Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2024:139
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Prieto Ortega, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Blanco Serrano, don Ricardo Alonso Herrera, doña María Torres Fuentes Durán, don Ramón Moya Montero, don Enrique Muñoz Blanco, doña Concepción Ortega Benítez, don Juan Rojas Herrero Reyes, doña Laura Soto Fuentes y don José Pascual Moreno Román, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6914-2022, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Han comparecido y formulado alegaciones, en la representación que ostentan, el abogado del Estado y la letrada de las Cortes Generales. Ha sido ponente la magistrada doña Concepción Ortega Benítez.
1. Mediante escrito registrado en este tribunal el 24 de octubre de 2022, más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
2. Son antecedentes relevantes para contextualizar el recurso de inconstitucionalidad los siguientes:
a) El día 24 de junio de 2022, el Grupo Parlamentario Socialista presentó la proposición de ley orgánica de modificación del artículo 570 bis de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial [arts. 124 y ss. del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD)], acompañada de la solicitud de tramitación directa y en lectura única (artículo 150.1 RCD).
b) Ese mismo día, el portavoz y noventa y dos diputados de dicho grupo parlamentario solicitan, al amparo del artículo 93 RCD, que la mesa acuerde la tramitación por el procedimiento de urgencia.
c) En su reunión del día 28 de junio de 2022, la mesa de la Cámara admitió a trámite la iniciativa y, en cuanto a la solicitud de la tramitación en lectura única, dio traslado a la junta de portavoces, que sustancia dicho trámite de audiencia en su reunión de 6 de julio.
d) El día 4 de julio de 2022, el Gobierno da su conformidad a la tramitación de dicha iniciativa (artículo 126 RCD).
e) El siguiente día 8 de julio, la portavoz del Grupo Parlamentario Popular presentó escrito dirigido a la mesa de la Cámara en el que se solicitaba la adopción de los siguientes acuerdos en relación con la tramitación de la proposición de ley orgánica: que, en aplicación del artículo 561.1.9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), se solicite informe del Consejo General del Poder Judicial sobre la proposición de ley orgánica; que, igualmente, y a tenor de lo previsto en el artículo 3.2 del Estatuto y reglas de procedimiento de la Comisión de Venecia, se solicite pronunciamiento de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia-Consejo de Europa) y que, en la tramitación de la proposición de ley orgánica, tal y como establece el artículo 44 RCD, se dé audiencia a todos los agentes afectados por la reforma propuesta, en particular al Consejo General del Poder Judicial, las asociaciones de jueces y fiscales, así como a las demás entidades representativas e instituciones públicas en el ámbito de la Justicia en España.
f) El Pleno de la Cámara, en su sesión del día 13 de julio de 2022, acordó tomar en consideración la proposición de ley orgánica, así como su tramitación directa y en lectura única («Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados», serie B, núm. 261-2, de 15 de julio de 2022).
g) Ese mismo día, la mesa de la Cámara acuerda su tramitación por el procedimiento de urgencia (arts. 93 y 126.5 RCD) y, teniendo en cuenta la solicitud del Gobierno de celebración de una sesión plenaria extraordinaria y al amparo de lo dispuesto en los artículos 90.2 y 91 RCD, establece un plazo de presentación de enmiendas que finalizaba el día 13 de julio de 2022 a las 21:15 horas. En su reunión del día siguiente, 14 de julio, la mesa acuerda la admisión a trámite de las enmiendas presentadas a la proposición de ley: tres enmiendas a la totalidad con texto alternativo por parte de los grupos parlamentarios Ciudadanos, Vox y Popular en el Congreso de los Diputados y una enmienda al articulado del Grupo Parlamentario Socialista («Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados» serie B, núm. 261-4, de 20 de julio de 2022).
h) La proposición de ley orgánica fue aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 14 de julio de 2022 y por Pleno del Senado el siguiente día 20 de julio. El 28 de julio se publicó en el «Boletín Oficial del Estado».
i) El 21 de julio de 2022 tuvo entrada en el registro del Congreso de los Diputados escrito del presidente del Consejo General del Poder Judicial por el que se remitía el acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, aprobado por mayoría, así como los votos particulares, por el que se aprobó solicitar a dicha Cámara que recabase el informe del Consejo General del Poder Judicial en relación con la proposición de ley orgánica en el aspecto relativo a las atribuciones de este Consejo en el sentido de devolverle también y con plenitud las atribuciones para los nombramientos judiciales y gubernativo-judiciales de carácter discrecional. Asimismo, solicitó al Congreso de los Diputados que, en relación con la misma iniciativa legislativa, recabase informe de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia).
j) El día 8 de septiembre de 2022, la mesa del Congreso de los Diputados, en relación con la solicitud del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados a la mesa de la Cámara para que remita al Consejo General del Poder Judicial, a los efectos de la emisión del correspondiente informe, y a la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, la proposición de ley orgánica por la que se modifica el artículo 570 bis de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, así como para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44.4 del Reglamento, se dé audiencia a todos los agentes afectados por la reforma propuesta, núm. de expte. 122/000239/0005, adopta el acuerdo siguiente: «Comunicar al grupo parlamentario autor del presente escrito que, considerando que la iniciativa de referencia fue aprobada por el Pleno de la Cámara en su sesión extraordinaria del pasado 14 de julio y definitivamente por el Senado en su sesión plenaria extraordinaria del día 20 de julio, no procede un pronunciamiento de la mesa a este respecto». La portavoz del Grupo Parlamentario Popular, el 22 de septiembre de 2022, planteó solicitud de reconsideración de dicho acuerdo, que fue desestimada por acuerdo de la mesa de 18 de octubre de 2022.
