Categoría: Judicial

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9. El 3 de agosto de 2021 formuló sus alegaciones el fiscal. Tras exponer detalladamente la tramitación seguida en el ámbito administrativo, económico-administrativo y procesal, procede a sintetizar las pretensiones esgrimidas en la demanda de amparo, así como la tramitación seguida por este tribunal.
a) Seguidamente plantea, como cuestión previa, la inadmisibilidad del recurso de amparo. Refiere que el 9 de diciembre de 2014, la entidad demandante solicitó la práctica de una inspección tributaria, a fin de propiciar una liquidación definitiva que sustituyera a la provisional, en la que no se alegó ningún defecto en las notificaciones realizadas. Esta solicitud fue inadmitida por resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de 31 de marzo de 2016, y pese a la indicación de que frente a lo resuelto cabía interponer recurso contencioso-administrativo, la entidad recurrente consintió la misma y no interpuso el referido recurso. Así pues, cuando ulteriormente interesó la declaración de nulidad de pleno derecho, con base en las deficiencias de notificación que se indican en la demanda de amparo, la recurrente reabrió una vía administrativa ya cerrada –por consentida y no recurrida en su momento–, en la queex novoplanteó la vulneración del art. 24 CE por indefensión. Por tanto, al no haber agotado la vía impugnatoria mediante la interposición del recurso contencioso-administrativo frente a la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, concurre el motivo de inadmisión de falta de agotamiento de la vía judicial (STC 165/2012, de 1 de octubre, FJ 2).
Para el caso de que el anterior óbice no fuera apreciado, el fiscal señala que la queja relativa a la vulneración del art. 24 CE, en la vertiente del derecho de acceso a los recursos, debe inadmitirse por no haber sido invocada tan pronto como, una vez conocida tal vulneración, hubiera lugar para ello [art. 44.1 c) LOTC; SSTC 66/2009, de 9 de marzo, FJ 2, y 12/2011, de 28 de febrero, FJ 2]. Y también incurre en el óbice de falta de agotamiento de la vía judicial, porque con posterioridad al dictado de la providencia que acordó la inadmisión del recurso de casación, la entidad recurrente no efectuó denuncia de la lesión sufrida a través de la interposición del incidente de nulidad de actuaciones previsto en el art. 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), a fin de dar oportunidad al órgano judicial de reparar la referida lesión, preservando así el carácter subsidiario del recurso de amparo.
b) Para el caso de no apreciar este último motivo de inadmisión, el fiscal estima que, conforme a la doctrina constitucional en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, en la vertiente del derecho de acceso a los recursos, y desde el parámetro de control que corresponde a este tribunal (STC 7/2015, de 22 de enero, FJ 2), debe rechazarse la queja porque la indicada providencia no incorpora una motivación arbitraria, irrazonable o incursa en error patente.
c) A continuación, el fiscal se pronuncia sobre la queja de lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE por la indefensión alegada en la demanda. Comienza por reflejar la doctrina constitucional referida a las garantías del art. 24.1 CE que son extensibles al procedimiento administrativo sancionador; en particular el derecho a no padecer indefensión, con invocación expresa de la STC 169/2020, de 16 de noviembre, FJ 3 a). No obstante, advierte que, a partir de la doctrina elaborada sobre las garantías del emplazamiento en los procesos judiciales, también se ha asentado una doctrina que concierne a los procedimientos no sancionadores, de la que es exponente la STC 111/2016, de 5 de abril, FJ 5. Luego, expresamente cita la STC 47/2019, de 8 de abril, FFJJ 2 y 3, que refleja la doctrina constitucional en materia de notificaciones electrónicas, y trae a colación la doctrina de este tribunal respecto de las notificaciones, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, incluida la atinente a la validez de la notificación edictal.
Posteriormente, enumera la normativa sustantiva que considera de aplicación al caso en la fecha en que se notificó la inclusión de la recurrente en el sistema de dirección electrónica habilitada (2 de noviembre de 2011); concretamente, los arts. 27, 28 y 32 de la Ley 11/2017, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos; y los arts. 4 y 5 del Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre. En materia tributaria reseña los arts. 109 a 111, 136 y 137 LGT. Y respecto del procedimiento administrativo general, invoca los arts. 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No obstante, señala que en el art. 14.2 de la Ley 39/2015 se establece la obligación de las personas jurídicas de relacionarse por medios electrónicos con las administraciones públicas.
d) En relación con el caso, el fiscal formula las siguientes consideraciones:
(i) El objeto de la impugnación se debe circunscribir a valorar la regularidad de las notificaciones practicadas por la administración tributaria, que es lo que ha sido discutido en las sentencias judiciales.
