Categoría: Administración

La presente norma y en lo que se refiere a completar la transposición de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, es una directiva que tiene por fundamento la igualdad entre mujeres y hombres. Tal y como se refiere en sus considerandos las políticas de conciliación deben servir para contrarrestar la desventajosa situación de las mujeres en el mercado de trabajo, así como los efectos nocivos derivados de la perpetuación de los roles de cuidado.
Este objetivo determina que, sea cual fuere la denominación de los permisos entendidos como derechos de ausencia por motivos familiares, para satisfacer los objetivos de la directiva es preciso se atiendan tres circunstancias:
Que se promueva de manera efectiva la participación de las mujeres y el mantenimiento de sus carreras profesionales.
Que se establezca una autentica garantía del ejercicio corresponsable de las tareas de cuidado que evite la perpetuación de roles.
Que para todo lo anterior se atienda el coste económico asociado a los permisos de cuidado.
Este es el caso del nuevo permiso parental que se concibe como un permiso de atención a los hijos e hijas distinto de los permisos vinculados al nacimiento, permiso que se quiere de titularidad exclusiva e intransferible de cada progenitor y con el mantenimiento de una prestación compensatoria del salario dejado de percibir durante su disfrute para cambiar las pautas de comportamiento del progenitor varón.
Es importante, asimismo, subrayar que el nuevo permiso parental para corregir esa situación de desventaja profesional provocada por la atención de las responsabilidades de cuidado también requiere que su disfrute pueda hacerse de manera flexible a voluntad de la persona trabajadora y en atención a sus necesidades y durante un periodo que va más allá del nacimiento.
En atención a lo anterior, la regulación del nuevo permiso parental en el artículo 48 bis del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, incorpora todas estas exigencias estableciendo un derecho de ausencia de la persona trabajadora –progenitor– por motivos familiares del que puede hacerse uso hasta los ocho años del menor.
En el ordenamiento español existen una pluralidad de derechos de conciliación: reducción o distribución de jornada ex artículo 34.8 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; reducción de jornada por guarda legal –artículo 37.6– excedencias por el cuidado de los hijos –artículo 46.3– y permiso por lactancia –37.4– del citado texto legal.
Pues bien, en esta norma se procede a abordar una modificación del permiso de lactancia con la finalidad de mejorar los términos del ejercicio del derecho y a la vez se refuerza y complementa el recientemente reconocido permiso parental. En la actualidad el derecho a ausentarse queda condicionado a las previsiones de la negociación colectivo o al acuerdo a que llegue con la empresa. La modificación del artículo 37.4 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores elimina estas restricciones convirtiendo todas las posibilidades de disfrute, incluida la acumulación de las horas retribuidas de ausencia, en un derecho de todas las personas trabajadoras. Con ello se avanza en la mejora y se incrementa el nivel de reconocimiento y protección de los permisos de conciliación.
Se incorpora además en esta norma una modificación del artículo 84 del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, al objeto de mejorar la regulación de la negociación colectiva en el ámbito de las Comunidades Autónomas, asegurando la aplicación de los acuerdos o convenios más favorables para las personas trabajadoras.
La reforma operada por la Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, y del texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, introdujo una importante reforma en materia de estructura convencional con la intención de impulsar el papel de la negociación colectiva en el ámbito autonómico, favoreciendo igualmente la progresión de lo que en aquel momento se denominó los marcos autonómicos de relaciones laborales. Se trataba de permitir que dichos convenios de ámbito inferior pudieran afectar a los convenios colectivos de ámbito estatal.
La redacción introducida, no obstante, no acertó completamente en el diseño entre otras cuestiones porque, junto a la negociación colectiva de ámbito autonómico, potenciaba y otorgaba facultades de suscripción de convenios o acuerdos con dichos efectos también en cualquier ámbito superior a la empresa e inferior al estatal. Dicha redacción fue objeto posterior de posterior modificación por el Real Decreto-ley 7/2011, de 10 de junio, de medidas urgentes para la reforma de la negociación colectiva, en la que, si bien se limita al ámbito negocial autonómico la posibilidad de afectar a convenios colectivos estatales, introduce importantes condicionantes al dejar esta posibilidad al arbitrio de los propios acuerdos o convenio de ámbito estatal.
Con la modificación que se introduce se procede a matizar la regulación actual de modo que, manteniéndose los requisitos de que los acuerdos y convenios autonómicos sean suscritos por los sujetos legalmente legitimados y la eventual limitación de regular algunas materias, estos acuerdos y convenios suscritos en el ámbito autonómico tendrán prioridad aplicativa sobre cualquier otro convenio sectorial o acuerdo de ámbito estatal, siempre que dichos convenios y acuerdos obtengan el respaldo de las mayorías exigidas para constituir la comisión negociadora en la correspondiente unidad de negociación. No obstante, dicha prioridad aplicativa queda condicionada ahora exclusivamente a que la regulación de los convenios o acuerdos autonómicos resulte más favorable para las personas trabajadoras que la fijada en los convenios o acuerdos estatales, de modo que paralelamente se promueva el desarrollo de los ámbitos autonómicos de negociación y los derechos de las personas trabajadoras.
