Categoría: Judicial

oncursos de provisión de puestos, en el ámbito de la administración general, a la finalización de los procesos selectivos de las ofertas públicas de empleo de los años indicados y, en todo caso, antes del día 1 de julio de 2021.»
El órgano judicial proponente cuestiona la compatibilidad del precepto con la normativa básica estatal relativa al régimen estatutario de los funcionarios públicos, aprobada en virtud de la competencia del Estado sobre la materiaexart. 149.1.18 CE. Duda, en concreto, de su compatibilidad con la exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su primer puesto de trabajo tenga carácter definitivo; exigencia que resultaría expresamente del art. 26.1, en conexión con el art. 63, del Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la administración general del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la administración general del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo; y que se derivaría también de los arts. 18.4, 20.1 a) y 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, de la que constituye norma de desarrollo este reglamento.
Como con mayor detalle se ha reseñado en los antecedentes, el abogado del Estado suscribe los argumentos de la Sala proponente e interesa la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad. A ella se opone la fiscal general del Estado, por considerar que no existe contradicción efectiva entre el precepto cuestionado y la normativa básica estatal invocada como parámetro de contraste. También interesa la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad el letrado del Gobierno de Canarias, que niega tanto la existencia de contradicción como el carácter básico del Reglamento general de ingreso. Lo mismo sostiene el representante del Parlamento de Canarias, quien, además, discute el sentido y alcance de los preceptos invocados como parámetro de contraste.
2. Alcance y contenido de la duda de constitucionalidad planteada.
Con carácter previo al examen de la cuestión planteada, y a la vista del auto de planteamiento y de las alegaciones formuladas por las partes, este tribunal considera necesario aclarar tanto el alcance como el contenido de aquella; extremos ambos que, como después se dirá, inciden directamente sobre la estructura que habrá de seguir nuestro enjuiciamiento.
a) Si bien la parte dispositiva del auto de planteamiento se refiere, sin más especificaciones, al art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, ha de precisarse que la duda de constitucionalidad suscitada no afecta al párrafo primero del precepto, de modo que el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad debe entenderse limitado a su párrafo segundo, incluyendo los dos subapartados integrados en el mismo.
En efecto, lo que propiamente se cuestiona es la norma autonómica según la cual tendrá carácter provisional (y, por lo tanto, no definitivo) la adscripción al primer puesto de trabajo que se adjudique a los funcionarios de carrera de nuevo ingreso que accedan a la función pública canaria en virtud de la ejecución de las ofertas de empleo público correspondientes a los ejercicios 2015, 2016, 2017 y 2019 (párrafo segundo, subapartado primero).
Este régimen de adscripción provisional se completa con dos previsiones adicionales que no se ven directamente afectadas por los argumentos recogidos en el auto de planteamiento, pero que forman una unidad de sentido con aquel y que, por lo tanto, habremos de tener en cuenta en nuestro enjuiciamiento. La primera de estas reglas complementarias, a cuya posible inconstitucionalidad no alude en ningún momento la Sala proponente de la cuestión, consiste en el reconocimiento de los derechos retributivos y de promoción profesional propios de la adscripción definitiva a quienes, en aplicación de la norma, se vean adscritos a su primer puesto de trabajo con carácter provisional (párrafo segundo, subapartado primero). La segunda previsión complementaria, cuya constitucionalidad sí se cuestiona expresamente con el argumento de su carácter accesorio respecto de la regla de la adscripción provisional, consiste en la imposición sobre el Gobierno de Canarias de la obligación de convocar los correspondientes concursos de provisión de puestos, obligación que ha de cumplirse dentro de un límite temporal máximo (párrafo segundo, subapartado segundo).
b) El auto de planteamiento recoge, en su parte dispositiva, una única duda de constitucionalidad, cifrada, como ya se ha dicho, en la posible inconstitucionalidad mediata o indirecta del precepto cuestionado por contradicción con la normativa básica estatal reguladora del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE), extremo al que por lo tanto habrá de ceñirse nuestro enjuiciamiento.
Esta precisión se realiza a la vista de las alegaciones de las partes personadas en el presente proceso, que parecen asumir que la cuestión se ha planteado por otros motivos adicionales al estrictamente competencial; apreciación esta que, por los motivos siguientes, no compartimos.
