Categoría: Judicial

e instrumentaliza el «copago» de tales servicios, entendiendo que esas condiciones básicas hacen referencia «al contenido primario […] del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos [...])» [FJ 3 b)]. Ahora bien, como precisamos en esa misma sentencia, la comunidad autónoma que ha asumido la competencia exclusiva en materia de servicios sociales en su Estatuto de Autonomía (en el caso de Cataluña, art. 166.1 EAC) «tiene la competencia financiera para la creación y regulación de las tasas por prestación de los servicios de atención asistencial del catálogo del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en la [comunidad autónoma] al ser precisamente la competente para prestar tales servicios públicos» en virtud de su Estatuto de Autonomía. «Y adicionalmente, es el propio legislador estatal el que, en el art. 14.2 de la Ley 39/2006, ha atribuido a las comunidades autónomas la prestación de los servicios públicos del sistema para la autonomía y atención a la dependencia a través de su red de servicios sociales» (STC 27/2017, FJ 4).
Por tanto, de acuerdo con la legislación estatal, hay una posibilidad innegable de que existan contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades que deba recaudar la Agencia Catalana de Protección Social, derivadas del ejercicio por parte de la comunidad autónoma de sus competencias exclusivas en materia de servicios sociales. Y esa posibilidad resulta también refrendada por el art. 66 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales, referido a la participación del usuario o usuaria en la financiación de las prestaciones, cuyo apartado 1 dispone que «[e]n las prestaciones de servicios garantizadas no gratuitas, la Generalidad debe establecer en la Cartera de servicios sociales el módulo social y la participación económica de los usuarios en su coste», determinándose en el art. 67 los criterios para el establecimiento de la participación de los usuarios. Es decir, que tanto la legislación estatal como la autonómica en materia de servicios sociales contemplan el copago por los usuarios en cuanto a determinados servicios y prestaciones, lo cual justifica de manera indudable, desde la perspectiva constitucional, la previsión del art. 3.1 h) de la Ley 21/2017.
En todo caso, con independencia de lo anterior, no podemos soslayar que, además de la competencia indicada en materia de servicios sociales, el art. 165 EAC asigna a la Generalitat la competencia compartida en materia de seguridad social, «respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social», que incluye, entre otras funciones, «[l]a gestión del régimen económico de la Seguridad Social» [apartado 1 b)]. Ahora bien, ello no permite entender que corresponda a la Generalitat directamente la gestión íntegra de ese régimen económico, como ya ha precisado este tribunal al delimitar el alcance de esa competencia de gestión económica en relación con la que al Estado reserva el art. 149.1.17 CE, entre otros pronunciamientos, en la STC 124/1989, de 7 de julio, cuya doctrina ha sido reiterada, entre las más recientes, en las SSTC 7/2016, de 21 de enero, FJ 4; 133/2019, de 13 de noviembre, FJ 5, y 158/2021, de 16 de septiembre, FJ 4.
Ya dijimos en el fundamento jurídico 3 de la STC 124/1989 que del art. 149.1.17 CE no puede extraerse la apresurada conclusión de que en materia de régimen económico de Seguridad Social el Estado retenga solo potestades normativas, sino que puede comportar igualmente la atribución de competencias de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social (en el mismo sentido, STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6). Y es que «[e]l designio perseguido con el acantonamiento del “régimen económico” dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de “un régimen público”, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de seguridad social (art. 149.1.1 de la Constitución)». Como puede deducirse de los antecedentes y de los debates parlamentarios que culminaron en la aprobación del texto del art. 149.1.17 CE, «la mención separada del “régimen económico” como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no solo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las comunidades autónomas. En su dimensión o expresión jurídica, el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema. No basta, por tanto, con la reserva de las competencias normativas para, desde las mismas, disponer la solidaridad financiera, mediante el establecimiento de reglas para la transferencia de fondos, a través de la tesorería, de una a otra comunidad autónoma, en función de las disponibilidades financieras de cada momento. La Constitución no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no solo de normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios» (STC 124/1989, FJ 3).
En consecuencia, «la gestión del régimen económico de la Seguridad Social», que se encuentra contemplada en el art. 165.1 b) EAC, no puede ser entendida en un sentido extensivo, que comprenda toda actividad de gestión de dicho régimen económico, sino que está condicionada intrínsecamente por la propia noción del sistema de seguridad social, pues «las concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la Seguridad Social serán solo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de seguridad social» (SSTC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3, y 133/2019, de 13 de noviembre, FJ 5).