(ii) La notificación llevada a cabo el 2 de noviembre de 2011 se realizó de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 59.2 de la Ley 30/1992 y 111 LGT, al practicarse en una persona que se hallaba en el domicilio, hizo constar su identidad y era mayor de catorce años, conforme a lo previsto en los vigentes arts. 42.2 de la Ley 39/2015 y 161 LEC.
(iii) Sin embargo, de acuerdo a la doctrina constitucional (STC 116/2006, FJ 6), no cabe presumir que la notificación personal haya llegado a conocimiento de su destinatario, máxime si se tiene en cuenta que la comunicación practicada el 2 de noviembre de 2011 adquiere particular relevancia, pues determina que las restantes notificaciones se practiquen a través de la dirección electrónica habilitada.
(iv) Consta la falta de acceso a las comunicaciones electrónicas, por parte de la entidad recurrente, en tres ocasiones sucesivas: los días 7 de marzo de 2014, 20 de mayo de 2014 y 25 de mayo de 2014. Y si bien es cierto que desde que se practicó la notificación en el domicilio de la recurrente, esta tenía una obligación de vigilancia respecto de las notificaciones recibidas, no obstante parece desproporcionado equiparar “la falta de acceso con la falta de diligencia”, conforme así se desprende de lo argumentado en la STC 47/2019, FJ 5.
(v) A la vista de lo expuesto, el fiscal estima que la tramitación del procedimiento administrativo se ha realizado sin conocimiento por parte de la entidad recurrente hasta la providencia de apremio, sin que la administración haya desplegado una actividad mínimamente indagatoria y de verificación, en cumplimiento de la finalidad prevista en el art. 59.1 de la Ley 30/1992. Ello ha dado lugar a una situación de indefensión, que impidió a la recurrente «comparecer, alegar y probar no solo en vía administrativa –que devenía extemporánea– sino también correlativamente, en vía judicial».
En estas circunstancias, el fiscal sostiene que se ha producido la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por indefensión (art. 24.1 CE), por lo que procede, para el caso de no acordar la inadmisión por falta de agotamiento de la vía judicial previa, el otorgamiento del amparo, la declaración de nulidad de las resoluciones administrativas y judiciales impugnadas y la retroacción de las actuaciones al momento anterior al dictado de la resolución de la Agencia Tributaria de 10 de abril de 2017, a fin de dictar la resolución que «corresponda respetuosa con el derecho vulnerado».
10. Por providencia de 24 de noviembre de 2022 se señaló, para la votación y fallo del presente recurso, el día 29 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y pretensiones deducidas.
En la demanda de amparo se alega, con carácter principal, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), en la vertiente del derecho de audiencia y del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho en el ámbito administrativo. Subsidiariamente, se invoca la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), en la faceta del derecho de acceso al recurso legal.
La abogacía del Estado interesa la desestimación del recurso de amparo; no obstante, en relación con la queja atribuida a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en la faceta del derecho al recurso legal, solicita la inadmisión por falta de agotamiento de la vía judicial.
El Ministerio Fiscal solicita, en primer término, la inadmisión del recurso de amparo por falta de agotamiento de la vía judicial. Subsidiariamente, interesa la inadmisión del motivo referido a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva en la vertiente del derecho de acceso al recurso legal y, para el caso de no acordarse, pide la desestimación de esa queja. Por último, interesa el otorgamiento del amparo por el motivo principal de la demanda.
2. Óbices procesales.
Varios son los motivos de inadmisión que han sido suscitados por los intervinientes en el presente recurso. Por razones de índole lógica y metodológica, en primer lugar se analizará el óbice suscitado por el Ministerio Fiscal respecto del recurso de amparo en su integridad; y para el caso de ser desestimado ese motivo, procederá entonces resolver respecto de la causa de inadmisión atinente a la queja de lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, en la vertiente del derecho de acceso al recurso legal.
