Categoría: Judicial

los sistemas de firma electrónica admitidos en las relaciones con las administraciones públicas (art. 10.4 y 5 de la Ley 39/2015).
Por otra parte, el abogado del Estado considera que la nueva disposición adicional sexta de la Ley 39/2015, se limita a restringir provisionalmente el uso de los sistemas de identificación basados en tecnologías de registro distribuido y los sistemas de firma basados en los anteriores pero únicamente mientras no haya un marco regulatorioad hocde carácter estatal o europeo que haga frente a las debilidades que implica su uso para los datos y la seguridad pública. Con la medida prevista en el Real Decreto-ley 14/2019 se pretende, de forma cautelar y temporal, suspender la posibilidad de implantar esta tecnología en el ámbito de la identificación y firma electrónicas ante las administraciones públicas, hasta que en el marco de la Unión Europea se produzcan desarrollos legislativos al efecto, que permitirán proceder a su eventual implantación, cuando las condiciones de seguridad, interoperabilidad y protección de derechos se encuentren oportunamente definidas y acordadas.
b) Acerca de la regulación sobre la ubicación de determinadas bases de datos y en torno a la cesión de datos a otras administraciones públicas prevista en los arts. 3 y 4 el abogado del Estado indica que la obligación de localización de los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de los sistemas de identificación del art. 9.2 c) y de firma del 10.2 c) de la Ley 39/2015 tiene por objeto proteger los datos sensibles que los ciudadanos entregan a las administraciones públicas, que de este modo quedan sujetos a la normativa europea, evitando la posibilidad de su manipulación y tratamiento en ubicaciones que no están sujetas a la legislación comunitaria. Hace notar que, a estos efectos, se incluyen también como lugares en los que es posible albergar estos sistemas y datos, aquellos que no siendo territorio de la Unión Europea han sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea. En definitiva aquellos que también cumplen con los requisitos de protección a los ciudadanos con las mismas garantías que se establecen en la Unión Europea. Descarta a continuación las denuncias de vulneración del Reglamento general de protección de datos, pues no es tarea propia de la jurisdicción constitucional el examen de este tipo de cuestiones, sin que tampoco sea posible apreciar una contradicción material con el Derecho de la Unión Europea. Desde el punto de vista competencial se trata de una medida perfectamente consistente con lo establecido en la STC 55/2018, de forma que cumpliendo una función típica de las normas de procedimiento administrativo común, se garantiza un tratamiento común de los administrados ante todas las administraciones públicas, salvaguardando su ciberseguridad con un criterio transversal de seguridad pública aplicado a determinados casos y sin afectar en modo alguno los amplios márgenes de autoorganización de las administraciones públicas.
Por lo que respecta a las transmisiones de datos entre administraciones públicas del art. 4.2, que da nueva redacción al art. 155 de la Ley 40/2015, se argumenta que no tiene por objeto regular el derecho fundamental a la protección de datos personales, sino que introduce medidas de régimen jurídico de las administraciones públicas en las que las limitaciones que se imponen son conformes a la normativa de protección de datos y con el propio Reglamento general de protección de datos. La limitación de las transferencias internacionales de datos se ampara en los arts. 45 y 49.5 RGPD, que prevén que para que pueda realizarse una transferencia de datos personales a un tercer país u organización internacional es preciso que la Comisión haya decidido que el país u organización de que se trate garantizan un nivel de protección adecuado. Y que, en ausencia de esta decisión, el derecho de los Estados miembros podrá, por razones importantes de interés público, establecer expresamente límites a la transferencia de categorías específicas de datos a un tercer país u organización internacional. Por lo que se refiere a la prohibición de tratamiento incompatible (art. 155.2 Ley 40/2015), debe recordarse que uno de los principios básicos aplicable al tratamiento de datos personales es el de limitación de la finalidad, actualmente recogido en el art. 5.1 b) RGPD, de modo que los datos personales serán recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no serán tratados ulteriormente de manera incompatible con dichos fines. En cuanto a las medidas en caso de afección a la seguridad nacional el abogado del Estado recuerda que el mencionado Reglamento no se aplica a las actividades relativas a la seguridad nacional.
c) Sobre el art. 6, relativo a los cambios introducidos en la Ley general de telecomunicaciones, el abogado del Estado indica en primer lugar que los preceptos impugnados se encuadran en el art. 149.1.21 CE, recordando la doctrina constitucional al respecto (cita las SSTC 8/2012 y 235/2012, entre otras).
En cuanto a las modificaciones en el art. 4.6 LGTel resalta que añade el orden público a las razones que justifican la asunción de la gestión directa o la intervención de redes y servicios de comunicaciones electrónicas por el Gobierno; amplía el objeto intervenido que se extiende a cualquier infraestructura, recurso asociado o elemento o nivel de la red o del servicio que sea necesario, y elimina la referencia a la ley de contratos aplicable a las administraciones públicas.
