Categoría: Judicial

ECLI:ES:TC:2023:18
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Torres Fuentes, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Morales Diez, don Ricardo Márquez Caballero, doña María Giménez Sáez Lorenzo, don Ramón Núñez Pastor, don Enrique Reyes Vicente, doña Concepción Rodríguez Rivera, doña María Ramos Diez Cano, don César Peña Santos y doña Laura Mora Campos, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2206-2019 promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, contra el Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación. Ha intervenido el abogado del Estado. Ha sido ponente el presidente don Cándido Suárez-Pumpido Tourón.
1. Con fecha 4 de abril de 2019, don Rafael Gil Cortés y don Arturo Lozano Guerrero, diputados del Congreso de los Diputados y comisionados por más de cincuenta diputados pertenecientes al Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad del Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación.
2. En el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, una vez referidos el contenido del real decreto-ley impugnado, su exposición de motivos y el debate para su convalidación en el Congreso de los Diputados y afirmada la concurrencia de los requisitos formales relativos a la presentación en plazo del recurso y a la legitimación de los recurrentes, incluso tras la disolución anticipada de las Cortes Generales (ATC 547/1989, de 15 de noviembre), se formula un único reproche de inconstitucionalidad con respecto a la norma recurrida: la carencia de presupuesto habilitante, en infracción del art. 86.1 CE. Este motivo de inconstitucionalidad se fundamenta en diversas alegaciones, que se sintetizan a continuación:
a) Tras recordar las exigencias constitucionales que derivan del art. 86.1 CE así como la doctrina del Tribunal Constitucional, la demanda comienza sus alegaciones poniendo de manifiesto que algunas de las frases que el ejecutivo ha utilizado para fundamentar la extraordinaria y urgente necesidad del presente real decreto-ley son idénticas a las incluidas en la motivación de la exposición de motivos del Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, por la que se modifica la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura.
b) En segundo lugar, se alega que las referencias a la situación adjetivada como extraordinaria y urgente que se realizan en la exposición de motivos del real decreto-ley impugnado constituyen meras afirmaciones sin soporte en datos o información adicional que las constate, pues no se incorpora ni un solo informe del Instituto de la Mujer o cualquier otro banco de datos o estadística oficial. Se utilizan frases genéricas, contradiciendo la exigencia doctrinal de evitar las fórmulas vacías de contenido (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3). Lo mismo ocurriría, según los recurrentes, en la intervención de la vicepresidenta del Gobierno en el debate de convalidación. En suma, los recurrentes argumentan que no puede pretenderse que la apreciación política, en el margen con que cuenta el Gobierno, se efectúe sobre la base de opiniones, creencias o suposiciones. Precisan que, con ello, no se quiere decir que no exista desigualdad entre hombres y mujeres en España o que no deban seguirse aprobando medidas para mejorar la conciliación de la vida familiar o laboral, sino que en este caso no se ha justificado el uso del real decreto-ley como instrumento normativo por la vía de la extraordinaria y urgente necesidad, obligación que compete al Gobierno.
A continuación, los demandantes mencionan diversos datos del Instituto Nacional de Estadística, Eurostat y el Instituto Europeo de Igualdad con una finalidad múltiple: poner de manifiesto que el Gobierno no ha aportado ningún dato o información real y actual que permita sustentar la aseveración de la urgente y extraordinaria necesidad; refutar algunas de las afirmaciones del Gobierno al respecto, en particular sobre las consecuencias de la aplicación de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, o sobre la reducción de la brecha salarial entre hombres y mujeres; y acreditar que España ha dado siempre cumplimiento y ejecución a políticas de igualdad y ha mejorado en los últimos años en todos los indicadores las cifras y datos de desigualdad.
c) En tercer lugar, se argumenta que el Gobierno no ha justificado, debiendo hacerlo (SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10; 137/2011, de 28 de marzo, FJ 7, y 61/2018, de 7 de junio, FJ 9), cuáles podrían ser los perjuicios u obstáculos que para la consecución de los objetivos perseguidos se seguirán de la tramitación de la modificación normativa que lleva a cabo el precepto recurrido por el procedimiento legislativo parlamentario. Asimismo, se pone de manifiesto que, en el momento de disolución de las Cortes Generales (5 de marzo), poco después de la aprobación del real decreto-ley impugnado (1 de marzo), se encontraban en tramitación hasta diez proposiciones de ley con la misma temática.
d) En cuarto lugar, los recurrentes alegan que las medidas propuestas no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, tal como exige la doctrina constitucional (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9, y 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3). El reproche se refiere específicamente a los arts. 1, 2, 3 y 4, que contienen regulaciones sujetas a una aplicación paulatina, demorada en meses e incluso años, o condicionadas al desarrollo informático que debe hacer la administración o entidad gestora para la gestión, trámite y pago de una prestación, así como a la disposición final, que establece unavacatio legisde un mes, en contradicción con la alegada extraordinaria y urgente necesidad.
e) En quinto lugar, se aduce que el real decreto-ley impugnado no motiva cómo el desarrollo de los acontecimientos o la coyuntura previa justifica su aprobación: es decir, cuál sea la coyuntura específica actual, la imprevisibilidad de su desarrollo y que este sea negativo. Y se arguye que los datos existentes y los índices en materia de desigualdad arrojan una evolución positiva en general en la última década. En suma, se concluye que no hay ningún dato objetivo en la exposición de motivos que permita justificar un recrudecimiento de las circunstancias de desigualdad o un empeoramiento imprevisible de la situación.
