Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2024:136
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Pastor Gómez, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Castro López, don Ricardo Velasco Garrido, doña María Gil Vargas Molina, don Ramón Parra Cano, don Enrique Hernández Mendoza, doña Concepción Sánchez Moreno, doña María Moreno Delgado Bravo, don César García Hidalgo, don Juan Durán Sánchez Silva, doña Laura Reyes Parra y don José Reyes Santos Cruz, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2901-2021, interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados contra el artículo único, apartado 5 de la Ley 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Han formulado alegaciones la Xunta de Galicia y el Parlamento de Galicia. Ha sido ponente el magistrado don Juan Durán Sánchez Silva.
1. Mediante escrito registrado en este tribunal el 10 de mayo de 2021, el procurador de los tribunales don Antonio Vicente Cano, actuando en nombre de don Santiago Santana Álvarez y de otros cuarenta y nueve diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, interpuso, con la firma como comisionado de don Juan Ruiz Flores López, recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único, apartado 5, de la Ley del Parlamento de Galicia 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia.
La fundamentación jurídica de la demanda es, en síntesis, la siguiente:
El apartado 5 del artículo único de la Ley del Parlamento de Galicia 8/2021, de 25 de febrero, que modifica la redacción del art. 38.2 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia (en adelante, Ley 8/2008), introduce un elenco de supuestos de injerencia en los derechos fundamentales que tienen su amparo en razones imperiosas de salud pública. Los recurrentes ponen de manifiesto que esos supuestos están especialmente vinculados a situaciones de emergencia sanitaria como la que, al tiempo de aprobación de la ley impugnada, se estaba padeciendo en España con ocasión de la pandemia de COVID-19. Advierten, sin embargo, que el legislador gallego, al establecer la referida regulación, ha decidido no hacer uso del apoderamiento para la restricción de derechos fundamentales contemplado en el Real Decreto-ley 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, y ha optado, en su lugar, por un anclaje regulatorio permanente, no asociado a la concreta declaración del estado de alarma.
La exposición de motivos de la Ley 8/2021 afirma, en efecto, que la legislación ordinaria, sin necesidad de contar con cobertura específica en un instrumento normativo excepcional, puede afrontar por sí misma «los casos de peligros y amenazas para la salud pública». Es la legislación sanitaria ordinaria, y no los instrumentos regulados en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, la que debe cobrar, según señala la exposición de motivos de la ley impugnada, «un papel estratégico fundamental en la lucha contra la pandemia».
El legislador autonómico niega, con ello, según los recurrentes, «la dimensión excepcional y transitoria de las medidas fijadas por el Gobierno» a través del estado de alarma y «prefiere acudir a la posibilidad que entiende que ofrece la legislación orgánica para introducir medidas limitativas de derechos fundamentales». Justifica, a su vez, el elenco de medidas de intervención que establece en la necesidad de corregir la falta de «densidad normativa» de la legislación sanitaria orgánica estatal, en la que la habilitación de injerencia sería sumamente amplia. Según la exposición de motivos, el legislador autonómico, en garantía de la seguridad jurídica en materia de intervención en derechos fundamentales, se ve obligado a concretar esa habilitación de injerencia sin llegar a desbordar los límites de esta.
Los recurrentes argumentan, sin embargo, que esa intervención de la ley autonómica en la restricción de derechos fundamentales de los ciudadanos no tiene amparo alguno en la legislación estatal, en particular en la propia ley invocada por el legislador gallego, que es la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública. Esta disposición estatal, según alegan, «no efectúa remisión alguna al legislador autonómico» y, en todo caso, el contenido de la ley gallega no se refiere únicamente a «aspectos meramente complementarios», ya que contempla medidas concretas que no están previstas en la Ley Orgánica 3/1986, circunstancia que determina, en su opinión, la vulneración de la reserva de ley orgánica contenida en el art. 81.1 CE, si bien desarrollan más ampliamente este motivo de inconstitucionalidad al analizar la distintas hipótesis de injerencia en los derechos fundamentales, a efectos de poner de relieve la falta de cobertura de cada uno de ellos. Estiman, en todo caso, que esa colaboración internormativa de la ley autonómica con la ley orgánica se produce sin amparo en competencias propias de la comunidad autónoma, ya que correspondería realizarla, en todo caso, al legislador estatal, que, de acuerdo con el art. 149.1.16 CE, tiene encomendadas las bases y coordinación general de la sanidad, lo que ha de incluir un mínimo común denominador para todo el Estado, y es ese legislador estatal el único que, además, puede fijar las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos (art. 149.1.1 CE).
Entienden, asimismo, los recurrentes que la falta de cobertura en la ley estatal de las medidas de intervención establecidas por la ley impugnada determina que esta incurra en una indebida «reproducción de normas estatales». Señalan aquí los diputados que los apartados a) y b), párrafo primero, del art. 38.2 de la ley «reproducen literalmente el tenor de los arts. 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1986». Según recuerdan, con cita en este punto de las SSTC 62/1991, de 22 de marzo, FJ 4, b); 146/1993, de 29 de abril, FJ 6, y 162/1996, de 17 de octubre, FJ 3, se trata de una «técnica legislativa deficiente y peligrosa, inadecuada al sistema de fuentes del derecho establecido en la Constitución». La mera reiteración de preceptos contenidos en leyes orgánicas estatales es una práctica legislativa potencialmente inconstitucional (STC 162/1996) que incurre, en concreto, en vicio de inconstitucionalidad en los siguientes casos: cuando se invaden competencias del Estado o cuando se omite parcialmente o se reproduce de forma incompleta la norma estatal. En el primer supuesto, la razón de la inconstitucionalidad no radica en el contenido de la norma autonómica sino «en el título competencial habilitante». Con cita de la STC 150/1998, de 2 de julio, FJ 4, los recurrentes afirman que la falta de habilitación autonómica implica la inconstitucionalidad de la norma que transcribe el precepto estatal. La reproducción de la norma estatal es, según señala la STC 162/1996, FJ 3, una práctica ilegítima «cuando las comunidades autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia». Este sería el caso de la norma ahora impugnada, que «copia por completo» los preceptos de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril.
