Categoría: Judicial

1, el fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó su escrito de alegaciones, en el que solicitó la inadmisión del recurso en relación con el motivo de amparo imputado a la resolución del Tribunal Supremo, y la estimación parcial del recurso de amparo por la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, achacable a la sentencia dictada por la Audiencia Nacional.
El escrito incluye una amplia reseña de los antecedentes que se consideraron de interés, así como de las resoluciones impugnadas, para abordar seguidamente el óbice procesal que, a su juicio, concurre respecto de la alegación sobre una eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) atribuida a la resolución dictada por el Tribunal Supremo. Para el fiscal, se trataría de una lesión autónoma e independiente de las demás, lo que habría exigido el agotamiento de la vía judicial previa, mediante la oportuna promoción del incidente de nulidad de actuaciones (art. 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: LOPJ). Al no hacerse así, se estaría incurriendo en la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 a) LOTC, en relación con el art. 44.1 a) LOTC.
A continuación, el Ministerio Fiscal expone la doctrina jurisprudencial sobre los derechos fundamentales invocados en la demanda. En particular, sobre el principio de legalidad sancionadora, con cita de la STC 70/2012, y sobre el principio de confianza legítima, con amplia reseña de la STS de 30 de octubre de 2012 (recurso núm. 1657-2010) y de la normativa administrativa aplicable.
Entrando en las diversas cuestiones de fondo planteadas por el recurrente, el fiscal aborda, en primer lugar, la alegación sobre la vulneración del principio de confianza legítima y de seguridad jurídica. A tal efecto, tras extractar la respuesta ofrecida por la sentencia de la Audiencia Nacional, concluye que «el comportamiento de OC» no pudo estar «determinado por el seguimiento de las directrices o instrucciones de la AEPD», ya que «nunca cumplió […] con sus obligaciones más elementales […] en materia de transferencia internacional de datos». En concreto, no llegó a comunicar la realización de las propias transferencias y tampoco solicitó la autorización de la AEPD, por lo que no podía entenderse que las comunicaciones de la AEPD estuvieran dirigidas a entidades como Òmnium Cultural. En cualquier caso, aunque fuera cierto que la conducta de la recurrente se hubiera ajustado a las directrices de la AEPD, eso no supondría la atipicidad de la conducta sino la ausencia o disminución de la culpabilidad.
En cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su modalidad de resolución motivada, el fiscal considera que la sentencia de la Audiencia Nacional recoge los elementos de juicio que fueron tenidos en cuenta para resolver la controversia planteada. Sin embargo, esta vulneración aparece directamente vinculada a la cuestión de la determinación de la responsabilidad por la infracción cometida y, en este punto, el fiscal considera que la resolución judicial no fue «debidamente motivada». A su juicio, la sala no tuvo en cuenta algunas de las alegaciones formuladas por la entidad recurrente, tales como: que la actividad había sido organizada conjuntamente por dos asociaciones; que ambas notificaron la existencia de un único fichero; que no pudieron registrar la corresponsabilidad porque los formularios de inscripción no admitían esa posibilidad; o que se distribuyeron los gastos derivados de la campaña, lo que explica que fuera Òmnium Cultural la que figurara en el contrato de prestación de servicios con Blue State Digital, Inc., pero que aparecieran ambas entidades como responsables del tratamiento en el anexo de privacidad de ese contrato. Para el fiscal, la falta de referencia o de apreciación de estas circunstancias determinó un «déficit motivacional […] que afecta a uno de los elementos esenciales de la pretensión», como era que «se declarara la existencia de una sola infracción […] con dos autores diferentes» que, a su vez, era el «cauce necesario para el reconocimiento […] de una responsabilidad solidaria». En consecuencia, propone la estimación del recurso por este motivo.
En lo relativo al derecho de asociación (art. 22 CE) y al derecho de propiedad (art. 33 CE), se recoge extensamente el fundamento jurídico séptimo de la sentencia de la Audiencia Nacional, así como la doctrina constitucional sobre el principio de proporcionalidad de las penas (STC 133/2021), a lo que se añade una amplia reseña de la STC 292/2000, sobre el derecho a la protección de datos (art. 18.4 CE). De este conjunto doctrinal se deduce que «el bien jurídico protegido por la norma aplicada y los fines inmediatos y mediatos de protección de esa norma [el derecho de protección de datos] son, sin ningún género de dudas, suficientemente relevantes. Además, puede afirmarse que la medida era idónea y necesaria para alcanzar los fines de protección que constituyen el objetivo del precepto en cuestión. Finalmente, resulta que la sentencia ahora impugnada ha argumentado en su FJ 7 de forma extensa sobre la proporcionalidad de la sanción impuesta a la entidad recurrente, en términos que han de ser considerados completamente razonables». Por lo tanto, el hecho de que la sanción impuesta no pueda ser considerada como desproporcionada implica que «deban decaer los argumentos […] para sostener que, como derivación […], resultaron afectados los derechos fundamentales» invocados.
9. En fecha 27 de julio de 2021, la representación del recurrente presentó su escrito de alegaciones, en el que se remite a lo expuesto en la demanda así como en el posterior escrito de 1 de marzo de 2021, por el que se aportó información complementaria.
10. Por providencia de 17 de marzo de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 21 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y pretensiones de las partes.
