Categoría: Judicial

para el ejercicio de varios derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE). Entre ellos se encuentran señaladamente los derechos a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE); derechos estos que son equiparables a los reconocidos en el art. 7 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea y en el art. 8 del Convenio europeo de derechos humanos (STC 119/2001, de 24 de mayo, FJ 6), con los efectos interpretativos que de ello derivanexart. 10.2 CE (por todas, STC 36/1984, de 14 de marzo, FJ 3). La conexión entre vivienda y vida privada y familiar ha sido puesta de manifiesto, por lo demás, tanto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 10 de septiembre de 2014, asunto C-34/13,Monika Kušionová c. Smart Capital, a.s.,§ 65) como por el Tribunal Europeo Derechos Humanos (por todas, STEDH de 24 de abril de 2012,Yordanova y otros c. Bulgaria, § 102 a 105).
De otro lado, la vivienda constituye un importante activo patrimonial y, por ende, el objeto de un sector del mercado –el mercado inmobiliario–, lo cual le otorga una innegable relevancia desde la perspectiva de la actividad económica, el mercado único y la regulación del tráfico patrimonial privado.
Sentado lo anterior, el análisis del contenido de la regulación que aquí se examina permite concluir que, a pesar de sus evidentes conexiones con el derecho a la vivienda, tal regulación no se encuadra con carácter principal en esa materia a efectos competenciales. En primer lugar, porque la competencia exclusiva a la que alude el art. 137 EAC tiene por objeto fundamental, tal como pone de manifiesto el tenor del propio precepto estatutario, el desarrollo de políticas públicas en materia de vivienda, centradas en la actividad administrativa de ordenación y fomento del sector. Y, en segundo lugar, porque se aprecia que la finalidad que el legislador autonómico persigue a la hora de incidir sobre el arrendamiento de viviendas se lleva a cabo a través de la regulación de uno de los elementos del régimen de derechos y obligaciones que deriva de un contrato civil, como es la renta en el contrato de arrendamiento de vivienda. Extremo que se reconoce en el propio preámbulo de la Ley 11/2020.
El art. 6 tiene como objeto establecer una serie de medidas de contención de la renta a percibir en un contrato, el de arrendamiento de vivienda, que no es sino un contrato, esto es, instrumento de naturaleza jurídico-privada, lo que, en principio, pone de manifiesto la naturaleza netamente civil de las regulaciones que se refieran a este tipo de contrato, en especial, si se refieren a aspectos esenciales del mismo. De acuerdo con una doctrina constitucional consolidada, la legislación civil comprende «la regulación de las relacionesinter privatos» (STC 28/2012, de 1 de marzo, FJ 5), y en lo que a este recurso interesa, la «determinación del contenido de los contratos» [STC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6 c)].
Conforme a lo anterior, es preciso apreciar que la regulación que examinamos se inserta de forma natural en la materia de Derecho civil y, dentro de la misma, en el ámbito de las obligaciones y contratos. La razón es que el régimen jurídico que prevé el art. 6 afecta a la prestación que configura la obligación principal del arrendatario en los contratos de alquiler de viviendas, es decir, a la determinación del precio, cuya fijación se limita mediante el establecimiento de unos topes tanto para su estipulación inicial como para sus ulteriores incrementos. Trata, por tanto, un aspecto propio de la materia civil, como es la regulación sustantiva de los derechos y obligaciones derivados del contrato de arrendamiento de vivienda en punto a la determinación y pago de la renta, afectando así a la estructura obligacional de las relaciones contractuales privadas en la medida en que condiciona legalmente el alcance de la obligación principal del arrendatario.
b) Por tanto, encuadrada la norma en la materia civil procede recordar ahora la delimitación competencial que deriva de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
La Constitución atribuye al Estado la legislación civil, sin más posible excepción que la conservación, modificación y desarrollo autonómico del Derecho civil especial o foral. Por otra parte, la reserva en favor del Estado que hace el art. 149.1.8 CE de determinadas regulaciones «en todo caso», así sustraídas a la regulación autonómica, delimita un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible de conservación, modificación o desarrollo Derecho civil especial o foral alguno (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 79, que cita la doctrina de la STC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1). A los efectos que ahora interesan, esta competencia de las comunidades autónomas para la conservación, modificación y desarrollo de su Derecho civil propio encuentra «en todo caso» el límite de las «bases de las obligaciones contractuales» que el art. 149.1.8 CE atribuye a la competencia exclusiva del Estado. En coherencia, el art. 129 EAC contempla la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de Derecho civil, «con la excepción de las materias que el artículo 149.1.8 de la Constitución atribuye en todo caso al Estado».
Respecto a la doctrina constitucional relativa a la delimitación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas que cuentan con Derecho civil foral o especial procede remitirse a la doctrina de la STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 4, que cumple dar por reproducida. Lo mismo procede hacer con respecto al alcance de la competencia estatal en materia de bases de las obligaciones contractuales, por remisión a la STC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 6, sin perjuicio de hacer referencias a dicha doctrina en lo que resulte oportuno.
c) Señalado todo lo anterior estamos ya en condiciones de examinar las tachas que los recurrentes formulan al art. 6 de la Ley 11/2020.