a) Sostiene el Ministerio Fiscal que la demandante incurrió en un defectuoso agotamiento de la vía judicial, al no haber interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de 31 de marzo de 2016, que inadmitió a trámite la reclamación económico-administrativa formulada por la demandante de amparo el 30 de noviembre de 2015, a pesar de que en el pie de recurso se le advirtió de esa eventualidad. De ahí que la ulterior solicitud de nulidad, formulada el 30 de diciembre de 2016, supuso reabrir una vía ya cerrada, amén de plantear novedosamente la vulneración del derecho reconocido en el art. 24.1 CE. En apoyo de esta alegación cita la doctrina recogida en la STC 165/2012, de 1 de octubre, FJ 2, en virtud de la cual, «[l]a exigencia de agotamiento de la vía judicial previa tiene por objeto preservar el carácter subsidiario del recurso de amparo, evitando que el acceso a esta jurisdicción constitucional se produzcaper saltum, esto es, sin dar oportunidad a los órganos judiciales de pronunciarse y, en definitiva, remediar la lesión que luego se invoca como fundamento del recurso de amparo».
Como se relata en los antecedentes, la entidad demandante consintió la decisión adoptada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de 31 de marzo de 2016, al no interponer contra ella recurso contencioso-administrativo. No obstante, se advierte que la resolución de la Agencia Tributaria dictada el 10 de abril de 2017, pese a referir que lo decidido por el Tribunal Económico-Administrativo Regional no fue recurrido en sede contencioso-administrativa, no obstante sustentó la inadmisión de la petición de nulidad de pleno derecho en un motivo distinto; a saber, la carencia manifiesta de fundamento de esa solicitud, conforme a lo establecido en el art. 217.3 LGT. Esa decisión fue sometida al escrutinio del órgano judicial que conoció del recurso contencioso-administrativo entablado por la mercantil demandante, mientras que la desestimación acordada por este último quedó sujeta a la revisión del tribunal de apelación quien, como se ha hecho constar en los antecedentes, confirmó lo resuelto en la instancia.
Teniendo en cuenta lo acontecido, queda acreditado que los órganos judiciales intervinientes sí han tenido ocasión de dirimir la queja de lesión del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión que hizo valer la entidad recurrente, de manera que no cabe reprocharle que no hubiera intentado su reparación en la vía judicial ni, por ende, que hubiera violentado con su proceder el carácter subsidiario del recurso de amparo. Por tanto, el óbice planteado por el fiscal debe ser desestimado.
b) Distinta suerte debe correr la causa de inadmisión circunscrita a la queja dirigida exclusivamente frente a la providencia en cuya virtud se inadmitió el recurso de casación. Este tribunal ha proclamado «que el incidente de nulidad de actuaciones cumple una "función institucional […] como instrumento de tutela de derechos fundamentales ante la jurisdicción ordinaria" (STC 9/2014, de 27 de enero, FJ 3, por todas) y ha puesto de manifiesto la importancia que en este momento reviste esta vía impugnatoria, pues, como señaló la STC 43/2010, de 26 de julio, FJ 5, si el caso no tiene trascendencia constitucional, el incidente de nulidad de actuaciones constituye "la última vía que permit[e] la reparación de la vulneración denunciada" (véanse también las SSTC 153/2012, de 16 de julio, FJ 3; 2/2013, de 14 de enero, FJ 5, y 9/2014, de 27 de enero, FJ 3). Además, y esto es lo relevante en el presente caso, según ha sostenido de forma unánime y constante la doctrina del Tribunal Constitucional, el requisito del art. 44.1 a) LOTC responde "a la finalidad de preservar el carácter subsidiario del recurso de amparo, evitando que el acceso a esta jurisdicción constitucional se produzcaper saltum, es decir, sin brindar a los órganos judiciales la oportunidad de pronunciarse y, en su caso, remediar la lesión invocada como fundamento del recurso de amparo" [STC 216/2013, de 19 de diciembre, FJ 2 d), y jurisprudencia allí citada]» (STC 59/2022, de 9 de mayo, FJ 2).
En el presente caso, dado que contra la resolución que inadmitió el recurso de casación no cabía recurso alguno, de acuerdo a la doctrina transcrita resultaba preceptiva la interposición del incidente de nulidad de actuaciones regulado en el art. 241 LOPJ, a fin de intentar reparar en la vía judicial la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, en la vertiente del derecho de acceso al recurso (art. 24.1 CE) que se atribuye a la resolución indicada, amén de salvaguardar el carácter subsidiario del recurso de amparo. Por tanto, procede estimar el óbice planteado por el Ministerio Fiscal y la abogacía del Estado, en relación con la denuncia de lesión anudada a la inadmisión del recurso de casación.