El presente recurso de amparo tiene por objeto la impugnación de dos resoluciones judiciales. Por un lado, el auto de 19 de junio de 2020, dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por el que se inadmite a trámite el recurso de casación núm. 6960-2019 interpuesto contra la sentencia de 29 de abril de 2019, también impugnada, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso núm. 397-2017. La demanda se interpone por la vía del art. 44 LOTC. No obstante, la mayor parte de los motivos de impugnación tienen su origen en dos resoluciones de la directora de la Agencia Española de Protección de Datos. En concreto, la resolución R/00326/2017 de 4 de mayo de 2017, dictada en el PS/00391/2016, que confirmó en reposición la resolución R/00325/2017, de 22 de febrero, por la que se impuso una sanción de 90 000 € a la asociación ahora recurrente, por la comisión de una conducta infractora de incumplimiento de la prohibición prevista en el art. 33 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. Esto determinaría la ubicación sistemática del recurso en el art. 43 LOTC, de manera que las resoluciones judiciales habrían incurrido en las lesiones invocadas en la medida en que no habrían reparado las vulneraciones atribuidas a las resoluciones administrativas. Sin embargo, el recurso debemos considerarlo como un recurso de amparo mixto, toda vez que, además de lo expuesto, la demanda impugna específicamente, la resolución del Tribunal Supremo que inadmitió a trámite el recurso de casación, así como la ya citada sentencia de la Audiencia Nacional, alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
Por tanto, como se ha expuesto con más detalle en los antecedentes de hecho, el recurso considera que las resoluciones impugnadas vulneran: (i) el derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), en relación con el art. 9.3 CE (principios de seguridad jurídica y de confianza legítima), dado que la aplicación administrativa y judicial del régimen sancionador en materia de protección de datos resultaba imprevisible; (ii) los derechos de asociación (art. 22 CE) y de propiedad (art. 33 CE), por la desproporción de la sanción impuesta; (iii) el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho a obtener una resolución motivada, por la insuficiente justificación de la imposición de una sanción individualizada a la entidad recurrente, como autora de una infracción, en vez de haber apreciado la coautoría y la consiguiente responsabilidad solidaria, mediante la imposición de una sola sanción a las dos entidades corresponsables del tratamiento de datos; y (iv) la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por la irrazonabilidad de los argumentos tenidos en cuenta para inadmitir a trámite el recurso de casación.
Las dos primeras quejas se imputan directamente a las resoluciones administrativas y no habrían sido reparadas por las posteriores decisiones judiciales; la tercera queja se formula contra la sentencia de la Audiencia Nacional y la última se imputa específicamente al auto del Tribunal Supremo.
Por su parte, el abogado del Estado plantea la concurrencia de un óbice procesal que afectaría a toda la demanda, consistente en la falta de especial trascendencia constitucional del recurso [art. 50.1 b) LOTC,sensu contrario], dado que no se ha justificado suficientemente este presupuesto procesal y, en todo caso, por plantear aspectos de mera legalidad ordinaria. Subsidiariamente, se interesa la desestimación del recurso, al entender que no concurre vulneración alguna de un derecho fundamental.
Por último, el Ministerio Fiscal interesa, por un lado, la inadmisión del recurso en relación con la lesión atribuida a la resolución dictada por el Tribunal Supremo, por falta de agotamiento de la vía judicial previa, al no haberse promovido el correspondiente incidente de nulidad de actuaciones (art. 24.1 LOPJ), de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.1 a) LOTC,sensu contrario, en relación con el art. 44.1 a) LOTC. Por otro lado, interesa la estimación parcial del recurso, por entender que la sentencia de la Audiencia Nacional habría vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho a obtener una resolución motivada, por no haber dado respuesta suficiente a algunas de las cuestiones sustanciales alegadas por el recurrente en la vía judicial previa.
Planteado el recurso en estos términos, nuestro orden de enjuiciamiento comenzará con el análisis de los óbices procesales alegados para, en su caso, exponer la doctrina jurisprudencial sobre los derechos fundamentales invocados y realizar el enjuiciamiento que proceda.
2. Óbices procesales. Delimitación del objeto de este recurso de amparo.
Tanto la Abogacía del Estado como el Ministerio Fiscal han alegado la concurrencia de óbices procesales que determinarían la inadmisión, total o parcial, del presente recurso de amparo, que han de ser abordados con carácter preliminar. De entre los óbices expuestos, procede analizar, en primer lugar, aquellos que afectan a la demanda en su conjunto ya que, de ser admitidos, excluirían la necesidad de proseguir nuestro enjuiciamiento constitucional.
a) El abogado del Estado argumenta que la demanda incurre en falta de especial trascendencia constitucional [arts. 49.1 y 50.1 b) LOTC]. Como es conocido, este presupuesto procesal fue introducido por la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.
