Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2023:15
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Ruiz Román, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Lozano Hernández, don Ricardo Bravo Crespo, doña María Santiago Morales Ramírez, don Ramón Vega Suárez, don Enrique Pérez Ramírez, doña Concepción Ruiz Romero, doña María Rubio Santiago Mora, don César Herrera Rojas y doña Laura Campos Iglesias, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2222-2021 promovido por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, contra dos incisos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Ha intervenido el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Ramón Vega Suárez.
1. El día 15 de abril de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, contra la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Dicha disposición modifica el artículo 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid-19. En concreto, el recurso impugna los siguientes incisos de la disposición final primera:
(i) Del apartado primero, el inciso «y en aquellos otros procesos penales en los que se sustancie el lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante para ello».
(ii) Del apartado segundo, el inciso «c) Cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas».
2. Los recurrentes basan el recurso de inconstitucionalidad en tres motivos de impugnación, que se describen sucintamente a continuación.
A) Infracción del art. 86.1 CE por falta de suficiente explicitación y de concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, así como por la ausencia de conexión de sentido entre dicho presupuesto y la medida urgentemente adoptada.
La demanda de inconstitucionalidad sostiene que la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 vulnera el art. 86.1 CE por tres motivos, a saber, (a) la falta de identificación de manera explícita y razonada, por parte del Gobierno, de la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que habilite para utilizar el instrumento normativo del decreto-ley; (b) la falta de efectiva concurrencia de tal situación de extraordinaria y urgente necesidad; y (c) la inexistencia de una conexión de sentido entre el presupuesto habilitante y las medidas contenidas en la norma de urgencia.
a) Falta de suficiente explicitación de la extraordinaria y urgente necesidad.
Tras examinar la evolución sufrida por la normativa dictada por el Gobierno en la materia y destacar que ha sido toda ella elaborada a base de decretos-leyes, los recurrentes indican que el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 solamente contiene, por lo que respecta a la aprobación de las normas contenidas en su disposición final primera, ciertas alusiones genéricas a la situación de extraordinaria y urgente necesidad que las normas pretenden afrontar, sin que sean suficientes a los efectos del art. 86.1 CE. Las alusiones son: «se modifica el artículo 1 bis introducido en el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre […] con objeto de dar cobertura a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda» (apartado II del preámbulo); «necesidad de poder afrontar las graves consecuencias del empeoramiento de la vulnerabilidad de muchas personas consumidoras atendiendo a la actual coyuntura económica y social […] la modificación del artículo 1 bis del Real Decreto 11/2020 […] deriva de la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda» (apartado IV del preámbulo).
Reconocen los recurrentes que la pandemia de Covid-19 ha creado una situación de extraordinaria excepcionalidad que justifica acudir a la norma de urgencia prevista en el art. 86.1 CE para adoptar las medidas necesarias para hacer frente a la crisis transversal provocada por la propagación del virus. Pero señalan que la declaración de un estado de excepción o las situaciones de emergencia, por muy justificadas que estén, no pueden suponer, en ningún caso, una suspensión genérica de la Constitución y que, en tal sentido, no cabe de ningún modo llegar a despenalizar una conducta que, como la ocupación al margen de la legalidad vigente, reviste los caracteres necesarios para su subsunción en uno de los tipos expresamente recogidos en el Código penal.
b) Falta de concurrencia del presupuesto habilitante.
Los recurrentes mantienen que el Gobierno no ha demostrado la concurrencia del presupuesto habilitante respecto de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, sino que ha pretendido ampararse sin más en el presupuesto habilitante de la norma que esa disposición final primera modifica, lo cual vaciaría totalmente de contenido la exigencia de presupuesto habilitante del art. 86 CE. Con ello se falsearía la ordinaria atribución exclusiva de la potestad legislativa a las Cortes Generales y se infligiría una grave lesión a los derechos de las minorías parlamentarias.
Se indica en este sentido que tampoco del debate parlamentario de convalidación del Real Decreto-ley 1/2021 (que tuvo lugar el 4 de febrero de 2020 en sesión plenaria núm. 73 del Congreso de los Diputados) resulta justificada la disposición impugnada, a la que no hizo alusión alguna el ministro de Consumo encargado de su defensa en nombre del Gobierno. Destacan los recurrentes varios incisos del debate parlamentario en los que sucesivas intervenciones de los señores diputados pusieron de manifiesto que la disposición final primera constituía «un mecanismo opaco para consolidar la ocupación ilegal de viviendas». Afirman los recurrentes que la justificación formal sobre la concurrencia del presupuesto habilitante, contenida en el preámbulo de la norma cuestionada y defendida en el trámite parlamentario de convalidación, se ciñe a la modificación que el Real Decreto-ley 1/2021 introduce en la normativa de consumidores, pero no alcanza a justificar la modificación del mecanismo de la suspensión judicial de desahucios y lanzamientos que realizan los incisos impugnados.
c) Falta de la necesaria conexión de sentido entre la supuesta situación de urgencia y las medidas adoptadas.
