Categoría: Judicial

C 133/2017, puede implicar no solo la alteración y reforma del Derecho preexistente, sino, incluso, de las reglas contenidas en el mismo. Por último, por lo que atañe al desarrollo, permite una ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces no normados por aquel Derecho posibilitando su crecimiento orgánico. En cuanto a la noción de conexión, es suficiente con que la vinculación exista con el conjunto de las instituciones preexistentes, con su sistema normativo y con los principios que lo informan (cita STC 95/2017). Por tanto, la competencia legislativa autonómica para el desarrollo del Derecho civil propio comprende la disciplina de instituciones civiles no preexistentes, siempre y cuando pueda apreciarse alguna conexión con aquel Derecho.
Respecto a la noción de bases de las obligaciones contractuales del art. 149.1.8 CE, la STC 132/2019 indica que dentro de la competencia estatal sobre la contratación entre privados tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de los contratos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de este sector. No se trata de una regulación pormenorizada, ni exige idéntica posición jurídica para todos los ciudadanos en todo el territorio y admite diversidad de regímenes jurídicos. Se parte de la necesidad de una mínima regulación uniforme en materia de contratos, con base en la propia naturaleza del Derecho contractual, pues salvo excepciones justificadas, estamos en presencia de un sistema jurídico eminentemente dispositivo en el que rige el principio de libertad de pactos, que encuentra su fundamento constitucional en el art. 38 CE. Mientras el Estado no fije las bases de las obligaciones contractuales, las comunidades autónomas no pueden quedar obligadas a esperar el pronunciamiento específico del legislador estatal y pueden ejercer su competencia respetando los principios que se deriven de la Constitución y de la legislación existente.
El escrito del Gobierno de la Generalitat de Cataluña se refiere seguidamente a la doctrina de la STC 89/1994 sobre las limitaciones que derivan de la legislación de arrendamientos urbanos de vivienda, en relación con el derecho de propiedad y su adecuación al contenido del art. 33 CE. De acuerdo con esta doctrina constitucional, que se basa en la previa STC 37/1987, corresponde al legislador delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes, respetando siempre su contenido esencial, entendido como recognoscibilidad de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como posibilidad efectiva de la realización de ese derecho. En el caso de los arrendamientos urbanos una delimitación del derecho de propiedad derivada de su propia regulación, como era la prórroga forzosa del contrato, encuentra una justificación en el art. 47 CE, que recoge el derecho a disfrutar de una vivienda y ordena a los poderes públicos que promuevan las condiciones necesarias para ello. Pero, además, señala que no puede olvidarse la relevancia que la continuidad del arrendamiento reviste para la protección de la estabilidad del domicilio familiar y de la misma familia, en la línea de lo dispuesto en el art. 39 CE. Las mismas consideraciones son aplicables desde la perspectiva del art. 38 de la Constitución, entendiendo que las limitaciones impuestas al arrendador no pueden estimarse conculcadoras de la libertad de empresa.
En cuanto al marco competencial en materia de vivienda se recuerda el contenido del art. 137 EAC, en relación a las competencias autonómicas, así como el mandato del art. 47 CE, y también la doctrina constitucional según la cual no forzosamente resulta contraria al derecho de propiedad una regulación que restrinja o limite los derechos de los propietarios en atención a los intereses de la comunidad, sin que, por otro lado, las restricciones o limitaciones comporten que el referido derecho de propiedad quede desprovisto de las garantías reconocidas en el art. 33 CE. Sobre la materia de consumo se alude al art. 123 EAC y al art. 51 CE resaltando que, dado su carácter pluridisciplinar, es una materia que resulta compartida entre el Estado y las comunidades autónomas y, en materia de Derecho procesal, se destaca que las singularidades procesales que se permiten a las comunidades autónomas derivan de la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico que vengan requeridas por estas.
Señalado lo anterior, la abogada de la Generalitat de Cataluña aborda la cuestión de la conexión de la Ley 11/2020 con el Derecho civil catalán. Menciona la regulación del contrato de arrendamiento de vivienda en la legislación común y foral indicando que antes de que se aprobaran en España leyes especiales sobre los arrendamientos urbanos, las disposiciones que regían sobre los arrendamientos urbanos de edificios fueron sucesivos decretos, que se remitían a la «legislación común» pero solo en materia de desahucio, mientras que respecto del régimen jurídico del contrato de arrendamiento, siempre alude a la legislación civil que incluye la «legislación foral». En las leyes especiales de arrendamientos anteriores a la Constitución el arrendamiento sigue siendo una materia propia de los derechos forales en todo lo que la ley especial estatal de arrendamiento no sea aplicable. En ese sentido, la remisión de la vigente Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos (LAU), al Código civil debe entenderse como un mero reconocimiento de la situación legislativa preexistente.
