Categoría: Judicial

nzar aquí por el examen de la tacha que se imputa al conjunto de la ley.
El abogado del Estado, que al igual que las representaciones del Parlamento y de la Generalitat de Cataluña invoca diversos pronunciamientos de este tribunal, y, especialmente, la STC 128/2016, de 7 de julio, basa su denuncia de inconstitucionalidad referida a la integridad de la Ley en que esta solo hace referencia a la competencia autonómica del art. 150 EAC, sobre instituciones de autogobierno, pero es preciso considerar las funciones que se atribuyen a la Agencia Catalana de Protección Social para ver si se encuadran en el ámbito de actuación de la Generalitat. A su juicio, el hecho de que, pese a relacionarse con la materia de servicios sociales, no se mencionen ni las competencias de los arts. 165 y 166 EAC ni las normas de la Constitución respecto al reparto competencial en la materia, abonan la conclusión de que se pretende crear una estructura de Estado al servicio de la futura república de Cataluña, sirviendo para la ruptura del Estado y del marco constitucional, en detrimento de la soberanía nacional, que la Constitución residencia en el pueblo español. Para el abogado del Estado la Ley 21/2017, adolece de los mismos vicios que la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación, y que la Ley 20/2017, de 8 de septiembre, de transitoriedad jurídica y fundacional de la república, pretendiéndose construir un sistema de seguridad social propio, al margen del existente, e ignorando las competencias del Estado. En cambio, los letrados autonómicos niegan la premisa de que la Agencia tenga la condición de «estructura de estado» que la demanda le atribuye, alegando que el parámetro normativo que invoca el abogado del Estado no puede ser tenido como elemento interpretativo, ya que fue declarado inconstitucional y nulo, y que la norma responde estrictamente al ámbito de las competencias organizativas y en materia de servicios sociales de la Generalitat de Cataluña.
Como se puede observar, los argumentos del abogado del Estado para sustentar la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 21/2017 descansan, fundamentalmente, sobre la finalidad que presuntamente se persigue con la aprobación de dicha ley, basándose, en definitiva, en un juicio sobre las intenciones que subyacen detrás de ella, tacha que pasamos a responder a continuación.
A) La creación de la Agencia Catalana de Protección Social ya se encontraba prevista en la disposición vigésima quinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, que ordenaba al Gobierno de la Generalitat la elaboración de un anteproyecto de ley de creación de la misma, estableciendo las reglas esenciales en cuanto a su configuración en lo referido a competencias y actuaciones, limitándose el preámbulo de dicha ley a indicar sobre las disposiciones adicionales vigésima primera a vigésima sexta que «determinan la elaboración de varios planes directores y demás instrumentos de planificación». Es de significar que la mencionada Ley 3/2015 fue objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 3493-2015, interpuesto por el presidente del Gobierno, resuelto por la STC 128/2016, de 7 de julio, que la declaró inconstitucional en parte, si bien la mencionada disposición adicional vigésima quinta fue considerada constitucional en el fundamento jurídico 9 de la sentencia, aunque, en lo relativo a sus apartados 2 y 3, lo hizo interpretándolos en los términos, respectivamente, de los apartados B) c) y C) del mismo fundamento jurídico. En el primero de ellos dijimos que la mencionada disposición adicional se refiere, «con expresión algo impropia, a “competencias que […] ejerce la administración del Estado” y siendo patente que las competencias ‒correspondan a quien correspondan‒ se ostentan con título legítimo antes de ejercerse, bien puede entenderse este precepto en el sentido de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias de la comunidad autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se corresponderían, sin embargo con competencias que la Generalitat sí ostenta positivamente conforme al Estatuto de Autonomía de Cataluña. Siendo posible, sin forzar los términos del precepto, este entendimiento del mismo conforme a la Constitución, no procede declarar su inconstitucionalidad, aunque sí disponer en el fallo que esta, y no otra es la interpretación que así permite el mantenimiento de la ley en este extremo».
Por su parte, el fundamento jurídico 9 C), al analizar el apartado 3 de la disposición adicional, según el cual el plan director de la protección social ha de constituir el instrumento de «planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña», precisó que «El “modelo de gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que así cabría entender que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por una comunidad autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de nuestra doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7). Un “modelo de gestión” de estas prestaciones de Seguridad Social en Cataluña no es algo que pueda ser –en los términos dichos– determinado por la comunidad autónoma y el mandato del Parlamento para que el Gobierno de la Generalitat lo planificara ‒de entenderse así la norma‒ no dejaría de afectar por ello, sin duda, a las competencias exclusivas del Estado en virtud del artículo 149.1.17 CE, pues supondría, tal mandato, una afirmación competencial que, con semejante alcance general, carece de fundamento en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. No es este, sin embargo, un entendimiento inequívoco o concluyente de la regla enjuiciada, pues el mismo carácter inespecífico de la expresión “prestaciones sociales” consienten el ver ahora en la misma una referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad asistencial”, para las que la Generalitat es sin duda alguna competente [art. 166.1 a)], a reserva de cuando el Estado lo sea en virtud de títulos propios, competencia que, en el contexto de este mismo artículo 166, se extiende, también con claridad, a la planificación y definición de su “modelo de gestión”. Así entendido el precepto, no procede declarar su inconstitucionalidad, pero sí precisar en el fallo que solo en virtud de esta interpretación conforme a la Constitución, la regla legal puede mantenerse en el ordenamiento».