Los recurrentes mantienen que no existe relación alguna entre la situación que trata de afrontar el Real Decreto-ley 1/2021 (a saber, proteger a los consumidores y usuarios que se encuentren en una especial situación de vulnerabilidad) y el contenido de su disposición final primera (que se dirige a ampliar la potestad judicial de suspensión del lanzamiento cuando este se sustancie en procesos penales respecto de la vivienda habitual de personas que la estén habitando sin título habilitante). Reprochan al Gobierno haber utilizado el decreto-ley para afectar a diversas cuestiones sin la adecuada congruencia interna. En esta línea, indican que ninguna conexión de sentido puede apreciarse entre tratar de otorgar una mayor protección a los consumidores vulnerables y amparar situaciones ocupacionales delictivas, pues «[n]o procede incluir dentro del vago e inseguro concepto de consumidor vulnerable […] a quienes mediante la comisión de un delito convierten en residencia habitual una vivienda ajena». Concluyen que en ningún caso sería posible apreciar la necesaria conexión de sentido con el presupuesto que habilita la norma de urgencia, ya que la disposición final primera tiene por objeto salvaguardar situaciones de ocupación de inmuebles calificadas como delito por nuestro ordenamiento jurídico.
B) Infracción de los límites materiales de los decretos-leyes, al ignorar la prohibición de afectar a los derechos, deberes y libertades contemplados en el título I de la Constitución y alterar ilícitamente los elementos esenciales del derecho a la propiedad, con infracción del art. 86.1 CE en relación con el art. 33 CE.
Los recurrentes mantienen que la ampliación de la potestad judicial de suspensión operada por los incisos impugnados supone definir la función social del derecho de propiedad privada sobre las viviendas y afecta a su contenido esencial. La imposición directa a los propietarios, mediante la suspensión del lanzamiento ya decretado, del deber de aceptar el uso de su vivienda por quien accede a su ocupación de manera ilegal, configura un régimen general del derecho de propiedad (art. 33 CE), como tal establecido con infracción de los límites materiales de los decretos-leyes (art. 86.1 CE).
Razonan en este sentido que la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 va mucho más allá de un mero establecimiento de medidas protectoras de consumidores vulnerables, como son las que se recogieron en el Real Decreto-ley 11/2020 y en el Real Decreto-ley 37/2020. La disposición final ahora impugnada regula una medida coactiva, no voluntaria, limitativa del derecho de propiedad de la máxima intensidad que constriñe ilegalmente los derechos y facultades del propietario, al permitir a la autoridad judicial penal imponerle una conducta forzosa mediante la suspensión del lanzamiento, aun cuando la ocupación de su vivienda provenga de un acto delictivo (siempre que el mismo se hubiese realizado sin intimidación o violencia sobre las personas, pues en otro caso la facultad judicial de suspensión queda excluida).
Adicionalmente, los recurrentes denuncian que los incisos impugnados son contrarios a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, en interpretación y aplicación del artículo 1 del Protocolo núm. 1 al Convenio europeo de derechos humanos (CEDH), ha exigido que las restricciones al derecho de propiedad (i) estén previstas en una ley que reúna las exigencias de accesibilidad, precisión y previsibilidad en su aplicación; (ii) se encuentren justificadas en una legítima finalidad de interés general y (iii) garanticen un justo equilibrio entre la protección del interés general y la salvaguarda de los derechos fundamentales del individuo. Tales requisitos se corresponden con los que el Tribunal Constitucional impone al legislador para poder interferir válidamente en los derechos constitucionales. Según los recurrentes, estos límites han sido desconocidos por los incisos impugnados del Real Decreto-ley 1/2021 –del mismo modo que ocurriría si se hubiera acudido para su dictado a una ley ordinaria– debido, en esencia, a que con ellos se protegen ocupaciones de inmuebles calificadas como delito por el Código penal, de modo que en virtud de la reforma operada por el Real Decreto-ley 1/2021 el Derecho español castiga una ocupación ilegal de un inmueble al mismo tiempo que la ampara. La inconstitucionalidad de los incisos impugnados se hace derivar también del hecho de que la reforma que operan es la tercera en la materia en un periodo de tan solo diez meses, lo que se traduce en una fuerte inseguridad jurídica incompatible con el requisito de «calidad en la ley» exigible de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
C) Vulneración del art. 24 CE, en relación con los arts. 117.3 y 118 CE, que consagran el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales como vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva y atribuyen en exclusiva el ejercicio de la potestad jurisdiccional a jueces y tribunales.
