Categoría: Judicial

los grupos parlamentarios, según su representación proporcional, por decisión de la mesa, previo acuerdo de la junta de portavoces, el letrado señala que la argumentación de los recurrentes incurre «en la confusión de normas que obedecen a regulaciones diversas y a competencias normativas diferentes». A tal efecto, el Estatuto de personal y régimen jurídico de la administración parlamentaria, [aprobado en 1990 y modificado el 9 de marzo de 2006 por acuerdo de la Comisión de Urgencia Legislativa, Reglamento y Gobierno («Boletín Oficial del Parlamento Vasco» núm. 41, de 24 de marzo de 2006)] «difícilmente puede dictarse como consecuencia de la "escueta" regulación del RPV aprobado el año 2008».
Destaca que el precitado estatuto «no puede establecer qué personal eventual debe nombrarse, o si los portavoces deben contar o no con asistentes. Su competencia debe limitarse a establecer el régimen jurídico del personal eventual y establecer qué puestos pueden estar reservados en la relación de puestos de trabajo al personal eventual» (cita, al respecto, los arts. 7 bis y 13 de este estatuto). Es el Reglamento del Parlamento Vasco la única norma competente para establecer «el modo en que debe procederse para distribuir el personal de apoyo a los grupos parlamentarios», haciéndolo en el art. 28.2 RPV.
Pues bien, según señala, fue el acuerdo de la mesa de 13 de agosto de 2020, previa audiencia de la junta de portavoces, el que estableció la distribución de asistentes entre los grupos parlamentarios para la XII legislatura, en proporción a la representación que aquellos tenían, correspondiéndole al Grupo Mixto, constituido por un escaño, un asistente. Se destaca en el escrito que al grupo de EAJ-PNV, de treinta y un escaños, le correspondieron trece asistentes; al de EH-Bildu, de veintiún escaños, diez asistentes; al de PSE-PSOE, de diez escaños, siete asistentes; al de EP-IU, de seis escaños, cinco asistentes y al del PP+CS, de seis escaños, cinco asistentes.
Defiende el escrito que «la distribución no solo es equilibrada, sino que desde el punto de vista de la proporcionalidad otorga un mayor apoyo al Grupo Mixto, al que debiera haberle correspondido un asistente a media jornada si se hubiese aplicado un criterio de identidad» y que ningún otro grupo parlamentario llega a un asistente por diputado como sucede con el Grupo Mixto.
Rechaza, también, la existencia de «un supuesto uso parlamentario interpretativo en el sentido de atribuir a cada portavoz un asistente, pues es a la mesa y a la junta de portavoces a quienes corresponde, a la vista de los escaños obtenidos por cada grupo parlamentario», la distribución de asistentes en función de su representación. Igualmente, considera no existe un uso parlamentario en el que deba atribuirse a cada grupo un mínimo de dos asistentes, contrariamente a lo establecido en el Reglamento del Parlamento Vasco, pues se trataría de una interpretación «que hace caso omiso a lo establecido en el artículo 28.2 RPV».
Con fundamento, pues, en todas las consideraciones expuestas, el letrado del Parlamento Vasco solicita la desestimación de esta última queja y de todo el recurso.
8. En fecha 25 de mayo de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal el escrito de alegaciones de la representación de los recurrentes, Grupo Parlamentario Mixto en el Parlamento Vasco y la diputada en dicho Parlamento doña Amaia Castillo Rivera.
En el citado escrito, además de ratificar el contenido de la demanda, la referida representación ha aportado una documentación que, a su parecer, recoge «la forma en que la mayoría en el Parlamento Vasco está aplicando el "cordón sanitario" diseñado específicamente para silenciar a la representante electa del partido político Vox y cercenar el derecho de participación política de la misma y de los electores que depositaron en ella su confianza». Destaca, en este sentido, que, «en un mes concreto, el GP Mixto solo pudo presentar una iniciativa, frente a las 6 que pudieron presentar cada uno de los restantes GP», lo que, a su parecer, significa que el Grupo Parlamentario Mixto tiene una participación «6 veces inferior al resto de Grupos». Lo mismo pone de relieve respecto de los tiempos de intervención, que son de quince minutos para los restantes grupos y de tan solo cinco para el Grupo Parlamentario Mixto. Según refiere, «iguales restricciones» ha sufrido en los plenos de control al Gobierno y en las comisiones. Completa la citada documentación con reseña de medios de comunicación vascos sobre el aludido «cordón sanitario» que alega que sufre.
9. El día 30 de julio de 2021 quedaron registradas en este tribunal las alegaciones del Ministerio Fiscal, en las que propugna la estimación parcial del recurso de amparo y la anulación de los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco impugnados en dos de las quejas suscitadas.
a) Después de hacer una detallada exposición de los antecedentes, el fiscal comienza el análisis del recurso partiendo del reconocimiento de la legitimación del Grupo Parlamentario Mixto de una cámara legislativa para poder formular demanda de amparo (cita la STC 33/2010, de 19 de julio, FJ 3), así como de la doctrina de este tribunal sobre el derecho de participación política de los representantes parlamentarios (menciona la STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 2).
b) A continuación, se detiene en el análisis de la primera de las quejas deducidas en la demanda y, para ello, hace un exhaustivo repaso de la denuncia formulada por la demanda y de la respuesta ofrecida por los dos acuerdos parlamentarios impugnados en relación con los tiempos de intervención y posibilidades de iniciativas parlamentarias que le fueron reconocidos a la actora en cuanto integrante del Grupo Mixto de la Cámara vasca.