A continuación, el abogado del Estado recalca que las medidas contenidas en el art. 4.6 tienen como finalidad garantizar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y no son nuevas, pues tradicionalmente han formado parte del régimen de las telecomunicaciones. El objetivo de la habilitación concedida al Gobierno no puede ser otro que el de restablecer el suministro de la red o servicio de que se trate, devolviéndolo a la situación anterior a ese «anormal funcionamiento» al que se refiere el último párrafo del artículo 4.6. La gestión o «intervención» a las que alude el precepto, en ningún caso se refiere a una intervención de comunicaciones privadas sino meramente a una gestión material o a una toma de decisiones dirigidas a restablecer el normal funcionamiento de la red o servicio. La Ley general de telecomunicaciones no afecta al control de los contenidos que circulan por las redes, por lo que toda intervención conforme al art. 4.6 no puede tener otro objetivo que el restablecimiento de redes o servicios, no existiendo otro epígrafe que se refiera a este supuesto, ya que el último párrafo del artículo 4.6 deja claro que se refiere a los casos de gestión directa o intervención «a los que se refieren los párrafos anteriores».
Por tanto, dicho restablecimiento sí afecta a derechos fundamentales en cuanto restituir sus posibilidades materiales de ejercicio, precisamente porque tiene por objetivo eliminar el bloqueo, interrupción u obstaculización del acceso a las redes o servicios y con ello preservar el ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados. Los intereses perseguidos por el artículo 4.6 LGTel son intereses «públicos» plasmados en la finalidad de mantener bienes jurídicos de gran trascendencia en un Estado democrático de derecho, como el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional. Por tanto, este precepto no habilita al Gobierno para adoptar la gestión directa o para intervenir una red «privada» o en autoprestación, en la medida en que el marco jurídico de las telecomunicaciones se refiere a operadores que actuando bajo los principios de libre mercado y competencia plena, instalan y despliegan sus redes y prestan servicios de comunicaciones electrónicas a los ciudadanos y empresas. El art. 4.6 LGTel no se refiere a las redes privadas o en autoprestación, sino solamente a aquellos casos en los que la red es pública, en el sentido de que con ella el titular presta servicios disponibles al público en general, esto es, a los ciudadanos, a las empresas, a las administraciones y a otros operadores, y por tanto, solo cuando las redes o servicios de telecomunicaciones son servicios de interés general que se prestan en libre competencia.
El abogado del Estado recuerda la doctrina de la STC 72/2014, que consideró conforme con el orden competencial la redacción anterior de este precepto; conclusión que es predicable también ahora por cuanto se trata de una medida extraordinaria y temporal, que solo puede adoptarse, de acuerdo a los principios de justificación objetiva, racionalidad, motivación y proporcionalidad, por el tiempo estrictamente necesario y cuando no existan otras medidas menos restrictivas para la garantía o restablecimiento de la red o servicio. Es cierto que el precepto no delimita en detalle los límites de esta potestad, más allá de predicar su excepcionalidad y transitoriedad, pero, en primer lugar, no existe en este caso peligro alguno de vulneración de derechos fundamentales sino únicamente la pretensión de garantía de los mismos, y en segundo lugar, resulta evidente que ante situaciones excepcionales resultará necesario adoptar medidas igualmente extraordinarias que resulta imposible prever de antemano. Eso no supone que estas medidas no estén sometidas a la necesaria justificación y control, debiendo ser en el momento de su adopción y control judicial posterior cuando habrá de analizarse el necesario cumplimiento de los principios de necesidad, justificación objetiva, motivación, proporcionalidad, eficacia y no discriminación que, entre otros, deben guiarlas. En definitiva, las modificaciones introducidas en nada afectan al contenido esencial del precepto, ni por tanto a su incidencia en competencias autonómicas o derechos fundamentales, ya que se trata de modificaciones mínimas y puntuales, exclusivamente dirigidas a facilitar la comprensión y aplicación del precepto y a alinear su redacción con la de otras normativas ya en vigor.