La conexión reclamada por la doctrina constitucional se produce en relación con los contratos de cultivo, tradicionalmente regulados por el Derecho civil catalán. El punto de conexión que proporciona la regulación sobre contratos de cultivo se proyecta sobre los arrendamientos en su totalidad, por tanto, también sobre los arrendamientos de fincas urbanas. Existe una unión o trabazón entre los arrendamientos rústicos y urbanos, puesto que, en definitiva y aunque constituya una obviedad, ambos forman parte de la institución preexistente sobre el arrendamiento. Las dos tipologías de arrendamiento forman parte del mismo sistema normativo y comparten los mismos principios que lo informan. Entender que no existe esta conexión entre las diferentes tipologías de arrendamiento lleva aparejado restringir injustificadamente la competencia del legislador catalán en relación con el Derecho civil propio, reduciendo su papel al de mero conservador de normas antiguas, que devienen obsoletas y disfuncionales, pese a que la Constitución le ha reconocido la posibilidad de alcanzar el objetivo de desarrollo. La abogada de la Generalitat de Cataluña insiste en la idea de que toda la legislación estatal especial siempre ha dado por sentada la existencia de la legislación foral reguladora del contrato de arrendamiento urbano. También existe una conexión directa entre la regulación de la contención de rentas en los arrendamientos de vivienda y un considerable número de preceptos del Código civil de Cataluña, que regulan o inciden en los arrendamientos. Cita en ese sentido los preceptos que conceptúan los contratos de arrendamiento como actos de administración o disposición en todas las normas que reconocen la legitimación del propietario o copropietarios o de los administradores de los bienes ajenos –padres, tutores, herederos fiduciarios– para otorgar estos contratos o para cobrar rentas; los que aluden al arrendamiento al hacer referencia a la posesión del inmueble por un título diferente a la propiedad, el que reconoce el derecho de tanteo de los arrendatarios y los que prevén el cobro y pago de rentas o pensiones.
Por otra parte, la abogada de la Generalitat de Cataluña sostiene que la Ley 11/2020 es respetuosa con las bases de las obligaciones contractuales que se infieren del Código civil, conforme a los criterios de la STC 132/2019. El Tribunal entiende que las bases deben referirse con carácter general y común a todos los contratos o categorías amplias de contratos. Ahora bien, no todos los contratos se rigen por los mismos criterios o principios y, por ello, además de poder concretar o identificar las bases de las obligaciones «en general», hay que descender al detalle para extraer las bases de cada contrato en particular. Por tanto, nada impide al legislador catalán regular la materia de arrendamientos urbanos de acuerdo con las bases que se infieran del Código civil, respetando los principios que se deriven de la Constitución y de la legislación existente.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña defiende que es necesario preguntarse si uno de los principios materiales que se extrae de las normas del Código civil en materia de contratos, como es la autonomía de la voluntad, es una base contractual en el contrato de arrendamiento cuando el objeto es una finca urbana destinada a vivienda. La política de vivienda en España siempre se ha caracterizado por la supervisión del alquiler por parte del poder público y, en particular, en lo que respecta a la renta, se ha cimentado con normas que han impuesto controles y que han introducido la distinción entre alquileres de renta antigua y renta libre y que, a lo sumo, han impuesto mecanismos para su revisión. La política intervencionista en materia de vivienda ha sido una constante y en definitiva demuestra que la autonomía de la voluntad es una base contractual que el Código civil permite limitar por ley para determinados contratos, lo que se traduce en una determinada regulación imperativa de los derechos y obligaciones de las partes. Que esta regulación concreta imperativa solo afecte la renta o solo la duración, o a ambas cuestiones y aún otros, y en qué forma y medida, es algo que caería fuera de las bases. A este respecto, señala que, si bien el art. 1255 del Código civil dispone que los contratantes pueden establecer los pactos, que tengan por conveniente y ello constituye una base contractual, a continuación, también dispone de forma expresa, que esta libertad de pactos se pueda limitar por las leyes y ello también forma parte de la base de la obligación contractual. En resumen, se debe entender que la libertad de pactos no es omnímoda de acuerdo con el art. 1255 del Código civil, como tampoco lo es el derecho de propiedad de acuerdo con el art. 33 CE. En ambos casos las leyes delimitan su contenido de acuerdo con la función social del tipo de bien concernido, como es ahora la vivienda. Una vez demostrada la competencia del Parlamento de Cataluña en materia de arrendamientos urbanos por su conexión directa con el ordenamiento civil catalán, es indudable que el legislador catalán también tiene competencia para delimitar los pactos del contrato de arrendamiento para observar la función social de la vivienda.
Además, los requisitos de validez y eficacia de los contratos de arrendamiento como bases de las obligaciones contractuales no se ven afectados por las previsiones de la Ley 11/2020, en la medida en que los contratos seguirán siendo válidos y desplegarán sus efectos aun si vulneran el límite de renta previsto en la Ley 11/2020. Claro está, todo ello sin perjuicio del derecho del arrendatario a exigir el pago de lo indebido y los intereses legales de estas cantidades incrementadas en tres puntos de acuerdo con lo previsto en el art. 12 de la Ley 11/2020 y de la eventual sanción administrativa impuesta por la administración al arrendador. Igualmente, respeta la causa onerosa del contrato de arrendamiento como elemento de validez del acuerdo. Guarda relación con el método de la rescisión por lesión examinado en la STC 132/2019, por cuanto el de la contención de rentas del arrendamiento de vivienda es idéntico, al establecer límites cuantitativos al precio con la finalidad de reequilibrar las prestaciones, si bien en el primer caso, se articula el reequilibrio del precio mediante su impugnación y, en cambio, en los arts. 6 y 7 de la Ley 11/2020 se establecen unos topes que se deberán aplicar a la hora de pactar el precio del arrendamiento, pero en ambos casos se respeta la causa onerosa del contrato.