3. Las alegaciones que sustentan los motivos de inconstitucionalidad aducidos en la demanda, siguiendo el orden en el que se exponen en la misma, son los siguientes:
A) En primer lugar, los recurrentes formulan una serie de consideraciones generales sobre el contexto en el que ha tenido lugar la aprobación de la ley impugnada, poniendo de relieve que la misma sigue la «estela marcada por su predecesora inmediata, la Ley Orgánica 4/2021 [de 29 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones] que incurrió desde una perspectiva formal (y, en algunos aspectos, también material) en los mismos exactos vicios de inconstitucionalidad». El contexto que exponen está caracterizado en el escrito como una deriva progresiva hacia la desautorización del Poder Judicial y el deterioro de su estatuto de independencia. También se hace referencia a lo que la demanda denomina progresivo cerco a la separación de poderes y la independencia del Poder Judicial.
B) A continuación, la demanda se refiere a la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 8/2022 poniendo de relieve que se hizo un fraudulento uso de la fórmula de la proposición de ley por vía de urgencia y sin la exigible audiencia a los interesados, lo que vulnera la Constitución, el Derecho comunitario y los derechos fundamentales de los parlamentarios.
A dicho respecto, la demanda denuncia lo que denomina fraudulenta proposición de ley orgánica, así como su tramitación por el procedimiento de urgencia. Se pone de manifiesto que la iniciativa proviene del Grupo Parlamentario Socialista, que sostiene al Gobierno, y el uso de la proposición de ley evita la audiencia de los sectores afectados y del Consejo General del Poder Judicial y acelera su tramitación para evitar un debate profundo sobre la reforma. A este respecto la demanda señala que la mesa del Congreso de los Diputados recibió una solicitud de informes de 7 de julio de 2022 que no atendió, celebrándose dos sesiones plenarias los siguientes días 14 y 20 de julio, sin tomar en consideración ni la petición de los ahora recurrentes, ni el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial, lo que vulneraría los derechos fundamentales de los parlamentarios.
Explica la demanda que dicha solicitud fue desestimada por acuerdo de la mesa de la Cámara de 8 de septiembre, que indica que «considerando que la iniciativa de referencia fue aprobada por el Pleno de la Cámara en su sesión extraordinaria del pasado 14 de julio y definitivamente por el Senado en su sesión plenaria extraordinaria del día 20 de julio, no procede un pronunciamiento de la mesa a este respecto», sin contener motivación adicional alguna ni justificar la dilación en la respuesta.
C) Tras exponer el contenido de la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, la demanda concreta los motivos en los que se fundamenta el recurso de inconstitucionalidad. De una parte, se aduce la vulneración del artículo 93 CE, al contravenir el Derecho de la Unión Europea, y del artículo 23 CE, por no respetar elius in officiumde los parlamentarios y el derecho a la representación política de los ciudadanos. De otra parte, se sostiene también que esta norma es inconstitucional por infringir el artículo 9.3 CE, al entender que esta norma, que califican como «ley singular», es un supuesto de arbitrariedad del legislador; el artículo 165 CE, considerando que afecta al régimen del Tribunal Constitucional sin modificar su ley orgánica; y el artículo 159.1 CE, pues alegan que es contrario a este precepto constitucional el establecimiento de un plazo para la designación de los magistrados.
a) En primer lugar, se aduce que la vulneración «formal» de la Constitución, por defectos en la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, conlleva la infracción de los artículos 93, 23.1 y 23.2 CE.
La demanda, con cita de las SSTC 99/1987, de 11 de junio; 97/2002, de 25 de abril; 103/2008, de 11 de septiembre; 119/2011, de 5 de julio; 136/2011, de 13 de septiembre; 204/2011, de 15 de diciembre; 238/2012, de 13 de diciembre; 191/2013, de 18 de noviembre, y 143/2016, de 19 de septiembre, destaca la exigencia de que las infracciones de las normas que rigen el procedimiento legislativo solo resultan relevantes cuando se traducen en una alteración sustancial del proceso de formación de voluntad en el seno de las cámaras. Y examina, a continuación, si la actuación de la mesa, específicamente en su acuerdo de 8 de septiembre de 2022, vulneró el artículo 93 RCD y si dicha vulneración resultó relevante desde la perspectiva de los artículos 23 y 93 CE.
Para ello, la demanda parte de la afirmación de que los jueces y tribunales españoles son los «primeros jueces de la Unión Europea», y aduce que las exigencias que resultan de los valores que fundamentan la Unión Europea, que incluyen el respeto al Estado de Derecho [artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE)] y que delimitan las exigencias y atribuciones que los tratados reconocen al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (artículo 19 TUE), se trasladan también a los jueces y tribunales nacionales españoles en virtud del párrafo segundo del artículo 19.1 TUE. Se alega también que, desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea, el respeto al valor fundacional Estado de Derecho se ha concretado en múltiples actos de las instituciones de la Unión. Se cita el considerando tercero del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020. También se cita jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la que, según afirman, se sostiene que la garantía de independencia de los jueces que integra el derecho a la tutela judicial efectiva exige la independencia del órgano de gobierno de los jueces caso de existir, como sucede en España.