Para el abogado del Estado la introducción de una referencia al orden público en nada modifica el sentido del precepto, en la medida en que este concepto ya forma parte o se encuadra dentro del concepto más general de seguridad pública, el cual a su vez se encuadra dentro del término más omnicomprensivo de la seguridad nacional (cita las SSTC 86/2014 y 84/2016). Esta referencia al orden público se conecta también con las competencias estatales en materia de ciberseguridad y concuerda con las referencias que a esta cuestión se incluyen en la Ley de seguridad nacional y en el propio Código europeo de las comunicaciones electrónicas. Se limita a introducir conceptos que figuran en las últimas normas relativas a telecomunicaciones y situaciones de seguridad nacional, clarificando que las telecomunicaciones, en cuanto servicio de interés general, han de ser protegidas de cualquier atentado a la convivencia que impida su normal funcionamiento. Similar razonamiento cabe hacer respecto a la inclusión de una referencia expresa a que el objeto de intervención o gestión directa no solo puede ser una red de comunicaciones electrónicas sino también cualquier infraestructura, recurso asociado o elemento o nivel de la red o del servicio que sea necesario. Esa modificación responde a la evolución del régimen de las telecomunicaciones que ha pasado a incluir en su regulación los elementos físicos que resultan necesarios poder instalar y desplegar una red. Se refuerzan así las potestades del Gobierno para actuar sobre las redes y servicios de comunicaciones electrónicas en supuestos que atenten al orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, siempre con la finalidad de restablecer o mantener el funcionamiento de esas redes o servicios cuyo normal funcionamiento se ha visto alterado, tal como ha interpretado el Tribunal Constitucional en la STC 72/2014. El abogado del Estado reitera que este precepto no afecta a las redes privadas ni a los servicios de comunicaciones electrónicas en autoprestación, ya sean titularidad de un ciudadano, de una empresa privada o de una administración pública, y, por tanto, no afecta a las redes y servicios en autoprestación de la Generalitat, no menoscabando o vulnerando en consecuencia las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Por último, la eliminación de la referencia a la Ley de contratos del sector público responde a una mejora técnica del precepto, eliminando una referencia errónea, ya que, al no tratarse de servicios públicos sino de redes y servicios que son calificados de interés general, pero que se prestan en régimen de libre competencia, no existía ningún precepto de la Ley de contratos que pudiera resultar aplicable. En cuanto a la obligación de informe preceptivo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), la contestación a la demanda señala que su previsión en relación al supuesto de gestión directa por incumplimiento de obligaciones de servicio público no tiene por objetivo establecer limitaciones a dicha gestión, sino constatar que se ha producido dicho incumplimiento y que existe el motivo habilitador para la actuación del Gobierno.
Sobre las modificaciones introducidas en el art. 6.3 LGTel, en relación con la disposición adicional única del Real Decreto-ley 14/2019, el abogado del Estado considera que la mera comunicación que allí se prevé no es susceptible de afectar a las competencias autonómicas, en cuanto que se incardina dentro de los principios de coordinación, cooperación y eficacia. Responde a la finalidad de garantizar, de conformidad con la normativa comunitaria, que no existan distorsiones a la competencia que puedan conllevar la apertura de procedimientos de infracción al Reino de España por incumplimiento de la normativa sobre ayudas de Estado a la que se refieren los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, debidas a actuaciones de operadores públicos en zonas en las que existe plena competencia entre operadores privados. Si bien es cierto que se aumenta mínimamente la carga administrativa, no parece que en las relaciones entre administraciones públicas pueda señalarse este como argumento para defender su inconstitucionalidad, no existiendo, en todo caso, afectación alguna de las reglas establecidas en el art. 9 LGTel, ni vulneración de competencias autonómicas estatutariamente reconocidas.
La constitucionalidad de la regulación de las medidas cautelares de la nueva redacción del art. 81.1 LGTel es defendida por el abogado del Estado, señalando que estas medidas vienen contempladas en el art. 30.6 del Código europeo de las comunicaciones electrónicas, medidas a las que les son aplicables las garantías que, especialmente en el ámbito del procedimiento sancionador, protegen a los administrados, como los requisitos de motivación, necesidad de su adopción o proporcionalidad, a los que se refiere el art. 56.2 de la Ley 39/2015. Por lo demás, el precepto establece las condiciones en las que puede declararse el cese de la actividad sin audiencia previa del presunto infractor y se aplica a todo aquel que haya cometido la actividad infractora, con independencia de que se trate de una persona física o jurídica, pública o privada.
El abogado del Estado también niega que exista vulneración de derechos fundamentales en la nueva regulación del art. 4.6 LGTel, en la medida en que este precepto no habilita al Gobierno a intervenir servicios digitales ni servicios audiovisuales o medios de comunicación, por cuanto no se han alterado el ámbito objetivo y las definiciones que vienen establecidas en la Ley general de telecomunicaciones. Insiste el abogado del Estado en que la finalidad del precepto no es el control de la red o la interrupción de acceso a internet o a parte de ella, sino su mantenimiento o restablecimiento ante situaciones provisionales y extraordinarias de anormal funcionamiento por motivos tasados, que son los recogidos en el propio art. 4.6 LGTel.
Finalmente, se descarta que el art. 7 del Real Decreto-ley 14/2019 infrinja las competencias autonómicas, en cuanto se limita a incorporar medidas para reforzar la coordinación ante incidentes de seguridad en las redes y sistemas de información que encuentran amparo en las competencias estatales en materia de telecomunicaciones y de seguridad pública (art. 149.1.21 y 29 CE).
8. Con fecha 10 de febrero de 2023, el magistrado don Juan Álvarez Moreno Fuentes formuló su abstención en relación con el presente proceso constitucional, abstención que fue considerada justificada por el Pleno en el auto de 21 de febrero de este año dictado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4129-2018, lo que dio lugar a apartarle definitivamente del presente recurso y de todas sus incidencias.
9. Por providencia de 21 de febrero de 2023, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 23 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
El objeto de la presente resolución es resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 1, 2, 3, 4, 6 y 7; la disposición adicional única; las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones.