De lo hasta aquí expuesto podría llegar a deducirse que no todas las funciones recaudatorias a que se refiere el precepto discutido estén residenciadas actualmente en la administración de la Generalitat. No obstante, como señalamos en la STC 128/2016, de 7 de julio, en relación con el apartado 2 de la disposición adicional vigésima quinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo, precedente de la Ley de la Agencia Catalana de Protección Social que ahora examinamos, cabe entender el precepto «en el sentido de que alude no tanto a competencias que sean, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias de la comunidad autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se corresponderían, sin embargo con competencias que la Generalitat sí ostenta positivamente conforme al Estatuto de Autonomía de Cataluña» [FJ 9 B) c)]. En suma, así entendido el precepto y la referencia que en el mismo se contiene «a las competencias que tiene atribuidas en esta materia la Generalidad», debe ser considerado conforme a la Constitución por no invadir las competencias estatales, interpretación de conformidad que se llevará al fallo.
Por otra parte, como ya se expuso antes, el abogado del Estado sostiene que el art. 3.1 h) invade la competencia del Estado en materia de «asistencia social interna». Ya nos hemos referido más arriba al alcance de la materia «asistencia social» que, atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de esta, pues su sostenimiento se realizaría al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios, y su dispensación la llevarían a cabo entes públicos u organismos dependientes de entes públicos. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4).
Ahora bien, tanto las actuaciones de la Seguridad Social como las de asistencia social persiguen la atención de situaciones de necesidad, respondiendo al mandato del art. 41 CE, según el cual, los poderes públicos «mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo», añadiendo que «la asistencia y prestaciones complementarias serán libres». Como se señala en la STC 239/2002, de 11 de diciembre, este precepto consagra un sistema de protección social encomendado a los poderes públicos que tiene como eje fundamental, aunque no único, al sistema de Seguridad Social de carácter imperativo, el cual coexiste con otros complementarios, siendo por ello un precepto neutro desde la perspectiva de la distribución de competencias (FJ 6). En todo caso, según se indica en esa misma sentencia, «resulta legítimo constitucionalmente que la Seguridad Social, en cuanto función de Estado destinada a cubrir las situaciones de necesidad que puedan generarse, incluya en su seno prestaciones de naturaleza no contributiva. Pero ello no abona que tal expansión sobre el alcance que dicha materia tenía al aprobarse la Constitución merme o restrinja el ámbito propio de la “asistencia social”, pues esta tendencia, que, de profundizarse, incluso podría determinar el vaciamiento de esta última materia, con el consiguiente menoscabo de las competencias autonómicas, no ha sido querida por el constituyente, en la medida en que atribuye el apoyo a las situaciones de necesidad a todos los poderes públicos, de manera que cada cual actúe en su respectivo ámbito de competencias. Y ello, como antes afirmábamos, “con independencia de que el sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección” (STC 76/1986, FJ 7) que la llamada “asistencia social”. De este modo, una interpretación del art. 41 CE en el marco del bloque de constitucionalidad, permite inferir la existencia de una asistencia social “interna” al sistema de Seguridad Social y otra “externa” de competencia exclusiva de las comunidades autónomas» (FJ 5). Es de aclarar, no obstante, que, dado el carácter neutro que hemos asignado al art. 41 CE, esa asistencia social «interna» al sistema de seguridad social no es propiamente un título competencial, sino una esfera de actuación que se desarrolla dentro del campo de la Seguridad Social para dar cumplimiento al mandato del art. 41 CE, en la que se intervendrá tanto por parte del Estado como de las comunidades autónomas que cuenten con competencias en esa materia (como es el caso de Cataluña, que las tiene en virtud del art. 165 EAC), operando cada uno dentro de su respectivo ámbito competencial.
Aclarados los anteriores extremos, hay que rechazar que el art. 3.1 h) de la Ley de la Agencia Catalana de Protección Social invada las competencias estatales en materia de «asistencia social interna», que equivale a afirmar que no vulnera las competencias estatales del art. 149.1.17 CE en materia de seguridad social, pues, según ya se ha concluido, se mueve dentro de los títulos competenciales establecidos en los arts. 165 y 166 EAC, o, como precisa el precepto, «en el marco de las competencias que tiene atribuidas en esta materia [la protección social] la Generalidad».
