cuidado la necesidad de unas bases normativas sostenidas en el tiempo y con rango suficiente con la evidente capacidad de adecuar el ordenamiento en sus detalles a la evolución sectorial y normativa, se ha realizado un sosegado análisis del contenido normativo que, estando ya vigente en el ordenamiento nacional o europeo, debe recogerse, siquiera en sus rasgos esenciales y más permanentes, en la ley. Se trata, por lo tanto, de incorporar el núcleo normativo propio de la esencia de cada institución a la ley para que, sin menoscabo de su desarrollo reglamentario y su ulterior concreción, queden reflejados en el cuerpo legal sus elementos definitorios y consustanciales. En consecuencia, cabe insistir en que no se trata de una innovación regulatoria, sino de un ejercicio de extracción de los rasgos propios que aseguren la recognoscibilidad de los respectivos institutos pesqueros, con frecuencia asentados desde hace años en normas de menor rango y plenamente aplicables, con el fin de asegurar un correcto encaje entre los diferentes estratos normativos concernidos en el sector, mejorando la claridad y la seguridad jurídica.
Para el cumplimiento de estos objetivos, la ley se estructura en cincuenta y cinco artículos que se distribuyen en diez títulos, ocho disposiciones adicionales, una disposición derogatoria única y seis disposiciones finales, con el siguiente contenido:
El título I regula una serie de disposiciones generales que comprenden el objeto, el ámbito de aplicación de la ley, definiciones, principios generales de la actividad pesquera y el principio de igualdad de oportunidades y de trato. Por último, se enumeran las medidas de política de pesca marítima en aguas exteriores, cuya regulación se desarrolla en los siguientes títulos.
El objeto de la presente ley es la regulación de la pesca marítima, que incluye los requisitos para el acceso a los recursos pesqueros, sus medidas de protección, uso sostenible, conservación, regeneración y gestión de los mismos, el fomento de la recopilación de datos, el conocimiento y la investigación oceanográfica pesquera de competencia del Estado, la regulación del acceso a los recursos genéticos que tengan la consideración de recursos pesqueros y la cooperación y coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas.
A este respecto, cabe destacar que la definición de actividad pesquera consiste en buscar recursos pesqueros, largar, calar, remolcar o halar artes de pesca, subir capturas a bordo, transportar, llevar a bordo, transformar a bordo, trasladar, transbordar, enjaular, engordar y desembarcar pescado y productos de la pesca, así como crustáceos y moluscos con artes y aparejos propios de la pesca. Esta definición deriva de la empleada desde hace décadas en la Política Pesquera Común, con la única especificación de la parte final, relevante a efectos internos para delimitar claramente el haz de competencias estatales y autonómicas, con el objeto de asegurar el pleno respeto de sus competencias. Así, se especifica expresamente que queda excluido el marisqueo, entendido como la captura de especies de crustáceos y moluscos con las artes propias del marisqueo, que compete a las comunidades autónomas, como ocurre con la acuicultura, ésta sí, definida autónomamente por la normativa europea.
El ámbito de aplicación de la ley lo constituyen las actividades pesqueras, así como cualquier otra actividad susceptible de afectar a los recursos pesqueros o sus hábitats, desarrolladas bien en aguas sometidas a soberanía o jurisdicción española, incluyendo el mar territorial, la zona económica exclusiva y la zona de protección pesquera del Mediterráneo, con excepción de las aguas interiores, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 10/1977, de 4 de enero, sobre mar territorial; en la Ley 15/1978, de 20 de febrero, sobre zona económica, y en el Real Decreto 1315/1997, de 1 de agosto, por el que se establece una zona de protección pesquera en el mar Mediterráneo, y el Real Decreto 236/2013, de 5 de abril, por el que se establece la Zona Económica Exclusiva de España en el Mediterráneo noroccidental, o bien fuera de las aguas bajo jurisdicción española por buques españoles, de conformidad con lo dispuesto en los tratados, acuerdos y convenios internacionales, en la normativa europea, y en la legislación nacional de países terceros que pueda ser de aplicación.