Eso se pone de manifiesto en el modo de determinar el precio del alquiler de la vivienda mediante el índice de referencia de los precios de alquiler de viviendas que determina y hace público el departamento competente en materia de vivienda, a partir de los datos que constan en el registro de fianzas de alquiler de fincas urbanas y de las características adicionales que se tengan en cuenta para calcular el índice en cada momento. Si bien inicialmente la finalidad del índice de referencia de los precios de alquiler de viviendas era la de orientar las políticas públicas de la Generalitat en materia de vivienda, así como a los consumidores arrendatarios, el legislador catalán, al aprobar la Ley 11/2020, estimó que era un instrumento útil para articular un sistema de protección para los consumidores y usuarios, en este caso los arrendatarios de vivienda. Tiene el objetivo de mantener un equilibrio económico en el contrato de arrendamiento, reforzando justamente el carácter oneroso de la causa del contrato y también de forma especialmente significativa en una situación de crisis económica o de desigualdad entre las partes contratantes. La abogada de la Generalitat de Cataluña expone también el método de cálculo de dicho índice y la metodología empleada para elaborarlo, concluyendo que como con el método de cálculo del índice de referencia de los precios de alquiler de viviendas se obtiene la media aritmética de los precios de alquiler, es indudable que el resultado obtenido se corresponde con un precio de mercado que servirá para establecer la renta de alquiler de la vivienda. Y ello permite afirmar que se respeta la causa onerosa del contrato y se delimita la función social de la propiedad de la vivienda con justificación en los arts. 47 y 39 CE.
Además, la regulación de la contención de rentas respeta los principios de proporcionalidad y de no discriminación como principios materiales de las bases de las obligaciones contractuales. Así, respecto a la proporcionalidad, las medidas de la Ley 11/2020 toman en consideración la renta media de los precios de mercado, pero también prevén excepciones, no permiten que se generen pérdidas sustanciales y prolongadas al arrendador y, en todo caso, la limitación de la autonomía de la voluntad es temporal y no limita las causas para poner fin al arrendamiento. Con ello no se impide reconocer el contenido esencial del derecho del arrendador en cuanto que no le priva de utilidad económica. La renta que puede cobrar el arrendador no se establece en función del nivel de ingresos del arrendatario. También existen correctivos cuando el arrendador no llega a determinados ingresos y se permite la repercusión al arrendatario de las mejoras que haga el arrendador o incrementar o aminorar el valor determinado por el índice de referencia, con una variación de como máximo el 5 por 100, en función de las características de la vivienda. Hay que añadir que la renta también se puede actualizar y que los gastos generales y de servicios individuales también se pueden imputar al arrendatario. La norma también permite tener en cuenta las características de los pisos de nueva construcción o gran rehabilitación para incrementar el precio.
En cuanto a la no discriminación, se indica que la Ley 11/2020 no discrimina según la contención de renta afecte a pequeños propietarios o grandes tenedores. Tampoco se puede considerar discriminatorio el hecho de que la renta máxima sea distinta según la zona donde radique el inmueble. Esta diferencia responde a la heterogeneidad de los mercados locales de vivienda, que hacen que algunos núcleos urbanos sean más atractivos que otros.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la abogada de la Generalitat de Cataluña estima que procede desestimar el recurso en relación con los arts. 2; 3.2, 3.3 y 3.4; 6; 7.1 y disposición adicional primera, relativos al régimen de contención de rentas, puesto que han sido dictados en ejercicio de las competencias que la Generalitat ostenta en materia de Derecho civil, vivienda y consumo y se ha acreditado la suficiente conexión de esta regulación con el ordenamiento civil catalán. También se han respetado los límites de las bases de las obligaciones contractuales y además es una norma que cumple con el objetivo de preservar la garantía del acceso a una vivienda digna y de protección a la familia, de acuerdo con los arts. 47 y 39 CE.
En concreto, sobre el art. 2, estima que, aunque se emplean conceptos dotados de una cierta indeterminación eso no implica inseguridad jurídica cuando se debe justificar la actuación de acuerdo con unas condiciones preestablecidas (art. 2) y se debe seguir un procedimiento (art. 3) en el que, antes de decidir, se podrá contrastar la justificación ofrecida. Por otra parte, la administración debe disponer de margen para poder justificar la existencia de una situación de riesgo. Los recurrentes alegan que la ley no dice cómo se debe acreditar esto, pero esta es tarea que incumbe a la administración y no a la ley. Señala por último que la Ley 11/2020 se ha inspirado en gran parte en la normativa alemana, tanto en relación con los criterios del art. 2 como el procedimiento del art. 3. Si bien no se puede negar que tanto el legislador alemán como el catalán utilizan conceptos jurídicos indeterminados, eso no puede confundirse con una supuesta inseguridad jurídica, puesto que no existe una quiebra constitucionalmente relevante de la seguridad jurídica, cuando la ley utiliza conceptos indeterminados, indispensables por cuanto no son sustituibles por referencias concretas, remitiéndose a reglamentaciones específicas en áreas en que la complejidad técnica o la necesidad de una previa ordenación del sector así lo exija.