Sobre la base de que «el derecho de iniciativa legislativa, las preguntas, interpelaciones y proposiciones de ley y no de ley forman parte delius in officiumde los representantes y de las facultades parlamentarias de los propios Grupos e integran el núcleo de su función representativa parlamentaria […] cualquier supresión o restricción de estas facultades parlamentarias desconocería el derecho fundamental del art. 23 CE».
Seguidamente, el fiscal alega que, de la mera lectura del texto del acuerdo de la mesa del Parlamento Vasco de 13 de agosto de 2020, «se advierte que el tratamiento del Grupo Parlamentario Mixto, respecto del resto de los grupos parlamentarios, supone un trato diferenciado y conlleva una reducción y limitación de las iniciativas parlamentarias frente al resto de grupos de la Cámara vasca». Tales limitaciones, sin embargo, no suponen una eliminación de aquellas facultades de iniciativa parlamentaria, «simplemente se las restringen», aunque puntualiza que es precisamente el objeto de la pretensión del recurso determinar si dicha restricción supone una vulneración del derecho de participación política del art. 23 CE.
El fiscal señala que «[e]s claro que estas limitaciones a una de las minorías de la Cámara, impuesta por el resto de los grupos […], limitando sus iniciativas parlamentarias a un tercio de los demás grupos, coloca a estos representantes en una posición de inferioridad y desigualdad lesiva del art. 23.2 CE» y cita, al respecto, la STC 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4. Al respecto, agrega, que el art. 25 RPV no establece diferencia alguna a la hora de atribuir estas facultades a los grupos parlamentarios y, aunque la autonomía parlamentaria, que supone otorgar a los Parlamentos y a sus órganos rectores un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria (STC 242/2006, de 24 de julio), ello «no implica que estas facultades de autodeterminación organizativa sean ilimitadas, sino que encuentran su límite en el respeto a los derechos de los parlamentarios (STC 141/2007)».
A la vista de lo hasta ahora expuesto, el fiscal dice que «basta con la lectura de la propuesta para advertir que se establece una desigualdad de trato del Grupo Parlamentario Mixto y, consiguientemente, de la diputada que lo integra, respecto de los demás grupos parlamentarios de la Cámara, pues, en esencia, la actividad parlamentaria de estos se ve reducida a un tercio de las posibilidades de iniciativas parlamentarias del resto de los grupos […] lo que permite afirmar, inicialmente, que se quiebra la garantía de igualdad contenida en el art. 23.2 CE».
Combate el fiscal la tesis sostenida por la mesa de que, por la interpretación combinada de los arts. 24 y 25 RPV, la participación del Grupo Mixto en las funciones parlamentarias deba ser proporcionada al número de parlamentarios que lo integren, en este caso una sola parlamentaria, y destaca, al respecto, que «[e]l tratamiento de las facultades que asisten al Grupo Mixto y a sus integrantes se hace desde la óptica de la igualdad, por eso que el reglamento otorga al Grupo Mixto los mismos derechos que a cualquier otro grupo parlamentario sin distinguir el número» de los que lo integren ni tampoco su pertenencia al mismo o a otro partido político.
Por ello, concluye este razonamiento sobre la base de que, aunque el reglamento exija un número de tres diputados para constituir un grupo parlamentario y, en el caso de autos, el Grupo Mixto solo figure integrado por una diputada, dicho número «no es motivo para establecer una discriminación de trato de este grupo parlamentario con los demás grupos de la Cámara ya que no es el número de diputados el que determina las atribuciones parlamentarias y facultades que se otorgan al Grupo Mixto sino su consideración como grupo parlamentario».
A semejante conclusión llega el fiscal con los tiempos de intervención concedidos por la mesa a la parlamentaria recurrente, cuando, según refiere, el art. 25.3 RPV establece una intervención igualmente idéntica a la del resto de grupos; de ahí que, aunque el acuerdo resolutorio de la reconsideración no haga mención a este extremo de la queja, advierte aquel que «la Mesa de la Cámara vuelve a desconocer la previsión reglamentaria, en este caso, contenida en el art. 25.3 RPV», generándole a aquella «una discriminación de trato entre este grupo parlamentario y el resto de los grupos de la Cámara». Tal circunstancia «aparece como un obstáculo que puede incidir en un suficiente y adecuado desarrollo de la postura del grupo y la parlamentaria frente a iniciativas propias o de otros grupos y parlamentarios». La asignación a la recurrente de un tiempo de intervención reducido a un tercio respecto de los demás grupos parlamentarios «introduce una discriminación entre los grupos parlamentarios del Parlamento Vasco y quiebra la igualdad que debe presidir la actividad parlamentaria desconociendo, una vez más, el derecho reconocido en el art. 23 CE».
En definitiva, concluye el fiscal que la igualdad que el Reglamento del Parlamento Vasco establece entre todos los grupos parlamentarios «se ve alterada por el acuerdo de la mesa de la Cámara que acude a un criterio de proporcionalidad, en atención al número de diputados mínimo para formar grupo parlamentario y al número de integrantes del Grupo Mixto, que utiliza como términos de comparación, para determinar los órdenes del día y los tiempos de los debates», que provoca un trato diferencial que quiebra la igualdad en el ejercicio del derecho de participación política de la recurrente, imponiéndole esta limitación «con carácter general para toda la legislatura».
c) Seguidamente, el fiscal analiza la segunda de las quejas de la demanda, atinente a la reclamada denominación como «Grupo Mixto-Vox» por parte de los recurrentes y a que los acuerdos impugnados no hayan accedido a esta solicitud.