Nos referiremos en primer lugar a la queja relativa a la vulneración de la competencia exclusiva estatal para establecer las bases de las obligaciones contractuales. Dicha competencia estatal supone un límite absoluto que ha de ser respetado en el ejercicio de cualesquiera competencias autonómicas en relación con el Derecho civil propio. De ahí que se examine esta queja en primer lugar pues, si ese límite no fuera respetado, resultaría irrelevante determinar si la regulación cuestionada puede ser considerada modificación, conservación o desarrollo de instituciones preexistentes en el Derecho civil especial o foral ya que, en todo caso, esa regulación sería contraria al orden competencial al no respetar la atribución exclusiva al Estado de la competencia para determinar las bases de las obligaciones contractuales.
El art. 149.1.8 CE, al reservar al Estado la fijación de las bases de las obligaciones contractuales, le atribuye la competencia para establecer los criterios de ordenación general del sector de la contratación privada en aquellos territorios autonómicos que cuenten con legislación propia. La finalidad de la reserva estatal en materia de Derecho de contratos estriba en la necesidad de garantizar un común denominador en los principios que deben regir las obligaciones contractuales, lo que se logra cuando las categorías generales son las mismas en todo el territorio nacional. La reserva estatal en esta materia habilita para dictar «aquellas normas que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional» (STC 132/2019, FJ 6). De ahí que, como señala esta sentencia, la competencia estatal de las «bases de las obligaciones contractuales» del art. 149.1.8 CE deba ser entendida como una garantía estructural del mercado único y supone un límite en sí –un límite directo desde la Constitución– a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos.
Tales bases de las obligaciones contractuales no han sido establecidas expresamente por el Estado, por lo que han de ser inferidas de la regulación actualmente vigente, dada la necesidad de una mínima ordenación uniforme en materia de contratos, al ser el contrato «un instrumento jurídico al servicio de la economía ha de orientarse al cumplimiento de los principios de unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y equilibrio económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica (art. 131 CE)» (STC 157/2021, FJ 9). Las bases así inferidas se refieren al núcleo esencial de la estructura de los contratos y a los principios que deben informar su regulación.
Entre los principios que han de informar la regulación de los contratos se encuentra la autonomía de la voluntad [STC 157/2021, FJ 9 d)]. En ese sentido, la doctrina constitucional ha subrayado el carácter eminentemente dispositivo del Derecho contractual, en el que, como regla general, debe regir el principio de la libertad de pactos. El fundamento mismo de la institución del contrato «se encuentra ante todo en el principio general de libertad que se deduce del art. 10 CE, al consagrar el principio de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de la personalidad, y del art. 1.1 CE, que encuentra necesariamente su reflejo en el ámbito económico» (STC 132/2019, FJ 6).
El Código civil, entendido como ordenamiento estatal regulador de las relaciones contractuales entre privados, contempla como regla básica la autonomía de la voluntad y la libertad de pactos (art. 1255 del Código civil), en garantía de la libertad individual (art. 10.1 CE) y de empresa (art. 38 CE) en las que la institución del contrato encuentra su fundamento, pues, salvo excepciones justificadas, estamos en presencia de un sistema jurídico eminentemente dispositivo. Como recuerda la STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 8, «el Derecho civil –sea el común o el foral– es eminentemente un Derecho creado por y para los particulares, que resuelve los problemas que puedan surgir en sus relaciones privadas. Es el Derecho de la autonomía de la voluntad por antonomasia que surge como máxima expresión de la libertad y, por ello, es un ordenamiento conformado en su mayor parte por normas de carácter dispositivo, es decir, primero rigen los pactos y subsidiariamente la norma legal».
En el caso concreto del arrendamiento de vivienda, y más específicamente en cuanto a la renta en este tipo de contratos, este reconocimiento del principio de autonomía de la voluntad que deriva del art. 1255 del Código civil encuentra concreción específica en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, cuyo art. 17.1 («[l]a renta será la que libremente estipulen las partes») sienta el principio de libre estipulación de la renta inicial del alquiler, sin perjuicio de las reglas de actualización o modulación que incluyen los arts. 18 a 20. Regulación de la utilidad económica derivada del arrendamiento de vivienda fundada en el principio de libertad de pactos que, con un mayor o menor ámbito temporal de aplicación y sometida a ciertas modulaciones allá donde el legislador estatal las ha considerado necesarias para proteger al arrendatario ante la situación del mercado inmobiliario (así, por ejemplo, los arts. 57 y 95 y ss. del ya derogado texto refundido de la Ley de arrendamientos urbanos de 1964), ha sido una constante en la legislación estatal de arrendamientos urbanos, al menos, desde la aprobación de la Ley de 7 de mayo de 1942, por la que se regulan las rentas o alquileres de arrendamientos de casas, con excepción de las dedicadas a la explotación de industrias o establecimientos mercantiles.
Por tanto, este principio de libre estipulación de la renta en los arrendamientos urbanos ha de considerarse una base de las obligaciones contractuales, inferida de la legislación actualmente vigente, en cuanto define uno de los elementos estructurales de este tipo de contrato, el cual, salvo algunos aspectos determinados imperativamente por el legislador (ámbito de aplicación del contrato, fianza y formalización) se rige por los pactos, cláusulas y condiciones determinados por la voluntad de las partes. Pero no solamente por ser una plasmación o concreción de la regla general de primacía de la autonomía de la voluntad, sino además porque la regulación de la renta y de los criterios para su determinación tiene también una incidencia relevante en la actividad económica por cuanto afecta al sector inmobiliario y al alquiler de viviendas, lo que justifica su regulación estatal en garantía del principio de unidad de mercado.