Los diputados recurrentes sostienen que, de acuerdo con los estándares del Consejo de Europa y de la Unión Europea, toda reforma de la legislación del Poder Judicial, específicamente la que afecte al régimen de atribuciones de su órgano de gobierno y que incida en el núcleo esencial de la independencia judicial (como la relativa al nombramiento de jueces y magistrados) no debe tramitarse de manera acelerada y debe llevarse a cabo tomando en consideración y oyendo a los sectores implicados. Ponen de manifiesto, además, que las instituciones europeas así lo han advertido.
La demanda también hace referencia al Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 11 de julio de 2022, dirigido a la mesa del Congreso de los Diputados, en el que se solicita que se recabe informe al Consejo General del Poder Judicial y a la Comisión de Venecia en relación con la proposición de ley orgánica presentada por el Grupo Parlamentario Socialista para la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Se señala, además, que el Grupo Parlamentario Popular, por escrito de 7 de julio de 2022, advirtió expresamente a la mesa del Congreso que ciertas reformas legislativas que afectan al Poder Judicial llevadas a cabo por ciertos países europeos se han considerado contrarias a los estándares del Estado de Derecho en Europa.
Las consideraciones anteriores llevan a los recurrentes a concluir que la aplicación del trámite de urgencia, así como la tramitación sin audiencia a los interesados, infringieron el artículo 93 RCD, al no satisfacer las exigencias de «un proceso legislativo transparente, responsable, democrático y pluralista» sin que existiera ninguna circunstancia que justificara la urgencia o la falta de audiencia a los afectados. Asimismo, entienden que al no existir razones imperiosas que justificaran la tramitación urgente, sin audiencia a las partes implicadas, se desconocen los estándares de protección del Estado de Derecho de la Unión Europea, lo que conlleva, a su vez, una vulneración del artículo 93 CE.
Por otra parte, se alega que la tramitación de la Ley Orgánica 8/2022 incurrió en infracción de derechos fundamentales. Estas vulneraciones que, según aducen, se van a denunciar también a través de un recurso de amparo, consisten en la vulneración del derecho al cargo representativo conforme a la ley. Entienden que el derecho alius in officiumque consagra el artículo 23.2 CE garantiza (i) el derecho de los parlamentarios a desempeñar su labor representativa de conformidad con lo que la ley disponga; (ii) los órganos parlamentarios están obligados a interpretar restrictivamente las normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos; y (iii) deben motivar suficiente y adecuadamente las restricciones de este derecho. Estas tres vertientes del derecho que garantiza el artículo 23.2 CE han sido vulneradas según entiende la demanda por los acuerdos de la mesa. En primer lugar, porque se impidió que los parlamentarios pudieran oír a los afectados por la reforma, a la Comisión de Venencia y al Consejo General del Poder Judicial, desconociendo la obligación del Derecho de la Unión y del artículo 561.1 LOPJ.
En segundo lugar, porque la mesa aplicó restrictivamente el ordenamiento jurídico al no amparar la solicitud de los recurrentes de recabar los informes de la Comisión de Venecia, de los agentes afectados por la reforma y del Consejo General del Poder Judicial; por tramitar esta reforma por la vía de urgencia; por no admitir la apertura de un trámite de comparecencia de expertos para que expresaran su opinión en relación a la reforma legal que se estaba tramitando, y por no exponer de forma debidamente motivada las razones por las que adoptaron tales medidas. Entienden que esta forma de proceder afecta al núcleo de la función parlamentaria: la función legislativa; y por ello vulnera el artículo 23.2 CE, lo que conlleva la infracción del artículo 23.1 CE. En opinión de los recurrentes, las infracciones en las que se incurrió durante la tramitación de la proposición de ley proyectan su inconstitucionalidad sobre el contenido de la ley finalmente aprobada y ahora recurrida. Por ello, consideran que esta norma es contraria a los artículos 93 CE, 23.1 y 23.2 CE.
b) A continuación se alega la inconstitucionalidad por vicios materiales o sustantivos, que conlleva la vulneración de los artículos 9.3, 165 y 159.1 CE.
Los recurrentes alegan que el artículo único de la ley impugnada vulnera los artículos 9.3, 165 y 159.1 CE. Ponen de manifiesto que interpusieron un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, al considerar que vulneraba los artículos 122, 167, 169 y 165 CE, entre otros motivos, por despojar al Consejo General del Poder Judicial «en funciones» de diecisiete atribuciones esenciales. Entienden que, aunque la ley ahora impugnada le otorga de nuevo la competencia para el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional y la recuperación de esta competencia ofrece un resultado en apariencia más compatible con la Constitución, tal circunstancia no impide que la ley impugnada incurra en las siguientes vulneraciones constitucionales:
(i) Los recurrentes sostienen que la ley impugnada es una «ley singular», de acuerdo con la doctrina constitucional (citan las SSTC 203/2013, de 5 de diciembre, y 50/2015, de 5 de marzo), porque responde exclusivamente a la finalidad de dar una respuesta singular a una específica situación. Consideran que todos los elementos que rodean la reforma evidencian que la única aspiración de la Ley Orgánica 8/2022 es permitir que el Consejo General del Poder Judicial pueda designar en este específico momento magistrados del Tribunal Constitucional. Señalan que así lo manifiesta el preámbulo de la norma en el que se reconoce que se dicta para ofrecer una respuesta a la específica situación en el concreto contexto. En definitiva, afirma la demanda que es innegable que la ley constituye un claro ejemplo de «ley singular» al dirigirse a hacer frente a una específica circunstancia que es la renovación del Tribunal Constitucional.