Según los recurrentes, los incisos impugnados introducen una causa de imposibilidad de ejecuciónad hocque interfiere en la potestad jurisdiccional de modo incompatible con los arts. 117.3 y 118 CE, pues desactivan la potestad de hacer ejecutar lo juzgado que corresponde a jueces y tribunales. Ello supondría una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y de la garantía procesal del derecho de propiedad, tal y como ha sido interpretada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Sostienen los recurrentes que la ejecución de la sentencia condenatoria no puede devenir imposible al amparo de una actividad calificada como delito por nuestro ordenamiento jurídico. A su juicio, no resulta admisible en un Estado de Derecho que, si el legislador califica ciertas conductas como delictivas y en un proceso penal se declara probada tal conducta delictiva, «se considere que la solución a una situación de vulnerabilidad económica sea la prolongación de los efectos antijurídicos de dicha conducta», prolongación que se articularía a través de la facultad de suspensión que se concede al juez penal en la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021. En este sentido, los recurrentes subrayan que el segundo de los incisos impugnados (por el que se da una nueva redacción al apartado 7 c) del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020) permite a los órganos judiciales suspender los lanzamientos derivados de los delitos de ocupación-usurpación en los que no concurra violencia o intimidación (art. 254.2 CP), quedando excluida la posibilidad de suspensión solamente en caso de usurpación realizada con violencia o intimidación en las personas (art. 245.1 CP).
Indican que «de acuerdo con abundante doctrina constitucional, son contrarias al artículo 24.1 CE en relación con los artículos 117.3 y 118 CE, las previsiones normativas que sacrifican, de forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución judicial firme, de modo que de forma patente o manifiesta no existe la debida proporción entre el interés encarnado en la ley y el concreto interés tutelado por el fallo a ejecutar, es decir, la debida proporción entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto». Exponen en este sentido que la disposición impugnada «pondera indebidamente los intereses en juego, al anteponer el interés de quien ha delinquido ocupando ilegalmente la vivienda a la ejecución de la resolución judicial que condena al lanzamiento», de modo tal que los incisos impugnados generan «un sacrificio injustificado de la intangibilidad y de la debida ejecución del fallo por una situación ilegítima en modo alguno apta para enervar la fuerza de una sentencia judicial».
3. Por providencia de 18 de mayo de 2021, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentas, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo, se acordó publicar la incoación del procedimiento en el «Boletín Oficial del Estado», lo que se verificó en el núm. 126, de 27 de mayo de 2021.
4. Mediante escrito registrado el 26 de mayo de 2021, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara, por el que se persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo la presidenta del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 2 de junio de 2021.
5. El abogado del Estado se personó en el proceso por escrito registrado el día 3 de junio de 2021, solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. Prórroga que le fue concedida por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia del Pleno del día 4 de junio de 2021.
6. El escrito de alegaciones del abogado del Estado, en el que se solicita la íntegra desestimación del recurso, se registró en el Tribunal con fecha de 22 de junio de 2021. Después de sintetizar el objeto del recurso y sus antecedentes, aborda las concretas impugnaciones realizadas en los términos que sucintamente se exponen a continuación.
a) El presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad previsto en el art. 86.1 CE concurre, ha sido suficientemente razonado de manera explícita y se encuentra en adecuada conexión de sentido con el contenido de los incisos impugnados.
Indica el abogado del Estado que la razón fundamental de la extraordinaria y urgente necesidad del Real Decreto-ley es, como indica su preámbulo, hacer frente a aquellas necesidades a las que los anteriores Reales Decretos-leyes 11/2020, de 31 de marzo, y 37/2020, de 22 de diciembre, habían tratado de dar respuesta. Subraya en este sentido que la protección de personas en situación de vulnerabilidad social y que no pueden pagar las rentas del arrendamiento, cuyas circunstancias económico-laborales se han visto agravadas por los efectos de la pandemia, sigue siendo una necesidad aún no solucionada. Se subraya que las razones de extraordinaria y urgente necesidad no han variado sustancialmente respecto de las expresadas en los Reales Decretos-leyes 11/2020 y 37/2020, que ya aludieron a la situación de vulnerabilidad en que incurran los arrendatarios de vivienda habitual como consecuencia de circunstancias sobrevenidas debidas a la crisis sanitaria del Covid-19, a la debilidad de los instrumentos públicos para actuar ante tales situaciones y a los datos del Consejo General del Poder Judicial acerca del número de desahucios y lanzamientos inminentes.