El mandato de la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015 se plasma en la Ley 21/2017, que crea la Agencia Catalana de Protección Social (art. 1), establece su naturaleza jurídica como organismo autónomo administrativo, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar y de organizarse (art. 2), sus funciones y el ejercicio de estas (arts. 3 y 4), los principios generales de actuación (art. 5). El capítulo II de la Ley (arts. 6 a 13) se destina a regular su organización, composición y régimen de funcionamiento, conteniéndose en el capítulo III su régimen económico y jurídico, dentro del cual destacan las normas relativas a sus medios y recursos económicos y presupuesto (arts. 14 y 15), a su régimen contable y su fiscalización (art. 17), a su personal (art. 18) y a su régimen jurídico (art. 19). El preámbulo de la Ley destaca la importancia del sistema de protección social, que «debe ser uno de los sistemas del estado del bienestar, junto con el de salud y el de educación y las actuaciones públicas dirigidas al empleo y la vivienda, y tiene el objetivo de garantizar las necesidades básicas de los ciudadanos y promover sus capacidades y su autonomía personales en un marco de respeto por la dignidad de las personas, a fin de que la igualdad y la no discriminación sean efectivas». Asimismo, junto con los demás instrumentos de protección vinculados al sistema de la Seguridad Social actualmente gestionados por el Estado, «es y debe seguir siendo, una de las principales garantías para asegurar una renta digna y suficiente a las personas que, por razones diversas y ajenas a su voluntad, no pueden percibir ingresos derivados del trabajo. Este sistema incluye actualmente prestaciones económicas, tanto contributivas como no contributivas, por jubilación, incapacidad temporal o permanente, viudedad, orfandad y maternidad, paternidad e hijos a cargo, entre otros. El actual catálogo de prestaciones no debería limitarse, sino ensancharse, compactarse y flexibilizarse, tanto en la vertiente contributiva como en la asistencial, para garantizar una cobertura social suficiente y adaptada a las nuevas realidades sociales y fortalecer, así, el concepto de una economía al servicio de las personas». La aspiración es avanzar hacia un modelo de protección social «que entienda el derecho a las prestaciones sociales como un derecho vinculado al mantenimiento de la vida», garantizando «el mantenimiento de la capacidad económica de los ciudadanos mediante unos ingresos suficientes ante las diferentes situaciones vitales que pueden llevar a la exclusión o la desprotección sociales, como por ejemplo la infancia en riesgo, el envejecimiento, la enfermedad, los accidentes, la discapacidad, los cambios en la familia, la violencia machista o la pérdida del trabajo o la vivienda». En definitiva, se trata de garantizar una vida digna a quienes pierden la capacidad de ser económicamente autosuficientes.
Tras hacer referencia al panorama de las prestaciones propias de la protección social en Cataluña, en función de las personas beneficiarias, de las administraciones implicadas y de los tipos de prestaciones, se destaca la complejidad administrativa que ello supone, a la que se han referido varias iniciativas parlamentarias (moción 60/X, de 21 de noviembre de 2013, sobre la renta mínima de inserción; moción 119/X, de 12 de junio de 2014, que instaba al Gobierno a crear un único órgano gestor del conjunto de prestaciones orientadas a la integración social y laboral; moción 210/X, de 7 de mayo de 2015, que instaba al ejecutivo a crear una estructura de dirección unificada de las prestaciones de protección social y de activación laboral ejercidas por varios departamentos de la Generalitat). A ello se unen los debates generados acerca de la necesidad de vertebrar políticas integrales en materia de protección social y de la necesidad de que «dichas políticas se ejecuten desde la proximidad a los ciudadanos y a las realidades socioeconómicas que los rodean». Señala el preámbulo también que es preciso que las distintas intervenciones, públicas y de la sociedad civil, se estructuren de manera coherente, reservando al sector público «la gestión directa de determinadas prestaciones y la coordinación general del sistema». Teniendo en cuenta estas premisas, y los posibles modelos organizativos que presenta la protección social, la ley 21/2017 opta por el modelo de «agencias diferenciadas de los departamentos, con personalidad jurídica propia, capacidad patrimonial, suficiencia financiera y plena autonomía para cumplir sus funciones». Se crea así la Agencia Catalana de Protección Social, «un necesario organismo autónomo administrativo que debe gestionar las prestaciones de protección social de las que la Generalidad tenga en cada momento la competencia y ejecutar las prestaciones que los diferentes entes responsables de cada uno de los ámbitos de la protección social prescriban».