En primer lugar, no cabe entender que la cuestión haya sido planteada también por posible vulneración del derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). En su escrito de alegaciones, la fiscal general del Estado indica que, aunque el auto de planteamiento parece reducir la duda de inconstitucionalidad al problema competencial, el órgano proponente recoge en él «una serie de razones por las que considera que se desconocen determinados derechos que corresponden legalmente a los funcionarios y […] reenvía a la providencia de audiencia, como complemento del mismo, que expresamente considera que se vulneraría también el art. 23.2 CE». Advertimos, sin embargo, que ni la fundamentación ni la parte dispositiva del auto de planteamiento realizan ninguna alusión directa a tal posible motivo de inconstitucionalidad. Tampoco cabe entender que exista remisión a la providencia de audiencia en el sentido manifestado por la fiscal general del Estado, pues en este punto lo único que señala el auto de planteamiento es que el requisito procesal de la audiencia previa que regula el art. 35 LOTC ha de entenderse cumplido también en los supuestos en que la providencia por la que se abre dicho trámite recoge varios posibles motivos de inconstitucionalidad y, finalmente, solo alguno o algunos de ellos acaban siendo incluidos en el auto de planteamiento de la cuestión. Así sucedió en el presente caso, en que el órgano proponente recogió en la providencia de audiencia como posible motivo de inconstitucionalidad el finalmente planteado ante este tribunal, pero también otros motivos –entre ellos, la potencial vulneración del art. 23.2 CE– que finalmente descartó incorporar al planteamiento de la cuestión.
En segundo lugar, y a la vista de las extensas alegaciones realizadas al respecto por las partes, ha de aclararse que el carácter presuntamente singular de la disposición legal cuestionada no se suscita como posible motivo autónomo de inconstitucionalidad, sino que se plantea en relación de instrumentalidad con la duda de contenido competencial. Así se desprende con claridad del auto de planteamiento, cuya fundamentación jurídica señala expresamente –tras exponer los motivos por los que considera que la ley cuestionada constituye una ley singular o de caso único– que «no solamente se infringirían las bases del Estado si se aprobase una ley canaria de función pública con vocación general y permanente que invadiese la competencia estatal, sino que también infringe dichas bases una ley singular o de caso único aun cuando no pretenda ser aplicada sino a determinadas ofertas de empleo público», de modo que «la infracción del derecho del Estado, y [la] consiguiente nulidad de la norma autonómica de rango legal, no dependería de la duración de la medida autonómica, sino de si materialmente colisiona con una norma básica». Lo que se plantea es, por lo tanto, no la posible inconstitucionalidad del precepto cuestionado por constituir una medida legislativa singular o de caso único, sino que, en caso de concluirse que contradice la normativa básica estatal, habría que entender que se ha producido la inconstitucionalidad mediata o indirecta a pesar de que la ley autonómica exceptúe la previsión básica estatal «con carácter excepcional y temporal».
3. Posible supuesto de inconstitucionalidad mediata por infracción del régimen estatutario básico de los funcionarios públicos: doctrina constitucional.
Según ha quedado ya indicado, la cuestión de inconstitucionalidad se formula en términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa de las disposiciones autonómicas impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la normativa básica estatal. Como se deriva de nuestra doctrina, el examen de este tipo de supuestos exige determinar, en primer lugar, si la norma estatal que se reputa infringida por el precepto autonómico cuestionado ha sido legítimamente dictada por el Estado al amparo del correspondiente título competencial básico y si tal norma es de carácter básico en sentido tanto material como formal; y, si así fuere, habrá entonces que determinar su concreto significado o alcance, con la finalidad de verificar si el precepto autonómico la contradice de modo efectivo e insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 19/2022, de 9 de febrero, FJ 2, y las allí citadas).
El análisis de estos extremos debe abordarse a la luz de la correspondiente doctrina constitucional, que puede sintetizarse como sigue.
a) Alcance de la competencia estatal sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos.
El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que, como hemos señalado desde la STC 57/1982, de 27 de julio, FJ 12, ha de entenderse referida a «los funcionarios de las administraciones públicas en general, incluyendo tanto a las del Estado como a las de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales». Por su parte, a las comunidades autónomas corresponde en esta materia «la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de la comunidad autónoma y al servicio de las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial» (entre otras muchas, STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 5).
Por lo que respecta a su contenido material, hemos señalado que el art. 149.1.18 CE, puesto en conexión con el art. 103.3 CE, reserva al legislador estatal un ámbito «cuyos contornos no pueden definirse en abstracto ya priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en esta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las administraciones públicas». Se trata, por lo tanto, de normas que «interesarán directamente a las relaciones entre estos y las administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la administración [STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c), seguida de otras muchas].
En aplicación de dicho criterio general hemos confirmado que se encuentran cubiertos por esta competencia básica estatal, entre otros extremos, la reserva al personal funcionario del ejercicio de determinadas funciones [STC 236/2015, de 19 de noviembre, FJ 5 a)]; la regulación del requisito de titulación en el ámbito de la función pública y sus excepciones, ya sea en relación con el acceso o la integración de los funcionarios en escalas o grupos, ya sea para su promoción interna (por todas, STC 171/2020, de 16 de noviembre, FJ 2, y las allí citadas); las situaciones administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial (STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 3); la determinación de los supuestos en los que pueden ser concedidos permisos o licencias (STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 8); la fijación de la duración mínima de la jornada de trabajo (STC 99/2016, de 25 de mayo, FJ 7); la determinación de los diversos conceptos retributivos de los funcionarios comunes a todas las administraciones públicas (STC 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6); ciertos elementos del régimen disciplinario (STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 5); reglas sobre representación y acción colectiva de los funcionarios (STC 102/1988, de 28 de junio, FJ 4); o la regulación de la pérdida de la condición de funcionario (STC 1/2003, FJ 3).