Explican, a continuación, los recurrentes los motivos de inconstitucionalidad ligados a las concretas intervenciones de derechos fundamentales. Con carácter general, los recurrentes entienden que las medidas concretamente previstas por el legislador gallego suponen «una verdadera suspensión de las libertades» afectadas. En concreto:
a) Las medidas previstas en los subapartados 1, 3 y 6 de la letra b) del apartado 2 del art. 38 de la Ley 8/2008 suponen «facultar a las autoridades a recluir en su domicilio a la ciudadanía gallega», esto es, conllevan una situación de confinamiento. Estaríamos ante una auténtica privación de libertad, análoga, según argumentan los recurrentes, a la pena «privativa de libertad» de localización permanente (art. 35 del Código penal). La misma analogía trazan los actores en relación con la sanción de arresto domiciliario prevista en el régimen disciplinario de la Guardia Civil y de las Fuerzas Armadas. El confinamiento domiciliario establecido en la norma impugnada supone, en definitiva, «una prohibición general de abandonar el domicilio», sin que esta circunstancia pierda la naturaleza de privación de libertad por el hecho de que se autorice a las personas afectadas a «acudir a su trabajo habitual».
Para los recurrentes «el control de enfermedades transmisibles de ningún modo posibilita con carácter general y permanente establecer esta intensa privación de libertades tan esenciales como las recogidas en el art. 17 CE y en su equivalente art. 5 CEDH [Convenio europeo de derechos humanos]». Concluyen que «[e]n definitiva, el confinamiento domiciliario permitido por el art. 38.2 b) núm. 1, 3 y 6 supone una manifiesta vulneración del art. 17 CE», ya que este tipo de intervención solo puede materializarse como suspensión de derechos fundamentales, con los requisitos de los arts. 55.1 y 116 CE.
b) Se ocupa, a continuación, el recurso de las medidas de restricción de la circulación o de la entrada y salida de las zonas afectadas recogidas en el subapartado 6, i) y ii) del art. 38.2 b) de la Ley 8/2008. Se trata, según alegan los recurrentes, de medidas que también «permiten operar una suspensión de los derechos fundamentales del art. 19 CE». Según la doctrina constitucional, la libertad de residencia implica el derecho a la libertad de elección y de fijación, mantenimiento o cambio de residencia. Este concreto concepto, el de residencia, no puede ser equiparado, según la propia doctrina constitucional, al de domicilio, pues, a diferencia de este, comprende las situaciones de residencia transitoria. Estas se verían completamente imposibilitadas con la medida prevista en el precepto impugnado. Lo mismo ocurriría con la libertad de circulación, en cuanto «garantiza que, una vez elegido el lugar de residencia permanente o eventual, la persona pueda efectivamente desplazarse y ocupar tal residencia». Por ello, «derogada la libertad de circulación, simplemente desaparece la libertad de elección de la residencia, tal y como la ha configurado el Tribunal Constitucional». Concluyen los recurrentes: «[a]l permitir medidas que nieguen toda libertad de desplazamiento está efectivamente derogando el derecho a la libertad de residencia».
c) En cuanto a las restricciones a las agrupaciones de personas del apartado 2 b), subapartado 6 iii) del art. 38 de la Ley 8/2008, estiman los recurrentes que estas «suponen una efectiva derogación de los derechos fundamentales del art. 21 CE y de los arts. 10 y 17 CE».
Los diputados recurrentes recalcan la importancia de los derechos de reunión y manifestación como «vehículo de gran parte de las inquietudes que pueden sentir los ciudadanos» y, en particular, como «manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas». El precepto impugnado establece, sin embargo, medidas que «comportan una suspensión de los derechos del art. 21 CE» pues «[l]a prohibición de acceder o salir a determinadas zonas de la vía pública establecida en el apartado 2 b), subapartado 6 ii) conlleva la absoluta imposibilidad de celebrar reuniones o manifestaciones en dicha vía». Solo «en estado de excepción o sitio cabe someter a autorización previa, prohibir o disolver concretas reuniones o manifestaciones en dichas zonas». El precepto contempla incluso «la prohibición de reuniones privadas». Se ven imposibilitadas, de ese modo, algunas «manifestaciones esenciales de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad» como son «las reuniones privadas por razones familiares o de amistad y la realización de visitas a familiares, conocidos o amigos».
d) En cuanto a las medidas previstas en los subapartados 2, 4, 5, y 6 iv) del art. 38.2, b) de la Ley 8/2008, en relación con los derechos a la integridad física (art. 15 CE), a la libertad (art. 17 CE) y a la intimidad personal (art. 18 CE), los recurrentes estiman, con carácter general, que es constitucionalmente ilegítimo el sometimiento a tratamiento, examen médico, pruebas diagnósticas y profilácticas de las personas enfermas o con síntomas.