En este sentido, que, dado que la demanda trae a colación la vigencia de los usos parlamentarios al hilo de que, en anteriores legislaturas, el Grupo Mixto integrado por un solo representante asumió la denominación de la formación política que lo integraba, comienza el fiscal con la cita de la doctrina de este tribunal sobre aquellos (STC 76/2017, de 19 de junio, FJ 4), para después afirmar que «[e]s evidente que la denominación del GP Mixto como GP Mixto Vox no afecta al núcleo fundamental delius in officiumde la recurrente», pero, a continuación, advierte que «dicha denominación no es intrascendente para su única integrante que fue elegida en las listas electorales del partido político Vox, pues permite a la ciudadanía conocer de manera más precisa cual es la actuación parlamentaria de aquella, como partido político Vox, en la actividad parlamentaria del Parlamento Vasco». Razona, por ello, el fiscal que, si bien la eventual integración en el Grupo Mixto de representantes de distintas formaciones políticas pueda justificar que la denominación que le asigna el Reglamento del Parlamento Vasco a este grupo parlamentario sea la del Grupo Mixto, sin ninguna sigla y que sea, mediante la normativa interna del grupo que elaboren sus miembros la que rija el funcionamiento del mismo, si el Grupo Mixto está integrado en este caso por una única diputada, «no es ajena a un interés legítimo […] que su actuación parlamentaria se asocie por sus representados y la ciudadanía en general, al partido político por el que la única integrante del GP Mixto fue elegida y aspire a la preservación de su identidad ante el electorado con ocasión de su labor parlamentaria en el Parlamento Vasco. Aspiración legítima, que no puede obviarse para que la opinión pública conozca la actividad que el partido político desarrolla en la Cámara vasca».
Agrega que el hecho de que el Reglamento del Parlamento Vasco sí lo prevea para el resto de los grupos parlamentarios la denominación propia de cada formación política y que tampoco lo prohíba en relación con el Grupo Mixto, tal silencio normativo no impide, a juicio del fiscal, que al partido Vox, en aplicación de los usos parlamentarios apreciados en las legislaturas VIII y X, le pueda ser permitido llevar también la denominación de la formación política por la que ha concurrido la demandante. Este uso parlamentario «no se contradice con el reglamento ni supone un impedimento u obstaculización desproporcionada de las facultades reconocidas a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente garantizadas ni una discriminación o afectación a los demás grupos».
El fiscal rechaza los argumentos esgrimidos por los acuerdos de la mesa para denegar la denominación solicitada, toda vez que la mera remisión a lo que dice el Reglamento del Parlamento Vasco sobre este extremo, así como la improbable posibilidad de que se pudieran constituir subgrupos dentro de este grupo parlamentario cuando su integrante es una sola persona, no tienen, a su juicio, suficiente eficacia suasoria para rechazar aquella petición. En cambio, la constatación de un uso parlamentario, que es complemento del Reglamento del Parlamento Vasco y que no se opone a lo dispuesto en el mismo, unido a que la norma reglamentaria «reconoce al GP Mixto el mismo tratamiento parlamentario que al resto de grupos parlamentarios para desarrollar su labor parlamentaria», le llevan a la conclusión de que, también en esta cuestión, los acuerdos impugnados han vulnerado el derecho del art. 23 CE de los recurrentes.
A lo anterior añade que «la mesa no ha expuesto una motivación suficientemente razonable y convincente para excluir esta posibilidad que la práctica parlamentaria ha permitido en legislaturas anteriores». Y que, «al apartarse la mesa de la Cámara de la práctica parlamentaria señalada, estaría desconociendo la garantía de igualdad que preside el derecho fundamental de los recurrentes respecto de los parlamentarios que se integraron en el Grupo Mixto en legislaturas anteriores a los que desarrollaron su labor parlamentaria como Grupo Mixto con la denominación de la formación política por la que fueron elegidos».
d) Finalmente, el fiscal se refiere a la tercera de las quejas formuladas en la demanda, atinente a la denegación de los tres asistentes que solicitó la diputada de Vox, habiéndole sido concedido un único empleado para auxiliarle en sus labores parlamentarias.
Después de hacer una pormenorizada cita del art. 28 RPV y del Estatuto del personal y régimen jurídico de la administración parlamentaria, así como de la relevancia que tiene este personal auxiliar para el buen desenvolvimiento del trabajo parlamentario por parte de los diputados de la Cámara, señala el fiscal que la demanda de amparo presenta «un déficit argumental», pues, a su juicio, «los recurrentes no señalan los concretos perjuicios que para el desarrollo de su labor de representación política ha supuesto o está suponiendo el hecho de que solo se le haya asignado 1 asistente». El uso parlamentario invocado por los recurrentes para sustentar su argumentación «no aparece acreditado en el presente recurso de amparo, por lo que no puede afirmarse que el acuerdo de la mesa podría [pudiera] haber vulnerado una práctica parlamentaria que no se acredita». En consecuencia, el fiscal no aprecia vulneración del derecho de participación política de los recurrentes en este extremo.
10. Por medio de diligencia de 13 de septiembre de 2021 de la secretaría de justicia de la Sección Cuarta, se hace constar que se han recibido los escritos de alegaciones del Ministerio Fiscal, del procurador señor Ortega Fuentes y del letrado del Parlamento Vasco en contestación al traslado conferido, quedando el recurso de amparo pendiente para deliberación cuando por turno corresponda.
11. La Sala Segunda, en sesión celebrada el día 24 de enero de 2022, acordó proponer la avocación al Pleno del presente recurso de amparo.
12. Mediante providencia de 10 de febrero de 2022, el Pleno de este tribunal acordó recabar para sí el conocimiento de este recurso de amparo.
13. Por providencia de 9 de marzo de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 11 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y pretensiones de las partes.
El presente recurso de amparo, interpuesto, de conformidad con el art. 42 LOTC, por la representación conjunta de doña Amaia Castillo Rivera, diputada de la formación política Vox en el Parlamento Vasco y por el Grupo Mixto de la citada Cámara, integrado por aquella en calidad de único miembro, tiene por objeto la impugnación de los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco de 13 de agosto y 8 de septiembre de 2020.