Como señala el ATC 95/2021, de 7 de octubre, FJ único, los preámbulos de las leyes al carecer de valor normativo no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad [SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 4; 99/ 2012, 8 de mayo; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A b); 51/2019, de 11 de abril, FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 6 a), y 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a)]. «La doctrina citada únicamente admite que en aquellos casos en los que “los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de los preceptos impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido declarada constitucionalmente inadmisible por este tribunal” [STC 51/2019, FJ 2 a), en el mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7, y 31/2010, FJ 7]». Y, en este caso, el preámbulo de la Ley 21/2017, en conexión con la estructura de su articulado, pone de relieve la preocupación del legislador catalán por estructurar un adecuado modelo de protección social que responda al objetivo de garantizar las necesidades básicas de los ciudadanos, dotando al sistema de protección social de una apropiada organización, centrada en una agencia que concentre las funciones desarrolladas hasta el momento por distintos departamentos, gestionando y ejecutando las prestaciones de protección social en el ámbito de competencias de la Generalitat. Esta es la visión que,a priori, y sin perjuicio de lo que pueda resultar del examen de los preceptos contra los que se dirige concretamente el recurso de inconstitucionalidad, nos ofrece la lectura del preámbulo de la Ley.
B) No se puede ignorar que, como afirma el abogado del Estado, en el último inciso del párrafo décimo del preámbulo se contiene una mención que podría arrojar alguna duda sobre el objetivo de la Ley: «En este sentido, las competencias actuales y las que puedan ser asumidas por la Generalidad en materia de protección social en el marco del proceso político actual deben ser asumidas por la agencia que se crea con la presente ley». En primer lugar, tal afirmación ha de ser valorada en relación con las conclusiones que se alcancen respecto a los concretos preceptos que han sido impugnados por vulnerar las competencias estatales y teniendo en cuenta las precisiones que, sobre el alcance de las atribuciones autonómicas en estas materias ya se formularon en la citada STC 128/2016, FJ 9. En segundo lugar, a pesar de que ese inciso pueda revelar alguna intencionalidad de índole política, que es en la que fundamenta el abogado del Estado su pretensión de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley, por referencia al contexto político en el que la aprobó el Parlamento de Cataluña, ello no puede conducir a la declaración de inconstitucionalidad pretendida en el recurso, pues, aunque las referencias al contexto político en el que se ha aprobado la Ley impugnada son legítimas desde la posición procesal que ostenta el abogado del Estado en el recurso planteado, pretender analizar o inferir los verdaderos motivos del modelo organizativo que aquí se discute es llevar el debate al campo de las «intencionalidades políticas». En un proceso de estas características, en el que lo que se ventila es la infracción de las competencias estatales en materia de sanidad y sobre seguridad social (art. 149.1.16 y 17 CE), que se denuncia en el recurso, la norma impugnada debe ser interpretada y enjuiciada en atención a su propio sentido y tenor literal, en lo que tiene de atribución de competencias o de vulneración de las ajenas, no a partir de la concreta política que, con esta organización, pretenda materializarse o el contexto político que la demanda trae a colación referido a su utilización como una eventual «estructura de estado», pues esa apreciación se basa en la intención que se atribuye a la norma catalana, no en su literalidad [SSTC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5 A); y 77/2017, de 21 de junio, FJ 4]. Sentido y tenor literal de las disposiciones impugnadas que fueron las que llevaron a este tribunal a declarar, en la STC 128/2016 la inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones adicionales vigésima segunda, vigésima cuarta y vigésima sexta de la mencionada Ley 3/2015, y la constitucionalidad de su disposición adicional vigésima quinta, de la que trae causa la Ley que aquí nos ocupa.
Es preciso recordar, asimismo, que este tribunal ha rechazado ya en ocasiones anteriores pretensiones similares a la que ahora se formula [SSTC 128/2016, FJ 5 A); 90/2017, de 5 de julio, FJ 2; 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c); 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 3, y 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 C)]. En todos los casos, el Tribunal ha destacado que el control que desarrolla en su enjuiciamiento es exclusivamente de constitucionalidad, de carácter jurídico, no político, ni de oportunidad, ni de calidad técnica, ni de idoneidad, de modo que las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último no constituyen objeto de nuestro enjuiciamiento, que ha de circunscribirse a contrastar con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica, los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de constitucionalidad [por todas, SSTC 118/2016, FJ 1 d); 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 7 a), y 90/2017, de 5 de julio, FJ 10 c)]. Por ello, la norma impugnada, cuya supuesta inconstitucionalidad se ventila, debe ser interpretada y enjuiciada en atención a su estricto tenor y no a partir de la finalidad que le asigna el recurso como instrumento para la ruptura del Estado al servicio de una eventual república independiente de Cataluña.