Consideran, en particular, que «[l]a aplicación forzosa de vacunas» es contraria al derecho a la integridad física (art. 15 CE). La vacuna es, en sí misma, dicen los recurrentes, «una agresión física y puede llegar a perjudicar la salud del afectado». El derecho fundamental a la integridad física se ve afectado cuando se impone a una persona asistencia médica en contra de su voluntad, esto es, «asistencia médica coactiva».
La intervención del legislador autonómico desbordaría, en definitiva, la finalidad de complemento de la norma orgánica estatal. «Con tal proceder el legislador autonómico ha venido a desarrollar autónomamente la Ley Orgánica 3/1986, vulnerando la garantía que la ley orgánica representa para los derechos fundamentales». No solo eso, también resultaría infringida «la competencia de bases y de coordinación general que en materia sanitaria corresponde al Estado, y a cuyo amparo se ha dictado una legislación para hacer frente a situaciones de crisis sanitaria que no admite el desarrollo legislativo llevado a cabo por el precepto objeto de recurso tratando de “concretar” la escasa densidad normativa de la legislación estatal».
e) Finalmente, el subapartado 7 del art. 38.2 b) de la Ley 8/2008, en cuanto faculta a las autoridades sanitarias gallegas para adoptar cualquier tipo de medidas restrictivas de derechos fundamentales, vulnera el art. 9.3 CE. La inconcreción de que adolece su redacción lo convierte en una norma en blanco, cuya carencia de taxatividad otorga a las autoridades sanitarias autonómicas un margen de discrecionalidad contrario al principio de seguridad jurídica, en un ámbito de especial sensibilidad por su incidencia en los derechos fundamentales. Una interpretación que amparase la formulación abierta, indefinida e incierta de dicho apartado vaciaría de contenido el principio de reserva legal.
Con sustento en los referidos argumentos, los recurrentes concluyen interesando al Tribunal que declare la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 5 del artículo único de la Ley del Parlamento de Galicia 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia.
2. Por providencia de 23 de junio de 2021 el Pleno acordó, a propuesta de la Sección Tercera: (i) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; (ii) dar traslado de la demanda y documentos presentados [art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentas, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, así como al Parlamento de Galicia y a la Xunta de Galicia, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y (iii) publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
3. Mediante escrito de 8 de julio de 2021, que tuvo entrada en el Tribunal en esa misma fecha, el letrado de la Xunta de Galicia se personó en el procedimiento, en nombre de la Xunta de Galicia, y solicitó que se le concediera prórroga de ocho días más para la formulación de alegaciones. Por diligencia de ordenación del día 9 del mismo mes se tuvo por personado al letrado de la Xunta de Galicia y se le prorrogó en ocho días más el plazo concedido para alegaciones a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
4. Mediante escrito de 12 de julio de 2021, que tuvo entrada en el Tribunal en esa misma fecha, el letrado del Parlamento de Galicia se personó en el procedimiento, en nombre del Parlamento de Galicia, y solicitó que se le concediera prórroga de ocho días más para la formulación de alegaciones. Por diligencia de ordenación del mismo día se tuvo por personado al letrado del Parlamento de Galicia y se le prorrogó en ocho días más el plazo concedido para alegaciones a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
5. Mediante escrito de 15 de julio de 2021, que tuvo entrada en el Tribunal en esa misma fecha, la Abogacía del Estado se personó en el procedimiento, en nombre del Gobierno, exclusivamente a los efectos de que se le notificasen las resoluciones que recayesen en el procedimiento, anunciando que no presentaría alegaciones.
6. Mediante escrito de 20 de julio de 2021, que tuvo entrada en el Tribunal el día 23 del mismo mes, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa en orden a que se diera por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. Mediante escrito de 21 de julio de 2021, que tuvo entrada en el Tribunal el día 26 del mismo mes, el presidente del Senado comunicó el acuerdo de la mesa en orden a que se diera por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a efectos del art. 88.1 LOTC.
8. Mediante escrito de 30 de julio de 2021, con entrada en el Tribunal en la misma fecha, el letrado de la Xunta de Galicia presentó sus alegaciones. Estas son, sintéticamente expuestas, las siguientes:
Tras quejarse del carácter más bien genérico de las alegaciones formuladas en el recurso de inconstitucionalidad, el letrado de la Xunta reprocha, en primer lugar, a los recurrentes que hayan impugnado la Ley 8/2021 del Parlamento de Galicia y no hayan hecho lo mismo con normas de otras comunidades autónomas (se cita, en concreto, Cataluña, Aragón, Islas Baleares y País Vasco) que establecen, a su juicio, medidas muy similares. Señala, a continuación, que el objeto de la ley impugnada es «enfrentarse a enfermedades infecciosas como el COVID-19», para lo cual el legislador gallego no pretende arrogarse competencias que no le son propias, ni desarrollar los derechos fundamentales y libertades públicas sino «concretar las medidas que pueden adoptarse por las autoridades gallegas para la protección de la salud pública y […] sus condicionantes».
El legislador gallego habría partido, a estos efectos, de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, «que representa el instrumento más importante existente en España de lucha contra las pandemias». Con esa cobertura, la ley gallega se habría limitado a concretar lo que en la Ley Orgánica 3/1986 está solamente implícito pero, en todo caso, se encuentra claramente autorizado. La Ley 8/2021 dota, con ello, de mayor seguridad jurídica a la materia, complementando la citada ley orgánica. La aplicación posterior de las medidas previstas se sujeta, después, en el art. 38 ter, a condiciones y requisitos, entre los que se encuentra la ratificación o autorización judicial, por lo que la «adecuación [al] caso concreto» estará «dotada de la motivación y proporcionalidad». Destaca el letrado de la Xunta que lo que ley impugnada dispone para afrontar estas emergencias sanitarias no es discutido por razón de su contenido, ya que nadie le reprocha «que incluya medidas irracionales, ineficaces o sanitariamente ilógicas, sino que es pacífico que esas son las medidas a adoptar de ser el caso».