El abogado del Estado señala que el Real Decreto-ley 1/2021 viene a abordar con carácter general la vulnerabilidad de los consumidores y usuarios, refundiendo las medidas adoptadas en los Reales Decretos-leyes 11/2020 y 37/2020 en una sola norma de urgencia debido a la persistencia de la situación afrontada por aquellos, y enfrentando de manera rápida la eventualidad de los desahucios y lanzamientos ante la debilidad (ligada a la pandemia) en la permanencia de puestos de trabajo o de los desahucios en curso o a punto de iniciarse. Insiste en este sentido en que el seguimiento de un proceso legislativo parlamentario, aun por la vía de urgencia, se antoja insuficiente ante posibles situaciones de inminentes desahucios, como consecuencia de procedimientos de ejecución, de lanzamientos ya incoados en el seno de la pandemia. Indica asimismo que la situación de extraordinaria y urgente necesidad se encuentra suficientemente razonada de manera explícita, y que las medidas que adopta la norma consisten en medidas que guardan una conexión de sentido con la protección legal de esas personas en situación de vulnerabilidad. Concluye indicando que esta medida de política legislativa queda cubierta por el margen discrecional de apreciación que al Gobierno atribuye el art. 86.1 CE para la apreciación de la concurrencia del presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad.
b) Los incisos impugnados no afectan al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado (art. 86.1 CE).
El abogado del Estado señala que la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 no afecta a ningún elemento estructural ni esencial del Poder Judicial como institución básica del Estado. En tal sentido, subraya que los incisos impugnados se reducen a regular un mínimo trámite de posible suspensión de determinados lanzamientos, sin afectar en modo alguno a la competencia judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117 CE).
c) Los incisos impugnados no afectan indebidamente al derecho de propiedad (arts. 33 y 86.1 CE).
El abogado del Estado sostiene que los incisos impugnados tienen por objeto, no establecer una regulación directa y con vocación de generalidad del derecho de propiedad, sino únicamente otorgar una protección temporal y concreta a personas o familias en situación de vulnerabilidad durante el tiempo que dure el estado de alarma declarado como consecuencia de la pandemia de Covid-19 por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre.
Señala que lo que hace la norma impugnada es modificar la suspensión de lanzamientos del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, que se introdujo por Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, y que se extiende incluso a las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas vulnerables que carezcan de título para habitar una vivienda, por lo que no introduceex novoinstrumento procesal alguno. Recuerda, en este punto, que el mecanismo de suspensión de lanzamientos se introdujo ya en la legislación estatal precisamente por el legislador de urgencia, a través del Real Decreto-ley 27/2012.
El abogado del Estado pone los incisos impugnados en el contexto del resto de apartados del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020 para concluir que con aquellos no se opera una afectación al régimen general del derecho de propiedad, sino que se habilita al juez competente para el conocimiento de la ejecución para realizar un análisis del caso concreto, en protección únicamente de personas en situación de vulnerabilidad, con el obligado estudio de las circunstancias del caso individual, de las que deberá hacerse una valoración ponderada, y con aplicación restringida a supuestos en que concurran una serie de requisitos cumulativos, a saber: (i) viviendas que pertenezcan a personas jurídicas o bien a personas físicas titulares de más de diez viviendas; (ii) determinadas circunstancias de vulnerabilidad económica de las personas que habitan sin título esas viviendas, que además deben ser personas dependientes de conformidad con lo dispuesto en el art. 2.2 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, que sean víctimas de violencia sobre la mujer o que tengan a su cargo, conviviendo en la misma vivienda, a alguna persona dependiente o menor de edad; y (iii) tratándose de viviendas vacías que hayan sido ocupadas de manera ilegal por quienes van a ser desalojados en el procedimiento judicial que, tras la ocupación, el inmueble no esté siendo utilizado para la realización de actividades ilícitas, que la entrada o permanencia no se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas, y que no se trate de inmuebles de titularidad pública o privada destinados a vivienda social que hubieran sido asignados a un solicitante por parte de la administración o entidad que los gestione.
Añade el abogado del Estado que los incisos impugnados no producen una privación singular de la propiedad privada, sino que limitan este derecho de acuerdo con su función social. Los derechos dominicales de los titulares de las viviendas no quedan desprotegidos, pues el régimen regulado afecta únicamente a la posesión y siempre de manera temporal y acotada. Además, señala el abogado del Estado que no es cierto que su limitación no comporte compensaciones económicas, pues tales compensaciones pueden reconocerse en virtud de lo dispuesto en las disposiciones adicionales segunda y tercera del Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre.
d) Los incisos impugnados no vulneran el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (arts. 24.2 y 86.1 CE).
