Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2022:40
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por el magistrado don Juan Cabrera Gil Santos, presidente; los magistrados don Antonio Jiménez Ruiz, don Cándido Alonso Lorenzo, don Ramón Domínguez Diez y don Enrique Benítez Jiménez, y la magistrada doña Concepción Pascual Parra, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de amparo núm. 2524-2020, promovido por doña María Herrero Moreno Reyes, representada por el procurador de los tribunales don Jaime Santana Jiménez, bajo la dirección letrada de don Juan Sáez Flores Mendoza, contra (i) la sentencia núm. 5/2019, de 26 de noviembre, dictada por la sección de casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 12-2019, y (ii) el auto de 24 de febrero de 2020 que la ratificó, por los que se desestimó su pretensión relativa a la liquidación autonómica del impuesto sobre sucesiones y donaciones. Han comparecido la Comunidad de Madrid, representada por su letrado y el abogado del Estado. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Cándido Martín-Pumpido Tourón.
1. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este tribunal el día 17 de junio de 2020, la representación procesal de doña María Cortés Vega Carrasco interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales que han sido citadas en el encabezamiento; en él alegan la vulneración de sus derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la igualdad ante la ley (art. 14 CE).
2. Son antecedentes procesales relevantes de la pretensión de amparo, que derivan de las actuaciones aportadas, los siguientes:
a) El 9 de octubre de 2012, de forma personal, la demandante de amparo y don Óscar Guerrero Ramírez procedieron a efectuar ante el secretario general del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid (Madrid), en presencia de dos testigos, una declaración de constitución de unión de hecho para su inscripción en el registro municipal de uniones de hecho de ese ayuntamiento. En la certificación municipal expedida al efecto por la Secretaría General aparece el número de la inscripción (000161/2012-RUH), los datos personales de los declarantes y la siguiente referencia:
«DECLARACIÓN DE CONSTITUCIÓN DE LA UNIÓN DE HECHO, teniendo el carácter de inscripción constitutiva en el Registro de Uniones de Hecho del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid con el número y fecha arriba consignados» (la mayúscula y el subrayado aparecen en el original).
b) Nueve meses después, el 15 de julio de 2013, mediante escritura pública otorgada en Rivas Vaciamadrid por don Óscar Guerrero Ramírez y doña María Castillo Castillo Pérez, ambos domiciliados en la Avenida de la Democracia de esa misma localidad, el señor Prieto procedió a donar a la señora Rueda el pleno dominio de una mitad indivisa de la citada vivienda, calificada como de protección pública. El inmueble, con sus anejos, estaba inscrito en el Registro de la Propiedad del municipio. La señora Rueda aceptó la donación, asumiendo la obligación de pago del 50 por 100 del principal del préstamo hipotecario que gravaba el inmueble. Ambos comparecientes, en igual acto, solicitaron de la oficina liquidadora competente la bonificación fiscal en la cuota tributaria del impuesto sobre sucesiones y donaciones prevista para las uniones de hecho.
c) El 29 de julio siguiente fue presentada la escritura pública de donación ante la Dirección General de Tributos de la Comunidad de Madrid, junto con la correspondiente autoliquidación del impuesto sobre sucesiones y donaciones. La donataria ingresó la cantidad de 43,78 euros, como consecuencia de aplicar la bonificación del 99 por 100 de la cuota que se regula en los arts. 25.2.1 y 26 del texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 21 de octubre.
d) Doña María Cortés Vega Carrasco y don Óscar Crespo Núñez contrajeron matrimonio el día 8 de febrero de 2014. Fue inscrito en el Registro Civil de Rivas Vaciamadrid.
e) El 26 de febrero de 2015 la demandante recibió de la administración tributaria autonómica una propuesta de liquidación provisional del impuesto. Una vez formuladas las correspondientes alegaciones por la señora Rueda, la Dirección General de Tributos aprobó la liquidación el 10 de marzo de 2015. Fijó su importe en la cuantía de 9355,15 euros, tras entender no aplicable en este caso el régimen tributario de las uniones de hecho, debido a que, al aceptar la donación, la obligada tributaria no se hallaba inscrita en el registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid (en lo que sigue, registro autonómico), requisito que se consideraba constitutivo y de inexcusable cumplimiento para obtener el beneficio fiscal.
f) La demandante interpuso entonces reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid que fue desestimada por resolución de 30 de junio de 2016, que ratificó el criterio de la administración y confirmó la liquidación impugnada (Sala Cuarta; procedimiento núm. 28-15213-2015). La resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid fue cuestionada en vía judicial ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
g) El recurso, que correspondió a la Sección Novena de la Sala, fue estimado mediante sentencia núm. 408/2018, de 24 de mayo, en la que, por considerarla contraria a Derecho, se decretó su nulidad.
En su fundamento de Derecho cuarto, por remisión expresa al criterio ya expresado por la propia Sección Novena en las sentencias 523/2016, de 12 de mayo, y 538/2017, de 21 de julio, se utilizaron los siguientes criterios para fundamentar la estimación del recurso: (i) la STC 81/2013, de 11 de abril, reconoció que la inscripción en el registro autonómico tenía como «única finalidad la acreditación de una situación de hecho», limitándose a publicitar un hecho con efecto meramente declarativo; (ii) el art. 9 del Reglamento del registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid (Decreto 134/2002, de 18 de julio) otorga a la inscripción efectos meramente declarativos; y (iii) existe un paralelismo entre la pretensión de la demandante y la aplicación de beneficios fiscales a familias numerosas que carecen de un reconocimiento formal mediante un título oficial, lo que conduce a aplicar la doctrina establecida en la STC 77/2015, de 27 de abril, que declaró que una interpretación formalista de la norma aplicable vulneraba el derecho a la igualdad ante la ley en relación con el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (arts. 14 y 31.1 CE).