En definitiva, no se advierte tacha alguna de inconstitucionalidad en el art. 3.1 h), por lo que debe desestimarse el recurso en relación con el mismo.
c) En cuanto al apartado 2, le imputa el recurso el mismo motivo de impugnación que a los párrafos d) y h) del apartado 1. La impugnación debe ser desechada, pues el precepto en cuestión contiene una cláusula de cierre que se limita a prever la posibilidad de que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en materia de protección social puedan atribuir a la Agencia de Protección Social otras funciones en el futuro, mediante los instrumentos jurídicos oportunos. Carece, por tanto, de todo contenido competencial actual y específico, por lo que en modo alguno incurre en vulneración de las competencias estatales establecidas en el art. 149.1.17 CE. En este punto, la impugnación que formula el Estado es meramente preventiva y no puede ser atendida.
B) A los apartados 1 c) y 2 del art. 3 se les imputa que prevén la asunción de competencias que se atribuyan en el futuro a la Agencia, lo que, si no se ciñe a competencias actuales o a funciones que puedan reconducirse a competencias estatutarias de la comunidad autónoma, en los términos expuestos por la STC 128/2016, sería inconstitucional según mantiene el recurso. El Parlamento de Cataluña opone el carácter preventivo de la impugnación, y, al igual que la representación de la Generalitat, considera que su constitucionalidad resulta clara aplicando el criterio de la citada STC 128/2016.
El contenido del apartado 2 ya ha quedado expuesto en el punto anterior, y el apartado 1 c), en una línea similar, prevé que la Agencia Catalana de Protección Social organiza y gestiona los recursos que integran el sistema de servicios sociales «y los que en un futuro le sean atribuidos». Es decir, en ambos casos se contempla la posibilidad de que se le atribuyan en el futuro nuevos recursos o nuevas funciones, sin especificar cuáles puedan ser estos. Sin embargo, el abogado del Estado sostiene su inconstitucionalidad para el caso de que esas futuras atribuciones no tengan encaje en competencias autonómicas actuales o funciones que puedan encontrar ajuste con las previsiones del estatuto de autonomía. Este planteamiento no puede ser admitido, pues parte del prejuicio de que se va a hacer un uso desviado de esas previsiones legales para incurrir en excesos respecto del ámbito competencial delimitado por el Estatuto de Autonomía de Cataluña, con invasión de las competencias estatales, hipótesis de partida que no puede ser asumida por este Tribunal Constitucional. El control de constitucionalidad de las normas que corresponde efectuar a este tribunal no puede fundarse en presunciones sobre eventuales conductas arbitrarias de quienes están llamados por el ordenamiento jurídico a su aplicación, ni puede efectuar un enjuiciamiento abstracto sobre el pretendido resultado que necesariamente traerá consigo la aplicación del precepto (STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4). Este tribunal tiene declarado que «es constante la doctrina que insiste en que no será legítima la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden de competencias establecidas en la [Constitución] y, dentro del marco constitucional, en los Estatutos de Autonomía (STC 49/1984, de 5 de abril, FJ 2)» (STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 2).
En consecuencia, la impugnación de estos dos preceptos, que tiene un carácter estrictamente preventivo, debe ser desestimada.
5. El recurso se dirige a continuación contra el art. 5, regulador de los «[p]rincipios generales de actuación» de la Agencia, y, más específicamente, contra su apartado 3, en el que se recoge el principio de predictibilidad, en los siguientes términos: «Predictibilidad: se concreta en una aplicación coherente de las normas. Los derechos y los deberes de los ciudadanos deben estar bien definidos, y las políticas y las normas deben ejecutarse con criterios constantes y con la máxima transitoriedad posible cuando sea necesario realizar cambios en las obligaciones contributivas, en la configuración del derecho de acceso o en una prestación, o en sus características, y, en general, en los derechos de los ciudadanos».
En el recurso se argumenta que de esta referencia a la predictibilidad y del contenido del apartado 3 se deduce la ruptura de la caja única del sistema, que se asocia a la competencia exclusiva estatal en materia del régimen económico de la Seguridad Social. Discuten ese planteamiento las representaciones autonómicas. El Parlamento de Cataluña afirma que se trata de la aplicación coherente de las normas, siendo evidente que no interfiere en la unidad del sistema económico de la Seguridad Social ni en la unidad de su regulación jurídica, ni supone la adopción de una política distinta de la Seguridad Social en Cataluña. Por su parte, la abogada de la Generalitat sostiene que dicho principio se proyecta sobre las competencias estatutarias en materia de protección social, y que se aplica, en todo caso, a las competencias compartidas que puedan corresponder a la Generalitat en materia de régimen económico de la Seguridad Social, y a las prestaciones asistenciales cubiertas por la competencia en materia de servicios sociales.