3. Por providencia de 7 de mayo de 2019, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, por conducto del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo, se acordó publicar la incoación del procedimiento en el «Boletín Oficial del Estado», lo que se verificó en el núm. 115, de 14 de mayo de 2019.
4. Mediante escrito de 16 de mayo de 2019, el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en nombre del Gobierno y solicitó prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones. Mediante diligencia de ordenación de 16 de mayo de 2019 de la secretaria de justicia, se tuvo por personado al abogado del Estado y se prorrogó, según se había interesado, en ocho días el plazo concedido por providencia de 7 de mayo de 2019.
5. Por escritos registrados el 23 y el 31 de mayo de 2019, la presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado, respectivamente, comunicaron los acuerdos de personación de dichas cámaras en el procedimiento y ofrecieron su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. El escrito de alegaciones del abogado del Estado se registró en el Tribunal el 13 de junio de 2019.
a) Después de sintetizar la doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad y exponer el alcance de la reforma que se opera mediante el Real Decreto-ley 6/2019, aplica aquella doctrina al caso concreto, teniendo en cuenta las explicaciones del Gobierno, derivadas de las manifestaciones de su representante en el Congreso de los Diputados o contenidas en la exposición de motivos de la norma impugnada y en la respectiva memoria de análisis de impacto normativo que se aporta como documento. Se destaca que la norma persigue un objetivo fundamental consistente en garantizar la efectividad de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo, y que diversas iniciativas parlamentarias, tanto en el Congreso como el Senado, habían instado a una actuación urgente en esta materia.
En concreto, se indica que la necesidad de abordar de manera urgente los beneficios de disposiciones que palían la desigualdad se expone en el preámbulo del real decreto-ley, y se reproducen las manifestaciones realizadas por el Gobierno de la Nación, a través de su representante la vicepresidenta y ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, en el debate de convalidación del real decreto-ley celebrado el día 3 de abril de 2019, en sesión de la diputación permanente núm. 9 del Congreso de los Diputados («Diario de Sesiones» núm. 185, págs. 15-18). Por todo ello, el abogado del Estado concluye que no cabe negar que se trata de una reforma normativa estructural y puramente jurídica; es decir, que no se trata de la aprobación de un conjunto de medidas legislativas para incentivar la economía, y que pueden suponer incrementos de costes tanto a las empresas como a las administraciones públicas.
b) Desde una perspectiva general de la justificación, considera que, sin desconocer el estado de reconocimiento jurídico del principio de igualdad y no discriminación entre mujeres y hombres, la mejora en este aspecto puede requerir una reforma de urgencia. Se trata, por un lado, de una aspiración del legislador que persigue el objetivo del logro de la igualdad y no discriminación como fundamento básico y esencial de una democracia, cuya reforma cabe entender siempre —dentro del margen discrecional de ordenación política del Gobierno para aprobarla— como una necesidad perentoria; y, por otro lado, de un Gobierno cuyo objetivo no podría ser cumplido ante la proximidad, en aquel momento, cuando la norma fue aprobada, de unas elecciones generales que pudieran haber supuesto el cambio del mismo. La naturaleza de la aspiración u objetivo regulador puede incluir, a juicio del Gobierno de turno, esa perentoriedad: esto es, la conformación de un ordenamiento sectorial específico (laboral y de Seguridad Social) al principio de igualdad y no discriminación por razón de género, en un grado mayor que el existente hasta ahora. Entra dentro de la discrecionalidad política del Gobierno que se lleve a cabo esa conformación de manera rápida, lo antes posible en vista de las circunstancias, en la medida en que resultaba incierta la continuidad de ese Gobierno y de su aspiración política reformista en ese concreto sentido.