El Estado resulta así ser el competente para fijar legalmente el principio de libertad de pactos en el establecimiento de la renta del contrato de alquiler de vivienda, así como para, en su caso, determinar sus eventuales modificaciones o modulaciones en atención al designio del legislador estatal respecto a la necesidad de ajustar o no el funcionamiento del mercado inmobiliario en atención a lo dispuesto en el art. 47 CE o en otros preceptos constitucionales. Cabe recordar al respecto que, como dijimos en la STC 89/1994, de 17 de marzo, FFJJ 5 y 8, la paridad contractual entre arrendadores y arrendatarios puede ser sometida a modulaciones fundadas en una finalidad tuitiva de intereses que se consideren necesitados de una especial protección –concretamente, los de los arrendatarios ante la situación del mercado inmobiliario–, como muestra la historia de la regulación de los arrendamientos urbanos en nuestro país.
La reserva al legislador estatal de la competencia para la regulación tanto de la regla general como de sus posibles excepciones o modulaciones excluye, por tanto, que cualquier legislador autonómico pueda condicionar o limitar la libertad de las partes para determinar la renta inicial del alquiler de viviendas. El establecimiento de dicha libertad o, en su caso, su modulación y, en general, la regulación de las reglas para la determinación de la renta, son aspectos esenciales del régimen obligacional de los contratos de arrendamiento de viviendas que, en su condición de bases de las obligaciones contractuales, deben ser comunes y, por tanto, establecidas por el Estado. Consecuentemente, la determinación y, en su caso, la modificación de las bases de las obligaciones contractuales corresponde en exclusiva al Estadoexart. 149.1.8 CE, tanto al definir el régimen de la relación arrendaticia urbana, pues se refiere a un derecho del propietario y a una obligación del arrendatario [en similares términos STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 26 b)] como al actuar como garante de la unidad de mercado y del orden público económico por el interés público subyacente en la determinación de la renta.
Al legislador estatal, en uso del amplio margen de apreciación del que dispone para adoptar disposiciones en materia social y económica (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6), le corresponde pronunciarse sobre la adecuación de las bases del derecho contractual a los principios rectores de la política económica y social y, en particular, al derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado por el art. 47 CE, en conexión con la función social de la propiedad privada reconocida por el art. 33.2 CE, introduciendo, en su caso, las modificaciones oportunas. Todo ello, sin perjuicio de las competencias autonómicas en la materia para desarrollar políticas de protección del derecho a la vivienda.
Sentado lo anterior, es forzoso concluir que el art. 6 de la Ley 11/2020 es contrario al orden competencial, pues el legislador autonómico carece de competencia para incidir sobre las reglas para la determinación de la renta derivadas del contrato de arrendamiento de vivienda.
Además, lo hace de manera tal que contradice efectivamente el principio de libre determinación de la renta actualmente fijado por el legislador estatal en el art. 17.1 de la Ley 29/1994 en conexión con el art. 1255 del Código civil. Concretamente, el art. 6 formula el principio contrario al de la legislación estatal, al prescribir imperativamente que, en determinados contratos de arrendamiento de vivienda (los que se concluyan en un área con mercado de viviendas tenso y estén comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley, conforme a su art. 1) la renta pactada al inicio del contrato está sujeta a las condiciones y limitaciones en él previstas. De esta suerte, la renta del contrato de arrendamiento de vivienda destinada a residencia permanente que se concluya en áreas con mercado de vivienda tenso no podrá superar el precio de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas en el mismo entorno urbano, precio de referencia fijado a partir del índice de referencia de precios de alquiler de vivienda determinado por el departamento autonómico competente en materia de vivienda. Y además, configura el régimen de contención de rentas para los contratos de arrendamiento de viviendas que habían sido previamente arrendados en los cinco años anteriores a la entrada en vigor de la Ley 11/2020, en cuanto prescribe que el alquiler del nuevo contrato no puede sobrepasar la renta consignada en el último, a la vez que solo permite su incremento de acuerdo con el índice de garantía de competitividad (aplicado de forma acumulada en el periodo transcurrido entre la fecha de celebración del anterior contrato de arrendamiento y la fecha de celebración del nuevo contrato) y excluye algunos supuestos de la aplicación de dicho criterio. En cuanto al apartado segundo del art. 6, regula también la repercusión que sobre la renta pueden tener las obras de mejora llevadas a cabo con posterioridad al contrato y, finalmente, en el apartado 3, admite la vigencia simultánea de varios contratos de arrendamiento que afecten a partes concretas de la vivienda, especificando que la suma de las rentas no puede sobrepasar la renta máxima aplicable al arrendamiento unitario por vivienda. Se trata de una serie de reglas que inciden directamente en las relacionesinter partesy en la economía interna del contrato que afectan a la utilidad económica del bien arrendado. Reglas que el legislador autonómico no puede establecer, so pena de vulnerar la competencia estatal sobre las bases de las obligaciones contractuales del art. 149.1.8 CE.
En suma, el art. 6 de la Ley 11/2020 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.
d) Alcanzada la anterior conclusión debemos enjuiciar ahora los arts. 15 y 16.2 que tipifican infracciones en relación con los contratos de arrendamiento de vivienda sujetos al régimen de contención de rentas que deriva de la Ley 11/2020.