3. Normativa sobre las notificaciones en el ámbito administrativo de aplicación al caso.
Teniendo en cuenta el momento en que se notificó la inclusión de la entidad demandante en el sistema de dirección electrónica habilitada y las fechas en que se realizaron las ulteriores notificaciones electrónicas, la regulación aplicable entonces era la siguiente:
(i) Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos [derogada por la disposición derogatoria única.2 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre]. Los arts. 27.6 y 28.2, 3, 4 y 5 establecen:
«Reglamentariamente, las administraciones públicas podrán establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando solo medios electrónicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.»
«2. El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales.
3. Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de régimen jurídico y del procedimiento administrativo común y normas concordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.
[…]
5. Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.»
(ii) Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre, por el que se regulan supuestos de notificaciones y comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el ámbito de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Los arts. 2, 4.1, 5 y 6.1, 2 y 5 prevén que:
«La Agencia Estatal de Administración Tributaria practicará notificaciones electrónicas a las personas y entidades comprendidas en este real decreto mediante la adhesión al sistema de notificación en dirección electrónica regulado en la Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en el artículo 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.»
«Estarán obligados a recibir por medios electrónicos las comunicaciones y notificaciones administrativas que en el ejercicio de sus competencias les dirija la Agencia Estatal de Administración Tributaria las entidades que tengan la forma jurídica de sociedad anónima (entidades con número de identificación fiscal –NIF– que empiece por la letra A), sociedad de responsabilidad limitada (entidades con NIF que empiece por la letra B) […].»
«1. La Agencia Estatal de Administración Tributaria deberá notificar a los sujetos obligados su inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada. Dicha notificación se efectuará por los medios no electrónicos y en los lugares y formas previstos en los artículos 109 a 112 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria. Adicionalmente, la Agencia Tributaria incorporará estas comunicaciones en su sede electrónica (https://www.agenciatributaria.gob.es/) a los efectos de que puedan ser notificadas a sus destinatarios mediante comparecencia electrónica con los requisitos y condiciones establecidos en el artículo 40 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
2. En los supuestos de alta en el censo de obligados tributarios la notificación de la inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada se podrá realizar junto a la correspondiente a la comunicación del número de identificación fiscal que le corresponda.
3. Cuando en aplicación del apartado 1 anterior se practique la notificación de la inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada, por medios electrónicos y no electrónicos, se entenderán producidos todos los efectos a partir de la primera de las notificaciones correctamente efectuada.»
«1. El acceso a las notificaciones practicadas por la Agencia Estatal de Administración Tributaria mediante el sistema a que se refiere el artículo 2 de este Real Decreto se efectuará por los sujetos obligados en la forma que establece la Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en el artículo 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, así como mediante enlace desde la sede electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, identificándose mediante un sistema de firma electrónica conforme con la política de firma electrónica y certificados en el ámbito de la administración general del Estado.
2. Las personas jurídicas y entidades sin personalidad podrán acceder con el sistema de firma electrónica correspondiente a la persona jurídica o entidad, así como con el de las personas que hayan acreditado su representación con la correspondiente inscripción en el registro de apoderamientos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
[…]
5. La Agencia Estatal de Administración Tributaria certificará la notificación de un acto a través de la dirección electrónica habilitada, conforme a la información que deba remitir el prestador del servicio de dirección electrónica habilitada. Esta certificación, que podrá generarse de manera automatizada, incluirá la identificación del acto notificado y su destinatario, la fecha en la que se produjo la puesta a disposición y la fecha del acceso a su contenido o en que la notificación se consideró rechazada por haber transcurrido el plazo legalmente establecido.»
(iii) La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria. En los arts. 109, 110 y 111 establece:
«El régimen de notificaciones será el previsto en las normas administrativas generales con las especialidades establecidas en esta sección.»
«1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar señalado a tal efecto por el obligado tributario o su representante o, en su defecto, en el domicilio fiscal de uno u otro.
2. En los procedimientos iniciados de oficio, la notificación podrá practicarse en el domicilio fiscal del obligado tributario o su representante, en el centro de trabajo, en el lugar donde se desarrolle la actividad económica o en cualquier otro adecuado a tal fin.»