En todo caso, conviene recordar que los arts. 23.2 y 103.3 CE imponen ciertas exigencias formales y materiales sobre la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, que habrán de ser observadas, en sus respectivos ámbitos de competencia, tanto por el Estado como por las comunidades autónomas. Así, hemos dicho que del art. 103.3 CE se desprenden, entre otros extremos, una reserva de ley de alcance relativo [STC 99/1987, FJ 3 c)] y la opción constitucional por una relación funcionarial de naturaleza estatutaria que, por lo tanto, ubica al funcionario público en «una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad» (STC 99/1987, FJ 6). En cuanto al derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 23.2 CE), hemos señalado, por lo que ahora interesa, que se trata de una especificación del principio de igualdad que consagra el art. 14 CE (por todas, STC 363/1993, de 13 de diciembre, FJ 4); que no otorga el derecho a desempeñar determinadas funciones públicas, sino solamente a impugnar toda medida que quiebre la igualdad (STC 192/2012, de 29 de octubre, FJ 5, y las allí citadas); y que de él se deriva la exigencia de respetar la igualdad (garantizada a través de los principios de mérito y capacidad) no solo en el acceso a la función pública, sino también, aunque con intensidad diferente, en toda la relación funcionarial, incluyendo el desarrollo o promoción de la carrera administrativa (por todas, STC 131/2017, de 13 de noviembre, FJ 4).
b) El concepto de legislación básica.
Acerca de las normas básicas estatales hemos señalado, desde la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, que, aun careciendo de efectos atributivos de competencias que puedan alterar el sistema constitucional y estatutario, tienen por objeto delimitar el espacio normativo al que las comunidades autónomas deben circunscribirse cuando ejercitan, en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas. La definición de lo básico constituye una operación «que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para asegurar que las [comunidades autónomas] tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deben someter sus competencias». Y, correlativamente, «la función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este tribunal confieren los arts. 161.1 c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura».
A la primera de estas dos finalidades –garantizar la pervivencia de un ámbito de normación reservado a las comunidades autónomas– responde la noción material de lo básico. Así, hemos señalado que una norma es materialmente básica si «garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, seguida de otras muchas). Al establecer ese común denominador normativo, el Estado «no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).
Como regla general, la función –característica de lo básico– de garantía de la existencia de un común denominador normativo sobre una materia se cumple a través de la aprobación de normas básicas que son aplicables de manera directa a todo el territorio del Estado. Sin embargo, conforme a la doctrina establecida en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, el Estado puede, excepcionalmente, asegurar el cumplimiento de esa función a través de normas materialmente básicas que resulten de aplicación a las comunidades autónomas durante el periodo transitorio en que aún no se haya aprobado la correspondiente normativa autonómica, siempre que concurran estrictos requisitos. Como indicamos entonces, «las competencias del Estado le permiten a este dictar las normas que, en cuanto complemento estrictamente necesario o indispensable, sean precisas para asegurar, de forma transitoria y hasta que se produzca el desarrollo legislativo autonómico pertinente, la eficacia y aplicación en todo el territorio nacional de las regulaciones que establezca en ejercicio de esas competencias. Lo contrario supondría que la efectividad de las normas básicas o de las condiciones básicas establecidas por el Estado quedara al albur de la voluntad de los legisladores autonómicos y ello sería claramente contrario al orden constitucional de distribución competencial, así como a la propia finalidad a la que responde la existencia de la legislación básica» (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8).
Por su parte, la noción formal de lo básico persigue evitar la incertidumbre acerca de qué normas son básicas y cuáles no, en defensa de las competencias autonómicas. Esta dimensión de lo básico se traduce en la preferencia por la ley formal, pues «solo a través de este instrumento normativo se alcanzará [...] una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias»; preferencia que se completa con la posibilidad excepcional de que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno regule «alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de esta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases» (STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 8). Adicionalmente, hemos indicado que «la propia ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, seguida de otras muchas).
c) Contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Por lo que respecta a la exigencia de que, para que exista inconstitucionalidad mediata, la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa, hemos reiterado que resulta necesario verificar si la contradicción entre ambas existe y es verdadera y real, de modo que no pueda ser salvada con una interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución (STC 4/1981, de 2 de febrero). Y ello porque, en este segundo escenario, «el principio de conservación de la ley (SSTC 63/1982, de 20 de octubre, y 16/1998, de 26 de enero) habilita a este tribunal para concluir que, de esa manera interpretada, la norma impugnada no sería contraria al orden constitucional de competencias» (por todas, STC 113/2010, de 24 de noviembre, FJ 2).
4. Examen del carácter legítimamente básico de las normas estatales invocadas como parámetro de contraste.
a) Síntesis de la controversia.