Conforme señala la STC 155/2009, de 25 de junio (FJ 2), este «requisito sustantivo o de fondo» determina que «para la admisión del recurso de amparo no [sea] suficiente la mera lesión de un derecho fundamental o libertad pública del recurrente tutelable en amparo [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC]», sino que es necesario que su contenido «justifique una decisión de fondo» de este tribunal (FJ 2). Para ello, «es preciso que "en la demanda se disocie adecuadamente la argumentación tendente a evidenciar la existencia de la lesión de un derecho fundamental –que sigue siendo, obviamente, un presupuesto inexcusable en cualquier demanda de amparo– y los razonamientos específicamente dirigidos a justificar que el recurso presenta especial trascendencia constitucional" (STC 17/2011, de 28 de febrero, FJ 2)» [STC 118/2014, de 8 de julio, FJ 2 c)]. Se trata de que la parte realice un «esfuerzo argumental» (ATC 154/2010, de 15 de noviembre, FJ 4) que «permita advertir "por qué el contenido del recurso de amparo justifica una decisión sobre el fondo en atención a su importancia para la interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución o para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales" que se aleguen en la demanda (STC 69/2011, de 16 de mayo, FJ 3, citando el ATC 187/2010, de 29 de noviembre, FJ único)» [STC 118/2014, de 8 de julio, FJ 2 c)]. El «carácter notablemente abierto e indeterminado, tanto de la noción de "especial trascendencia constitucional", como de los criterios legalmente establecidos para su apreciación, confieren a este tribunal un amplio margen decisorio para estimar» que concurre este requisito; unos criterios que fueron delimitados, esencialmente, en el fundamento jurídico 2 de la ya citada STC 155/2009, de 25 de junio. En cualquier caso, la «decisión liminar de admisión a trámite del recurso al apreciar el cumplimiento del citado requisito no limita las facultades del Tribunal sobre la decisión final en relación con el fondo del asunto» (STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2).
En el presente caso, por medio de providencia de 10 de mayo de 2021, la Sección Cuarta de la Sala Segunda de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que en el mismo concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), «porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)], y porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica [STC 155/2009, FJ 2 g)]». El abogado del Estado considera que no concurre ninguna de estas causas, por falta de suficiente justificación y por plantear cuestiones de mera legalidad ordinaria. Sin embargo, este tribunal entiende que, tal y como estaba planteada la demanda, era posible apreciar la existencia de este presupuesto procesal.
En efecto, el recurso de amparo plantea una faceta específica del derecho fundamental del art. 18.4 CE, en relación con el art. 25.1 CE, hasta ahora no abordada por nuestra jurisprudencia, como es la del régimen sancionador en el ámbito de la protección de datos personales recogidos en ficheros transferidos internacionalmente a servidores ubicados en un Estado no perteneciente a la Unión Europea. En concreto, la cuestión de la previsibilidad de la aplicación de un determinado tipo infractor en relación con las transferencias internacionales de datos y los efectos que, respecto del citado derecho fundamental, puede ocasionar un pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que anule una decisión de la Comisión que, con anterioridad, hubiera reconocido un nivel adecuado de protección de servidores instalados en un Estado no perteneciente a la Unión Europea. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 2015 (asunto C-362/14), que anuló la Decisión de la Comisión 2000/520/CE, de 26 de julio, da ocasión a este tribunal para el enjuiciamiento de la problemática que suscita esta cuestión, desde la denunciada vulneración del derecho fundamental del art. 18.4 CE.
Por otro lado, es un hecho público y notorio que la progresiva informatización de una realidad cada vez más globalizada implica que cualquier decisión sobre transferencia de datos personales pueda afectar a un número muy significativo de ciudadanos, empresas y administraciones, tanto a nivel nacional como internacional.
En definitiva, la demanda realizó un adecuado esfuerzo argumental disociativo entre las lesiones invocadas y las razones que justificarían un pronunciamiento de este tribunal y la providencia que acordó la admisión a trámite, así lo ha estimado, por lo que procede rechazar el óbice opuesto por el abogado del Estado al conjunto de las vulneraciones de derechos fundamentales denunciadas por la demanda.
b) El Ministerio Fiscal considera que concurre el óbice de falta de agotamiento de la vía judicial previa, respecto de las vulneraciones que la demanda atribuye a la resolución del Tribunal Supremo.
Tiene razón el fiscal. La parte recurrente ha alegado diversas lesiones de derechos fundamentales que, en lo esencial, se imputan a las resoluciones de la AEPD y, por extensión, a las resoluciones judiciales que no las repararon, señaladamente, la sentencia de la Audiencia Nacional. Sin embargo, también se atribuye específicamente al auto de 19 de junio de 2020, dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), que el recurrente sitúa en su vertiente de «acceso a la justicia», y que más propiamente habría que encuadrar en la del «acceso al recurso». Alega, a tal efecto, la irrazonabilidad de los argumentos tenidos en cuenta para inadmitir a trámite el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Nacional.
La demanda incurre en el requisito de no procedibilidad de falta de agotamiento de la vía judicial previa [art. 44.1 a) LOTC, en relación con el art. 50.1 a) LOTC,sensu contrario]. Frente a esa concreta resolución impugnada, el auto del Tribunal Supremo, no se ha interpuesto el correspondiente incidente de nulidad de actuaciones previsto en el art. 241 LOPJ.
Este incidente está previsto para los casos en que la vulneración no haya podido denunciarse antes de recaer resolución que ponga fin al proceso y siempre que dicha resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario. De esta forma, el incidente excepcional de nulidad de actuaciones «constituye "el remedio procesal idóneo" para obtener la reparación [del derecho fundamental de que se trate]. En tales casos, antes de acudir en amparo, debe solicitarse en la vía ordinaria el referido incidente de nulidad "sin cuyo requisito la demanda de amparo devendrá inadmisible, conforme a los arts. 44.1 a) y 50.1 a) LOTC, por falta de agotamiento de todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial" (SSTC 228/2001, de 26 de noviembre, FJ 3; 74/2003, de 23 de abril, FJ 2, y 237/2006, de 17 de julio, entre otras muchas)» (STC 126/2011, de 18 de julio).