Como dispone la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, fuera del uso común general del mar, «no se admitirán sobre el medio marino más derechos de uso, explotación y aprovechamiento que los autorizados en virtud de la legislación sectorial aplicable, que se planificarán de acuerdo con la estrategia de la demarcación marina correspondiente o de manera que sean compatibles con ésta», como precisamente dispone la presente norma.
Cabe destacar, asimismo, que el ámbito espacial de los caladeros nacionales que tradicionalmente se han venido empleando en la normativa pesquera pero que por primera vez se recogen en una norma con rango legal es coincidente con las cinco demarcaciones marinas creadas por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, desarrollada por el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril. Así, el Subcaladero Cantábrico y Noroeste coincide con la Demarcación Marina Noratlántica, el Subcaladero del Golfo de Cádiz coincide con la Demarcación Marina Sudatlántica y parte de la Demarcación Marina del Estrecho y Alborán, el Subcaladero Mediterráneo coincide con la Demarcación Marina Levantino-Balear y parte de la Demarcación Marina del Estrecho y Alborán y, por último, el Subcaladero Canario coincide con la Demarcación Marina Canaria.
En el caso del Archipiélago Canario, la normativa pesquera de aplicación tendrá en cuenta el reconocimiento del Archipiélago Canario como Región Ultraperiférica en el artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como las peculiaridades del caladero canario, de acuerdo con el artículo 4.4 del estatuto de autonomía de Canarias.
Entre los principios generales que rigen la actividad pesquera, destacan la sostenibilidad desde las tres vertientes, ambiental, económica y social, el enfoque ecosistémico y el principio de explotación conforme a un Rendimiento Máximo Sostenible, y el enfoque integral e integrado del sector pesquero en el marco de la economía azul. Estos principios generales impregnan todo el texto legal de tal forma que cualquier actuación o medida de protección, conservación y gestión de los recursos pesqueros deberá ajustarse a los mismos.
Las actuaciones y medidas aplicadas en desarrollo y en virtud de la presente ley deberán respetar el principio de igualdad de trato y oportunidades, con el fin de evitar, en el desarrollo de las distintas actividades reguladas en esta ley, situaciones de discriminación de hecho por razón de sexo, origen racial o étnico, discapacidad, orientación sexual, identidad de género, características sexuales, edad, creencias o religión, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, o que los operadores puedan ser discriminados con motivo de la actividad o pesca desarrollada, teniendo en cuenta que el tratamiento diferenciado de situaciones distintas no implica en ningún caso el trato discriminatorio sino un reconocimiento de la diversidad.
El título II regula el acceso a los recursos pesqueros. Los recursos naturales del mar territorial y de la Zona Económica Exclusiva, ya sean pesqueros o de otra naturaleza, son bienes demaniales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 132.2 de nuestra Constitución. Tal consideración les dota de las tres tradicionales dimensiones que el ordenamiento se ha dado para su correcta protección, actualmente recogidas en el artículo 132.1 de la Constitución Española y en el artículo 6.a) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas: inembargables, imprescriptibles e inalienables. Derivado de esto, el Poder público es el protector de su integridad y de que el uso que se les dé sea conforme a su naturaleza y atiende a los fines de interés general que les son propios. Esto es acorde con lo dispuesto también en la propia política pesquera común, y ya la propia Ley 3/2001, de 26 de marzo, así lo señalaba.
Los recursos pesqueros están amparados por medidas de conservación, protección y regeneración específicas para estos recursos reguladas en la legislación pesquera, nacional, europea como parte de la Política Pesquera Común, e internacional, a través de los Convenios, Tratados y Acuerdos Internacionales en los que el Reino de España y la Unión Europea son parte, en especial, de las organizaciones regionales de pesquerías.
Es preciso, pues, compatibilizar el derecho de quienes deseen pescar con las prescripciones que impone la regulación del demanio público. Por lo tanto, el fin social común que han de tener los recursos pesqueros debe conciliarse con la regulación de los permisos que habiliten el ejercicio ordenado de ciertas actividades, siempre que se cumplan los requisitos impuestos en la normativa de aplicación, para que quienes sean interesados puedan operar en este espacio.