Partiendo de que se trata de una ley singular la demanda expone los motivos por los que es inconstitucional, de acuerdo con las SSTC 129/2013, de 4 de junio, y 203/2013, por no respetar el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE). En primer lugar, por la «insostenible motivación de la norma». Se alega que si la Ley Orgánica 4/2021 consagra el principio de la «ilegitimidad de los nombramientos por el CGPJ [Consejo General del Poder Judicial] en funciones» debido a la «legitimidad democrática reducida» del Consejo General del Poder Judicial cuando expira su mandato ordinario, resulta arbitrario que la ley ahora impugnada no lo tome en consideración. Según afirman, «se pasa de defender fervientemente una cosa (la falta de legitimidad democrática para efectuar nombramientos del “ “saliente” o “en funciones”, por suponer ello una “injerencia” en las funciones del CGPJ “entrante”) a defender la contraria (es decir, la necesidad de permitir el ejercicio de tal específica función por el CGPJ “en funciones”) sin existir ni el más mínimo o sucinto intento de justificar dicho radical cambio de criterio». De ahí que sostengan que «la nula motivación de la Ley Orgánica 8/2022 al desdeñar el principio esencial de su predecesora inmediata (que solo se deroga en el específico supuesto en que ello conviene al Gobierno) permite apreciar, sin ningún género de duda, la arbitrariedad del legislador en la configuración de la norma». A mayor abundamiento, los recurrentes aducen que el contenido de la norma evidencia su arbitrariedad dado que excepciona el principio de «ilegitimidad de los nombramientos por el CGPJ en funciones» atendiendo a las «dificultades en la renovación» del Tribunal Constitucional, pero ignora, sin que medie explicación al efecto, el resto de las notabilísimas «dificultades» en que se encuentra el Poder Judicial como consecuencia de la citada Ley Orgánica 4/2021. Señalan, además, que, por las repetidas advertencias del Consejo General del Poder Judicial, las Cortes Generales se encuentran plenamente informadas de que, como consecuencia de la Ley Orgánica 4/2021, el Poder Judicial está en una situación que consideran absolutamente insostenible. A su juicio, es irracional y, por ello, arbitrario que el legislador considere que la no renovación del Tribunal Constitucional durante doce días (los transcurridos desde el vencimiento del mandato hasta el planteamiento de la proposición de ley de la que trae causa la ley ahora impugnada) «es tan grave que amerita la eliminación del principio de limitación competencial del CGPJ en funciones, pero la situación insostenible, bochornosa e inaceptable en que se encuentra el Poder Judicial desde hace un año y medio –agravada cada día que transcurre– no constituye, en cambio, motivo alguno para la revisión del principio en cuestión en relación con las relevantísimas competencias extirpadas al CGPJ por la Ley Orgánica 4/2021». Por todo ello consideran que la Ley Orgánica 8/2022 es arbitraria tanto por la motivación de esta «ley singular» como por su contenido y por ello vulnera el artículo 9.3 CE.
(ii) Los recurrentes aducen que la ley impugnada infringe el artículo 165 CE ya que establece una regulación que incide de modo claro en el régimen jurídico del Tribunal Constitucional. Al entender de la demanda, el artículo 165 CE determina que ha de ser una única ley orgánica la que regule el estatuto del Tribunal Constitucional, tal y como ha reconocido la STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 8, al afirmar que «“únicamente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y no cualquier otra ley puede desarrollar la institución del Tribunal Constitucional en todos los ámbitos en que quepa tal desarrollo, bien por requerirlo la Constitución, bien porque no esté constitucionalmente impedido” [STC 49/2008, FFJJ 3 y 16; en el mismo sentido, STC 118/2016, FJ 4 d)]». Por ello se considera que la determinación de la competencia para la designación de los magistrados y, en su caso, de su plazo, corresponde a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Consecuentemente, al establecerse esta regulación mediante una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial se infringe el artículo 165 CE en relación con el artículo 16.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
(iii) Finalmente, se alega que el apartado 2 del artículo único de la Ley Orgánica 8/2022 vulnera los artículos 159.1 CE y 16.1 LOTC. Los diputados recurrentes sostienen que el apartado segundo del artículo único, al establecer que la propuesta de nombramientos de los dos magistrados del Tribunal Constitucional tiene que realizarse «en el plazo máximo de tres meses a contar desde el día siguiente al vencimiento del mandato anterior» vulnera el artículo 159.1 CE, pues este precepto no establece plazo alguno para efectuar tales propuestas. A su juicio, el silencio de la Constitución a este respecto solo puede interpretarse en el sentido de que no existe un plazo para el cumplimiento de este mandato constitucional. En su opinión, esta ausencia de plazo para efectuar las propuestas de nombramientos de magistrados del Tribunal Constitucional se justifica en la necesidad de respetar los procesos internos que cada órgano constitucional ha de realizar para llevar a cabo las referidas designaciones. Tampoco el artículo 16.1 LOTC establece plazo alguno. Por ello, entienden que el apartado segundo del artículo único de la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, al imponer un plazo al Consejo General del Poder Judicial para efectuar las propuestas de nombramientos de magistrados del Tribunal Constitucional contraviene el artículo 159.1 CE.