El componente 24 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se centra en la revalorización de la industria cultural dentro de la política palanca orientada al impulso de la industria de la cultura y del deporte. En línea con el propio plan, y estableciendo este que «existen una serie de carencias en el ámbito legislativo que deben de ser abordadas con el fin de mejorar el marco regulatorio de la cadena de valor artística que va desde la protección de la propiedad intelectual hasta los derechos de los propios artistas», la primera de las reformas previstas fue el «desarrollo Estatuto del Artista, fomento del mecenazgo y régimen de incentivos fiscales», con el objeto de adecuar el marco jurídico, fiscal y laboral del sector cultural, para mejorar la protección social de los agentes del sector y aumentar la participación de la inversión privada.
En este sentido, dentro de la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, de 16 de junio de 2021, se establecieron una serie de objetivos e hitos para cada medida. Específicamente para la reforma consistente en el desarrollo del Estatuto del Artista y fomento de la inversión, el mecenazgo cultural y participación, el Consejo de la Unión Europea insta a que el futuro estatuto regule, entre otros aspectos, aunque de forma literal, la representatividad sindical, señalando que la implementación de la medida habría de estar terminada a más tardar el 31 de diciembre de 2022.
No obstante, este estatuto se enmarca dentro de iniciativas anteriores, toda vez que el 6 de septiembre de 2018 el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó por unanimidad el informe de la Subcomisión para la elaboración del Estatuto del Artista, documento previamente aprobado el 7 de junio por dicha Subcomisión, que había sido creada en el seno de la Comisión de Cultura del Congreso de los Diputados, con la participación de profesionales de las administraciones públicas, agentes privados, asociaciones y organizaciones del sector. El informe aprobado por el Congreso de los Diputados demandaba que el Gobierno aprobase medidas de urgencia sobre la creación artística, con el objetivo de mejorar las condiciones laborales de los creadores españoles. En este contexto se produjo la abrupta irrupción de la pandemia de COVID-19 y la posterior aprobación del Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, situaciones que no hicieron sino remarcar la necesidad de actualizar la regulación de los artistas. El principal hito normativo reciente de carácter laboral y específico para este colectivo fue la aprobación del Real Decreto-ley 5/2022, de 22 de marzo, por el que se adapta el régimen de la relación laboral de carácter especial de las personas dedicadas a las actividades artísticas, así como a las actividades técnicas y auxiliares necesarias para su desarrollo, y se mejoran las condiciones laborales del sector, norma en la que se sigue señalando la urgente necesidad de aprobar un Estatuto del Artista.
Así las cosas, y a pesar de las acciones legislativas descritas, no es soslayable el hecho de que para poder cumplir el hito previsto por la Decisión de Ejecución del Consejo es necesario acometer una actualización del sistema de representación de las personas trabajadoras del sector, siendo esto es lo que pretende la modificación del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores contenida en esta norma, que introduce reglas especiales relativas a los requisitos que deben cumplir las personas trabajadoras que pretendan ser electoras o elegibles en las elecciones para delegados de personal o miembros del comité de empresa. Esta modificación normativa permite incrementar los niveles de participación en las elecciones a representantes de las personas trabajadoras, lo que redunda en un mejor y más eficaz sistema de representación de los colectivos afectados.
Por su parte y tras la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional provocada por la COVID-19 el día 11 de marzo de 2020 y la rápida propagación de esta enfermedad, tanto en el ámbito nacional como internacional, los Estados miembros de la Unión Europea adoptaron con rapidez medidas coordinadas de emergencia para proteger la salud de la ciudadanía y evitar el colapso de la economía.
El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en este momento histórico de un esfuerzo sin precedentes y de un planteamiento innovador que impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó un conjunto de medidas de gran alcance.
Estas medidas aúnan el marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU»), cuyo elemento central es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La instrumentación de la ejecución de los recursos financieros del Fondo Europeo de Recuperación se está realizando a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Los proyectos que constituyen dicho Plan permitirán la realización de reformas estructurales los próximos años, mediante cambios normativos e inversiones y, por lo tanto, permitirán un cambio del modelo productivo para la recuperación de la economía tras la pandemia causada por la COVID-19 y además una transformación hacia una estructura más resiliente que permita que nuestro modelo sepa enfrentar con éxito otras posibles crisis o desafíos en el futuro.