La naturaleza jurídica de la autorización determina el reconocimiento de una situación jurídica individualizada resultante de un procedimiento administrativo de naturaleza reglada que faculta al particular a realizar una actividad en las condiciones y forma determinadas en la normativa reguladora. En este sentido, el título habilitante, la licencia de pesca, implica el reconocimiento de un derecho de naturaleza patrimonial no indemnizable cuando su privación singular se ajuste a lo establecido en la norma reguladora de su otorgamiento en atención a la naturaleza demanial de las posibilidades de pesca, de acuerdo con lo indicado tanto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como en la jurisprudencia.
En este título se ordena y agrupa en un único apartado la regulación relativa a los requisitos previos para el acceso a los recursos, disponer de una licencia de pesca; estar en situación de alta en el Registro General de la Flota Pesquera; y la pertenencia a un censo por caladero y modalidad.
La ley contempla una nueva regulación del Registro General de la Flota Pesquera, adscrito al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y se establecen censos por caladero y modalidad, introduciéndose como novedad la ordenación de los censos por caladeros (distinguiendo entre nacional, comunitario e internacional) en atención a sus características específicas y dando relevancia a las nuevas tecnologías. Se adapta a la realidad el régimen de licencias y otras autorizaciones que reciben nombres distintos en función de su objeto: licencia de pesca, autorización especial de pesca, autorización para la flota pesquera exterior, ganando en sistematicidad y claridad.
El título III contiene una regulación de las medidas de conservación y uso sostenible de los recursos pesqueros. Estas medidas se definen como todas aquellas dirigidas a garantizar una explotación sostenible de los mismos desde el punto de vista ambiental y la viabilidad a largo plazo del sector. Se incluyen medidas tales como la limitación del volumen de capturas; la talla o el peso de las especies; los artes y aparejos de pesca o las vedas, en la línea de la regulación tradicional en esta materia.
El título IV está dedicado a las medidas de protección y regeneración de los recursos pesqueros, entre otras, la declaración de zonas de protección pesquera; la regulación de la actividad en los Espacios Marinos Protegidos; medidas preventivas respecto a actividades susceptibles de perjudicar a los recursos pesqueros o sus hábitats, o cualquier otra medida que aconseje el estado de los recursos. En este ámbito, sin duda, ocupa un papel destacado la adopción de medidas conducentes a minimizar las capturas accidentales de cetáceos, tortugas marinas y aves en las artes de pesca.
A este respecto, cabe destacar que reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha venido declarando que «por pesca marítima hay que entender la regulación de la actividad extractiva y, como presupuesto de ella, el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros» (por todas, SSTC 147/1991; 44/1992; 57/1992; 149/1992; 184/1996; y 38/2002). En consecuencia, la protección, conservación y regeneración de los recursos pesqueros es una parte consustancial a la legislación pesquera y, en la medida en que sus herramientas son suficientes para evitar la pérdida de biodiversidad, son las que han de aplicarse al caso, teniendo en cuenta que los recursos pesqueros, por aplicación de la disposición adicional tercera de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, están excluidos de dicha norma.
Este título está dedicado a las zonas de protección pesquera, las reservas marinas de interés pesquero, las zonas de acondicionamiento marino y las zonas de repoblación marina y se regula el régimen aplicable al medio marino en los Espacios Naturales Protegidos, en los que las limitaciones y prohibiciones se fijarán por el Gobierno, con el fin de asegurar una actuación coordinada y articulada entre los diferentes departamentos ministeriales y la más cohesionada aplicación de la normativa afectada. Debe destacarse que se trata de un supuesto en que concurren sobre un mismo espacio físico competencias diferentes, cuyos regímenes jurídicos se superponen y debe asegurarse su efectiva coordinación y la evitación de incongruencias en su aplicación, preservando al propio tiempo el reparto de competencias entre los órganos competentes implicados.
