# Diagnóstico {#diagnóstico .Título-1-Justicia}

## Análisis del Marco Jurídico ambiental en Panamá {#análisis-del-marco-jurídico-ambiental-en-panamá .Título-2-Justicia}

### Disposiciones constitucionales {#disposiciones-constitucionales .Título-3-Justicia}

La Constitución de 1972, de manera indirecta, hace referencia por
primera vez al tema ambiente en el Capítulo VII sobre "Régimen Agrario"
incorporado al Título III relativo a los "Derechos y Deberes
Individuales". No es sino hasta los actos reformatorios Nº 1 de 1993 y
Nº 2 de 1994, cuando se incorpora el tema de manera explícita en el
estatuto constitucional, a través de la introducción de un Capítulo, el
7°, denominado "Régimen Ecológico" en el Título III intitulado "Derechos
y Deberes individuales y sociales".

Tras la reforma de 1994, el Capítulo 7°, Régimen Ecológico, pasó a
formar parte de las garantías sociales ciudadanas protegidas por el
Estado. Según los artículos 114 a 117 de la Constitución, el Estado
tiene como deber:

-   Garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de
    contaminación, en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan
    los requerimientos del desarrollo adecuado de la vida humana.

-   Propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la
    contaminación ambiental, mantenga el equilibrio ecológico y evite la
    destrucción de los ecosistemas.

-   Aplicar medidas para garantizar el uso y aprovechamiento racional de
    la fauna terrestre, fluvial y marino, así como de los bosques,
    tierras y aguas.

-   Reglamentar el aprovechamiento de los recursos no-renovables.

Sin embargo, a pesar de que estas normas pasan a integrar el Título de
la Constitución relativo a los "Derechos y Deberes Individuales y
Sociales", conforme al criterio contenido en la Vista Fiscal de 3 de
agosto de 1994, en virtud de demandas de inconstitucionalidad
interpuestas en contra de tres contratos de concesión para la extracción
de arena otorgados por el MICI. Al respecto la referida Vista externa el
siguiente criterio:

" \... resulta claro que las normas invocadas como sustento de la
presente demanda son, en su totalidad, de naturaleza programática que su
sentido permite establecer que dichos preceptos no consagran derechos ni
garantías individuales o sociales, de manera que no pueden ser
fundamento para demostrar la inconstitucionalidad de una norma de
inferior jerarquía, pues, reiteramos, no están dotadas de contenido
normativo \...."

La CSJ, respecto a este caso, en su fallo de 13 de junio de 1995, y bajo
la ponencia de la Hon. Mag. Dra. Aura Guerra de Villaláz, confirma el
criterio de la Vista al concluir que:

" \... el Pleno observa que, efectivamente, tal como lo menciona el
procurador General de la Nación, los artículos que se dicen infringidos
por el Contrato Nº 75 de 14 de junio de 1974, es decir, el 116 y 117 y
el 256 de la Constitución nacional, son de contenido programático.

Lo anterior significa que dichas normas *per se* no pueden ser objeto de
violación, ya que de sus textos se desprende claramente que las materias
que consagran deben ser reguladas o desarrolladas por la ley.

En el caso específico de la extracción de arena, esta materia ha sido
regulada en la Ley 109 de 8 de octubre de 1973, por la cual se
reglamenta la exploración y explotación de minerales no metálicos
utilizados como materiales de construcción, cerámicas, refractarios y
metalúrgicos.

La Ley 109 de 8 de octubre de 1973, fue dictada atendiendo la cláusula
de reserva legal contenida en los artículos constitucionales que el
demandante considera violados. Dado que éstos no pueden ser objeto de
violación, sino solamente las normas legales que desarrollan las
materias contempladas en la Constitución, lógicamente la violación, en
todo caso, debe recaer sobre las normas legales y no sobre las
constitucionales."

# En el caso citado a manera de ejemplo respecto a la interpretación de las preceptos constitucionales *in comento*, es muy probable que el resultado no hubiese variado de haberse demandado por inconstitucionalidad, en lugar de los contratos de concesión, la Ley en la que se fundamentaron aquellos, como ocurrió respecto a la demanda de inconstitucionalidad formulada por la licenciada Lina Vega Abad como principal y Rina Gedalov como sustituta, en representación de Norita Scott Pezet, en su calidad de Presidenta de la Sociedad Audubon de Panamá, en contra de la ley Nº 29 del 23 de junio de 1995.

La pretensión que se formuló en este proceso constitucional consistió en
una petición dirigida al Pleno de la Corte Suprema de Justicia para que
se declarase inconstitucional la Ley Nº 29 de 23 de junio de 1996, por
la cual se modificó el artículo 4 de la Ley 8 de 1985, mediante la cual
se establece el Parque Natural Metropolitano, y los Artículos 1 y 2 de
la Ley 30 de 1992, por la cual se establece el Parque Nacional Camino de
Cruces, sobre la base de que la ley impugnada viola los artículos 114,
115, 116 y 43 de la Constitución Política de la República de Panamá.

La demandante alegó que el artículo 114 de la Constitución Nacional se
había violado directamente, por omisión, por cuanto la Ley impugnada,
lejos de cumplir la obligación del Estado de garantizar que la población
del país viva en un ambiente sano y libre de contaminación, en donde el
aire y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo
adecuado de la vida, autorizó la construcción de una obra civil
gigantesca que, contrariamente, impedirá la consecución del deber
fundamental del Estado establecido en la antes aludida norma
constitucional. A su juicio, la ley impugnada permite no sólo la
construcción del Corredor Norte, sino también sus ramales y obras
conexas, sin especificar las características de dichas obras,
desvirtuándose así el objetivo de proteger el ecosistema en esta área
como desarrollo del expreso mandato constitucional de proteger y
conservar nuestro régimen ecológico.

En segundo lugar, demandante consideró violado por omisión el artículo
115 de la Constitución Nacional, ya que al permitirse la construcción
del Corredor Norte por la ruta que atraviesa el Parque Natural
Metropolitano, no se propiciaba un desarrollo social y económico,
evitando la contaminación del ambiente y manteniendo en lo posible el
equilibrio ecológico y la existencia de los ecosistemas. La demandante
argüía que la aprobación de la Ley 29 de 1995 generaría la destrucción
del cada vez más escaso bosque tropical existente en el Parque Natural
Metropolitano, el cual constituye a su vez un refugio de una gran
cantidad de fauna y flora silvestre, cuyo valor biológico y científico
es incalculable.

Asimismo, alegaba la demandante, se la ley demandada violaba por
omisión, el artículo 116 de la Constitución Política por cuanto no
cumplía con el mandato constitucional de garantizar que la utilización y
el aprovechamiento de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de
los bosques, tierras y aguas se lleve a cabo racionalmente.

Por último, consideraba que se ha infringido directamente el artículo 43
de la Constitución Política, en virtud de que la Ley Nº 29 de 23 de
junio de 1995 fue promulgada el día 28 de junio de 1995 en la Gaceta
Oficial Nº 22,814, mientras que el contrato de concesión por medio del
cual el Ministerio de Obras Públicas le concede a la empresa mexicana
PYCSA la explotación y operación de la Autopista Panamá-Colón y la Fase
I del Corredor Norte (Gaceta Oficial Nº 22,669 de 10 de enero de 1995)
es de fecha 29 de diciembre de 1994, en momentos en que todavía estaba
vigente el literal f del artículo 4 de la Ley Nº 8 de 5 de julio de 1985
la cual crea el Parque Natural Metropolitano. Esta última ley prohíbe la
construcción de cualquiera obra civil a excepción de la extensión de la
vía El Paical contemplada en el Proyecto ESTAMPA. La demandante señala
que la Ley 29 de 23 de junio de 1995 no es de orden público ni de
interés social, ni establecía en su texto que tendría efectos
retroactivos. Alegaba, además, la parte actora que la ley demandada
reglamentaba situaciones surgidas entes de su expedición, con la obvia
intención de ajustarse a los lineamientos de la concesión administrativa
de existencia primaria, por lo que el efecto retroactivo de dicha Ley es
palmario sin que la propia ley expresamente lo establezca.

La demandante concluye aludiendo al bloque de constitucionalidad y a la
reiterada jurisprudencia de la CSJ en torno al tema, y al respecto
señala que es posible que normas de carácter internacional formen parte
del bloque de constitucionalidad, y en ese sentido enumera los últimos
convenios internacionales suscritos por Panamá en materia ecológica, los
cuales en su opinión antagonizan con la Ley 29 de 23 de junio de 1995,
ya que ésta contradice toda la política de protección ambiental que
dichos convenios establecen, y en virtud de ello solicitaba la
declaratoria de inconstitucionalidad de la referida Ley y sugería se
adoptara una ruta alterna para la realización del proyecto en cuestión.

En esta ocasión, mediante la Vista Nº 42 de 6 de octubre de 1995, el
Procurador se pronuncia en el sentido de que considera que las tres
primeras normas constitucionales invocadas como sustento de la demanda
son de naturaleza programática y, por tal razón, no son susceptibles de
transgresiones denunciables por vía de una demanda de
inconstitucionalidad.

En cuanto a la supuesta infracción del artículo 43, señala que el mismo
se sustenta sobre una base dialéctica ajena al control constitucional,
puesto que se afirma que la celebración del contrato de concesión con la
empresa PYCSA para la explotación y operación de la autopista
Panamá-Colón, Fase I del Corredor Norte, se efectuó en momentos en que
todavía estaba vigente el literal f) del artículo 4 de la Ley 8 de 5 de
julio de 1985, el cual prohibía la construcción de cualquier obra civil
a excepción de la extensión de la vía El Paical contemplada en el
proyecto ESTAMPA y por tanto, a su juicio, significa que el contrato de
concesión aludido se perfeccionó estando vigente la Ley 8 de 5 de julio
de 1985 por lo que en todo caso el asunto debe ventilarse en sede
distinta a la constitucional.

Acerca del \"bloque de la constitucionalidad\" el Procurador señala que
las normas de Derecho Internacional, como regla general, no tienen
jerarquía constitucional en Panamá, y que sólo excepcionalmente dichas
normas pueden tener jerarquía constitucional si consagran derechos
fundamentales que son esenciales para el Estado de Derecho lo cual hasta
el presente sólo concierne al debido proceso legal.

Concluye su pronunciamiento el Procurador General de la Nación,
solicitando que el instrumento legal acusado sea declarado no violatorio
de la Constitución.

La CSJ, por su parte, mediante fallo de 13 de septiembre de 1996,
coincide con los criterios vertidos por el Procurador de la Nación en su
Vista, respecto al carácter programático del contenido de los artículos
114, 115 y 116, y reitera que el Pleno de esta Corporación ha señalado
con anterioridad que las normas programáticas no pueden per se ser
objeto de violación, puesto que de sus textos se desprende claramente
que las materias que consagran deben ser reguladas o desarrolladas por
la ley, tal como se evidencia en los fallos expedidos el 13 de junio de
1995 y el 31 de julio de 1995.

Respecto al caso específico del régimen ecológico, indica la CSJ en el
fallo in comento que esta materia ha sido regulada por diversas leyes y
que todas fueron dictadas atendiendo la cláusula de reserva legal
contenida en los artículos constitucionales que la demandante considera
violados.

Con relación a los derechos difusos, considera la CSJ en su fallo que la
demandante acierta cuando señala que estamos ante la presencia de
derechos difusos, añadiendo que los derechos difusos y la legitimidad
procesal para invocarlos han sido reconocidos por la Sala Tercera de
esta Corporación a través de las resoluciones expedidas el 12 de marzo
de 1993 y el 22 de junio de 1994, en las que la Sala Tercera define los
derechos difusos como \"aquellos en los cuales existe una
indeterminación en sus titulares, dado su carácter supra-individual, una
indivisibilidad del bien jurídico sobre el cual recaen y una ausencia de
relación jurídica entre sus titulares\".

Añade la Corte respecto al tema que nos ocupa, que evidentemente la
protección del medio ambiente y de los recursos naturales constituyen
intereses de tipo difuso que pueden dar lugar al reconocimiento de
derechos de la misma índole, que merecen ser tutelados judicialmente;
sin embargo, subraya el hecho de que el asunto de los derechos difusos y
la legitimidad de la sociedad demandante para incoar una demanda no es
de trascendencia en las demandas de inconstitucionalidad por cuanto en
éstas no se requiere probar la titularidad del bien afectado, a fin de
establecer si el demandante tiene legitimidad para actuar, lo que es
oportuno sólo para aquella clase de procesos que requieren probar la
existencia de un interés en su resultado, Vg. los procesos contenciosos
administrativos de plena jurisdicción.

Asimismo, la CSJ considera que no tienen objeto los argumentos en torno
al bloque de constitucionalidad y las normas internacionales aprobadas
por nuestro país en relación al régimen ecológico, por cuanto la Corte
ha sostenido que las normas de derecho internacional formalmente sólo
tienen valor de ley, pues carecen de jerarquía constitucional y sólo
excepcionalmente pueden algunas normas de derecho internacional integrar
el denominado bloque de constitucionalidad y añade que además la parte
demandante no propuso formalmente como normas infringidas los convenios
internacionales en materia ecológica sino que se limitó a mencionarlos
al analizar lo concerniente al bloque de constitucionalidad.

Respecto al argumento en torno al principio de la retroactividad de la
ley, la CSJ en el fallo objeto de análisis, señala como infringido el
artículo 43 de la Constitución Política, el cual hace alusión al efecto
retroactivo de las leyes de orden público o de interés social, cuando
éstas así lo expresen. Sobre la base de los planteamientos anotados por
la demandante, la infracción consistiría en que el contrato de concesión
fue otorgado a PYCSA con anterioridad a la modificación de la Ley Nº 8
de 1985 (Parque Natural Metropolitano), que permite la construcción de
obras civiles distintas a la establecida en la ley original (Vía El
Paical-Proyecto Estampa); no obstante, concluye que, en caso de ser
cierta, esta situación constituiría realmente una controversia sobre
infracción de disposiciones legales, no así de las normas
constitucionales, por lo cual no sería esta demanda el mecanismo
apropiado para impugnarlas.

Ahora bien, en el Fallo de referencia el Pleno sostiene que la
retroactividad de una ley debe ser entendida como la efectividad de la
misma hacia el pasado, es decir, la vigencia de la misma sobre hechos ya
acaecidos o efectos jurídicos ya consolidados con anterioridad a su
vigencia. Dentro de este marco de referencia y considerando que el
contrato de concesión aludido se suscribió el día 29 de diciembre de
1994, y publicado en la Gaceta Oficial Nº 22,699 de 10 de enero de 1995,
contempló el estudio, diseño, construcción, mantenimiento, operación y
explotación de la Autopista Panamá-Colón y de la Fase I del Corredor
Norte (Sección Oeste), y no la ruta exacta por donde el mismo sería
construido, supeditando su elección al estudio de impacto ambiental del
proyecto que debía realizar el concesionario previo a la construcción de
la obra.