Este triple razonamiento llevó a reconocer el citado beneficio fiscal en liza, dado que entre la recurrente y el donante existía y estaba acreditada una unión de hecho que cumplía los requisitos materiales establecidos en el art. 1 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001,de 19 de diciembre, de uniones de hecho (Ley 11/2001). La estimación del recurso conllevó la anulación de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, así como de la liquidación del impuesto sobre donaciones que tal resolución había confirmado.
h) Frente a dicha sentencia el letrado de la Comunidad de Madrid interpuso recurso de casación autonómico (registrado con el núm. 12-2019). Al admitirlo a trámite mediante auto de 8 de mayo de 2019, la sección de casación de la Sala acordó:
(i) «Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a los artículos 3 y 9 de la Ley 11/2001 de la Comunidad de Madrid sobre uniones de hecho, delimitando así la interpretación relacionada que debe darse a los miembros de las uniones de hecho con relación al beneficio fiscal de los matrimonios, tal como se recoge en el artículo 3.6 de la Ley [de la Asamblea de Madrid] 10/2009, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas».
(ii) «Identificar como normas jurídicas que serán objeto de interpretación las antes citadas: los artículos 3 y 9 de la Ley 11/2001, de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid en relación con el artículo 3.6 de la Ley 10/2009, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas».
La sección declaró haber lugar al recurso de casación, desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la señora Rueda, y confirmó la liquidación tributaria cuestionada, haciendo expresa e íntegra remisión a lo razonado al resolver los previos recursos de casación autonómicos núms. 2-2018 y 23-2018 (que dieron lugar a las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 2/2019 y 3/2019, de 27 de junio).
Al describir el supuesto de hecho al que se refiere el recurso de casación señaló que se trata de «una pareja de hecho que sin haberse inscrito en el correspondiente registro de la Comunidad de Madrid pretende la aplicación, respecto del impuesto de donaciones, del beneficio previsto legalmente para los matrimonios y las parejas de hecho inscritas».
Su razonamiento desestimatorio comienza por recordar que cualquier beneficio fiscal debe ser objeto de una interpretación restrictiva, pues constituyen «excepciones al principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, en este caso principio de igualdad en materia tributaria, en orden a hacer efectivo el principio de contribución general de todos al sostenimiento de los gastos públicos como señala el artículo 31.1 de la misma». Destaca que «el problema nuclear que aquí se plantea se centra en determinar si es aplicable el beneficio fiscal previsto en la Ley 10/2009 en su artículo 3.1, sobre reducciones de la base imponible del impuesto de sucesiones y donaciones» (sic), que pone en relación con el apartado sexto del mismo precepto, los arts. 1.1 y 3.1 de la Ley 11/2001, y el art. 9 del Decreto 134/2002, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid.
La sentencia impugnada considera que el debate planteado en casación «no se centra en el carácter de la inscripción de la unión de hecho, puesto que el registro se limita a publicitar un hecho, no teniendo en modo alguno carácter constitutivo, como declara la sentencia del Tribunal Constitucional 81/2013, de 11 de abril». Y, después de citar la STC 45/2014, de 7 de abril –de la que infiere que «la exigencia de determinados requisitos para reconocer una pareja de hecho son perfectamente asumibles»–, concluyó que «el legislador puede establecer determinados mecanismos para acreditar una situación de hecho a la que dar relevancia en diversos ámbitos, como sucede en este caso, en que se trata de aplicar una deducción fiscal prevista para los cónyuges, a los que se asimilan las parejas de hecho, pero siempre que se cumpla el requisito formal de la inscripción en su Registro de Uniones de Hecho».
Continúa señalando que el supuesto analizado no es asimilable ni equiparable al que dio lugar a la STC 77/2015, de 27 de abril, pues «en este caso no existe título oficial alguno acreditativo de la relación de unión de hecho que se pretende hacer valer al objeto de equiparar la deducción fiscal a la de los cónyuges». Y concluye su razonamiento expresando que «la situación de pareja de hecho no requiere para su constitución la inscripción en registro alguno, pero si unas personas que conviven como pareja desean acogerse a la Ley 11/2001, de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid, deben inscribirse en el registro establecido al efecto. Tal decisión es libre y voluntaria, pero necesaria para poder someterse a esta Ley».
i) Contra la sentencia de casación autonómica fue formulado incidente de nulidad de actuaciones, en el que fue denunciada la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), que se ponía en relación con las exigencias de igualdad derivadas de los arts. 14 y 31.1 CE. Alegó, además, que no se había tenido en cuenta lo establecido en la disposición adicional única de la Ley 11/2001. La solicitud de nulidad fue desestimada mediante auto de 24 de febrero de 2020, que también es recurrido en amparo.
3. En la demanda de amparo se afirma que la sentencia de casación impugnada ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto garantiza el de obtener una resolución fundada en Derecho, favorable o adversa, sobre las pretensiones en litigio. A través de diversos razonamientos, la alegada vulneración se relaciona y extiende a la del derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), que pone en relación con el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos a través de un sistema tributario justo inspirado en el principio de igualdad (art. 31.1 CE).