La doctrina constitucional ha subrayado el carácter instrumental de la potestad sancionadora respecto del ejercicio de la competencia material, de manera que la titularidad de la potestad sancionadora va ligada a la competencia sustantiva de que se trate (STC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 6, por todas). Ese carácter de competencia conexa con la que se ostente para el establecimiento de la regulación sustantiva justifica que las comunidades autónomas puedan adoptar normas administrativas sancionadoras cuando tengan competencia sobre la materia de que se trate. Este criterio es asumido también por el art. 159.1 b) EAC al disponer que la Generalitat tiene competencia exclusiva sobre «[l]as potestades de control, inspección y sanción en todos los ámbitos materiales de competencia de la Generalitat».
Los preceptos ahora examinados diseñan un régimen de control y sancionador por el incumplimiento de las reglas de determinación de la renta previstas en el art. 6 de la Ley 11/2020, reglas sobre las que ya hemos concluido que vulneran la competencia exclusiva del Estado sobre las bases de las obligaciones contractuales. Por tanto, al carecer el legislador autonómico de competencia material para fijar esas concretas reglas, tampoco la tiene para regular las consecuencias de su infracción, de suerte que dicho régimen sancionador incurre en la misma vulneración competencial.
Por tanto, los arts. 15 y 16.2 de la Ley 11/2020 son inconstitucionales y nulos.
e) Llegados a este punto, ya hemos concluido que las reglas de limitación de la renta de los contratos de arrendamiento de vivienda previstas en el art. 6 de la Ley 11/2020 vulneran el principio de libre determinación del precio, entendido este como una base de las obligaciones contractuales actualmente contemplado en el art. 17.1 de la Ley 29/1994.
Esta vulneración no es solamente predicable del mencionado art. 6 y de los ya examinandos arts. 15 y 16.2 sino también de todas aquellas previsiones de la Ley 11/2020 que se refieren a tales limitaciones a las rentas de los contratos, a las que, por conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC), debe extenderse la declaración de inconstitucionalidad y nulidad. Dada la ordenación legal objeto de controversia solo tienen eficacia normativa cuando se ponen en conexión con el art. 6 de la Ley 11/2020, por lo que han de correr idéntica suerte que este ya que, en tanto que forman un todo, la vulneración competencial concurre también en todas ellas (en un sentido similar, SSTC 96/2020, de 21 de julio, FJ 6, y 16/2021, de 28 de enero, FJ 5).
Tales previsiones son las siguientes: la que extiende el objeto y ámbito de aplicación de la Ley a determinados contratos de arrendamiento de vivienda con la exclusión de otros (art. 1); la que concreta la determinación del precio de referencia a partir del que se fija la renta inicial del alquiler (art. 7); la que regula la actualización de la renta (art. 8); la que establece los criterios de asunción, en los contratos con régimen de contención de rentas, de los gastos generales y de servicios individuales (art. 9); las que flexibilizan o excluyen la aplicación de los límites de renta en caso de viviendas nuevas o rehabilitadas [art. 10 y disposición final cuarta, letra b)]; la relativa a la regulación de las obras de mejora que permiten incrementar la renta previamente limitada (art. 11); la que otorga al arrendatario el derecho a obtener la restitución las cantidades abonadas en exceso, por encima de los límites legales (art. 12); la que impone la obligación de informar en todas las ofertas de arrendamiento del precio de referencia de la vivienda y de la renta consignada en el último contrato de arrendamiento (art.13); la que contempla la posible corrección del precio de referencia mediante la habilitación para la aplicación del porcentajes correctores (disposición adicional primera); la que excluye a las consideradas viviendas de gran superficie del régimen de contención de rentas (disposición adicional segunda); la relativa al establecimiento de sistemas de resolución extrajudicial de los conflictos que, en contratos sujetos al régimen de contención de rentas, se produzcan entre arrendadores y arrendatarios por razón de la determinación de la renta del contrato o del reembolso de cantidades pagadas en exceso (disposición adicional tercera) y la que prevé la aplicación de este régimen en caso de novación del contrato (disposición transitoria primera).
Finalmente, es también inconstitucional la disposición final tercera en cuanto los preceptos que se acaban de mencionar no encuentran amparo en los títulos competenciales autonómicos en materia de Derecho civil o de vivienda a los que alude esta disposición. Por tanto, la disposición final tercera es contraria a la Constitución, en el sentido de que los títulos competenciales que allí se citan no amparan a la regulación que ya hemos declarado inconstitucional y nula [en un sentido similar, STC 134/2020, de 23 de septiembre, FJ 6 e)].
Recapitulando lo expuesto, son inconstitucionales y nulos los siguientes artículos de la Ley 11/2020: 1, 6 a 13, 15 y 16.2; las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera; la disposición transitoria primera y la disposición final cuarta, letra b). Es también inconstitucional, con el alcance expresado en este fundamento jurídico, la disposición final tercera.
La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de estos preceptos provoca la pérdida de objeto de los demás motivos del recurso que se dirigen contra ellos.
5. Examen de la disposición adicional cuarta de la Ley 11/2020.
Resulta ser también inconstitucional y nula por vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias la disposición adicional cuarta.