En el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», encuadrado en el área política VIII «Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo», tiene como reto y objetivo impulsar, en el marco del diálogo social, la reforma del mercado laboral español para adecuarlo a la realidad y necesidades actuales y de manera que permita corregir las debilidades estructurales, con la finalidad de reducir el desempleo estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, mejorar el capital humano, modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficiencia de las políticas públicas de empleo, dando además, un impulso a las políticas activas de empleo, que se orientarán a la capacitación de las personas trabajadoras en las áreas que demandan las transformaciones que requiere nuestra economía. Este Plan se sustenta en cuatro pilares que vertebrarán la transformación del conjunto de la economía española, entre ellos la igualdad de género, con carácter transversal.
Dentro de las reformas e inversiones propuestas en este componente se incluye la Reforma 10, «Simplificación y mejora del nivel asistencial de desempleo», que tiene como propósito simplificar el funcionamiento del sistema y adecuar sus objetivos para dar más claridad, seguridad jurídica y facilitar la gestión, en especial respecto de los colectivos con mayor grado de vulnerabilidad y peores condiciones de empleabilidad.
Teniendo en cuenta los objetivos descritos del citado plan, la presente norma pone en marcha las medidas necesarias para llevar a cabo la transformación que el mismo señala.
Dentro del citado proceso de reforma incluido en el Plan en su Componente 23, la modificación del nivel asistencial está directamente ligada con los objetivos previstos en la Reforma 10, que se concretan en: la simplificación de la regulación para permitir una mayor flexibilidad en el acceso y una minoración de las cargas administrativas de manera que se facilite al ciudadano y a las empresas el conocimiento del mismo y la tramitación de las prestaciones, y se permita que el Servicio Público de Empleo Estatal implemente una mayor automatización de los subsidios de forma similar al de las prestaciones contributivas; la vinculación de esta protección con el acuerdo de actividad de forma que se incorpore a los beneficiarios, que ya son personas en situación de desempleo de larga duración, de forma prioritaria en programas y acciones que posibiliten su reinserción; el acceso garantizado a los servicios de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo a las personas beneficiarias del nivel asistencial de la protección por desempleo; la constitución de esta prestación complementaria como mecanismo de transición hacia la protección social, cuando la persona beneficiaria no se reincorpore al mercado laboral y se encuentre en situación de vulnerabilidad; la prevención de los riesgos de conflicto competencial con las comunidades autónomas, ya que, al regularse dentro del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, se trataría de una prestación de Seguridad Social vinculada a la existencia de unas cotizaciones previas, y, por último, la consolidación de un modelo que siga la línea del modelo de protección de los países de nuestro entorno, y con la posición en la materia del Consejo de Europa.
Estas reformas, en suma, vienen a favorecer de manera transversal el objetivo de un mercado de trabajo inclusivo y resiliente y responden con coherencia a las políticas públicas para hacer el mercado más dinámico y con capacidad de respuesta para hacer frente a desafíos como el reto demográfico y las transiciones verde y digital.
Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva, integrada por tres artículos en los que se recogen las modificaciones del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, y del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, relativa a y la protección por desempleo, así como del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, cinco disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y nueve disposiciones finales.
En el artículo primero, se modifica el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, en lo que respecta, por un lado, a la regulación del permiso de lactancia, prevista en el apartado 4 del artículo 37; a la concurrencia respecto de los convenios colectivos autonómicos, que se regula en los apartados 3 y 4 del artículo 84 y, por otra parte, para introducir una nueva disposición adicional vigesimoctava que tiene por objeto, dada la especialidad del ámbito artístico, prever especialidades en la condición de elector y elegible.
El artículo segundo se ocupa de la modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social referida a la reforma del nivel asistencial de la protección por desempleo.
Se aborda la revisión de las características básicas de la protección por desempleo en su nivel asistencial, de tal forma que amplía su nivel de cobertura eliminando lagunas de desprotección, simplifica y mejora los requisitos de acceso y mantenimiento a la misma, y se garantiza a los beneficiarios de los subsidios el acceso a los itinerarios personalizados de empleo con el fin de mejorar su empleabilidad y fomentar de su inserción laboral. Asimismo, facilita a los ciudadanos el conocimiento de los procedimientos para atender las obligaciones contraídas en materia de desempleo.
Esta reforma se lleva a cabo con la modificación de los artículos 274, 275, 276, 277, 278, 279, 280, 282, 286, 287, 299 en el citado del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, introduciendo las disposiciones necesarias para la adecuación del mismo a los objetivos anteriormente expuestos. Con carácter general, el colectivo destinatario del nuevo régimen será el de las personas desempleadas cuya situación guarda una relación directa con la pérdida inmediatamente anterior de un empleo, o el agotamiento de la prestación contributiva.