En el supuesto que nos ocupa, el órgano judicial (Tribunal Supremo) no ha tenido la oportunidad de reparar la concreta vulneración que se le atribuye, lo que solo podría haberse efectuado mediante el planteamiento de un incidente de nulidad de actuaciones, ya que el auto dictado no podía ser objeto de recurso alguno. Al no hacerse así, se considera que no se ha agotado la vía judicial previa, imprescindible para respetar el carácter subsidiario del recurso de amparo, ya que, como recordaba la ya citada STC 155/2009, de 25 de junio (FJ 2), el legislador ha «encomendado a los jueces y tribunales como guardianes naturales y primeros de [los derechos fundamentales] (STC 227/1999, de 13 de diciembre, FJ 1), a los que confiere un mayor protagonismo en su protección […], culminado por el Tribunal Constitucional que, además de garante último, es su máximo intérprete (arts. 53.2 y 123 CE y 1.1 LOTC)».
Procede, pues, estimar el óbice alegado por el Ministerio Fiscal.
c) Con independencia de lo anterior, y como es conocido (STC 154/2016, de 22 de septiembre, FJ 2, y más recientemente en STC 130/2018, de 12 de diciembre, FFJJ 3 a 5), los defectos insubsanables de que pudiera estar afectado el recurso de amparo no resultan reparados porque haya sido inicialmente admitido a trámite (por todas, SSTC 18/2002, de 28 de enero, FJ 3, y 158/2002, de 16 de septiembre, FJ 2). De esta manera, la comprobación de los presupuestos procesales para la viabilidad de la acción puede volverse a abordar o reconsiderar en la sentencia, de oficio o a instancia de parte, dando lugar a un pronunciamiento de inadmisión por falta de tales presupuestos, sin que para ello constituya obstáculo el carácter tasado de los pronunciamientos previstos en el art. 53 LOTC (por todas, STC 69/2004, de 19 de abril, FJ 3; 89/2011, de 6 de junio, FJ 2, y 174/2011 de 7 de noviembre, FJ 2).
En el presente caso, un análisis detallado de la documentación obrante en autos pone de manifiesto que también concurre el óbice procesal de falta de invocación previa de la lesión alegada [art. 44.1 c) LOTC, en relación con el art. 50.1 a) LOTC,sensu contrario], con respecto a los derechos de asociación (art. 22 CE) y de propiedad (art. 33 CE).
Nos encontramos ante el mismo supuesto que el planteado en el recurso de amparo núm. 2058-2020, promovido por la misma entidad ahora recurrente, y que fue inadmitido a trámite por medio del ATC 75/2021, de 22 de julio, a cuyo fundamento jurídico 3 nos remitimos expresamente. Como ocurriera en aquel caso, las quejas sobre la posible vulneración del derecho de asociación y del derecho a la propiedad no fueron alegadas en la vía judicial previa, tan pronto como fue posible. De esta forma, se vuelve a ignorar que el recurso de amparo es un mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales.
El agotamiento de la vía judicial previa «no resulta un mero formalismo retórico o inútil, pues tiene por finalidad, por una parte, que los órganos judiciales tengan la oportunidad de pronunciarse sobre la violación constitucional, haciendo posible el respeto y el restablecimiento del derecho constitucional en sede jurisdiccional ordinaria y, por otra, preservar el carácter subsidiario de la jurisdicción constitucional de amparo» [STC 128/2014, FJ 2 a)]. Conforme a esa misma doctrina, se trata, en todo caso, de un requisito que ha de ser «interpretado de manera flexible y con un criterio finalista», lo que supone obviar el puro formalismo de la mera cita de un precepto, para atender a la exposición de un «marco de alegaciones que permita al Tribunal ordinario cumplir con su función de tutelar los derechos fundamentales». Este planteamiento encuentra también su fundamento en la jurisprudencia europea que, para entender agotados los recursos judiciales internos del país de origen de la demanda, considera bastante que la lesión se haya invocado «al menos en sustancia (STEDH 26 de mayo de 2020, parágrafo 30)» (ATC 75/2021, FJ 3).
En el presente caso, tanto en la vía administrativa como en la posterior vía jurisdiccional, la parte ahora recurrente no alegó en momento alguno la posible vulneración de los derechos de asociación y de propiedad. Toda su argumentación estuvo orientada a discutir la concurrencia de la infracción administrativa sobre protección de datos, su responsabilidad, la concreta sanción impuesta, o la efectividad de su derecho de defensa. No es que no se mencionaran esos derechos, sino que ni siquiera podía deducirse su mera alegación. Incluso, al invocar la falta de proporcionalidad de la sanción fijada por la AEPD, no se relacionó con la imposibilidad o grave afectación para el ejercicio de tales derechos, sino con la concurrencia o no de circunstancias atenuantes o agravantes, es decir, sobre cuestiones de legalidad ordinaria.
De forma coherente, las resoluciones judiciales impugnadas se pronunciaron sobre las cuestiones planteadas y no entraron a valorar las alegaciones que ahora plantea la entidad recurrente. Por lo tanto, no se «suministró ese mínimo marco de alegaciones que permitiera a los jueces ordinarios, en este caso la Audiencia Nacional en instancia y el Tribunal Supremo en casación, cumplir su función de tutelar los derechos fundamentales y preservar la subsidiariedad del recurso de amparo» (ATC 75/2021, FJ 3).