Tras exponer el marco normativo referido a los beneficios fiscales establecidos por la Comunidad de Madrid en relación con el impuesto cedido sobre sucesiones y donaciones (arts. 26 del texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado, y 1 de la Ley 11/2001, de 19 de diciembre) agrupa sus alegaciones en dos bloques de quejas:
a) Según el primero, la interpretación de la norma aplicable que ha hecho la resolución recurrida no se ajusta a lo que, conforme a los artículos 14 CE y 31 CE, ha establecido el Tribunal Constitucional a propósito de la interdicción de la discriminación por razón de la residencia en los tributos cedidos (cita la STC 60/2015). Considera que la interpretación literal que la resolución judicial ha hecho de la Ley 11/2001, exigiendo para su efectividad la inscripción registral autonómica como requisito ineludible e insustituible, provoca que únicamente pueden beneficiarse de la bonificación fiscal los miembros de uniones de hecho inscritas en el registro creado al efecto en las que, al menos, uno de sus miembros se halle empadronado y tenga su residencia en la Comunidad de Madrid.
Según se postula en la demanda, para evitar dicho efecto discriminador por razón de residencia, era posible y debida una interpretación alternativa que integrase la norma autonómica y la Constitución, admitiendo la realidad de la unión de hecho y reconociéndole efectos jurídicos una vez acreditada con otros medios de prueba o títulos acreditativos distintos de la inscripción registral legalmente exigida, tal y como resulta de las SSTC 103/1990, de 4 de junio, FJ 2, y 77/2015, FJ 4in fine. A lo expuesto se añade que la interpretación judicial cuestionada implicaría aceptar que la Comunidad de Madrid puede establecer reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas estatales, lo que vulneraría el art. 149.1.8 CE, y sería contrario a la doctrina establecida por este tribunal sobre la materia (STC 93/2013, de 23 de abril, y reiterada jurisprudencia constitucional que cita).
Concluye señalando que: «no es constitucionalmente admisible aquella interpretación de la ley autonómica en virtud de la cual pretenda sostenerse que la obtención de los beneficios fiscales, previstos por la comunidad de que se trate, para los sujetos pasivos miembros de una unión de hecho, por su equiparación a los cónyuges, quede condicionada a una inscripción de la unión en un registro de esa misma comunidad y al que solo se accede por razón de la residencia en tal comunidad autónoma; pues esa interpretación lleva ínsita, implica necesariamente, una discriminación fiscal por razón de la residencia en los casos de eficacia personal de la ley tributaria autonómica, vulnerando así el art 14 CE y, además y en su caso, por razón de la técnica legislativa utilizada, una vulneración del art 149.1.8 CE».
b) En segundo lugar, la demandante extiende la aducida vulneración al derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE). Cuestiona el razonamiento judicial a partir de la propia dicción de la Ley 11/2001 pues, en su disposición adicional única, impone a la administración autonómica el establecimiento de las necesarias relaciones de cooperación con otras administraciones públicas que cuenten con registros de uniones de hecho o similares, al objeto de evitar supuestos de doble inscripción. De tal previsión legal deriva el reconocimiento normativo de la inscripción en aquellos otros registros que, como el del municipio de Rivas Vaciamadrid, exige los mismos requisitos materiales establecidos en la ley autonómica para reconocer efectos jurídicos a las uniones de hecho. De otra parte, considera que, en concordancia con la finalidad expuesta en el preámbulo de la norma autonómica, su disposición adicional se dirige a evitar supuestos de doble inscripción, por lo que admite expresamente la validez de otras inscripciones existentes.
Concluye, en este sentido, que la disposición analizada «solo puede interpretarse en el sentido de que da carta de naturaleza y concede explícitamente eficacia a las inscripciones de uniones de hecho practicadas en los registros o "similares" creados al efecto por "otras administraciones públicas", entre ellas, por la administración pública local, y que, por tanto, esta disposición adicional ha de entenderse en el sentido de que, practicada una inscripción de pareja de hecho en el registro de un municipio madrileño, cuya regulación es trasunto de la Ley 11/2001 y con remisión expresa a esta, cual es nuestro caso, o practicada, incluso, en un instrumento "similar", ha de considerarse cumplida aquella exigencia formal; sin que, según el caso, sea necesaria o legítima otra declaraciónad solemnitatem, idéntica o contradictoria, respectivamente, ante otro funcionario público».
Añade que solo esta interpretación es conforme con el principio de igualdad ante la ley, que exige que el tratamiento diferenciado de supuestos iguales solo puede llevarse a efecto si se apoya en un fundamento racional que no devenga arbitrario por no resultar necesario para la consecución del fin perseguido por el legislador. Considera que, en este supuesto, la finalidad de la norma no es otra que favorecer la seguridad jurídica en el tratamiento normativo de las uniones de hecho frente al eventual fraude que supondría la pretensión de equiparación formulada por una pareja de conveniencia. Para la demandante, la seguridad jurídica pretendida por la ley quedó debidamente garantizada con la inscripción en el registro municipal, que ha sido aportada y alegada en el proceso judicial y administrativo previo.
En consecuencia, considera que la interpretación judicial del art. 1.1 de la ley autonómica, aunque se atiene a su tenor literal, desconoce la finalidad de la norma y su propia dicción, así como la de las normas tributarias que prevén la igualdad de trato tributario para las uniones de hecho. En definitiva, se trataría de una solución judicial que aboca a decisiones aplicativas manifiestamente contrarias al principio de igualdad ante la ley y a la equiparación de las uniones de hecho estables y acreditadas, a efectos tributarios, con los matrimonios.