Los arts. 3.3 y 3.4 no son contrarios al art. 149.1.18 CE. El art. 9.1 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, aprobado en desarrollo de la LBRL, establece que las competencias propias de los entes locales son las que las leyes determinan. De acuerdo con el art. 3.4 de la Ley 11/2020, los ayuntamientos tienen la iniciativa para impulsar y tramitar el procedimiento de la declaración de área con mercado de vivienda tenso. Indudablemente se trata de un procedimiento administrativo en materia de vivienda y se inserta en la propia Ley 11/2020, en la medida que se incardina en las finalidades que la propia Ley 11/2020 enumera en su art. 2. Por ello entiende que no son exigibles los requerimientos de la LBRL, pero además se trata de una competencia que pueden ejercer de forma potestativa y que tan solo implica la tramitación de un procedimiento administrativo ordinario.
Los arts. 15 y 16.2 no son inconstitucionales, pues una vez demostrada la competencia de la Generalitat para aprobar el régimen de contención de rentas del arrendamiento de vivienda en las áreas declaradas con mercado de vivienda tenso, es incuestionable la competencia para tipificar infracciones por incumplimiento de dicha regulación. La presunta irrazonabilidad y desproporción de los arts. 15 y 16.2 residiría en el hecho de que este régimen sancionador es inexistente en el resto de España, pero esta alegación olvida que la unidad del Estado no es óbice para la coexistencia de una diversidad territorial que admite un importante campo competencial de las comunidades autónomas, lo que otorga al ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional. Por último, descarta que el art. 15.4 a) de la Ley 11/2020 vulnere el principio de tipicidad de las disposiciones sancionadoras del art. 25 CE, puesto que la Ley 11/2020 contiene la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica que están previstos en el art. 6.
Finalmente se descarta la falta de claridad del art. 18 señalando que si se interpreta la existencia de una coma en el sentido aditivo y se sustituye por la conjunción «y» cobra su pleno sentido. En cuanto a la disposición adicional cuarta defiende que la regulación de la contención de rentas es una acción legislativa de la Generalitat, de cuya aplicación se pueden derivar contiendas en relación con la fijación de las rentas, tratándose de reclamaciones jurídicas que vienen configuradas por la Ley 11/2020, que establece la necesaria regulación procesal.
9. Por providencia de 9 de marzo de 2022, se señaló para deliberación y fallo de esta sentencia el día 10 del mismo mes y año.
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
El objeto de la presente resolución es resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso contra los arts. 2, 3.2, 3.3, 3.4, 6, 7.1, 15.1, 16.2 y 18 y las disposiciones adicionales primera y cuarta de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda.
Los arts. 2, 3.2, 3.3, 3.4, 6 y 7.1 incluidos en su capítulo II, así como las disposiciones adicionales primera y cuarta, son preceptos todos ellos relacionados con un régimen especial de contención de rentas para los contratos de arrendamiento de vivienda habitual en las denominadas áreas con mercado de vivienda tenso. Del capítulo III, relativo a modificaciones legislativas en el ámbito del derecho a la vivienda, se impugnan los arts. 15 y 16.2, que tipifican infracciones graves y leves que derivan del incumplimiento del aludido régimen de contención de rentas, así como el art. 18 que modifica el art. 16 de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, en relación con la obligación de realojo.
Los diputados recurrentes formulan a estos preceptos quejas materiales y otras relacionadas con el orden constitucional de distribución de competencias.
Estiman que los arts. 2, 7.1 y 18 de la Ley 11/2020 son contrarios al principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE; el régimen de contención de rentas de los contratos de arrendamiento de vivienda que resulta de los arts. 6, 15 y 16.2 y de la disposición adicional primera vulneraría el derecho de propiedad del art. 33 CE, además, serían contrarios al principio de dignidad de la persona del art. 10.1 CE, del que se derivaría el de autonomía de la voluntad; y el art. 15, la nueva infracción grave relativa al incumplimiento de las reglas esenciales del régimen de contención de rentas, vulneraría la garantía material del principio de tipicidad que protege el art. 25 CE.
Las tachas competenciales se formulan a los arts. 6, 15 y 16.2, que serían contrarios a las competencias estatales en materia de Derecho civil del art. 149.1.8 CE; estos mismos arts. 15 y 16.2 infringirían el art. 149.1.1 CE, pues el régimen sancionador en ellos previsto establecería divergencias irrazonables y desproporcionadas respecto de la regulación vigente aplicable en el resto de España; el art. 3, en sus apartados 2, 3 y 4, vulneraría de forma mediata la competencia del Estado para la fijación de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), pues no se ajustaría a lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de junio, reguladora de las bases del régimen local (LBRL, en adelante), en punto a la delegación de competencias en los entes locales; y, por último, la disposición adicional cuarta vulneraría la competencia exclusiva estatal en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE, en cuanto que no respondería a una especialidad procesal derivada del Derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma.
Tal como ha quedado recogido en los antecedentes las representaciones procesales del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y del Parlamento de Cataluña han negado las vulneraciones denunciadas, interesando, en consecuencia, la íntegra desestimación del recurso. En síntesis, han defendido que la Comunidad Autónoma es competente para aprobar dicha regulación al amparo de sus competencias en materia de vivienda y Derecho civil, que les permite definir la función social de la propiedad urbana en lo relativo al arrendamiento de viviendas, por lo que el sistema diseñado en la Ley 11/2020 no infringe precepto constitucional alguno.