Indica el abogado del Estado que los incisos impugnados no afectan a este derecho fundamental en tanto que no establecen una modificación orgánica de las competencias de los órganos jurisdiccionales por decreto-ley. Lo único que hace la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 es atribuir competencias ocasionales propias conceptualmente de los órganos del orden jurisdiccional respectivo, a saber, competencias de ejecución en materia de desahucios.
e) Los incisos impugnados no afectan al derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y a que se cumplan en sus propios términos (arts. 24.1 y 86.1 CE).
Señala el abogado del Estado que una decisión de un juez que aplicara la suspensión temporal de un lanzamiento en cualquier clase de procedimiento judicial, ya sea civil o penal, precisamente en aplicación de una norma de cobertura que le faculta para ello, no podría tildarseper sede incongruente, arbitraria, irrazonable o patentemente errónea. Añade que según jurisprudencia reciente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sentencia de 13 de diciembre de 2018, asuntoCasa di Cura Valle Fiorita, S.R.L.,c. Italia), no vulnera el derecho del titular legítimo a un proceso equitativo ni tampoco su derecho de propiedad la demora de las autoridades públicas a la hora de ejecutar una orden judicial de desalojo de los ocupantes ilegales de un inmueble si obedece a la necesidad de planificar cuidadosamente el desalojo con el fin de preservar el orden público y garantizar la asistencia a las personas en situación de vulnerabilidad que participaron en la ocupación, salvo en el supuesto de que se trate de una demora prolongada, que en el caso juzgado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos llegaba a más de seis años. Según el abogado del Estado, la facultad que los incisos recurridos conceden al juez para que pueda valorar las especiales circunstancias de las personas que han ocupado ilegalmente una vivienda y se encuentran, ellas mismas o las personas a su cargo, en situación de dependencia, violencia sobre la mujer o minoría de edad, no viene sino a cumplir con jurisprudencia reciente. Menciona en este punto las SSTS 1797/2017, de 23 de noviembre, y 548/2021, de 15 de febrero, relativas a la obligatoriedad de realizar un juicio de proporcionalidad en los procesos judiciales de desahucio.
7. Mediante escrito de 10 de febrero de 2023, el magistrado don Juan Méndez Blanco Santana comunicó su voluntad de abstenerse del conocimiento del recurso de inconstitucionalidad núm. 2222‑2021, al considerar que está incurso en la causa prevista en el art. 219.13 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, consistente en «[h]aber ocupado cargo público, desempeñado empleo o ejercido profesión con ocasión de los cuales haya participado directa o indirectamente en el asunto objeto del pleito o causa o en otro relacionado con el mismo».
El magistrado manifiesta en su escrito que la concurrencia de dicha causa vendría determinada por su participación, en su previa condición de ministro de Justicia, en el consejo de ministros de 19 de enero de 2021, en el que se aprobó la norma impugnada en el presente proceso, esto es, el Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica.
8. Mediante el ATC 62/2023, de 21 de febrero de 2023, el Pleno del Tribunal acordó estimar justificada la abstención formulada por el magistrado don Juan Méndez Blanco Santana en el presente recurso de inconstitucionalidad, apartándole definitivamente de su conocimiento.
9. Mediante providencia de 7 de marzo de 2023, se acordó señalar ese mismo día para la deliberación y votación de la presente sentencia.
1. Objeto del proceso y posiciones de las partes.
El presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, tiene por objeto dos incisos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Dicha disposición final primera, que modifica el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, tiene el siguiente tenor literal (se recogen en cursiva los incisos impugnados):
«Uno. Se modifica el título y el apartado 1 del artículo 1 bis, que quedan redactados de la siguiente manera:
“Artículo 1 bis. Suspensión durante el estado de alarma del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos para personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional en los supuestos de los apartados 2, 4 y 7 del artículo 250.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, y en aquellos otros en los que el desahucio traiga causa de un procedimiento penal.
1. Desde la entrada en vigor del presente real decreto-ley y hasta la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, en todos los juicios verbales en los que se sustancien las demandas a las que se refieren los apartados 2, 4 y 7 del artículo 250.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, y en aquellos otros procesos penales en los que se sustancie el lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante para ello, el juez tendrá la facultad de suspender el lanzamiento hasta la finalización del estado de alarma.
Estas medidas de suspensión que se establecen con carácter extraordinario y temporal, dejarán de surtir efecto en todo caso en cuanto finalice el estado de alarma declarado por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre.”
Dos. Se modifican las letras b) y c) del apartado 7 del artículo 1 bis, que quedan redactadas del modo siguiente:
“b) Cuando se haya producido en un inmueble de propiedad de una persona física o jurídica que lo tenga cedido por cualquier título válido en derecho a una persona física que tuviere en él su domicilio habitual o segunda residencia debidamente acreditada.
c) Cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas.”»