El primero de aquellos acuerdos estableció: (i) los órdenes del día y los tiempos de debate en las sesiones plenarias de la legislatura, asignando al Grupo Mixto, integrado por la citada diputada de Vox, un régimen de intervenciones e iniciativas parlamentarias con las que esta no estaba de acuerdo; (ii) le denegó la denominación de Grupo Parlamentario Mixto-Vox, que había solicitado, quedando únicamente con la referencia de Grupo Mixto. Y (iii) rechazó el número solicitado de tres asistentes colaboradores, que limitó a uno.
El segundo de los acuerdos impugnados desestimó la solicitud de reconsideración formulada por los ahora demandantes de amparo.
El recurso considera que los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco han vulnerado elius in officiumde la actora, en cuanto integrante del Grupo Mixto de la Cámara vasca, porque: (i) le han reducido desproporcionadamente sus posibilidades de planteamiento de iniciativas e intervenciones parlamentarias cuando el reglamento parlamentario prevé que el Grupo Mixto disponga de «idénticas» posibilidades que el resto de grupos de aquella Cámara; (ii) le ha sido impedido utilizar la denominación de Grupo Mixto-Vox, cuando es la única diputada integrada en dicho grupo y los usos parlamentarios, no prohibidos por el Reglamento de la Cámara, han permitido en legislaturas anteriores aquella denominación a otras configuraciones del Grupo Mixto con un único diputado; y (iii) le ha sido asignado un único asistente colaborador frente a los que, conforme a los usos parlamentarios, le habrían permitido hasta tres empleados.
Por su parte, la representación del Parlamento Vasco interesa la desestimación del recurso, mostrando su expresa conformidad con los acuerdos impugnados.
Finalmente, el Ministerio Fiscal interesa la estimación parcial del recurso de amparo, porque entiende que elius in officiumde la parlamentaria y del Grupo Mixto en que esta se halla integrada ha sido vulnerado por los dos primeros acuerdos precitados, pero no, en cambio, por el tercero, pues, respecto de este último, los actores no han aportado carga argumental suficiente para justificar que la asignación de un asistente haya vulnerado el derecho fundamental invocado.
2. Especial trascendencia constitucional del recurso.
En el presente caso, aunque ninguna de las partes personadas, ni tampoco el Ministerio Fiscal, han objetado la especial trascendencia constitucional de este recurso, resulta obligado cumplir con las exigencias de certeza y buena administración de justicia que permiten hacer reconocibles los criterios empleados al efecto por este tribunal para acordar la admisión de los recursos de amparo (STEDH de 20 de enero de 2015, asuntoArribas Antón c. España, § 46). Por ello, este tribunal decidió admitir a trámite la demanda de amparo por providencia de 3 de marzo de 2021, apreciando que concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto, pues puede «tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]».
Como reiteradamente ha declarado este tribunal «los amparos parlamentarios,exart. 42 LOTC, tienen una particularidad respecto del resto de los recursos de amparo, en cuanto al marco de garantías del que disponen los eventuales recurrentes para invocar sus derechos fundamentales, cual es la ausencia de una vía jurisdiccional previa al amparo constitucional en la que postular la reparación de los derechos vulnerados y que se retrotrae, en origen, a la doctrina de losinterna corporis acta, según la cual los actos de calificación y admisión de iniciativas parlamentarias no son susceptibles de fiscalización por los tribunales ordinarios, circunstancia que ha de conjugarse con el ejercicio delius in officiumpor parte de los representantes políticos sin perturbaciones ilegítimas y, en última instancia, con el derecho de los propios ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante sus representantes (art. 23.1 CE), lo que sitúa a los amparos parlamentarios, al igual que a los amparos electorales, en una posición especial a la hora de determinar su dimensión objetiva al valorar la especial trascendencia constitucional por parte de este tribunal (STC 155/2009, FJ 2), dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra» (por todas la STC 32/2017, de 27 de febrero, FJ 2, que cita una reiterada doctrina de este tribunal declarada en las SSTC 200/2014, 201/2014 y 202/2014, todas ellas de 15 de diciembre, FJ 2; 1/2015, de 19 de enero, FJ 2, y 23/2015, de 16 de febrero, FJ 2).
En el presente caso, este tribunal considera que concurre la especial trascendencia constitucional en este recurso, al plantearse una cuestión sobre la que era preciso establecer un pronunciamiento constitucional; a saber: el derecho de participación política de los diputados que integran el Grupo Mixto de una Cámara legislativa, en este caso de un parlamento autonómico, su ejercicio y las funciones y facultades de iniciativa y actuación parlamentaria que les son reconocidas, así como, en el caso presente, la eventual extensión delius in officiuma otras como puedan ser la denominación de aquel Grupo Mixto en función de los miembros que lo integren y a los medios personales puestos a su disposición por la Cámara correspondiente, para que le puedan asistir en el ejercicio de aquellas funciones parlamentarias.