Ante todo, conviene poner de relieve que lo que establece el art. 5.3 de la Ley 21/2017 es un principio de actuación de la Agencia Catalana de Protección Social, que, por tanto, queda restringido al ámbito ejecutivo, sin afectar al de la normación, y que, por otro lado, se refiere al modo en que ha de proceder aquella en el ejercicio de las funciones contenidas en el art. 3 que,a priori, de acuerdo con lo que se ha expuesto al examinar las impugnaciones dirigidas frente a dicho precepto, resultan acordes con el régimen de distribución de competencias resultante del bloque de la constitucionalidad, ya que encuentran encaje en las previsiones de los arts. 165 y 166 EAC, sin invadir las competencias que al Estado reserva el art. 149.1.17 CE. Por consiguiente, si ese principio se ha de aplicar en relación con el ejercicio de unas competencias autonómicas que encuentran amparo en el texto estatutario, el acomodo de la actuación de la agencia a ese principio difícilmente podrá dar lugar a la ruptura de la caja única ni afectar a la competencia exclusiva del Estado en relación con el régimen económico de la Seguridad Social.
En todo caso, lo que ese principio viene a imponer a la Agencia es una «aplicación coherente de las normas». La predictibilidad es un trasunto del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que se traduce, como nos recuerda la STC 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 6, entre otros aspectos, en la «certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados», así como en «la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho». De esta forma, el art. 5.3 impone a la Agencia una correcta definición de los derechos y deberes de los ciudadanos, así como la actuación con criterios constantes en la ejecución de las políticas y las normas en materia de protección social, exigiéndole que actúe con la máxima transitoriedad cuando se produzcan cambios en los derechos y obligaciones de los ciudadanos, lo que equivale a imponer a la Agencia que ejecute en el menor tiempo posible las variaciones normativas que se produzcan y que se refieran a los derechos, a las prestaciones y a las obligaciones contributivas de los ciudadanos. De acuerdo con lo que se ha expuesto al examinar las tachas dirigidas contra distintos apartados del art. 3, las funciones gestoras que, en relación con dichos extremos, realiza la Agencia, encuentran cobertura en las competencias que asignan a la comunidad autónoma los arts. 165 y 166 EAC, tanto si se refieren a prestaciones como a contribuciones, sin que el precepto aquí discutido prejuzgue sobre cuál ha de ser el origen, estatal o autonómico, de las normas en cuya aplicación se habrá de actuar conforme al principio de predictibilidad.
No se aprecia, en suma, que la aplicación de dicho principio pueda producir una ruptura en la caja única del sistema ni afectar a la competencia exclusiva del Estado sobre el régimen económico de la Seguridad Social, por lo que el recurso debe ser desestimado también en cuanto al art. 5.3.
6. El siguiente precepto frente al que se solicita en el recurso la declaración de inconstitucionalidad es el art. 14.3 de la Ley 21/2017, referido a los recursos económicos de la Agencia Catalana de Protección Social. Más en concreto, la tacha se circunscribe al párrafo b) del precepto, cuyo tenor es el siguiente:
[…]
3. Los recursos económicos de la Agencia Catalana de Protección Social están constituidos por:
[…]
b) Los recursos derivados del ejercicio de la función recaudadora de las contribuciones al sistema de protección social que puedan definirse en el marco de las competencias que en cada momento tenga atribuidas la Generalidad».
En el recurso se afirma que dicha regla es inconstitucional por vulnerar la competencia exclusiva del Estado sobre régimen económico de la Seguridad Social, al incluir los recursos derivados de la función recaudadora de las contribuciones al sistema de protección social. También invadiría la asistencia social interna al sistema de seguridad social, aceptándose tácitamente que la Generalitat no ostenta en este momento competencia alguna en la materia, por lo que lo difiere al futuro. El letrado del Parlamento de Cataluña y la abogada de la Generalitat reiteran, en contra de ese planteamiento, los argumentos que expusieron al socaire de la impugnación del art. 3.
Como bien señalan las representaciones autonómicas, basta con remitirse a las consideraciones efectuadas en el fundamento jurídico 4 en relación con el art. 3 de la Ley 21/2017, especialmente las relativas al apartado 1 h), para rechazar esta impugnación, sin perjuicio de que deba extenderse también respecto de este precepto la interpretación de conformidad allí realizada, por la conexión existente entre ambos.