«1. Cuando la notificación se practique en el lugar señalado al efecto por el obligado tributario o por su representante, o en el domicilio fiscal de uno u otro, de no hallarse presentes en el momento de la entrega, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en dicho lugar o domicilio y haga constar su identidad, así como los empleados de la comunidad de vecinos o de propietarios donde radique el lugar señalado a efectos de notificaciones o el domicilio fiscal del obligado o su representante.
2. El rechazo de la notificación realizado por el interesado o su representante implicará que se tenga por efectuada la misma.»
(iv) Como la notificación de la inclusión en el sistema de la dirección electrónica habilitada se efectuó mediante el servicio postal de correos, se trae a colación lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del art. 44 del Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, aprobado por el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre:
«1. En el supuesto de entrega de notificaciones a personas jurídicas y organismos públicos, se observarán las normas establecidas para la admisión y entrega de notificaciones en los artículos precedentes, con las peculiaridades establecidas en el presente artículo.
2. La entrega de notificaciones a las personas jurídicas se realizará al representante de estas, o bien, a un empleado de la misma, haciendo constar en la documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, su identidad, firma y fecha de la notificación, estampando, asimismo, el sello de la empresa.»
4. Doctrina constitucional sobre la proyección de las garantías del art. 24 CE al ámbito administrativo. Especial referencia a las notificaciones.
Reiteradamente, este tribunal ha sostenido que:
«[A]lgunas de las garantías reconocidas en el art. 24 CE no solo operan en el ámbito procesal, puesto que también despliegan su eficacia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. Ya en la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2, este tribunal afirmó que "[...] los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución".
No obstante, como quedó reflejado, entre otras, en la STC 181/1990, de 15 de noviembre, FJ 6, la traslación de esas garantías no opera de manera absoluta sino matizada: "[...] es doctrina de este tribunal que las garantías del art. 24 de la Constitución resultan de aplicación al procedimiento administrativo sancionador en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución (STC 18/1981, fundamento jurídico 2). Ahora bien, este tribunal ha tenido también oportunidad de precisar que tal aplicación no ha de entenderse de forma literal e inmediata, sino que en la medida que las garantías citadas sean compatibles con la naturaleza del procedimiento (SSTC 2/1987, fundamento jurídico 6; 29/1989, fundamento jurídico 6) lo que impide una traslación mimética de las garantías propias del procedimiento judicial al administrativo sancionador".
Sin embargo, como así se refleja, entre otras, en la STC 32/2008, de 25 de febrero, FJ 2, la exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador sí forma parte de las garantías del art. 24.2 CE que se extienden a ese contexto: "[e]ste tribunal ha reiterado que entre las garantías del art. 24 CE que son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador están los derechos de defensa y a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga (STC 226/2007, de 22 de octubre, FJ 3). A esos efectos, siendo de aplicación directa lo afirmado en relación con los procedimientos judiciales, este tribunal ha destacado la exigencia de procurar el emplazamiento o citación personal de los interesados, siempre que sea factible [...]".
Esta doctrina ha sido reiterada en la STC 63/2021, de 15 de marzo, FJ 3, en un supuesto en el que la notificación practicada en la dirección electrónica habilitada de la demandante de amparo aparece concernida: "[...] existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio delius puniendidel Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE). De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa (SSTC 93/2018, de 17 de septiembre, y 82/2019, de 17 de junio, entre otras). Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa (art. 24.2 CE) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011, de 26 de septiembre, o 169/2012, de 1 de octubre)"». (STC 84/2022, de 27 de junio, FJ 3).
Aun cuando la doctrina transcrita guarda relación con la proyección del mencionado art. 24 CE en el contexto del procedimiento administrativo sancionador, de suerte que, en principio, su traslación no estaría indicada para otros procedimientos administrativos de índole distinta, se advierte que este tribunal también ha tenido ocasión de pronunciarse, en sentido afirmativo, sobre la extensión a procedimientos administrativos no sancionadores de las garantías de emplazamiento en los procesos judiciales; más concretamente, en supuestos de notificaciones efectuadas a personas distintas del interesado. En la STC 113/2006, de 5 de abril, FJ 6, se afirma que:
«[E]ste Tribunal ha considerado que los órganos judiciales no pueden presumir, sin lesionar el derecho consagrado en el art. 24 CE, que las notificaciones realizadas a través de terceras personas hayan llegado al conocimiento de la parte interesada, cuando la misma cuestiona fundadamente la recepción del acto de comunicación procesal o la fecha en que le fue entregada la cédula por el tercero, supuesto en el cual, a la vista de las circunstancias del caso, de las alegaciones formuladas y de la prueba que pudiera eventualmente practicarse, están obligados a emitir un pronunciamiento expreso sobre la posibilidad o no de que el tercero haya cumplido con su deber de hacer llegar en tiempo el acto de comunicación procesal a su destinatario (SSTC 22/1987, de 20 de febrero, FJ 2; 195/1990, de 29 de noviembre, FFJJ 3 y 4; 275/1993, de 20 de septiembre, FFJJ 4 y 5; 326/1993, de 8 de noviembre, FJ 5; 39/1996, de 11 de marzo, FFJJ 2 y 3; 113/2001, de 7 de mayo, FFJJ 5 y 6; 199/2002, de 28 de octubre, FJ 2; y 21/2006, de 30 de enero, FJ 3).