Insiste el letrado de la Xunta en que la Ley Orgánica 3/1986 es «el paraguas normativo» de la regulación impugnada. Según señala «si el legislador [estatal] no quiere y no ha querido darle un mayor contenido solo podemos interpretar el resto de operadores, como son los legisladores autonómicos y las autoridades sanitarias territoriales, […] que el resto queda para las otras fuentes». Es, por ello, legítimo que el legislador autonómico dote a la materia de una mayor seguridad jurídica. Lo que ha hecho el legislador gallego es, por tanto, «un ejercicio de responsabilidad normativa», pues ha previsto medidas específicas a través de una ley parlamentaria en lugar de dejar enteramente su concreción a la autoridad sanitaria.
En todo caso, el legislador gallego tampoco habilita, sin más, a la administración sanitaria para que acuerde esas medidas sino que las sujeta, en su ejecución, a exigencias de proporcionalidad (art. 38 ter.3) y de limitación temporal (art. 38 ter.4). Se trata, en definitiva, de que, entre la regulación orgánica estatal, más bien genérica, y las concretas medidas ejecutivas adoptadas por la administración sanitaria exista, como estadio intermedio, «una norma emanada de un Parlamento donde se haya debatido primero en sede parlamentaria y decidido después con esa legitimidad democrática cuáles son esas posibles medidas y, esto es importante, qué exigencias tendrá la autoridad pública para tomarlas, todo ello en garantía de los ciudadanos precisamente». Con ello, la ley gallega impugnada tiene «perfecto engarce en la Ley Orgánica 3/1986», ya que aporta, simplemente, mayores dosis de seguridad jurídica.
Para el letrado de la Xunta no nos hallamos, frente a lo que alegan los diputados recurrentes, ante «suspensiones de derechos fundamentales». Las medidas incluidas en los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que fueron anuladas por la STC 148/2021, de 14 de julio, eran «de una intensidad y afectación mucho más elevada que lo dispuesto en el artículo 38.2 del precepto gallego». Y ello en cuanto las medidas arbitradas por el legislador gallego no afectan a todo el territorio nacional sino a «zonas concretas» de Galicia y se ha previsto, en todo caso, la intervención judicial.
En cuanto a la posible infracción de la reserva de ley orgánica del art. 81 CE, señala el letrado de la Xunta que «la reserva de ley orgánica no es un título competencial a favor del Estado sino, como su nombre indica, una reserva para un legislador de mayoría cualificada a residenciar en el Congreso». Por ello, donde no juega el «estricto marco» de la reserva de ley orgánica, «no existe impedimento» para que operen «las competencias autonómicas sobre sanidad», previstas, en el caso de Galicia, en el art. 33 del su estatuto de autonomía.
Considera que la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, no es «una ley prolija en articulado y texto». Con el paso del tiempo, pese a las interpelaciones producidas para que el legislador orgánico «aumentase la densidad normativa» de la referida regulación, el criterio del legislador estatal ha sido mantener intacta la referida legislación orgánica, sin darle mayor contenido. Como dice la exposición de motivos de la Ley 8/2021, la Ley Orgánica 3/1986 contempla «los presupuestos y las condiciones» para «la intervención limitativa de derechos y libertades, al delimitar tanto el ámbito material (la salud pública) como la exigencia de que esas razones sanitarias que demandan la adopción de las medidas sean urgentes y necesarias y la finalidad de tales medidas (la protección de la salud pública y la prevención de su pérdida o deterioro, con atención particular, en su artículo tercero, a la finalidad de contralar las enfermedades transmisibles)». Con ello, realizaría la ley orgánica, según sigue explicando la exposición de motivos, «en aplicación del art. 81 de la Constitución Española, un desarrollo directo o primario respecto a los límites a que puedan quedar sometidos los derechos fundamentales, y las libertades públicas a favor de la salud pública, precisando las condiciones esenciales que deben concurrir […] [a] tal fin». Ese marco podría, después, desarrollarse, de acuerdo con la doctrina constitucional «respetando las condiciones esenciales establecidas en dicha ley orgánica, por el legislador ordinario competente en la materia (en este caso el legislador autonómico en ejercicio de las competencias en materia de sanidad interior)».
La finalidad de la Ley 8/2021 sería precisamente esa: «concretar las medidas que, teniendo en cuenta lo dispuesto en la legislación sanitaria estatal, de rango orgánico y ordinario, pueden adoptarse por las autoridades sanitarias gallegas para la protección de la salud pública, así como regular los requisitos que han de cumplirse para su correcta adopción, con especial atención a las exigencias de motivación y de proporcionalidad». Las medidas arbitradas no solo no contradicen la ley orgánica de referencia sino que se articulan expresamente dentro de su ámbito de aplicación, ya que el propio art. 38.2 de la Ley 8/2008 comienza señalando que la regulación que introduce se hace «de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública».