Por otra parte, el precepto impugnado establece una doble condición para que la agencia pueda nutrirse de los recursos procedentes de contribuciones al sistema de protección social: por una parte, que tengan lugar en el marco de las competencias que en cada momento tenga atribuidas la Generalitat, lo que implica que no será posible obtener recursos procedentes de contribuciones ajenas a ese marco competencial; y, por otra, que ese preciso marco competencial permita definir tales contribuciones, porque si no caben dentro del mismo, no será factible su establecimiento. Queda excluida, por consiguiente, la posibilidad de la invasión de las competencias estatales en virtud de la previsión del art. 14.3 b) de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017.
7. El recurso de inconstitucionalidad también impugna la disposición adicional primera de la Ley, en la cual se establece lo siguiente:
Queda expresamente excluida de las funciones de la Agencia Catalana de Protección Social la gestión de las prestaciones sanitarias, que corresponde al Servicio Catalán de la Salud, sin perjuicio de que el reconocimiento del derecho de acceder a dichas prestaciones o de obtener un reembolso de gastos corresponda a la Agencia o a otros organismos especializados».
Se achaca a esta disposición que excluye de las competencias de la agencia la función de gestión de las prestaciones sanitarias, pero le atribuye el reconocimiento del derecho a acceder a dichas prestaciones o de obtener un reembolso de gastos, lo que vulneraría la competencia estatal del art. 149.1.16 CE. La abogada de la Generalitat defiende la constitucionalidad de la disposición, señalando que, pese a su no muy afortunada redacción, se refiere a la competencia que corresponde a la Generalitat sobre coordinación de las actuaciones del sistema sanitario vinculadas a las prestaciones de la Seguridad Social, en virtud del art. 165.1 c) EAC. Por su parte, el letrado del Parlamento de Cataluña sostiene que su principal función es la exclusión expresa de la gestión de las prestaciones sanitarias por parte de la agencia, y que no se establece una competencia sobre el reconocimiento del derecho de acceder a dichas prestaciones o de obtener un reembolso de gastos, y que, en todo caso, las comunidades autónomas pueden establecer servicios complementarios, costeados exclusivamente con cargo a sus presupuestos, solo para beneficiarios y asegurados, y que, en consecuencia, la autorización para que accedan a los mismos quienes no tengan esa condición, con la consiguiente contraprestación, debe corresponder a la misma comunidad autónoma, por lo que no se menoscaban competencias estatales.
El reconocimiento del derecho a acceder a las prestaciones sanitarias o la obtención de reembolsos serían actividades típicamente ejecutivas, que estarían amparadas dentro de la competencia compartida que reconoce a la Generalitat el art. 162.3 a) EAC sobre «[l]a ordenación, la planificación, la determinación, la regulación y la ejecución de las prestaciones y los servicios sanitarios, sociosanitarios y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para todos los ciudadanos», o, en último término, en la que invoca la abogada de la Generalitat, en relación con «[l]a organización y la gestión del patrimonio y los servicios que integran la asistencia sanitaria y los servicios sociales del sistema de la Seguridad Social en Cataluña» [art. 165.1 c) EAC].
Además, en ambos casos, la intervención autonómica aparece contemplada por la propia legislación básica en materia sanitaria, lo que permite también excluir la vulneración competencial que se denuncia.
Así ocurre en el caso de los reembolsos, tanto si entendemos que se está refiriendo a los que debe percibir la administración por las prestaciones sanitarias en determinados supuestos, como a los que pueda corresponder obtener los titulares del derecho a la asistencia sanitaria.
En efecto, en cuanto a la primera perspectiva, sin ánimo de exhaustividad, los reembolsos se contemplan en la legislación básica estatal tanto para el caso de los que debe percibir la administración por las prestaciones sanitarias a usuarios sin derecho a la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos [arts. 16, 46 d) y 83 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad y art. 3.3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud] como para las aportaciones o reembolsos de los usuarios que procedan en los casos de la cartera común suplementaria y de la cartera común de servicios accesorios del sistema nacional de salud, a que se refieren, respectivamente, los arts. 8tery 8quaterde la Ley 16/2003, o, incluso, en los supuestos de la cartera de servicios complementaria de las comunidades autónomas, prevista en el art. 8quinquiesde la misma Ley 16/2003.