3. El principio de autonomía parlamentaria.
Antes de adentrarnos en el análisis de la problemática y de las pretensiones que, en relación a los derechos reconocidos en el art. 23 CE, plantea este recurso de amparo, es preciso recordar algunas consideraciones generales de la doctrina de este tribunal sobre la naturaleza, contenido y alcance constitucional del principio de autonomía parlamentaria, que resultan especialmente relevantes para la resolución de este recurso.
a) El principio de autonomía parlamentaria, reconocido por el art. 72.1 CE, se fundamenta en la necesidad de sustraer el Parlamento de posibles intromisiones de otros poderes del Estado que puedan afectar al desempeño de las funciones parlamentarias. Se trata de un mecanismo protector del órgano parlamentario, tradicional en nuestra historia constitucional y común en derecho comparado, que no supone huida del derecho, sino la existencia de un derecho propio elaborado por las Cámaras, o adoptado mediante importación selectiva o remisión a otras normas.
b) Este principio incluye un conjunto de atribuciones, reconocidas en el citado art. 72.1 CE (en lo que atañe al Parlamento Vasco por el art. 27.1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre), que se extiende a tres grandes esferas de actuación: (i) la autonomía normativa, que comporta, en lo que ahora es de interés, el reglamento parlamentario, así como sus normas interpretativas y acuerdos de los órganos de las Cámaras; (ii) la autonomía presupuestaria, para la aprobación del propio presupuesto, y (iii) la autonomía administrativa, para ordenar su propia organización, su propio personal y elegir sus propios órganos de gobierno.
c) Por lo que se refiere a su alcance, también este tribunal ha declarado que «el principio de autonomía parlamentaria, constitucional y, en este caso, estatutariamente garantizado, dota a la Asamblea legislativa de una esfera de decisión propia que únicamente puede ser sometida a la fiscalización de este tribunal en la medida en que por un acto de la Cámara se apliquen de manera desigual las normas que rigen su vida interior (art. 23.2 C.E.), o cuando del mismo resulte una lesión de la función representativa constitucionalmente encomendada a los parlamentarios que pueda repercutir en el derecho a la participación política de sus representados (art. 23.2 CE en relación con su párrafo primero). Solo cuando esto ocurre, lo interno (interna corporis acta) produce efectos externos y lo estrictamente parlamentario adquiere relevancia constitucional. En todo lo demás, el estatuto jurídico de los parlamentarios se configura "con arreglo a lo dispuesto en las leyes" (art. 23.2 C.E.), esto es, según la regulación jurídica que la propia Cámara aprueba en el ejercicio de su facultad de autonormación constitucionalmente reconocida» (ATC 52/1994, de 16 de febrero, FJ 2).
En relación con la denominada «autonomía normativa», el Tribunal ha destacado que este principio «dota a las Cámaras parlamentarias de una esfera de decisión propia (ATC 52/1994, de 16 de febrero, FJ 2) que se plasma especialmente en la autonomía reglamentaria (STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 12). Esta capacidad autoorganizativa exige que la Cámara disponga de la posibilidad de modificar las "reglas del juego que institucionalizan el debate político" (SSTC 226/2004 y 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 6), siendo contraria a ella la total petrificación del ordenamiento parlamentario interno a lo largo de la legislatura. Sin embargo estas facultades de autodeterminación organizativa encuentran su límite en el respeto a los derechos de los parlamentarios. Como hemos reiterado en diversas ocasiones, aunque compete también a los reglamentos parlamentarios fijar y ordenar, en determinadas materias, los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones públicas y que integran el derecho garantizado por el art. 23.1 CE, una vez creados quedan integrados en el estatus representativo. En efecto, conforme a la doctrina de este tribunal, la Constitución veta la privación o perturbación al representante político de la práctica de su cargo, introduciendo obstáculos que puedan colocar a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros. (SSTC 10/1983, de 21 de febrero; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 2). El respeto a la autonomía parlamentaria lo es, sobre todo, a unas reglas de juego que institucionalizan el debate político y sobre cuyo contenido solo de manera excepcional puede extenderse nuestra jurisdicción. Pero es también respeto a las reglas mismas, incluso frente a quienes son los protagonistas del juego político que en ellas se desarrolla, a los que no puede estar permitida su alteración fuera del margen reglamentariamente establecido (STC 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 6)» (STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 5; en el mismo sentido, STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 15).
En consecuencia, la denominada «autonomía normativa» de una cámara legislativa, en este caso del Parlamento Vasco, viene determinada por su propio reglamento interno y, una vez aprobado el mismo, las facultades de autodeterminación organizativa encuentran su límite en el respeto a los derechos de los parlamentarios, que integran su estatus representativo, así reconocido por el propio reglamento.
4. Elius in officiumy su ejercicio en el seno del Grupo Mixto: doctrina constitucional
Bajo esta rúbrica incluimos, a continuación, un doble apartado de la doctrina constitucional sobre el derecho de participación política del art. 23 CE y su ejercicio por representantes parlamentarios, que es el invocado como vulnerado por los recurrentes. El primero de aquellos estará dedicado a recoger, a modo de síntesis, la doctrina general de este tribunal sobre el derecho de participación política de los parlamentarios. Por su parte, el segundo lo estará a las particularidades que reviste su ejercicio en el seno del Grupo Parlamentario Mixto, cuando aquellos representantes, en cuanto candidatos elegidos por una formación política que no ha obtenido suficiente representación parlamentaria para constituir un grupo propio, han de pasar a formar parte de aquel, en función de la previsión reglamentaria de que deban quedar integrados en un grupo y así reconocerles el ejercicio efectivo de sus funciones parlamentarias.
A) Elius in officiumde los parlamentarios.
Este tribunal ha declarado de modo reiterado, en relación con el derecho de participación política del art. 23 CE, que, cuando se trata del ejercicio de cargos públicos representativos, el derecho enunciado en el art. 23.2 CE ha de ponerse en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, libremente elegidos, del art. 23.1 CE. «Relación de obligada constatación si se tiene en cuenta que son los representantes, justamente, quienes actualizan aquel derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos […] De suerte que el derecho del artículo 23.2 CE, así como indirectamente el que el artículo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado ilegalmente en su ejercicio» (STC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5 y las que allí se citan).