Pasa, a continuación, el letrado de la Xunta a justificar la constitucionalidad de las concretas medidas establecidas en la ley impugnada. Entiende que el punto de partida es la obligación de los poderes públicos de adoptar «medidas preventivas» para proteger la salud pública, prevista en el art. 43 CE. Con este fundamento, entiende que la Ley Orgánica 3/1986 reconoce medidas preventivas «generales», «no referentes a personas concretas y determinadas». Los recurrentes no habrían explicado suficientemente por qué las medidas previstas en la ley gallega no tendrían amparo suficiente en la ley orgánica estatal. Es más, el propio Reglamento Sanitario Internacional de 2005, como instrumento jurídico vinculante para todos los estados miembros de la Organización Mundial de la Salud, establece en sus arts. 18 y siguientes medidas del mismo tipo. Respecto a estas «directrices internacionales», los subapartados 1 a 7 del art. 38.2 b) de la Ley 8/2008, se caracterizan por la «coincidencia y seguimiento fiel y leal». Y esto supondría, se alega, la compatibilidad de la ley gallega con la propia Ley Orgánica 3/1986, de acuerdo con la pauta interpretativa prescrita en el art. 10.2 CE.
La medida prevista en el art. 38.2 b) subapartado 1 de la Ley 8/2008, consistente en el aislamiento en centro hospitalario, encuentra su cobertura expresa en la referencia que el artículo segundo de la Ley Orgánica 3/1986 hace a la «hospitalización». En cuanto al subapartado 2, el «tratamiento» está expresamente contemplado en el referido artículo segundo de la Ley Orgánica. En relación con los aislamientos (subapartado 1) y la cuarentena (subapartado 3), no puede ignorarse que la ley orgánica estatal no solo prevé la adopción de medidas respecto del «medio ambiente inmediato» de los enfermos sino también en relación con «las personas que estén o hayan estado en contacto» con estos. El subapartado 4 estaría comprendido por las referencias de la ley orgánica a medidas de «control» y la referencia explícita, en el artículo segundo de la Ley Orgánica 3/1986, al «tratamiento» y al «reconocimiento». El subapartado 6 también sigue «de forma muy fiel lo que al respecto establece principalmente el artículo tercero de la Ley Orgánica 3/1986» aunque, en su función de fuente complementaria, describe «lo que se debe entender por zona afectada», que se entiende siempre como una zona concreta, dotando así de mayor seguridad jurídica a la intervención administrativa. «Una vez esto determinado, lo descrito en las letras i) a iv) no es sino plasmación de lo anterior, una vez más dando seguridad jurídica de lo que puede comportar». En relación con estas letras i) a iv) insiste el letrado de la Xunta en que «los artículos segundo y tercero de la Ley Orgánica 3/1986 aluden a “control”, “reconocimiento”, “tratamiento” de “grupo de personas” o de “acciones preventivas generales”, control “del medio ambiente inmediato”, etc.».
Finalmente, en cuanto a la «cláusula de cierre» prevista en el subapartado 7, considera el letrado de la Xunta que la ley estatal «no recoge unnumerus claususo catálogo cerrado de medidas a adoptar» e incluye, por ello, una mención a las medidas «que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible». Lo que hace la ley gallega es utilizar una cláusula del mismo tipo, si bien revestida de «muchos más condicionantes».
El letrado de la Xunta dedica un apartado específico de sus alegaciones a la regulación de la vacunación. Considera que el dato fáctico según el cual actualmente en España existe un «alto grado de acogimiento voluntario de las vacunaciones, no quiere decir que no sea posible un escenario donde ello no sea así». Por ello, es importante que las administraciones públicas tengan a su disposición, con la debida cobertura legal, una «herramienta» con la que utilizar, de acuerdo con su necesidad y proporcionalidad, la vacunación en escenarios como «la situación creada por el COVID-19 u otras en el futuro».
La vacunación se regula en el subapartado 5 de la letra b) del art. 38.2 de la Ley 8/2008, en la redacción dada por la ley impugnada. La aplicación de este precepto también estará sujeta, afirma el letrado, a las exigencias del art. 38 ter, donde se menciona expresamente que «siempre» se buscará preferentemente la colaboración voluntaria, o que cualquier decisión que se adopte deberá contar con «análisis previo, justificación, motivación, proporcionalidad» y dará lugar a una actuación administrativa que podrá ser impugnada «por cualquiera que se entienda legitimado y afectado, así como con necesidad de autorización o ratificación judicial».
Hechas estas aclaraciones, señala el letrado que «la ley gallega no impone el deber de vacunarse directamente», ya que establece la colaboración voluntaria como mecanismo «preferente». De otro lado, considera que la Ley Orgánica 3/1986 permite «que las autoridades sanitarias puedan imponer la vacunación obligatoria» siempre que «resulte necesario y proporcionado por razones de salud pública para la lucha contra una pandemia». La vacunación obligatoria estaría, en concreto, incluida dentro de la referencia a las medidas «que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible» o en términos utilizados por la referida ley como «tratamiento», «acciones preventivas generales» y «control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato». Por ello, la ley impugnada «no impone por sí una vacunación obligatoria» sino que incluye una medida que tiene la debida cobertura en la ley estatal, a la que además cita expresamente al señalar que tal medida se ha de aplicar «de acuerdo con lo dispuesto en el Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública».
Al establecer la preferencia de la «colaboración voluntaria de las personas afectadas con las autoridades sanitarias» [art. 38 ter.3 b) de la Ley 8/2008], la regulación impugnada se ajusta, asimismo, a la «Estrategia de vacunación frente a COVID-19 en España» del Ministerio de Sanidad, documento este que, en su versión de 18 de diciembre de 2020, establece que la vacunación será voluntaria «sin perjuicio del deber de colaboración que recae sobre los individuos» y «a salvo lo previsto en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril». Este documento avalaría que «llegado el caso es la Ley Orgánica 3/1986 la que habilita establecer medidas de vacunación no voluntarias». Existirían, en todo caso, precedentes jurisprudenciales de vacunaciones forzosas.