Por lo demás, resulta manifiesto que el derecho a la propiedad no es un derecho tutelable en esta vía de amparo, al no estar comprendido entre los arts. 14 a 30 CE, de conformidad con lo dispuesto en el art. 41.1 LOTC,sensu contrario, lo que hubiera determinado en todo caso la inadmisión de cualquier alegación sobre este derecho reconocido en el art. 33 CE.
d) En virtud de todo lo anterior, el presente recurso de amparo ha de quedar limitado al análisis de las vulneraciones invocadas sobre los derechos a la legalidad sancionadora (art. 25. 1 CE) y a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y sobre el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), en su dimensión de la confianza legítima, específicamente atribuidas a las resoluciones de la AEPD y a la sentencia de la Audiencia Nacional.
3. Doctrina jurisprudencial sobre el derecho a la legalidad sancionadora administrativa; sobre el principio de seguridad jurídica, en su dimensión de confianza legítima; y sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a obtener una resolución motivada y fundada en Derecho.
A) Legalidad sancionadora administrativa.
La doctrina de este tribunal sobre el derecho a la legalidad sancionadora administrativa ha sido expuesta en la STC 14/2021, de 28 de enero, FJ 2, con cita de otras anteriores. Así, se recuerda que «el principio de legalidad penal recogido en el art. 25.1 CE […] también "es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo", y es esencialmente una concreción de diversos aspectos del Estado de Derecho en el ámbito del Derecho estatal sancionador (STC 133/1987, de 21 de julio, FJ 4). Se vincula, ante todo, con el imperio de la ley como presupuesto de la actuación del Estado sobre bienes jurídicos de los ciudadanos, pero también con el derecho de los ciudadanos a la seguridad, previsto en la Constitución como derecho fundamental de mayor alcance, así como la prohibición de la arbitrariedad y el derecho a la objetividad e imparcialidad del juicio de los tribunales, que garantizan el artículo 24.2 y el artículo 117.1 CE e implica, al menos, tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).
La garantía constitucional delex certa, como faceta específica del derecho a la legalidad sancionadora, se desenvuelve, en nuestra doctrina (vid, por todas, las SSTC 146/2015, de 25 de junio, FJ 2; 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 5, y 220/2016, de 19 de diciembre, FJ 5), en dos ámbitos distintos:
a) Ámbito normativo. De un lado, la garantía de certeza puede resultar vulnerada por la insuficiente determinaciónex antede la conducta sancionable, como defecto inmanente a la redacción legal del precepto sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador (SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3, y 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5).
b) Ámbito aplicativo. En cambio, aun cuando la redacción de la norma sancionadora resulta suficientemente precisa, la garantía delex certapuede verse afectada por la aplicación irrazonable de dicha norma, vertiente que se desdobla, a su vez, en dos planos, (i) el de la indebida interpretaciónad casumdel alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (analogíain malam partem), y (ii) el de la subsunción irrazonable, en el precepto ya interpretado, de la conducta que ha sido considerada probada. En estos casos, pese a la "calidad" de la ley, su aplicación irrazonable se proyecta sobre la exigencia de previsibilidad del alcance de su aplicación (STC 220/2016, de 19 de diciembre, FJ 5). Así, en efecto, una vez que el autor de la norma, el legislador, ha cumplido suficientemente con el mandato al dar una redacción precisa al precepto sancionador, la garantía de certeza exige igualmente de los órganos sancionadores que están llamados a aplicarlo "no solo la sujeción […] a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla" (SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6, y 146/2015, de 25 de junio, FJ 2). Por tanto, tal y como hemos señalado en nuestra doctrina, el derecho fundamental a la legalidad penal, reconocido en el art. 25.1 CE, ha de reputarse vulnerado cuando la conducta que ha sido declarada probada en la sentencia "es subsumida de un modo irrazonable en el tipo" [sancionador correspondiente] (SSTC 91/2009, de 20 de abril, FJ 6; 153/2011, de 17 de octubre, FJ 8, y 196/2013, de 2 de diciembre, FJ 5)». Esta doctrina ha sido reiterada en la más reciente STC 133/2021, de 24 de junio, FJ 6 B) b), con cita de otras anteriores como las SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 7; 146/2015, de 25 de junio, FJ 2, y 184/2014, de 6 de noviembre, FJ 8; a las que cabe añadir la STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4. Conforme a lo expuesto en la STC 133/2021, de 24 de junio, FJ 6 B) b), los criterios de razonabilidad serían: «(i) "respeto al tenor literal de la norma", lo que implica que la subsunción del supuesto de hecho en el tipo penal aplicable no debe ser ajeno al significado posible de los términos de la norma aplicada; (ii) razonabilidad del discurso lógico, que "habrá de ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional […] y desde modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica’; (iii) finalmente, "[s]on también constitucionalmente rechazables aquellas aplicaciones que por su soporte metodológico –una argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante– o axiológico –una base valorativa ajena a los criterios que informan nuestro ordenamiento constitucional– conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios’; [mientras que la labor de este tribunal se ha de limitar a] verificar un juicio externo sobre la compatibilidad de la interpretación realizada con el tenor literal de la norma y sobre su razonabilidad metodológica y axiológica».
B) Seguridad jurídica y confianza legítima.