En ese mismo orden de ideas, añade la prenombrada Corporación de
justicia, que asimismo para la construcción del Corredor Norte, sus
ramales y obras conexas se requeriría la presentación previa del estudio
de impacto ambiental correspondiente el cual debía ser aprobado por el
Instituto Natural de Recursos Renovables (INRENARE) para que,
posteriormente, el Ministerio de Obras Públicas (MOP) diese la orden de
proceder, tanto para la ejecución de las obras civiles como para la
realización de las labores de medición y demás actividades afines. Dicho
estudio fue elaborado por la Asociación Nacional para la Protección de
la Naturaleza, ANCON, y aprobado mediante Resolución MOP-INRENARE Nº
005-95 de 30 de junio de 1995, y posteriormente el Ministro de Obras
Públicas expidió la Orden de Proceder Nº DM-718 del 30 de junio de 1995,
mediante la cual se autoriza el inicio a la construcción de la Fase I
del Corredor Norte- Sección Oeste.

En atención al orden cronológico de los hechos expuestos, la Corte
estimó que la Ley Nº 29 de 23 de junio de 1995 no tiene carácter
retroactivo, como lo afirmara la demandante, pues la Ley de referencia
no extiende su eficacia sobre el Contrato de Concesión Nº 98 de 1994, ya
que en este no se establece, como se indicara antes, la ruta exacta a
través de la cual pasaría el Corredor Norte, y considera únicamente la
concesión a la empresa PYCSA PANAMÁ, S. A. para el estudio, diseño,
construcción, mantenimiento, operación y explotación del Corredor Norte
y las condiciones de dicha concesión administrativa, dejando la
selección de la ruta para un momento posterior que estaría condicionado
a la presentación y aprobación del estudio de impacto ambiental
correspondiente. Por tanto concluye que cuando la Ley Nº 29 de 23 de
junio de 1995 fue suscrita, no fue aprobada con carácter retroactivo
alguno por lo que mal puede resultar violatoria del artículo 43 de la
Constitución Nacional.

En conclusión, mediante el Fallo comentado, la CSJ desestimó la acción
de inconstitucionalidad incoada por la Sociedad Audubon de Panamá y
declaró que la Ley impugnada no violaba la Constitución.

Merece la pena anotar que el referido Fallo se emitió con el salvamento
de voto de la Hon. Mag. Dra. Aura Emérita Guerra de Villaláz, quien
sustentó su disidencia en los siguientes términos:

"Los derechos humanos de tercera generación, que se incorporan a nuestra
Carta Fundamental en la reforma de 1983, no sólo actualizan las
herramientas normativas de tutela y protección de nuestros recursos
naturales renovables y no renovables, sino que demandan del Estado y de
todos los habitantes deberes específicos sobre su uso y aprovechamiento
racional. Sin contrariar el desarrollo social y económico, es un deber
ineludible para toda la población, sin distinción de ningún orden, la
prevención de la contaminación ambiental, evitar la destrucción de los
ecosistemas y mantener el equilibrio ecológico.

Todos los criterios que sustentan los derechos humanos de primera y
segunda generación (individual y social) carecen de efectividad cuando
se trata de los derechos difusos, pues se afecta el patrimonio de la
humanidad y de la supervivencia de las generaciones del futuro próximo.

En el presente caso no se han tomado en cuenta los distintos convenios
internacionales ratificados por nuestro país y se han dejado de lado los
estudios sobre impacto ambiental realizados por autoridades en la
materia, que orientaban a mejores opciones en el trazado y diseño de la
obra vial que afecta la integridad del Parque Natural Metropolitano e
infringe claramente los artículos 115 y 116 de nuestra Constitución
Política vigente".

Huelga decir que no deja de llamar la atención este salvamento de voto,
que aún cuando no contraría explícitamente la posición adoptada por la
disidente en su condición de Magistrada Ponente en el caso de la demanda
de inconstitucionalidad incoada en contra de los contratos de concesión
para extracción de arena otorgadas por el MICI, y que se comentara con
anterioridad, tampoco se puede alegar que aquél Fallo contradice el
contenido del segundo sobre el cual versa el salvamento de voto de la
jurista..

La Constitución Política de Panamá, además del Capítulo 7°, contiene en
los apartes dedicados a salud y al régimen agrario, preceptos que
regulan aspectos ambientales. Así tenemos que el Artículo 105, dispone
que es función del Estado velar por la salud de la población, y más
adelante en el Artículo 108, determina, que es deber del Estado,
establecer una política que responda a las necesidades del desarrollo
social y económico del país. Este artículo, en asocio con el artículo
115, son los pilares constitucionales del contexto del desarrollo humano
sostenible. Conforman este núcleo normativo el Artículo 118, en cuanto
que el Estado, en procura de propiciar el desarrollo integral del
sector, debe fomentar el aprovechamiento óptimo del suelo, velar por su
distribución racional y su adecuada utilización y conservación.

No obstante, preocupa la aparente contradicción que con relación al
concepto de desarrollo sostenible, proyecta el contenido del artículo
119, relativo al Régimen Agrario, que dice así:

"[Artículo 119]{.underline}. El Estado **no permitirá la existencia de
áreas incultas, improductivas y ociosas** y regulará las relaciones de
trabajo en el agro, fomentando una máxima productividad y justa
distribución de los beneficios de ésta". (El énfasis es nuestro)

Este principio constitucional se desarrolla en el Código Agrario,
específicamente en los artículos 29, 30 y 31, que establecen lo
siguiente:

"[Artículo 29]{.underline}. Todas las personas naturales o jurídicas que
tuvieren tierras en propiedad tienen derecho a su uso, goce y
disposición plena, **con las limitaciones que impone la función social
de la tierra** y en tal condición deben recibir del estado la protección
necesaria y deben cumplir con lo establecido en las disposiciones
constitucionales y legales vigentes". (El énfasis es nuestro)

"[Artículo 30]{.underline}. Mientras se realicen los estudios
agrológicos necesarios, en cada región, para efectuar una clasificación
científica de los suelos, **se entiende que la propiedad privada cumple
su función social cuando**:

a)  Cuando cultivada en pastos, se ocupe con ganado vacuno o caballar en
    una proporción no menor de un animal por cada dos (2) hectáreas de
    terreno.

b)  Se siembre y mantenga bajo cultivo, por lo menos, las dos terceras
    partes (2/3) de su extensión;

c)  Se siembre y mantenga bajo cultivo, por lo menos, las dos terceras
    partes (2/3) de su extensión, con árboles para la extracción de
    madera apta para ser procesada industrialmente; y

d)  Se conviertan en áreas urbanas, conforme a las disposiciones legales
    vigentes." (El énfasis es nuestro.

"[Artículo 31]{.underline}. Se considera especialmente contrario al
principio de la función social de la propiedad e incompatible con el
bienestar nacional y el desarrollo económico del país, la existencia y
mantenimiento de fincas incultas y ociosas. Igualmente se consideran
contrarios al principio de la función social de la propiedad, los
sistemas indirectos de cultivo de la tierra basados en la explotación
del trabajo del hombre, como el arrendamiento, la aparecería u otras
instituciones análogas, salvo el caso de arrendamientos o aparcerías
temporales por razones de necesidad o interés social urgente plenamente
justificado ante la Comisión de Reforma Agraria.

[PARÁGRAFO]{.underline}. Para los efectos de este Código, no se
consideran tierras ociosas aquellas que estén en barbecho o descanso
cuando se trate de cultivos agrícolas, dentro de una propiedad que esté
cumpliendo su función social". (El énfasis es nuestro.

De la lectura y análisis de las normas transcritas es posible colegir
que para el régimen jurídico agrario de Panamá, podrían entenderse como
tierras o fincas incultas y ociosas, aquellas que en más de un tercio de
su extensión estén cubiertas de bosques naturales.

Resulta que así entendida, la función social de la tierra se constituye
en un estímulo para la deforestación, por cuanto la ocupación acompañada
de la conversión de bosques naturales en potreros y tierras de cultivo,
se erige como una vía legítima para la adquisición de tierras.

Asimismo, esta concepción no toma en cuenta el valor de los servicios
ambientales que provee el bosque, perdiéndose de vista uno de los
puntales fundamentales para el uso sostenible de los recursos
forestales.

De más está anotar que esta visión del uso y valor de la tierra
colisiona con el concepto de desarrollo sostenible al que alude la
Constitución como vértice fundamental de los principios relativos al
Régimen Ecológico.

### Régimen normativo y disposiciones complementarias {#régimen-normativo-y-disposiciones-complementarias .Título-3-Justicia}

a.  Esfera administrativa

La legislación ambiental panameña presenta, hasta ahora, una naturaleza
eminentemente administrativa, y ello responde a que, históricamente, la
protección del medio ambiente ha sido entendida como una función
principalmente administrativa, a cargo de ciertos servicios públicos
preexistentes de la administración central o a servicios públicos
creados especialmente para ese efecto, sin exclusión de las funciones
tradicionales de las administraciones locales.

Consecuentemente, el régimen jurídico administrativo mantiene un sitial
importante en lo que respecta a la tutela del ambiente y los recursos
naturales y, por lo tanto, los conflictos jurídicos entre la
administración y los administrados son frecuentes en materia de
aplicación de la legislación ambiental.

Un ejemplo de lo anotado lo es el hecho cierto de que algunos mecanismos
dirigidos a implementar la política nacional para el ambiente generan
continuamente conflictos entre la administración y los administrados, de
los que debe ocuparse la justicia administrativa.

A manera de ejemplo, uno de los aspectos en que suele darse este tipo de
conflictos es el campo de aplicación del proceso de evaluación del
impacto ambiental. Otro punto de antagonismo vinculado al referido
proceso, es la resolución administrativa que recae sobre la solicitud
presentada por los interesados, aceptándola o denegándola, y que
comúnmente ocasiona disensiones entre los interesados en los proyectos,
obras o actividades objeto del estudio de impacto ambiental en
evaluación, y las personas u organizaciones no gubernamentales
involucradas en temas ambientales, cuando estas últimas se oponen a
aquellos proyectos, obras o actividades que consideran ambientalmente
improcedentes.

También es notable el incremento de la intervención de los tribunales de
justicia en asuntos administrativos relativos a la gestión ambiental, lo
que es el resultado en gran medida del perfeccionamiento de los
instrumentos jurídicos que regulan el control jurisdiccional,
especialmente de aquellos que facilitan el acceso a la justicia
ambiental de las organizaciones sociales que, en número creciente, están
al tanto de las cuestiones ambientales. Esto es importante desde la
perspectiva de que los actos administrativos que resulten del ejercicio
de la gestión ambiental pública, deben enmarcarse en el principio de
legalidad y constituirse, al mismo tiempo, como una garantía de los
derechos de los administrados, entre ellos, el derecho a un ambiente
adecuado para el desarrollo humano sostenible.

En cuanto al régimen normativo administrativo que regula los asuntos
ambientales en nuestro país, la Ley 41-1998, General de Ambiente de la
República de Panamá, define los principios y normas básicas para la
protección, conservación y recuperación del ambiente y los recursos
naturales, ordena la gestión ambiental y crea los organismos, procesos y
procedimientos que la rigen, define la política nacional del ambiente y
establece sus lineamientos, principios y estrategias. En síntesis, los
objetivos que persigue nuestra ley ambiental marco son:

-   Proveer de un contenido concreto y un desarrollo jurídico adecuado a
    la garantía constitucional que asegura a todas las personas a vivir
    en un ambiente sano y libre de contaminación.

-   Crear la institucionalidad que permita solucionar los problemas
    ambientales existentes y evitar la generación de otros.

-   Establecer los instrumentos o herramientas necesarios para una
    eficiente y eficaz gestión ambiental.

-   Disponer de un marco normativo que establezca los principios y
    lineamientos básicos del sistema de gestión y del régimen jurídico
    ambiental.

-   Incorporar la dimensión ambiental a las iniciativas de progreso del
    país, con el fin de evitar el deterioro ambiental y asegurar el
    desarrollo sostenible de la nación.

-   Establecer criterios para la definición de objetivos de calidad
    ambiental y regular los procedimientos para medir los impactos
    ambientales en las decisiones sobre los proyectos, obras o
    actividades susceptibles de causarlos.

Esta Ley es un cuerpo legal básicamente instrumental, pero con contenido
operacional respecto a los instrumentos o herramientas que establece y
pone a disposición de la comunidad, e institucional por razón de la
estructura de gestión que instaura y desarrolla. Su carácter
institucional se concreta en la creación de la Autoridad Nacional del
Ambiente, ANAM, como entidad autónoma rectora del Estado panameño en
recursos naturales y ambiente. Conformada en doce títulos, seccionados a
su vez por capítulos, dispuestos en un total de 133 artículos, cuyo
contenido presentamos, de manera esquemática, a continuación.