También se regula la extracción de la flora marina en aguas exteriores, que requerirá autorización del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, las obras, instalaciones y demás actividades en el mar y los vertidos en aguas exteriores que requerirán, en ambos casos, informe previo y preceptivo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
En relación con las medidas de mitigación de las capturas accidentales, cabe señalar además que el Gobierno ha aprobado el Plan Nacional para la reducción de las capturas accidentales en la actividad pesquera, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. El plan se estructura como una guía para evaluar y hacer un seguimiento del problema de las capturas accidentales en la flota española y proponer soluciones técnicas que permitan reducir o eliminar, cuando sea posible, las capturas de especies sensibles.
Las acciones contempladas en el plan deberán desarrollarse durante la próxima década, de modo que en 2030 se alcance un nivel de impacto de la actividad pesquera en la fauna sensible que no ponga en peligro a las poblaciones afectadas.
El título V se refiere a las medidas de gestión de los recursos pesqueros. Estas se definen como todas aquellas medidas y mecanismos dirigidos a racionalizar y ordenar la explotación de los recursos mediante su distribución entre el sector, y equilibrar el esfuerzo pesquero y el desarrollo del sector. Se incluyen, entre otras, la asignación de posibilidades de pesca por buques o grupos de buques, la transmisión entre buques de las posibilidades de pesca asignadas, o los mecanismos de optimización y flexibilización de la gestión de las posibilidades de pesca. Sólo pueden acceder a la actividad pesquera quienes tengan un buque registrado; cuenten con una licencia de pesca inherente al buque; pertenezcan a un censo y tengan unas posibilidades de pesca, que no pueden desvincularse de un buque.
La asignación de las posibilidades de pesca se incluye dentro de las medidas de gestión de los recursos pesqueros como mecanismo dirigido a racionalizar y ordenar la explotación de los mismos mediante su distribución entre el sector.
Un aspecto clave de la ley es la definición clara de las posibilidades de pesca como el volumen de capturas, esfuerzo de pesca, o tiempo de pesca o de presencia en una zona de pesca que se asigna a un buque o grupo de buques conforme a los criterios establecidos en la presente ley y en su normativa de desarrollo, de modo que se configure como un concepto general que abarque las diferentes modalidades en que los recursos pueden repartirse. Se refuerza así el vínculo entre el buque y las posibilidades de pesca, como corolario último de la obligación de los poderes públicos de asegurar el fin social en el empleo de tales recursos.
Asimismo, se amplían y clarifican los criterios de reparto. Se introducen criterios como el impacto de la actividad pesquera ejercida sobre los recursos, organismos juveniles, especies accesorias, y sobre el medio ambiente y ecosistemas en general o la contribución a la economía local.
Respecto a la transmisión de las posibilidades de pesca, se distingue por primera vez en una norma con rango legal entre transmisiones temporales y transmisiones definitivas de las posibilidades de pesca, distinción ya consagrada en normas de inferior rango y esencial para la correcta gestión de la actividad pesquera. Se exigirá autorización previa del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en todo caso, para su transmisión total o parcial, temporal o definitiva, voluntaria o forzosa. De este modo, se abandona la diferenciación contenida en la vigente Ley 3/2001 de 26 de marzo, entre transmisiones entre buques del mismo o de distinto armador para ajustarse mejor a las necesidades del sector, en coherencia con el desarrollo reglamentario que se ha ido realizando en los sucesivos Planes de Pesca, y con el fin de salvaguardar las funciones que la Administración tiene encomendadas en materia de protección de los intereses generales y gestión de los recursos pesqueros.
Por último, en relación con la transmisión de las posibilidades de pesca, se determinarán reglamentariamente los requisitos que han de reunir las transmisiones de posibilidades de pesca de modo que se permita concretar en el marco fijado en esta ley los requisitos concretos que en cada pesquería sean relevantes en función de su idiosincrasia y necesidades.
