Guía de Contenido

Introducción

-   Antecedentes Generales de la Consultoría

-   Objetivos y Metodología

Resumen ejecutivo

# Diagnóstico {#diagnóstico .Título-1-Justicia}

# Análisis del Marco Jurídico ambiental en Panamá {#análisis-del-marco-jurídico-ambiental-en-panamá .Título-1-Justicia}

# Disposiciones Constitucionales {#disposiciones-constitucionales .Título-1-Justicia}

# Régimen normativo y disposiciones complementarias {#régimen-normativo-y-disposiciones-complementarias .Título-1-Justicia}

a.  Esfera administrativa

b.  Esfera penal

    i.  Ley 41 de 1998, General de Ambiente de Panamá

    ii. Código Penal

    iii. Leyes complementarias o sectoriales

c.  Esfera civil

    i.  Seguros de Responsabilidad Ambiental. Referente a la El Código
        Civil y otras normas complementarias

# Justicia Ambiental en Panamá: eficiencia y eficacia {#justicia-ambiental-en-panamá-eficiencia-y-eficacia .Título-1-Justicia}

# La justicia constitucional ambiental {#la-justicia-constitucional-ambiental .Título-1-Justicia}

# La justicia administrativa ambiental {#la-justicia-administrativa-ambiental .Título-1-Justicia}

a.  La Responsabilidad administrativa de carácter ambiental

    i.  Potestad Sancionadora de la Administración

    ii. Seguros de Responsabilidad Ambiental

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d.  La sanción como resultado de la inobservancia de la normativa
    ambiental de naturaleza administrativa

e.  El Procedimiento administrativo para la investigación y sanción de
    las infracciones ambientales

    i.  De las denuncias

    ii. Del procedimiento

    iii. De los Recursos

# Justicia ambiental civil {#justicia-ambiental-civil .Título-1-Justicia}

a.  La responsabilidad civil por daño ambiental.

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```
f.  Concepto y características del daño ambiental

g.  La relación de causalidad

h.  Legitimación y la Acción Civil ambiental

i.  Régimen Probatorio

j.  Indemnización, reparación o resarcimiento del daño ambiental

# Justicia ambiental penal {#justicia-ambiental-penal .Título-1-Justicia}

a.  Legislación penal ambiental: deficiencias

    i.  Los tipos penales ambientales

    ii. Organización judicial

    iii. Doble juzgamiento

    iv. Deficiencia o ausencia presupuestaria

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```
k.  Técnica de remisión a la normativa administrativa (tipos penales
    parcialmente en blanco)

l.  Acceso a la justicia penal ambiental

    i.  Organización Judicial

    ii. Criminalidad oculta

m.  El proceso penal por la comisión de delitos ambientales

    i.  El Ministerio Público

    ii. El Órgano Judicial

n.  Sanción por la comisión de delitos ambientales

    i.  Cumplimiento de las sanciones

o.  El problema de la coordinación interinstitucional para la aplicación
    de la Ley Penal Ambiental

# Análisis crítico del sistema panameño de gestión ambiental {#análisis-crítico-del-sistema-panameño-de-gestión-ambiental .Título-1-Justicia}

# Concepto, principios e instrumentos del sistema {#concepto-principios-e-instrumentos-del-sistema .Título-1-Justicia}

# Marco interinstitucional de la gestión pública ambiental {#marco-interinstitucional-de-la-gestión-pública-ambiental .Título-1-Justicia}

a.  Mecanismos Interinstitucionales de coordinación

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p.  Organización institucional de la ANAM

q.  Sistema de Apoyo

r.  Competencias Municipales en la Gestión Ambiental

    i.  En el ordenamiento territorial

    ii. En la gestión de los recursos marino costeros

    iii. En las comisiones consultivas ambientales

    iv. En el proceso de evaluación de los estudios de impacto
        ambiental.

    v.  En la gestión de los recursos forestales

    vi. En la gestión de los recursos hídricos

    vii. En la gestión de las áreas protegidas

    viii. En la gestión de las cuencas hidrográficas

    ix. Respecto a la gestión de los minerales metálicos y no metálicos

    x.  En el proceso de elaboración y aprobación de normas de
        ambientales

    xi. En la gestión de los desechos sólidos

# Conclusiones {#conclusiones .Título-1-Justicia}

# Recomendaciones: Plan de Acción {#recomendaciones-plan-de-acción .Título-1-Justicia}

# Anexos {#anexos .Título-1-Justicia}

1.  [Inventario de Normas Ambientales]{.smallcaps}

    a.  [Listado Cronológico de Normas Ambientales]{.smallcaps}

    b.  [Cuadro de Normas relativas a la Responsabilidad Civil por Daño
        Ambiental]{.smallcaps}

    c.  [Inventario de Normas que establecen tipos penales por conductas
        lesivas al ambiente]{.smallcaps}