Según este precepto se resuelven en juicio verbal, con independencia de la cuantía, las demandas judiciales que tengan por objeto la determinación de la renta y el reembolso de cantidades pagadas en exceso en contratos de arrendamiento de vivienda sujetos al régimen de contención de rentas regulado por la Ley 11/2020. Los diputados recurrentes entienden vulneradas las competencias del Estado en materia de legislación procesal.
De acuerdo con el art. 149.1.6 CE, la legislación procesal constituye una competencia exclusiva del Estado, en tanto que la competencia atribuida a las comunidades autónomas por este precepto constitucional tiene un carácter limitado, pues está circunscrita a «las necesarias especialidades que en ese orden se deriven de las particularidades de Derecho sustantivo de las comunidades autónomas». En las SSTC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; 2/2018, de 11 de enero, FJ 4; 80/2018, de 5 de julio, FJ 5, y 13 /2019, de 31 de enero, FJ 2, este tribunal se ha pronunciado sobre el alcance de las competencias autonómicas en el ámbito procesal y la metodología que debe seguirse para enjuiciar tales controversias.
Conforme a esta doctrina constitucional deben cumplimentarse tres pasos sucesivos para aplicar la salvedad competencial contenida en el art. 149.1.6 CE, a fin de dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una «necesaria especialidad» procesal, que encuentra legitimidad constitucional en el art. 149.1.6 CE. Primero, ha de identificarse cuál es el Derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades; segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal, y por tanto general o común, se predican las eventuales especialidades incorporadas por el legislador autonómico; y, finalmente, ha de indagarse si, entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales.
En el presente caso, declarado inconstitucional y nulo el régimen de limitación de rentas de los contratos de arrendamiento de vivienda previsto en la Ley 11/2020, no existe una peculiaridad del Derecho sustantivo autonómico a la que pudiera asociarse esta disposición adicional cuarta, por lo que no halla amparo en el art. 130 EAC, que, de acuerdo con el art. 149.1.6 CE, atribuye a la Generalitat la aprobación de «las normas procesales específicas que deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de Cataluña». Y no encontrando cobertura en las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, invade la competencia general en materia procesal que corresponde al Estado (art. 149.1.6 CE), siendo inconstitucional y nula.
6. Examen del art. 3 de la Ley 11/2020.
El art. 3 de la Ley 11/2020 regula el procedimiento para la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso, definidas en el art. 2 como los municipios o partes de municipio que están especialmente en riesgo de no disponer de la suficiente dotación de viviendas de alquiler a un precio asequible que permita acceder a las mismas a toda la población, debido a las circunstancias previstas en el mismo precepto (media del precio de los alquileres de vivienda que experimente un crecimiento sostenido claramente superior al de la media del territorio de Cataluña; coste del alquiler que supere de media el 30 por 100 de los ingresos habituales de los hogares, o el 30 por 100 de la renta media de las personas menores de treinta y cinco años o el incremento del precio de los alquileres en los cinco años anteriores al momento de la declaración; un crecimiento interanual acumulado de al menos tres puntos porcentuales por encima de la tasa interanual del índice de precios al consumo de Cataluña).
Los efectos de la declaración de un área con mercado de vivienda tenso no se agotan en la aplicación del ya examinado régimen de limitación de rentas que hemos considerado inconstitucional por motivos competenciales, pues, conforme al art. 4.1, «debe incluir una relación de las actuaciones que las administraciones implicadas, tanto la administración que la formula como, si es distinta, la que la instó, llevarán a cabo durante todo el período de vigencia del correspondiente régimen, a fin de atenuar o revertir la situación de mercado tenso, en ejercicio de las respectivas competencias y en colaboración con otras administraciones, en el marco de los instrumentos locales, supralocales y generales de planificación y programación de vivienda».
El art. 3 dispone:
«Procedimiento para la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso.
1. La competencia para efectuar la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso y para acordar su revisión corresponde al departamento de la Generalitat competente en materia de vivienda, sin perjuicio de lo establecido por los apartados 2 y 3.
2. La competencia a la que se refiere el apartado 1 puede ser ejercida también por siguientes entes locales en sus respectivos ámbitos territoriales:
a) En la ciudad de Barcelona, por el Ayuntamiento de Barcelona, mediante un acuerdo del órgano municipal competente.
b) En el ámbito metropolitano de Barcelona, por el Área Metropolitana de Barcelona, por iniciativa propia o a solicitud de los municipios que la integran, mediante acuerdo del Consejo Metropolitano.
3. La administración que pretenda iniciar el procedimiento para la declaración como área con mercado de vivienda tenso de un área que quede integrada total o parcialmente en uno de los ámbitos territoriales a los que se refiere el apartado 2 debe comunicarlo a las demás administraciones competentes para efectuar dicha declaración. En este supuesto, si, en el plazo de un mes desde la recepción de la comunicación inicial, otra de las administraciones competentes manifiesta la voluntad de iniciar el procedimiento, el inicio, la tramitación y la finalización del procedimiento corresponderá a la administración territorialmente más cercana al área afectada, que deberá facilitar la participación de las demás administraciones implicadas.
4. La iniciativa para efectuar la declaración de un área con mercado de vivienda tenso puede partir del municipio o municipios afectados o de los entes locales supramunicipales en los que estén integrados, a través de un acuerdo del pleno de la correspondiente corporación.