Según el auto de planteamiento, el precepto autonómico cuestionado colisionaría con la norma estatal que exige que la adscripción de los funcionarios de carrera de nuevo ingreso a su puesto de trabajo tenga carácter definitivo. Dicha norma, que gozaría de carácter básico, habría sido legítimamente dictada por el legislador estatal en ejercicio de su competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE), y estaría recogida en el art. 26.1 del Reglamento general de ingreso (en conexión con el art. 63 del mismo texto reglamentario), así como en los arts. 18.4, 20.1 a) y 21 de la Ley 30/1984, a los que los citados preceptos reglamentarios vendrían a desarrollar y complementar.
Como con mayor detalle se indica en los antecedentes de esta sentencia, coinciden con este planteamiento tanto el abogado del Estado (que se refiere en exclusiva al Reglamento general de ingreso) como la fiscal general del Estado (que alude, además, a la Ley 30/1984). El letrado del Gobierno de Canarias niega carácter básico al Reglamento, y también lo hace el letrado del Parlamento de Canarias, que sí reconoce naturaleza básica a la Ley 30/1984. Acerca del Reglamento general de ingreso, la representación procesal del Gobierno y del Parlamento de Canarias señalan que las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos han de ser establecidas mediante ley formal por exigencia de la reserva de ley prevista en el art. 103.3 CE, e indican que no cabe considerar básica a una norma que se dota a sí misma de carácter supletorio, como hace el Reglamento en su art. 1.3.
b) Existencia de competencia estatal para regular la materia controvertida.
Aunque no ha sido discutido por ninguna de las partes, procede comenzar el enjuiciamiento aclarando que la regulación del régimen de adscripción de los funcionarios de carrera a su puesto de trabajo forma parte del núcleo del régimen estatutario de los funcionarios públicos cuya regulación básica corresponde al Estadoexart. 149.1.18 CE. Y ello con independencia de que el legislador estatal decida regular esta cuestión de modo autónomo o bien configurándola como un elemento complementario del régimen de ingreso en la función pública y/o del de provisión de puestos de trabajo entre quienes ya son funcionarios de carrera. El modo –provisional o definitivo– en que el funcionario se vincula a su puesto de trabajo es en todo caso un extremo que atañe a sus «derechos, deberes y responsabilidades», máxime teniendo en cuenta que el desempeño del puesto se configura en el ordenamiento español como la pieza fundamental de la carrera administrativa de los funcionarios. Y ello sin perjuicio de que, según se configure su regulación, pueda también afectar a la «adquisición de la condición de funcionario» y/o al «modo de provisión de puestos de trabajo». Lo relevante desde la perspectiva que nos ocupa es que se trata, en todo caso, de aspectos de la relación funcionarial que están cubiertos por la competencia básica estatal del art. 149.1.18 CE, según la doctrina constitucional que hemos reseñado en el fundamento jurídico 3 a) de esta sentencia.
c) Examen del carácter básico de los preceptos invocados como parámetro de contraste.
Sentado lo anterior, resulta necesario analizar si los concretos preceptos que han sido invocados como parámetro de contraste –recogidos, como ya se ha dicho, en la Ley 30/1984 y en el Reglamento general de ingreso– pueden ser o no considerados como básicos desde una perspectiva tanto formal como material, en el sentido que a estas expresiones atribuye la doctrina constitucional.
La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, se dictó, a tenor de su art. 1.3, al amparo de la competencia básica estatal sobre régimen estatutario de los funcionarios públicos. Los preceptos que el auto de planteamiento invoca como parámetro de contraste [arts. 18.4, 20.1 a) y 21] tienen carácter formalmente básico según expresa el citado art. 1.3 de la ley. Ha de recordarse, además, que la constitucionalidad de dicho art. 1.3 fue confirmada por la STC 99/1987, FJ 2, a la que nos remitimos en este punto. No cabe tampoco dudar de que los preceptos de la Ley 30/1984 citados en el auto de planteamiento sean materialmente básicos, en tanto que en ellos se regulan cuestiones que, según ha confirmado la doctrina constitucional reseñada en el fundamento jurídico 3 a)supra, pertenecen a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Se trata, en concreto, de la «adquisición de la condición de funcionario» (art. 18.4 de la ley 30/1984, que regula la oferta de empleo público), el «modo de provisión de puestos de trabajo» (regulada en el art. 20.1 de la ley) y «las condiciones de promoción de la carrera administrativa» (art. 21 de la ley). Estamos, en definitiva, ante preceptos tanto formal como materialmente básicos.