Los preceptos impugnados se refieren a la modificación de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (en adelante, LOPSC) y de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, en cuanto al DNI y DNI electrónico, respectivamente (arts. 1 y 2); a la modificación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, en cuestiones relativas a la administración electrónica (art. 3 y disposición transitoria primera); a la reforma de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, en aspectos relacionados con la ubicación de los sistemas de información y comunicaciones para el registro de datos y las transmisiones de datos entre administraciones públicas (art. 4 y disposición transitoria segunda); a la modificación de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones, respecto a la potestad gubernamental de intervención de redes y servicios de comunicaciones, a la adopción de medidas previas al procedimiento sancionador, así como en relación a los deberes de suministro de información que se imponen (art. 6 y disposición adicional única) y a la reforma del Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información, en lo relativo a la organización para la respuesta a incidentes de seguridad informática (art. 7). La disposición final primera relaciona los títulos competenciales estatales a cuyo amparo se dicta la norma.
La interposición del recurso se fundamenta en argumentos que pueden agruparse en torno a tres tipos de infracciones constitucionales:
a) Se considera que se incumplen los requisitos previstos en el art. 86 CE respecto a la utilización del decreto-ley. La demanda argumenta que no se acredita la concurrencia de una situación excepcional que justifique el recurso a la norma de urgencia. Tampoco habrían quedado acreditadas la emergencia o urgencia, en el sentido de que las medidas aprobadas no hubieran podido ser adoptadas mediante el procedimiento legislativo ordinario o, en su caso, de urgencia. La falta de identificación de la situación extraordinaria que se quiere afrontar determina también que no pueda analizarse si las medidas adoptadas responden de forma congruente con la situación que ha justificado su adopción.
b) Se alega que determinadas previsiones del Real Decreto-ley 14/2019 no se adecuan al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias. Los arts. 1 a 4 serían, de uno u otro modo, contrarios a las competencias autonómicas para la organización de su propia administración reconocidas en los arts. 150 y 159 EAC, en relación específicamente a la creación y mantenimiento de servicios de administración electrónica. Los arts. 3 y 4 serían también contrarios a las competencias autonómicas en lo relativo a la obligación de ubicar los sistemas de información en territorio de la Unión Europea y especialmente en territorio español. Lo mismo sucede con las limitaciones de las transferencias de datos a terceros países. Por su parte, la obligación de comunicar previamente a la administración cedente, cuando se pretenda realizar un tratamiento ulterior de datos para fines distintos, a fin de que se pueda comprobar que el tratamiento posterior no sea para fines incompatibles con aquel para el que se recogieron, se considera una medida de control inconstitucional sobre la administración de la Generalitat de Cataluña. Asimismo se alega que los arts. 6 y 7 del Real Decreto-ley 14/2019 exceden de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones y seguridad de las redes y sistemas de información (art. 149.1.21 CE), vulnerando las competencias de la comunidad autónoma respecto a los servicios de telecomunicaciones autonómicos (arts. 150 y 159 EAC).
c) La intervención regulada en el art. 6.1 del Real Decreto-ley 14/2019, al dar nueva redacción al art. 4.6 LGTel, incorporando una facultad gubernativa de intervención amplia y de alcance general sobre el conjunto de redes y servicios de las comunicaciones electrónicas, amparada en el orden público, contraviene las garantías de los derechos constitucionales de los arts. 18 y 20 CE, específicamente en relación con las telecomunicaciones. Asimismo, al art. 6.5 se le reprocha que reduce las garantías exigibles para la adopción de medidas provisionales en el procedimiento sancionador.
Como se ha expuesto pormenorizadamente en el relato de antecedentes, el abogado del Estado ha negado las vulneraciones constitucionales denunciadas, interesando, en consecuencia, la íntegra desestimación del recurso.
2. Observaciones sobre la pervivencia del objeto del recurso de inconstitucionalidad.
Después de la interposición del recurso de inconstitucionalidad núm. 718-2020, el 4 de febrero de 2020, el contenido del Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones, ha sido modificado en varias ocasiones, a través de la revisión de las leyes que este Real Decreto-ley 14/2019 venía a modificar en sus siete preceptos. Concretamente han sido derogadas la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica (y por tanto modificado en el sentido en que se verá el contenido del art. 2 del Real Decreto-ley 14/2019) y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones (a la que introdujo modificaciones el artículo 6 del Real Decreto-ley 14/2019). Por su parte, ha sido modificada —en parte de los preceptos cuya regulación se impugna en el presente recurso— la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (a la que se refiere el artículo 3 del Real Decreto-ley 14/2019).