4. Por providencia de 15 de marzo de 2021, de la Sección Tercera de la Sala Segunda, se acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que presenta especial trascendencia constitucional [art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] porque plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este Tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)]. Asimismo, se acordó recabar certificación o fotocopia adverada de las correspondientes actuaciones a la sección de casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y a la Sección Novena de la propia sala, solicitando de esta última que emplazara a los que fueron parte en el procedimiento del que trae origen este recurso, excepto a la parte demandante de amparo.
5. Mediante escrito registrado en este tribunal el día 10 de mayo de 2021 se personó en el proceso de amparo el letrado de la Comunidad de Madrid, solicitando que se le tuviera por parte y se entendieran con él las sucesivas diligencias.
6. Por escrito que tuvo entrada el día 11 de mayo de 2021 en el registro general de este tribunal, se personó en el recurso de amparo el abogado del Estado, solicitando que se le tuviera por parte en el proceso constitucional y que se entendieran con él todos los posteriores trámites del procedimiento.
7. Cumplido lo ordenado en la providencia de admisión mencionada, en fecha 14 de mayo de 2021 se dictó diligencia de ordenación por la que se acordó tener por personado y parte en el procedimiento al letrado de la Comunidad de Madrid y al abogado del Estado. A tenor de lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, se acordó también dar vista de todas las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días, para que pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.
8. Con fecha 14 de junio de 2021, el letrado de la Comunidad de Madrid presentó sus alegaciones en las que postula la inadmisión del recurso de amparo y, subsidiariamente, su desestimación.
a) Son dos los motivos de inadmisión que aduce:
Según el primero, la demanda se funda en la pretendida infracción de preceptos excluidos del ámbito del recurso de amparo. Por un lado, cita el artículo 149.1.8 CE. De otra parte, advierte que se invoca como infringido el artículo 14 CE junto al artículo 31 CE, pero el Tribunal Constitucional viene distinguiendo entre la discriminación contraria al art. 14 CE, fundada en una diferenciación de índole subjetiva, y la recogida en el art. 31 CE, que se refiere a aquella desigualdad que está fundada en elementos objetivos y no puede ser recurrida en amparo. Después de citar las SSTC 46/2000, de 14 de febrero, y 295/2006, de 11 de octubre, concluye señalando que la normativa autonómica aplicada en relación con la inscripción de las parejas de hecho contiene una regulación objetiva y formal que no afecta de forma subjetiva a quienes la integran, en cuanto se limita a exigir una inscripción registral concreta.
Como segunda causa de inadmisión afirma que el recurso presentado carece de especial trascendencia constitucional. Centra su argumentación en que la STC 81/2013, de 11 de abril, que estimó parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad planteada en su día sobre la Ley 11/2001, en la que se declaró que la exigencia de la inscripción registral era concorde con la Constitución. Por ello, la citada ley ya fue declarada conforme con el artículo 149.1.8 CE, y solo podría ser objeto de una nueva cuestión de inconstitucionalidad, cuyo planteamiento no fue solicitado en la vía judicial previa, lo que justificaría la propuesta de inadmisión que formulaexart. 50.1 b) LOTC.
b) Una vez expuestos los óbices procesales, aborda las lesiones de los derechos fundamentales aducidos en la demanda de amparo comenzando por el que afirma la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva; cuya desestimación propugna.
Así, señala que la regulación legal autonómica es clara, pues solo las uniones de hecho inscritas en el registro autonómico son equiparables a la situación conyugal. Considera que la citada inscripción es una condición necesaria para poder obtener los beneficios fiscales que, en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, están previstos para los cónyuges; por lo que, en el caso examinado, se incumple este requisito.
Aduce que no se invade la competencia estatal en materia de legislación civil, reconocida en el art. 149.1.8 CE, porque es necesario distinguir entre la constatación de la existencia a efectos civiles de las uniones de hecho, que se rige por dicha legislación y podrá ser acreditada por cualquier medio válido en Derecho, y los requisitos exigidos para acogerse a un determinado beneficio fiscal autonómico, que no pueden ser interpretados de forma extensiva y se establecen en la legislación tributaria autonómica que los reconoce. Añade que la Comunidad de Madrid tiene competencia para regular ciertos beneficios fiscales en tributos cedidos y que los integrantes de una unión de hecho se asimilan a los cónyuges únicamente cuando cumplan los requisitos establecidos en la Ley 11/2001, de 19 de diciembre.
En tal medida, considera que la resolución impugnada no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva pues realiza una interpretación razonable y razonada de la norma que es conforme con los criterios interpretativos que rigen nuestro ordenamiento. Se trata de una normativa clara, declarada conforme a la Constitución, que exige el cumplimiento de determinados requisitos; específicamente la inscripción voluntaria en el registro autonómico. Según entiende, dar el mismo tratamiento a los ciudadanos que cumplen con lo preceptuado en la ley y a los que voluntariamente no la cumplen vulneraría el artículo 14 CE, que consagra la igualdad de todos ante la ley autonómica.
En cuanto a la aplicación de la STC 77/2015, de 27 de abril, concuerda con la sentencia impugnada en que la cuestión de hecho allí examinada no es asimilable al supuesto que se plantea ahora, ya que en este caso no existe título oficial alguno acreditativo de la relación de unión de hecho que se pretende hacer valer al objeto de equiparar la deducción fiscal pretendida a la que se reconoce a los cónyuges.