Por lo que respecta al Reglamento general de ingreso, aduce la representación procesal del Gobierno y del Parlamento de Canarias que no cabe reconocer naturaleza básica a preceptos que, como los arts. 26.1 y 63 del mencionado texto normativo, son de rango reglamentario y, además, resultan de aplicación meramente supletoria a las comunidades autónomas (pues, según su art. 1.3 «este Reglamento tendrá carácter supletorio para todos los funcionarios civiles al servicio de la administración del Estado no incluidos en su ámbito de aplicación y los de las restantes administraciones públicas»). Frente a ello hemos de recordar, de entrada, que la posible existencia de normas básicas reglamentarias y de normas básicas que se aplican solo transitoriamente a las comunidades autónomas –hasta que estas aprueben su propia regulación– ha sido expresamente aceptada por la doctrina constitucional, siempre que se cumplan determinados requisitos. A los efectos del presente proceso no es necesario, sin embargo, dilucidar si los arts. 26.1 y 63 del Reglamento general de ingreso cumplen tales requisitos y si por lo tanto gozan de carácter básico. Y ello porque, encontrándonos ante un posible supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta, el eventual carácter básico de los referidos preceptos deviene carente de relevancia desde el momento en que el Estado los dota de aplicabilidad meramente supletoria a las comunidades autónomas y, con ello, permite que su aplicación sea lícitamente desplazada por la normativa autonómica propia; desplazamiento que imposibilita la existencia de contradicción efectiva entre la norma autonómica y la estatal.
En atención a ello, concluimos que el art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, al regular el régimen de adscripción de los funcionarios de nuevo ingreso para los supuestos incluidos en su ámbito de aplicación, ha desplazado para tales supuestos la aplicación de los preceptos del Reglamento general de ingreso invocados como parámetro de contraste en el auto de planteamiento, decayendo así el presupuesto indispensable para una declaración de inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulneración de aquellos. El objeto de nuestro enjuiciamiento ha de quedar reducido en adelante a la posible contradicción del precepto cuestionado con la Ley 30/1984.
5. Examen del contenido de las normas estatales invocadas como parámetro de contraste.
a) Síntesis de la controversia.
Sentado el carácter tanto formal como materialmente básicoexart. 149.1.18 CE de los preceptos de la Ley 30/1984 invocados como parámetro de contraste, a continuación hemos de dilucidar si en ellos se contiene una norma del sentido y alcance que, según se ha detallado en los antecedentes de esta sentencia, propugna el auto de planteamiento y apoyan tanto el abogado del Estado como la fiscal general del Estado.
Únicamente se opone a tal interpretación el letrado del Parlamento de Canarias, que afirma que no existe un derecho de los funcionarios de nuevo ingreso a ser adscritos a un destino definitivo en su primer nombramiento y que, en tal sentido, argumenta que «la doctrina viene afirmando que el funcionario público es titular del derecho al cargo, es decir, del derecho a no ser privado de la condición de funcionario, pero no es en cambio titular del derecho a obtener un destino concreto».
b) La adscripción definitiva del funcionario de carrera de nuevo ingreso como exigencia de la Ley 30/1984.
La Ley 30/1984 configura como sistemas ordinarios de provisión de puestos de trabajo el concurso [art. 20.1 a)], y la libre designación con convocatoria pública, si bien el uso de este segundo sistema se restringe a la cobertura de determinados puestos [art. 20.1 b)]. Frente a estos mecanismos ordinarios de provisión, la adscripción provisional se regula en la Ley 30/1984 con una vocación eminentemente restrictiva y residual, únicamente para supuestos tasados y expresamente definidos en la propia ley, y siempre supeditado a que esos supuestos no puedan afrontarse a través de los mecanismos ordinarios del concurso y la libre designación.
En efecto, la Ley 30/1984 se refiere a la adscripción provisional solamente en dos de sus preceptos. Por una parte, el art. 21.2 b) prevé el «desempeño provisional del puesto de trabajo» como mecanismo de garantía del nivel del puesto aplicable a aquellos funcionarios que cesen en un puesto de trabajo (incluyendo los casos de supresión de tal puesto) sin obtener otro por los sistemas de concurso o de libre designación con convocatoria pública. De otro lado, el art. 29bispermite la adscripción provisional de los funcionarios de carrera que reingresen al servicio activo y no tengan reserva de plaza y destino: en estos casos, el reingreso se efectuará mediante la participación del funcionario en las convocatorias de concursos o de libre designación y, en caso de reingreso mediante adscripción provisional, el puesto así asignado habrá de convocarse para su provisión definitiva en el plazo máximo de un año, quedando el funcionario obligado a participar en la correspondiente convocatoria.
Resulta de ello que la Ley 30/1984 configura a la adscripción provisional como un mecanismo excepcional de provisión de puestos de trabajo aplicable únicamente a quienes ya habían desempeñado otro puesto con anterioridad, en los supuestos residuales en que el funcionario deviene transitoriamente carente de un puesto obtenido conforme a los sistemas normales de provisión (concurso o libre designación), ya sea porque el puesto del que procede ha sido suprimido, porque ha sido cesado o removido del mismo, o porque reingresa al servicio activo sin gozar de reserva de plaza y destino. La finalidad de este mecanismo, tal y como ha sido diseñado por la normativa básica estatal, es garantizar en todo caso el desempeño de un puesto de trabajo a los funcionarios de carrera y, con ello, proteger su carrera administrativa, al margen de que sirva también, indirectamente, para facilitar la flexibilidad organizativa de las administraciones públicas. En otras palabras, el legislador básico estatal ha configurado la adscripción provisional como una mera consecuencia o elemento corrector de los supuestos incidentales de cese, supresión del puesto o reingreso al servicio activo de los funcionarios de carrera. Supuestos en los que no pueden encontrarse en ningún caso los funcionarios de carrera de nuevo ingreso.