Este derecho de participación política del cargo público representativo, cuyo ejercicio en sede parlamentaria integra elius in officiumdel parlamentario, ha sido objeto de reiterada doctrina constitucional. Así, este tribunal ha declarado que «el del art. 23.2 CE es un derecho de configuración legal, cuyo contenido se extiende al acceso y permanencia en el ejercicio del cargo público, así como a desempeñarlo de acuerdo con la ley, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas, correspondiendo establecer su delimitación, sentido y alcance a los reglamentos parlamentarios» [STC 168/2021, de 5 de octubre, FJ 3 B) a)]. «El legislador puede establecer libremente las condiciones que estime más adecuadas, si bien su libertad tiene limitaciones que son, de una parte, las generales que imponen el principio de igualdad y los derechos fundamentales que la Constitución garantiza y, de otra, cuando se trata de cargos públicos de carácter representativo, la necesidad de salvaguardar su naturaleza» [STC 159/2019, FJ 5 b) y las sentencias que allí se citan].
Igualmente, hemos precisado, en relación a la configuración legal de este derecho, que se trata de un concepto «en el que se incluyen los reglamentos parlamentarios, [para] ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos públicos y que pasan así a integrarse en el estatus propio de cada uno de ellos, con la consecuencia de que podrá su titular defender, al amparo de esta disposición constitucional, elius in officiumque estime ilegítimamente constreñido o ignorado por actos de los poderes públicos» (STC 137/2021, de 29 de junio, FJ 3); en particular, respecto de lo establecido en las normas internas parlamentarias y en los actos de aplicación de las mismas que lleven a efecto sus órganos, entre los que se encuentra, entre otros, la mesa de la Cámara correspondiente.
Ahora bien, igualmente ha declarado este tribunal que «en el artículo 23.2 no ha asumido la Constitución un genérico derecho, con la condición de fundamental, al respeto de todas y cada una de las prescripciones de aquellos reglamentos, con la consecuencia de que el derecho de los representantes, y en particular suius in officium, solo podrá considerarse violado si las aducidas contravenciones de las normas internas de las asambleas afectan al núcleo de los derechos y facultades de los representantes o, en otros términos, a su estatuto constitucionalmente relevante; normas internas, en fin, para cuya aplicación cuentan los órganos de las cámaras con un margen de interpretación que el Tribunal no puede dejar de reconocer (por todas, SSTC 109/2016, de 7 de junio, FJ 3; 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 4, y 34/2018, de 12 de abril, FJ 4)» (STC 137/2021, FJ 3).
En definitiva, «"no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad delius in officiumresulta lesivo del derecho fundamental, pues solo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, siendo vulnerado el artículo 23.2 CE si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes" [por todas, STC 47/2018, FJ 3 b)]» (STC 96/2019, de 15 de julio, FJ 3). En este sentido, hemos señalado que «la Constitución no ha asumido en el artículo 23.2 CE un genérico derecho fundamental al respeto de todos y cada uno de los derechos y facultades del estatuto del parlamentario, sino tan solo el de aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo de la función representativa, como son, principalmente, los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del Gobierno [por todas, SSTC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5 c), y 69/2021, FFJJ 4 y 5 C) c)]» [STC 137/2021, FJ 4 a)].
B) Ejercicio delius in officiumen el Grupo Mixto.
a) En el seno de una Cámara legislativa, la conformación de esta en grupos parlamentarios para el desempeño de las facultades y funciones que la Constitución y el reglamento parlamentario correspondiente reconoce a aquellos y a los miembros que lo integran, constituye uno de los elementos esenciales de la organización y funcionamiento de aquella institución. Los parlamentarios y parlamentarias que hayan resultado elegidos por una determinada formación política en los comicios celebrados, se integran de ordinario en los grupos parlamentarios de su misma denominación, luego del cumplimiento de unos requisitos que el Reglamento de la Cámara correspondiente así lo determine, particularmente el de la exigencia de un número mínimo de miembros para su constitución. La pertenencia a un grupo parlamentario se erige así enconditio sine qua nonpara el normal desenvolvimiento de la actividad parlamentaria. Además, la facultad de constituir grupo parlamentario, de integrarse en el mismo y de ejercer las funciones y facultades parlamentarias forma parte del núcleo esencial deius in officium.
Así lo ha declarado este tribunal al señalar que «no cabe duda alguna de que la facultad de constituir grupo parlamentario, en la forma y con los requisitos que el reglamento establece, corresponde a los diputados, y que dicha facultad pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria. Dada la configuración de los grupos parlamentarios en los actuales Parlamentos, como entes imprescindibles y principales en la organización y funcionamiento de la Cámara, así como en el desempeño de las funciones parlamentarias y los beneficios que conlleva la adquisición de talstatus, aquella facultad constituye una manifestación constitucionalmente relevante delius in officiumdel representante (STC 64/2002, de 11 de marzo, FJ 3)» [STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 4 y, en el mismo sentido, STC 109/2016, de 7 de junio, FJ 5 A)]. Igualmente, forma parte delius in officiumel desempeño de aquellas funciones y facultades derivadas de su constitución como grupo, que sean concreción de la configuración que los reglamentos parlamentarios les asignen a estos y a los parlamentarios que formen parte de los mismos.
b) Cuando determinados parlamentarios electos pertenecen a formaciones políticas que no han obtenido el número mínimo de representantes para constituir un grupo parlamentario o, en circunstancias o por razones extraordinarias, no quedan inscritos en el grupo de la denominación de la formación política por la que concurrieron a las elecciones, los reglamentos parlamentarios prevén la existencia de un grupo mixto, en cuyo seno quedarán integrados. La pertenencia obligatoria a un grupo para poder ejercer sus funciones y facultades parlamentarias exige, precisamente, la correspondiente previsión normativa, para de ese modo propiciar y asegurar la igualdad del derecho de participación política de todos los miembros de la Cámara.