Las situaciones protegidas que no guardan relación directa con la pérdida de un empleo anterior, así como las medidas de protección de las personas que agoten los derechos previstos en el Titulo III del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social deben ser reconducidas hacia otros mecanismos de protección social, con el fin de simplificar el sistema de protección por desempleo.
Se amplía la cobertura del nivel asistencial en algunos tramos de edad anteriormente excluidos, al permitir el acceso a los menores de 45 años sin responsabilidades familiares siempre que hayan agotado una prestación contributiva de 360 días, a quienes acrediten periodos cotizados inferiores a seis meses, aunque carezcan de responsabilidades familiares y a las personas trabajadoras eventuales agrarias.
Por otra parte, se simplifican y mejoran los requisitos de acceso y mantenimiento: se suprime el plazo de espera de un mes desde la fecha del agotamiento de la prestación contributiva, se modifica la forma actual de considerar las responsabilidades familiares en los subsidios con cargas familiares, de manera que no se excluirá al solicitante por percibir rentas propias por encima del 75 % del salario mínimo interprofesional, de manera que existirán responsabilidades familiares cuando el total de rentas de la unidad familiar entre el número de personas que la forman no supere el 75 % del salario mínimo interprofesional.
Se simplifica la duración de los subsidios de agotamiento de la prestación contributiva igualando la duración, con independencia de la edad, para el subsidio de agotamiento de la prestación contributiva con responsabilidades familiares; se mantiene la duración del subsidio por cotizaciones insuficientes, proporcional al número de meses cotizados.
En los subsidios por agotamiento y de cotizaciones insuficientes la cuantía del subsidio se modifica introduciendo una fórmula de cuantía decreciente, en tres tramos. Asimismo, aplicarán la media ponderada de las horas trabajadas en los últimos 180 días o en el periodo inferior de cotización acreditado, en términos análogos a como se aplica para la prestación contributiva y, por último, se incorpora a la regulación de la cuantía del subsidio por cotizaciones insuficientes para la prestación contributiva una previsión análoga a la establecida respecto a esta última para los supuestos de acceso desde una situación de reducción de jornada por nacimiento de hijo, guarda legal, víctimas de violencia de género, y demás regulados.
Asimismo, se mejora la dinámica del derecho, reconociéndolo por periodos trimestrales y exigiendo que los requisitos de carencia de rentas o de responsabilidades familiares se cumplan en el mes natural anterior a la fecha de la solicitud inicial del subsidio y de cada una de sus prórrogas, sin que proceda la revisión del derecho para verificar si se mantiene durante los tres meses reconocidos. El requisito de rentas o responsabilidades familiares se configura como requisito de acceso al derecho inicial y a cada una de las prórrogas o reanudaciones del subsidio, que se acreditará mediante «declaración responsable» de las rentas percibidas en el mes anterior. La veracidad de estos datos se constatará a posteriori mediante las correspondientes declaraciones tributarias. Si en la solicitud inicial o de alguna de las prórrogas del subsidio, el interesado hiciera ocultación de alguna renta, y ésta afectara a su derecho, una vez detectada, se declararán indebidamente percibidos los tres meses reconocidos tras dicha solicitud.
Se mantiene el subsidio de mayores de cincuenta y dos años, cuya cuantía fija, no se modifica. Ello sin embargo queda compensado por la mayor duración de este subsidio y por las cotizaciones por la contingencia de jubilación de las que carece el resto de los subsidios. En cuanto a la cotización por la contingencia de jubilación aplicará como base de cotización la base mínima prevista en el Régimen General de la Seguridad Social. La necesidad de modificar esta norma se ha puesto de manifiesto dado el significativo aumento del importe de salario mínimo profesional desde 2019, en un 46 %, que paralelamente se traslada al importe de las bases mínimas de cotización y al cálculo de la futura pensión de jubilación.
Se generaliza la compatibilidad del subsidio con el trabajo por cuenta ajena, a tiempo completo o a tiempo parcial, con la percepción de un complemento de apoyo al empleo, con un límite máximo de 180 días, en una o varias relaciones laborales con el objetivo de incentivar la reincorporación al trabajo.
En los supuestos de percepción del subsidio e inicio de una relación laboral por cuenta ajena el subsidio se percibirá en forma de complemento de apoyo al empleo, sin que cambie su naturaleza jurídica, siendo realmente una nueva forma de compatibilidad del subsidio con el trabajo. El cambio terminológico se hace necesario para distinguir esta nueva regulación de la compatibilidad de la anterior compatibilidad de las prestaciones y subsidios por desempleo con el trabajo a tiempo parcial, que subsistirá durante el periodo transitorio hasta la extinción de los subsidios reconocidos con anterioridad a la entrada en vigor de esta reforma. Dicho complemento tendrá una duración máxima de 180 días, en una o varias relaciones laborales con el objetivo de incentivar la reincorporación al trabajo.