2. Objeto y contenido de la disposición impugnada.
Expuesto lo anterior, procede ahora referirse al contenido de la norma impugnada en este proceso. El preámbulo de la Ley 11/2020 destaca que el mercado de la vivienda ha experimentado en los últimos años «cierta retracción del acceso en régimen de propiedad, por razones no solo de precio sino también de financiación, y un aumento sustancial de la demanda de vivienda de alquiler», lo que, «combinado con la poca duración de los contratos de arrendamiento en aplicación de la legislación del Estado», ha propiciado «una fuerte escalada de los precios, que en Cataluña han crecido en torno a un treinta por ciento en los últimos cinco años». Esta situación ha causado «dificultades económicas muy graves para el acceso a la vivienda», agravadas «aún más por la pandemia de Covid-19». Los retos que plantea el acceso a una vivienda digna y asequible, continúa diciendo el preámbulo, «deben abordarse prioritariamente con políticas públicas» pero también con «instrumentos del Derecho privado», lo que justifica proceder, en ejercicio de la competencia de la Generalitat en materia de Derecho civil prevista en el artículo 129 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, a una «regulación propia del contrato de arrendamientos urbanos» que incluye «un régimen excepcional de contención de rentas de alquiler aplicable en zonas de mercado de vivienda tenso».
Este régimen de contención de rentas se considera «una medida congruente con la configuración constitucional del derecho a la propiedad, tal como se define en el artículo 33 de la Constitución, y es asimismo una medida instrumental para hacer efectivo el derecho también constitucional a una vivienda digna y adecuada, amparado por el artículo 47 de la Constitución». La regulación de la Ley 11/2020 «permite a la administración calificar determinadas zonas del territorio como áreas con mercado de vivienda tenso, y sujetar los contratos de arrendamiento que se concluyan en ellas a un régimen de contención de las rentas», lo que se concibe como una medida excepcional pues «se trata de una medida limitada en el tiempo, que puede declararse con una duración máxima de cinco años, en un procedimiento en el que deben acreditarse las circunstancias que la justifican y precisar las medidas que adoptarán las administraciones para atenuar o revertir la situación de mercado tenso». El efecto que persigue la Ley «se instrumenta mediante la aplicación del índice de referencia de precios de alquiler de viviendas que determina y hace público el departamento competente en materia de vivienda», a partir del cual se establece el precio de referencia.
El preámbulo señala también que «el régimen de contención de rentas aplicable a los contratos de arrendamiento de vivienda concluidos en áreas que hayan sido declaradas áreas con mercado de vivienda tenso persigue un equilibrio razonable entre el deber de respetar el interés patrimonial del arrendador y la función social de la propiedad urbana, y gira en torno a dos reglas básicas: la primera de ellas determina el importe máximo de la renta que puede convenirse en el momento de formalizar el contrato de alquiler, el cual no puede sobrepasar el precio de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas, incrementado o minorado, como máximo, en un 5 por 100; la segunda regla determina que la renta tampoco puede rebasar la consignada en el último contrato de arrendamiento, en el supuesto de que la vivienda haya sido arrendada dentro de los cinco años anteriores, e indica los incrementos que se pueden aplicar y las excepciones aplicables». Estos límites a la renta inicial de los contratos se flexibilizan en determinados supuestos y se complementan con otras normas de carácter civil, sancionador y procesal.
La parte dispositiva de la Ley 11/2020 precisa, en su art. 1, que el objeto de la Ley es «regular la contención y moderación de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda», cuando la vivienda arrendada esté «destinada a residencia permanente del arrendatario» y «situada en un área que haya sido declarada área con mercado de vivienda tenso», salvo algunas excepciones. La Ley 11/2020 faculta a la administración autonómica, o en su caso a determinadas entidades locales, para declarar áreas con mercado de vivienda tenso (arts. 2 a 5, disposición transitoria segunda y anexo). Se consideran áreas con mercado de vivienda tenso aquellos municipios o partes de municipios que estén especialmente en riesgo de no disponer de la suficiente dotación de viviendas de alquiler a un precio asequible que permita acceder a las mismas a toda la población, en función del cumplimiento de determinadas condiciones, todas ellas relacionadas con el crecimiento experimentado por los precios de alquiler o la carga que estos suponen en proporción a los ingresos de los potenciales inquilinos (art. 2). La declaración de estas áreas solo puede recaer en municipios o parte de municipios a los que resulte de aplicación el índice de referencia de precios de alquiler de viviendas determinado por el departamento de la Generalitat encargado de la materia de vivienda (art. 5). La competencia para la declaración corresponde a dicho departamento con carácter general, o al Ayuntamiento de Barcelona y al Área Metropolitana de Barcelona en su ámbito territorial, previa tramitación del procedimiento establecido al efecto, con participación de todas las administraciones interesadas y observancia de los trámites de consulta, audiencia e información pública (art. 3). La declaración deberá indicar su duración, que no podrá exceder de cinco años desde su publicación en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya», e incluir una relación de las actuaciones que las administraciones implicadas llevarán a cabo, en el marco de los instrumentos locales, supralocales y generales de planificación y programación de vivienda, a fin de atenuar o revertir la situación de mercado tenso durante su periodo de vigencia (art. 4). Con independencia de ello, la propia Ley contiene una declaración de áreas con mercado de vivienda tenso de sesenta municipios incluidos en el anexo, declaraciónex legey de carácter transitorio, con una duración máxima de un año, sin perjuicio de la competencia de las administraciones competentes para formular una nueva declaración en tal sentido (disposición transitoria segunda).