Tampoco existe problema de constitucionalidad si entendemos referida la norma a los reembolsos que deban obtener los titulares del derecho a la asistencia sanitaria, pues hay diversos supuestos en los que, de acuerdo con la normativa básica estatal y la autonómica de desarrollo, hay lugar a ello. Así, en primer lugar, se pueden mencionar las situaciones de riesgo vital en las que se haya acudido a otros servicios sanitarios y se justifique que no se han podido utilizar los centros, establecimientos y servicios del sistema nacional de salud, propios o concertados. En tales casos de asistencia sanitaria urgente, inmediata y de carácter vital que hayan sido atendidos fuera del sistema nacional de salud, el art. 4.3 del Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, prevé el reembolso de los gastos originados por aquella, una vez comprobado que no se pudieron utilizar oportunamente los servicios del sistema nacional de salud y que no constituye una utilización desviada o abusiva de esta excepción; reembolso al que deberán hacer frente las comunidades autónomas, según se desprende del art. 10.1 de la Ley de cohesión y calidad del sistema nacional de salud.
Otro supuesto que podría dar lugar al derecho a obtener un reembolso es el relativo a la cartera común suplementaria de prestación ortoprotésica, regulada por el Real Decreto 1506/2012, de 2 de noviembre, por cuanto de su régimen se desprende la existencia de un importe máximo financiable por las comunidades autónomas, estando sujeta tal cartera, como regla general, a aportación del usuario (art. 9.1).
No cabe entender, por consiguiente, que la inclusión en la disposición adicional primera de la Ley 21/2017 del reconocimiento del derecho a obtener un reembolso de gastos invada la competencia estatal del art. 149.1.16 CE, al encontrar acogida dentro de las competencias autonómicas en materia de sanidad, previstas en el art. 162 EAC.
En cuanto al reconocimiento del derecho a la prestación sanitaria con cargo a fondos públicos, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 3bisde la Ley 16/2003, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, aplicable en virtud de nuestra consolidada doctrina delius superveniens, en cuya virtud las controversias competenciales deben resolverse teniendo en cuenta el marco jurídico vigente en el momento de su resolución. Según este precepto «el reconocimiento y control del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos corresponderá al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social con la colaboración de las entidades y administraciones públicas imprescindibles para comprobar la concurrencia de los requisitos a los que se refiere el artículo 3.2, en la forma en que se determine reglamentariamente (apartado primero, primer párrafo) y conforme a su apartado segundo «[u]na vez reconocido el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos, este se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual».
La STC 33/2017, de 1 de marzo, FJ 4, al enjuiciar la reserva al Estado del ejercicio de las competencias relativas al reconocimiento y control de la condición de asegurado (introducida por el art. 1.2 del Real Decreto-ley 16/2012), indicó que esa reserva, al amparo de la competencia estatal de «coordinación general de la sanidad» del art. 149.1.16 CE, se refería únicamente a la facultad de coordinación de la información sobre cuya base las comunidades autónomas hacen efectivo el derecho a la asistencia sanitaria mediante la expedición de la correspondiente tarjeta sanitaria individual. En efecto, como indicamos allí, «lo que se atribuye en este precepto a los órganos estatales no es una facultad de naturaleza ejecutiva o de desarrollo de las bases estatales en materia de sanidad, sino, más propiamente, una función previa y coadyuvante al ejercicio por la comunidad autónoma de su competencia para el otorgamiento de la tarjeta sanitaria, que consiste en coordinar la información existente para hacer posible la acreditación de que el asegurado o beneficiario reúne en cada momento las condiciones subjetivas previstas en la legislación aplicable para tener acceso a las prestaciones contempladas en la norma». Así, «corresponde a las comunidades autónomas […] hacer efectivo el derecho a la asistencia sanitaria, facilitando el acceso de los ciudadanos a las prestaciones, mediante el otorgamiento de la tarjeta sanitaria individual. En orden a garantizar dicho acceso en condiciones de igualdad a todos los ciudadanos incluidos en el ámbito subjetivo de la norma, con independencia de su lugar de residencia, se reconocen a los órganos estatales unas facultades que tienen por único objeto la coordinación de una información compleja, dirigida a verificar y acreditar […] la concurrencia y permanencia de los requisitos legales habilitantes».
Resulta, así, que la competencia estatal para el reconocimiento de la prestación sanitaria, tal y como ha sido interpretada por la doctrina constitucional, no excluye la actuación autonómica en el reconocimiento del derecho a la prestación, sino que trata de favorecer su ejercicio. En efecto, añade la STC 33/2017, en el mismo fundamento, que «[e]sta función coordinadora no interfiere en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de sanidad, limitándose a facilitar su ejercicio en relación a una multiplicidad de personas, que circulan por todo el territorio y cuyas circunstancias personales en relación al acceso al sistema pueden variar en el tiempo. Estamos, por tanto, ante lo que podemos calificar, en los términos utilizados por nuestra doctrina, como facultades de coordinación del sistema general de sanidad, con el fin de hacer posible la información recíproca y la homogeneidad técnica para el ejercicio conjunto de las competencias que corresponden a las autoridades estatales y autonómicas en esta materia».