Entiende asimismo el letrado de la Comunidad de Madrid que en ningún caso existe la discriminación ni la vulneración del principio de igualdad alegadas, en ninguna de sus vertientes, en particular por razón de residencia. Otro entendimiento de la norma, como el propugnado por la demandante, vulneraría la propia autonomía de la comunidad autónoma para regular ciertos beneficios fiscales en tributos cedidos y las circunstancias en las que los sujetos pasivos pueden acceder a tales beneficios.
En relación con el alcance de la disposición adicional única de la Ley 11/2001, sostiene que la recurrente pretende extraer consecuencias jurídicas derivadas del principio de colaboración de las administraciones públicas que van más allá de su significado y contenido. Su propuesta llevaría a reconocer la misma eficacia a una inscripción en otro registro administrativo que a la inscripción en el registro de la Comunidad de Madrid. Pero, añade, no es este el sentido que debe darse al principio de coordinación entre administraciones públicas, ya que sería exorbitante y contrario al significado de la norma y a la propia interpretación constitucional, dar eficacia a registros distintos del de la Comunidad de Madrid con base en el principio de coordinación.
Termina sus alegaciones refiriéndose a la interpretación alternativa que propone la recurrente, en virtud de la cual la atribución de tales beneficios fiscales debe fundamentarse, al margen de tal exigencia formal,lege lata, exclusivamente en la circunstancia de que la unión de hecho disponga de un mecanismo probatorio de su realidad que, cumpliendo con el requisito constitucional de seguridad jurídica en el ámbito tributario, le haga acreedora de los beneficios fiscales predicados en la ley. Tal razonamiento únicamente expresaría una discrepancia respecto de la expresión literal y de la voluntad de la ley autonómica, que puede calificarse como sesgada, pues extrapola las normas a supuestos no previstos en ellas, utilizando aisladamente afirmaciones normativas sin tomar en consideración la ley autonómica en su conjunto, que no es diferente en su regulación a la establecida en otras muchas normas autonómicas.
9. El día 15 de junio de 2021 evacuó el trámite de alegaciones el abogado del Estado. En su escrito establece cuatro presupuestos de partida para fundamentar sus alegaciones, con las que propugna la desestimación del recurso de amparo.
Destaca, en primer lugar, que se trata de un recurso de amparo dirigido contra una resolución judicial, y no un amparo mixto, por lo que el objeto del recurso no extiende la supuesta vulneración del art. 14 CE a la resolución administrativa previa que examina; ni se puede examinar en él la supuesta inconstitucionalidad de la norma autonómica sobre uniones de hecho, debido a que no se instó el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.
Añade que solo cabe analizar la vulneración del art. 24.1 CE, en conexión con la interpretación de la disposición adicional única de la Ley 11/2001, en lo relativo a la inscripción en registro de uniones de hecho en el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid.
Considera, en tercer lugar, que tampoco es posible abordar si los dos apartados del art. 1 de la Ley 11/2001 muestran la errónea regulación de las legislaciones autonómicas sobre uniones de hecho, vulnerando el art. 14 CE en atención al lugar de residencia, porque ni la demandante reside fuera de la Comunidad de Madrid, ni este fue el motivo por el que se le denegó la bonificación fiscal pretendida.
Por último, sostiene que el registro de uniones de hecho del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid carecía de cobertura normativa propia en el año 2012, pues el ayuntamiento aprobó la Ordenanza de uniones de hecho, 2976/2017, el 8 de agosto de 2017; a lo que añade que en el formulario aplicable en 2012 se informaba ya sobre la necesidad de someterse voluntariamente a la ley autonómica reguladora.
Hechas las anteriores consideraciones previas, procede a articular sus alegaciones comenzando por la aducida vulneración del art. 24 CE que se imputa a que la interpretación de la sentencia impugnada pudiera incurrir en vicio de falta de motivación. Para ello acude a la doctrina constitucional establecida en la STC 1/2021, de 25 de enero, FJ 1, en virtud de la cual la situación de unión de hecho puede someterse al cumplimiento de requisitosad solemnitatemy, por tanto, la exigencia de la inscripción de la unión de hecho en un registro administrativo para reconocerle efectos jurídicos es compatible con la Constitución.
Sobre la aplicación de la disposición adicional única de la Ley 11/2001, advierte que los convivientes se sometieron expresamente a la legislación autonómica, que el registro local carecía de cobertura normativa en el año 2012, y que las leyes autonómicas no prevén la existencia de estos registros locales, lo que hacía difícil aplicarle una norma relativa a la cooperación entre administraciones.
Todo lo anterior le lleva a concluir que la motivación de la sentencia no es irracional, arbitraria, ni ilógica o incursa en un error patente.
10. El día 16 de junio de 2021, la representación procesal de la demandante de amparo presentó escrito de alegaciones en el que ratificó las expresadas en su demanda. Añade, únicamente, que la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo había dictado la sentencia 480/2021, de 7 de abril, en la que se interpreta el art. 38.4 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado (Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril) sobre requisitos de acceso a la pensión de viudedad del supérstite de una pareja de hecho. En ella, se avalaría la tesis sostenida en el recurso de amparo, pues afirma que la acreditación de la existencia de una pareja de hecho puede realizarse no solo mediante la inscripción en un registro específico autonómico, sino también mediante el certificado de empadronamiento o por cualquier otro medio de prueba válido en Derecho, siempre que, de manera inequívoca, se acredite la convivencia estable.