Además, se establece la compatibilidad del subsidio con las percepciones económicas obtenidas por asistencia a acciones de formación profesional o en el trabajo o para realizar prácticas académicas externas que formen parte del plan de estudios.
En otro orden de cosas, se introduce una nueva causa de suspensión de la prestación por desempleo y del subsidio, por interrupción del acuerdo de actividad, con el objetivo de reafirmar la vinculación de las prestaciones por desempleo con el seguimiento de medidas de inserción laboral.
Respecto de las medidas de reinserción laboral y mejora de la empleabilidad, el objetivo es articular una efectiva vinculación de los beneficiarios de los subsidios con las políticas activas de empleo, para la mejora de su empleabilidad y el fomento de la inserción laboral, mediante la suscripción del acuerdo de actividad a que se refiere el artículo 3 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, con seguimiento de los servicios de empleo competentes, como requisito de acceso y durante todo el periodo de percepción del subsidio, que incluirá el cumplimiento de la búsqueda activa de empleo por parte de los beneficiarios. La efectividad y eficacia respecto de las medidas de mejora de empleabilidad y reinserción laboral se evaluarán anualmente por parte de la Servicio Público de Empleo Estatal, como se recoge en la disposición adicional quincuagésima quinta del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
Se aborda la unificación de la protección por desempleo de las personas trabajadoras eventuales agrarias, reconociendo su derecho al subsidio por desempleo y eliminando las restricciones anteriores sobre duración de la prestación contributiva y sobre cómputo recíproco de los periodos de ocupación cotizada como eventual agrario para el acceso al subsidio por desempleo por cotizaciones insuficientes. Para ello, se modifican los artículos 286 y 287 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y se establecen medidas complementarias de reordenación del subsidio agrario y la renta agraria.
Finalmente, se incluyen otros aspectos que actualizan la regulación de la protección por desempleo en general, tanto en el nivel contributivo como en el asistencial, mediante la modificación de los artículos 269, 271, 272, 283, 284, 295 y 299 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Se abordan cuestiones como la ampliación del plazo de salida ocasional al extranjero, pasando a ser de treinta días en lugar de los quince días establecidos en la actualidad; la extinción de los derechos que estuvieran suspendidos durante seis años; la aplicación del artículo 283 del citado texto refundido durante los periodos de inactividad de los trabajadores fijos discontinuos; así como la actualización del léxico del artículo 284, respecto de las situaciones protegidas de nacimiento y cuidado de hijos.
Se incorpora un tercer párrafo al apartado primero del artículo 295 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con el fin de facilitar a los ciudadanos y a las empresas el cumplimiento de las obligaciones de reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas, y atendiendo a la más reciente doctrina jurisprudencial. Se establece la competencia de la entidad gestora sobre los fraccionamientos de las prestaciones indebidamente percibidas por parte de las personas beneficiarias, así como la posibilidad de acceder a su compensación parcial con las nuevas prestaciones que pudieran reconocerse a la persona deudora. Es especialmente importante establecer una regulación propia de ambos procedimientos en este Real Decreto-ley que, si bien es de alcance general, favorecerá en mayor medida a las personas beneficiarias del subsidio por desempleo, de cuantía más reducida, acomodando el cumplimiento de su obligación de reintegro a un procedimiento de descuentos parciales sobre el subsidio reconocido. En este sentido, se considera urgente actualizar y completar la regulación de los distintos procedimientos en la materia que se inició por el Real Decreto-Ley 1/2023, de reintegro de prestaciones indebidas. Los procedimientos de fraccionamiento y compensación parcial, que se venían aplicando con carácter residual en la gestión del Servicio Público de Empleo Estatal, se han incrementado paralelamente a la gestión y revisión de los expedientes de reintegro de prestaciones indebidas derivadas de ERTE COVID-19 lo cual hace necesaria su inclusión en el texto refundido de la Ley General de Seguridad Social.
El artículo tercero introduce una modificación puntual en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, para incluir de manera expresa las fórmulas flexibles de empleo como ejercicio efectivo del derecho a la conciliación respecto de los cuidadores. A tal fin, se modifica el artículo 47 del citado texto legal, a efectos de que se acomode totalmente a las previsiones del artículo 9 de la Directiva (UE) 2019/1158, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre fórmulas de trabajo flexible.
Las fórmulas de trabajo flexible, junto con el resto de las medidas en materia de jornada, derivan de la potestad autoorganizativa de las Administraciones Públicas y se encuentran previstas en los instrumentos de regulación de la jornada de cada Administración. Con esta modificación se viene a dotar a estas medidas de conciliación de base jurídica legal, para garantizar la uniformidad en la aplicación de estos instrumentos, así como prever su aplicación con carácter básico a los cuidadores que, en los términos de la Directiva, serán aquellos empleados públicos que dispensen cuidados a una persona que conviva en el mismo domicilio y necesite o cuidados por un motivo médico grave.