2.  [Jurisprudencia]{.smallcaps}

3.  [Entrevistas]{.smallcaps}

    a.  [Cuadro de Entrevistas Programadas]{.smallcaps}

    b.  [Listas de preguntas aplicadas]{.smallcaps}

    c.  [Resultado de las entrevistas]{.smallcaps}

4.  [Resumen del Manual del Corregidor]{.smallcaps}

# [Abreviaturas utilizadas]{.smallcaps}

Asociación de Municipios de Panamá AMUPA

Asociación Nacional del Productores Agropecuarios ANAGAN

Autoridad de la Región Interoceánica ARI

Autoridad del Canal de Panamá ACP

Autoridad Marítima de Panamá AMP

Autoridad Nacional del Ambiente ANAM

Comisión Interinstitucional de la Cuenca del Canal de Panamá CICH

Comisión Nacional del Medio Ambiente CONAMA

Comisión Panameña de Normas Industriales y Técnicas COPANIT

Comité interinstitucional de Agua, Saneamiento y Medio Ambiente CIASMA

Consejo Nacional de Urbanismo CONAUR

Contraloría General de la República CGR

Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá CHCP

Decreto de Gabinete DG

Decreto Ejecutivo DE

Dirección Metropolitana de Aseo DIMA

Ente Regulador de los Servicios Públicos ERSP

Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales IDAAN

Instituto de Vivienda y Urbanismo IVU

Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos y Electrificación IRHE

Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables INRENARE

Instituto Panameño de Turismo IPAT

Ministerio de Comercio e Industrias MICI

Ministerio de Desarrollo Agropecuario MIDA

Ministerio de Economía y Finanzas MEF

Ministerio de Obras Públicas MOP

Ministerio de Vivienda MIVI

Ministerio Público MP

Organizaciones No Gubernamentales ONG's

Órgano Judicial OJ

Procuraduría de la Administración PA

Procuraduría General de la Nación PGN

Red de Unidades Ambientales Sectoriales RUAS

Sistema Interinstitucional del Ambiente SIA

Unidades Ambientales Sectoriales UAS

United State Agency International Development USAID

Universidad de Panamá UP

# Universidad Tecnológica de Panamá UTP 

# Introducción

### Antecedentes y objetivos

Dentro del marco del objetivo estratégico, *"Panamá maneja de manera
sostenible la Cuenca del Canal y sus áreas de amortiguamiento"*, USAID
ha diseñado el Proyecto AED en Panamá, cuyo Plan General de Trabajo
incluye entre sus objetivos "brindar a las instituciones que conforman
la CICH la asistencia técnica para identificar y cumplir eficientemente
sus roles y hacer sinergia con el sector privado, por medio de alianzas
estratégicas para el manejo sostenible de la CHCP.

En esta asistencia técnica, se incluye el apoyo a las instituciones que
de la CICH para analizar y proponer cambios que mejoren la efectividad
de los instrumentos de políticas públicas para la gestión ambiental y,
desde esta perspectiva, se ha programado esta consultoría dirigida al
análisis de la normativa ambiental y su efectividad en el cumplimiento
de los objetivos de la gestión ambiental y de la protección de los
recursos naturales de manera sostenible.

Esta iniciativa se origina en la percepción de que, tanto entre la
sociedad civil en general, como entre las autoridades --nacionales y
locales- en particular, ignoran los procedimientos para la
interposición, atención y trámite de acciones legales en defensa de la
protección y conservación del ambiente y los recursos naturales.

## ¿Qué se pretende obtener de este trabajo? Básicamente, se proyecta identificar los factores que inciden en la eficacia y eficiencia de la justicia ambiental en Panamá. La base de la justicia es la regulación jurídica vigente sobre la materia; por ello, es fundamental identificar las normas que regulan la gestión ambiental en el país, analizar su cumplimiento y aplicación, y los factores que inciden en ello.

En 1972, Panamá incorpora de manera explícita por primera vez principios
constitucionales referentes a los derechos difusos de la población
derivados del deber del Estado a proporcionarle un ambiente sano, libre
de contaminación y por tanto adecuando para el desarrollo humano
sostenible. Posteriormente, y luego de la promulgación de un número
plural de normas aisladas, emite la Ley 41 de 1998, General de Ambiente,
en la que establece los principios, lineamientos y normas básicas para
la protección y conservación del ambiente y los recursos naturales y que
fundamentan el sistema de gestión ambiental, y crea la Autoridad
Nacional del Ambiente como ente rector en materia de ambiente y recursos
naturales.