C) Por otra parte, el hecho de que la ley solo haga referencia en su preámbulo al art. 150 EAC y no mencione ni las competencias de los arts. 165 y 166 EAC, ni las estatales establecidas en la Constitución, no es motivo para declarar la inconstitucionalidad de la Ley.
a) Hay que comenzar por descartar que el error o la insuficiencia en la mención del título que ampare la norma sea motivo determinante de su inconstitucionalidad. Este tribunal ha dicho, por referencia al legislador estatal ‒aunque el razonamiento es trasladable al legislador autonómico‒, que no solo «es libre para determinar el título competencial en el que funda sus decisiones, siendo lo único relevante que responda a un legítimo ejercicio de las competencias estatales, sino que, en todo caso, corresponde a este tribunal identificar si finalmente el título competencial concreto que ofrezca ‒cuando proceda‒ da cobertura al precepto impugnado» (STC 59/2016, de 17 de marzo, FJ 5, y también SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10, y 37/2016, de 3 de marzo, FJ 5). A mayor abundamiento, hemos afirmado de manera reiterada que del principio de seguridad jurídica «no se deriva para el legislador la obligación de invocar expresamente el título competencial que ampara sus leyes» (por todas, SSTC 36/2013, de 14 de febrero, FJ 5, y 182/2013, de 23 de octubre, FJ 14), y que los títulos competenciales «son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las comunidades autónomas; operanope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas, o de que estos incurran en una eventual “selección errónea del título que, por otra parte, en modo alguno puede vincular a este tribunal” (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4)» (STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 6).
Por tanto, la circunstancia de que el preámbulo de la Ley 21/2017 solo mencione el art. 150 EAC, aun cuando esta indicación resultara errónea o insuficiente, no afecta de ninguna manera a la constitucionalidad de la ley, siempre y cuando su contenido responda a efectivas competencias autonómicas. En todo caso, la mención de dicho precepto no puede tacharse de incorrecta, puesto que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en cuanto a su organización administrativa, incluyendo «las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa» [párrafo b)]. Como nos recuerda la STC 77/2017, de 21 de junio, FJ 4, «[l]a “potestad de autoorganización” de la comunidad autónoma (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 5) supone la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran la respectiva administración autonómica o dependen de ella (STC 55/1999, de 6 de abril, FJ 3, y las que allí se citan) que nuestra doctrina ha identificado con la competencia autonómica en materia de régimen de organización de su autogobierno, esto es, de decidir cómo organizar el desempeño de sus propias competencias. Resulta de lo anterior que la comunidad autónoma puede “conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo” (STC 165/1986, de 18 de diciembre, FJ 6), creando los departamentos o unidades que estime convenientes en orden al adecuado ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas, siempre y cuando con ello no interfiera en las que son propias del Estado».
Y el examen del articulado de la Ley 21/2017 permite apreciar que es una norma eminentemente organizativa de una entidad administrativa que va a ser la encargada de gestionar y ejecutar las prestaciones de protección social, si bien se observa, desde el mismo preámbulo, la existencia de un substrato de naturaleza sustantiva, en consideración al modelo de protección social en el que se inserta la Agencia Catalana de Protección Social, que no es sino una manifestación de la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma. Lo relevante, en cualquier caso, no es que se hayan dejado de citar las competencias en ejercicio de las cuales va a actuar la Agencia Catalana de Protección Social, sino que la comunidad autónoma ostente efectivamente dichas competencias, de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad. Y este interrogante ya recibió respuesta en la STC 128/2016 que, al analizar la constitucionalidad de la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015, precedente de la Ley 21/2017, determinó que la Comunidad Autónoma de Cataluña cuenta con competencias en los arts. 165 y 166 EAC que habilitan a la Generalitat para dotarse, en ejercicio de las que ostenta para organizar su administración (art. 150 EAC), con la Agencia Catalana de la Protección Social, extremo que no mereció reproche y en el que no se apreció indicio de inconstitucionalidad. Así lo concluyó en el fundamento jurídico 9 A), en términos que conviene reproducir aquí, puesto que habrán de servir de guía para resolver las demás cuestiones que plantea el recurso de inconstitucionalidad:
«A) La Ley encomienda al Gobierno la elaboración de un anteproyecto para la constitución, también por ley del Parlamento, de una agencia de protección social. Esta expresión («protección social»), que reiteran los apartados 2 y 3 de la disposición adicional vigésima quinta, tiene un alcance genérico, y asimismo lo tienen las fórmulas “prestaciones” o “prestaciones sociales” que figuran en aquellos números. Así lo han venido a sostener todas las partes del proceso y así es de reconocer ahora, pues, a falta de mayor concreción legal, la “protección social” y las “prestaciones sociales” podrían serlo ya en el ámbito de la Seguridad Social, ya en el correspondiente a la asistencia social, toda vez que sobre una y otra el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye determinadas competencias a la Generalitat, en el respeto, claro es, de las exclusivas del Estado en orden a la legislación básica y al régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17); precepto este de la Constitución que también prevé que puedan las comunidades autónomas ejecutar los servicios de la Seguridad Social. En lo que a esta última institución se refiere, el ya mencionado artículo 165 EAC confiere diversas competencias, a título de compartidas, a la comunidad autónoma “respetando ‒dice su número 1‒ los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera”: desarrollo y ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico; gestión del régimen económico de la Seguridad Social; organización y gestión del patrimonio y los servicios que integran la asistencia sanitaria y los servicios sociales del sistema de la Seguridad Social en Cataluña; ordenación y ejercicio de determinadas potestades administrativas sobre instituciones, empresas y fundaciones que colaboran con el sistema; reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas y, en fin, coordinación de las actuaciones del sistema sanitario vinculadas a las prestaciones de la Seguridad Social (sobre unas u otras de estas competencias y acerca de su ajuste con las exclusivas del Estado, véanse, de entre la más reciente jurisprudencia, las SSTC 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 5; 104/2013, de 25 de abril, FJ 4; 33/2014, de 27 de febrero, FJ 5, y 39/2014, de 11 de marzo, FJ 8, a cuya doctrina, en general, procede remitirse ahora). Pero también cabe reconducir a la noción de “protección social” y a la genérica, de “prestaciones sociales” las que se establezcan y provean al amparo de la competencia de la Generalitat sobre “servicios sociales” (art. 166 EAC), competencia que se califica de “exclusiva”, por más que ello, según se expresa con reiteración, no supone la exclusión de las que el Estado pueda, con arreglo a sus títulos propiosexartículo 149.1 CE, desplegar en este mismo ámbito (por todas, STC 154/2013, de 10 de septiembre, FJ 6).
Baste la referencia anterior para recordar que la Generalitat ostenta, por obra del estatuto de autonomía, determinadas competencias en orden a la protección social y, en concreto, para regular y ordenar prestaciones económicas con finalidad asistencial (Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico) y para el reconocimiento y la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social [arts. 165.1 a) y 165.1 f) EAC].»
b) Por lo que se refiere a la ausencia de mención de las competencias que ostenta el Estado en la materiaex constitutione, aparte de que esa carencia no es totalmente cierta, porque el preámbulo de la Ley se refiere expresamente a las competencias que ejerce el Estado en materia de seguridad social, tampoco resulta imprescindible dicha mención para que la Ley sea considerada constitucional, porque la Constitución y el bloque de la constitucionalidad rigen, por su propia primacía, con independencia de su mención expresa en la legislación estatal o autonómica [STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 8 C) a)]. Además, es doctrina constante de este tribunal que, al igual que el Estado, las comunidades autónomas, al ejercer sus competencias normativas, no vienen constitucionalmente obligadas a hacer expresa reserva de las competencias estatales mediante la inclusión de una cláusula de salvaguardia (STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 9). Y es que resulta contrario al principio de conservación de las normas entender que una norma rebasa el ámbito propio de competencia de quien la dicta si nada se dice en ella sobre el particular y nada se alega, además, sobre acto alguno que pueda justificar tal interpretación (STC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4). En último término, la aplicación o no de la normativa estatal no está a la disponibilidad de lo que pueda establecer la comunidad autónoma sino a lo que derive de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad, sin necesidad de cláusulas de salvaguardia [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 14 a), y 135/2006, de 27 de abril, FJ 6]. Y el silencio de la ley autonómica sobre la aplicación de la legislación estatal no puede significar nunca la exclusión de esta si su aplicación viene exigida por el bloque de la constitucionalidad, como ya se ha señalado [STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 8 C) a)].
Las consideraciones hasta aquí expuestas deben conducir, en suma, a la desestimación de la tacha de inconstitucionalidad que el abogado del Estado dirige contra la totalidad de la Ley 21/2017.
3. Una vez desechada la queja articulada contra la Ley en su conjunto, hemos de proceder al examen de las que imputan a determinados preceptos la vulneración de las competencias estatales, comenzando por el art. 2.3, cuyo tenor es el siguiente:
«La Agencia Catalana de Protección Social goza de la reserva de nombre y de los beneficios, las excepciones y las franquicias de cualquier naturaleza que la legislación atribuye a las entidades públicas responsables de la protección social.»
Según se alega en el recurso, este precepto es una garantía de homologación de la agencia con las entidades de la Seguridad Social, una vez operada la sustitución del sistema estatal, lo que podría comprometer los recursos públicos estatales, porque no se acota la posibilidad de asunción de nuevas competencias al vigente marco competencial de la Generalitat. Las representaciones del Parlamento de Cataluña y de la Generalitat no encuentran relación entre el argumento del recurso y el contenido del precepto o su encaje en el bloque de la constitucionalidad.