En segundo término, la Ley 11/2020 regula el «régimen de contención y moderación de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda» concluidos en áreas con mercado de vivienda tenso [arts. 6 a 13; disposición adicional primera y segunda; disposición transitoria primera; y disposición final cuarta, letra b)]. El art. 6 determina la «renta inicial del alquiler», que no puede sobrepasar ninguno de estos dos límites: el precio de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas en el mismo entorno urbano; o la renta consignada en el último contrato de arrendamiento celebrado en los cinco años anteriores a la entrada en vigor de la Ley. El «precio de referencia», que opera como límite máximo de la renta inicial del alquiler, vendrá dado por el índice de referencia de precios de alquiler de viviendas sin tener en cuenta los márgenes de precio superior e inferior, e incrementado o minorado como máximo en un 5 por 100, según las características específicas de la vivienda objeto de arrendamiento (art. 7 en relación con la disposición adicional primera). La renta inicial así establecida solo puede actualizarse de acuerdo con la normativa reguladora de los contratos de arrendamiento de vivienda (art. 8). Estos límites de la renta se flexibilizan o excepcionan en tres supuestos: (i) los contratos de arrendamiento de viviendas nuevas o rehabilitadas, a las que será de aplicación este régimen a los tres años desde la entrada en vigor de la Ley [disposición final cuarta, letra b)] y en las que la renta inicial podrá fijarse en el margen superior del índice durante los cinco años posteriores a la obtención del certificado final de obra (art. 10); (ii) en la ejecución de obras de mejora, supuesto en el que el arrendador que las realice podrá, una vez transcurrido el plazo de duración mínima obligatoria del contrato, incrementar la renta sin sujeción a límite (art. 11) y (iii) las viviendas de gran superficie, entendiendo por tales aquellas con superficie útil superior a ciento cincuenta metros cuadrados, que pueden ser excluidas del régimen legal en la declaración de área con mercado de vivienda tenso (disposición adicional segunda). Se regula la posibilidad de que, en los contratos en régimen de contención de rentas, las partes pacten la asunción por el arrendatario de los gastos generales y de servicios individuales, debidamente desglosados del precio del arrendamiento (art. 9). A resultas de los límites legales introducidos en la renta, se impone también la obligación de informar en todas las ofertas de arrendamiento del precio de referencia de la vivienda y de la renta consignada en el último contrato de arrendamiento (art. 13) y se otorga al arrendatario el derecho a obtener la restitución de las cantidades abonadas en exceso, con devengo del interés legal del dinero incrementado en tres puntos (art. 12). Se prevé la aplicación de esta regulación en aquellas novaciones del contrato que supongan una ampliación de su duración o una modificación de la renta (disposición transitoria primera).
En tercer lugar, la Ley 11/2020 establece un régimen de control y sancionador de los incumplimientos de las reglas de determinación de la renta de los contratos de arrendamientos concluidos en áreas con mercado de vivienda tenso. Este régimen será el previsto en la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda (art. 14). A tal fin, el art. 15 de la Ley 11/2020 modifica el art. 124 de la Ley 18/2007, añadiendo un nuevo apartado 4 que tipifica infracciones graves en materia de contención de rentas. Tipificación que también acomete el art. 16.2, al reformar el art. 125 de la Ley 18/2007, dando nueva redacción a la infracción leve prevista en la letra f) de su apartado 2 y añadiendo un nuevo apartado 4, sobre infracciones leves en materia de contención de rentas.
La Ley 11/2020 también fija normas para la resolución extrajudicial y judicial de los conflictos entre arrendadores y arrendatarios que se planteen en los contratos sujetos al régimen de contención de rentas en relación con la determinación de la renta del contrato o del reembolso de las cantidades pagadas en exceso. En concreto, se prevé que el departamento de la Generalitat competente deberá impulsar el establecimiento de sistemas de resolución extrajudicial de tales conflictos (disposición adicional tercera) y que las demandas judiciales en la materia se resolverán por el juicio verbal, con independencia de la cuantía (disposición adicional cuarta).
Junto a este régimen de contención de rentas aplicable a los contratos de arrendamiento de viviendas situadas en áreas con mercado de vivienda tenso, la ley contiene dos concretas previsiones en los arts. 17 y 18 que no guardan relación directa con dicho régimen. El primero de ellos modifica el art. 5.3 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, y el segundo se refiere al art. 16.4 d) de la Ley 4/2016. Ambas modificaciones introducidas precisan que toda demanda de ejecución hipotecaria o de desahucio de personas en riesgo de exclusión residencial deberá ir «acompañada necesariamente de la documentación que acredite que se ha formulado la oferta de alquiler social».
Por último, la disposición final tercera, «Marco competencial», señala que la ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de Derecho civil y en materia de vivienda reconocidas por los artículos 129 y 137 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; y, en el caso de los artículos 17 y 18 y de la disposición adicional tercera de la Ley, al amparo de la competencia exclusiva de la Generalitat sobre las normas procesales específicas que deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de Cataluña prevista en el artículo 130 del Estatuto de Autonomía.