Como acaba de indicarse, la norma objeto de modificación a través de la disposición cuyos incisos se impugnan en este proceso es el art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo. Dicho precepto no constaba en la redacción original del Real Decreto-ley 11/2020, sino que fue incorporado a este en virtud de lo previsto en el art. 1.1 del Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes. Sobre este texto del art. 1 bis, la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, si bien dio una nueva redacción al precepto, introdujo como únicas modificaciones: (i) los dos incisos impugnados, que afectan a los apartados 1 y 7 c); (ii) la adición al título del precepto del inciso «y en aquellos otros en los que el desahucio traiga causa de un procedimiento penal»; y (iii) la adición al apartado 7 b) –que regula una de las situaciones en que en ningún caso procederá la suspensión– de la mención a las «personas físicas», junto a las jurídicas, como propietarias de los inmuebles referidos en ese apartado.
La principal innovación de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 se contiene, por lo tanto, en los dos incisos impugnados en este proceso. El primero de ellos amplía a los procedimientos penales –no contemplados en la anterior redacción del art. 1 bis– la facultad del juez de suspender el desahucio y lanzamiento. El segundo de los incisos impugnados excluye la facultad de suspensión otorgada al juez únicamente «[c]uando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas», a diferencia de la anterior redacción del apartado 7 c) del art. 1 bis, que excluía dicha facultad siempre que tal entrada o permanencia fuese «consecuencia de delito».
El recurso se fundamenta en tres motivos. En primer lugar, se aduce vulneración del requisito de la «extraordinaria y urgente necesidad» que el art. 86.1 CE configura como presupuesto habilitante para el uso del instrumento normativo del decreto-ley. A juicio de los recurrentes, tal presupuesto ni concurría en este caso, ni su existencia fue suficientemente justificada por el Gobierno, ni en modo alguno podría justificar el contenido de los incisos impugnados. En segundo lugar, se alega vulneración de los límites materiales de los decretos-leyes de acuerdo con el art. 86.1 CE, en tanto que los incisos impugnados habrían «afectado» al derecho de propiedad privada en un modo vedado al decreto-ley. En tercer lugar, la impugnación se basa en motivos sustantivos conectados con el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales y a que los fallos judiciales se cumplan en sus propios términos (art. 24.1 CE en conexión con los arts. 117 y 118 CE). Adicionalmente, la demanda contiene también una queja sustantiva conectada con el derecho a la propiedad privada (art. 33 CE) que, por lo tanto, se invoca también de modo independiente y no solo por conexión con los límites materiales del art. 86.1 CE.
Por su parte, el abogado del Estado interesa la desestimación íntegra del recurso, al entender que no se han traspasado los límites formales ni materiales del decreto-leyexart. 86.1 CE y que tampoco se han producido las vulneraciones sustantivas alegadas. En particular, aduce que los incisos impugnados están justificados en la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamientos afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional. Sostiene, además, que la medida introducida por tales incisos no resulta inútil, ni va más allá de lo necesario ni implica un manifiesto desequilibrio entre los intereses en juego, en la medida en que solo introduce una posibilidad de suspensión limitada al tiempo que durase en su momento el estado de alarma y en que viene acompañada de mecanismos de compensación a los arrendadores y propietarios afectados.
2. Pervivencia del objeto del proceso.
Antes de proceder al examen de constitucionalidad es preciso determinar en qué medida pervive el objeto del presente proceso, pues durante su pendencia se ha producido tanto el agotamiento de los efectos como la derogación de la norma.
En cuanto a lo primero, la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, indicaba expresamente que las medidas de suspensión de desahucios y lanzamientos en él reguladas, que se establecían con carácter extraordinario y temporal, «dejarán de surtir efecto en todo caso en cuanto finalice el estado de alarma declarado por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre». Así, las medidas de suspensión objeto de impugnación en el presente recurso dejaron de surtir efecto el 9 de mayo de 2021, cuando finalizó el estado de alarma.