Reprocha, asimismo, el letrado de la Xunta a los recurrentes su falta de concreción de la alegada vulneración del art. 149.1.1 y 16 CE. En relación con el segundo alega que «no podemos ver dónde hay vulneración al artículo 149.1.16 CE cuando desde la posición del grupo parlamentario recurrente no se recogen argumentos que muestren siquiera una contradicción del precepto gallego con algún precepto básico estatal». En todo caso afirma que «[l]a ley gallega no solo no se contrapone a las competencias estatales sino que tiene una absoluta fidelidad a la normativa básica estatal y más allá, pues aumenta sus garantías y las actualiza».
Reserva sus últimas alegaciones el letrado a la reproducción por parte de la ley gallega de preceptos de la ley orgánica estatal. Recuerda, en este punto, con cita de la STC 47/2004, de 25 de marzo, que la prohibición de reproducción «permite excepciones» cuando esa reiteración textual resulta necesaria para la comprensión del precepto. En este caso, la reproducción obedece a la necesidad de mejorar el entendimiento del precepto.
9. Mediante escrito de 30 de julio de 2021, con entrada en el Tribunal en la misma fecha, el letrado del Parlamento de Galicia presentó sus alegaciones. Estas son, sintéticamente expuestas, las siguientes:
Tras una exégesis general de la norma impugnada, el letrado del Parlamento precisa que el art. 38.2 de la Ley 8/2008, en la redacción dada por la ley 8/2021, se dicta en el ejercicio de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de sanidad. En coherencia con el art. 149.1.16 CE, que otorga al Estado la competencia en materia de bases y coordinación general de la sanidad, el Estatuto de Autonomía para Galicia (art. 33.1) concede a la comunidad autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad interior. En ese marco de competencias compartidas, en el que la comunidad autónoma tiene atribuciones normativas para desarrollar la legislación básica, entiende que las medidas establecidas en el art. 38.2 de la Ley de salud de Galicia respetan «escrupulosamente la normativa estatal aplicable». Estima, igualmente, que «el precepto impugnado no adolece de vicios de inconstitucionalidad derivados de la contravención del art. 149.1.1 CE» pues este precepto solo puede utilizarse «cuando exista una relación directa e inmediata con el derecho o derechos constitucionales afectados». Se garantiza, según se afirma, una «igualdad básica o mínima, no una rigurosa o monolítica uniformidad del ordenamiento, ya que esta igualdad o equidad no impone el ejercicio de las competencias autonómicas de una manera y con unos resultados idénticos o semejantes, pues lo contrario impediría, dentro del marco constitucional o estatutario el ejercicio de políticas autonómicas propias».
En cuanto a la alegada infracción de la reserva de ley orgánica, considera el letrado que «las medidas preventivas previstas en el apartado impugnado no constituyen desarrollo frontal ni comportan restricciones que supongan limitación especial de derecho fundamental alguno». Se trata, simplemente, de «modulaciones provisionales y limitadas a la forma en que ciertas personas disfrutan en determinadas circunstancias y no generalizadas del derecho concernido en los términos que establece la Ley Orgánica 3/1986». Considera, en este sentido, que el art. 43 CE legitima a establecer limitaciones a los derechos fundamentales, en particular al art. 15 CE, y que «no todo lo que afecta a los derechos fundamentales es un desarrollo directo o global de los aspectos esenciales de los derechos fundamentales».
En el caso que nos ocupa se produciría, en realidad, una «colaboración internormativa entre la Ley Orgánica 3/1986 y la Ley gallega 8/2021». La ley gallega establece un «régimen jurídico de regulación de medidas preventivas en materia de salud pública» que se enmarcaría dentro del «contenido nuclear de la protección de la salud pública definido por la Ley Orgánica 3/1986, con la que tienen perfecto engarce las medidas preventivas, dotando a la actuación de la administración autonómica de predictibilidad y seguridad jurídica».
10. Por escrito de 1 de septiembre de 2021, con entrada en el registro del Tribunal en la misma fecha, el letrado de la Xunta de Galicia puso en conocimiento del Tribunal el acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia alcanzado el 28 de julio de 2021 en relación con el apartado 5 del artículo único de la Ley del Parlamento de Galicia 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Posteriormente, mediante escrito de fecha 12 de enero de 2022, presentado en el registro del Tribunal en esa misma fecha, comunicó también la publicación (en el «Diario Oficial de Galicia» de 31 de diciembre de 2021) de la Ley del Parlamento de Galicia 18/2021, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, que en su art. 34 añade una nueva disposición adicional segunda a la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, derivada, según alega el letrado, del acuerdo de la comisión bilateral antes mencionado.
11. Por providencia de 5 de noviembre de 2024, se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia.
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
El presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox, se dirige contra el artículo único, apartado 5, de la Ley del Parlamento de Galicia 8/2021, de 25 de febrero, precepto que da nueva redacción al artículo 38 («Medidas preventivas en materia de salud pública») de la Ley del Parlamento de Galicia 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia (en adelante, Ley 8/2008), a efectos de introducir un amplio elenco de medidas administrativas que son consideradas útiles y necesarias para responder a situaciones de crisis sanitaria.