11. El Ministerio Fiscal formuló alegaciones mediante escrito registrado el 18 de junio de 2021. En él interesa la estimación parcial del recurso de amparo por entender vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto garantiza el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho. Solicita la anulación de la sentencia impugnada, con retroacción de las actuaciones al momento anterior a su pronunciamiento, a fin de que se dicte otra respetuosa con el contenido del derecho fundamental vulnerado.
Inicia sus alegaciones exponiendo los hechos y acotando los motivos de amparo articulados por la demandante de amparo. Entiende que los mismos deben reconducirse a tres, relacionados con el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE) en cuanto garantiza obtener una resolución fundada en Derecho, rasgos que no concurren en la sentencia recurrida como consecuencia de la interpretación de las normas reguladoras de la pretensión objeto de litigio.
Considera necesario aclarar que la única cuestión jurídica que se debate en el recurso de amparo es si ha de entenderse, como sostiene la sentencia impugnada, que la inscripción de la unión de hecho en el específico registro de la Comunidad de Madrid es condición formal imprescindible para que pueda serle reconocido a la demandante de amparo el beneficio fiscal establecido en la legislación autonómica madrileña reguladora del impuesto sobre sucesiones y donaciones. O si, por el contrario, esa específica inscripción ha de ser considerada como un medio más de acreditación destinado a satisfacer las exigencias de seguridad jurídica que, en el ámbito de los beneficios fiscales, exige el artículo 31 CE para garantizar la atribución de dichos beneficios en cuanto derechos excepcionales (cita la STC 51/2014).
Para abordar la cuestión planteada acude a la doctrina constitucional acerca de las uniones de hecho (STC 1/2021, de 25 de enero, FFJJ 4 y 5), resaltando que el legislador puede diferenciar las consecuencias que derivan de la opción entre los dos regímenes diferenciados (matrimonio y uniones de hecho). Añade que la inscripción en el registro administrativo de parejas de hecho o su formalización mediante escritura pública son un requisito constitutivo de dicha situación jurídica (SSTC 40/2014, de 11 de marzo; 45/2014, de 7 de abril, y 60/2014, de 5 de mayo).
Considera relevante que la discrepancia interpretativa se plantee en el ámbito tributario. Tras un detallado análisis de la normativa aplicable, concluye que, estando situado el bien parcialmente donado en la Comunidad de Madrid y habiéndose producido en ella el rendimiento del impuesto cedido, resulta indiscutible que había de ser satisfecho por la recurrente, de modo que no existe conflicto normativo alguno ni posible invasión de competencias estatales.
Dicho esto, pasa a examinar si la recurrente podía beneficiarse de la bonificación legal de la cuota tributaria del impuesto sobre donaciones contemplada para los cónyuges, para las adquisicionesinter vivos, en el artículo 25.2 del texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado, porque –según el siguiente art. 26– a los cónyuges se asimilan «los miembros de uniones de hecho que cumplan los requisitos establecidos en la Ley 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid», requisitos que, en principio, serían los establecidos en el artículo 1.1 de la Ley 11/2001.
Afirma que el problema es más complejo de lo que se desprende de las resoluciones impugnadas, dado que cabe sostener que esa inscripción –junto con los requisitos de convivencia estable y acreditada– no lo son para la «existencia» de la pareja de hecho, sino para la «aplicación» del régimen normativo contenido en la Ley 11/2001. Si así fuera, la remisión que hace el artículo 26 del texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado, a los requisitos de la Ley 11/2001, se referiría solo a los requisitos materiales de convivencia, pero no al requisito registral.
Tal idea podría derivarse de lo dispuesto en el artículo 3.1 de la Ley 11/2001, del cual entiende que cabría extraer dos conclusiones: (i) que las uniones de hecho a que se refiere esa ley preexisten a la inscripción, pero solo producen sus efectos desde la inscripción, esto es, la inscripción no sería constitutiva de la uniónmore uxorio, limitándose a determinar el momento en que las disposiciones de la Ley son aplicables a la unión de hecho; y (ii) que esa «previa acreditación de los requisitos a que se refiere el artículo 1 en expediente contradictorio ante el encargado del registro» solo podría entenderse puesta en relación con los requisitos de convivencia, que se contemplan en dicho artículo 1, por carecer de sentido que la inscripción registral contemplada en el artículo 1.1 pudiera ser requisito de la inscripción registral del artículo 3.1.
Incluso considerando que la inscripción registral a que se refiere el artículo 1.1 de la Ley 11/2001 constituyera un verdadero o auténtico requisito, habría que determinar su exacto «alcance» o «eficacia». A tal fin, efectúa una comparación con la regulación contenida en la Ley del Parlamento Valenciano 5/2012, de 15 de octubre, de uniones de hecho formalizadas de la Comunitat Valenciana, porque evidencia una diferencia esencial: que en la norma valenciana la inscripción tiene carácter constitutivo, algo que no resultaría de la regulación autonómica madrileña.
Añade que esa idea de la falta de carácter constitutivo podría entenderse abonada por lo establecido en la STC 81/2013 que, respecto al artículo 3 de la Ley 11/2001, afirma inequívocamente que el mismo se limita a publicitar un hecho, esto es, la existencia de la previa convivenciamore uxorio, a fin de atribuirle determinada eficacia en ámbitos de competencia propia de la Comunidad de Madrid (FJ 5). Esta tesis, propugnada en la demanda, también se podría constatar acudiendo al Decreto 134/2002, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid, cuyo artículo 5 señala que las inscripciones básicas tienen por objeto hacer constar la existencia de la unión de hecho y que las mismas tendrán efectos declarativos sobre su constitución.