Resumen de los apartados o contenidos fundamentales de la Ley 41 de
1998, General de Ambiente de Panamá

+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Establece la obligatoriedad del Estado en       |
| I       | 1 al |     cuanto a la administración del ambiente, define |
| :]{.sma | 2.   |     los objetivos de la Ley, que pueden resumirse   |
| llcaps} |      |     en:                                             |
|         |      |                                                     |
| [De los |      |     -   Establecer los principios y normas básicas  |
| fines,  |      |         para la protección, conservación y          |
| ob      |      |         recuperación del ambiente, promoviendo el   |
| jetivos |      |         uso sostenible de los recursos naturales.   |
| y       |      |                                                     |
| defin   |      |     -   Ordenar la gestión ambiental, e integrarla  |
| iciones |      |         a los objetivos sociales y económicos para  |
| básica  |      |         el logro del desarrollo humano sostenible.  |
| s]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      | -   Define conceptos básicos para la interpretación |
|         |      |     y aplicación de la legislación ambiental        |
|         |      |     panameña, como lo son: calidad de vida,         |
|         |      |     contaminación, conservación, desarrollo         |
|         |      |     sostenible, evaluación de impacto ambiental,    |
|         |      |     diversidad biológica o biodiversidad, entre     |
|         |      |     otros.                                          |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Define el concepto de política nacional del     |
| II      | 3 al |     ambiente, sus principios y lineamientos, y      |
| :]{.sma | 4.   |     dispone su inserción en las políticas públicas  |
| llcaps} |      |     para el desarrollo económico y social del país. |
|         |      |                                                     |
| [De la  |      |                                                     |
| P       |      |                                                     |
| olítica |      |                                                     |
| N       |      |                                                     |
| acional |      |                                                     |
| del     |      |                                                     |
| Ambient |      |                                                     |
| e]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      |                                                     |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Se refiere a la organización administrativa     |
| III     | 5 al |     básica del Estado para la gestión ambiental.    |
| :]{.sma | 21.  |                                                     |
| llcaps} |      | -   Crea la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), |
|         |      |     define su naturaleza y atribuciones, dispone    |
| [De la  |      |     los requisitos para su Administrador o          |
| Organ   |      |     Administradora y sus funciones.                 |
| ización |      |                                                     |
| Adminis |      | -   Crea el Consejo Nacional del Ambiente y         |
| trativa |      |     establece sus funciones y forma de integración. |
| del     |      |                                                     |
| Estado  |      | -   Establece y define el Sistema                   |
| para la |      |     Interinstitucional del Ambiente, SIA, su        |
| Gestión |      |     integración, objetivos y principios básicos     |
| Am      |      |     para su funcionamiento.                         |
| biental |      |                                                     |
| .]{.sma |      | -   Ordena a la ANAM la creación y coordinación de  |
| llcaps} |      |     la Red de Unidades Ambientales Sectoriales,     |
|         |      |     RUAS, define los aspectos básicos para su       |
| [Con    |      |     integración, así como los de las Unidades       |
| formado |      |     Ambientales Sectoriales Ambientales que se      |
| por 5   |      |     creen y la conformen, su naturaleza y funciones |
| c       |      |     generales.                                      |
| apítulo |      |                                                     |
| s]{.sma |      | -   Crea la Comisión Consultiva Nacional del        |
| llcaps} |      |     Ambiente, CCNA, define su naturaleza, objetivos |
|         |      |     los aspectos generales para su integración y    |
|         |      |     funcionamiento.                                 |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Crea las Comisiones Consultivas Provinciales,   |
|         |      |     Comarcales y Distritales, define su naturaleza  |
|         |      |     y objetivos, dispone los aspectos generales     |
|         |      |     referentes a su integración y funcionamiento.   |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| # [Tí   | Del  | -   Establece los principales instrumentos para la  |
| tulo IV | 22   |     gestión ambiental, define sus objetivos y       |
| :]{.sma | al   |     establece los mecanismos básicos para su        |
| llcaps} | 55.  |     implementación. Veamos:                         |
|         |      |                                                     |
| # [De   |      | -   Respecto al Ordenamiento Ambiental del          |
|  los In |      |     Territorio Nacional, instituye la               |
| strumen |      |     responsabilidad de la ANAM de promover su       |
| tos par |      |     establecimiento y los elementos fundamentales a |
| a la Ge |      |     considerarse para tales efectos.                |
| stión A |      |                                                     |
| mbienta |      | -   Sobre el Proceso de Evaluación de Impacto       |
| l]{.sma |      |     Ambiental, establece las etapas que lo          |
| llcaps} |      |     conforman, los aspectos generales sobre el      |
|         |      |     contenido de los EIA, y las reglas básicas para |
|         |      |     su elaboración.                                 |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Con relación al proceso para la elaboración de  |
|         |      |     normas de calidad ambiental, establece las      |
|         |      |     reglas básicas para la elaboración de           |
|         |      |     propuestas de normas de calidad ambiental, los  |
|         |      |     principios básicos que rigen para su aplicación |
|         |      |     (gradual y escalonada, autorregulación,         |
|         |      |     cumplimiento voluntario), la certificación de   |
|         |      |     procesos y productos ambientalmente limpios, y  |
|         |      |     ordena su reglamentación.                       |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   En cuanto a Supervisión, Control y              |
|         |      |     Fiscalización Ambiental, establece los aspectos |
|         |      |     básicos de estos instrumentos de gestión, los   |
|         |      |     principios básicos y herramientas para su       |
|         |      |     implementación.                                 |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Sobre la Información Ambiental, establece el    |
|         |      |     Sistema Nacional de Información Ambiental, sus  |
|         |      |     objetivos y mecanismos básicos para su          |
|         |      |     implementación.                                 |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   La Educación Ambiental es otro de los           |
|         |      |     instrumentos de la gestión ambiental que        |
|         |      |     establece la Ley, y su implementación se        |
|         |      |     instituye como un deber del Estado. Define sus  |
|         |      |     objetivos fundamentales y las reglas básicas    |
|         |      |     para su aplicación. (Ley 10 de 1992 --          |
|         |      |     incorporación del Eje Transversal de Educación  |
|         |      |     Ambiental.                                      |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Ordena al Estado el fomento de programas de     |
|         |      |     investigación científica y tecnológica aplicada |
|         |      |     al área ambiental, con el objetivo de que       |
|         |      |     coadyuven en la toma de decisiones en la        |
|         |      |     gestión ambiental nacional a través de los      |
|         |      |     aportes que resulten de su implementación.      |
|         |      |     Además, conmina a la ANAM a coadyuvar en la     |
|         |      |     elaboración y ejecución de un Programa          |
|         |      |     permanente de Investigación Científica y        |
|         |      |     Tecnológica, orientado a entender los aspectos  |
|         |      |     básicos de la gestión ambiental y los recursos  |
|         |      |     naturales.                                      |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Sobre los mecanismos de prevención de desastres |
|         |      |     y emergencias ambientales, establece la         |
|         |      |     obligación del Estado y la sociedad civil, en   |
|         |      |     conjunto, de acogerlos, y el deber de la ANAM   |
|         |      |     de velar por la existencia de planes de         |
|         |      |     contingencia y de coadyuvar en su               |
|         |      |     implementación.                                 |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Establece la obligación del Estado de valorar,  |
|         |      |     en términos económicos, sociales y ecológicos,  |
|         |      |     el patrimonio ambiental y natural de la Nación, |
|         |      |     e incorporar en la Cuenta Nacional su valor.    |
|         |      |     También establece la obligación de valorar el   |
|         |      |     costo beneficio relativo al ambiente de         |
|         |      |     cualquier actividad, obra o proyecto que        |
|         |      |     implique el uso total o parcial de recursos     |
|         |      |     naturales del Estado o que amerite un estudio   |
|         |      |     de impacto ambiental.                           |
+---------+------+-----------------------------------------------------+

+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Contiene disposiciones fundamentales en cuanto  |
| V       | 56   |     a la responsabilidad del Estado de normar,      |
| :]{.sma | al   |     vigilar, controlar, regular todo lo relacionado |
| llcaps} | 61.  |     con la salud humana, y con la gestión de        |
|         |      |     desechos y sustancias potencialmente            |
| [De la  |      |     peligrosas.                                     |
| Pro     |      |                                                     |
| tección |      | -   Igualmente, dispone mecanismos para garantizar  |
| a la    |      |     el cumplimiento del Convenio de Basilea, del    |
| Salud y |      |     Acuerdo Regional sobre Movimiento               |
| de los  |      |     Transfronterizo de Desechos Peligrosos, del     |
| D       |      |     Protocolo de Montreal y de cualquier otro del   |
| esechos |      |     que la República de Panamá sea signataria.      |
| Pel     |      |                                                     |
| igrosos |      |                                                     |
| y       |      |                                                     |
| Sus     |      |                                                     |
| tancias |      |                                                     |
| Pe      |      |                                                     |
| ligrosa |      |                                                     |
| s]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      |                                                     |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Establece disposiciones generales y principios  |
| VI      | 62   |     básicos sobre la gestión de los recursos        |
| :]{.sma | al   |     naturales, especialmente lo relacionado a:      |
| llcaps} | 95.  |                                                     |
|         |      |     -   Áreas Protegidas y Diversidad Biológica;    |
| [De los |      |                                                     |
| R       |      |     -   Patrimonio Forestal del Estado;             |
| ecursos |      |                                                     |
| N       |      |         1.  Uso de Suelos;                          |
| aturale |      |                                                     |
| s]{.sma |      |         2.  Calidad de Aire;                        |
| llcaps} |      |                                                     |
|         |      |         3.  Recursos Hídricos;                      |
|         |      |                                                     |
|         |      |         4.  Recursos Hidrobiológicos;               |
|         |      |                                                     |
|         |      |         5.  Recursos Energéticos;                   |
|         |      |                                                     |
|         |      |         6.  Recursos Minerales, y                   |
|         |      |                                                     |
|         |      |         7.  Recursos Marino costeros y Humedales.   |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Establece normas especiales para la gestión     |
| VII     | 96   |     ambiental y de los recursos naturales en áreas  |
| :]{.sma | al   |     denominadas comarcas o pueblos indígenas, que   |
| llcaps} | 105. |     garanticen el respeto a su cultura, su          |
|         |      |     participación en la toma de decisiones y en los |
| [De las |      |     beneficios que se deriven del aprovechamiento   |
| C       |      |     sostenible de los recursos localizados en los   |
| omarcas |      |     territorios en los que se asientan.             |
| y       |      |                                                     |
| Pueblos |      |                                                     |
| I       |      |                                                     |
| ndígena |      |                                                     |
| s]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      |                                                     |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Establece los principios y normas fundamentales |
| VIII    | 106  |     sobre la responsabilidad ambiental. Define las  |
| :]{.sma | al   |     obligaciones de las personas naturales y        |
| llcaps} | 119. |     jurídicas en cuanto a la prevención, mitigación |
|         |      |     y reparación de daños ambientales y al control  |
| [De la  |      |     de la contaminación.                            |
| R       |      |                                                     |
| esponsa |      | -   Instituye la responsabilidad objetiva, y        |
| bilidad |      |     establece la independencia entre la             |
| A       |      |     responsabilidad administrativa, de la civil por |
| mbienta |      |     daños al ambiente, así como de la penal que     |
| l]{.sma |      |     pudiere derivarse de hechos punibles o          |
| llcaps} |      |     perseguibles.                                   |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Se reconocen los intereses colectivos y         |
|         |      |     difusos.                                        |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Instaura la posibilidad de establecer seguros   |
|         |      |     de responsabilidad ambiental.                   |
|         |      |                                                     |
|         |      | -   Establece los aspectos básicos normativos para  |
|         |      |     la imposición de sanciones por infracción de    |
|         |      |     las normas ambientales, y la acción civil.      |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Contiene disposiciones básicas de carácter      |
| IX      | 120  |     sobre la competencia y procedimientos para      |
| :]{.sma | al   |     proceso de instrucción sumarial de los delitos  |
| llcaps} | 124. |     ecológicos.                                     |
|         |      |                                                     |
| [De la  |      | -   Se crean las Fiscalías Ambientales (1 Superior  |
| Invest  |      |     y 5 de Circuito), y se establecen los           |
| igación |      |     requisitos para ocupar los cargos de fiscal en  |
| del     |      |     cada instancia.                                 |
| delito  |      |                                                     |
| E       |      |                                                     |
| cológic |      |                                                     |
| o]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      |                                                     |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Se crean los tribunales o juzgados ambientales  |
| X       | 125  |     (1 de Circuito Civil y 1 de Circuito Penal), y  |
| :]{.sma | al   |     se establecen los requisitos para ocupar el     |
| llcaps} | 126. |     cargo de juez en ambos casos.                   |
|         |      |                                                     |
| [Del    |      |                                                     |
| Órgano  |      |                                                     |
| J       |      |                                                     |
| udicial |      |                                                     |
| .]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      |                                                     |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Contiene dos disposiciones de carácter          |
| XI      | 127  |     transitorio; una, con relación a las funciones  |
| :]{.sma | al   |     de las Comisiones Consultivas Ambientales, y    |
| llcaps} | 128. |     otra que dispone el traspaso de bienes del      |
|         |      |     INRENARE a la ANAM.                             |
| [Tra    |      |                                                     |
| nsitori |      |                                                     |
| o]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      |                                                     |
+---------+------+-----------------------------------------------------+
| [Título | Del  | -   Establece las disposiciones complementarias e   |
| XII     | 129  |     instituye el mandato de reglamentar la Ley al   |
| :]{.sma | al   |     órgano Ejecutivo en un término no mayor de 12   |
| llcaps} | 133. |     meses contados a partir de su promulgación.     |
|         |      |                                                     |
| [De las |      |                                                     |
| Dispos  |      |                                                     |
| iciones |      |                                                     |
| Finale  |      |                                                     |
| s]{.sma |      |                                                     |
| llcaps} |      |                                                     |
+---------+------+-----------------------------------------------------+

Los artículos 129 y 130, inclusive, de la Ley 41-1998, establecen que le
son complementarias las siguientes disposiciones legales:

-   Ley Nº 1 de 1994, \"Por la cual se establece la legislación forestal
    de la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones\";

-   Ley Nº 24 de 1995, \"Por la cual se establece la legislación de vida
    silvestre de la República de Panamá\";

-   Ley Nº 24 de 1992, "Por la cual se establecen incentivos y se
    reglamenta la actividad de reforestación en la República de
    Panamá\";

-   Ley Nº 30 de 1994, \"Por la cual se reforma el artículo 7 de la Ley
    1 de 1994 sobre estudios de impacto ambiental\"; y el

-   Decreto-Ley Nº 35 de 1966,\"Por el cual se reglamenta el uso de las
    aguas\".

Respecto específicamente al ordenamiento territorial, la complementan
las disposiciones contenidas en la Ley Nº 21 de 1997, \"Por la cual se
aprueba el Plan Regional de Desarrollo de la Región Interoceánica y el
Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal\".

Asimismo, las normas legales suplementarias anotadas están a su vez
reguladas mediante decretos ejecutivos y resoluciones administrativas
reglamentarias. De manera supletoria y concordante, y desde la
perspectiva de la materia que normalizan, se incorporan al régimen
normativo ambiental administrativo, entre otras, las siguientes
disposiciones:

-   Ley Nº 37 de 21 de septiembre de 1962, que aprueba el Código
    Agrario. (Título XV, que contiene "Disposiciones sobre Quemas".

-   Código Administrativo (artículos 1625-1635, sobre desmontes y
    quemas; Libro III de Policía, en el que se faculta a los alcaldes y
    corregidores para sancionar a quienes infrinjan las disposiciones
    sobre policía sanitaria y urbana)

-   Ley Nº 8 de 1956, que aprueba el Código Fiscal de Panamá. (Libro I
    "De los bienes nacionales"; Título VI "De las riquezas naturales del
    Estado", Capítulo I; Capítulo II "De las arenas comunes"; Capítulo
    III "De las minas de sal, Salinas y Fuentes de Aguas Minerales",
    Capítulo IV "De los bosques nacionales", Capítulo V "De la caza y
    pesca")

-   Decreto Ley Nº 2 de 1997, "Por el cual se dicta el marco regulatorio
    e institucional para la prestación de los servicios de agua potable
    y alcantarillado sanitario".