Como ha resuelto la jurisprudencia constitucional, la apreciación de la efectiva concurrencia del presupuesto habilitante forma parte de la discrecionalidad ordenadora del Gobierno, que sin duda es susceptible de fiscalización por el Tribunal Constitucional. Pero, tratándose de una reforma meramente jurídica, que no tiene por causa circunstancias o coyunturas económicas problemáticas, el Gobierno, dentro de su legítima posición ideológica en orden a conformar la realidad social, ha considerado que, en las circunstancias políticas preexistentes, demorar la reforma —dirigida a profundizar en orden a lograr mayores cotas de igualdad jurídica hombre-mujer en el campo laboral y de la ocupación— podría dar al traste con la reforma pretendida. No se está ante un uso arbitrario o abusivo del decreto-ley, sino ante una utilización para lograr un objetivo de profundización en la igualdad como valor esencial, que podría no lograrse en la tesitura política del momento.
El hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí solo, la utilización de la figura del decreto-ley, pues el carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la necesidad de un decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (SSTC 137/2011, FJ 6; 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 5; 47/2015, de 5 de marzo, FJ 5, y 139/2016, de 21 de julio, FJ 3).
Una vez sentada la urgencia de la reforma sustantiva en cuanto a los derechos en el ámbito laboral, resulta necesario que la modificación en el plano de la prestación de servicios en el sector público se equipare al de la relación laboral en el ámbito de la empresa privada; asimismo, que la normativa en materia de Seguridad Social prevea los efectos correspondientes derivados de la reforma en el plano laboral sustantivo, como hace la disposición objeto de recurso; y que, a su vez, la legislación relativa al régimen sectorial sancionador en el orden social prevea, como también hace, las posibles infracciones y sanciones. La justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante para la aprobación del real decreto-ley en estos dos campos subordinados a la reforma de la normativa laboral, no es una justificación independiente, sino que depende de la apreciación que, sobre dicha concurrencia respecto de la norma sustantiva, pueda asumirse por el Tribunal en el marco de su apreciación puramente externa.
c) Desde una perspectiva más específica de la justificación, se aborda el argumento del recurso de que la nueva regulación de los planes de igualdad en la empresa (art. 1, que modifica los arts. 45 y 46 y la disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo), constituye una modificación no inmediata en cuanto a sus propios efectos, según los plazos de adaptación que la disposición transitoria contiene. Considera que no debe suponerse que los planes difieren la aplicación de un régimen jurídico más igualitario: son conjuntos ordenados de medidas adoptadas después de valorar la propia empresa y realizar un diagnóstico de situación, con la finalidad de alcanzar la igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y mujeres y eliminar la discriminación por razón de sexo que pudiera existir en su seno. Las medidas que el plan arbitre y disponga en su realización deben ser concretas, por lo que no tendría la consideración de plan de igualdad un mero acuerdo que se limitara a incorporar los derechos ya recogidos en el ordenamiento jurídico. Esto es, la situación actual sobre la que ha de operar la nueva norma no resulta tan determinante como la necesidad de que, desde ya, las empresas vayan estableciendo planes para adoptar medidas concretas. Teniendo en cuenta el contenido mínimo de los planes, han de cubrir los siguientes ámbitos: los procesos de selección y contratación de personal, clasificación profesional y formación, promoción profesional, condiciones de trabajo, incluida una auditoría salarial entre hombres y mujeres, así como el ejercicio responsable de los derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, analizar la posible infrarrepresentación femenina y aspectos sobre retribuciones y prevención del acoso sexual y por razón de sexo. Planes que además han de ser negociados, no por centro de trabajo sino por empresa, y aprobados en convenio colectivo estatutario (art. 46), y que después exigirán su aplicación. La urgencia de su actual modificación se basa en que la aplicación efectiva del contenido de tales planes exigirá una previa fase de elaboración de los planes, su negociación con los representantes de los trabajadores y su aprobación en convenio. Si se demorara la modificación normativa de su contenido, se retrasaría evidentemente su aplicación efectiva. Resulta preciso, por tanto, aprobar el nuevo régimen con el fin de poner en marcha cuanto antes el proceso. En suma, no es del todo cierto que el real decreto-ley impugnado no modifique la realidad inmediata.
En cuanto a la modificación del régimen jurídico sustantivo del contrato laboral (art. 2 del Real Decreto-ley 6/2019, que modifica parcialmente varios artículos del estatuto de los trabajadores), se trata de un conjunto de previsiones normativas a las que los planes de empresa han de ajustarse necesariamente en su elaboración y aplicación. Tales planes presuponen una normativa concreta: su elaboración ha de tener en cuenta el nivel de protección de la igualdad que la ley establece y garantiza en cada materia afectada. Si los planes han de iniciar su elaboración a partir de la entrada en vigor del real decreto-ley (pues los plazos que impone la nueva disposición transitoria segunda se refieren a la aprobación final de dichos planes), aquellos han de recoger las modificaciones normativas que entren —que habrían de entrar— ya en vigor con el art. 1 del Real Decreto-ley 6/2019. No tendría sentido elaborar unos planes sobre la base de una normativa laboral que será modificada con posterioridad, cuando está prevista de antemano esa vicisitud. La entrada en vigor de la nueva normativa sobre los planes de empresa, si aceptamos la necesidad de su inmediatez, ha de hacerse a la par que la nueva regulación sustantiva del contrato laboral.