Debe destacarse, por lo demás, que el tipo de situaciones residuales en las que la Ley 30/1984 permite la adscripción provisional se caracterizan por el elemento común de que el acceso al puesto se produce sin una previa convocatoria pública y sin un verdadero procedimiento competitivo entre varios aspirantes basado en criterios de mérito y capacidad, rasgos que sí caracterizan a los mecanismos ordinarios del concurso y la libre designación según el art. 20.1 de la Ley 30/1984. Este es el motivo por el que tradicionalmente los tribunales ordinarios han entendido, al interpretar dicha ley, que el nivel del puesto desempeñado en adscripción provisional no puede ser tenido en cuenta a efectos de la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal; elemento este que explicaría que la disposición cuestionada haya incluido, como regla accesoria, la que establece que, para los funcionarios de nuevo ingreso incluidos en su ámbito de aplicación, «[s]in perjuicio del reconocimiento, cuando proceda, de sus servicios previos, su antigüedad será computada desde la fecha de su toma de posesión, a todos los efectos, tanto retributivos como de promoción profesional, y el tiempo servido en puestos a los que el citado personal funcionario se haya adscrito provisionalmente se computará para la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal».
En atención a lo hasta ahora expuesto debemos concluir que el modelo básico de función pública diseñado por la Ley 30/1984 incluye la exigencia de que la adscripción del funcionario de carrera de nuevo ingreso a su puesto de trabajo tenga carácter definitivo. Como señala la fiscal general del Estado, el art. 26.1 del Reglamento general de ingreso viene, de este modo, a explicitar lo que es regla general en la legislación básica sobre función pública. Así se deriva de la imposibilidad lógica de que los funcionarios de nuevo ingreso incurran en los supuestos excepcionales en los que la normativa básica permite la adscripción provisional. Esta es la perspectiva desde la cual ha de entenderse el art. 18.4 de la Ley 30/1984, que cuando establece que «[l]as vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición de funcionarios», no dispone solo la innecesariedad de agotar los concursos previos entre funcionarios, sino que establece el derecho de los funcionarios de nuevo ingreso a ser nombrados en su puesto con carácter definitivo, sin que ello pueda condicionarse a la realización de concursos de provisión que hayan de ser convocados con posterioridad a la terminación del proceso.
c) La coherencia del régimen de adscripción de la Ley 30/1984 con el previsto en el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público.
A lo dicho debe añadirse que el régimen de adscripción de los funcionarios de carrera de nuevo ingreso que resulta de la Ley 30/1984 no solo no contradice, sino que es plenamente coherente con el que deriva del vigente texto refundido del estatuto básico del empleado público. Precisión esta necesaria por cuanto las previsiones de la Ley 30/1984 relativas a la ordenación, planificación y gestión de recursos humanos han de entenderse vigentes en las comunidades autónomas que, como Canarias, aún no han procedido a dictar su legislación propia en desarrollo del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, únicamente en tanto no se opongan a lo establecido en dicho texto refundido (apartado segundo de la disposición final cuarta TRLEEP, en relación con la disposición derogatoria única del mismo texto).
El texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público solamente se refiere a la posible vinculación provisional del funcionario de carrera al puesto de trabajo en dos preceptos, ninguno de los cuales se refiere a situaciones en las que pueda encontrarse un funcionario de nuevo ingreso. El primero de ellos alude a la adscripción provisional solo de manera implícita. Se trata del art. 78, que, tras configurar al concurso y a la libre designación con convocatoria pública como procedimientos básicos de provisión de puestos de trabajo (apartado 2), permite en su apartado 3 que las leyes de función pública que se dicten en desarrollo del Estatuto básico establezcan otros procedimientos de provisión, si bien limita esta posibilidad a «los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos». Se trata, como puede observarse, de supuestos idénticos o materialmente análogos a aquellos para los que la Ley 30/1984 permite excepcionalmente la adscripción provisional del funcionario al puesto de trabajo. La segunda mención del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público al desempeño provisional del puesto de trabajo tiene carácter explícito y se recoge en su art. 81.3, que regula la movilidad del personal funcionario de carrera. Según este precepto, «[e]n caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación». Se trata de un supuesto adicional a los de cese, remoción del puesto y reingreso contemplados en la Ley 30/1984, pero que se prevé solamente para los supuestos de urgencia en el marco de procesos de movilidad de los funcionarios entre dos puestos distintos; situación en la que, como es obvio, tampoco puede encontrarse quien accede por primera vez a un puesto de trabajo como funcionario de carrera.