-   Ley Nº 106 de 1973, de Régimen Municipal.

-   Ley No. 77 de 2001, "Por el cual se reorganiza y moderniza el
    Institutito de Acueductos y Alcantarillados Nacionales". (El
    artículo 46 se precisa que es el IDAAN, el responsable de garantizar
    a sus usuarios la prestación de los servicios de abastecimiento de
    agua potable).

-   Decreto Ley Nº 23 de 22 de agosto de 1963, que aprueba el Código de
    Recursos Minerales.

-   Ley Nº 9 de 25 de enero de 1973, que crea el Ministerio de Vivienda,
    y le asigna competencia para planificar y establecer normas de
    desarrollo y otros aspectos referentes al suelo y sus usos.

-   Ley Nº 66 de 1947, "Por la cual se aprueba el Código Sanitario", que
    regula todos los asuntos relacionados con la salubridad e higiene
    pública y le otorga la competencia al Ministerio de Salud para
    aplicar y hacer cumplir sus normas.

    Finalmente, al examinar el régimen jurídico ambiental administrativo
    resaltan varios aspectos que inciden en su aplicación y
    cumplimiento, entre los que se destacan:

    La mayor parte de las normas que la complementan así como su
    reglamentación, son anteriores a la promulgación de la Ley General
    de Ambiente; por consiguiente, el marco conceptual y filosófico que
    la sustentan, es ostensiblemente distinto del de aquéllas, lo que
    resulta en un desfase que dificulta la eficiente y eficaz aplicación
    de unas y otras.

    Asimismo, está pendiente la elaboración y promulgación de
    aproximadamente catorce (14) reglamentos que deben desarrollar y
    hacer operativos los principios, lineamientos y normas básicas que
    establece la Ley 41-98. Esta tarea pendiente afecta
    significativamente su aplicación y cumplimiento.

    En ese mismo orden de ideas, es impostergable la reglamentación de
    los instrumentos de gestión ambiental que esta Ley establece.
    Herramientas tan importantes como el ordenamiento ambiental del
    territorio, la auditoria ambiental, los instrumentos económicos,
    mecanismos de promoción, estímulos e incentivos para el proceso de
    conversión del sistema productivo, de supervisión, control y
    fiscalización ambiental, de valoración económica de los bienes y
    servicios ambientales, de solución de controversias tales como la
    mediación, el arbitraje, la conciliación y las audiencias públicas,
    entre otros, aún están pendientes de reglamentación para su real y
    efectiva aplicación.

    Mientras no se concluya o por lo menos se avance significativamente
    en la ejecución de estos pendientes, no será posible evaluar,
    objetiva y científicamente, la eficiencia y eficacia de la normativa
    ambiental y del modelo de gestión.

    a.  Esfera penal

        i.  [Ley 41 de 1998, General de Ambiente de Panamá]{.underline}.
            Esta ley nos presenta un primer marco del tema de
            administración de justicia en materia penal ambiental. Las
            principales disposiciones que este cuerpo legal detalla son
            las siguientes:

-   Que toda persona natural o jurídica está en la obligación de
    prevenir el daño y controlar la contaminación (artículo 106);

-   Que la contaminación producida con infracción de los límites
    permisibles, o de las normas, procesos y mecanismos de prevención,
    control, seguimiento, evaluación, mitigación y restauración
    establecidos en esa Ley y demás normas legales vigentes, acarrea
    responsabilidad administrativa, civil y penal, según sea el caso.
    (Artículo 107)

-   Que la responsabilidad administrativa es independiente de la
    responsabilidad civil por daños al ambiente, así como de la penal
    que pudiere derivarse de los hechos punibles o perseguibles. Se
    reconocen los intereses colectivos y difusos para legitimar
    activamente a cualquier ciudadano u organismo civil, en los procesos
    administrativos, civiles y penales por daños al ambiente (artículo
    111). Se subraya que la responsabilidad penal es independiente de la
    administrativa, pero sólo cuando se derive de "los hechos punibles o
    perseguibles". No hay definición en la Ley General de Ambiente de
    estos hechos.

Al adentrarse a la regulación del tema de represión penal, observamos
que la Ley General de Ambiente al regular el tema de los delitos
ecológicos o ambientales, se remite exclusivamente a los ámbitos
"orgánico" y "procesal", y no así a lo "sustantivo".

Para tal efecto, se reduce a delimitar los entes encargados de
investigar y juzgar los delitos cometidos.

En cuanto a la investigación, la norma en estudio se limita a conferir
la legitimación al Ministerio Público, al establecer que esta
institución es la encargada de iniciar, investigar y practicar las
pruebas que permitan descubrir al culpable o los culpables. (Artículo
120)

La Ley General de Ambiente, crea además en su artículo 122 una serie de
nuevas fiscalías, que dan lugar a la estructura que se encargará de la
investigación de los delitos ecológicos o ambientales:

-   La figura de la Fiscalía Superior del Ambiente con sede en la
    provincia de Panamá;

-   Una Fiscalía de Circuito para la provincia de Colón y Comarca de San
    Blas;

-   Una Fiscalía de Circuito para Panamá;

-   Una Fiscalía de Circuito para provincias centrales, con sede en
    Penonomé;

-   Una Fiscalía de Circuito para las provincias de Chiriquí y Bocas del
    Toro, con sede en David; y,

-   Una última Fiscalía de Circuito para la provincia de Darién, con
    sede en Metetí.

Con relación al Fiscal Superior de ambiente, la Ley General de Ambiente
añade el artículo el literal g al artículo 352 del Código Judicial, el
cual dice (Artículo 123):

Artículo 352g: El Fiscal Superior de Ambiente, además de las funciones
establecidas para los fiscales superiores en el Código Judicial, tendrá
las siguientes atribuciones especiales:

-   Practicar todas las diligencias para el esclarecimiento de los
    delitos contra el ambiente, cuando por cualquier circunstancia sean
    afectados los recursos naturales y el ambiente.

-   Indagar a los sindicados y practicar las pruebas para el
    esclarecimiento del hecho punible.

-   Colaborar estrechamente con la Autoridad Nacional del Ambiente.

-   Ejercer todas las acciones necesarias y convenientes, a fin de
    descubrir los actos ilícitos contra el ambiente sano y libre de
    contaminaciones.

Por otro lado, se establece que el proceso de instrucción sumarial lo
practicará el Ministerio Público de conformidad con lo establecido en el
Código Judicial para la fase Sumaria del proceso penal (Capítulo I al IX
del Título II, Libro Tercero del Código Judicial) (artículo 121).

Esto no constituye mayor novedad ya que son las normas que regulan la
actuación del Ministerio Público en la instrucción de cualquier tipo de
delito. En todo caso, la norma establece el carácter procesal que ha de
revestir los delitos ambientales.

En cuanto a la función de juzgamiento, que constitucionalmente
corresponde al Órgano Judicial, queda señalada por la Ley General de
Ambiente para dos jueces de circuito, uno civil y otro penal, ambos con
sede en el Primer Circuito Judicial de Panamá (artículo 125).

Consideramos que en este punto de la determinación de los despachos
judiciales que conocerán de los casos instruidos por el Ministerio
Público en materia penal, la legislación es bastante vaga. Procuraremos
detallar un poco más sobre este tema en un punto posterior de este
informe.

i.  [Código Penal]{.underline}. La Ley General de Ambiente establece
    claramente la configuración de la responsabilidad penal que se
    deriva de la comisión de ciertos "hechos". Se estructura una
    organización para investigar estos "hechos delictivos" y, aunque de
    manera imperfecta, quien los juzgará. Sin embargo, no se tipifican
    estos hechos.

La ausencia de manifestación expresa de delitos ecológicos o ambientales
en la Ley General de Ambiente, y en apariencia en el Código Penal, no
puede de ninguna manera llevarnos a la conclusión de una atipicidad de
conductas contra el ambiente en el ámbito legislativo panameño.

Veamos dentro el Código Penal algunas normas enmarcadas dentro de los
títulos correspondientes a los delitos contra la seguridad colectiva, y
contra la economía nacional, que si no de manera directa, sí inciden en
cuanto a la protección ambiental.

Los dos títulos del Código Penal que tratan estos delitos establecen un
total de once (11) conductas indirectamente aplicables al tema
ambiental. Estas conductas son:

-   Incendio o explosión;

-   Inundación, desmoronamiento, derrumbe o cualquier medio poderoso de
    destrucción;

-   Daños a diques u obras destinadas a la defensa contra desastres;

-   Daños a canales o represas;

-   Fabricación, suministro, adquisición, sustracción o posesión de
    bombas, materias explosivas, inflamables, asfixiantes o tóxicas, o
    los materiales destinados a su fabricación;

-   Destrucción de materias primas, productos agrícolas o industriales;

-   Difusión de enfermedades entre animales o plantas;

-   Procurar perjuicio a la producción pecuaria, agrícola o forestal;

-   Introducción al país de animales, productos o subproductos de origen
    animal o equipos procedentes de zonas, países o regiones afectadas
    con enfermedades exóticas;

-   Ejecución por parte de extranjeros de actos no autorizados de
    explotación de los recursos naturales;

-   Explotación no autorizada de riquezas ictiológicas.

Transcribimos a continuación el texto literal de estas normas
establecidas en el Código Penal.

"[Artículo 232]{.underline}**:** El que mediante incendio, o explosión
cauce un peligro común para los bienes o las personas, será sancionado
con prisión de 3 a 8 años.

La sanción será:

1.  De 4 a 12 años de prisión si hubiere extensión del fuego, explosión
    o destrucción de bienes de valor científico artístico, histórico,
    religioso, militar, económico y de seguridad pública o si hubiere
    peligro de muerte de alguna persona, y

2.  De 8 a 18 años de prisión si el hecho fue la causa inmediata de la
    muerte de alguna persona."

"[Artículo 233]{.underline}**:** El que cauce estragos por medio de
inundación, desmoronamiento, derrumbe de un edificio o por cualquier
otro medio poderoso de destrucción, será sancionado, según los casos,
con las penas señaladas en el artículo anterior."

"[Artículo 234]{.underline}**:** El que dañe o inutilice diques u obras
destinadas a la defensa común contra desastres haciendo surgir peligro
de que éstos se produzcan, será sancionado con prisión de 1 a 6 años.

La misma sanción se aplicará al que para impedir o dificultar las tareas
de defensa contra un desastre, sustraiga, oculte o inutilice materiales,
instrumentos u otros medios destinados a la defensa referida."

"[Artículo 235]{.underline}: El que dañe o inutilice canales, represas u
obras destinadas a la irrigación, conducción de agua y producción o
conducción de energía eléctrica o sustancias energéticas, será
sancionado con prisión de 3 a 8 años.

Si como consecuencia de la comisión de los hechos antes descritos se
produce la muerte de una o varias personas se aplicará la sanción
prevista en el numeral 2 del artículo 222."

"[Artículo 236]{.underline}**:** El que por culpa cauce uno de los
hechos punibles descritos en los artículos 232 y 233, será sancionado
con prisión de 6 meses a 2 años.

La sanción será de 1 a 3 años cuando concurran las circunstancias del
numeral 1 del artículo 232 y de 1 a 4 años cuando concurran las
circunstancias del numeral 2 del mismo artículo."

"[Artículo 237]{.underline}**:** El que para atentar contra la seguridad
colectiva, fabrique, suministre, adquiera, sustraiga o posea bombas,
materias explosivas, inflamables, asfixiantes o tóxicas o materiales
destinados a su preparación, será sancionado con prisión de 2 a 6 años."

"[Artículo 375]{.underline}**:** El que destruya materias primas,
productos agrícolas, o industriales, o instrumentos de producción y
cauce con ello un perjuicio a la producción del país, o escasez en los
artículos de primera necesidad, será sancionado con prisión de seis
meses a dos años y de cincuenta a doscientos días multa."

"[Artículo 376]{.underline}**:** El que difunda una enfermad en los
animales o en las plantas, perjudique la producción pecuaria, agrícola o
forestal del país, será sancionado con prisión de seis meses a dos años"

"[Artículo 376-A]{.underline}**:** El que fuera de los casos previstos
en el artículo anterior, a sabiendas, introduzca al país animales,
productos o subproductos de origen animal o equipo agrícola y rodante
usados procedentes de zonas, países o regiones afectados con
enfermedades exóticas, será sancionado con prisión de 5 a 8 años y con
200 a 350 días-multa.

La misma sanción se impondrá al que importe animales, productos o
subproductos de origen animal procedentes de las áreas descritas en el
inciso anterior, distintos a los declarados en el permiso o en la
licencia de importación expedidos por la autoridad correspondiente.

Si el autor del hecho punible fuere servidor público, la sanción se
agravará a una tercera parte."

"[Artículo 377]{.underline}**:** El extranjero que viole alguna frontera
de la República y ejecute dentro del territorio nacional actos no
autorizados de explotación de recursos naturales que pongan en peligro
la economía nacional, será sancionado con prisión de seis meses a dos
años y de cincuenta a cien días multa."

"[Artículo 378]{.underline}**:** El que realice en ríos navegables, en
el mar territorial o en la plataforma continental, la explotación no
autorizada de las riquezas ictiológicas del Estado, será sancionado con
prisión de seis meses a dos años."

i.  [Leyes complementarias o sectoriales]{.underline}. Aunque escasas,
    existen en leyes complementarias una serie de conductas que han sido
    tipificadas y constituyen, hasta el momento, la principal respuesta
    penal del Estado en la lucha por la protección del ambiente. Estas
    normas son las siguientes:

-   Ley Nº 1 de 3 de Febrero de 1994, "Por la cual se establece la
    Legislación Forestal de la República de Panamá y se dictan otras
    disposiciones".

El artículo 99 de la Legislación Forestal establece cinco (5) conductas
tipificadas como delitos. Estas son:

-   La provocación de incendios forestales.

-   La tala y destrucción de árboles;

-   Los movimientos mecanizados de tierras de cualquier naturaleza en
    los Parques y Reservas Nacionales, sin previa autorización;

-   La alteración del balance ecológico del área afectada por acción
    mecánica, física, química o biológica sin autorización previa, y que
    además imposibilite su regeneración inmediata, natural y espontánea.