La modificación del modo de determinar los beneficiarios de la asistencia sanitaria conforme a fondos públicos que ha llevado a cabo el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, en nada altera las competencias del Estado en esta materia, con independencia de que la labor de coordinación a desarrollar sea más o menos compleja atendiendo a la previa decisión estatal respecto a la determinación de los beneficiarios del sistema. Y, sobre todo, desde la perspectiva de la existencia o no de competencias autonómicas, que es lo aquí relevante, la conclusión es que es la propia norma estatal la que las toma en consideración, en cuanto que llama a la colaboración autonómica (de forma particularmente intensa en el art. 3terde la Ley 16/2003) y presupone la existencia de tales competencias autonómicas en relación con el reconocimiento del derecho a la prestación sanitaria con cargo a fondos públicos. Lo cual basta para desestimar la queja que se ha planteado por el abogado del Estado.
Por tanto, de acuerdo con lo hasta aquí expuesto, la impugnación de la disposición adicional primera de la Ley de la Agencia Catalana de Protección Social ha de ser desestimada.
8. La disposición transitoria primera de la Ley de la Agencia Catalana de Protección Social, también impugnada, regula la incorporación progresiva de funciones. En concreto, el recurso se circunscribe a su apartado 1, conforme al cual «[d]eben determinarse, mediante decreto, las funciones que deben incorporarse progresivamente a la Agencia Catalana de Protección Social y, si procede, la correlativa supresión o modificación de las unidades administrativas afectadas».
El recurso denuncia la vulneración por este apartado de la competencia estatal del art. 149.1.17 CE, argumentando que esta disposición demuestra que, bajo una apariencia respetuosa con las competencias del Estado en materia de seguridad social, se está creando una estructura organizativa al servicio de la futura asunción de competencias al margen del marco constitucional vigente, como un paso más en el camino de creación de una Seguridad Social propia y separada de la actualmente existente en España.
El planteamiento del recurso en este punto se basa en la misma inferencia que la queja dirigida contra la totalidad de la Ley 21/2017: se trata de la creación de una estructura de Estado por medio de la cual se pretende crear una seguridad social propia, asumiendo las competencias que ostenta el Estado en la materia de seguridad social. Ante tal razonamiento, nuestra respuesta debe ser la misma que se dio en el fundamento 2 respecto a la impugnación general de la Ley. El enjuiciamiento que lleva a cabo este Tribunal Constitucional es exclusivamente de constitucionalidad, de carácter jurídico y no político, sin que las intenciones del legislador, su estrategia o su propósito último constituyan objeto de nuestro control, debiendo limitarnos a contrastar con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica, los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de constitucionalidad, atendiendo al tenor literal y sentido propio de aquellos, dejando al margen la específica política que se pretenda materializar con esta norma organizativa o el contexto político que la demanda trae a colación referido a su utilización como una eventual «estructura de estado», pues esa apreciación se basa en la intención que se atribuye a la norma catalana, no en su literalidad [SSTC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5 A), y 77/2017, de 21 de junio, FJ 4].
En último término, se trataría de una impugnación preventiva o hipotética que, como ya afirmamos anteriormente, nuestra doctrina no permite (por todas, SSTC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8, y 195/2012, de 31 de octubre, FJ 4), y que descansa sobre la hipótesis de que la Agencia sustituya en el futuro el sistema estatal de Seguridad Social, posibilidad que en modo alguno se deduce del tenor literal de la disposición transitoria analizada, al cual debe ceñirse nuestro examen. En efecto, el apartado de la disposición transitoria primera que se cuestiona en el recurso se limita a establecer el modo en que se ha de proceder para la progresiva asunción de funciones por la Agencia Catalana de Protección Social, así como las consecuencias que debe producir la creación y puesta en funcionamiento de un organismo llamado a aglutinar funciones desarrolladas anteriormente por distintas unidades administrativas, previsiones en las que no se advierte tacha alguna de inconstitucionalidad, por lo cual, este motivo debe ser rechazado.
9. La última norma frente a la que se dirige el recurso es la disposición transitoria tercera de la Ley 21/2017, cuyo tenor es el siguiente:
El Gobierno, en un plazo máximo de tres meses, debe convocar a los agentes económicos y sociales para elaborar un pacto nacional para la protección social que afronte los retos a corto y medio plazo en materia de protección social en Cataluña y establezca las bases del sistema catalán de protección social.»