Las disposiciones adicionales que se incorporan al texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, por un lado, refuerzan la garantía de acceso al itinerario o plan personalizado que facilite el acceso al empleo y la mejora de la empleabilidad de las personas beneficiarias del subsidio y prevén una evaluación ex post, específica sobre los resultados alcanzados, que deben servir para tomar decisiones y adecuar la regulación normativa, y por otro lado, inician la ejecución de una de las medidas recogidas en los Planes Integrales de Desarrollo Socioeconómico de las ciudades de Ceuta y Melilla.
Se incluyen cinco disposiciones adicionales que se refieren, entre otras materias, al nuevo marco normativo del ingreso mínimo vital, a la prórroga del artículo 24 del Real Decreto-ley 18/2022, de 24 de octubre, a la garantía de servicios previstos a las personas beneficiarias mayores de 45 años, así como a la elaboración por el Gobierno, en el marco del diálogo social, de una Estrategia global para el empleo de personas trabajadoras en desempleo de larga duración, y, por último, a la constitución de una Comisión Interministerial con el objetivo de evaluar los efectos de la reforma del nivel asistencial de desempleo contemplado en esta norma.
Por otra parte, en relación con el subsidio por desempleo, las disposiciones transitorias primera y segunda prevén el régimen aplicable con carácter transitorio a los actuales subsidios por desempleo. Se aplicará el régimen jurídico anterior a esta reforma a todas las personas que estuvieran percibiendo o tengan derecho a reanudar un subsidio por agotamiento, por cotizaciones insuficientes o de mayores de cincuenta y dos años reconocido antes de la entrada en vigor de este Real Decreto-Ley, quienes lo mantendrán hasta su extinción. La misma previsión se establece respecto de las personas que estuvieran percibiendo los subsidios de emigrante retornado, liberado de prisión o por revisión de incapacidad permanente, o bien la renta activa de inserción y el subsidio extraordinario regulado en la disposición adicional vigésimo séptima del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en todos los casos con la garantía de una transición adecuada hacia otros mecanismos de protección social si no se reinsertaran en el mercado laboral.
Y también se mantendrá de forma transitoria el régimen de compatibilidad previsto en la disposición transitoria quinta de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, respecto de las personas que en el momento de la entrada en vigor de esta reforma estuvieran sujetos al mismo.
La disposición transitoria tercera aplica la reducción progresiva en la cotización a la jubilación del subsidio de mayores de 52 años hasta 2028 para quienes accedan a este subsidio partir de la entrada en vigor de esta reforma, manteniendo la base de cotización del 125 por ciento de la base mínima de cotización del Régimen General de la Seguridad Social para los que, con anterioridad, tuvieran reconocido el derecho a este subsidio.
La disposición derogatoria única incluye, además de la cláusula genérica de derogación normativa, la derogación expresa de la disposición adicional vigésima séptima del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, relativa al subsidio extraordinario por desempleo y de la disposición transitoria quinta de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, así como del Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo.
Por último, en las disposiciones finales, se aborda la modificación de aquellos textos normativos respecto de los cuales es necesario adaptar algunas de sus disposiciones para guardar la debida coherencia y complementariedad con las modificaciones legislativas anteriores.
Así, en la disposición final primera, como complemento fundamental a la reforma llevada a cabo en este real decreto-ley, se modifica el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. Entre otras, se modifica la sanción grave recogida en el artículo 47.1.b) del citado texto legal, para sustituir la sanción de extinción por una graduación de la misma, al establecer una sanción de 3 meses para la primera infracción, 6 meses para la segunda y la extinción para la tercera.
Asimismo, se elimina como infracción leve la falta de inscripción como demandantes de empleo de las personas beneficiarias de prestaciones, y se adecúa la redacción de la infracción grave del artículo 25.3. Además, se sustituye la infracción leve de falta de acreditación de la búsqueda activa de empleo por el incumplimiento de las exigencias del acuerdo de actividad, de competencia de los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas, excepto en las ciudades de Ceuta y de Melilla, donde la competencia reside en el Servicio Público de Empleo Estatal, o en el Instituto Social de la Marina para las personas trabajadoras del mar en las Comunidades Autónomas en las que dichas funciones no se hayan traspasado, así como en Ceuta y Melilla.
Por otra parte, en la disposición final segunda, se incorporan dos nuevos artículos en el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, que, desarrollan la nueva previsión del artículo 295 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, superan las instrucciones de carácter interno y proporcionan la adecuada publicidad a los procedimientos, garantizando su aplicación homogénea. Su objetivo es facilitar a las personas trabajadoras más vulnerables, muchos de ellos perceptores de prestaciones por desempleo de nivel asistencial, la devolución a la entidad gestora de las cantidades adeudadas como consecuencia de la percepción indebida de prestaciones por desempleo, a través del fraccionamiento de su pago, así como de la compensación parcial de dichas cantidades con los nuevos derechos reconocidos.