-   La construcción no autorizada previamente de diques, muros de
    contención o desvíos de cauces de ríos, quebradas u otras vías de
    avenamiento o desagüe natural.

Los artículos 100 y 101 se encargan de definir las sanciones y
agravantes. Cabe advertir la no inclusión de un tipo especial para la
sanción de los funcionarios públicos que concedan ilegalmente licencias.
Esto según entendidos produce una descompensación, ya que se tipifica la
contaminación provocada por particulares, pero no la conducta
proveniente de la Administración (funcionarios públicos) de conceder
licencias ilegales o no aplicación de las debidas sanciones a las
infracciones cometidas.

Llama poderosamente la atención lo infuncional de la Comisión descrita
en esta Ley para la investigación, evaluación y clasificación de los
delitos ecológicos descritos. Consideramos que la conformación de la
mencionada comisión dificulta su funcionalidad. Destacamos la importante
función atribuida a esta comisión en cuanto a colaborar en la denuncia
de las conductas delictivas descritas en esa Ley.

El texto literal de estos artículos de la Legislación Forestal es el
siguiente:

"[Artículo 99]{.underline}**.** Se considerarán delitos ecológicos en
contra de los recursos naturales:

La provocación de incendios forestales.

La tala y destrucción de árboles, y los movimientos mecanizados de
tierras de cualquier naturaleza, en los Parques y Reservas Nacionales,
sin previa autorización del INRENARE (\*).

La alteración del balance ecológico del área afectada por acción
mecánica, física, química o biológica sin autorización previa del
INRENARE (\*) que imposibilite su regeneración inmediata, natural y
espontánea.

La construcción no autorizada previamente de diques, muros de contención
o desvíos de cauces de ríos, quebradas u otras vías de avenamiento o
desagüe natural.

[Parágrafo]{.underline}**.** Para la investigación, evaluación y
clasificación de los delitos ecológicos descritos, se conformará una
Comisión Técnica Investigadora Ad-hoc, la cual emitirá sus criterios a
través de una resolución motivada, que servirá como denuncia formal, que
se interpondrá en los Tribunales respectivos.

La Comisión estará conformada de la siguiente manera:

El Director Nacional de Administración Forestal del INRENARE (\*), o la
persona que él designe, quien la presidirá.

El Director Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo
Agropecuario o el profesional que él designe, quien será el secretario.

El Decano de la Facultad de Ciencias Naturales u Exactas de la
Universidad de Panamá, o el profesional que él designe.

El Presidente del Colegio de Ingenieros Forestales d Panamá o el
colegiado que él designe.

El Alcalde del Distrito correspondiente, o la persona que él designe.

En las Comarcas y Reservas Indígenas, un representante de las
autoridades o de los Congresos respectivos.\"

"[Artículo 100]{.underline}**.** Los delitos ecológicos a que se refiere
el artículo anterior, tendrán las siguientes sanciones:

El decomiso de las herramientas, maquinarias, equipo y materiales
utilizados directamente en la comisión del delito.

Multa de hasta cincuenta mil balboas (B/50,000.00).

Penas de prisión de seis (6) meses a cinco (5) años, según la magnitud
del daño provocado.

Las personas que resulten culpables de delitos ecológicos, deberán
compensar los daños y perjuicios producidos."

"[Artículo 101]{.underline}**.** Si alguno de los hechos descritos como
delictivos, de conformidad con lo que dispone el artículo 99, fuera
cometido por un funcionario del INRENARE (\*) o cualquier otra entidad
pública que directa o indirectamente se encuentre relacionada con la
actividad forestal, se le impondrá, además de las penas señaladas,
inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos hasta por un periodo
de cinco (5) años."

(\*) Donde se hace referencia a INRENARE, debe entenderse que se refiere
a ANAM.

-   Ley Nº 24 de 7 de junio de 1995, "Por la cual se establece la
    legislación de vida silvestre de la República de Panamá".

La legislación de protección a la vida silvestre contiene probablemente
las conductas descritas como delitos del orden ecológico o ambiental más
sensibles y que son a juicio del Ministerio Público los delitos más
denunciados e investigados. En total encontramos siete (7) conductas
lesivas, las cuales son:

-   Causar la muerte a especimenes de la vida silvestre;

-   Caza o pesca de especimenes amenazados sin intención de matarlos;

-   Recolección, destrucción o extracción de huevos, crías o nidos;

-   Daño o alteración de cuevas o guaridas de especimenes de la vida
    silvestre;

-   Pesca, caza, recolección o extracción de especies de la vida
    silvestre mediante el envenenamiento, contaminación, corrupción,
    desvío o drenaje de aguas lacustre, fluviales, continentales o
    insulares;

-   Tráfico, comercio, negocio, exportación, importación, reimportación
    o reexportación de especimenes de la vida silvestre sin permiso;

-   Daños a la vida silvestre terrestre o marina vertiendo sustancias
    químicas y residuos tóxicos en aguas lacustres, fluviales,
    continentales e insulares.

La descripción de estas conductas, sus sanciones y agravantes están
establecidas en doce (12) artículos de este cuerpo legal, normas que nos
permitimos transcribir a continuación.

"[Artículo 60]{.underline}**:** El bien jurídico protegido por esta Ley
es la vida silvestre, por tanto se establecen disposiciones penales."

"[Artículo 61]{.underline}**:** El que cauce la muerte de especimenes de
la vida silvestre en contravención de las disposiciones de la presente
Ley, será sancionado con multa de cien (B/100.00) a mil (B/1,000.00."

"[Artículo 62]{.underline}**:** El delito previsto en el artículo
anterior será sancionado con multa de cien (B/100.00) a cinco mil
(B/5,000.00) balboas, cuando se ejecute utilizando medios atroces.

Con igual pena será sancionado si el delito se comete en contra de
especies amenazadas, en peligro de extinción o durante el periodo de
veda; o en fraude del beneficio de la caza de subsistencia."

"[Artículo 63]{.underline}**:** El que cace o pesque especimenes
amenazados o en peligro de extinción sin intención de matarlos, será
sancionado con pena de 25 a 365 días multa"

"[Artículo 64]{.underline}**:** El que recolecte, destruya o extraiga
huevos, crías o nidos, dañe o altere cuevas o guaridas de los
especimenes de la vida silvestre será sancionado con prisión de 6 meses
ó 365 días multa."

"[Artículo 65]{.underline}: El que envenene, contamine, corrompa, desvíe
o drene las aguas lacustre, fluviales, continentales o insulares, con el
propósito de pescar, cazar, recolectar o extraer especies de la vida
silvestre será sancionado con prisión de 6 meses a 2 años y de 180 a 365
días multa."

"[Artículo 66]{.underline}**:** El que trafique, comercie, negocie,
exporte, importe, reimporte o reexporte especimenes de la vida silvestre
sin permiso, será sancionado con prisión de 6 meses a 2 años y de 180 a
365 días multa."

"[Artículo 67]{.underline}**:** Serán comisados los instrumentos, armas
y equipos utilizados en la comisión de los delitos a los que se refiere
la presente Ley, al igual que los productos, subproductos, partes o
derivados obtenidos en el acto ilícito.

Los vehículos terrestres o acuáticos empleados en la comisión del delito
serán retenidos hasta tanto termine la investigación."

"[Artículo 68]{.underline}**:** Las autoridades a quienes competa hacer
cumplir esta Ley y sus reglamentos, serán juzgados (sic) como cómplices
y sancionados con las mismas penas, según sea el caso, cuando se les
compruebe que, a pesar de tener conocimiento de las violaciones, por
negligencia o por incompetencia, no procuren el castigo de los culpables
y permitan la infracción. De acuerdo con la gravedad del hecho, los
jueces que conozcan de esta Ley podrán imponerles, como pena adicional,
la de inhabilitación en el ejercicio de sus funciones."

"[Artículo 69]{.underline}**:** Las penas de días multa y multa
descritas en este título, en caso de incumplimiento, serán convertidas
en penas de trabajo comunitario por la autoridad competente. De acuerdo
con la gravedad del hecho, los jueces que conozcan de esta Ley podrán
imponer penas adicionales, como la cancelación de las licencias
comerciales, permisos o autorizaciones, anulación o resolución de
contratos."

"[Artículo 70]{.underline}**:** La reincidencia en la violación de la
presente Ley será sancionada con el doble de la pena que se le hubiere
impuesto anteriormente al infractor."

"[Artículo 71]{.underline}**:** La actividad humana que implique verter
sustancias químicas y residuos tóxicos en aguas lacustres, fluviales,
continentales e insulares que provoquen daños a la vida silvestre
terrestre o marina, será sujeta a sanción de acuerdo con la presente
Ley."

a.  Esfera civil

    i.  [Ley 41 de 1998, General de Ambiente]{.underline}. La
        responsabilidad civil por daño ambiental es uno de los aspectos
        más controversiales con relación a la tutela de los intereses o
        derechos difusos. Es precisamente en el ámbito del derecho civil
        en el que se identifican la mayor cantidad y complejidad de
        obstáculos a superar, como se reitera en el aparte que más
        adelante dedicamos al tema de justicia ambiental.

Respecto al régimen jurídico ambiental en materia civil, la Ley 41-1998,
General de Ambiente, establece los principios generales de la
responsabilidad ambiental en su Título VIII, conformado por tres
capítulos que se coligan en un total de catorce artículos (del 106 al
119, inclusive). El referido Título regula lo concerniente a las
obligaciones que en materia ambiental corresponden a los habitantes del
país y la responsabilidad que se deriva de su incumplimiento, ya sea por
acción u omisión.

Un aspecto fundamental a resaltar es que esta ley concibe la
responsabilidad ambiental desde la perspectiva de la teoría objetiva de
la responsabilidad; es decir, que no toma en cuenta los elementos de
intencionalidad y voluntariedad del sujeto que incurra en la conducta
ilícita que cause el perjuicio o daño, sino únicamente el vínculo entre
la acción u omisión ilícita y el resultado, al definirla como la " \....
*Obligación del que cause daño o contamine, directa o indirectamente, a
las personas, al medio natural, o a las cosas, de resarcir el daño y
perjuicios causados*" y, consecuentemente, la acción civil ambiental
tiene por objeto restaurar el ambiente afectado o la compensación por el
daño causado artículos 2 y 118).

La responsabilidad ambiental civil debe considerarse desde dos
perspectivas distintas: la que surge de la tutela de los intereses
difusos o colectivos, como lo es, Vg., el derecho a un ambiente sano y
libre de contaminación, y la que tiene su origen en la protección de los
derechos subjetivos o individuales de las personas, regulada en el
Código Civil, a la que nos referimos al abordar más adelante el tema de
la acción civil ambiental.

Desde el punto de vista de la tutela de los intereses difusos o
colectivos, la responsabilidad ambiental civil se concibe como la
obligación de remediar, compensar, reparar o indemnizar la afectación,
menoscabo, daño o deterioro que se le infrinja, directa o
indirectamente, al ambiente, a las personas o a las cosas, reconociendo
la titularidad de los ciudadanos, como personas individuales o como
parte de una colectividad, de los derechos difusos.

En este sentido, el artículo 111 de la Ley General de Ambiente, reconoce
los intereses colectivos y difusos para legitimar activamente a
cualquier ciudadano u organismo civil, en los procesos administrativos,
civiles y penales, veamos:

"[Artículo 111]{.underline}: La responsabilidad administrativa es
independiente de la responsabilidad civil por daños al ambiente, así
como de la penal que pudiere derivarse de los hechos punibles o
perseguibles. Se reconocen los intereses colectivos y difusos **para
legitimar activamente a cualquier ciudadano u organismo civil**, en los
procesos administrativos, **civiles** y penales por daños al ambiente".
(Énfasis proveído por nosotros).

Resulta muy interesante profundizar en el alcance y significado de esta
norma. Vale preguntarse ¿qué implicaciones tiene este reconocimiento
expreso en lo que a la responsabilidad ambiental civil se refiere?

Esta disposición le concede a cualquier ciudadano como tal, actuando en
nombre propio o en representación de un organismo civil legítimamente
constituido, incluyendo por supuesto a las ONGs, capacidad legal para
interponer las acciones y recursos que la ley conceda en defensa de los
derechos difusos, ya sea para exigir la protección de los bienes
ambientales, su reparación o el resarcimiento que corresponda en ocasión
de su menoscabo o afectación como consecuencia de una acción u omisión
que constituya delito o infracción ambiental.

Así lo confirma lo normado en los artículos 117 y 119:

[Artículo 117]{.underline}: Las acciones judiciales propuestas por el
Estado, los municipios, las organizaciones no gubernamentales y los
particulares que tengan por objeto la defensa del derecho a un ambiente
sano, se tramitarán conforme el procedimiento sumario y no ocasionarán
costas judiciales, salvo en casos de demandas temerarias.

[Artículo 118]{.underline}: La acción civil ambiental tendrá por objeto
**restaurar** el ambiente afectado o la **indemnización** por el daño
causado. (El énfasis es nuestro)

Finalmente, la Ley General de Ambiente establece en su artículo 119, la
prescripción de las acciones civiles en un plazo de 10 años, lo que
significa que, contando el plazo desde la puesta en vigencia de la
referida ley, cualquier ciudadano está en tiempo de demandar la
reparación o la indemnización de las afectaciones por daños al ambiente
que se haya ocasionado por acción u omisión de las normas ambientales,
para lo que sólo tendría que acreditar su condición de ciudadano y
aportar o invocar una resolución administrativa en firme proferida por
la ANAM o cualquier otra autoridad con competencia ambiental, en la que
se haya sancionado a una persona natural o jurídica por la generación de
un daño ambiental, ya sea por acción u omisión.

ii. [El Código Civil y otras normas complementarias]{.underline}. Por
    otra parte, desde el punto de vista de la protección de los derechos
    subjetivos o individuales y sobre la base de la teoría clásica del
    derecho civil, en la que se sustenta nuestra legislación civil, la
    responsabilidad ambiental es aquella que se deriva de la afectación,
    deterioro o menoscabo de los derechos **subjetivos** de las
    personas, y precisamente es este enfoque el que limita la acción de
    la justicia ambiental, pues no considera las particularidades que se
    derivan de la tutela de los llamados derechos de tercera generación.

Y es que la concepción individualista del derecho civil respecto a la
responsabilidad, genera dudas y opiniones encontradas sobre la
legitimidad de cualquier ciudadano para reclamar, mediante una acción
civil ambiental, la protección de los bienes o derechos ambientales, la
reparación del daño ambiental ocasionado en virtud de una acción u
omisión ilícita, y la indemnización en ocasión de dicha afectación,
cuando el daño no recae sobre derechos subjetivos.