Debemos concluir, por ello, que la adscripción definitiva al puesto de trabajo del funcionario de nuevo ingreso forma parte del modelo básico de función pública diseñado por el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público. Desde esta perspectiva debe entenderse lo dispuesto en el art. 62 TRLEEP, que supedita la adquisición de la condición de funcionario de carrera al cumplimiento sucesivo de varios requisitos: la superación del proceso selectivo; el nombramiento como funcionario por la autoridad competente, que ha de publicarse además en el diario oficial correspondiente; la jura o promesa de acatamiento de la Constitución (y del estatuto de autonomía, en su caso); y la toma de posesión, en el plazo previsto desde el nombramiento, de la plaza asignada al funcionario. El nombramiento como funcionario de carrera por la autoridad competente implica la asignación al funcionario de la plaza que le corresponda según el orden obtenido en el proceso selectivo. Esa asignación inicial de plaza lo es –como todas las asignadas por concurso– con carácter definitivo y determina que el funcionario de nuevo ingreso quede en situación de servicio activo en el cuerpo o escala de pertenencia, de conformidad con el art. 86 TRLEEP.
Debe además tenerse en cuenta lo establecido en la disposición adicional novena TRLEEP, a cuyo tenor «[l]a carrera profesional de los funcionarios de carrera se iniciará en el grado, nivel, categoría, escalón y otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la superación del correspondiente proceso selectivo, que tendrán la consideración de mínimos. A partir de aquellos, se producirán los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito». En el futuro, el funcionario podrá participar en los concursos de provisión de puestos de trabajo que se convoquen por la autoridad competente; participación que el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público diseña como voluntaria, pues solamente existe obligación de concursar cuando se trata de la asignación de destino inicial –momento en que, según acaba de indicarse, el funcionario de nuevo ingreso ha de pedir plaza necesariamente, so pena de no perfeccionar la condición de funcionario de carrera– o, lógicamente, cuando es objeto de concurso la plaza que el funcionario venía desempeñando en régimen de adscripción provisional.
6. Examen de la contradicción de la norma cuestionada con la legislación básica estatal.
a) Síntesis de la controversia.
Según la interpretación de la Sala proponente de la cuestión de inconstitucionalidad, que suscribe el abogado del Estado, la regla de la adscripción provisional contenida en el precepto cuestionado incurriría en contradicción efectiva con la normativa básica estatal, contradicción que no podría ser salvada a través de los instrumentos que proporciona la hermenéutica jurídica.
Niegan la existencia de contradicción los representantes del Parlamento y del Gobierno canario, así como la fiscal general del Estado. Señalan, en síntesis, que el precepto cuestionado sería compatible con la legislación básica estatal debido a su limitado ámbito personal y temporal de aplicación; a su legítima finalidad, consistente en proteger la eficacia de la administración y en conciliar los intereses contrapuestos de los funcionarios de nuevo ingreso y de los ya incorporados a la función pública canaria con anterioridad; y a la equiparación que la propia norma hace entre los efectos de la adscripción provisional y los de la adscripción definitiva, por lo que atañe a los derechos a la promoción profesional, la consolidación de grado personal, la antigüedad y los derechos retributivos de los funcionarios de nuevo ingreso.
b) Existencia de contradicción efectiva y no salvable por vía interpretativa.
De la comparación entre lo previsto en la Ley 30/1984 y en la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019 resulta su clara incompatibilidad, pues la norma básica exige que la asignación del funcionario de nuevo ingreso al puesto de trabajo se haga en régimen de adscripción definitiva, mientras que la autonómica establece que dicha adscripción será provisional. Con ello, el precepto cuestionado contradice la legislación básica en materia de función pública e invade la competencia estatal para dictarla, incurriendo en inconstitucionalidad.
No obsta a esta conclusión el hecho de que la regla de la adscripción provisional haya sido configurada por el legislador canario con carácter muy restrictivo por lo que respecta tanto al círculo de sus destinatarios como a su duración. Sin necesidad de entrar a examinar si ello convierte o no al precepto en una ley singular, lo relevante a los efectos del juicio de inconstitucionalidad mediata es que el mismo contradice la legislación básica estatal al excepcionar la regla de la adscripción definitiva o, lo que es lo mismo, al prever el desempeño provisional del puesto de trabajo fuera de los casos tasados en que lo permite la Ley 30/1984. Posibilidad que se encuentra proscrita por nuestra doctrina, conforme a la cual «si básica es la regla, básica debe ser también la excepción» [STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 8 e)].
Por este mismo motivo debe rechazarse el argumento según el cual el precepto cuestionado sería constitucional en virtud de su finalidad tuitiva tanto de la eficacia de la administración (art. 103.1 CE), que requiere la incorporación inmediata a sus puestos de los funcionarios de nuevo ingreso, como de los derechos y expectativas contrapuestos de tales funcionarios y de los que ya venían ocupando un puesto en la función pública con anterioridad. Pese a ser legítimos, tales objetivos no habilitan al legislador autonómico para desnaturalizar la adscripción provisional, tal y como ha sido regulada por el legislador básico estatal, para convertirla en una forma de desempeño de un puesto de trabajo obtenido a través de la superación de los procedimientos de acceso a la función pública.