La regulación de los permisos y la conciliación laboral conecta también con la de la situación de los cuidadores no profesionales (art. 4), en su mayoría mujeres, y, por tanto, concurre la misma perentoriedad que se aprecia con respecto a la regulación sustantiva contenida en los arts. 1 y 2 del Real Decreto-ley 6/2019.
El régimen financiero específico en relación con la nueva situación de la dependencia que el Real Decreto-ley 6/2019 configura exigía asimismo de modo complementario un refuerzo, que el art. 5 incorpora con el nuevo «fondo de apoyo para la promoción y desarrollo de infraestructuras y servicios del sistema de autonomía y atención a la dependencia y de los servicios sociales», en coherencia con su misión de prestar apoyo financiero a las entidades y empresas que lleven a cabo dicha actividad. De esta forma, se refuerzan los recursos del sistema de autonomía y atención a la dependencia, cuya creación vino motivada, entre otras razones, por las necesidades creadas por la incorporación al mercado de trabajo de las mujeres, que son quienes han asumido tradicionalmente un mayor peso en el cuidado de estas personas (exposición de motivos de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia).
Igualmente, considera el abogado del Estado que constituyen complemento necesario las siguientes regulaciones: la que el art. 3 efectúa respecto de la relación laboral en el seno de la administración pública; la que introduce el art. 4 en materia de seguridad social (régimen de prestaciones y su respectiva causación), en tanto que la acción protectora de la Seguridad Social supone el reverso de una innovadora modificación en el ámbito del Derecho del trabajo, de la ocupación y del empleo; la que contiene el art. 6 en materia de infracciones y sanciones del orden social; y, por último, la que recoge el art. 7 que modifica la Ley 20/2007, de 11 de julio, del estatuto del trabajo autónomo, pues de no establecerse medidas análogas o parte de ellas para los trabajadores autónomos, habría podido surgir un reproche de discriminación con respecto a los trabajadores por cuenta ajena.
7. Mediante escrito de 10 de febrero de 2023, el magistrado don Juan Cortés Rodríguez García, de acuerdo con lo previsto en los arts. 217 y 221 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) en relación con el art. 80 LOTC, comunicó su voluntad de abstenerse en el conocimiento del presente recurso de inconstitucionalidad por entender que concurría la causa del art. 219.13 LOPJ. Por auto de 21 de febrero de 2023, el Pleno de este tribunal acordó estimar justificada la abstención formulada por el magistrado don Juan Cortés Rodríguez García en el presente recurso de inconstitucionalidad y apartarle definitivamente del conocimiento del mismo y de todas sus incidencias.
8. Habiendo declinado la ponencia el magistrado don César Peña Santos, por acuerdo de 7 de marzo de 2023 del presidente de este tribunal, se designó como nuevo ponente al presidente don Cándido Suárez-Pumpido Tourón.
9. Mediante providencia de 21 de marzo de 2023 se acordó señalar ese mismo día para la deliberación y votación de la presente sentencia.
1. Objeto del recurso y posición de las partes.
El recurso de inconstitucionalidad se interpone por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra el Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación.
El Real Decreto-ley 6/2019 se impugna en su totalidad por un solo motivo: la ausencia para su aprobación del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad y, por tanto, la infracción del art. 86.1 CE. Tal y como quedó reflejado en los antecedentes de esta resolución, para sustentar ese motivo de inconstitucionalidad, los recurrentes aducen diversos argumentos, que pueden resumirse de la siguiente forma:
(i) Incumplimiento del requisito «presentación explícita y razonada» de las razones para la aprobación del real decreto-ley, por cuanto la exposición de motivos del Real Decreto-ley 6/2019 contiene meras afirmaciones sin soporte basado en datos, cifras, estadísticas o información adicional que las constate (que el recurso analiza en detalle y contrapone a diversa información oficial).
(ii) Utilización de fórmulas rituales y vacías de contenido, por cuanto algunas de las frases que se emplean para ello son idénticas a las utilizadas en la motivación de la exposición de motivos del Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, por el que se modifica la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura.
(iii) No se indican los perjuicios u obstáculos que para la consecución de los objetivos perseguidos se seguirían de la tramitación de la modificación normativa que lleva a cabo el real decreto-ley impugnado por el procedimiento legislativo parlamentario, existiendo hasta diez proposiciones de ley en tramitación que versaban sobre la materia objeto de la norma.
(iv) Algunas de las medidas propuestas en el real decreto-ley no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente.
(v) No se ofrece, por parte del Gobierno, explicación sobre la coyuntura específica actual, sobre la imprevisibilidad de su desarrollo ni de que este sea negativo, pues los datos existentes y los índices en materia de desigualdad arrojan una evolución positiva en general en la última década.