La demanda invoca el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), en su dimensión de la confianza legítima. Como es conocido, la alegación sobre una vulneración de lo dispuesto en el art. 9.3 CE no se encuentra protegida por el recurso de amparo (STC 144/1987, de 23 de septiembre, FJ 2). No obstante, este tribunal ha tenido la ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre este principio. Así, puede citarse la STC 181/2016, de 20 de octubre, FJ 4, sobre la ausencia de un derecho o garantía a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, que proteja frente a los cambios normativos; o la STC 51/2018, de 10 de mayo, FJ 5, sobre las limitaciones impuestas a la acción del legislador, en una doctrina que, inicialmente elaborada para las normas tributarias (a partir de la STC 126/1987, de 16 de julio), con posterioridad ha sido aplicada a cualquier ámbito normativo, lo que requiere una valoración casuística (ver, en esta línea, SSTC 182/1997, de 28 de octubre; 270/2015, de 17 de noviembre, o la ya citada STC 181/2016, de 20 de octubre).
Fuera del ámbito de las modificaciones normativas, este tribunal se ha pronunciado en diversas resoluciones. Así, en la STC 6/2019, de 17 de enero, FJ 6 d), se hacía referencia a otras vertientes de este principio. A tal efecto, se puede citar la que «deriva, […] en el terreno jurisdiccional, de las actuaciones precedentes de un órgano de justicia en el mismo proceso o en otros similares, susceptibles de configurar un criterio previsible de proceder, el cual sin embargo deja de seguirse sin razón que lo justifique y con menoscabo de la posición de una de las partes, lo que también hemos reputado como una quiebra de aquel principio, con vulneración de un derecho fundamental (entre otras, SSTC 58/2000, de 28 de febrero, FJ 4; 135/2008, de 27 de octubre, FJ 4, y 13/2017, de 30 de enero, FJ 2)». O la que se refiere a una «aplicación razonable de las normas jurídicas procesales otorgantes de derechos, obligaciones y cargas a las partes, cuya inobservancia determina la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), puesto que entonces "sufre la confianza legítima generada por los términos en que fue conformada la realidad jurídica en el proceso" […]». Del mismo modo, en la STC 179/2015, de 7 de septiembre, FJ 2, como reiteración de lo expuesto en otras anteriores (SSTC 75/2015, 76/2015 o 78/2015) se resaltaba que la evolución de la jurisprudencia no es en sí contraria a este principio. Finalmente, en la STC 70/2018, de 21 de junio, FJ 10, se abordaba la aplicación del principio de confianza legítima en el supuesto concreto del silencio positivo en materia de autorizaciones administrativas.
Un recorrido por la doctrina expuesta permite llegar a la conclusión de que el principio de seguridad jurídica, se ha centrado fundamentalmente en el ámbito de los cambios normativos (singularmente, en la aplicación retroactiva de las normas tributarias o en las que afectan a las actividades económicas sujetas a intervención administrativa) y jurisprudenciales.
Conforme a lo expuesto en la STC 14/2021, de 28 de enero, FJ 2, con cita de las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9; 234/2012, de 13 de diciembre, FJ 8, y 81/2020, de 15 de julio, FJ 14 b); la seguridad jurídica ha de entenderse como la «certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados» (STC 156/1986, de 31 de enero, FJ 1), procurando «la claridad y no la confusión normativa» (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), así como «la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho» (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En definitiva, «solo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica» (SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5; 93/2013, de 23 de abril, FJ 10, y 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 4, por todas).
Una vertiente de la seguridad jurídica es el denominado principio de confianza legítima, que cuenta con respaldo normativo expreso en el art. 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), como principio general de actuación de las administraciones públicas. En sus orígenes fue una creación jurisprudencial, de la que se encuentran numerosas referencias en la doctrina del Tribunal Supremo (ver, en tal sentido, la sentencia de su Sala Tercera de 30 de octubre de 2012, dictada en el recurso núm. 1657-2020, con reseña de otras muchas anteriores, citada en el informe del Ministerio Fiscal). Este reconocimiento normativo y jurisprudencial no puede desconocer, sin embargo, su profundo anclaje constitucional, bajo el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE y, en lo que ahora interesa, también en relación con el principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), como garantía de previsibilidad de la norma y de su aplicación.
La seguridad jurídica puede entenderse en este ámbito como el conjunto de facultades y obligaciones que deben presidir las relaciones entre la administración y los ciudadanos, y que permite a estos conducirse en su actividad con garantía de certeza sobre los límites y las consecuencias de sus propios actos.
Desde la perspectiva que es propia de este tribunal, el principio de confianza legítima, como expresión o vertiente de los principios más generales de seguridad jurídica y de legalidad sancionadora, habilita al ciudadano para realizar una conducta legítima bajo el amparo de una previa y consolidada actuación de la administración pública, con apariencia de licitud, y le protege frente a cambios relevantes no justificados de los criterios de actuación administrativa que le hayan generado un perjuicio para sus legítimos derechos e intereses que no tenga la obligación de soportar. En consecuencia, los elementos necesarios para poder acogerse al principio de confianza legítima serían los siguientes:
a) Conducta legítima del ciudadano. La confianza legítima no puede ser alegada cuando la conducta ciudadana no encuentra amparo alguno en el ordenamiento jurídico, es decir, cuando se trata de una conducta notoriamente ilegal. No se puede invocar la seguridad jurídica, que es el fundamento del principio de confianza legítima, respecto de conductas que sean antijurídicas.
b) Conducta basada en una previa y consolidada actuación administrativa. El ciudadano ha de desarrollar su conducta sobre la base de hechos externos concluyentes, que revelen de forma inequívoca un determinado criterio de actuación administrativo. No puede tratarse de meras suposiciones o deducciones implícitas de la actividad o inactividad administrativa, ni tampoco de meras opiniones o interpretaciones divergentes del ordenamiento jurídico, que tienen su cauce normal de resolución en la vía jurisdiccional correspondiente.