Los diputados recurrentes entienden, como se ha explicado con detalle en los antecedentes, que la aludida disposición infringe la reserva de ley orgánica contenida en el art. 81.1 CE. En su opinión, el elenco de medidas introducido por el legislador gallego carece de cobertura en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública (cobertura normativa invocada por la propia exposición de motivos de la Ley 8/2021). Consideran que las concretas medidas arbitradas por el legislador gallego no están expresamente previstas en la referida ley orgánica y que esta no contiene delegación alguna al legislador ordinario para que establezca nuevas medidas de injerencia en los derechos fundamentales comprendidos en la reserva del art. 81.1 CE.
Tal actividad de complemento normativo de lo dispuesto en la ley orgánica estatal carecería, asimismo, según los recurrentes, de todo soporte en un título competencial propio de la comunidad autónoma, pues las medidas de intervención en los derechos fundamentales comprendidos en el art. 81.1 CE deben considerarse, según alegan, un mínimo denominador común para todo el territorio nacional. Estarían, por ello, conceptualmente ligadas al ejercicio de las competencias estatales sobre bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE) y sobre fijación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos (art. 149.1.1 CE).
Los diputados recurrentes también argumentan que las concretas medidas arbitradas por la Ley 8/2021 suponen, por razón de su extraordinaria intensidad, verdaderas hipótesis de suspensión de los derechos fundamentales afectados, suspensión que solo puede efectuarse respecto de algunos de los derechos fundamentales concernidos (los expresamente citados en el art. 55.1 CE) y siempre de acuerdo con el sistema constitucional de fuentes, que reserva tal posibilidad a los estados de excepción y sitio (art. 116 CE). Por ello, las diversas medidas limitativas establecidas en el art. 38.2, b) de la Ley 8/2008 que afectan a la libertad deambulatoria, a la libertad de circulación por el territorio nacional y al derecho de reunión (arts. 17, 19 y 21 CE) solo podrían acordarse por la vía de los estados de excepción o sitio, mientras que la «suspensión» del derecho a la intimidad (art. 18.1 CE) y del derecho a la integridad física (art. 15 CE) que se produce, concretamente, con medidas como el tratamiento médico forzoso o la vacunación obligatoria, en cuanto limitaciones de altísima intensidad, no tendría cabida en el sistema constitucional de derechos fundamentales al implicar la «derogación» de la norma de derecho fundamental. Consideran, en todo caso, que la cláusula de cierre del subapartado 7 vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
La inconstitucionalidad de todo el elenco de nuevas medidas introducido por el legislador gallego determinaría, finalmente, que también fueran inconstitucionales los fragmentos iniciales del art. 38.2 de la Ley 8/2008, que se limitan a reproducir, con leves variaciones, el contenido de los artículos segundo y tercero de la Ley Orgánica 3/1986, ya que esta reiteración carecería de amparo en un título competencial propio e invadiría las ya aludidas competencias estatales del art. 149.1.1 y 16 CE.
Los letrados de la Xunta de Galicia y del Parlamento gallego han presentado alegaciones defendiendo la constitucionalidad de la norma impugnada. Entienden, en esencia, que todas las medidas de restricción de derechos fundamentales introducidas por el legislador gallego tienen anclaje directo en los artículos segundo y tercero de la Ley Orgánica 3/1986. La única pretensión de la norma impugnada habría sido dotar a dicha regulación orgánica de una mayor densidad normativa, concretando los supuestos de injerencia y explicitando, asimismo, los requisitos que son necesarios para su aplicación práctica. Se trataría, por tanto, de una colaboración del legislador ordinario, en este caso del autonómico (en el ejercicio de sus competencias en materia de sanidad interior), tendente a dar mayores garantías a los ciudadanos frente a la intromisión en sus derechos fundamentales. Esa intromisión no sería, en todo caso, equiparable a una suspensión de los referidos derechos, pues la norma gallega tiene una incidencia territorialmente limitada y está sujeta a requisitos de ejecución, fundamentalmente la sujeción al principio de proporcionalidad (art. 38 ter de la Ley 8/2008, no impugnado), que ajustan su alcance a las circunstancias y al contexto de cada caso, con el consiguiente control jurisdiccional a cargo de los jueces ordinarios.
2. Precisiones iniciales sobre el objeto del recurso.
Para una mejor comprensión del objeto del presente proceso constitucional han de hacerse las siguientes precisiones iniciales:
A) La Ley 8/2021, del Parlamento de Galicia, modifica diversos preceptos de la Ley 8/2008, de salud de Galicia. Los recurrentes impugnan exclusivamente en este proceso constitucional la nueva redacción dada al art. 38 de la Ley 8/2008, relativo a las «[m]edidas preventivas en materia de salud pública», en particular, como se desprende con claridad del suplico de la demanda y del contenido argumental de esta, la redacción dada al nuevo apartado 2. Dicho apartado dispone lo siguiente:
«Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, al objeto de proteger la salud pública y prevenir su pérdida o deterioro, las autoridades sanitarias autonómicas, dentro del ámbito de sus competencias, cuando así lo exigiesen razones sanitarias de urgencia o necesidad:
a) Podrán adoptar medidas preventivas de reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control cuando se aprecien indicios racionales que permitan suponer la existencia de peligro para la salud de la población debido a la situación sanitaria concreta de una persona o grupo de personas o por las condiciones sanitarias en que se desarrolle una actividad.
b) A fin de controlar las enfermedades transmisibles, además de realizar las acciones preventivas generales y de la posible adopción de las medidas preventivas previstas en el número 1 de este precepto, podrán adoptar las medidas oportunas para el control de las personas enfermas, de las personas que estén o hayan estado en contacto con ellas y del ambiente inmediato, así como las que se estimen necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible. En particular, podrán adoptarse las siguientes medidas preventivas:
1) Medidas de control de las personas enfermas, cuando fuera procedente, como el aislamiento en domicilio, el internamiento en centro hospitalario o el aislamiento o internamiento en otro lugar adecuado para tal fin.