Antes de analizar el contenido de las modificaciones normativas que afectan al objeto del recurso conviene recordar, citando el fundamento jurídico 1 del ATC 147/2009, de 12 de mayo, que este tribunal viene manteniendo que, en el caso de recursos de inconstitucionalidad como el que ahora nos ocupa, «puede decirse que por regla general la modificación, derogación o pérdida de vigencia de los preceptos legales controvertidos conlleva la extinción del objeto del proceso constitucional (al respecto, STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2)». Ello se aplica en particular cuando nos encontramos ante impugnaciones basadas en motivos sustantivos, como puede ser la vulneración de derechos fundamentales, en cuyo caso, la sola constatación de que la redacción impugnada ha dejado de estar en vigor determina, como regla general, la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad [por todas, STC 140/2016, FJ 2 b)].
A esta regla general válida para los recursos de inconstitucionalidad, sin embargo, le acompañan dos excepciones que se identifican claramente en nuestra jurisprudencia previa.
La primera se refiere a la impugnación, mediante recurso abstracto, de la constitucionalidad de los decretos-leyes por falta de concurrencia del presupuesto habilitante (exart. 86.1 CE). En estos casos una reiterada jurisprudencia sostiene que la modificación legislativa posterior del decreto-ley impugnado, no impide a la jurisdicción constitucional controlar si la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se ejerció siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional. La razón de ser del mantenimiento del interés del recurso y, por tanto, de la conservación del objeto del mismo, es asegurar que el Tribunal vele «por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo [SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 2, y 182/2013, de 23 de octubre, FJ 2 B)]» (STC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 2).
La segunda excepción se identifica en materia de impugnaciones de base competencial, que se articulan a través del recurso de inconstitucionalidad dirigido contra una norma con rango de ley posteriormente derogada o modificada. Aquí, la posición de la jurisprudencia constitucional se basa en el mismo principio sobre la pervivencia del objeto del recurso que inspira la excepción relativa al recurso contra decretos-leyes.
En estos supuestos, el mantenimiento del objeto del recurso dependerá de si la nueva normativa, sustitutoria de la impugnada, viene a plantear o no los mismos problemas competenciales señalados en el recurso de inconstitucionalidad [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Si los problemas competenciales subsisten, ello justifica la pervivencia del objeto del recurso de la competencia para resolverlo del Tribunal porque «la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio» (STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 2, y jurisprudencia allí citada). Por ello, si «la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto» [STC 134/2011, FJ 2 b)].
El anterior planteamiento exige analizar, artículo por artículo de los que se han visto derogados o modificados, si las nuevas disposiciones que han venido a sustituirlos plantean los mismos problemas competenciales que se suscitan en el recurso de inconstitucionalidad, de modo tal que si los problemas siguen presentes, se considerará persistente el objeto del recurso.
(i) El impugnado art. 2 del Real Decreto-ley 14/2019 modifica el art. 15.1 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, que viene a ser derogada por la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza. El art. 15.1 de la Ley 59/2003, en la redacción dada por el precepto impugnado, se refería al documento nacional de identidad electrónico, cuestión a la que hace asimismo referencia la disposición adicional tercera de la ley 6/2020, que establece en su apartado primero que el «el Documento Nacional de Identidad electrónico es el Documento Nacional de Identidad que permite acreditar electrónicamente la identidad personal de su titular, en los términos establecidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, así como la firma electrónica de documentos». Por tanto, la redacción cuestionada en el presente recurso de inconstitucionalidad se lleva íntegramente a la disposición adicional tercera de la Ley 6/2020. Debe entenderse, por tanto, que el problema competencial suscitado respecto del art. 2 del Real Decreto-ley 14/2019 no ha desaparecido del ordenamiento jurídico y, por tanto, se mantiene este concreto objeto del recurso, sobre el que deberemos pronunciarnos.
(ii) El art. 3 del Real Decreto-ley, modifica los arts. 3, 10 y la disposición adicional sexta de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Algunos apartados de los arts. 9 y 10 serán sucesivamente modificados por la Ley 11/2022, de 28 de junio, general de telecomunicaciones.
Concretamente, el art. 9.2 c) de la Ley 39/2015, será modificado por la disposición final 1.1 LGTel, resultando que la nueva redacción de este apartado es la siguiente: «c) Cualquier otro sistema que las administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad y previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Esta comunicación vendrá acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. De forma previa a la eficacia jurídica del sistema, habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que la utilización de uno de los sistemas previstos en las letras a) y b) sea posible para todo procedimiento, aun cuando se admita para ese mismo procedimiento alguno de los previstos en la letra c)».
Por su parte, el art. 10.2 c) de la Ley 39/2015, queda modificado por la disposición final 1.2 LGTel, siendo su redacción actual la que sigue: «c) Cualquier otro sistema que las administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad y previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Esta comunicación vendrá acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. De forma previa a la eficacia jurídica del sistema, habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud. Las administraciones públicas deberán garantizar que la utilización de uno de los sistemas previstos en las letras a) y b) sea posible para todos los procedimientos en todos sus trámites, aun cuando adicionalmente se permita alguno de los previstos al amparo de lo dispuesto en la letra c)».