Mediante esta ley se da respuesta asimismo a la necesidad de elevar a rango legal materias que hasta el momento estaban reguladas meramente en vía reglamentaria, en especial en lo relativo a las cuestiones de gestión pesquera. La inclusión en la ley de estas materias las dota de garantía y seguridad jurídica sin impedir su concreción mediante instrumentos de menor rango.
Se regulan así mecanismos de flexibilidad y optimización para maximizar la eficiencia en el reparto y en el consumo de posibilidades de pesca asignadas, como las reservas de posibilidades de pesca que permiten a la Administración disponer de determinadas posibilidades con el fin de atender finalidades de interés general, como hacer frente a riesgos de paralización de parte de la flota, permitir la entrada en una pesquería de buques que no reúnan los requisitos de actividad histórica exigidos en la misma dada la evolución de los recursos pesqueros o para garantizar el cumplimiento de las asignaciones de cuotas a España y evitar sobrepasamientos de los límites admisibles de capturas.
Se regulan los intercambios de cuotas entre España y otros Estados, que ya se vienen realizando en la práctica y se dotan de mayores garantías de transparencia. Finalmente destaca el hecho de regular la prescripción de las posibilidades de pesca.
El título VI regula la pesca recreativa en aguas exteriores, actividad que tiene un indudable impacto en los recursos y en la economía. La principal novedad versa sobre la creación de un Registro de Pesca de Recreo en el que figurarán inscritas todas aquellas personas físicas y embarcaciones de recreo que se encuentren autorizadas para el ejercicio de la pesca de recreo, así como todas aquellas personas que dispongan de una autorización especial, lo que permitirá un conocimiento más profundo de la dimensión e impacto de esta actividad y la necesaria adopción de las medidas de gestión que procedan en cada momento.
El título VII establece el fomento y los objetivos de la política de investigación pesquera y oceanográfica, a fin de compatibilizar la explotación sostenible de los recursos con el respeto al medio ambiente marino, incluyendo la conservación de la biodiversidad, en el marco del código de conducta para una pesca responsable, incluyendo, como uno de los objetivos novedosos de la investigación, la búsqueda de nuevos sistemas de explotación de los recursos pesqueros más sostenibles y respetuosos con el medio marino.
Se regula la necesidad de una planificación y programación de la investigación y la participación y colaboración de las organizaciones y asociaciones pesqueras profesionales y de recreo, los clubes y centros de buceo, las ONG y en general todos los agentes del sector pesquero en el cumplimiento de los objetivos de la investigación pesquera y oceanográfica.
Dedica la ley un artículo especifico al Instituto Español de Oceanografía, Centro Nacional del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, como instituto científico de referencia en la investigación pesquera, que atenderá los objetivos de investigación oceanográfica-pesquera al servicio de la política pesquera del Estado, ejerciendo funciones de investigación y de apoyo técnico-científico y de participación en foros y organismos internacionales en los que esté representado el Reino de España, sin perjuicio de otras funciones que tenga asignadas.
El título VIII regula el acceso a los recursos genéticos que tengan la consideración de recursos pesqueros. Se trata de una de las principales novedades de la presente ley pues establece, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 y la disposición adicional tercera de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, que corresponde a la normativa específica en materia de pesca marítima la regulación del acceso a los recursos genéticos que tengan la consideración de recursos pesqueros. Se designa al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación como autoridad competente en materia de acceso a dichos recursos.
El título IX establece los mecanismos de coordinación, cooperación y participación institucional en la política de pesca. Se regulan en un mismo título estos principios, que han de regir las relaciones con otras Administraciones Públicas, con el sector pesquero y con el resto de actores e instituciones relevantes en materia de pesca sostenible.
Se regulan, como instrumentos orgánicos de cooperación, la Conferencia Sectorial de Pesca y su grupo de trabajo, la Comisión Sectorial de Pesca, recogiendo así en la norma este órgano creado conforme a la Ley 40/2015, de 1 de octubre.
Por último, el título X procede a la remisión en bloque del régimen sancionador de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, en el Título V, Capítulos I, II y IV, cuyas disposiciones continúan vigentes, de aplicación a la presente ley y a las disposiciones que se dicten en desarrollo y aplicació