La Ley 41 de 1998, como Ley marco en materia ambiental, requiere de
reglamentación, por lo que desde su promulgación el Estado, a través de
la ANAM y de las instituciones sectoriales con competencia ambiental,
adelanta el proceso de reglamentación y normalización técnica que
demanda la Ley ambiental, del que depende en mucho su eficaz y eficiente
aplicación y cumplimiento. No obstante, y a pesar de que es justo
reconocer los avances logrados en los años transcurridos desde la
promulgación de la referida Ley, aún es largo el camino por recorrer
para alcanzar niveles de normalización aceptables que garanticen en
mayor medida su eficaz y eficiente aplicación y cumplimiento.

En este proceso de reglamentación y normalización técnica de la Ley 41
de 1998, las características propias de la materia que se pretende
regular: el tipo de derechos que genera la obligación del Estado
respecto al ambiente, la transversalidad, interdisciplinariedad e
intersectorialidad de la gestión ambiental, su dimensión holística, y
por tanto, la responsabilidad de todos los niveles de gobierno en su
implementación, especialmente el local en virtud de su cercanía con los
problemas y necesidades de la población. Asimismo, se precisa elevar los
niveles de participación ciudadana responsable y para ello es preciso
desarrollar y cimentar una cultura ambiental que eleve los niveles de
conciencia de la ciudadanía respecto a su importancia para alcanzar un
desarrollo humano sostenible que asegure la supervivencia de la especie
con una satisfactoria calidad de vida.

Para la cimentación y desarrollo de un sistema de gestión ambiental
eficiente y eficaz, se precisa de normas claras, transparentes pero
sobre todo aplicables, que respondan a las necesidades ambientales del
país y consideren su realidad socioeconómica.

También es fundamental ampliar la cobertura y eficacia en cuanto a la
aplicación de la justicia ambiental. Todos los habitantes del país, ya
sea individualmente o como parte de grupos organizados, deben cumplir la
normativa ambiental, pero el Estado tiene la responsabilidad de, a
través de los entidades encargadas de administrar justicia, garantizar
su aplicación y cumplimiento, sin omitir que para ello requiere de la
participación responsable de todos los actores sociales.

Desde esta perspectiva, y dentro del marco de esta consultoría, se ha
realizado un diagnóstico de la normativa ambiental en Panamá, con
inclusión de la justicia ambiental, tanto administrativa, como penal y
civil. Durante su desarrollo, se examinaron, desde el punto de vista de
la legislación vigente, elementos fundamentales como lo son la
responsabilidad ambiental penal, civil y administrativa, los conceptos
de daño e indemnización, las sanciones y penas por el incumplimiento de
las normas ambientales y los procedimientos aplicables para cada esfera
de administración de justicia, procurando en este proceso identificar
los vacíos e incongruencias que inciden en la justicia ambiental.

Finalmente, se efectúa un análisis del sistema de gestión ambiental
panameño, con énfasis en la participación de los gobiernos locales en su
implementación, que parte de un estudio sucinto del concepto, principios
e instrumentos del sistema, y concluye con el estudio del marco
interinstitucional del sistema, en el que se tratan sus componentes
básicos como lo son los mecanismos interinstitucionales de coordinación,
la organización institucional del a ANAM, el sistema de apoyo y las
competencias de los gobiernos locales en la gestión ambiental.

Se dedica un aparte a la inscripción de las conclusiones y
recomendaciones que resultan de la diagnosis efectuada, y se apuntan
recomendaciones dirigidas a aportar mecanismos en procura de superar las
deficiencias, vacíos y obstáculos presentados.

Este estudio se acompaña de un documento anexo que incluye, además de
algunos instrumentos que se emplearon para la realización del
diagnóstico, información de referencia como una sinopsis de las normas
ambientales emitidas en Panamá durante los últimos 50 años, inventario
de la normativa vigente de carácter administrativo, penal y civil,
jurisprudencia compuesta por fallos emblemáticos de la Corte Suprema de
Justicia, y un aparte en el que se procura responder las interrogantes
formuladas para esta consultoría en los términos de referencia.

### Metodología

La primera acción que se abordó para la realización de esta consultoría
fue la recopilación de información, iniciando con la identificación,
ordenamiento y análisis de las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias vigentes relacionadas con el tema objeto de análisis.

Como referencia bibliográfica se empleó la biblioteca de la consultora,
el Centro de Investigación Jurídica de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Panamá, los centros de documentación de la ANAM y de la
PA, los Registros Judiciales del OJ, y las agencias de instrucción del
MP, entre otros.

Se efectuaron entrevistas con representantes de los diferentes
organismos encargados de administrar justicia o con competencia
ambiental, de los niveles nacional y local de gobierno y de
organizaciones no gubernamentales.

En el aparte dedicado al diagnóstico se anotan comentarios específicos
referentes al tema en análisis, sin perjuicio de formular las
conclusiones y recomendaciones al final del presente estudio. Con el
propósito de facilitar la lectura y comprensión del documento, las citas
textuales se han anotado en letra itálica y se inscriben los detalles de
las mismas a pie de página.