Por esta razón, debe ofrecerse a quienes se hayan visto perjudicados por los actos de comunicación a terceras personas, la posibilidad de destruir la presunción que obra en su contra mediante la prueba de que el contenido del acto no les ha sido trasladado en tiempo y forma. En este sentido, no hemos admitido la validez de determinados actos de comunicación procesal en supuestos en que sus destinatarios finales habían acreditado, por las circunstancias concurrentes en cada caso, que no habían tenido un conocimiento efectivo de los mismos a tiempo de reaccionar en los plazos y con los mecanismos procesales establecidos en el ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, hemos negado validez a los actos de comunicación procesal realizados al conserje de una finca que reconoce no haber trasladado la notificación al interesado (STC 275/1993, de 20 de septiembre, FJ 3), al vecino que retrasa maliciosamente durante diez días el traslado de la notificación al interesado (STC 39/1996, de 11 de marzo, FJ 3), al vecino de un domicilio que se duda fuese del interesado (STC 19/2004, de 23 de febrero, FJ 4), al vecino que se niega a firmar la diligencia de notificación (STC 21/2006, de 30 de enero), e incluso al procurador que fallece el mismo día que recibe la notificación que debía trasladar (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3).
Se trata, a fin de cuentas, de valorar una eventual indefensión por "el incumplimiento por parte de una tercera persona de la carga de comunicar la citación en observancia del deber de colaboración con la justicia" (STC 82/2000, de 27 de marzo, FJ 6).
La doctrina que acabamos de sintetizar, aunque ha sido elaborada en relación con los emplazamientos en los procesos judiciales, conforme expresamos en la STC 291/2000, de 30 noviembre, es también de aplicación a las notificaciones efectuadas por la administración tributaria (FJ 5). Y la razón estriba en que, aun cuando hemos entendido que la tutela judicial efectiva no es predicable en la vía administrativa, dado que este derecho fundamental, en cuanto poder jurídico que tienen los titulares de derechos e intereses legítimos de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la solución de un conflicto, tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial, de manera que "son los jueces y tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación" (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 3; y en el mismo sentido STC 26/1983, de 13 de abril, FJ 1; y AATC 263/1984, de 2 de mayo, FJ 1; 664/1984, de 7 de noviembre, FJ 1; y 104/1990, de 9 de marzo, FJ 2), sin embargo, hemos admitido que cabe la posibilidad de que el art. 24.1 CE resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales "en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulte, el acceso a los tribunales" (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 3), como ocurre, por ejemplo, cuando en virtud de una norma "quedara impedido u obstaculizado el derecho de acceso a los tribunales de justicia" (SSTC 90/1985, de 22 de julio, FJ 4; y 123/1987, de 1 de julio, FJ 6). La indefensión originada en vía administrativa tiene relevancia constitucional, entonces, cuando la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento (en sentido parecido, STC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 4).»
5. Resolución del recurso de amparo.
Una vez reflejada la normativa y doctrina constitucional que se considera de aplicación al caso, en primer lugar procede acotar el objeto de nuestro pronunciamiento, que se circunscribe esclarecer si la forma de efectuar las notificaciones por la administración tributaria, en relación con el procedimiento de gestión que desembocó en la liquidación provisional objeto de impugnación por la recurrente, vulnera el derecho reconocido en el art. 24.1 CE.