c) Apariencia de licitud de la actuación administrativa. El ciudadano ha de realizar su conducta con la creencia racional y fundada de que es adecuada a Derecho. El principio de confianza legítima solo protege frente a una actuación administrativa que, precisamente por su apariencia de legitimidad, ha motivado la conducta ciudadana. El ciudadano no debe adecuar su conducta a las actuaciones administrativas manifiestamente ilegales.
d) Quebrantamiento de la confianza depositada en la actuación administrativa. La esencia de este principio se pone de manifiesto ante una modificación relevante de los criterios de actuación consolidados previamente, sin justificación alguna. De esta forma, se defrauda la confianza del ciudadano que, hasta entonces, había guiado su actuación conforme a los parámetros establecidos por la administración. La modificación ha de referirse a elementos relevantes de la actuación administrativa, es decir, que produzcan efectos en la esfera de bienes y derechos del ciudadano, y que no ofrezcan una justificación suficiente basada, por ejemplo, en hechos imprevisibles o causas de fuerza mayor o de prevalencia del interés público.
e) Perjuicio para el ciudadano que no tenga la obligación de soportar. El principio de confianza legítima solo puede tener virtualidad en los casos en que, como consecuencia del cambio de actuación administrativa, se ha producido un perjuicio para el ciudadano, no necesariamente económico o patrimonial. Además, debe tratarse de un perjuicio que el ciudadano no esté obligado a soportar, de forma que las causas imprevisibles, de fuerza mayor o de prevalencia del interés público podrían justificar un cambio en la actuación administrativa.
f) Protección frente a la actuación administrativa. El principio de confianza legítima protege al ciudadano ante una modificación injustificada de la actuación administrativa, mediante su declaración de nulidad y el consiguiente restablecimiento de sus derechos e intereses. Eso no impide una eventual indemnización de daños y perjuicios, pero no estaría basada en el principio de confianza legítima, sino que habría de ajustarse a los requisitos previstos en la normativa vigente para la protección de otros derechos como el de propiedad (Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre expropiación forzosa) o para la declaración de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (arts. 32 y siguientes LRJSP).
g) El principio de confianza legítima es predicable respecto de la actividad discrecional de la administración, pero no puede entrar en juego cuando se trata de una actividad reglada, porque entonces la conducta administrativa y la del ciudadano solo pueden adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y su eventual incumplimiento dará lugar a las acciones legales correspondientes. El principio de confianza legítima no puede superponerse a lo dispuesto en la propia legalidad, que es la máxima expresión de la seguridad jurídica.
C) Tutela judicial efectiva: Motivación.
Finalmente, la doctrina jurisprudencial sobre el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho a obtener una resolución motivada y fundada en Derecho, ha sido reiteradamente expuesta por este tribunal. Entre los pronunciamientos más recientes, y en lo que ahora interesa, la STC 61/2021, de 15 de marzo, FJ 4, recuerda lo siguiente:
«Hemos afirmado que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva "exige que las resoluciones judiciales al decidir los litigios sean fundadas en Derecho" (SSTC 99/2000, de 10 de abril, FJ 6, y 144/2003, de 14 de julio, FJ 2), lo que significa, como hemos advertido en la STC 184/1992, de 16 de noviembre, FJ 2, reiterando consolidada doctrina de este tribunal, que "una aplicación de la legalidad que sea arbitraria, manifiestamente irrazonada o irrazonable no puede considerarse fundada en Derecho y lesiona, por ello, el derecho a la tutela judicial (SSTC 23/1987, 24/1990 y 25/1990)".
Según consolidada y unánime doctrina constitucional, el derecho a obtener la tutela judicial efectiva garantizado en el art. 24.1 CE, comprende el derecho a obtener de los jueces y tribunales una resolución motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en el proceso (por todas, STC 38/2011, de 28 de marzo, FJ 3). Lo que significa, en primer lugar, que la resolución judicial ha de estar motivada, es decir, debe contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión; y en segundo lugar, su motivación debe estar fundada en Derecho (SSTC 276/2006, de 25 de septiembre, FJ 2, y 64/2010, de 18 de octubre; FJ 3) o, lo que es lo mismo, que sea consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento y no fruto de un error patente o de la arbitrariedad (por todas, STC 146/2005, de 6 de junio, FJ 7). En resumidas cuentas, el art. 24.1 CE impone a los órganos judiciales "no sólo la obligación de ofrecer una respuesta motivada a las pretensiones deducidas, sino que, además, esta ha de tener contenido jurídico y no resultar arbitraria" (STC 8/2005, de 17 de enero, FJ 3).
Conviene no obstante recordar que en esa misma doctrina constitucional está igualmente dicho que el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE "no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, salvo que afecte al contenido de otros derechos constitucionales distintos al de tutela judicial efectiva" (recientemente, entre otras, SSTC 3/2011, de 14 de febrero, FFJJ 3 y 5, y 183/2011, de 21 de noviembre, FFJJ 5 y 7). Y que la simple discrepancia de las partes con una resolución judicial, aun fundada en otra interpretación posible de la legalidad aplicada, incluso por plausible que esta resulte, no convierte el correspondiente razonamiento judicial en arbitrario o manifiestamente irrazonable ni, menos aún, obliga a este tribunal a elegir entre las interpretaciones posibles cuál es la que debe prevalecer (SSTC 59/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 140/2005, de 6 de junio; FJ 5, y 221/2005, de 12 de septiembre, FJ 5).»