5. Para formular la declaración de un área con mercado de vivienda tenso, se requiere:
a) Una memoria explicativa de los motivos que aconsejan formularla, de las circunstancias que la justifican y de los hechos que acreditan su conveniencia, así como de los motivos que justifican su duración concreta.
b) Un informe preceptivo del ayuntamiento o ayuntamientos de los municipios afectados.
c) La observancia de los trámites de consulta, audiencia e información pública previstos para los procedimientos de elaboración de disposiciones de carácter general.
6. La declaración de un área con mercado de vivienda tenso, y sus eventuales revisiones, deben publicarse en el "Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya" y en los portales de la transparencia de la Generalitat y de los municipios afectados.
7. Por razones de interés público, y dadas las características y el dinamismo del mercado inmobiliario, los procedimientos para la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso pueden tramitarse por vía de urgencia.»
De esta regulación los diputados recurrentes cuestionan los apartados 2, 3 y 4 por considerar que vulneran la competencia del Estado para la fijación de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas del art. 149.1.18 CE. Al permitir la asunción de esta competencia para la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso a determinadas entidades locales no respetaría lo previsto en los arts. 7.4 y 25 LBRL, en punto a los requisitos para la atribución de competencias por los entes locales, ni tampoco el art. 27 LBRL, en lo relativo a la delegación de competencias en los entes locales. La abogada de la Generalitat de Cataluña entiende que tales previsiones no son aplicables a este precepto en la medida que se trata de una competencia que puede ejercerse de forma potestativa y únicamente implica la tramitación de un procedimiento administrativo. Por su parte, los letrados del Parlamento de Cataluña entienden que estos preceptos de la LBRL no son aplicables al Área Metropolitana de Barcelona, así como que se trata de competencias propias atribuidas por la ley, con lo que no serían aplicables ni el art. 7 ni el 27 LBRL y no se vulnera el art. 25 LBRL, en tanto que no se trata de una de las competencias a las que se refiere dicho precepto. La abogada de la Generalitat de Cataluña considera que la norma encuentra cobertura en las competencias autonómicas en materia de régimen local, sin que a este supuesto resulten de aplicación las previsiones de la LBRL.
Así, se plantea respecto de los apartados 2, 3 y 4 del art. 3 un supuesto de lo que nuestra doctrina ha denominado inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos adoptados por el Estado, en este caso los arts. 7.4, 25 y 27 LBRL.
Es doctrina constitucional que, para poder apreciar la existencia de una infracción de esta naturaleza, es necesario comprobar las dos circunstancias que la sustentarían: «que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (por todas, STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6).
En este caso el Tribunal ha confirmado ya el carácter básicoexart. 149.1.18 CE de los mencionados preceptos de la LBRL [SSTC 41/2016, de 3 de marzo, FFJJ 10, 11 b), 12 a), b) y c), y 54/2017, de 11 de mayo, FFJJ 2 d) y 3], por lo que habrá de comprobarse si los apartados cuestionados incurren en una contradicción efectiva con ellos que sea insalvable por vía interpretativa.
Los preceptos de la LBRL invocados por los recurrentes regulan los mecanismos de atribución a los entes locales de tres tipos de competencias distintas y excluyentes entre sí, a saber, competencias delegadas (art. 27 LBRL), competencias propias (art. 25 LBRL) y competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación (art. 7.4 LBRL). Resulta por ello necesario, a los efectos de fijar el precepto aplicable en este caso, determinar qué tipo de atribución competencial realizan los apartados impugnados del art. 3 de la Ley 11/2020.
Por una parte, el apartado 4 no atribuye competencias a los entes locales, sino que únicamente regula la posibilidad de que el municipio o municipios afectados o los entes locales supramunicipales en los que estén integrados soliciten al departamento de la Generalitat competente en materia de vivienda, previo acuerdo del Pleno de la correspondiente corporación, la declaración de un área con mercado de vivienda tenso, lo que indudablemente guarda directa relación con los efectos que a dicha declaración vincula el art. 4 de la Ley 11/2020. En la medida en que este apartado 4 no atribuye competencias, no es susceptible de incurrir en vulneración de ninguno de los preceptos invocados de la LBRL y por tanto procede desestimar su impugnación.
De otro lado, los apartados 2 y 3 permiten que la competencia para la declaración de áreas con mercado de vivienda tenso sea ejercitada también por el Ayuntamiento de Barcelona y por el Área Metropolitana de Barcelona. Tal y como la ha configurado el legislador catalán, se trata de una competencia propia atribuida directamente por la Ley, lo que se confirma por las referencias del apartado 3 del mismo art. 3 a «otra de las administraciones competentes». Esto implica que debamos excluir que se trate de una delegación de competencias de las previstas en el art. 27 LBRL y que, por lo tanto, exista contradicción con este precepto. Esta misma consideración conduce a desestimar la impugnación basada en la supuesta contradicción con el art. 7.4 LBRL. Como hemos tenido ya oportunidad de aclarar, este precepto, en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, fija los requisitos materiales y formales a que se somete el ejercicio, por parte de las entidades locales, de «competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación» [STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 10 d)]. Encontrándonos, sin embargo, ante una competencia propia específica, resulta claro que los apartados 2 y 3 del art. 3 de la Ley 11/2020 no contradicen lo previsto en el art. 7.4 LBRL.