La impugnación de este precepto descansa en la misma premisa que la queja dirigida contra la totalidad de la Ley 21/2017: se trata de la creación de una estructura de Estado al servicio de una eventual república independiente, que pretende asumir las competencias del Estado en materia de seguridad social. Frente a ello solo cabe ofrecer la misma respuesta que hemos dado en el fundamento anterior, esto es, que nuestro enjuiciamiento es exclusivamente de constitucionalidad y no político, de modo que las intenciones del legislador, su estrategia o su propósito último no constituyen objeto de control, debiendo limitarnos a contrastar con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica, los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de constitucionalidad, atendiendo al tenor literal y sentido propio de aquellos.
En este caso, el sentido de la norma no es otro que el de definir, dentro del artículo referido a su naturaleza jurídica, el estatus de la Agencia Catalana de Protección Social, como organismo autónomo administrativo encargado del desarrollo de las funciones que se enumeran en el art. 3 de la Ley. No es, por tanto, un precepto que delimite competencias ni en el que se pueda apreciar algún exceso en ese ámbito que implique la invasión de las competencias estatales.
Por otra parte, nos encontramos ante una impugnación preventiva o hipotética, vedada en nuestra doctrina (por todas, SSTC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8, y 195/2012, de 31 de octubre, FJ 4), puesto que descansa sobre la hipótesis de que la Agencia pueda venir a sustituir el sistema estatal de Seguridad Social, que puedan comprometerse los recursos públicos estatales o que se puedan asumir por aquella nuevas competencias no previstas en el actual marco competencial de la Generalitat, posibilidades que no se derivan del tenor literal del precepto analizado. Lo que el recurso plantea, en suma, es un eventual abuso de la norma, con la intención de conculcar el vigente orden constitucional de competencias, en atención al contexto político en el que se adoptó, situación que este tribunal no puede presumir. Como señaló la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 7, «la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de estas, pues aunque el Estado de Derecho tiende a la sustitución del gobierno de los hombres por el gobierno de las leyes, no hay ningún legislador, por sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un gobernante no pueda hacer mal uso (STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, en el mismo sentido SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 14; 204/1994, de 11 de julio, FJ 6; 235/2000, de 5 de octubre, FJ 5, y 134/2006, de 27 de abril, FJ 4)».
En consecuencia, debe desestimarse la queja dirigida contra el art. 2.3.
4. El recurso dirige también sus quejas de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1, párrafos c), d) y h), y 2 del art. 3. Para un más adecuado estudio de dichas quejas, es conveniente reproducir íntegramente el precepto, sin perjuicio de destacar en cursiva los concretos apartados que son objeto de impugnación:
1. Son funciones de la Agencia Catalana de Protección Social:
a) Realizar el desarrollo ejecutivo del sistema de protección social de Cataluña, entendido como el conjunto de elementos vinculados a la protección social que son competencia de la Generalidad.
b) Gestionar de forma centralizada las prestaciones que integran los instrumentos de protección social que en cada momento sean competencia de la Generalidad y los que le atribuye la presente ley, sin perjuicio de las funciones prescriptoras de los entes y departamentos de la Generalidad con competencia material en las distintas vertientes de la protección social.
c) Organizar y gestionar los recursos que integran el sistema de servicios sociales y los que en un futuro le sean atribuidos.
d) Relacionarse con organismos equivalentes y otras administraciones públicas para la mutua colaboración y gestionar las prestaciones en que sea necesario tener en cuenta cambios de residencia o a períodos de carencia o de acreditación transcurridos en otros lugares.
e) Fomentar la investigación y la formación en materia de protección social en colaboración con los organismos responsables, centros de investigación, universidades y otras organizaciones especializadas.
f) Proporcionar apoyo técnico a los estudios, proyectos y propuestas normativas que mejoren la extensión o la eficiencia de los niveles de protección social.
g) Representar, en materia de protección social, al Gobierno en las instituciones internacionales de este ámbito.
h) Recaudar, tanto por la vía ordinaria como ejecutiva, todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades que deban ser pagadas por conceptos relacionados con la protección social en el marco de las competencias que tiene atribuidas en esta materia la Generalidad, sin perjuicio de que puedan establecerse convenios de colaboración o participar con otros entes para hacer más eficientes los procesos administrativos de recaudación, en especial los relativos a la vía ejecutiva.
2. Sin perjuicio de las funciones establecidas por el apartado 1, corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social las demás funciones que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en materia de protección social le atribuyan mediante los instrumentos jurídicos oportunos en cada caso».
El abogado del Estado agrupa sus impugnaciones en dos bloques, en función de los argumentos que sustentan la tacha de inconstitucionalidad: uno referido al apartado 1, párrafos d) y h), y al apartado 2, y el otro centrado en los apartados 1 c) y 2. Vamos a enjuiciarlas siguiendo la misma estructura del recurso.