El abogado del Estado solicita la desestimación íntegra del recurso, por considerar que la apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad es un juicio político que corresponde al Gobierno y en el presente caso no desborda lo manifiestamente razonable, atendiendo a las explicaciones realizadas por el Gobierno en la exposición de motivos de la norma impugnada, en el trámite de convalidación en el Congreso de los Diputados y en la memoria de análisis de impacto normativo.
2. Doctrina constitucional en relación con el presupuesto habilitante de «extraordinaria y urgente necesidad».
Acotado el problema constitucional que suscita el presente recurso de inconstitucionalidad, a la luz del art. 86.1 CE debemos acudir a la doctrina establecida por este tribunal sobre el sentido y alcance del presupuesto legitimador de la extraordinaria y urgente necesidad. Dicha doctrina ha sido expuesta, entre otras, en las SSTC 68/2007, de 28 de marzo; 31/2011, de 17 de marzo; 137/2011, de 14 de septiembre; 1/2012, de 13 de enero; 39/2013, de 14 de febrero; 34/2017, de 1 de marzo; 152/2017, de 21 de diciembre, y 61/2018, de 7 de junio. Doctrina constitucional que podemos sintetizar en los siguientes términos:
a) El concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, «una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes». Por ello mismo dijimos que es función propia de este tribunal «el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución», de forma que «el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada» y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
b) La definición por los órganos políticos de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad» debe ser explícita y razonada, y debe existir una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). No obstante, la definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad no ha de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto puede ser deducido igualmente de una pluralidad de elementos. Así pues, el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional, que son, básicamente, «los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3), debiendo siempre tenerse presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes enjuiciados» (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
c) Este tribunal ha señalado que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), pues «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8).
d) El decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, según hemos reiterado, que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 35/2017, de 1 de marzo, FJ 3).
e) El control de este tribunal consiste en un control jurisdiccionalex post, y tiene por misión velar por que el Gobierno no se aparte del margen de apreciación concedido por la norma constitucional y se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de «extraordinaria y urgente necesidad» (STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4). El control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los reales decretos-leyes, sino que ha de apoyarse en una valoración de conjunto de las circunstancias que rodean al caso (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3, y 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3).
f) En definitiva, nuestra Constitución se ha decantado por una regulación de los decretos-leyes flexible y matizada que, en lo que ahora estrictamente interesa, se traduce en que «la necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 125/2017, de 7 de julio, FJ 2, y 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, en ambos casos con cita de la STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5).
3. Explicitación por el Gobierno de la concurrencia del presupuesto habilitante de «extraordinaria y urgente necesidad»
Con arreglo a la doctrina que se acaba de recordar debemos comprobar ahora si en el Real Decreto-ley 6/2019 objeto del presente recurso de inconstitucionalidad concurre el presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el art. 86.1 CE. El análisis de los motivos explicitados por el Gobierno para la aprobación del Real Decreto-ley 6/2019, exige acudir a su exposición de motivos, al debate parlamentario de convalidación y, en su caso, al expediente de elaboración de la norma (por todas, SSTC 1/2012, FJ 7, y 39/2013, FJ 6).
a) En la exposición de motivos del real decreto-ley se afirma lo siguiente:
«La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, tuvo por objeto hacer efectivo el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, en particular mediante la eliminación de toda discriminación, directa e indirecta, de las mujeres. Se trató de una ley pionera en el desarrollo legislativo de los derechos de igualdad de género en España.
No obstante, las medidas de naturaleza fundamentalmente promocional o de fomento obtuvieron resultados discretos, cuando no insignificantes, lo que contraviene la propia finalidad de la citada ley orgánica. En la medida que este tipo de previsiones no han permitido garantizar la efectividad de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, y en tanto persisten unas desigualdades intolerables en las condiciones laborales de mujeres y hombres, al menos si una sociedad aspira a ser plenamente democrática, resulta necesaria la elaboración de un nuevo texto articulado integral y transversal en materia de empleo y ocupación, que contenga las garantías necesarias para hacer efectivo tal principio, con base en los artículos 9.2 y 14 de la Constitución Española.
Esta situación de desigualdad, visible en la brecha salarial que no ha sido reducida en los últimos años, exige una actuación urgente y necesaria por parte del Estado, puesto que la mitad de la población está sufriendo una fuerte discriminación y está viendo afectados sus derechos fundamentales. Un mayor retraso, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, conllevaría un daño de difícil reparación que no puede ser asumido por una sociedad moderna como la española. Más aún cuando las mujeres se enfrentan al reto de la Revolución Industrial 4.0, en la que las brechas de género se manifiestan en la infrarrepresentación de las mujeres en las disciplinas de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas. Los nuevos puestos laborales que están siendo creados son, a su vez, los mejores remunerados; por ello, las políticas públicas de igualdad deben remover los obstáculos que impidan el acceso y desarrollo de las mujeres en los ámbitos de la ciencia, la investigación y la tecnología.