De la nueva redacción, que no hace referencia al sistema de clave concertada en particular, se deduce que el sistema previsto en el Real Decreto-ley 14/2019, que contemplaba que los sistemas de clave concertada u otros sistemas previstos por las administraciones debían ser previamente autorizados por la Secretaría General de Administración Digital, en las condiciones previstas en el precepto, ha sido sustituido por un modelo de comunicación previa acompañada de declaración responsable, que solo excepcionalmente, y mediante intervención jurisdiccional, puede encontrar oposición de la Secretaría General de Administración Digital. Por tanto, la modificación normativa ha hecho desaparecer el motivo de impugnación, porque ha sustituido el modelo de autorización, que era el considerado inconstitucional por los recurrentes por oposición a los arts. 150 y 159 EAC, por el modelo de comunicación previa acompañado de declaración responsable. El recurso de inconstitucionalidad en este punto se ha visto afectado por una pérdida sobrevenida del objeto, por lo que el Tribunal no dará respuesta a la queja relativa a los apartados 9.2 c) y 10.2 c) de la Ley 39/2015 en la redacción dada por el art. 3.1 y 2 del Real Decreto-ley 14/2019.
(iii) El art. 6 Real Decreto-ley 14/2019 modifica varios preceptos de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones. Esta fue derogada, a excepción de su disposición adicional decimosexta y las disposiciones transitorias séptima, novena y duodécima, por la disposición derogatoria única a) de la Ley 11/2022, de 28 de junio, general de telecomunicaciones. No obstante, los contenidos de la antigua Ley general de telecomunicaciones se mantienen en buena medida en la nueva Ley general de telecomunicaciones y, en particular, lo hacen respecto de lo regulado en el art. 6 del Real Decreto-ley 14/2019.
El antiguo art. 4 de la Ley 9/2014 (rubricado «Servicios de telecomunicaciones para la defensa nacional, la seguridad pública, la seguridad vial y la protección civil»), pasa a ser en el art. 4 de la Ley 11/2022 (servicios de telecomunicaciones para la seguridad nacional, la defensa nacional, la seguridad pública, la seguridad vial y la protección civil). El apartado 6 de la primera, que es el que interesa al objeto del presente recurso, pasa a tener, en la segunda, la siguiente dicción literal:
«6. El Gobierno, con carácter excepcional y transitorio, podrá acordar la asunción por la administración general del Estado de la gestión directa de determinados servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, distintos de los servicios de comunicaciones interpersonales, independientes de la numeración o de la explotación de ciertas redes públicas de comunicaciones electrónicas, para garantizar la seguridad pública y la seguridad nacional, en los términos en que dichas redes y servicios están definidos en el anexo II, excluyéndose en consecuencia las redes y servicios que se exploten o presten íntegramente en autoprestación. Esta facultad excepcional y transitoria de gestión directa podrá afectar a cualquier infraestructura, recurso asociado o elemento o nivel de la red o del servicio que resulte necesario para preservar o restablecer la seguridad pública y la seguridad nacional.
En ningún caso esta intervención podrá suponer una vulneración de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidas en el ordenamiento jurídico.
Asimismo, en el caso de incumplimiento de las obligaciones de servicio público a las que se refiere el título III, el Gobierno, previo informe preceptivo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, e igualmente con carácter excepcional y transitorio, podrá acordar la asunción por la administración general del Estado de la gestión directa de los correspondientes servicios o de la explotación de las correspondientes redes. En este último caso, podrá, con las mismas condiciones, intervenir la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas.
Los acuerdos de asunción de la gestión directa del servicio y de intervención de este o los de intervenir o explotar las redes a los que se refieren los párrafos anteriores se adoptarán por el Gobierno por propia iniciativa o a instancia de una administración pública competente. En este último caso, será preciso que la administración pública tenga competencias en materia de seguridad o para la prestación de los servicios públicos afectados por el anormal funcionamiento del servicio o de la red de comunicaciones electrónicas. En el supuesto de que el procedimiento se inicie a instancia de una Administración distinta de la del Estado, aquella tendrá la consideración de interesada y podrá evacuar informe con carácter previo a la resolución final.
Los acuerdos de asunción de la gestión directa del servicio y de intervención de este o los de intervenir o explotar las redes a los que se refiere este apartado deberán ser comunicados por el Gobierno en el plazo de veinticuatro horas al órgano jurisdiccional competente para que, en un plazo de cuarenta y ocho horas, establezca si los mismos resultan acordes con los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidas en el ordenamiento jurídico, procediendo a su anulación en caso negativo.»
Se observa, tras la lectura atenta del precepto, que en la nueva redacción ha desaparecido la alusión al orden público como causa justificativa de la asunción de la gestión directa o la intervención de las redes y servicios de comunicaciones electrónicos por parte de la administración general del Estado. Siendo esta alusión, contenida en la anterior redacción del precepto, la que sustentaba la queja de inconstitucionalidad contenida en el escrito de demanda, al entender los recurrentes que dicha mención a un término impreciso suponía una injerencia en las competencias de la Generalitat de Cataluña, su eliminación hace desaparecer asimismo el objeto del recurso de inconstitucionalidad en este punto.