A) En cuanto a las funciones de la agencia que se enuncian en los párrafos d) y h) del apartado 1 y en el apartado 2, se alega la vulneración de la competencia estatal exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, a la vista de las competencias autonómicas recogidas en el art. 165 EAC. En particular, el apartado 1 h) invadiría la competencia estatal en materia de «asistencia social interna» al sistema de Seguridad Social. Por su parte, la Generalitat defiende, en general, que las previsiones del art. 3 se deben interpretar de conformidad con la STC 128/2016, mientras que la representación del Parlamento de Cataluña discute la impugnación porque el párrafo d) solo atribuye a la agencia la función de relacionarse con otros organismos e instituciones en el ejercicio de sus competencias, y, en cuanto al párrafo h), no comparte la interpretación de la doctrina de la STC 239/2002 sobre la «asistencia social interna al sistema de Seguridad Social», desmintiendo el tenor literal cualquier injerencia competencial, ya que la recaudación de los medios y recursos se llevará a cabo en el marco de las competencias atribuidas a la Generalitat. Por lo que se refiere al apartado 2, alega que se trata de una cláusula de cierre que tiene carácter neutro.
a) Como bien señala el letrado del Parlamento de Cataluña, el párrafo d) enuncia una función de relación y colaboración de la Agencia Catalana de Protección Social con organismos similares y con otras administraciones públicas, que es un trasunto de dos principios esenciales del Estado de las autonomías: el principio de territorialidad de las competencias y el de colaboración entre las distintas administraciones del conjunto del Estado.
Este tribunal ha reiterado que el principio de territorialidad de las competencias es algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales (por todas, STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 45), y significa que las competencias autonómicas deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia comunidad autónoma (STC 118/2017, de 19 de octubre, FJ 5). Como nos indica la STC 79/2017, de 22 de junio, en su FJ 13 a), «el alcance territorial de las competencias autonómicas viene impuesto por la organización territorial del Estado en comunidades autónomas (art. 137 de la Constitución) y responde a la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las competencias asumidas por las distintas comunidades (STC 44/1984, de 27 de marzo, FJ 2)», de forma que el territorio autonómico «se configura como un elemento definidor de las competencias de cada comunidad autónoma en su relación con las demás comunidades autónomas y con el Estado, y permite localizar la titularidad de la correspondiente competencia, en atención al ámbito en que se desarrollan las oportunas actividades materiales».
Ahora bien, ello no implica necesariamente ‒como precisa la STC 194/2011, de 13 de diciembre, en su fundamento jurídico 5‒ «que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a lo largo del territorio de más de una comunidad autónoma, estas pierdan en todo caso y de forma automática la competencia y la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado, sin que deba justificarse la necesidad de este traslado lo que supondría, en definitiva, la utilización del principio de supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad». En tal sentido, este tribunal ha distinguido entre el ejercicio de las competencias autonómicas, que debe limitarse, como regla general, al ámbito territorial correspondiente, y los efectos del ejercicio de dichas competencias, los cuales pueden manifestarse fuera de dicho ámbito [STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18, reiterada en la STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9 a)]. Y, con carácter general, «estas consecuencias supraterritoriales son el resultado lógico de “la unidad política, jurídica, económica y social de España” que “impide su división en compartimientos estancos”, por lo que “la privación a las comunidades autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación” [STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1; doctrina luego reiterada en las SSTC 44/1984, de 27 de marzo, FJ 2, y en la ya mencionada STC 291/2005, de 10 de noviembre, FJ 3 b)]. Así, la limitación territorial de la eficacia de las normas y actos autonómicos no puede significar que esté vedado a los órganos autonómicos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias en otros lugares del territorio nacional o internacional siempre que no se condicione o enerve el ejercicio de competencias estatales propias» [STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7 b)].
Así pues, no se encuentran proscritas por el ordenamiento constitucional las actuaciones ejecutivas autonómicas por el hecho de que generen consecuencias más allá del territorio de las comunidades autónomas que hubieren de adoptarlas por estar así previsto en sus estatutos de autonomía, y ese efecto supraterritorial no determina que las competencias reviertan al Estado, pues semejante traslado de la titularidad, que ha de ser excepcional, solo puede producirse cuando «no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales […] (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8)» (SSTC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7, y 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5).
Esta última precisión nos conduce a enlazar con el principio de colaboración que, como ha declarado este tribunal, es un principio esencial del marco constitucional (STC 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3), particularmente necesario para la ordenación y el ejercicio de las respectivas potestades, que «se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado», y es consustancial «al modelo del Estado de las autonomías» (SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14, y 152/1988, de 20 de julio, FJ 6, entre otras). Como recordamos en la STC 78/2017, de 22 de junio, FJ 6, la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Y, en este caso, el art. 115.2 EAC establece que «[l]a Generalitat, en los casos en que el objeto de sus competencias tiene un alcance territorial superior al del territorio de Cataluña, ejerce sus competencias sobre la parte de este objeto situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración que se establezcan con otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por el Estado de las comunidades autónomas afectadas».