Procede rechazar también, por último, el argumento según el cual la contradicción vendría salvada gracias a la inclusión en el precepto cuestionado de la norma complementaria que reconoce al funcionario de nuevo ingreso provisionalmente adscrito a su puesto los derechos retributivos y de carrera profesional, incluidos los relativos al grado personal, propios de la adscripción definitiva. Y ello por dos motivos. Primero, esta previsión complementaria poco o nada añade a lo ya previsto en la legislación básica estatal, pues esta liga tales derechos al desempeño de un puesto de trabajo obtenido en virtud de procedimientos respetuosos de los principios de mérito y capacidad; exigencias que sin duda alguna cumplen los mecanismos de acceso a la función pública (oposición y concurso-oposición). De modo que debe entenderse que es la propia normativa básica la que garantiza esos derechos a los funcionarios de carrera de nuevo ingreso, incluso si –como en el supuesto que nos ocupa– estos ocupan su primer puesto de trabajo, de modo contrario a la legislación básica, de manera provisional. Y, en segundo lugar, observamos que, a pesar del reconocimiento de tales derechos, la contradicción del precepto autonómico examinado con la normativa estatal persiste, porque aquel impone sobre los funcionarios afectados una situación de interinidad y una obligación de concursar no previstos por la normativa básica para los funcionarios de nuevo ingreso. Con ello, el precepto cuestionado repercute también sobre la racionalidad y estabilidad de las plantillas de la función pública autonómica, extremo que afecta a la eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE).
7. Inconstitucionalidad y nulidad del precepto cuestionado: efectos del fallo.
Por los motivos expuestos, procede declarar la inconstitucionalidad de la regla de la adscripción provisional de los funcionarios de nuevo ingreso prevista en el segundo párrafo del art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, debido a su contradicción con el carácter definitivo que a dicha adscripción atribuye el art. 18.4 de la Ley 30/1984, en conexión con los arts. 20.1, 21.2 b) y 29bisde dicha ley. La declaración de inconstitucionalidad debe conducir a la de nulidad, conforme al criterio general sentado por el art. 39.1 LOTC, y la nulidad ha de alcanzar también a las dos reglas complementarias recogidas en el párrafo segundo del art. 1 de la Ley del Parlamento de Canarias 18/2019, debido a su indisociable conexión con la norma declarada inconstitucional y nula, en cuya ausencia carecen de todo sentido. Ahora bien, la declaración de nulidad debe ser precisada, en cuanto a sus efectos, desde dos puntos de vista.
En primer lugar, la declaración de nulidad no puede afectar a la condición de funcionario de carrera de quienes hubiesen adquirido dicha condición a través de la toma de posesión de un puesto de trabajo asignado, en virtud del precepto declarado inconstitucional y nulo, en régimen provisional. La declaración de nulidad tampoco puede obstar al reconocimiento de los derechos retributivos y de promoción profesional, incluyendo los relativos a la adquisición, reconocimiento y consolidación del grado personal, que el precepto anulado garantiza a los funcionarios que, en contra de la normativa básica estatal, hayan sido adscritos provisionalmente a su primer puesto de trabajo. Y ello en tanto que tales derechos deben entendérseles reconocidos por dicha normativa básica, por las razones que han quedado expuestas en el fundamento jurídico 6supra. Baste con recordar ahora que, al haber accedido a sus puestos de trabajo (provisionales) mediante la superación de un proceso selectivo respetuoso de los principios de mérito y capacidad, a los funcionarios de nuevo ingreso a quienes se haya aplicado el precepto anulado deben entendérseles reconocidos los derechos propios de la adscripción definitiva obtenida a través de los procedimientos ordinarios de provisión de puestos de trabajo, también regidos por los principios de mérito y capacidad.
En segundo lugar, procede recordar que la declaración de nulidad de una norma legal –a la que se refiere el art. 39.1 LOTC– ha de tenerse por una forma adecuada de reparación o superación de la situación de inconstitucionalidad constatada y declarada por este tribunal, cuyo efecto inmediato es que el precepto inconstitucional y nulo quede definitivamente expulsado del ordenamiento jurídico (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 6) y que, por lo mismo, resulte inaplicable desde que la declaración de nulidad se publica en el «Boletín Oficial del Estado» (STC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11). Ahora bien, como hemos indicado en otras ocasiones, la declaración de nulidad no ha de presentar siempre y necesariamente el mismo alcance, pues «la vigencia simultánea de los diversos preceptos constitucionales nos exige que, al determinar el alcance de la declaración de nulidad de una ley, prestemos también atención a las consecuencias que esa misma declaración de nulidad puede proyectar sobre los diversos bienes constitucionales», pues «la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales» (STC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 8). Entre esas otras normas constitucionales ocupa un papel destacado el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes «no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada» en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, como dijimos en la STC 54/2022, FJ 9