La disposición final tercera que modifica el Real Decreto 1044/1985, de 19 de junio, contempla medidas para reforzar el control en el supuesto de capitalización de prestaciones por desempleo.
La disposición final cuarta modifica el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril, por el que se regula la renta agraria para los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social de Andalucía y Extremadura supone la simplificación y mejora en el ámbito territorial específico de protección por desempleo, y, en línea con el objetivo de esta reforma, unifica las condiciones de acceso con las contenidas en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, respecto de las personas que acrediten trabajos realizados en el marco del Programa de Fomento del Empleo Agrario.
Las disposiciones finales quinta, sexta, séptima, octava y novena recogen, por último, respectivamente, la salvaguardia del rango de las normas reglamentarias que se modifican; el título competencial en virtud del cual se dicta la norma, la incorporación del derecho comunitario, la habilitación para el desarrollo normativo a favor del Gobierno y la entrada en vigor de la norma.
Se prevé una demora de la entrada en vigor hasta el 1 de junio de 2024 en gran parte de los apartados del artículo segundo en lo que se refiere al nivel asistencial de la protección por desempleo, puesto que dicha reforma implica profundos cambios que afectan a los requisitos de acceso; a la determinación de rentas de la unidad familiar; a la dinámica, plazos de solicitud y prórroga periódica.
Así, una vez que esta nueva regulación entre en vigor, los subsidios reconocidos con arreglo a la misma deberán convivir durante un cierto tiempo con los subsidios aprobados al amparo de la legislación vigente al momento de la entrada en vigor de esta norma. Por ese motivo, es imprescindible adaptar las herramientas tecnológicas para gestionar los nuevos subsidios, manteniendo la configuración actual para la gestión de los anteriores, adaptación tecnológica profunda que es una de las inversiones del Componente 11, «Modernización de las administraciones Públicas» del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Por lo que se refiere al supuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad establecido en el artículo 86.1 de la Constitución Española, el contenido del real decreto-ley se fundamenta en motivos objetivos y de oportunidad política que requieren su aprobación inmediata.
Como reiteradamente ha declarado el Tribunal Constitucional (así, STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 5), la adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere el análisis de dos aspectos desde la perspectiva constitucional: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4) y, por otro lado, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, se ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. El examen de la concurrencia del presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia, concebida como conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley se adoptan, generalmente, se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).
Finalmente, el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3).
La presente norma se emplea como instrumento de transposición de la Directiva (UE) 2019/11528, de 20 de junio de 2019. El empleo de la figura del real decreto-ley como instrumento de transposición ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 1/2012, de 13 de enero, apreciando la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad cuando concurran el «patente retraso en la transposición de las directivas correspondientes» y la existencia de «procedimientos de incumplimiento contra el Reino de España». Tanto para la modificación del artículo 37.4 del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores como para modificación del artículo 47 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, a efectos de que se acomode totalmente a las previsiones del artículo 9 de la Directiva (UE) 2019/1158, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre fórmulas de trabajo flexible.
Las fórmulas de trabajo flexible, junto con el resto de las medidas en materia de jornada, derivan de la potestad autoorganizativa de cada Administraciones Públicas y se encuentran previstas en los instrumentos de regulación de la jornada de cada Administración. Con esta modificación se viene a dotar a estas medidas de conciliación de base jurídica legal, para garantizar la uniformidad en la aplicación de estos instrumentos, así como prever su aplicación con carácter básico a los cuidadores que, en los términos de la Directiva, serán aquellos empleados públicos que dispensen cuidados a una persona que conviva en el mismo domicilio y necesite o cuidados por un motivo médico grave.
En cuanto a la utilización del real decreto-ley como instrumento de transposición, y además del análisis de la concurrencia de los requisitos ordinarios que se efectuará con posterioridad, debe recordarse que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 1/2012, de 13 de enero, avala la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86.1 de la Constitución Española cuando concurran «el patente retraso en la transposición» y la existencia de «procedimientos de incumplimiento contra el Reino de España».
Asimismo, cabe señalar que el Consejo de Estado, en su informe sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español, de 14 de febrero de 2008, considera que, si bien no debe convertirse en mecanismo ordinario para la incorporación de las directivas, sí está justificado en atención, por ejemplo, «al plazo fijado por la norma comunitaria, a la necesidad de dar urgente respuesta a unas determinadas circunstancias o a la existencia de una declaración de incumplimiento por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas».
Asimismo, y en relación con del cambio relativo a la prevalencia de los convenios colectivos autonómicos la mejora de las condiciones de trabajo de todas las personas sujetas a convenios autonómicos, así como el refuerzo del diálogo social descentralizado y el aumento de la capacidad de respuesta a cambios socioeconómicos rápidos constituyen el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad para dictar este real decreto-ley.