D) Por otrosí solicitan que, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, en relación con la doctrina establecida en el ATC 86/2011, de 9 de junio, el Tribunal Constitucional plantee cuestión prejudicial referida al art. 2 del Tratado de la Unión Europea en los siguientes términos: «1) La noción de Estado de Derecho contenida en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, ¿debe interpretarse en el sentido de que impide al Poder Legislativo de un Estado miembro adoptar, independientemente de su contenido, mediante procedimientos parlamentarios acelerados que limiten el debate público y parlamentario, una reforma que afecte al núcleo competencial del Poder Judicial o de sus órganos de gobierno sin consultar al órgano constitucional afectado, a la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho del Consejo de Europa (Comisión de Venecia) y a los sectores afectados por la reforma? 2) La noción de Estado de Derecho contenida en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, así como la derivada y necesaria confianza de los ciudadanos en el sistema judicial en su conjunto, ¿es compatible con la adopción por una misma mayoría parlamentaria, en un plazo menor a dos años, de dos reformas sucesivas adoptadas en los términos descritos en el punto “1)”, la segunda de las cuales enmienda radicalmente en un específico supuesto el principio general y la concreta norma adoptados en la primera reforma –sin motivación que aborde los motivos tras dicho cambio de postura–, en un contexto en que todos los elementos externos (texto expositivo, calendario, declaraciones del Gobierno o régimen de tramitación urgente) no solo impidan descartar, sino que conduzcan al ciudadano medio a suponer que el propósito único –o al menos el esencial– tras la reformaad hocreside en ajustar el régimen jurídico del órgano de gobierno del Poder Judicial para ajustarlo a la específica conveniencia del Gobierno de la Nación en un momento temporal determinado?».
4. Por providencia de 16 de noviembre de 2022, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
5. La presidenta del Congreso de los Diputados, por escrito que tuvo entrada en el registro del Tribunal Constitucional el día 1 de diciembre de 2022, comunicó el acuerdo de la mesa del Congreso de 29 de noviembre de 2022, en orden a: (i) personarse en el procedimiento a los solos efectos de formular alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados; (ii) encomendar la representación y defensa de la Cámara a la letrada de las Cortes Generales doña Paloma Serrano Nieto Montero, directora de la asesoría jurídica de la Secretaría General de la Cámara, con quien se entenderán las sucesivas diligencias y trámites; (iii) comunicar el acuerdo al Tribunal Constitucional y al Senado; y (iv) remitir el recurso a la dirección de estudios, análisis y publicaciones de la Secretaría General.
6. Por escrito registrado en el Tribunal el 1 de diciembre de 2022, el presidente del Senado comunicó que la mesa había acordado dar por personada a esta Cámara y ofrecer su colaboración a los efectos de lo previsto en el artículo 88.1 LOTC.
7. El 14 de diciembre de 2022, la letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, compareció en el proceso y formuló alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados, y solicitó su desestimación.
A) Tras exponer la tramitación del procedimiento legislativo que dio lugar a la aprobación de la ley recurrida, la letrada de las Cortes Generales pone de relieve que el presente recurso contiene, en lo que se refiere a las decisiones relativas a la tramitación de la ley, un contenido muy parecido al del recurso de inconstitucionalidad núm. 3101-2021, interpuesto por el mismo grupo parlamentario que ahora recurre, así como al del recurso de amparo núm. 1209-2021, por lo que advierte que la mayoría de los argumentos que fueron utilizados en sus alegaciones a aquellos recursos serán utilizados en este proceso.
Seguidamente, se refiere a las consideraciones generales de la demanda: (i) confronta el argumento referido al contexto político de la aprobación de la norma afirmando que este no es un criterio para analizar la constitucionalidad de la norma pues solo aporta la visión subjetiva de quien lo relata; (ii) explica que la figura del Consejo en funciones no es una creaciónex novoporque ya se recogía en el artículo 570.2 LOPJ, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, que nunca fue objeto de recurso de inconstitucionalidad; (iii) y recuerda que los apartados 1 y 3 del artículo 570 LOPJ y el apartado 3 de la disposición transitoria décima fueron objeto de recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 191/2016, de 15 de noviembre, que se refiere a la amplia libertad de la que dispone el legislador orgánico, en todo lo no predeterminado por la Constitución, para configurar en cada momento el Consejo General del Poder Judicial, sin ataduras respecto a lo dispuesto por el legislador anterior y especialmente para paliar situaciones de anomalía como las derivadas de los bloqueos en la renovación del Consejo.
B) A partir de estas consideraciones iniciales, la letrada de las Cortes Generales contesta a los argumentos relativos a la inconstitucionalidad formal de la Ley Orgánica 8/2022, negando la vulneración de los artículos 23 y 93 CE.
a) En primer lugar, afirma que no ha habido un fraude de ley respecto a la tramitación de la ley orgánica. Para desarrollar este argumento constata que el artículo 87 CE distingue entre los proyectos y las proposiciones de ley y sostiene que, frente a la minuciosa regulación de la tramitación de los proyectos de ley, la iniciativa legislativa articulada por proposición de ley responde a una escueta regulación (arts. 124 y 126 RCD) que no contiene precisión alguna sobre los documentos que tienen que incorporarse como antecedentes y que no exige dictámenes o informes con carácter preceptivo. Sentado lo anterior, se detiene en el análisis de la figura del fraude de ley concluyendo que no es posible su aplicación a este caso porque no concurren los dos elementos que lo configuran; esto es, un acto realizado al amparo de una ley de cobertura que persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él.
b) Respecto a la denunciada omisión de informes en el procedimiento legislativo y sus consecuencias en la inconstitucionalidad formal de la norma, se recuerda que las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, del Gobierno, relativas a los anteproyectos de ley, no se aplican a las proposiciones de ley de las cámaras, por lo que debe excluirse en este caso la aplicación del artículo 561.1.1 LOPJ que exige el informe del Consejo para los anteproyectos de ley que versen sobre las modificaciones del contenido de dicha ley [con cita de la STC 153/2016, de 22 de septiembre, FJ 3 b)].