En otros términos, concurren los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad que habilitan al Gobierno para aprobar el presente real decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución (SSTC 142/2014, FJ 3 y 33/2017, FJ 3). Además, se ha producido un claro retraso en el cumplimiento de los objetivos de igualdad y el hecho de que esta situación persista por largo tiempo no es óbice para que se haga frente a la misma por vía de la legislación de urgencia (STC 11/2002, FJ 7). El carácter estructural de una situación no impide que, en el momento actual, pueda convertirse en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad atendiendo a las circunstancias concurrentes (SSTC 137/2011, FJ 6; 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5; 139/2016, FJ 3; y 33/2017, FJ 3).
La igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres es un derecho básico de las personas trabajadoras. El derecho a la igualdad de trato entre mujeres y hombres debe suponer la ausencia de toda discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo, y, especialmente, las derivadas de la maternidad, la asunción de obligaciones familiares y el estado civil. El derecho a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres supone, asimismo, su equiparación en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de las obligaciones de tal forma que existan las condiciones necesarias para que su igualdad sea efectiva en el empleo y la ocupación.
Por ello, son contrarias al derecho a la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres las discriminaciones directas e indirectas; el acoso sexual y el acoso por razón de sexo; la discriminación por el embarazo, la maternidad, la asunción de obligaciones familiares o el ejercicio de los derechos de corresponsabilidad de la vida personal, familiar y laboral; las represalias como consecuencia de las denuncias contra actos discriminatorios; y los actos y cláusulas de los negocios jurídicos que constituyan o causen discriminación por razón de sexo.
En este sentido, los poderes públicos están obligados a adoptar medidas específicas a favor de las mujeres cuando existan situaciones patentes de desigualdad de hecho respecto de los hombres. Tales medidas, que serán aplicables en tanto subsistan dichas situaciones, habrán de ser razonables y proporcionadas en relación con el objetivo perseguido en cada caso.
Es esencial tener presente que, en la relación de trabajo, las personas trabajadoras, mujeres u hombres, tienen derecho a ejercer la corresponsabilidad de la vida personal, familiar y laboral, quedando prohibido cualquier trato discriminatorio directo e indirecto por razón de sexo.
Buscando dar a la sociedad un marco jurídico que permita dar un paso más hacia la plena igualdad, este real decreto-ley contiene siete artículos que se corresponden con la modificación de siete normas con rango de ley que inciden de forma directa en la igualdad entre mujeres y hombres».
b) En el trámite de convalidación del real decreto-ley, en la defensa del texto ofrecida por la vicepresidenta y ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, en nombre del Gobierno, ante la diputación permanente del Congreso de los Diputados (Cortes Generales, «Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», Pleno y Diputación Permanente, XII Legislatura, Año 2019, núm. 185, sesión de la Diputación Permanente núm. 9 de 3 de abril de 2019, págs. 15 a 28), se afirma, entre otras cosas, lo siguiente:
«Las cifras hablan por sí solas; seis de cada diez parados son mujeres, y aunque avanzamos, porque las últimas cifras que tenemos son de 8 835 000 mujeres afiliadas a la Seguridad Social, estamos en casi cuatro puntos porcentuales de menor empleo de las mujeres. Hay datos que explican la dificultad de las mujeres en el acceso al trabajo, en el camino curricular del desempeño de su consideración de trabajadoras en nuestro país. La cuantía de sus pensiones nos coloca no solo en una brecha, sino en múltiples brechas en las que transita nuestra vida, la de las mujeres españolas, desde el punto de vista de nuestros derechos laborales. Esto hace que el real decreto traiga causa lejana de la Ley de Igualdad de 2007, en tanto en cuanto esta ley se proponía achicar todos los espacios de desigualdad entre hombres y mujeres, y una causa mucho más cercana de otras dos leyes propuestas por el Grupo Parlamentario Socialista, una estrictamente ubicada en la brecha salarial y otra mucho más amplia en su ambición y en su contenido; y me refiero a todos y cada uno de los elementos que constituyen la igualdad laboral y ocupacional, pero sobre todo a la igualdad de trato, a la efectiva igualdad material de las mujeres españolas convertidas en trabajadoras. Hay datos que nos arrojan luz acerca de lo que ocurre en el modelo de acceso al empleo, al trabajo público o privado, y en el formato del tránsito de las mujeres hasta el final, hasta la jubilación. Tenemos pensiones menores que los hombres, hasta un 35 por 100 menos: la pensión media de las mujeres de este país es de 781 euros y la pensión media de los hombres sobrepasa los 1200. Estamos hablando de contratos parciales, que para las mujeres son el 25,36 por 100 mientras que para los varones son el 7,28. Hablamos de que las mujeres trabajadoras tienen que dedicar el 77,5 por 100 de su tiempo, que, evidentemente, detraen de su formación o de su ocio, a las denominadas tareas domésticas, mientras que los hombres trabajadores solo dedican un 32,9 de su tiempo a las mismas tareas. Estamos, por tanto, delante de un diagnóstico que nos aleja mucho de la igualdad real, de la igualdad efectiva en las condiciones de las mujeres en el trabajo.