Por lo que atañe a la disposición adicional introducida respecto del ámbito de aplicación del Real Decreto 1435/1985 de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral especial de las personas artistas que desarrollan su actividad en las artes escénicas, audiovisuales y musicales, así como de las personas que realizan actividades técnicas o auxiliares necesarias para el desarrollo de dicha actividad, resulta indudable que, a pesar de las modificaciones operadas recientemente en la normativa laboral específica de las personas artistas, los requisitos establecidos por la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España -y, en particular, a la definición que se hace del contenido que debe abordar el hito 352- hacen necesario profundizar en la actualización del sistema de representatividad sindical de las personas artistas.
Adicionalmente, la exigencia comunitaria de que la entrada en vigor del Estatuto del Artista tuviese lugar durante 2022 configura el supuesto descrito en el artículo 86.1 de la Constitución Española ya que, tal y como viene exigiendo el Tribunal Constitucional para la utilización de este instrumento, concurre una motivación explícita y razonada de la necesidad, por cuanto la regulación de un nuevo marco de representatividad sindical en el sector exige una rápida respuesta, y la urgencia, asumiendo como tal que la dilación en el tiempo de la adopción de la medida de que se trate mediante una tramitación por el cauce normativo ordinario impediría el cumplimiento de los hitos marcados por el Consejo de la Unión Europea.
En cuanto a los cambios contemplados en relación con el nivel asistencial de la protección por desempleo, hay que subrayar que las medidas contenidas en el presente real decreto-ley constituyen una pieza clave en la lucha contra el desempleo y en la configuración de un mercado de trabajo sostenible.
La presente norma introduce una serie de medidas que tendrán una incidencia directa en la ciudadanía y en el servicio público prestado por la Administración, al aumentar la protección por desempleo otorgada, corrigiendo las lagunas de desprotección existentes en la regulación actual, simplificando a su vez el procedimiento para ello.
Además, tal y como aparece reflejado en las Disposiciones Operativas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, acordadas por el Gobierno de España y la Comisión Europea, en virtud del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, Disposiciones Operativas aprobadas por la Decisión de la Comisión de 29 de octubre de 2021, el compromiso adquirido por España en lo relativo a la realización la Reforma 10 del Componente 23 del Plan constituye el hito número 340 de este.
Así, la necesidad de cumplimiento del hito, de conformidad con el artículo 24.2 del citado Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, constituye el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad para dictar este real decreto-ley.
La situación de urgencia que motiva la reforma del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social se ha ocasionado por dos razones principales. En primer lugar, la puesta en marcha del Ingreso Mínimo Vital, figura regulada por primera vez en 2020, tiene por objetivo proporcionar una red de protección mínima para todos los ciudadanos y ciudadanas en situación de vulnerabilidad económica y social, entre los que se encuentran los desempleados de larga duración que hayan agotado sus prestaciones contributivas y asistenciales, lo que hace determinante proceder a la efectiva coordinación de las dos figuras protectoras. Por otro lado, la promulgación de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, refuerza la figura del compromiso de actividad recogido en la normativa anterior, transformándolo en el acuerdo de actividad, mediante el que se establecen derechos y obligaciones entre la persona demandante de los servicios públicos de empleo y el correspondiente Servicio Público de Empleo para incrementar la empleabilidad de aquella, atendiendo, en su caso, a las necesidades de los colectivos prioritarios.
Estas dos razones obligan a un replanteamiento de la regulación de la protección por desempleo en el nivel asistencial, una nueva regulación que refuerce y contribuya a centrar su función como prestación complementaria del nivel contributivo y, asimismo, corrija deficiencias anteriores en cuanto a su nivel de cobertura, complejidad de gestión, o restringidas fórmulas de compatibilidad.
En lo referente a la regulación del fraccionamiento y la compensación parcial de prestaciones por desempleo indebidamente percibidas es necesaria la regulación de estos procedimientos para dotar de mayor flexibilidad el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas por los trabajadores menos favorecidos económicamente, toda vez que actualmente sólo se encuentra regulada la compensación total de dichas prestaciones indebidas con los nuevos derechos reconocidos; la regulación en esta materia completa la contenida en el Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero, y se aproxima a la que rige en el ámbito de la Seguridad Social. Además, de la forma prevista, a la vez que se agilizan y mejoran los procesos de reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas, se garantiza la eficiente utilización de los recursos públicos.
Y, por último, en cuanto al acceso a la protección por desempleo de los trabajadores transfronterizos, los Planes Integrales de Desarrollo Socioeconómico de las ciudades de Ceuta y Melilla, establecen, entre sus medidas, la puesta en marcha du