2) Sometimiento de las personas enfermas a tratamiento adecuado.
3) Medidas de control de las personas que estén o hayan estado en contacto con las personas enfermas, como el sometimiento a una cuarentena en el domicilio o en otro lugar adecuado para tal fin. A estos efectos, se entenderá por cuarentena la restricción de las actividades y la separación, de las demás personas que no están enfermas, de una persona respecto a la cual pueda tenerse razonablemente la sospecha de que estuvo o haya podido estar expuesta a un riesgo para la salud pública y sea una posible fuente de propagación adicional de enfermedades, de acuerdo con los principios científicos, las pruebas científicas o la información disponible.
4) Sometimiento a observación o a medidas de vigilancia del estado de salud, a examen médico o a pruebas diagnósticas de personas que presenten síntomas compatibles con la enfermedad transmisible de que se trate o de personas respecto a las cuales existan otros indicios objetivos de que puedan suponer un riesgo de transmisión de la enfermedad. La observación, el examen o las pruebas serán lo menos intrusivos o invasivos posible para permitir lograr el objetivo de salud pública consistente en prevenir o contener la propagación de la enfermedad.
5) Sometimiento a medidas profilácticas de prevención de la enfermedad, incluida la vacunación o inmunización, con información, en todo caso, de los posibles riesgos relacionados con la adopción o no adopción de estas medidas.
6) Medidas de control del entorno inmediato de las personas enfermas o de las personas que estén o hayan estado en contacto con ellas, así como de las zonas afectadas. A estos efectos, se entenderá por zona afectada aquellos lugares geográficos en los cuales sean necesarias medidas sanitarias de control de la propagación de la enfermedad. La determinación de la zona afectada se efectuará de acuerdo con los principios de precaución y proporcionalidad, procurando, siempre que resulte posible y eficaz, actuar lo antes posible o con mayor intensidad o medida sobre las zonas concretas en que se produjese la mayor afección, para evitar perjuicios innecesarios al resto de la población.
Entre otras, estas medidas podrán consistir en:
i) Medidas que conlleven la limitación o restricción de la circulación o movilidad de las personas dentro de la zona afectada o en determinados lugares y espacios dentro de dicha zona o en determinadas franjas horarias.
ii) Medidas de control de la salida de la zona afectada o de entrada en la misma.
iii) Restricciones a las agrupaciones de personas, incluidas las reuniones privadas entre no convivientes, especialmente en los lugares y espacios o con ocasión del desarrollo de actividades que conlleven un mayor riesgo de propagación de la enfermedad; todo ello sin perjuicio de las competencias estatales en relación con las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución Española.
iv) Medidas de cribado consistentes en la realización de pruebas diagnósticas de determinados sectores o grupos de la población particularmente afectados o vulnerables.
Las restricciones a los desplazamientos y agrupaciones de personas enumeradas anteriormente nunca podrán ser absolutas, debiendo expresar con claridad y precisión los desplazamientos y agrupaciones que se restringen, actuando con preferencia sobre los desplazamientos y agrupaciones por razones meramente recreativas y de ocio. Habrán de admitirse, en todo caso, aquellos desplazamientos y agrupaciones que se desarrollen por motivos esenciales o justificados compatibles con la protección de la salud, sin perjuicio, en su caso, de los controles o medidas de prevención adicionales que pudieran establecerse.
7) Aquellas otras medidas sanitarias justificadas y necesarias que, de acuerdo con los riesgos y circunstancias en cada caso concurrentes, se estimen adecuadas para impedir o controlar la propagación de la enfermedad, en función del estado de la ciencia y del conocimiento existente en cada momento, siempre con sujeción a los criterios y principios establecidos en la presente ley y, en particular, de acuerdo con el principio de proporcionalidad».
Aunque todo el contenido del art. 38.2 de la Ley 8/2008, que acaba de ser reproducido, ha sido objeto de redacciónex novopor la Ley 8/2021, puede advertirse que el precepto se divide, a efectos del presente recurso de inconstitucionalidad, en dos complejos normativos claramente diferenciables:
a) Un primer fragmento está formado por las letras a) y el inciso primero de la letra b). Presenta este primer bloque dos particularidades: (i) se corresponde sustancialmente, aunque no literalmente, con la redacción anterior del art. 38 de la Ley 8/2008 (antiguos apartados 1 y 2); y (ii) es reproducción casi literal de algunos contenidos que ya figuran en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública. En particular, la letra a) reproduce el artículo segundo de la Ley Orgánica 3/1986, mientras que la letra b), inciso primero, reproduce, en esencia, si bien con algún giro lingüístico de menor relevancia (como la mención al «ambiente» en lugar del «medio ambiente») el artículo tercero de la referida ley orgánica.
Estas particularidades condicionan el contenido impugnatorio del recurso de inconstitucionalidad, pues los diputados recurrentes reprochan exclusivamente a este primer complejo normativo haber incurrido en una reproducción indebida del contenido de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril.
b) El resto del precepto impugnado supone, en cambio, una innovación sustancial respecto a la redacción anterior del art. 38 de la Ley 8/2008. A partir del segundo inciso de la letra b) (desde «[e]n particular, podrán adoptarse las siguientes medidas» hasta el final del a