Tampoco vulnera, se añade, el artículo 124 RCD el hecho de que una proposición de ley no se presente acompañada de los estudios e informes que justifiquen su oportunidad, por ser estos aquellos antecedentes necesarios a los que se refiere el precepto. La mesa de la Cámara debe limitarse a examinar los requisitos formales de las proposiciones de ley y proceder a su admisión una vez verificado el cumplimiento de tales requisitos, que se limitan a la exposición de motivos y los antecedentes. Por eso la mesa del Congreso, en su reunión del día 28 de junio de 2022, de acuerdo con el artículo 31.1.4 RCD, acordó la admisión a trámite de la proposición de ley al considerar cumplidos los requisitos formales, no pudiendo considerarse esta decisión contraria al artículo 23.2 CE por haberse tramitado una iniciativa inconstitucional, porque solo el Tribunal Constitucional puede realizar tal juicio de constitucionalidad y no corresponde a la mesa rechazar la tramitación de una iniciativa legislativa que resulte manifiestamente inconstitucional (con cita de la STC 96/2019, de 15 de julio, FJ 6). Además, el artículo 23.2 CE no incluye un derecho fundamental a la constitucionalidad de las iniciativas parlamentarias.
Respecto de la obligación de la mesa de solicitar informe al Consejo General del Poder Judicial, la letrada de las Cortes Generales sostiene que no es tal, sino una mera posibilidad. Y, con apoyo en la STC 108/1986, de 29 de julio, sostiene que la ausencia de informes no implica la inconstitucionalidad de la ley, salvo que se hubiese privado a la Cámara de un elemento necesario para su decisión vulnerando los derechos de los parlamentarios, de modo que la Cámara cuenta con autonomía para decidir qué antecedentes son necesarios. La ausencia de un determinado informe solo sería relevante si hubiera mediado protesta de los diputados o grupos, considerando relevante haber tenido este elemento de juicio, y se constatase efectivamente esa relevancia. La letrada admite que la STC 108/1986, citada en sustento de sus argumentos, no se refiere a las proposiciones de ley, pero estima que algunas de sus conclusiones pueden servir para este caso, dado que si se permite a la Cámara decidir sobre la posibilidad de recabar o no un informe que tenga carácter preceptivo, con mayor razón debe ser así en los casos en los que no tenga tal carácter, como ocurre en relación con la tramitación de las proposiciones de ley. Entiende que el hecho de que hubiese mediado protesta de un grupo, que consideraba relevante contar con esos informes, no determina que se tenga que conceder en todo caso, puesto que corresponde a la mesa de la Cámara decidir sobre la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria. Más concretamente, la posibilidad de someter a informe del Consejo General del Poder Judicial la proposición de ley se configura en el artículo 561.1 LOPJ como una facultad de la Cámara, pues se trata de un informe potestativo y no preceptivo.
En este caso, afirma la letrada que la mesa de la Cámara decidió no ejercer la facultad que reconoce el artículo 561.1.9 LOPJ al Congreso de los Diputados, de acuerdo con la libertad con que cuenta la mesa para ponerla en práctica. La razón de no atender la solicitud del grupo con anterioridad al comienzo de la sesión extraordinaria (celebrada el 13 de julio de 2022) en la que se tomó en consideración la proposición de ley, se encuentra en que fue presentada el 8 de julio de 2022 y la siguiente reunión de la mesa fue el día 13 de julio para, entre otras cuestiones, establecer la hora en la que terminaba el plazo para presentar enmiendas a la proposición de ley, que fueron admitidas a trámite el día 14 de julio de 2022. Por tanto, la mesa no tuvo tiempo para atender la solicitud con anterioridad al comienzo de la sesión en la que se debía tomar en consideración la iniciativa y acordar su tramitación por el procedimiento de lectura única (el día 13 de julio) y en la que se aprobó finalmente (el día 14 de julio). Además, la iniciativa fue registrada el 24 de junio de 2022 y antes de la fecha de la solicitud de informes (8 de julio de 2022) se celebró la reunión de la mesa de 28 de junio de 2022 para calificar y admitir la proposición de ley de referencia, por lo que habrían contado con tiempo para haber hecho la solicitud con anterioridad. Es así como se puede entender que en la primera reunión de la mesa que tuvo lugar en el siguiente período ordinario de sesiones (el día 8 de septiembre de 2022) se acordara que no procedía ningún pronunciamiento de la mesa al haber perdido su objeto la solicitud; acordándose lo mismo con respecto al escrito del Consejo General del Poder Judicial, pues se registró el 21 de julio de 2022, habiéndose ya aprobado la iniciativa incluso por el Senado el 20 de julio del mismo año. En cualquier caso, incluso si se hubiera tratado en la reunión de la mesa de 13 de julio la posible decisión sobre la solicitud de informe, hubiera correspondido a la mesa tomar, con total libertad, la decisión de solicitar los informes señalados; es decir, la inclusión del asunto en un orden del día u otro de la mesa no garantiza que se acceda necesariamente a la solicitud. Tampoco era preceptivo el informe de la Comisión de Venecia. En cuanto a la falta de audiencia a los sectores afectados, es una decisión discrecional de la Cámara, y particularmente de las Comisiones (art. 44 RCD).