En cuanto a la derogación de los incisos impugnados, la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 quedó tácitamente derogada el 9 de mayo de 2021, fecha en que entró en vigor una nueva redacción del art. 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, a saber, la introducida por el art. 7 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
En los recursos de inconstitucionalidad la modificación, derogación o pérdida de vigencia de la norma que se recurre produce la extinción del proceso, pues la función de depuración objetiva del ordenamiento a que aquel sirve deviene innecesaria cuando el propio legislador ha expulsado la norma en cuestión del ordenamiento jurídico [STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 2 b), con cita de otras]. Sin embargo, esta regla general tiene algunas excepciones, entre las que se cuentan, amén de las impugnaciones de contenido competencial [por todas, STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b)], las impugnaciones de decretos-leyes basadas en la alegada infracción de los límites constitucionales y estatutarios a la potestad legislativa de urgencia. En este tipo de casos, es función esencial de esta jurisdicción garantizar «el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa preconizado por la Norma fundamental, depurando y expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten de dicho sistema, con independencia de que se encuentren o no en vigor cuando se declara su inconstitucionalidad» (SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 1; 137/2003, de 3 de julio, FJ 2, y 108/2004, de 30 de junio, FJ 4). Por ello, hemos reiterado que la derogación de normas aprobadas mediante decreto-ley que tiene lugar durante la pendencia del recurso de inconstitucionalidad «no excluye el control de este tribunal sobre si al dictarlas se desbordaron los límites constitucionales del artículo 86.1 CE, tanto en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante, como respecto a la superación de las restricciones materiales a su contenido» [SSTC 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 2 c), y 103/2017, de 6 de septiembre, FJ 2]. Por el contrario, pierden objeto las tachas de inconstitucionalidad cuyo contenido no es competencial, ni se fundamentan en la vulneración del art. 86.1 CE (por todas, SSTC 214/2014, de 18 de diciembre, FJ 2, y 211/2015, FJ 2).
La aplicación de esta doctrina al presente proceso conduce a declarar ?como hemos hecho en nuestra reciente STC 9/2023, de 22 de febrero, por la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 998-2021, interpuesto frente a los mismos contenidos ahora censurados de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021?, que la pérdida de vigencia de los incisos impugnados no priva totalmente de objeto al recurso. Así, mantienen su objeto los motivos de impugnación referidos a la vulneración del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) y a la infracción de los límites materiales de los decretos-leyes en conexión con el derecho de propiedad privada (arts. 86.1 y 33 CE). Sin embargo, sí han perdido objeto por dicho motivo las tachas de inconstitucionalidad relativas a la vulneración del derecho de propiedad (art. 33 CE), así como del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos (art. 24.1 CE) en relación con la potestad de jueces y tribunales para hacer ejecutar lo juzgado (arts. 117 y 118 CE).
3. Doctrina constitucional relativa al presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» (art. 86.1 CE).
El examen de las tachas de inconstitucionalidad vinculadas al art. 86.1 CE ha de comenzar por la relativa a la vulneración del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, toda vez que la infracción denunciada, de constatarse, incidiría directamente sobre la validez de la norma en función de su propia forma de aprobación; de modo que, si se estimara este motivo de impugnación, resultaría innecesario el examen de la queja relativa a la compatibilidad del contenido de la norma con los límites materiales previstos en el mismo precepto.
La doctrina constitucional relativa al presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» se ha ido consolidando desde las primeras sentencias de este tribunal (SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 6/1983, de 4 de febrero, y 111/1983, de 2 de diciembre) y ha sido ampliamente resumida en pronunciamientos posteriores (entre los más recientes, la STC 14/2020, de 28 de enero, FJ 2), por lo que basta en este momento con sintetizarla como sigue.
a) La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). Sin embargo, los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes. Incumbe a este tribunal «controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes» (STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3). Se trata, en definitiva, de un «control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno» (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se citan). Solo «en supuestos de uso abusivo o arbitrario» podrá este tribunal rechazar la definición que el Gobierno haya hecho de una situación como de extraordinaria y urgente necesidad (por todas, STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3).
b) Dicho control externo yex postrequiere el análisis de dos aspectos: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en la aprobación del decreto-ley; de otra parte, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (STC 29/1982, citada, FJ 3). Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados, su examen por separado facilita desde un punto de vista metodológico el análisis de las consideraciones de las partes y, en última instancia, el control que le corresponde efectuar a este tribunal (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, este tribunal ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que cabe deducirlo de una pluralidad de elementos. A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del presupuesto habilitante siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en el preámbulo de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de su elaboración (por todas, STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4). A estos efectos resultan insuficientes, por ser prácticamente de imposible control constitucional, las fórmulas genéricas, estereotipadas y rituales (STC 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 4).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia –conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley se adoptan– este tribunal ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el real decreto-ley controvertido (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3). Desde esta perspectiva, lo que se exige es que las medidas que se incluyan en el decreto-ley sean, en principio, medidas concretas y de eficacia inmediata para hacer frente a la situación de extraordinaria y urgente necesidad que ha determinado el uso de la legislación de urgencia (STC 70/2016, de 14 de abril, FFJJ 6 y 7).
c) Adicionalmente, en el marco del presente proceso resulta de especial interés la doctrina constitucional relativa a la fiscalización de la concurrencia del presupuesto habilitante respecto de preceptos específicos de los decretos-leyes. La existencia de extraordinaria y urgente necesidad ha de ser apreciada en relación con los concretos preceptos impugnados, siendo necesaria, por lo tanto, una justificaciónad casumdel presupuesto habilitante (STC 27/2015, de 19 de febrero, FJ 5). Asimismo, cuando las medidas adoptadas en un mismo decreto-ley pertenezcan a sectores materiales distintos ello obliga a analizarlas desde una visión global, pero en todo caso la extraordinaria y urgente necesidad debe concurrir en relación con cada una de ellas (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5).