(iv) El artículo 6.2 del Real Decreto-ley 14/2019 modifica el art. 6.3 LGTel respecto de los «requisitos exigibles para la explotación de las redes y la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas». En la nueva Ley general de telecomunicaciones, de 28 de junio de 2022, aquel precepto pasa a ser el art. 6 («Requisitos exigibles para el suministro de las redes y la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas»), en su apartado séptimo, con la siguiente dicción:
«7. Las administraciones públicas comunicarán al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital toda instalación o explotación de redes de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación que haga uso del dominio público, tanto si dicha instalación o explotación se realiza de manera directa, a través de cualquier entidad o sociedad dependiente de ella o a través de cualquier entidad o sociedad a la que se le haya otorgado una concesión o habilitación al efecto.
El régimen de autoprestación en la instalación o explotación de dicha red puede ser total o parcial, y por tanto dicha comunicación deberá efectuarse aun cuando la capacidad excedentaria de la citada red pueda utilizarse para su explotación por terceros o para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público.
En el caso de que se utilice o esté previsto utilizar, directamente por la administración pública o por terceros, la capacidad excedentaria de estas redes de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital verificará el cumplimiento de lo previsto en el artículo 13. A tal efecto, la administración pública deberá proporcionar al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital toda la información que le sea requerida a efecto de verificar dicho cumplimiento.
Mediante real decreto podrán especificarse aquellos supuestos en que, en atención a las características, la dimensión de la instalación o la naturaleza de los servicios a prestar, no resulte necesario que las administraciones públicas efectúen la comunicación a que se refiere este apartado sobre la instalación de redes de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación que haga uso del dominio público.»
La innovación legislativa, en este caso, se centra en el último párrafo del precepto, en el que prevé un desarrollo reglamentario que contemple eventuales excepciones a la comunicación a que se refiere el apartado. En todo caso, la causa de inconstitucionalidad asociada al precepto en la versión que introduce el art. 6.2 del Real Decreto-ley 14/2019, esto es la mera existencia de la obligación de comunicación de las redes en régimen de autoprestacion, no ha dejado de ser objeto del recurso, por cuando la obligación sigue existiendo sin perjuicio del futuro reconocimiento reglamentario de algunas excepciones a dicha obligación.
(v) Por último, el art. 6.5 del Real Decreto-ley 14/2019, da nueva redacción al art. 81.1 de la Ley general de telecomunicaciones, que pasa a ser el art. 111.1 de la Ley general de telecomunicaciones de 2022. La nueva redacción de este precepto, referido a la suspensión cautelar de la actividad infractora antes de incoarse el procedimiento sancionador, es la siguiente:
«1. Previamente al inicio del procedimiento sancionador, podrá ordenarse por el órgano competente del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital o de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, mediante resolución motivada sin audiencia previa, el cese de la presunta actividad infractora cuando existan razones de imperiosa urgencia basada en alguno de los siguientes supuestos:
a) cuando exista una amenaza inmediata y grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional;
b) cuando exista una amenaza inmediata y grave para la salud pública;
c) cuando de la supuesta actividad infractora puedan producirse perjuicios graves al funcionamiento de los servicios de seguridad pública, protección civil y de emergencias;
d) cuando se interfiera gravemente a otros servicios o redes de comunicaciones electrónicas;
e) cuando cree graves problemas económicos u operativos a otros proveedores o usuarios de redes o servicios de comunicaciones electrónicas o demás usuarios del dominio público radioeléctrico.»
La innovación legislativa en este precepto viene dada por la previsión expresa de que la resolución que adopta la suspensión cautelar deba ser motivada. La ausencia de motivación era objeto del recurso de inconstitucionalidad en relación con la eventual vulneración de los arts. 9.3 y 25 CE, pero tratándose estas de quejas ajenas a la eventual lesión de las competencias autonómicas, la mera modificación de la norma acarrea la pérdida de objeto del recurso en este punto. En cambio, los argumentos vinculados al hecho de que la medida cautelar es contraria a las competencias autonómicas, en cuanto puede suponer la intervención sobre redes públicas de comunicación y recursos que soportan las prestaciones digitales de la administración autonómica y en régimen de autoprestación, se mantienen activas como argumentos impugnatorios, de modo que el recurso no pierde objeto en este concreto punto.
De lo expuesto se deduce que, en el presente recurso de inconstitucionalidad, la modificación o derogación de las disposiciones a las que se refieren los artículos 2, 3 y 6 impugnados supone:
(i) La desaparición sobrevenida del objeto del recurso en lo que se refiere a las impugnaciones basadas en motivos sustantivos del art. 6 del Real Decreto-ley, por vulneración de los arts. 18 y 20 CE [antecedente 1 C)], así como la relativa a la impugnación específica del art. 6.5 por infracción de los arts. 9.3 y 25 CE [antecedente 1 B) c) (iii) parcial].