A pesar de que en materia de derecho civil, en Panamá no se han
promulgado normas específicas para reglamentar los principios y
lineamientos básicos que respecto a la responsabilidad ambiental civil
derivada del daño que recae sobre derechos difuso-, ciertamente nuestro
Código Civil incluye normas que pueden ser aplicadas desde la
perspectiva de la protección o tutela de los derechos subjetivos.

En efecto, aún no siendo éste su objetivo fundamental, el Código Civil
regula la responsabilidad resultante de actos u omisiones ilícitas, que
afecten los derechos subjetivos o individuales de las personas. Veamos:

[Artículo 974]{.underline}: Las obligaciones nacen de la Ley, de los
contratos y cuasi contratos, y de los **actos y omisiones ilícitos o en
que intervenga cualquier género de culpa o negligencia**". (El énfasis
es nuestro)

[Artículo 1644]{.underline}: El que por **acciones u omisiones cauce
daño a otro**, **interviniendo culpa o negligencia**, está obligado a
reponer el daño causado. Si la acción u omisión fuere imputable a dos o
más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable por los
perjuicios causados". (El énfasis es nuestro)

También encontramos normas o regulaciones, dentro del marco de la esfera
civil, en algunas normas que le son supletorias o complementarias al
Código Civil en lo que respecta a la materia que regulan, y en convenios
internacionales de la que es signataria la República de Panamá, y que se
refieren de manera directa o indirecta a la responsabilidad civil por
daño ambiental. A continuación, comentamos algunas de ellas:

-   Ley Nº 17 de 17 de octubre de 1975, que modifica las leyes 55 y 109
    de 1973 y la Ley Nº 3 de 1980, sobre recursos minerales, que
    ratifica el contenido del artículo 974 del Código Civil, puesto que
    establece la responsabilidad civil por el incumplimiento de las
    normas sobre concesiones para la explotación y exportación de
    recursos minerales.

-   Decreto Ley Nº 35 de 22 de septiembre de 1966, que regula las
    servidumbres de aguas, que reconoce en su artículo 49, el derecho de
    los dueños de los predios sirvientes al pago mediante avalúo
    pericial e indemnización justa a consecuencia de los perjuicios
    causados por los beneficiarios de la servidumbre.

-   Ley Nº 27 de 23 de octubre de 1975, por la cual se aprueba el
    Convenio Internacional sobre responsabilidad civil por la
    contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos.

-   Ley Nº 24 de 1995, \"Por la cual se establece la legislación de vida
    silvestre de la República de Panamá\", establece en su artículo 79
    responsabilidad ambiental para quienes causen un daño o perjuicio
    ambiental, potencial o actual.

-   Ley Nº 8 de 7 de junio de 1991, que prohíbe la importación de
    desechos tóxicos o contaminantes, que establece el principio de la
    responsabilidad civil como consecuencia de la infracción de sus
    normas.

-   Ley Nº 1 de 3 de Febrero de 1994, "Por la cual se establece la
    Legislación Forestal de la República de Panamá y se dictan otras
    disposiciones", y que establece la responsabilidad civil de la
    comisión de conductas que tipifica como delito ambiental.

-   Ley Nº 21 de 9 de junio de 1980, por la cual se aprueba el Convenio
    sobre daños causados por la contaminación del mar.

## Justicia Ambiental en Panamá: eficiencia y eficacia {#justicia-ambiental-en-panamá-eficiencia-y-eficacia .Título-2-Justicia}

Definir el concepto de "acceso a la justicia" no es sencillo. Así lo
señalan los autores de una importante obra sobre el tema que constituye
un pilar de referencia obligada. No obstante, también indican que esta
expresión sirve para "enfocar dos propósitos básicos del sistema
jurídico por el cual la gente puede hacer vales sus derechos y/o
resolver sus disputas, bajo los auspicios generales del Estado. Primero,
el sistema debe ser igualmente accesible para todos; segundo, debe dar
resultados individual o socialmente justos".[^1]

Desde esta perspectiva, el concepto de "acceso a la justicia ambiental"
se entiende como la posibilidad de obtener, por parte de las autoridades
judiciales, la satisfacción rápida y plena de un conflicto jurídico de
naturaleza ambiental, lo que implica que todas las personas estén en
igualdad de condiciones para acceder a la justicia y para lograr
resultados individual o socialmente justos.

En general, el acceso a la justicia implica muchos aspectos que han sido
materia de discusión y estudio, entre los que se distinguen el tiempo y
el costo del litigio, el poder de los litigantes y sus diferentes
capacidades económicas y técnicas para reclamar justicia, así como su
potencial para organizarse. Estos elementos, que tradicionalmente se
interrelacionan entre sí, constituyen, en la práctica judicial,
verdaderos obstáculos al acceso a la justicia.

Respecto al acceso a la justicia específicamente ambiental, se adicionan
otras dificultades, entre las que sobresalen: la extraordinaria
complejidad científico-técnica de los casos ambientales, que dificulta
su comprensión y exige pruebas que son costosas; la diversidad de los
intereses en juego, que usualmente son intereses colectivos y difusos,
lo que exige una extraordinaria capacidad de organización de parte de
los afectados, a la que debe añadirse capacidad económica y técnica para
hacer valer esos intereses. La eventual existencia de un interés social,
exige también la intervención de un órgano público que lo represente; y,
finalmente, la propia complejidad del derecho ambiental, demanda una
preparación especial de los abogados y jueces, que muy rara vez provee
la enseñanza que reciben los profesionales del derecho.

Si a los factores anotados se yuxtapone el hecho de que, por la
naturaleza de los intereses que objeto de tutela judicial, la solución
expedita de este tipo de conflictos requiere de un marco jurídico
coherente que, por lo general, no existe, el resultado lógico de esta
ecuación lo es la inaccesibilidad a la justicia ambiental que
inevitablemente incidirá de manera negativa en la eficacia del derecho
ambiental.

A pesar de todos los obstáculos indicados, en algunos países
latinoamericanos, incluyendo Panamá, se ha iniciado un proceso de
intervención de los tribunales de justicia en materia ambiental, que
está generando una importante jurisprudencia, lo que sin lugar a dudas
incidirá positivamente en la eficacia y eficiencia de la justicia
ambiental (Ver Anexo Quinto).

Entre estos avances se destacan, por su importancia, los alcanzados en
el área de justicia constitucional y, en menor ímpetu pero no por ello
menos importantes, en el ámbito de la justicia administrativa y penal.
Sin embargo, distinta es la situación en cuanto a la justicia civil, lo
que comentamos en detalle más adelante.

### La justicia constitucional ambiental {#la-justicia-constitucional-ambiental .Título-3-Justicia}

El primero de los aspectos a destacar, en cuanto al desarrollo de la
justicia constitucional en el campo ambiental, se refiere a la
incorporación del derecho de todas las personas a un medio ambiente
adecuado y al establecimiento de las garantías procesales necesarias
para hacer efectivo este derecho, incluyendo, además, en algunos casos,
el deber de ciertos órganos públicos para accionar en defensa del medio
ambiente.

La incorporación de este tipo de disposiciones entre los derechos
fundamentales establecidos en las constituciones políticas de un número
plural de estados, ha significado importantes progresos en cuanto a la
aplicación de las acciones constitucionales ejercidas para su
protección, pues su reconocimiento no es suficiente y por tanto es
menester que se garantice la posibilidad de hacerlos efectivos. De allí
la extrema importancia de estas garantías procesales, y es por ello que
las cartas fundamentales de algunos países las han hecho aplicables de
manera explícita al derecho a un ambiente adecuado, como ocurre en
Chile, Argentina, Ecuador y Venezuela.

Esta no es el caso en nuestro país, pues hasta el momento no disponemos
de normas que, explícitamente, haya establecido estas garantías
procesales como un medio para hacer efectivo el derecho fundamental a un
ambiente sano y libre de contaminación; no obstante, en el Anexo Quinto
incluimos algunos pronunciamientos de nuestro más alto tribunal de
justicia producto del ejercicio de estas garantías procesales
constitucionales en defensa del ambiente.

Ahora bien, la tendencia de "constitucionalizar" los derechos
ambientales entre los derechos fundamentales, y asentar, por tanto, su
defensa en el ejercicio de acciones constitucionales, tiene su raíz en
los obstáculos que aún presentan los sistemas de acciones y, en general,
los sistemas procesales, respecto a la tutela de los intereses
colectivos y difusos, lo que ha convertido la instancia constitucional
en la vía que preferentemente se elige para la protección de esos
intereses. De allí que la escasa jurisprudencia existente en nuestro
país en el campo del derecho ambiental ha sido, precisamente, una
consecuencia del ejercicio de ese tipo de acciones.

Sin desestimar la importancia de estos progresos en el área de la
justicia constitucional, es preciso aclarar que el acceso a la justicia
ambiental mediante acciones constitucionales, que son recursos de
excepción de una naturaleza eminentemente cautelar, no puede
considerarse como un medio integérrimo para resolver todos los problemas
que presenta dicho acceso, que remplace o sustituya el la posibilidad
para los afectados de acceder a la justicia ambiental en todas sus
vertientes.

### La justicia administrativa ambiental {#la-justicia-administrativa-ambiental .Título-3-Justicia}

Los conflictos entre la Administración y los administrados constituyen
la génesis de la denominada "justicia ambiental administrativa", que
integra un área específica dentro de la que se regulan las relaciones
jurídicas de carácter ambiental.[^2]

A través de la legislación ambiental administrativa se establecen la
política, principios, normas básicas, instrumentos, procesos y
procedimientos administrativos para la gestión ambiental o sea, la
administración del ambiente y de los recursos naturales o elementos que
lo componen. Su aplicación y cumplimiento generan conflictos ente la
Administración y los administrados. Como se anotara antes, uno de los
puntos de conflicto más comunes lo es la aplicación de algunos
instrumentos de la gestión ambiental, por ejemplo aquellos que generan
la aplicación del proceso de evaluación del impacto ambiental.

Aunque no es usual que se recurra a los tribunales de justicia para
dirimir estos conflictos, la frecuencia de esta actividad también ha
aumentado progresivamente, estimulada básicamente por controversias que
surgen cuando la Administración impone a los administrados sanciones
pecuniarias en virtud de incumplimiento de las normas ambientales
administrativas. De lo dicho constituyen ejemplos puntuales las acciones
incoadas por dos grandes empresas multinacionales a las que
recientemente la ANAM les impuso sanciones pecuniarias de significación,
como lo son el caso de la Coca Cola y el de AES Panamá que al momento
son objeto de sendos recursos ante la Sala Tercera de la Corte Suprema
de Justicia, de lo Contencioso Administrativo.

La acción incoada por la empresa Coca Cola se sustenta fundamentalmente
en dos alegaciones: la primera, que no se atendió el procedimiento
administrativo pertinente por cuanto no se le permitió la practica de
pruebas y, la segunda, que el vertido no generó contaminación.

Respecto a la primera, el examen del expediente por parte de la
instancia superior en conocimiento del caso determinará si, en efecto,
aconteció alguna acción u omisión que incide en el debido proceso; no
obstante, es pertinente subrayar que el representante legal de la
empresa, al momento de rendir declaración, admitió abiertamente la
responsabilidad de ésta en cuanto al vertimiento en el desagua pluvial
de una sustancia concentrada de coloración roja empleada para colorear
cierta bebida que fabricaba la compañía, como resultado de una mala
práctica en el proceso de descarte de la misma, lo que tiñó de carmín
varias fuentes fluviales a lo largo de su recorrido, hasta llegar a la
Bahía de Panamá, la cual también resultó colorada a consecuencia de esta
acción; todo ello sin contar con permiso ni autorización alguna por
parte de la autoridad competente y, por supuesto, sin aplicar ninguna
medida de precaución respecto a sus consecuencias ambientales.

Sobre el alegato de no contaminación del medio acuático que fuese
impactado por el vertimiento en cuestión, hay que recordar, con relación
a la comisión de infracciones administrativas, que basta con la sola
conducta infractora para que se genere responsabilidad, o sea que no es
menester que de la acción ilícita resulte un resultado dañoso para que
el acto infractor se configure. Además, la posición del recurrente al
respecto es sumamente débil a la luz de la definición de contaminación
contenida en el artículo 2 de la Ley 41-98, que textualmente dice:

"**Presencia en el ambiente**, por la acción del hombre, **de cualquier
sustancia química**, objeto, partículas, microorganismos, forma de
energía o componentes del paisaje urbano o rural, en niveles o
proporciones **que alteren** negativamente el ambiente **y/o amenacen la
salud** humana, **animal o vegetal o a los ecosistemas**". (El énfasis
es nuestro).

El caso de AES Panamá, tiene su origen en un derrame de combustible
diesel de un tanque de reserva localizado en un sitio próximo a la
urbanización Condado Del Rey, a consecuencia de una actividad de
trasiego de un tanque a otro a consecuencia de la acción negligente de
un operador que omitió cerrar la válvula de paso entre dos tanques de
reserva, ocasionando que uno de ellos se desbordara. La situación es
similar a la antes referida con relación al vertido de la Coca Cola: el
representante legal de la empresa en su declaración admite la
responsabilidad de la empresa al respecto.

También ha aumentado --aunque no en igual proporción- la frecuencia de
acciones en el ámbito de la jurisdicción ambiental administrativa en
virtud de conflictos en torno a actos de la Administración que conceden
o deniegan permisos ambientales y derechos subjetivos sobre el uso de
recursos naturales.

Lo fundamental de este tema es el efecto que el control jurisdiccional
tiene sobre los actos administrativos relativos a los asuntos
ambientales, desde la perspectiva de que éstos deben enmarcarse en el
principio de la legalidad, y también como una garantía del derecho de
los administrados a un medio ambiente adecuado para el desarrollo humano
sostenible.

En conclusión, cualquiera que sea su origen, la progresión que se
observa en el ejercicio de acciones de esta índole constituye prueba
contundente de la urgencia que existe en nuestro país respecto al
desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos de acceso a la
justicia ambiental, no sólo administrativa, sino incluso civil y penal.
Es incuestionable que la complejidad que hoy presenta la gestión
ambiental trasciende la esfera de la administración pública y
consecuentemente requiere, para ser eficaz y eficiente, de mayor
desarrollo y perfeccionamiento de la legislación ambiental, y del
sistema de justicia ambiental y sus mecanismos de acceso.

a.  La Responsabilidad administrativa de carácter ambiental

La Ley 41 de 1998, General de Ambiente de Panamá, en su Título VIII,
trata lo relativo a la responsabilidad ambiental, su definición y
clasificación. El artículo 106, incluido en el Título de referencia,
dispone lo siguiente:

"Toda persona natural o jurídica está en la obligación de prevenir el
daño y controlar la contaminación ambiental".