La impugnación queda circunscrita, por tanto, a la compatibilidad con el art. 25 LRBL de los apartados 2 y 3 del art. 3 de la Ley 11/2020 y, específicamente, del régimen especial que para la ciudad de Barcelona diseñan esos apartados. La atribución competencial que en ellos se realiza al Área Metropolitana de Barcelona no puede contradecir lo dispuesto en el art. 25 LBRL, pues este precepto solamente se refiere a la atribución de competencias propias específicas a «los municipios», con lo que no se aplica a otras entidades locales como las áreas metropolitanas previstas en el art. 93 EAC y en los arts. 3.2 b) y 43 LBRL. Estas últimas son entidades con un fuerte grado de «interiorización» autonómica, por lo que corresponde a las comunidades autónomas determinar y fijar las competencias de las entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales [en el mismo sentido, STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 4 b)]. De hecho, es lo que sucede en la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, cuyo art. 36 h) determina que dicha área ejerce «las competencias en materia de vivienda que le reconocen las leyes».
Sobre el ámbito de aplicación del art. 25 LBRL, en su actual redacción (tributaria de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local) nos pronunciamos ya a través de la STC 41/2016, de 3 de marzo. Aclaramos entonces que las exigencias previstas en los apartados 3, 4 y 5 de dicho precepto resultan aplicables a «la atribución de todas las competencias propias» [FJ 10 c)], esto es, sin limitarse a las relativas a la lista de materias del art. 25.2 LBRL ni diferenciar tampoco entre competencias consistentes en la tramitación de un procedimiento administrativo y otras con un contenido distinto.
Ahora bien, para determinar el alcance de lo básico es necesario tener en consideración, junto con el tenor literal de los arts. 25.3, 25.4 y 25.5 LBRL, su sentido y finalidad. A estos efectos es preciso recordar que, como declaramos en la STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 12 c), la exigencia del inciso final del art. 25.4 LBRL (dotación de recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera del ente local sin que suponga mayor gasto de las administraciones públicas) constituye una medida orientada a garantizar «los principios constitucionales que deben regir el gasto público, entre los que se encuentra el principio de eficiencia y economía (art. 31.2 CE)». Cabe ahora aclarar que las exigencias de justificación de dicha evaluación contenidas en el último inciso del art. 25.3 LBRL y en el primero del art. 25.4 LBRL responden a esa misma finalidad. Desde esta perspectiva cobra relevancia la afirmación de que el inciso final del art. 25.4 LBRL impone a las comunidades autónomas «que, al diseñar políticas, en general, y redistribuir competencias y recursos entre administraciones, en particular, debe quedar asegurada la suficiencia financiera de los entes locales y la estabilidad presupuestaria. No queda imposibilitada la atribución de competencias municipales que, aisladamente consideradas, entrañen incrementos del gasto. En tales casos, la norma obliga solo a que las comunidades autónomas persigan ahorros correlativos en cualesquiera otros ámbitos de su competencia» [STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 12 c)]. Los requisitos de evaluación, justificación formal y dotación presupuestaria previstos en los arts. 25.3 y 25.4 LBRL encuentran su fundamento en los principios constitucionales de eficiencia y economía y, por lo tanto, en atención a su sentido y finalidad, resultan aplicables a la atribución de competencias locales propias específicas que puedan implicar incrementos de gasto público. Y ello porque el Estado habría podido exceder su ámbito competencial si hubiera pretendido imponer tales exigencias formales para condicionar la atribución autonómica de competencias a los municipios en supuestos que no afectan a los principios de eficiencia y economía (mutatis mutandis, STC 19/2022, de 9 de febrero, FJ 4, por la que se resuelve la cuestión de inconstitucionalidad 3523-2021).
Resulta, sin embargo, que la competencia atribuida a la ciudad de Barcelona por los apartados 2 y 3 del art. 3 de la Ley 11/2020 presenta importantes particularidades en este sentido. Por una parte, el apartado 3 incorpora un mecanismo para garantizar que la competencia en cuestión, que viene determinada en el apartado 1, no se ejercite de modo simultáneo por otra administración pública. Se cumplen con ello las exigencias establecidas en el art. 25.5 LBRL, cuya infracción debe, por lo tanto, desestimarse. Pero, además, al configurar la competencia local como alternativa a la autonómica, la norma garantiza los «ahorros correlativos» a los que se refería la STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 12 c). De otro lado, nos hallamos aquí ante la atribución de una competencia cuyo contenido es la tramitación de un procedimiento administrativo declarativo, de carácter singular, atribuido a un único ente local (la ciudad de Barcelona), y de ejercicio excepcional o muy esporádico, ya que los efectos de la correspondiente declaración tienen vocación de cierta permanencia en el tiempo (limitada a un máximo de cinco años según el art. 4 de la Ley 11/2020). Estos rasgos particulares de la competencia atribuida por los apartados 2 y 3 impugnados permiten presumir su nulo impacto sobre el gasto de las administraciones públicas –impacto que es presupuesto para la aplicación de las exigencias formales de los arts. 25.3 y 25.4 LBRL–, sin que los diputados recurrentes hayan hecho alegación precisa alguna para justificar el posible incremento de gasto. En defecto del levantamiento de tal carga argumentativa, y dado que no corresponde a este tribunal reconstruir de oficio las demandas (por todas, STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 2), ha de prevalecer la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, que no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente (así, por ejemplo, SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1; 87/2017, de 4 de julio, FJ 2, y 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 2).