3. Precisiones previas.
Expuestas las posiciones de las partes en el proceso y el contenido de la norma impugnada, antes de comenzar a analizar el fondo del asunto, resulta necesario realizar una serie de precisiones acerca de las modificaciones sufridas por la Ley 11/2020 y respecto al orden de examen de los diferentes motivos de impugnación alegados por los diputados recurrentes.
a) Durante la pendencia del proceso, la Ley 11/2020 ha sido reformada en dos ocasiones. Una, por la disposición final primera del Decreto-ley 33/2020, de 30 de septiembre, de medidas urgentes en el ámbito del impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica y del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, y en el ámbito presupuestario y administrativo, que modifica el anexo de la Ley 11/2020 en el sentido de añadir a Mollet del Vallès como municipio incluido dentro de la declaración transitoria de áreas con mercado de vivienda tenso. Dos, por el Decreto-ley 50/2020, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para estimular la promoción de vivienda con protección oficial y de nuevas modalidades de alojamiento en régimen de alquiler, cuyo art. 4 modifica el art. 9 de la Ley 11/2020, al que añade un nuevo apartado 3, para evitar la repercusión a la parte arrendataria de gastos generales y servicios individuales que no hubiesen sido previstos en los contratos de arrendamiento de viviendas concertados dentro de los cinco años anteriores a la entrada en vigor de la Ley.
Tales modificaciones no afectan a los preceptos impugnados por lo que carecen de relevancia sobre la pervivencia del recurso y la delimitación del objeto de este proceso.
b) A continuación debe indicarse el orden de examen de las diferentes tachas de inconstitucionalidad que se formulan en la demanda. A tales efectos, cumple recordar que corresponde a este tribunal, en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto concreto sometido a su consideración, determinar el orden del examen de las quejas planteadas [STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 2 C)].
Nuestro enjuiciamiento comenzará con el análisis de las impugnaciones de carácter competencial, pues, si se estimara el recurso por esos motivos, no sería necesario abordar los de carácter sustantivo (en el mismo sentido, SSTC 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 3, y 177/2016, de 20 de octubre, FJ 3). Además, las quejas materiales relativas al régimen de limitación de rentas del contrato de arrendamiento de vivienda están en realidad vinculadas a las tachas competenciales. La relativa a la infracción del art. 10.1 CE se funda en la consideración de que la libre autonomía de la voluntad es una base de las obligaciones contractuales. Y la de la vulneración del art. 33 CE tiene como presupuesto previo la falta de competencia autonómica para definir la función social de la propiedad urbana en el caso de los arrendamientos de vivienda (en similares términos, STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 5).
Dentro de tales motivos competenciales es preciso, además, apreciar que los motivos precisan de un examen diferenciado que atienda a la distinta naturaleza de la competencia estatal que se reputa vulnerada y a la diferente trascendencia que tienen en la sistemática de la Ley 11/2020.
Así, dado que el objeto fundamental de la Ley 11/2020 es fijar un régimen de contención y moderación de rentas aplicable a contratos de arrendamiento de viviendas concluidos en áreas con mercado de vivienda tenso, es conveniente que comencemos por examinar la vulneración del art. 149.1.8 CE que los diputados recurrentes imputan a los arts. 6, 15 y 16.2 en los que residencian dicho régimen de contención de rentas, para posteriormente seguir, si procede, con las restantes impugnaciones competenciales y, en último término, caso de resultar oportuno, con las quejas sustantivas mencionadas.
4. Examen de los arts. 6, 15 y 16.2 de la Ley 11/2020.
Ya se ha expuesto que el art. 6 contiene las reglas relativas a la determinación de la renta inicial del alquiler y los arts. 15 y 16.2 tipifican nuevas infracciones en relación con la fijación de rentas que superen el importe máximo que corresponda.
El art. 6 tiene el siguiente tenor literal:
1. En los contratos de arrendamiento de vivienda que se concluyan en un área con mercado de viviendas tenso y estén comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente ley, la renta pactada al inicio del contrato está sujeta a las siguientes condiciones:
a) No puede sobrepasarse el precio de referencia para el alquiler de una vivienda de características análogas en el mismo entorno urbano.
b) No puede sobrepasarse la renta consignada en el último contrato de arrendamiento, actualizada en cualquier caso de acuerdo con el índice de garantía de competitividad, aplicado de forma acumulada en el período transcurrido entre la fecha de celebración del anterior contrato de arrendamiento y la fecha de celebración del nuevo contrato, si la vivienda afectada se ha arrendado en los cinco años anteriores a la entrada en vigor de la presente ley.
2. El criterio establecido en la letra b del apartado 1 no es de aplicación en los siguientes supuestos:
a) Si existía una relación de parentesco entre las partes que habían formalizado el último contrato de arrendamiento suscrito antes de la entrada en vigor de la presente ley.
b) Si se formaliza un contrato de arrendamiento relativo a una vivienda inicialmente excluida de la aplicación de la presente ley cuando cese el régimen especial de determinación de rentas que le era aplicable.
3. En el caso de un contrato de nuevo arrendamiento sujeto al régimen de contención de rentas regulado por la presente ley que tenga por objeto una vivienda que haya sido arrendada dentro de los cinco años anteriores a la entrada en vigor de la presente ley, si es arrendadora de la misma una persona física cuya unidad de convivencia tiene unos ingresos iguales o inferiores a 2,5 veces el indicador de renta de suficiencia de Cataluña, incluidas las rentas de los arrendamientos, no es de aplicación a ese nuevo contrato el límite establecido en la letra a del artículo 6.1, y le es aplicable únicamente como límite la renta consignada en el último contrato de arrendamiento, de acuerdo con lo establecido por la letra b del artículo 6.1, entendiendo que, si la renta consignada en el último contrato de arrendamiento es inferior al precio de referencia correspondiente, la nueva renta podrá incrementarse hasta el citado precio de referencia.