Sostiene el abogado del Estado que, en cuanto referida al «pacto nacional», sin mención de las competencias estatales afectadas, esta disposición coloca a la ley en el marco del «procés».
En primer lugar, ningún valor se puede atribuir a la falta de mención a las competencias estatales, ya que, de la misma forma que el Estado, al ejercer sus competencias normativas, no viene constitucionalmente obligado a hacer expresa reserva de las competencias de las comunidades autónomas mediante la inclusión de una cláusula de salvaguardia (STC 135/2020, de 23 de septiembre, FJ 2), esa regla también es predicable a la inversa, de manera que la ausencia de una reserva expresa de las competencias del Estado no determina la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, pues, como recuerda la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 73, «la incorporación expresa de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es exigible en términos constitucionales», ni puede impedir el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estales exclusivas (STC 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 6).
Por otra parte, la disposición cuestionada se dirige a promover la participación de los agentes económicos y sociales en la elaboración de un pacto nacional para la protección social, participación que se encuentra entre los principios rectores que deben promover los poderes públicos de Cataluña (art. 4.2 EAC), y cuyo fomento impone de manera específica el art. 43 EAC, a continuación del precepto que impele a promover políticas públicas «que fomenten la cohesión social y que garanticen un sistema de servicios sociales, de titularidad pública y concertada, adecuado a los indicadores económicos y sociales de Cataluña» (art. 42.1 EAC). Lo relevante es que las actuaciones de que se trate se desenvuelvan dentro del acervo competencial de la comunidad autónoma, pues no puede considerarse conforme con la Constitución la norma que pone una técnica administrativa al servicio de un fin no amparado en las propias competencias [STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 10 b)].
En este caso, la disposición transitoria tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017 se centra en el ámbito de la «protección social». En relación con esta noción, al examinar la constitucionalidad de la disposición adicional vigésima quinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas ‒disposición que es el precedente de la ley que nos ocupa‒, ya dijimos en la STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 9 C), que «[l]a expresión inespecífica de “protección social” (presente en la Constitución, tan solo, en lo relativo a la familia: art. 39.1) consiente, sin dificultad mayor, un entendimiento del primero de estos enunciados acomodado a la Constitución y al Estatuto de Autonomía, pues ya hemos dicho que la norma fundamental permite que los estatutos de autonomía confieran a las comunidades autónomas competencias sobre asistencia social y también en lo relativo a la Seguridad Social (arts. 148.1.20 y 149.1.17), competencias que enuncia el Estatuto de Autonomía (arts. 165 y 166)». Y, en la medida en que la disposición no contiene objetivos vinculantes, concretos, que excedan de esas competencias estatutarias, el simple mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat para proceder a convocar a los agentes económicos y sociales con el fin de elaborar ese «pacto nacional para la protección social», a través del cual se afronten los retos a corto y medio plazo en Cataluña en la materia y se establezcan las bases del sistema catalán de protección social, no puede merecer censura jurídico-constitucional, en cuanto no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias.
Al igual que en el caso de la disposición transitoria primera, precedentemente analizada, las alegaciones del abogado del Estado descansan sobre un juicio de intenciones, prejuzgando que la finalidad que persigue la norma está ligada a la creación de un sistema de seguridad social catalán. Como ya hemos recordado más arriba, ni nuestro enjuiciamiento es de carácter político, sino estrictamente jurídico, ni las intenciones del legislador pueden constituir objeto de nuestro control, sin que corresponda a este tribunal «anticipar ni hacer hipótesis sobre los resultados» de una habilitación conferida por el legislador a la administración, ni hacer «pronunciamientos preventivos» sobre la aplicación o «uso torticero de las normas» objeto de recurso (STC 65/2018, de 7 de junio, FJ 4, con cita de otras).
Por consiguiente, también esta última tacha de inconstitucionalidad merece ser rechazada.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de septiembre, de la Agencia Catalana de Protección Social,
1.º Declarar que el art. 3.1 h) de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de septiembre, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 4 A) b).
2.º Declarar que el art. 14.3 b) de la misma ley, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 6.
3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diez de marzo de dos mil veintidós.–Pedro José Molina Vega.–Juan Antonio Diez Castillo Martínez-Vares García.–Antonio Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Montero Conde-Pumpido Tourón.–María Prieto Santiago Callejón.–Ramón Pascual Ibáñez.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Bravo Flores.–Inmaculada García Moya.–Firmado y rubricado.