La integración en este grupo, como sostiene con acierto el letrado del Parlamento Vasco, es automática, se hace a título individual y se produce tan pronto como exista algún parlamentario o parlamentaria que no se haya integrado en un grupo, sin que se precise actuación alguna por parte de aquellos. La organización interna y el régimen jurídico de funcionamiento por el que haya de regirse este grupo mixto, dada la posible heterogeneidad política de sus miembros, deberán ser establecidos por estos, con el acuerdo de la mesa de la Cámara.
c) La autonomía parlamentaria que el art. 72.1 CE reconoce a las Cortes Generales y, por extensión, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, permite a estas, a través de sus respectivos reglamentos, establecer la configuración y el marco de actuación y funcionamiento de los diferentes grupos parlamentarios, entre ellos y también el del grupo mixto. Son, pues, estas normas reglamentarias las que disponen el régimen jurídico del grupo mixto y la participación de sus miembros en la Cámara. A tal fin y en ejercicio de aquella autonomía parlamentaria, los reglamentos pueden prever la intervención de sus integrantes en la actividad parlamentaria, introduciendo, bien criterios de modulación, respecto de la participación de aquellos en los órganos y en las diferentes actividades de la Cámara, que pueden ajustarse proporcionalmente al principio de representatividad que hayan alcanzado en relación con el total de la Cámara, bien otros tipos de sistemas de participación que pueden responder a diferentes fórmulas con limitaciones de distinto grado o intensidad, hasta llegar a establecer otras de participación «idéntica» o «análoga» al resto de los grupos. En definitiva, en la forma y con las condiciones que vengan establecidas reglamentariamente sobre la participación del grupo mixto y de sus integrantes en las diferentes actividades de la Cámara, así quedará determinada aquella participación, que conformará el estatuto jurídico de los parlamentarios y parlamentarias que lo integren.
Igualmente, los órganos rectores de las Cámaras disponen de un amplio margen en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este tribunal no puede desconocer. Así lo hemos reconocido de modo reiterado al declarar que «en virtud del respeto a la autonomía parlamentaria, su fiscalización de las decisiones de los órganos de las cámaras ha de limitarse a las decisiones arbitrarias o manifiestamente irrazonables, dejándoles, por lo demás, un amplio margen para la decisión». (STC 53/2021, de 15 de marzo, FJ 3, que cita la STC 242/2006, de 24 de julio, FJ 2).
Así pues, la autonomía parlamentaria, amparada constitucionalmente (art. 72 CE), y la propia naturaleza del art. 23.2 CE, como derecho de configuración legal, obligan, en efecto, a limitar nuestro control a los supuestos de actuaciones parlamentarias lesivas de derechos fundamentales susceptibles de amparo y, en particular, de los reconocidos en dicho precepto.
d) En la comunidad autónoma vasca, el Estatuto de Autonomía para el País Vasco y el Reglamento del Parlamento Vasco establecen el marco normativo de la composición, organización y funcionamiento del Parlamento Vasco.
En el ejercicio de la competencia exclusiva que tiene la comunidad autónoma vasca para la regulación de sus instituciones de autogobierno (art. 10.2 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV), el capítulo I, del título II EAPV está dedicado a la regulación del Parlamento Vasco, que, en lo que ahora es de interés, dispone en su art. 27.1, párrafo segundo, que el «Parlamento fijará su reglamento interno, que deberá ser aprobado por mayoría absoluta», así como que corresponderá a la Cámara vasca aprobar «su presupuesto y el estatuto de su personal».
A partir de esta cobertura estatutaria, el Reglamento del Parlamento Vasco conforma el marco normativo en el que se desenvuelve la organización y funcionamiento del Parlamento Vasco. En este sentido, el capítulo IV del título I RPV, dedicado a la regulación de los «grupos parlamentarios», establece un conjunto de normas que determinan su régimen jurídico. En lo que es de interés para la resolución de este recurso de amparo, los arts. 24 y siguientes vienen a disponer las siguientes reglas:
(i) Para la constitución de un grupo parlamentario es preciso, al menos, tres parlamentarios o parlamentarias (art. 24.1 RPV).
(ii) Las parlamentarias o parlamentarios que no queden integrados en algún grupo de la Cámara, pasarán a formar parte del Grupo Mixto (art. 25.1, párrafo primero RPV). También quedarán incorporados al mismo los que, transcurrido el plazo de cinco días, no se integren en alguno de los grupos de la Cámara; igualmente, los que por cualquier causa sobrevenida dejaren de pertenecer a uno de los grupos, o por la pérdida, asimismo sobrevenida, de algunos de sus miembros, el grupo dejara de tener el número mínimo de tres componentes (art. 26 RPV).
(iii) «La participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica a la de los restantes grupos» (art. 25.1, párrafo segundo RPV).
(iv) El régimen de organización y funcionamiento del Grupo Mixto vendrá determinado por los acuerdos a que internamente lleguen sus miembros y, en caso de discrepancia, serán estos los que, por mayoría absoluta, establezcan el reglamento interno de organización y funcionamiento (art. 25.2, párrafo primero RPV. Este apartado en su párrafo segundo establece unas normas complementarias, para la solución de eventuales supuestos de discrepancia, que no tienen relevancia para la resolución de este recurso).
(v) «Las intervenciones en los debates de los componentes del Grupo Mixto tendrán, en su conjunto, la misma duración que la de un grupo parlamentario, independientemente de que las intervenciones se produzcan en el mismo turno o en turnos diferentes» (art. 25.3 RPV).