Hechas las anteriores consideraciones, concluye el Ministerio Fiscal señalando que la sentencia impugnada no parece haber contemplado estas posibilidades interpretativas que le fueron alegadas en la oposición al recurso de casación, ni ha fundamentado adecuadamente las razones por las que habría de excluirse una interpretación de la normativa aplicable que tuviera en consideración las circunstancias a que antes se ha hecho referencia. Su respuesta se limita a la transcripción de lo resuelto por la propia sección en los recursos de casación autonómicos núms. 2-2018 y 23-2018, sin añadir razonamientos específicos referidos al caso concreto analizado. Tal déficit motivacional ha ocasionado a la recurrente la alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, por lo que procede la estimación parcial del recurso en cuanto al primer motivo de amparo.
Por lo que se refiere a la supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva justificada en que la interpretación de la sentencia impugnada implica aceptar que la Comunidad de Madrid puede establecer reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, lo que vulneraría el artículo 149.1.8 CE y sería contrario a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en esta materia (STC 93/2013, de 23 de abril), entiende que tal argumento no puede ser compartido, habida cuenta: (i) que la discriminación por razón de territorio que se denuncia no está referida a la recurrente; (ii) que para la aplicación de la ley tributaria carece de relevancia el artículo 1.2 de la Ley 11/2001, pues solo se dirige a regular la aplicación de la propia norma autonómica, y porque –además– la obligación tributaria de la recurrente es una obligación personal, que no deriva de esa norma sino de lo establecido en la normativa tributaria; y (iii) que el planteamiento de la demandante conduce inexorablemente a un análisis abstracto de la normativa invocada, lo cual resulta a todas luces impropio de un proceso constitucional de amparo.
También rechaza que se haya producido una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, debido a que la sentencia no tuvo en cuenta lo establecido en la disposición adicional única de la de la ley autonómica, lo que conduciría a una interpretación arbitraria y errónea que quebranta el derecho fundamental a la igualdad ante la ley (artículo 14 CE). Señala únicamente que tal argumento no merece ser considerado, por su carácter residual respecto del problema esencial que plantea la inscripción de la unión de hecho en el registro autonómico, al que anteriormente se ha hecho referencia.
12. Por providencia de 17 de marzo de 2022, se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 21 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
Son objeto del presente recurso de amparo la sentencia núm. 5/2019, de 26 de noviembre, dictada por la sección de casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el auto de 24 de febrero de 2020 que desestimó la solicitud de nulidad de actuaciones presentada frente a ella. La resolución judicial cuestionada revocó la que había sido dictada en única instancia por la Sección Novena de la misma Sala, que había estimado el recurso contencioso-administrativo entablado por la representación procesal de la demandante (sentencia núm. 408/2018, de 24 de mayo).
Como con más detalle se ha recogido en los antecedentes, la resolución judicial de instancia reconoció a la demandante, en su condición de integrante de una unión de hecho inscrita el 9 de octubre de 2012 en el registro municipal de Rivas Vaciamadrid (Madrid), el derecho a obtener una bonificación fiscal en la cuota tributaria resultante de haber aceptado el 15 de julio de 2013 la donación de la mitad indivisa de la vivienda en la que convivía con su pareja, con la que poco después –en febrero de 2014– contrajo matrimonio. La resolución judicial revocatoria de casación se fundamentó en que la unión de hecho de la demandante no estaba inscrita en el específico registro que prevé la Ley 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid. Dicho criterio había sido ya sostenido por la Dirección General de Tributos autonómica al liquidar el impuesto sobre donaciones, y fue mantenido por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid en resolución desestimatoria de 30 de junio de 2016.
A juicio de la demandante, la sentencia de casación habría vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE, en su dimensión de derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, favorable o adversa, sobre las pretensiones en litigio.
A través de diversos razonamientos alega también la vulneración del derecho a la igualdad (art. 14.1 CE) que pone en relación con el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos a través de un sistema tributario justo inspirado en el principio de igualdad (art. 31.1 CE). Según sostiene, la interpretación de las normas aplicadas que ha hecho la sentencia recurrida en amparo (específicamente del art. 1.1 y de la disposición adicional única de la Ley 11/2001) genera un trato desigual injustificado que permite calificarla como arbitraria, errónea y vulneradora del derecho fundamental alegado.
El letrado de la Comunidad de Madrid interesa la inadmisión del recurso en cuanto alega la vulneración de derechos fundamentales y preceptos que no son susceptibles de amparo constitucional. Opone, asimismo, que el recurso carece de especial trascendencia constitucional. Subsidiariamente, defiende su desestimación por considerar razonada y razonable la decisión judicial impugnada por venir fundada en una interpretación de la ley autonómica que es conforme con su literalidad, con su finalidad y con las exigencias de igualdad establecidas en los artículos 14 y 31 de la Constitución.
Por su parte, el abogado del Estado postula también la desestimación del recurso de amparo. Considera que la sentencia impugnada no ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, dado que la interpretación de la norma que, para disfrutar del beneficio fiscal, exige la inscripción en el registro autonómico (art. 1.1 de la Ley 11/2001), no es irracional, arbitraria, ilógica ni incursa en error patente.