A esto hay que añadir una circunstancia particularmente trágica, de la que no puedo dejar de dar cuenta en esta comparecencia. Si se confirmara el asesinato o la muerte de una mujer húngara ayer en la provincia de Alicante, estaríamos en el terrorífico dato de 990 mujeres asesinadas desde 2003, con la confirmación de la mujer asesinada en Tenerife a primeros de año. Se trata de garantizar la seguridad como derecho fundamental de la integridad física de nuestras vidas, como reconoce la propia Constitución, y de contemplar, a partir de nuestra seguridad como ciudadanas de una democracia, el principal derecho siguiente, que es la independencia económica, la posibilidad de proyecto personal propio a partir de las condiciones laborales.
Como ven, señorías, son razones urgentes. Para cuándo si no. Después de cuarenta años, todos los datos estadísticos arrojan año tras año la desigualdad de condiciones, los obstáculos, la no siempre igualdad de oportunidades en las que las mujeres competimos en nuestro propio sistema social, político y jurídico. Tenemos que mirar la indicación que nos hace el artículo 35, pero también el 9.2 de nuestra Constitución, para seguir desarrollándola, removiendo obstáculos y tomando decisiones legislativas en dirección a la desigualdad, en este caso acotada en las condiciones laborales».
La representante del Gobierno realizó también consideraciones específicas sobre las medidas de equiparación de los permisos de paternidad y maternidad, la obligación de confeccionar planes de igualdad de manera más exhaustiva que la establecida en la Ley Orgánica 3/2007, la publicidad de las tablas salariales, el derecho a la adaptación de la jornada de trabajo, la nulidad del despido de las mujeres víctimas de violencia de género cuyo ejercicio de derechos puede verse alterado en su camino laboral, la recuperación con cargo a la financiación pública de las cuotas de la Seguridad Social de las cuidadoras y cuidadores no profesionales y la persistencia de la brecha salarial.
c) Por último, debemos examinar el expediente de elaboración de la norma impugnada. En concreto, al igual que realizamos en la STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 5, debemos tomar en consideración el documento aportado a los autos por el abogado del Estado, cuyo nombre completo es «Memoria de análisis de impacto normativo sobre el proyecto de real decreto-ley de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación». Este documento, elaborado conjuntamente por los ministerios de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, y de Política Territorial y Función Pública, lleva fecha de 1 de marzo de 2019.
En la citada memoria se fundamenta inicialmente la necesidad de la modificación legislativa en el hecho de que las previsiones de naturaleza promocional contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, «no han permitido garantizar la efectividad de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, y en tanto persisten unas desigualdades intolerables en las condiciones laborales de mujeres y hombres, al menos si una sociedad aspira a ser plenamente democrática, resulta necesaria la adopción de medidas urgentes que contribuyan a hacer efectivo tal principio, con base en los artículos 9.2 y 14 CE».
A partir de ahí la memoria relaciona los motivos que han sido tenidos en cuenta a efectos de valorar la concurrencia de la extraordinaria necesidad, desglosando «los datos que ponen de manifiesto la existencia de una clara discriminación de la mujer respecto al hombre en materia de empleo y ocupación, que requiere de la adopción inmediata de medidas normativas para hacer frente a una coyuntura social y económica que se considera problemática». La memoria incluye datos, entre otros, en materia de empleo, sobre la incidencia en el empleo por la existencia de hijos, el número de horas semanales trabajadas, la tasa de paro, el salario anual medio y la brecha salarial de género en salarios por hora, la distribución salarial, las personas con empleo y el tiempo medio diario dedicado a las distintas actividades, las personas ocupadas y el cuidado de personas dependientes.
Por lo que se refiere específicamente a la existencia de una situación de extraordinaria urgencia, en la memoria se afirma lo siguiente:
«La situación de desigualdad insoportable e injustificable que padecen actualmente las mujeres en nuestro país les acarrea cada día unos perjuicios de difícil reparación que no pueden ser asumidos por una sociedad moderna como la española. En este sentido es necesario recordar la reiterada doctrina constitucional según la cual el hecho de que esta situación persista por largo tiempo no es óbice para que se haga frente a la misma por vía de la legislación de urgencia (STC 11/2002, FJ 7). El carácter estructural de una situación no impide que, en el momento actual, pueda convertirse en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad atendiendo a las circunstancias concurrentes (STC 137/2011, FJ 6; STC 183/2014, FJ 5; STC 47/2015, FJ 5; STC 139/2016, FJ 3, y STC 33/2017, FJ 3).