(vi) Los miembros del Grupo Mixto «podrán formular con su sola firma, y a título personal, enmiendas, votos particulares, interpelaciones preguntas, mociones o cualesquiera otras iniciativas parlamentarias. En tal sentido, todos los miembros del Grupo Mixto tendrán la consideración de portavoces habilitados, sin perjuicio de quien lo sea en cada caso como titular» (art. 25.8 RPV).
Los restantes apartados del art. 25 RPV están dedicados a regular la intervención de los miembros del Grupo Mixto cuando forman parte del mismo parlamentarios o parlamentarias de distintas formaciones políticas, lo que no es relevante para la resolución de este recurso.
(vii) El Parlamento se obliga a poner a disposición de los grupos «locales y medios materiales y personales para el ejercicio de sus funciones», así como la provisión de subvenciones con cargo a los presupuestos de la Cámara (art. 28.1 RPV).
En relación con el objeto de este recurso de amparo, también es relevante el art. 28.2, párrafo segundo RPV, que dispone: «[l]os grupos parlamentarios contarán con un número de personal técnico-administrativo acorde a su respectiva representación parlamentaria. La decisión a este respecto será adoptada por la mesa, previo acuerdo de la junta de portavoces».
(viii) Entre las funciones que corresponden a la mesa del Parlamento (art. 36.1 RPV) están, por lo que ahora es de interés, las de: «[a]doptar cuantas decisiones y medidas requiera la organización del trabajo parlamentario» (art. 36.1.1 RPV); «[f]ijar, de acuerdo con la junta de portavoces, el número de miembros que deberán formar las comisiones del Parlamento» (art. 36.1.8 RPV); y «[c]ualesquiera otras que le encomiende el presente reglamento y las que no estén atribuidas a un órgano específico» (art. 36.1.10 RPV).
Tal es el régimen jurídico que, de modo general, regula la composición, organización y funcionamiento de los grupos parlamentarios, entre los que se encuentra el Grupo Mixto de la Cámara vasca. Igualmente, la norma reglamentaria establece una relación de prescripciones singulares para determinadas actuaciones o iniciativas parlamentarias del Grupo Mixto y de los miembros que lo integren, que serán objeto de valoración y enjuiciamiento en los sucesivos fundamentos jurídicos de esta sentencia.
5. Los usos parlamentarios.
No quedaría completada la visión general de la doctrina de este tribunal sobre el derecho de participación política de los miembros de un Parlamento si no hiciéramos referencia a los denominados «usos parlamentarios», que han sido invocados por los recurrentes en su demanda de amparo para la defensa de algunas de sus pretensiones y, también, por el letrado del Parlamento Vasco y el Ministerio Fiscal en sus escritos de alegaciones.
Los usos parlamentarios, entendidos como la reiteración de actos sustancialmente iguales adoptados por el mismo órgano parlamentario y referidos a la misma cuestión, tienen una «trascendencia nomotética» (STC 149/1990, de 1 de octubre, FJ 5) y «han constituido tradicionalmente, y siguen constituyendo, un importante instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras. Así ha venido a reconocerlo este tribunal, al afirmar que estos usos parlamentarios "siempre han sido consustanciales al régimen parlamentario y, por ende, al Estado de Derecho" (STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3)» (STC 190/2009, de 28 de septiembre, FJ 4).
Ahora bien, también ha señalado este tribunal que «ello no quiere decir que tales usos parlamentarios hayan de tener necesariamente el mismo valor que las propias normas del reglamento parlamentario aprobadas por el Pleno de la Cámara […]» (STC 190/2009, citada, FJ 4). A lo dicho se añade que «"son eficaces para la regulación del modo de ejercicio de los derechos y facultades parlamentarias, siempre que no restrinjan su contenido reconocido en la norma reglamentaria (SSTC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3; 190/2009, de 28 de septiembre, FJ 4; 57/2011, de 25 de mayo, FJ 7, y 76/2017, de 19 de junio, FJ 5)" (STC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 8)» [STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 2 B)].
Las prácticas o usos parlamentarios desempeñan, pues, un papel interpretativo y complementario en la aplicación del derecho escrito mediante la precisión del sentido y alcance de alguna o algunas de sus normas, pero en ningún caso podrán entrar en contradicción con aquel derecho escrito. A este respecto, el Tribunal ha precisado que «"los usos parlamentarios tienen su límite inmediato en el reglamento mismo; de manera que la práctica parlamentaria efectivamente instaurada no puede resultar tan restrictiva que impida u obstaculice desproporcionadamente las facultades reconocidas a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente garantizadas (SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 7, y 190/2009, de 28 de septiembre, FJ 4). En otras palabras: los usos parlamentarios son eficaces para la regulación del modo de ejercicio de las prerrogativas parlamentarias, pero no pueden restringir su contenido reconocido en la norma reglamentaria" (STC 57/2011, de 3 de mayo, FJ 7, y 224/2016, FJ 4)» (STC 71/2017, de 5 de junio, FJ 5).
En definitiva, los usos parlamentarios en cuanto pauta reiterada de comportamiento, fijada mediante la repetición de actos realizados por un mismo órgano parlamentario respecto de una misma cuestión, tienen la capacidad de contribuir a la configuración del contenido delius in officiumde los representantes parlamentarios, en supuestos de ambigüedad o de insuficiencia de la norma reglamentaria escrita, pero siempre que aquellas prácticas no contravengan lo dispuesto en el reglamento de la Cámara correspondiente.
6. Aplicación de la doctrina constitucional al presente recurso de amparo. Orden de enjuiciamiento.
Aunque de la misma fecha, 13 de agosto de 2020, son tres los acuerdos de la mesa del Parlamento Vasco que han sido impugnados por los recurrentes y, si bien la queja en todos ellos se localiza en la eventual vulneración delius in officiumde los demandantes, aquellas decisiones de