4. Lo establecido por el apartado 3 no es aplicable si los ingresos del arrendatario son iguales o inferiores a 3,5 veces el indicador de renta de suficiencia de Cataluña ponderado.
5. En el supuesto de que una vivienda sujeta al régimen de contención de rentas regulado por la presente ley sea objeto de varios contratos de arrendamiento de vigencia simultánea que afecten a distintas partes concretas, la suma de las rentas acordadas en los distintos contratos no puede sobrepasar la renta máxima aplicable al arrendamiento unitario de la vivienda, determinada de acuerdo con el presente artículo.»
El art. 15 añade un apartado 4 al art. 124 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, relativo a las infracciones graves, con el siguiente texto:
«4. Son infracciones graves en materia de contención de rentas:
a) Incumplir en el arrendamiento de una vivienda sujeta al régimen de contención de rentas las reglas esenciales del mismo relativas a la determinación de la renta.
b) Establecer la parte arrendadora una renta que supere el importe máximo que corresponda en aplicación del régimen de contención de rentas, si la renta fijada supera en un veinte por ciento o más dicho importe máximo.
c) Ocultar al arrendatario que la vivienda está sujeta al régimen de contención de rentas o la información relativa al índice de referencia de precios de alquiler de viviendas o al importe de la renta del contrato de arrendamiento anterior necesario para determinar el precio de referencia.»
Por su parte el art. 16.2 incorpora un apartado 4 al art. 125 de la Ley 18/2007, en el que se dispone:
«4. Son infracciones leves en materia de contención de rentas:
a) Establecer la parte arrendadora una renta que supere el importe máximo que corresponda en aplicación del citado régimen, si la renta fijada supera dicho importe máximo en menos de un veinte por ciento.
b) No adjuntar al contrato o no facilitar al arrendatario el documento que genera el sistema de indexación de los precios de alquiler, con la información relativa al valor del índice que corresponda a una vivienda análoga a la arrendada, expresado en euros por metro cuadrado, con especificación de los márgenes inferior y superior, o la información relativa a la fecha o el importe de la renta correspondiente al contrato de arrendamiento anterior, si son necesarios para determinar la nueva renta, así como falsear o alterar la información mencionada en perjuicio del arrendatario.»
La demanda sostiene que la renta del arrendamiento es una de las condiciones esenciales de este contrato y que una limitación en la libertad de fijación de la renta es una regulación estrictamente civil. Alegan que no existe conexión de la regulación impugnada con instituciones del Derecho foral catalán que permitan el desarrollo de esa regulación. Y también se vulneraría la competencia estatal para la fijación de las bases de las obligaciones contractuales, en la medida en que las reglas impugnadas son contrarias al principio de autonomía de la voluntad previsto en el art. 1255 del Código civil. Por el contrario, los letrados autonómicos han destacado el papel que en este ámbito ha de jugar la competencia autonómica en materia de vivienda y han defendido la conexión de la regulación cuestionada con instituciones preexistentes del Derecho civil catalán, así como su adecuación a las bases de las obligaciones contractuales que corresponde fijar al Estadoexart. 149.1.8 CE.
a) Tratándose de una controversia competencial debe determinarse, en primer lugar, la materia objeto de la regulación discutida, para después examinar la distribución competencial existente sobre ella. Operación que realizaremos a partir de lo dispuesto en el art. 6 en cuanto precepto en el que se funda la limitación de la renta del alquiler de determinados contratos de arrendamiento, por cuanto la impugnación de los arts. 15 y 16.2 no es autónoma porque se refiere a infracciones en relación con dicha limitación de precios.
Según su disposición final tercera toda la Ley 11/2020, con las únicas excepciones de la disposición adicional tercera y de los arts. 17 y 18, se dicta al amparo del art. 129 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de Derecho civil, excepto en las materias que el art. 149.1.8 CE atribuye al Estado, y del art. 137 EAC, por el que se atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de vivienda.
Es doctrina reiterada que este tribunal debe efectuar el «correcto encuadramiento de la controversia competencial suscitada, tarea en la que no está vinculado por "las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento" (STC 144/1985, de 25 de abril, FJ 1), ni tampoco "por el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso" (por todas, STC 74/2014, de 8 de mayo)». Esta operación de identificación del título competencial ha de efectuarse atendiendo al específico contenido, sentido y finalidad de la normativa impugnada (STC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6).
Resulta evidente que la regulación controvertida se proyecta sobre la vivienda y, en concreto, sobre la vivienda habitacional y el régimen de sus arrendamientos. Ha de recordarse, sin embargo, que la vivienda «no constituye un título competencial autónomo» (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), sino que puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador. Dicha complejidad competencial es consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda («económica» y «social», STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2), de entre las que destacan, en el contexto de la presente controversia, las dos siguientes.
Por una parte, la vivienda, cuya protección se configura como un principio rector de la política social y económica en el art. 47 CE, constituye, especialmente en el caso de la vivienda habitacional, el soporte y marco imprescindible para el ejercicio de varios derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE). Entre ellos se encuentran señaladamente los derechos a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE); derechos estos que son equiparables a los reconocidos en el art. 7 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea y en el art. 8 del Convenio europeo de derechos huma