De acuerdo con las consideraciones hasta aquí expuestas, podemos concluir que la previsión del párrafo d) cuestionado se limita a contemplar un supuesto de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las autonomías, que encuentra amparo en el referido art. 115.2 EAC, así como, de manera especial, en lo dispuesto en el art. 174 EAC, que se refiere a las relaciones de colaboración de la Generalitat con el Estado (apartado 1) y con las comunidades autónomas (apartado 2), en este último caso, dirigidas a «la fijación de políticas comunes, para el ejercicio eficaz de sus competencias y para el tratamiento de los asuntos de interés común, especialmente cuando tengan un alcance supraterritorial», añadiéndose que la Generalitat «debe prestar la ayuda necesaria a las demás comunidades autónomas para el ejercicio eficaz de sus competencias». Junto a ello, los arts. 175 a 178 EAC establecen las reglas precisas conforme a las cuales se habrán de desenvolver las relaciones de colaboración con el Estado y con otras comunidades autónomas. Por consiguiente, la norma legal discutida cuenta con el debido respaldo dentro del bloque de la constitucionalidad, sin que se aprecie la denunciada vulneración de la competencia estatal exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, que se muestra, más bien, como una impugnación meramente preventiva del precepto.
b) El párrafo h) del art. 3.1 prevé la competencia de la Agencia Catalana de Protección Social para recaudar todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades que deban ser pagadas por conceptos relacionados con la protección social, en el marco de las competencias que tiene atribuidas en esta materia la Generalitat. Como ya se ha expuesto, la representación del Estado le achaca el mismo vicio de inconstitucionalidad que al párrafo d), y, además, que invade las competencias en materia de asistencia social interna al sistema de Seguridad Social.
Para dar respuesta a esta impugnación, hay que partir del carácter complejo de la materia «protección social», tan central en un Estado social como el nuestro (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 5), que puede desenvolverse, como ya se ha adelantado anteriormente, al citar la STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 9 A), tanto en el ámbito de la Seguridad Social como en el de la asistencia social, sobre los cuales ostenta competencias la Generalitat de Cataluña en virtud de lo dispuesto en los arts. 165 y 166 EAC, aunque sea con distinto alcance.
En relación con la noción material de «asistencia social» hemos declarado que «no está precisada en el texto constitucional, por lo que ha de entenderse remitida a conceptos elaborados en el plano de la legislación general, que no han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente. De la legislación vigente se deduce la existencia de una asistencia social externa al sistema de Seguridad Social y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el art. 148.1.20 CE, y, por tanto, competencia posible de las comunidades autónomas [...] Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social. En el momento actual ‒con independencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección‒ es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios» (STC 76/1986, de 9 de junio, FJ 7). Por ello, como se concluye en la STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 5, es claro que tanto las actuaciones de la Seguridad Social como las de asistencia social persiguen la atención de situaciones de necesidad, si bien, desde una perspectiva histórica que condiciona las primeras a la previa contribución de sus beneficiarios y no así a las de asistencia social.
Esta nota diferenciadora permitiría,prima facie, excluir la previsión del art. 3.1 h) del ámbito de la competencia que, en materia de asistencia social, atribuye a la Generalitat el art. 166 EAC, a la que sería extraña la función recaudadora que se contempla en el precepto, si bien los términos de este presentan una formulación tal que no permiten circunscribirlo a las contribuciones de los beneficiarios de las prestaciones, pues se refieren de forma muy amplia a contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades «que deban ser pagadas por conceptos relacionados con la protección social», enunciado en el que puede tener cabida una amplia panoplia de posibilidades no necesariamente ligadas a las contribuciones que son propias de nuestro sistema de seguridad social. Así, el art. 33.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, establece que «[l]os beneficiarios de las prestaciones de dependencia participarán en la financiación de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal». En relación con la previsión de este último precepto hemos dicho en la STC 27/2017, de 16 de febrero, FJ 3 a) que es reflejo de que el sistema para la autonomía y atención a la dependencia es universal pero no financiado exclusivamente con cargo a los presupuestos generales estatales y autonómicos, por lo cual el art. 33 de la Ley 39/2006 «prescribe el deber de contribuir de los usuarios de los servicios públicos asistenciales integrados en el catálogo del sistema para la autonomía y atención a la dependencia sufragando parte de su coste, instaurándose así el sistema del “copago” en la financiación de los servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia. De esta forma, parte del coste de estos servicios será de aportación o financiación individual o privada». Lo que importa, a nuestros efectos, es que el legislador estatal puede regular, al amparo del art. 149.1.1 CE, las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el establecimiento y la regulación de las tasas por prestación de servicios de atención asistencial incluidos en el catálogo de servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia (contenido en el art. 15 de la Ley 39/2006), en las que se instrumentaliza el «copago» de tales servicios, entendiendo que esas condiciones básicas hacen referencia «al contenido primario […] del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos [...])» [FJ 3 b)]. Ahora bien, como precisamos en esa misma sentencia, la comunidad autónoma que ha asumido la competencia exclusiva en materia de servicios sociales en su Estatuto