En primer lugar, en la demanda se afirma que careció de validez la notificación de inclusión de la mercantil demandante en el sistema de dirección electrónica habilitada efectuada por el servicio postal de correos, el 2 de noviembre de 2011, dado que la persona que la recibió –la hija del representante legal de aquella– tenía dieciséis años y no mantenía vínculo alguno con la mercantil citada. En estrecha relación con la anterior alegación, se sostiene que no hay constancia fehaciente de que la entonces menor de edad entregara a su progenitor la notificación recibida. Por otro lado, se censura el proceder de la Agencia Tributaria por conferir eficacia a las notificaciones y requerimientos efectuados en la dirección electrónica habilitada asignada a la entidad recurrente, al limitarse a constatar que transcurrió el tiempo exigido por la normativa para considerar válidos los intentos de notificación, pero sin tener en cuenta la indefensión sufrida por esta última, puesto que fue sabedora de que aquella no accedió a la referida dirección electrónica habilitada y, por tanto, no tuvo conocimiento de las comunicaciones remitidas. Por último, también se reprueba la liquidación practicada por la Agencia Tributaria, puesto que esta podría haber recurrido a medios alternativos para comprobar el IVA soportado por Aurora Publicidad, S.R.L.
Comenzando por el final, cabe ya anticipar que sobre la última alegación reflejada, en aras del principio de subsidiariedad, no procede emitir un pronunciamiento en esta sede, porque esa cuestión no fue abordada específicamente por los órganos judiciales que, en distintas instancias, conocieron de las pretensiones de la entidad recurrente.
a) Tanto en el escrito de demanda como en las resoluciones judiciales se da por sentado que la notificación efectuada el 2 de noviembre de 2011 a la hija del representante legal de la mercantil demandante, tuvo lugar en el domicilio social de esta última. Sin embargo, el documento expedido por la oficina de correos de Navalagamella no corrobora ese extremo, pues refleja que tras los dos intentos fallidos de notificación en el domicilio social y haber dejado aviso en el buzón, el envío certificado fue «entregado en lista» a doña A.R.C., en su condición de «familiar» del destinatario.
Por otro lado, se advierte que en la solicitud de nulidad de pleno derecho que fue formulada la recurrente no manifestó que no hubiera tenido conocimiento de la notificación anteriormente referida, pues justificó la falta de acceso a la dirección electrónica habilitada en la carencia de los medios y conocimientos necesarios para su empleo. Fue en sede judicial, concretamente en el escrito de demanda formulado en el procedimiento ordinario núm. 30-2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 5, en el que amén de cuestionar la validez de la referida notificación, también alega que no existe constancia de que la receptora de la notificación la hiciera llegar luego a su progenitor. Por su parte, el órgano judicial de instancia proclama sin ambages la validez de la notificación hecha a la hija del administrador único de la entidad demandante, sentido en el que también se pronuncia el tribunal de apelación, si bien añade «que ha resultado indubitada la recepción por el actor de dicha notificación», aunque no expresa las razones por las que considera acreditado este extremo.
Teniendo en cuenta los datos que se han puesto de relieve, y con independencia de cuáles hubieran sido las razones por las que el servicio de correos entregó a doña A.R.C., la notificación relativa al acuerdo de inclusión de la entidad demandante en el sistema de dirección electrónica habilitada, ya que aquella no ostentaba su representación legal ni consta que estuviera en ella empleada (requisitos que el art. 44.2 del Real Decreto 1829/1999 establece en relación con la entrega de notificaciones a las personas jurídicas por el servicio postal de correos), si bien no cabe considerar acreditado que la comunicación se practicara a espaldas del representante legal de Aurora Publicidad, S.R.L., tampoco puede afirmarse categóricamente que le fuera ulteriormente entregada a aquel y, por ello, tuviera conocimiento de su contenido.
b) Una vez hechas las anteriores consideraciones, se advierte que para resolver la controversia que ahora nos ocupa deben tenerse en cuenta los siguientes extremos:
(i) La entidad demandante de amparo no accedió a ninguna de las comunicaciones que la Agencia Tributaria le remitió a través de su dirección electrónica habilitada. Por ello, no tuvo conocimiento de la iniciación y sustanciación del procedimiento de comprobación limitada iniciado, del requerimiento de aportación documental de que fue objeto ni de la liquidación provisional del IVA correspondiente al ejercicio 2012 que fue practicada por la Agencia Tributaria.
(ii) Estas circunstancias fueron conocidas por la referida entidad pública, como así se desprende del contenido de las certificaciones que se reflejan en los antecedentes de esta resolución.