Por el contrario, el Ministerio Fiscal interesa la estimación parcial del amparo pretendido admitiendo la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva debido a un déficit de motivación de la sentencia impugnada. Considera que no contempla adecuadamente las posibilidades interpretativas de la normativa aplicable, sino que su respuesta se limita a trascribir lo resuelto en otros recursos de casación, sin razonar específicamente sobre las circunstancias del caso concreto, que no se refiere a una pareja de hecho no inscrita sino a una inscrita previamente en un registro municipal de la Comunidad de Madrid.
2. Óbices de procedibilidad y especial trascendencia constitucional del recurso de amparo.
Con carácter previo al examen de las pretensiones de amparo, hemos de examinar si concurre alguno de los motivos de inadmisión del recurso que aduce el letrado de la Comunidad de Madrid.
a) El primero de ellos se funda en considerar indebida la alegada infracción de preceptos excluidos del ámbito del recurso de amparo, en concreto se refiere a los arts. 149.1.8 y 31.1 CE. Obviamente, tal pretensión directa no podría ser examinada a través del proceso de amparo; sin embargo, no apreciamos que sea este el objeto y fundamento de la demanda. De forma más limitada, la demandante aduce que las resoluciones impugnadas han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva porque no resultan fundadas en Derecho, vulneración que imputa a una inadecuada interpretación judicial de las normas autonómicas aplicadas que además, se dice, lo han sido en contra de otros principios y preceptos constitucionales, entre los que se encuentran el art. 149.1.8 CE y el principio de igualdad a que se refiere el art. 31 CE. Por ello, refiriéndose los motivos de amparo a la supuesta vulneración de los arts. 24.1 y 14 CE, no cabe apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión aducida.
b) Por otra parte, se afirma que el recurso planteado carece de especial trascendencia constitucional porque la STC 81/2013, de 11 de abril, ya había resuelto las dudas de constitucionalidad planteadas sobre la Ley 11/2001, de 19 de diciembre, declarando que el reconocimiento de efectos a las uniones de hecho desde la fecha de su inscripción en el registroad hocautonómico era conforme al art. 149.1.8 CE porque se limita a publicitar un hecho con la finalidad de atribuirle determinada eficacia en ámbitos que son competencia autonómica propia.
Debemos recordar que la cuestión sobre si el contenido del presente recurso justifica una decisión sobre el fondo debido a su especial trascendencia constitucional constituye un requisito de admisibilidad de la demanda de amparo que fue ya objeto de valoración en el trámite de admisión previsto en el art. 50.1 LOTC. Nuestra doctrina viene insistiendo en que «corresponde al Tribunal Constitucional apreciar si el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional […] (en este sentido, por todas, SSTC 183/2011, de 21 de noviembre, FJ 2, y 212/2013, de 18 de diciembre, FJ 2)». Dicha apreciación se realiza valorando las circunstancias de cada caso, a tenor del «carácter notablemente abierto e indeterminado, tanto de la noción de ‘especial trascendencia constitucional’ como de los criterios legalmente establecidos para su apreciación (STC 77/2015, de 27 de abril, FJ 1, y jurisprudencia allí citada)» (STC 226/2016, de 22 de diciembre, FJ 3).
Al caso le fueron aplicados los criterios establecidos en la STC 155/2009, de 25 de junio. Precisamente, la providencia de este tribunal de 15 de marzo de 2021 acordó admitir a trámite el presente recurso de amparo apreciando que «plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)]». Resulta evidente, tal y como expresa el objeto del recurso y las posiciones de las partes, que lo que se cuestiona aquí es una concreta interpretación judicial de la norma, y no sus previsiones abstractas, ni su incidencia sobre la distribución constitucional de competencias que fue analizada en la alegada STC 81/2013. Pues bien, en la citada resolución fue examinada la conformidad de los arts. 3, 4, 5, 8 y 9 de la ley autonómica con el artículo 149.1.8 CE, lo que permite constatar que el objeto de aquella sentencia no es coincidente con el objeto del presente recurso de amparo, en el que se cuestiona el contenido de las resoluciones judiciales impugnadas que interpretan y aplican otros preceptos de la ley autonómica que la demandante pone en conexión con diversas normas tributarias.
En definitiva, no cabe tampoco apreciar la concurrencia de este segundo óbice procesal alegado, ya que la admisión a trámite del presente recurso de amparo no se basó en la necesidad de pronunciarse sobre cuestiones competenciales, sino que se realizó para examinar si puede calificarse como desigual el trato administrativo y judicial otorgado a quien integra una unión de hecho inscrita en un registro municipal de la Comunidad de Madrid, como consecuencia de que se le denegara una bonificación tributaria que sí se reconoce en favor de las uniones de hecho inscritas en el registro autonómico.
Por tanto, en orden a explicitar la apreciación de la especial trascendencia constitucional (sentencia de la Sección Tercera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 20 de enero de 2015, asuntoArribas Antón c.España, §37), con el objeto de hacer así «recognoscibles los criterios de aplicación empleados al respecto» (STC 9/2015, de 2 de febrero, FJ 3), debemos ahora reiterar que, como ha sido explicado, el contenido del presente recurso de amparo plantea un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no hay doctrina del Tribunal Constitucional (STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2).
3. Marco normativo aplicado en el proceso judiciala quo.
La cuestión controvertida en los procesos administrativo y judicial previos se ha centrado en determinar si la demandante de amparo tiene derecho a que le sea aplicada la bonificación del 99 por 100 en la cu