De la lectura de esta norma se colige que la Ley General de Ambiente
define la *[responsabilidad ambiental]{.smallcaps}* como aquella que se
desprende de la obligación que, conforme a la norma citada, le
corresponde a toda persona natural o jurídica de prevenir el daño y
controlar la contaminación.

En este mismo orden de ideas, el artículo 107 dispone:

"La contaminación producida con infracción de los límites permisibles, o
de las normas, procesos y mecanismos de prevención, control,
seguimiento, evaluación, mitigación y restauración, establecidos en la
presente Ley y demás normas legales vigentes, acarrea **responsabilidad
civil, administrativa o penal**". (El énfasis es nuestro).

Observamos que esta norma se refiere a tres tipos de responsabilidad
ambiental: la [administrativa]{.smallcaps}, la [civil]{.smallcaps} y la
[penal]{.smallcaps}. ¿Cómo distinguir la una de la otra? La
[responsabilidad ambiental de naturaleza administrativa]{.smallcaps}, es
aquella que se origina en la infracción de las normas ambientales
administrativas.

El artículo 2 de la Ley General de Ambiente panameña, define la
[responsabilidad objetiva]{.smallcaps} como la *"Obligación del que
cause daño o contamine, **directa o indirectamente**, a las personas, al
medio natural, o a las cosas, de resarcir el daño o perjuicios
causados"*. (El énfasis es nuestro).

Al examinar esta definición se observa que no incluye consideración
alguna en torno al el elemento intención, y es que la responsabilidad
derivada de la comisión de una infracción administrativa es objetiva, o
sea, que no se examinan los conceptos de dolo y culpa pues de las
infracciones administrativas se responde con independencia de la
voluntad del infractor en incurrir en el ilícito, por cuanto basta con
la inobservancia de la norma administrativa --ya sea mediante acción u
omisión- para que surja responsabilidad. Es decir, para que se configure
una infracción ambiental, es menester que exista una norma
administrativa que establezca una obligación, ya sea que ésta consista
en *hacer* o en *no hacer,* y que el sujeto incumpla dicha obligación.

En cambio, a nuestro juicio, la [responsabilidad penal,]{.smallcaps} la
intencionalidad sí es un elemento a considerar. Es posible que para que
la conducta ilícita se constituya en delito, se requiera o no un
resultado dañoso (delito de riesgo o de resultado) sobre el bien
jurídico tutelado, ello dependerá del tipo penal; pero en nuestro
criterio la intención de causar o no el resultado dañoso es un factor
que incide en el nivel de responsabilidad del actor.

Es por ello que las sanciones penales y las sanciones administrativas, a
pesar de tener funciones idénticas, en el sentido de que ambas son
punitivas, disuasivas o reparadoras, y algunos principios similares (la
legalidad, el derecho a la defensa), presentan diferencias fundamentales
desde un punto de vista técnico jurídico. A manera de ejemplo, se anotan
de seguido algunas diferencias entre unas y otras:

-   **Respecto a la competencia**, el conocimiento de los delitos y
    faltas penales es de competencia jurisdiccional en todos los casos,
    sin que pueda la autoridad administrativa intervenir, salvo en la
    instrucción de sumarios (Título IX de la Ley 41-1998).

-   **Con relación a la posibilidad de tentativa**, las faltas
    administrativas se perfeccionan al producirse sin que pueda caber
    posibilidad de tentativa. En los delitos, concretamente en aquellos
    de resultado, sí es posible aplicar el dispositivo amplificador del
    tipo: la tentativa.

-   **Sobre la responsabilidad ambiental**, si bien algunas tendencias
    más modernas del Derecho Penal admiten la responsabilidad objetiva
    en ciertos casos, de modo especial en el derecho contravencional,
    generalmente en lo que respecta a la comisión de delitos es menester
    examinar los elementos subjetivos del tipo, la capacidad sicológica,
    la capacidad de conocer y querer. No ocurre lo mismo con la sanción
    administrativa, en la cual es suficiente la existencia de la
    infracción para que la sanción se aplique, pues la responsabilidad
    administrativa no está basada en el concepto de culpabilidad.

-   **Respecto a la naturaleza de las obligaciones que generan**, las
    sanciones administrativas del tipo pecuniario y de obligaciones de
    hacer (restauración, comiso) revisten el carácter de verdaderas
    obligaciones civiles como forma de resarcimiento del daño o de
    restitución; esto conlleva múltiples consecuencias, como el hecho de
    que, a pesar de existir causas de extinción comunes al delito y a la
    infracción administrativa, los efectos de la amnistía y del indulto
    no alcanzan a las sanciones administrativas; asimismo, la muerte del
    trasgresor no extingue la sanción administrativa, la cual puede
    hacerse efectiva contra los herederos.

Referente a la responsabilidad ambiental civil, el fundamento de la
reparación civil es muy diferente del de la infracción, tanto por el
principio de la legalidad -pues el ilícito civil no requiere de texto
expreso-, como por la exigencia de un perjuicio, por cuanto al
contrario, el ilícito penal o administrativo no supone necesariamente
ocasionar un daño.

Otro ejemplo referencial lo es la intervención de la autoridad
jurisdiccional. En el caso de la responsabilidad civil en materia
ambiental, la intervención del juez dependerá de una acción
jurisdiccional: el ejercicio de la acción civil.

Acerca de a las acciones que pueden ejercer los ciudadanos con relación
a la protección del ambiente, la Ley General de Ambiente reconoce, en el
artículo 111, los **intereses colectivos y difusos** para legitimar
activamente a **cualquier ciudadano u organismo civil**, en los procesos
administrativos, civiles y penales por daños al ambiente.

Para concluir, a la luz de la Ley General de Ambiente panameña, la
responsabilidad administrativa es aquella que se deriva de las acciones
u omisiones que constituyan infracción de la normativa ambiental
administrativa, sus normas complementarias y su reglamentación, se
concreta en la imposición de las sanciones administrativas pertinentes,
según sea el caso y la gravedad de la infracción, y en la obligación de
reparar el daño ambiental causado, aplicar las medidas de prevención y
mitigación y asumir los costos correspondientes.[^3]

i.  [Potestad Sancionadora de la Administración]{.underline}. La
    infracción de las normas ambientales administrativas es, en
    principio, meramente formal y, como ya se ha dicho, no exige
    imperiosamente como resultado o consecuencia la generación de un
    daño ambiental, pues a la luz de la legislación ambiental panameña
    basta con el hecho de colocar en situación de riesgo el bien
    jurídico tutelado. Sin embargo, la ocurrencia efectiva de un daño
    ambiental como consecuencia de la acción infractora, constituye
    generalmente, sobre la base del principio de gradualidad de las
    sanciones administrativas, un agravante.

La responsabilidad administrativa originada en la comisión de
infracciones ambientales, se hace efectiva a través de las instituciones
que integran la Administración vinculadas a la esfera ambiental, es
decir aquellas que forman parte del Sistema Interinstitucional del
Ambiente (SIA), creado en el artículo 16 de la Ley 41-1998, así:

"Las instituciones públicas sectoriales con competencia ambiental,
conformarán el Sistema Interinstitucional del Ambiente y, en tal virtud,
estarán obligadas a establecer mecanismos de coordinación, consulta y
ejecución entre sí, siguiendo los parámetros de la Autoridad Nacional
del Ambiente que rige el Sistema, con el fin de armonizar sus políticas,
evitar conflictos o vacíos de competencia y responder, con coherencia y
eficiencia, a los objetivos y fines e la presente Ley y a los
lineamientos de la política nacional del ambiente".

El SIA está integrado, entre otras instituciones estatales, por el
Ministerio de Comercio e Industrias, el Ministerio de Desarrollo
Agropecuario, la Autoridad Marítima de Panamá, el Ministerio de Obras
Públicas, el Ministerio de Vivienda y el Ente Regulador de los Servicios
Públicos. [^4]

Conviene advertir que de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 41-1948, las
facultades de la Administración incluyen la posibilidad de prescribir al
infractor la obligación de asumir los costes de limpieza, mitigación y
compensación del daño ambiental, sin perjuicio de las responsabilidades
civiles y penales que correspondan.

Cuando se impone una "obligación de hacer"[^5], la autoridad concede un
plazo razonable para acatar lo ordenado y, si el infractor no cumpliere
la obligación en el tiempo establecido para ello, ésta podrá gestionar
su cumplimiento por una autoridad estatal, con cargo al infractor.

ii. [Seguros de Responsabilidad Ambiental]{.underline}. Referente a la
    posibilidad de constituir seguros que respondan por las obligaciones
    resultantes de la responsabilidad ambiental, la Ley 41-1998, en su
    artículo 113, dispone lo siguiente:

\"\... Las compañías aseguradoras y reaseguradoras existentes en Panamá,
podrán establecer seguros de **responsabilidad civil ambiental**, a fin
de que los empresarios puedan dispones de ellos como medio de seguridad
para el resarcimiento económico del daño causado\". (Énfasis suplido por
nosotros)

La Ley 41-1998 no contempla la posibilidad de establecer seguros que
cubran los riesgos resultantes de la responsabilidad ambiental
administrativa; no obstante, convendría estimar la viabilidad de, por
ejemplo, asegurar el riesgo respecto a los costos de limpieza,
mitigación y compensación del daño ambiental que ordenara la ANAM a una
persona natural o jurídica a consecuencia de la comisión de infracciones
ambientales que causen daño ambiental, o del lucro cesante y daño
emergente que pueda resultar de la aplicación de sanciones de
paralización parcial o total de una obra, proyecto o actividad.

a.  La sanción como resultado de la inobservancia de la normativa
    ambiental de naturaleza administrativa

La sanción, definida en forma genérica, es una consecuencia de un deber
jurídico; por tanto, desde la perspectiva del derecho ambiental, la
sanción, puede considerarse como el resultado de la inobservancia o
incumplimiento de disposiciones ambientales administrativas, ya sea por
acción u omisión.

Sobre la base del criterio clasificador prescrito en los artículos 112 y
114 de la Ley General de Ambiente, encontramos en nuestro ordenamiento
ambiental las siguientes sanciones administrativas.[^6]

-   Amonestación escrita;

-   Multa;

-   Suspensión temporal, parcial o total, de la obra, proyecto o
    actividad;

-   Suspensión definitiva, parcial o total, de la obra, proyecto o
    actividad;

-   Revocación temporaria o definitiva de concesiones, licencias o
    permisos; y

-   Retención y decomiso de elementos, mercaderías, etc.

Como antes se anotara, la Ley faculta a la ANAM para ordenar al
infractor el pago del costo de limpieza, mitigación y compensación del
daño ambiental, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales
que correspondan.[^7]

En el caso de las sanciones pecuniarias, la gravedad de la infracción y
la reincidencia son factores a considerar para establecer su monto; sin
embargo, a la fecha no se ha emitido el reglamento que de acuerdo a la
Ley 41-98, deberá establecer y regular los mecanismo o fórmulas para
calcular la cuantía de las multas, por lo que hasta el momento ello está
sometido a la discrecionalidad de la Administración dentro de los
parámetros generales que al respecto establece la Ley General ambiental.

Así, los actos ilícitos cuyo origen es el incumplimiento de un deber
jurídico de naturaleza civil, conllevan la obligación de reparar el
daño, en especie o en equivalente; la inobservancia de la ley penal, por
acción u omisión, constituye delito y trae como resultado la aplicación
de una pena, y el incumplimiento de disposiciones administrativas
ambientales (infracción administrativa), tiene como consecuencia la
imposición de una sanción de naturaleza administrativa.

El artículo 108 es un claro ejemplo de lo dicho, veamos:

"El que mediante el uso o aprovechamiento de un recurso o por el
ejercicio de una actividad, produzca daño al ambiente o a la salud
humana, estará obligado a reparar el daño causado, aplicar las medidas
de prevención y mitigación, y asumir los costos correspondientes".

Este precepto establece que aquél que mediante el uso o aprovechamiento
de un recurso o por el ejercicio de una actividad produzca daño al
ambiente o a la salud humana, tendrá responsabilidad, ambiental sin
subordinarla, condicionarla o vincularla al elemento intención.

Asimismo, el artículo 109 de la Ley ambiental comentada, dispone que:

"Toda persona natural o jurídica que emita, vierta, disponga o descargue
sustancias o desechos que afecten o **puedan afectar** la salud humana,
**pongan en riesgo o causen daño** al ambiente, **afecten o puedan
afectar** los procesos ecológicos esenciales o la calidad de vida de la
población, tendrá **responsabilidad objetiva por los daños que puedan
ocasionar graves perjuicios, de conformidad con lo que dispongan las
leyes especiales relacionadas con el ambiente**." (Énfasis proveído por
nosotros).

Esta disposición hace obvia referencia a la responsabilidad objetiva,
entendida como tal aquella que se genera con independencia del elemento
intención, y claramente identifica que basta con que una persona natural
o jurídica emita, vierta, disponga o descargue sustancias o desechos que
afecten o puedan afectar o ponga en situación de riesgo el bien jurídico
tutelado en cada caso (Caso Coca Cola).

La Ley General de Ambiente, en su artículo 114, establece claramente que
la sanción es el resultado de la infracción de sus normas, determina la
jurisdicción y competencia para la imposición de las sanciones
correspondientes, así:

> **"**[Artículo 114]{.underline}. La **violación a las normas
> contempladas en la presente Ley, constituye infracción
> administrativa**, y será **sancionada por la Autoridad Nacional del
> Ambiente** con multa que no exceder á de diez millones de balboas con
> cero centésimo (B/.10,000,000.00). El monto de la sanción
> corresponderá a la gravedad de la infracción o reincidencia del
> infractor, de acuerdo con lo establecido en los reglamentos
> respectivos.
>
> El **Administrador Nacional del Ambiente** impondrá multas hasta de un
> millón de balboas con cero centésimo (B/.1,000,000.00).
>
> Las multas de un millón de balboas (B/.1,000,001.00) a diez millones
> de balboas (B/.10,000,000.00), serán impuestas por el **Consejo
> Nacional del Ambiente**.
>
> Accesoriamente, la Autoridad Nacional del Ambiente queda facultada
> para ordenar al infractor el pago del **costo de limpieza, mitigación
> y compensación del daño ambiental, sin perjuicio de las
> responsabilidades civiles y penales que correspondan.**" (El énfasis
> es nuestro).