(iii) El incumplimiento por la recurrente del requerimiento de documentación fue determinante del resultado de la liquidación practicada, puesto que la falta de presentación de los libros y facturas dio lugar, como también se recoge en los antecedentes de esta sentencia, a una modificación de las cuotas del IVA correspondientes a los cuatro trimestres del ejercicio 2012.
Este tribunal constata que la actuación llevada a cabo por la Agencia Tributaria no incumplió la regulación entonces vigente en materia de notificaciones electrónicas, puesto que la mercantil demandante estaba obligada a recibir las comunicaciones por esa vía, de conformidad con la normativa anteriormente compendiada. Ahora bien, vistas las circunstancias detalladas respecto de la notificación practicada por la oficina del servicio postal de correos de Navalagamella, tampoco puede afirmarse indubitadamente que la indefensión alegada se debiera a la indiligencia del representante legal de la demandante. A ello se suma, como factor de importancia no desdeñable, la particular trascendencia de la documentación cuya aportación se requirió a través de la dirección electrónica habilitada, puesto que, al no ser aportada, la Agencia Tributaria efectuó, mediante la liquidación provisional impugnada en esta sede, una rectificación de las cuotas del IVA correspondiente a los cuatro trimestres del ejercicio 2012.
Debemos insistir, a riesgo de ser reiterativos, en el hecho de que la Agencia Tributaria supo que la interesada no tuvo conocimiento del requerimiento del que fue objeto por vía electrónica; y sin embargo, no empleó formas alternativas de comunicación, a fin de advertirla del procedimiento de comprobación limitada que había iniciado y de la documentación contable que recababa, de suerte que la liquidación provisional finalmente practicada no tuvo en cuenta la eventual incidencia de los datos que los libros y las facturas solicitados pudieran contener. Y al desconocer el objeto de las notificaciones que se remitieron a su dirección electrónica habilitada, aquella tampoco pudo impugnar temporáneamente, incluso en sede judicial, la liquidación provisional finalmente practicada, lo que redundó en detrimento de su derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, aun cuando el procedimiento seguido por la administración tributaria no tuviera carácter sancionador.
A la vista de lo expuesto, si bien el supuesto de hecho ahora enjuiciado presenta diferencias no menores con el analizado en la STC 84/2022 ya citada, no obstante cabe formular la misma consideración que se recoge en su fundamento jurídico; a saber, que ante «lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento de[ la] interesad[a], pues a ello viene obligada conforme a la síntesis doctrinal expuesta».
6. Alcance de la estimación del amparo.
Por todo lo expuesto, procede estimar el amparo interesado con carácter principal en la demanda y, en consecuencia, reconocer la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), acordar la nulidad de las resoluciones judiciales y administrativas concernidas en este recurso, así como retrotraer las actuaciones al momento anterior al dictado del acuerdo de liquidación provisional, a fin de que la Agencia Tributaria proceda de manera respetuosa con el derecho fundamental lesionado.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar el recurso de amparo interpuesto por Aurora Núñez, S.R.L., y, en su virtud:
1.º Declarar que ha sido vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).
2.º Restablecerla en su derecho y, en consecuencia, declarar la nulidad de las resoluciones siguientes: (i) acuerdo de liquidación provisional dictado el 14 de mayo de 2014, por la administración de El Escorial de la Agencia Tributaria; (ii) resolución de 10 de abril de 2017, del director del Departamento de Gestión de la Agencia Tributaria; (iii) sentencia de 9 de febrero de 2018, núm. 19/2018, recaída en el procedimiento ordinario núm. 30-2017 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 5; (iv) sentencia, de 2 de octubre de 2018, núm. 165/2018, pronunciada en el recurso de apelación núm. 38-2018, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; y (v) providencia de 11 de abril de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
3.º Retrotraer las actuaciones al momento anterior al dictado del acuerdo de liquidación provisional indicado, a fin de que la Agencia Tributaria proceda de manera respetuosa con el derecho fundamental lesionado.
4.º Inadmitir la queja relativa a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso al recurso legal (art. 24.1 CE).
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintinueve de noviembre de dos mil veintidós.–Pedro José Santana Calvo.–Santiago Martínez-Vares García.–Ricardo Enríquez Sancho.–María Benítez Pérez Callejón.–Inmaculada Álvarez Huertas.–Firmado y rubricado.