Procede, en consecuencia, desestimar esta impugnación.
7. Examen de la denunciada infracción del principio de seguridad jurídica por los arts. 2 y 18 de la Ley 11/2020.
Enjuiciadas ya las tachas competenciales, resta por examinar la queja sustantiva que los recurrentes formulan a los arts. 2 y 18 de la Ley 11/2020. Tal y como ha quedado expuesto en los antecedentes, la demanda entiende que estos dos preceptos son contrarios al principio de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.3 CE, vulneración que es negada por los letrados del Gobierno y del Parlamento de Cataluña.
A) El art. 2 de la Ley 11/2020 dispone:
«Son áreas con mercado de vivienda tenso los municipios o partes de municipio que están especialmente en riesgo de no disponer de la suficiente dotación de viviendas de alquiler a un precio asequible que permita acceder a las mismas a toda la población. Esta situación de riesgo puede venir determinada por el cumplimiento de cualquiera de las siguientes condiciones:
a) Que la media del precio de los alquileres de vivienda experimente en dicha área un crecimiento sostenido claramente superior al de la media del territorio de Cataluña.
b) Que la carga del coste del alquiler de la vivienda en el presupuesto personal o familiar supere de media en dicha área el treinta por ciento de los ingresos habituales de los hogares, o que la media del precio de los alquileres de vivienda supere el treinta por ciento de la renta media de las personas menores de treinta y cinco años.
c) Que el precio de los alquileres de vivienda haya experimentado, en los cinco años anteriores al momento de la declaración, un crecimiento interanual acumulado de al menos tres puntos porcentuales por encima de la tasa interanual del índice de precios al consumo de Cataluña.»
Los diputados recurrentes entienden que este precepto es contrario a la seguridad jurídica por dos razones. En primer lugar, exponen que no señala de manera suficiente los criterios para la declaración de lo que debe entenderse como área de mercado tenso, ni tampoco, en segundo lugar, precisa la delimitación física de esas áreas de mercado tenso, lo que supone dejar en manos de la administración un amplio margen de apreciación. Los letrados del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña estiman que el precepto, entendido en la sistemática de la Ley 11/2020, no genera inseguridad jurídica alguna.
La STC 14/2021, de 28 de enero, FJ 2, recuerda que «[c]onforme a la doctrina de este tribunal [sintetizada en las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9, y 2006/2013, de 5 de diciembre, FJ 8, entre otras, y recientemente reiterada en la STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 14 b)], la seguridad jurídica ha de entenderse como la "certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados" (STC 156/1986, de 31 de enero, FJ 1), procurando "la claridad y no la confusión normativa" (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), así como "la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho" (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En definitiva, "solo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica".»
Proyectando esta doctrina sobre el precepto impugnado cabe concluir que su texto no es contrario al principio de seguridad jurídica, entendido como claridad y certeza del Derecho, ya que su sentido puede determinarse acudiendo a los métodos de interpretación aceptados en Derecho, pues ofrece elementos suficientes para poder identificar lo que denomina situaciones de riesgo.
En cuanto a la definición de las áreas con mercado de vivienda tenso es cierto que la norma utiliza dos conceptos de textura abierta –el «riesgo» de no disponer de la suficiente dotación de viviendas de alquiler a un «precio asequible» que permita acceder a las mismas a toda la población–, expresiones que tienen un cierto grado de indeterminación. Sin embargo, además de que la Constitución no veda el uso de conceptos jurídicos indeterminados (SSTC 227/1994, de 18 de julio, FJ 5, y 92/2000, de 2 de octubre), el precepto precisa la situación de riesgo a la que se refiere cuando expresamente enumera, en las letras a), b) y c) del art. 2, las condiciones a partir de las cuales se ha de identificar en la fase aplicativa. Condiciones que han de ser apreciadas por la administración competente en la instrucción del procedimiento conducente a tal declaración y en la que deben explicitarse «los motivos que aconsejan formularla, […] las circunstancias que la justifican y […] los hechos que acreditan su conveniencia, así como […] los motivos que justifican su duración concreta», conforme al art. 3.5 a). Se permite así la necesaria precisión de los criterios legales al caso concreto, lo que no es sino consecuencia de la técnica jurídica empleada en cuanto que ofrece cierto grado de discrecionalidad en su apreciación, justificable por la variabilidad de la situación a la que se pretende atender y controlable, en todo caso, por la jurisdicción ordinaria (en un sentido parecido STC 86/2019, de 20 de junio, FJ 10).
Algo similar sucede con la delimitación física de las áreas con mercado de vivienda tenso, de las que la norma indica que se refiere a municipios o partes de municipio, extremo que debe ser determinado por la concreta declaración realizada en los términos del art. 3, sin perjuicio de advertir que el legislador ya ha operado, bien que inicialmente y de modo transitorio, dicha delimitación. La disposición transitoria segunda incluye, con una vigencia temporal de un año, una declaración de áreas con mercado de vivienda tenso en «los municipios con índice de referencia de precios de alquiler de viviendas que constan en el anexo, que son aquellos en los que las rentas del alquiler han sufrido un incremento de más de un veinte por ciento en el período comprendido e