Además, los datos a que se ha hecho referencia en el apartado anterior muestran que la situación de desigualdad a que se enfrentan las mujeres en el empleo y la ocupación no evoluciona en el sentido y al ritmo que exige nuestra sociedad. Más aún, la evolución de los últimos meses muestra algunos datos de involución, por ejemplo, por lo que respecta a la brecha de género en las tasas de empleo. Ello exige adoptar medidas urgentes que atajen con carácter inmediato esta situación».
En cuanto a la necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para hacerle frente, la memoria señala que la norma proyectada aborda el problema de la discriminación de la mujer en la ocupación y el empleo desde varias perspectivas. En síntesis, afirma lo siguiente:
(i) Se extiende el alcance de la obligación de las empresas de elaborar planes de igualdad, se concreta el contenido que han de tener dichos planes y se crea la obligación de inscribirlos en el registro que se crea a tal efecto (art. 1).
(ii) Se modifica el texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto (art. 6), para definir mejor el tipo infractor correspondiente al incumplimiento de las obligaciones empresariales relativas a los planes y medidas de igualdad contemplados tanto en la Ley Orgánica 3/2007 como en el estatuto de los trabajadores o en el convenio colectivo que resulte aplicable.
(iii) Se refuerzan los derechos laborales de las personas trabajadoras que guardan una vinculación más directa con el principio de igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres: texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores (art. 2), texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (art. 3) y la Ley 20/2007, de 11 de julio, del estatuto del trabajo autónomo (art. 7).
(iv) Se adapta la normativa de Seguridad Social a las medidas previstas dentro de la regulación laboral, redefiniendo las prestaciones a la luz de los nuevos derechos (art. 4), para alcanzar un tratamiento coherente y uniforme de las modificaciones normativas propuestas, así como la coordinación de sus efectos.
(v) Se recupera la financiación de las cuotas del convenio especial de los cuidadores no profesionales de las personas en situación de dependencia a cargo de la administración general del Estado, colectivo formado mayoritariamente por mujeres (art. 4).
(vi) Se refuerzan los recursos del sistema de autonomía y atención a la dependencia (art. 5).
En suma, concluye la memoria, se trata de «un conjunto sistemático de reformas que adquieren sentido en su visión global y no desde una perspectiva meramente aislada [SSTC 23/1993, FFJJ 4 y 5; 93/2015, FFJJ 7 b) y 10; 183/2016]».
4. Examen de la motivación aducida por el Gobierno: objeciones suscitadas y orden de análisis.
De acuerdo con nuestra doctrina, la determinación de la concurrencia del presupuesto habilitante exige una doble comprobación: en primer lugar, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación; en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3; 137/2003, de 3 de julio, FJ 4; 1/2012, de 13 de enero, FJ 7; 211/2015, de 8 de octubre, FJ 4; 64/2017, de 25 de mayo, FJ 2, y 105/2018, de 4 de octubre, FJ 3).
Las objeciones suscitadas por los recurrentes se pueden ordenar de la siguiente forma. Varias objeciones se proyectan sobre la necesidad de la norma impugnada y la falta de justificación adecuada. En concreto se trata de las siguientes tres objeciones: (i) incumplimiento del requisito «presentación explícita y razonada» de las razones para la aprobación del real decreto-ley, por cuanto la exposición de motivos del Real Decreto-ley 6/2019 contiene meras afirmaciones sin soporte basado en datos, cifras, estadísticas o información adicional que las constate; (ii) utilización de fórmulas rituales y vacías de contenido, por cuanto algunas de las frases utilizadas para ello son idénticas a las utilizadas en la motivación de la exposición de motivos del Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto; y (iii) no se ofrece explicación sobre la coyuntura específica actual o la imprevisibilidad de su desarrollo ni de que este sea negativo, pues los datos existentes y los índices en materia de desigualdad arrojan una evolución positiva en general en la última década.
Las otras objeciones se refieren a la falta de urgencia del real decreto-ley impugnado: (i) no se indican los perjuicios u obstáculos que para la consecución de los objetivos perseguidos se seguirían de la tramitación de la modificación normativa que lleva a cabo el real decreto-ley impugnado por el procedimiento legislativo parlamentario, existiendo hasta diez proposiciones de ley en curso que versaban sobre la materia objeto de la norma; y (ii) diversas de las medidas propuestas no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente.
El primer grupo de objeciones se proyecta sobre el primero de los elementos del presupuesto habilitante, la definición explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad; mientras que el segundo