4. Enjuiciamiento del caso.
Como ya se ha expuesto, el objeto de este recurso de amparo ha quedado circunscrito a las alegaciones sobre la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), en su vertiente de previsibilidad de la actuación administrativa y judicial, que ha de ponerse en relación, también, con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), en su dimensión del quebrantamiento de la confianza legítima; y de la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente del derecho a obtener una resolución motivada y fundada en Derecho.
El enjuiciamiento de las cuestiones planteadas exige, en primer lugar, una somera descripción de la regulación vigente en el momento de los hechos, en sus elementos esenciales aplicables al caso; y, en segundo lugar, determinar si, a la vista de esa regulación, la actuación administrativa y judicial era razonablemente previsible y estuvo suficientemente motivada.
4.1 Descripción del régimen administrativo sancionador aplicable al caso.
En el momento de suceder los hechos objeto de enjuiciamiento, estaba vigente la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, en la redacción llevada a cabo, en lo que ahora interesa, por la disposición final quincuagésima sexta de la Ley 2/2011, de 4 de marzo; así como el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de desarrollo de la citada ley orgánica.
a) Conforme a esa normativa, los preceptos que configuraban el régimen jurídico del tratamiento de datos, con la descripción de su concepto, de la delimitación del responsable del fichero o del tratamiento, así como de la definición de lo que había de entenderse por transferencia internacional de datos, así como del cuadro de infracciones y sanciones a las conductas que incumplieran esta última modalidad de actuaciones en materia de protección de datos, podemos sintetizarla en los siguientes aspectos, que son relevantes para la resolución del caso:
(i) El concepto de tratamiento de datos quedaba definido en el art. 3 c) LOPD como las «operaciones y procedimientos técnicos de carácter automatizado o no, que permitan la recogida, grabación, conservación, elaboración, modificación, bloqueo y cancelación, así como las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias».
(ii) El art. 3 d) LOPD consideraba como responsable del fichero o tratamiento a la «persona física o jurídica, de naturaleza pública o privada u órgano administrativo que decid[ier]a sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento».
(iii) El art. 33.1 LOPD prohibía la realización de transferencias temporales o definitivas de datos de carácter personal que hubieran «sido objeto de tratamiento o [hubieran] sido recogidos para someterlos a dicho tratamiento con destino a países que no [proporcionaran] un nivel de protección equiparable al que presta la presente ley, salvo que, además de haberse observado lo dispuesto en esta, se [obtuviera] autorización previa del director de la Agencia de Protección de Datos, que sólo [podía] otorgarla si se [habían obtenido] garantías adecuadas». El régimen de prohibición de este precepto venía complementado por un cuadro de excepciones, recogido en el art. 34 LOPD, de tal manera que, lo dispuesto en el precepto anterior no sería de aplicación en una serie de supuestos que, en lo que concierne al caso presente, se reconducen a dos: «e) [c]uando el afectado [hubiera] dado su consentimiento inequívoco a la transferencia prevista. […] k) [c]uando la transferencia [tuviera] como destino un Estado miembro de la Unión Europea, o un Estado respecto del cual la Comisión de las Comunidades Europeas, en el ejercicio de sus competencias, [hubiera] declarado que garantiza un nivel de protección adecuado».
(iv) La infracción impuesta a la entidad recurrente estaba tipificada, como muy grave, en el art. 44.4 d) LOPD, y consistía en la «transferencia internacional de datos de carácter personal con destino a países que no [proporcionaran] un nivel de protección equiparable sin autorización del director de la Agencia Española de Protección de Datos, salvo en los supuestos en los que conforme a esta ley y sus disposiciones de desarrollo, dicha autorización no [resultara] necesaria».
(v) En lo que ahora es de interés, el art. 37.1 LOPD disponía que la Agencia Española de Protección de Datos tenía atribuidas, entre otras, las siguientes funciones: «f) [r]equerir a los responsables y los encargados de los tratamientos, previa audiencia de estos, la adopción de las medidas necesarias para la adecuación del tratamiento de datos a las disposiciones de esta ley y, en su caso, ordenar la cesación de los tratamientos y la cancelación de los ficheros, cuando no se [ajustara] a sus disposiciones». Y g) «[e]jercer la potestad sancionadora en los términos previstos por el título VII de la presente ley».
(vi) El art. 45 LOPD regulaba las sanciones imponibles. En sus tres primeros apartados establecía la horquilla en la que se podía mover la AEPD para imponer las sanciones, en función del tipo de infracción cometida (leve, grave o muy grave, respectivamente). El apartado 4 señalaba que la «cuantía de las sanciones se graduará atendiendo» a una serie de criterios, mientras que el apartado 5 indicaba que el «órgano sancionador establecerá la cuantía de la sanción aplicando la escala relativa a la clase de infracciones que preceda inmediatamente en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate», en una serie de supuestos que también se describen en la norma. En concreto, uno de esos supuestos es que «a) […] se aprecie una cualificada disminución de la culpabilidad del imputado o de la antijuridicidad del hecho como consecuencia de la concurrencia significativa de varios de los criterios enunciados» precisamente, «en el apartado 4» de ese precepto.
(vii) Finalmente, el art. 49 LOPD señalaba que: «[e]n los supuestos constitutivos de infracción grave o muy grave en que la persistencia en el tratamiento de los datos de carácter personal o s