Concluye la letrada que la omisión de los informes y de las comparecencias no ha provocado la vulneración del derecho fundamental del artículo 23 CE conforme a la doctrina constitucional (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre; 176/2011, de 8 de noviembre, y 68/2013, de 14 de marzo) ya que, atendiendo al contenido de los debates parlamentarios, no se ha privado a los diputados de los elementos de juicio necesarios para su participación en el proceso.
c) En relación con la decisión de tramitar la proposición de ley por el procedimiento de urgencia, niega que pueda derivarse de la misma la vulneración del artículo 23 CE. Recuerda que se trata de una potestad discrecional de la mesa de la Cámara (con cita de las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, y 185/2016, de 3 de noviembre) cuyo único elemento reglado es el relativo a los sujetos legitimados para solicitar la declaración de urgencia (art. 93.1 RCD). En el supuesto de la proposición de ley recurrida, la solicitud de tramitación por el procedimiento de urgencia fue firmada por todos los diputados del Grupo Parlamentario Socialista, cumpliéndose con el requisito reglado de los sujetos legitimados. Además, según la jurisprudencia constitucional, la reducción de los plazos de tramitación en el procedimiento de urgencia solo podrá llegar a tener relevancia constitucional si ha alterado de forma sustancial el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, y en este supuesto los parlamentarios contaron con tiempo suficiente para conocer la iniciativa. Esta consideración determina el análisis de la posibilidad de combinar el procedimiento de urgencia y el de lectura única; extremo que no se ha puesto en duda por los recurrentes, pero que conforme a la STC 215/2016, de 15 de diciembre, es posible. A ello añade la simplicidad de la formulación de la proposición de ley que contaba con un artículo único que añadía un nuevo número al apartado primero del artículo 570 bis, para que el Consejo General del Poder Judicial en funciones pudiera proponer a dos magistrados del Tribunal Constitucional, y una sola disposición final relativa a la entrada en vigor.
A este respecto afirma que se desarrollaron todas las fases previstas en el artículo 126 RCD y todas las exigencias del artículo 150 RCD para la lectura única, así como las demás previstas en el Reglamento, de modo que la reducción de plazos no ha mermado su función representativa. Además, el grupo recurrente pudo presentar una enmienda a la totalidad de texto alternativo. La tramitación por el procedimiento de urgencia es una opción procedimental válida (STC 119/2011, de 5 de julio, FJ 11) contemplada en el artículo 93 RCD, y no ha impedido o coartado en este caso el desempeño de los derechos y facultades de los recurrentes que acompañan al núcleo de la función representativa parlamentaria (ATC 118/1999, de 10 de mayo). Pone de manifiesto el escrito de alegaciones que se celebraron hasta dos debates plenarios (el de toma en consideración y el de aprobación) y que los diputados pudieron presentar las enmiendas que consideraron convenientes, que fueron defendidas y votadas en la sesión plenaria extraordinaria.
Finalmente, pone de relieve que es doctrina consolidada de este tribunal que no puede revisar los acuerdos de las mesas de las cámaras sobre tramitación de iniciativas legislativas (STC 185/2016, FJ 5), jurisprudencia que es citada en el acuerdo de la mesa del Congreso de 18 de octubre de 2022. De lo expuesto deduce también que se ha de rechazar el reproche de la demanda respecto a la falta de motivación de dicho acuerdo de la mesa. Si se analiza su contenido, la motivación no solo se basa en la mera auto afirmación de su competencia para decidir, sino que se aportan argumentos materiales de fondo sobre la naturaleza del procedimiento de urgencia y el contenido y alcance del derecho reconocido en el artículo 23 CE con abundante cita de la jurisprudencia constitucional recaída al efecto.
En último término, la letrada del Congreso de los Diputados examina la denunciada vulneración del artículo 93 CE y, tras examinar los principios que rigen la relación entre el Derecho de la Unión Europea y el Derecho nacional, el contenido del artículo 93 CE y su relación con la posible declaración de inconstitucionalidad de la ley y aclarar la naturaleza jurídica del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, concluye que: (1) las normas del Derecho de la Unión no actúan como un canon para medir la constitucionalidad de las leyes aprobadas por las Cortes (con cita de las SSTC 28/1991, de 14 de febrero, y 232/2015, de 5 de noviembre); (2) es posible utilizar el Derecho de la Unión Europea como criterio interpretativo porque la propia Constitución así lo permite, pero la eventual vulneración del artículo 93 CE no se daría mediante la contradicción de una ley nacional con una norma de la Unión Europea; (3) el artículo 6.3 TUE y los artículos 52 y 53 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) utilizan la técnica del reenvío para incorporar al Derecho de la Unión los derechos de la Convención como principios generales, pero la jurisprudencia constitucional no acepta que la contradicción con el Convenio europeo de derechos humanos derive en contradicción con el artículo 93 CE, limitándose a utilizar el Convenio para interpretar la Constitución por vía del artículo 10.2 CE.
Asimismo, señala que la organización de la administración de justicia es competencia de los Estados miembros, como también lo es la regulación de los requisitos de las proposiciones de ley y de los trámites legislativos, por lo que la Unión Europea no puede condicionar, por medio de acto jurídico vinculante alguno, la actuación de la Cámara, que cuenta con plena autonomía. A la misma conclusión llega a la hora de examinar las, así consideradas por los recurrentes, exigencias que se imponen por el Convenio de Roma, a partir de la interpretación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Todo lo dicho anteriormente le lleva a negar la infracción del artículo 93 CE alegada por los recurrentes.
Finalmente, descarta que haya que plantear la cuestión prejudicial solicitada porque no se da el presupuesto para su planteamiento [cita el ATC 86/2011, FJ 4 b)].