En aplicación de esta doctrina hemos declarado inconstitucionales disposiciones adicionales y finales de decretos-leyes en supuestos en los que, difiriendo su objeto del propio del articulado del texto legal en cuestión, no se justifica la extraordinaria y urgente necesidad de su adopción, pues en relación con ella nada en absoluto dicen ni el preámbulo, ni el debate de convalidación, ni tampoco la memoria de impacto normativo. En tales casos hemos indicado que, dado que la causa justificativa del decreto-ley ha de ser explicitada por el propio Gobierno, «su carencia determina que no podamos apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante que los diputados recurrentes niegan, el Gobierno no acredita y este tribunal no puede presumir» [SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 6, y 134/2021, de 24 de junio, FJ 3 c)].
4. Examen de la alegada vulneración del requisito de la «extraordinaria y urgente necesidad» por parte de los incisos impugnados.
Procede, a continuación, proyectar la doctrina que sucintamente se acaba de reseñar sobre la controversia que se plantea en este proceso. Como quedó reflejado en los antecedentes, los diputados recurrentes sostienen que respecto de los dos incisos impugnados no concurre la «extraordinaria y urgente necesidad» que permite el uso de la potestad legislativa de urgencia y que tal concurrencia no ha sido justificada por el Gobierno de forma explícita y razonada. Señalan además que no existe conexión de sentido entre las razones de extraordinaria y urgente necesidad aducidas y el contenido de los incisos impugnados. Por su parte, el abogado del Estado se opone a esta argumentación y defiende la existencia de dicha conexión, así como de razones suficientemente explicitadas de extraordinaria y urgente necesidad. Identifica estas con las que en su momento justificaron la aprobación de los Reales Decretos-leyes 11/2020 y 37/2020, a saber, la necesidad de enfrentar de manera rápida la eventualidad de los desahucios y lanzamientos de las personas en situación de vulnerabilidad social que no pueden pagar las rentas del arrendamiento y cuyas circunstancias económico-laborales se han visto agravadas por los efectos de la pandemia, a la vista de la debilidad de los instrumentos públicos para actuar ante tales situaciones y de los datos del Consejo General del Poder Judicial acerca del número de desahucios y lanzamientos inminentes.
A) En primer lugar han de examinarse los motivos explicitados por el Gobierno para la aprobación de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, a cuyo efecto es necesario acudir a el preámbulo de la norma, al debate parlamentario de convalidación y, en su caso, al expediente de elaboración de la norma de urgencia.
a) El preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 dedica la mayor parte de su texto a justificar la extraordinaria y urgente necesidad de aprobación de las normas que conforman su articulado, integrado por dos preceptos que modifican el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, así como el real decreto legislativo aprobatorio de dicho texto refundido. Se indica que la finalidad de las modificaciones introducidas por los arts. 1 y 2 del Real Decreto-ley consiste en afrontar «determinadas situaciones de vulnerabilidad que afectan a las personas consumidoras y usuarias», necesidad que ha de considerarse extraordinaria y urgente a la luz de las graves «consecuencias provocadas en el ámbito social y económico por la pandemia» de Covid-19, que «han afectado especialmente a las relaciones de consumo y, en consecuencia, a la protección de las personas consumidoras y usuarias, cuya garantía en estas condiciones incumbe prioritariamente a los poderes públicos y obliga a la adopción de actuaciones específicas».
Al margen de estas razones, que se invocan en relación con la modificación de la normativa sobre consumidores y usuarios, el preámbulo hace dos alusiones específicas a la disposición final primera ?que, como ha quedado dicho, regula una cuestión distinta?. En la primera de ellas (apartado II del preámbulo) se describe su contenido y se indica que tiene por objeto «dar cobertura a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda». Y en la segunda alusión (apartado IV del preámbulo) se indica que las normas contenidas en la disposición final primera derivan de «la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda».
b) En el debate parlamentario correspondiente al trámite de convalidación (“Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», XIV Legislatura, núm. 77, de 4 de febrero de 2021), el Gobierno, por medio del ministro de Consumo, reiteró lo ya expresado en el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 en cuanto a las circunstancias, agravadas por la pandemia, que justificaban el conte