(ii) La desaparición sobrevenida del objeto del recurso allí donde el conflicto competencial ha sido superado con las nuevas previsiones normativas, lo que se proyecta a la impugnación del art. 3.1 y 2 del Real Decreto-ley, en cuanto modifica los arts. 9.2 c) y 10.2 c) de la Ley 39/2015 [antecedente 1 B) a) (ii)]; y al art. 6.1 impugnado, que modifica el art. 4.6 de la Ley 9/2014 [antecedente 1 B) c) (i)].
(iii) El mantenimiento del objeto del recurso en relación con la impugnación de la totalidad del Real Decreto-ley 14/2019 por falta de concurrencia del presupuesto habilitanteexart. 86.1 CE [antecedente 1 A)], así como el mantenimiento de las quejas relativas a la alteración del régimen constitucional de reparto de competencias respecto de los preceptos que no se han visto modificados o que han sido modificados manteniéndose vivo el conflicto competencial identificado en la demanda [antecedente 1 B), apartados a) (i); a) (iii); b) (i); b) (ii); b) (iii); c) (i); c) (iii) parcial y c) (iv)]
3. Control de constitucionalidad de la definición explícita y razonada de la situación de «extraordinaria y urgente necesidad» (art. 86.1 CE).
A la hora de dar respuesta a las tachas de inconstitucionalidad que se han expuesto, debemos comenzar por la pretensión impugnatoria vinculada a la utilización del instrumento normativo de urgencia, ya que, conforme a doctrina reiterada (por todas, STC 105/2018, de 4 de octubre, FJ 3, y las que allí se citan), el examen de las infracciones que se refieren al art. 86 CE ha de ser prioritario en el orden de nuestro enjuiciamiento, toda vez que la infracción denunciada incide directamente sobre la validez de los preceptos impugnados, ya que se cuestiona la legitimidad constitucional de su inclusión en una norma de urgencia. Por tanto, si se estimaran las alegaciones relativas al art. 86 CE, resultaría innecesario el examen de las restantes alegaciones.
El recurso sostiene que, del análisis de la exposición de motivos y del debate parlamentario de su convalidación en la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados, no se infiere que concurra una necesidad extraordinaria que justifique el uso de la potestad legislativa excepcional en el caso del Real Decreto-ley 14/2019. Se hacen referencias genéricas a la necesidad de adaptación a la aceleración en el empleo de nuevas tecnologías por parte de la administración, que se complementan con consideraciones que, por un lado, se fundamentan en referencias a los desafíos de las nuevas tecnologías, a su carácter estratégico para la seguridad nacional y su mayor exposición a nuevas amenazas del desarrollo tecnológico. Por otro lado, se añaden consideraciones más específicas, como serían las referencias a «los recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español», que no se definen y respecto a los que se considera que demandan una respuesta inmediata para evitar que se reproduzcan, estableciendo un marco preventivo con el objetivo de proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos. Para la demanda, el Gobierno se limita a realizar una mera declaración formal de la necesidad de la aprobación rápida e inminente de la norma, y no aporta la motivación de las razones que imposibilitan la consecución de la eficacia de las medidas pretendidas mediante su tramitación y aprobación parlamentarias.
El abogado del Estado defiende, por su parte, que ha quedado acreditado que los riesgos para los ciudadanos y para la propia administración pública, derivados de la aceleración de la transformación digital de las administraciones públicas, justifican la adopción de medidas de prevención como urgente respuesta a los riesgos para la seguridad pública y el adecuado ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.
En numerosas sentencias este tribunal ha resumido la doctrina constitucional elaborada en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno para aprobar normas provisionales con rango de ley, lo que nos dispensa de reiterarla una vez más (por todas, STC 156/2021, de 16 de septiembre, FJ 4).
Bastará recordar que los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes; que la apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso de los Diputados (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley), incumbiéndole a este tribunal controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes; y que ese control externo se concreta en la comprobación de que el Gobierno haya definido, de manera explícita y razonada, una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precise de una respuesta normativa con rango de ley, y de que, además, exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle frente (en este sentido, STC 20/2021, de 18 de febrero, FJ 2).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, nuestra doctrina ha precisado que no es necesario que la misma se contenga siempre en el propio decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, y las que allí se citan). Respecto de la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas adoptadas, deben valorarse el contenido y la estructura de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido [por todas STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4 e)].
(i) La exposición de motivos del Real Decreto-ley 14/2019 comienza su apartado I indicando que «(l)a sociedad actual requiere de adaptaciones en la esfera digital que exigen de una traducción en el plano normativo. El desarrollo y empleo de las nuevas tecnologías y redes de comunicaciones por parte de las Administraciones Públicas se está acelerando. Ello exige establecer sin demora un marco jurídico que garantice el interés general y, en particular, la seguridad pública, asegurando la adecuada prestación de los servicios públicos y, al mismo tiempo, que la administración digital se emplee para fines legí