8. El 14 de diciembre de 2022 el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso y solicitó que se le concediera prórroga de ocho días más para formular alegaciones, habida cuenta del número de asuntos pendientes ante esa Abogacía. Por diligencia de ordenación de 15 de diciembre de 2022 se tuvo por personado al abogado del Estado y se le prorrogó en ocho días más el plazo concedido por providencia de 16 de noviembre de 2022, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
9. El 9 de enero de 2023, el abogado del Estado formula alegaciones y solicita que se desestime el recurso de inconstitucionalidad. Sus alegaciones pueden resumirse como sigue:
A) En relación con los vicios de inconstitucionalidad formal alegados, la Abogacía del Estado contextualiza la iniciativa de reforma, recordando que la Ley Orgánica del Poder Judicial ha sido modificada a través de proposiciones de ley orgánica, como sucede en el presente caso, en trece ocasiones. Once de ellas a través de proposiciones de ley del Congreso. Y las otras dos corresponden a una proposición de ley del Senado y a una proposición de ley de las comunidades autónomas. La regulación del Consejo General del Poder Judicial en funciones ya había sido abordada previamente en el artículo 115 LOPJ, reformado por las Leyes Orgánicas 2/2001, de 28 de junio, y 1/2013, de 11 de abril, siendo finalmente derogado por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, que introdujo el artículo 570 LOPJ, y por la Ley Orgánica 4/2021, y lo que hace la Ley Orgánica 8/2022 es completar el régimen jurídico de dicho órgano señalando las competencias que también puede ejercer estando en funciones.
Respecto del procedimiento legislativo, la Abogacía del Estado niega la vulneración del artículo 23 CE al sostener que se deduce, de la redacción de las enmiendas presentadas en el curso de aquel y del debate de la proposición de ley, que los diputados tenían un conocimiento completo del contenido y alcance de la modificación propuesta.
En relación con la denunciada vulneración del Derecho de la Unión Europea y correlativa infracción del artículo 93 CE, el escrito de alegaciones advierte que el argumento relativo al menoscabo del Estado de Derecho es genérico y no recoge ninguna vulneración concreta, más allá de no cumplirse una recomendación en orden a que cualquier reforma del órgano de gobierno de los jueces busque el mayor consenso. Entiende que, con arreglo a la jurisprudencia constitucional, no cabe tomar el Derecho de la Unión Europea como parámetro de constitucionalidad [con cita de las SSTC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 B), y 212/2014, de 18 de diciembre, FJ 3]. Además, el único reglamento que cita la demanda no prevé una regulación de la forma en que deben renovarse los órganos constitucionales de los Estados miembros y, respecto de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se citan en el recurso de inconstitucionalidad, ninguna de ellas viene referida al incumplimiento de normas de procedimiento en cuanto a la designación de magistrados del tribunal constitucional de los distintos Estados miembros. Por todo ello carece de sentido el planteamiento de una cuestión prejudicial sobre si un Estado miembro sigue o no unas «buenas prácticas» en la renovación de sus órganos constitucionales, ya que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea carece de competencia dado que no nos encontramos ante la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión en materia de su competencia conforme a los tratados. Y, en relación con la cita que los recurrentes hacen del artículo 561.1 LOPJ y la exigencia de informe del Consejo General del Poder Judicial, sostiene el abogado del Estado que no se realiza argumentación de desarrollo alguna y que, en cualquier caso, el artículo 561.1 LOPJ se refiere solo a anteproyectos de ley o de disposiciones generales, no a proposiciones de ley.
B) A continuación, el abogado del Estado formula sus alegaciones sobre los vicios de inconstitucionalidad material aducidos en la demanda. Trae a colación la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa al carácter incompleto y abierto de la regulación del Consejo en la Constitución (cita y reproduce la STC 191/2016, FJ 1). Igualmente, atiende al contenido del artículo 122.2 y 3 CE, explicando que remite a la ley orgánica la regulación de las funciones del Consejo y prevé que sus miembros sean nombrados por un periodo de cinco años para concluir que, de la conjunción de ambas previsiones constitucionales, se deduce que el constituyente ha querido una permanencia temporal limitada en el cargo de miembro del órgano de gobierno de los jueces y que el legislador orgánico sea quien regule las funciones del citado órgano de gobierno. En este marco, analiza los motivos de inconstitucionalidad alegados en la demanda.
a) En primer lugar, niega que la Ley Orgánica 8/2022 sea una ley singular vedada por el artículo 9.3 CE. Advierte que las sentencias citadas por los recurrentes en sustento de su tesis se refieren a una ley autonómica sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos (STC 129/2013, de 4 de junio) y a un concreto caso de desarrollo que implicaba la omisión de los trámites legalmente previstos para la declaración de un concreto parque natural con una determinada regulación singular vinculado a un proyecto de construcción de una estación de esquí (STC 50/2015, de 5 de marzo). En ambos casos la regulación prevista era de caso único dirigida a un concreto y determinado proyecto de desarrollo y se agotaba en su ejecución.
Este no es el caso de la previsión de los artículos 577 bis y 599.1 LOPJ que no se pueden entender como una ley singular dirigida a proteger a determinadas personas ya que su vocación es general y diferida en el tiempo, por cuanto se aplicará en todos aquellos momentos en que el Consejo General del Poder Judicial esté en funciones y en aquellos casos en que deba proponer el nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional (con apoyo en la STC 148/2020, de 22 de octubre). A su entender, los recurrentes realizan un juicio de intenciones sobre l