En este mismo orden de ideas, veamos lo que respecto a la imposición de
sanciones por la comisión de infracciones ambientales establece el
artículo 112 de la Ley General de Ambiente, en el que se establece lo
siguiente:

"El incumplimiento de las **normas de calidad ambiental**, del estudio
de impacto ambiental, del Programa de Adecuación y Manejo Ambiental, de
la presente Ley, leyes y decretos ejecutivos complementarios y de los
reglamentos de la presente Ley, será sancionado por la Autoridad
Nacional del Ambiente, con amonestación escrita, suspensión temporal o
definitiva de las actividades **de la empresa** o multa, según sea el
caso y la gravedad de la infracción." (El énfasis es nuestro).

La citada disposición hace entender que a la ANAM le compete de manera
exclusiva u excluyente del conocimiento de las infracciones ambientales
por incumplimiento de las normas de calidad ambiental, aún cuando éstas
concurran sobre recursos naturales que administran un ministerio o
institución de naturaleza sectorial. También descuella la referencia a
*"\... las actividades de la empresa"* que no considera la posibilidad
de que las personas naturales puedan infringir esta norma.

Por último, la Ley 41-98, en su artículo 115, establece incentivos a las
personas naturales o jurídicas que denuncien un delito o infracción
ambiental, similares a los contemplados en la legislación fiscal para
los casos de denuncias por contrabando y deja abierta la posibilidad de
establecer otros incentivos adicionales a través de sus reglamentos, lo
que hasta el momento está pendiente.

Este es un aspecto interesante que, de regularse e implementarse, puede
incidir favorablemente en la aplicación y cumplimiento de la normativa
ambiental y, en consecuencia, en la eficacia y eficiencia de la justicia
ambiental.

a.  El Procedimiento administrativo para la investigación y sanción de
    las infracciones ambientales

El Título V del DE 57 de marzo del 2000, reglamentario de la Ley 41 de
1998, General de Ambiente de Panamá, regula lo relativo al procedimiento
administrativo aplicable a los procesos ambientales que tengan su origen
en una denuncia por la posible comisión de infracciones a la Ley
ambiental.

Se trata de un procedimiento administrativo **especial** que debe
observarse para la investigación y sanción por la comisión de
infracciones ambientales, que se inicie en virtud de una denuncia, por
consiguiente, no es aplicable a los procesos que se inicien de oficio y
en estos casos deberá utilizarse el procedimiento administrativo general
establecido en la Ley 38, de 31 de julio de 2000*, "Que aprueba el
Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el
Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales"*,
de conformidad con lo prescrito en el artículo 37 de la referida Ley que
dice:

"Esta Ley se aplica a todos los procesos administrativos que se surtan
en cualquier dependencia estatal, sea de la administración central,
descentralizada o local, incluyendo las empresas estatales, salvo que
exista una norma o ley especial que regule un procedimiento para casos o
materias específicas. En este último supuesto, si tales leyes especiales
contienen lagunas sobre aspectos básicos o trámites importantes
contemplados en la presente Ley, tales vacíos deberán superarse mediante
la aplicación de las normas de esta Ley."

De la misma forma, respecto a las actuaciones administrativas y para
todos los efectos, éstas deben realizarse con apego a los principios
generales contenidos en el artículo 34 de la Ley 38-2000, que establece
lo siguiente:

"Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se
efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad,
uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización
oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso
legal, con objetividad y con apego al principio de estricta
legalidad\... ".

Al examinar el Título objeto de este aparte, se detectan vacíos o
lagunas sobre aspectos básicos o trámites importantes que sí contempla
la Ley 38 del 2000, y que por ende deberán evacuarse conforme a las
normas correspondientes de la referida Ley. Como referencia se indican,
entre otros, los siguientes:

-   Inicio de los procesos administrativos.

-   Lo relativo a la actuación administrativa.

-   El trámite de notificaciones y citaciones.

-   Todo lo relacionado con el trámite de incidentes.

Con el propósito de percibir con claridad los aspectos puntuales que
conforman el procedimiento administrativo a que se ha hecho referencia,
se examinará prolijamente el contenido del Título V, en atención al
orden de los capítulos que lo conforman y sus respectivos artículos.

i.  [De la recepción de las denuncias]{.underline}. El Capítulo I,
    denominado *"De la Recepción de las Denuncias"*, está conformado por
    6 artículos (del 51 al 56, inclusive), y regula lo referente a la
    presentación y trámite de denuncias por la supuesta comisión de
    infracciones ambientales. Esta es una fase preliminar o
    introductoria que precede al procedimiento especial establecido para
    investigar las infracciones ambientales y sancionar a los
    responsables.

Antes de profundizar en el contenido del referido Capítulo, debe
precisarse lo que debe entenderse por "denuncia". El artículo 201 de la
Ley 38 del 2000, la define como el " \.... *acto mediante el cual se da
conocimiento a la autoridad, por escrito o verbalmente, de un hecho
contrario a las leyes, con objeto de que esta proceda a su averiguación
y castigo. La denuncia administrativa no requiere de formalidad, y
cuando se haga verbalmente debe levantarse un acta que han de firmar o
suscribir el denunciante, así como la autoridad que recaba la denuncia y
el Secretario o la Secretaria del despacho o quien haga sus veces*".

El DE 57 del 2000, en su artículo 4, dice que la denuncia es el *" \....
Acto de comunicar a la autoridad competente de un hecho contrario a las
leyes o reglamentos ambientales vigentes."*

Confrontando las definiciones contempladas en los preceptos citados se
advierte que la Ley 38 del 2000, incluye un aspecto que omite el DE 57
del 2000: el fin u objeto de la denuncia. Según la definición que
contempla la Ley 38 del 2000, el objetivo de la denuncia es que la
autoridad competente proceda a la averiguación del o los hechos
denunciados y, en caso de que en efecto constituyan infracción
administrativa, imponga la sanción que corresponda.

La Ley General de Ambiente y su reglamentación, constituyen normas de
naturaleza administrativa, y por tanto, se entiende que su inobservancia
encierra, en primera instancia, un acto violatorio de preceptos
administrativos; luego entonces, la infracción ambiental puede definirse
como la inobservancia, incumplimiento, violación o trasgresión de las
normas administrativas ambientales.

Del mismo modo, conviene considerar que una de las características de
las infracciones administrativas lo es, por lo general, que sus normas
regulatorias contienen primeramente una advertencia y de su desacato
resulta una sanción de tipo administrativo.

El artículo 52, por su parte, dispone lo siguiente:

"Toda denuncia será interpuesta ante la oficina de la Autoridad Nacional
del Ambiente **geográficamente** más cercana a la residencia del
denunciante o la que tenga **competencia regional** sobre el hecho
denunciado." (El énfasis es nuestro).

Este artículo delimita lo relativo a la jurisdicción y la competencia
para conocer de las denuncias interpuestas por la supuesta comisión de
infracciones ambientales. Previo al abordaje puntual de este tema, hay
que examinar los conceptos de jurisdicción y de competencia que
contempla la Ley 38 del 2000, que regula el procedimiento administrativo
general, por cuanto ni la Ley 41 de 1998 ni el DE en estudio hace
referencia a éstos dos elementos consustanciales del derecho procesal.

El artículo 201 de la Ley 38 del 2000, define la competencia en materia
administrativa, como el *" \... Conjunto de atribuciones que la
Constitución Política, la ley o el reglamento asignan a una dependencia
estatal o a un cargo público"*. De acuerdo a esta definición y
considerando lo normado en el antes citado artículo 52, se colige que la
competencia para el conocimiento de las denuncias por la supuesta
comisión de infracciones ambientales, le corresponde en principio a la
Autoridad Nacional del Ambiente, ANAM.

Respecto al concepto de jurisdicción[,]{.smallcaps} la Ley 38-2000, en
el mismo artículo 201, la conceptúa, en el sentido lato, como "\... *la
facultad que la ley asigna a una autoridad administrativa para conocer y
decidir en derecho una actuación o proceso administrativo*".

Desde el punto de vista doctrinal, la jurisdicción se refiere a la
facultad conferida a ciertos órganos para administrar justicia en los
casos controvertidos.

No obstante, la simple declaración del derecho no forma la actividad
jurisdiccional; sólo se puede hablar de actividad jurisdiccional cuando
la declaración del derecho, en los casos concretos, tiene fuerza
ejecutiva; cuando esa declaración es hecha por alguien a quien el Estado
ha investido con poder para ello. Desde este ángulo, la jurisdicción se
considera como el **poder genérico** de administrar justicia, dentro de
los poderes y atribuciones de la soberanía del Estado; la competencia
es, precisamente, el **modo o manera** como se ejerce esa jurisdicción,
en virtud de circunstancias concretas de materia, cuantía, grado, turno
y/o, territorio, imponiéndose por tanto una competencia, por necesidades
de orden práctico.

En un intento de simplificar el significado y alcance de estos
conceptos, podría entenderse que la jurisdicción es el género, mientras
que la competencia viene a ser la especie, por consiguiente, todos los
jueces tienen jurisdicción, pues tienen el poder de administrar
justicia, pero cada juez tiene competencia para determinados asuntos.

El artículo 32 del DE-57-2000, establece la competencia y la
jurisdicción para el trámite de las denuncias que se presenten por
infracciones ambientales, aún cuando a no es bastante claro al hacerlo.

Sobre las formalidades que se reputan necesarias para presentar una
denuncia por la posible comisión de una infracción ambiental, el
artículo 53 en atención al principio de informalidad procesal, establece
que " \... *La denuncia puede ser formulada por cualquiera de los
siguientes medios: vía telefónica, fax, correo electrónico, en forma
personal, por correo y notas escritas, requiriéndose en todo caso la
identificación del denunciante*".

Considerando que para evacuar los trámites de notificación contemplados
en el procedimiento administrativo establecido en el DE-57 del 2000
(Título V, Capítulo II), se precisa identificar al denunciante; sin
embargo, el DE en cuestión no define el mecanismo para ello y por tanto,
corresponderá aplicar supletoriamente lo normado al respecto en el
Título VI de la Ley 38 del 2000, denominado "De la Presentación de las
Peticiones, Consultas, Denuncias y Quejas".

Los artículos 54 y 55 del referido DE, introducen los mecanismos que, de
acuerdo al medio elegido por el denunciante para la presentación de la
denuncia (personalmente, fax, correo, etc.) debe aplicar la autoridad
competente para hacerla constar y surtir el trámite pertinente, así:

**"**[Artículo 54]{.underline}. En los casos en que el denunciante se
apersone a la oficina de la Autoridad Nacional del Ambiente, se tomará
su declaración en un formulario prenumerado y diseñado por la Autoridad
Nacional del Ambiente para tales fines".

["Artículo 55]{.underline}. En el caso de que el denunciante utilice
cualquiera de los otros medios reconocidos por este Reglamento para la
recepción de denuncias, el funcionario de la Autoridad Nacional del
Ambiente procederá a llenar el formulario de que trata el artículo
anterior con la información **disponible**.

Copia de este formulario se le entregará al denunciante que lo haga
personalmente. Al denunciante que lo hiciere por otros medios, se le
entregará copia del formulario a su costo, si así lo solicitare"
(énfasis suplido por nosotros).

Finalmente, deberá procederse con la remisión del formulario de denuncia
y las pruebas que aporte el denunciante al asesor legal de la
administración regional de la ANAM competente, conforme a lo dispuesto
en el artículo 56 que textualmente dice:

["Artículo 56]{.underline}. El formulario, así como las otras pruebas
que aporte el denunciante en el acto de la denuncia, serán (sic)
remitidas inmediatamente al asesor legal de la Administración Regional
de la Autoridad Nacional del Ambiente competente".

Sobre esta etapa preliminar, se ha detectado lo siguiente:

-   No existe en la ANAM el referido formulario prenumerado para la
    recepción de las denuncias.

-   No se ha definido cómo debe procederse en aquellos casos en la
    denuncia se presente por las vías alternas a la comparecencia, y el
    denunciante no aporte ningún dato que permita identificarlo para
    evacuar el trámite de notificación a que se refiere posteriormente
    el Capítulo denominado "Del Procedimiento Administrativo".

-   No todas las oficinas regionales disponen de asesor legal, y el
    reglamento en cuestión no establece una fórmula alterna para estos
    casos. Asimismo, no se define cuál es el objetivo de este trámite, o
    sea, de qué manera debe proceder el asesor legal una vez que recibe
    la documentación de marras.

Estos vacíos o lagunas generan dudas entre los operadores y, obviamente,
ello incide en el debido proceso y, consecuentemente, en la eficacia y
eficiencia de la justicia ambiental administrativa.

i.  [Del procedimiento administrativo]{.underline}. El Capítulo II del
    Título V del DE 57-2000, se refiere al procedimiento especial que
    debe atenderse para la investigación y sanción de infracciones
    ambientales cuyo origen sea una denuncia. Del examen de este aparte,
    se identifican 3 fases o momentos que lo componen, a saber:

-   [Fase de alegaciones]{.underline}: a la que también puede llamársele
    "de planteamiento", y que comprende aquellos actos en que las partes
    aportan los datos en que fundamentan sus pretensiones. Tomando en
    consideración la participación de dos o más partes en un proceso,
    esta fase del procedimiento puede descomponerse, por lo menos, en
    dos actos o momentos de tiempo: uno, para que el **demandante**
    presente sus alegaciones; y otro, para que el **demandado** haga lo
    propio.

Aunque estos artículos no delimitan con precisión esos dos actos o
momentos que caracterizan esta etapa, partiendo de la finalidad que se
colige de su contenido, la fase de alegaciones podría ubicarse en los
artículos 57, 58, 59, 60 y 61.

El primero de estos artículos es meramente formal y establece un trámite
de rigor.

"[Artículo 57]{.underline}. Cuando el formulario de denuncia haya sido
remitido a la Dirección de Asesoría Legal de la Autoridad Nacional del
Ambiente competente (sic), se procederá con la apertura de un expediente
prenumerado y consecutivo, y se remitirá la denuncia a la unidad técnica
correspondiente, según se trate el tema denunciado"

El artículo 58 es el que más se acerca a la fase de alegaciones al
referirse al trámite de notificación al denunciado que deber surtirse y
que cobra sentido si se infiere que el propósito del mismo es hacer de
su conocimiento la conducta que se le atribuye para que actuara en
consecuencia.

**"**[Artículo 58]{.underline}. La Dirección de Asesoría Legal
**notificará al denunciado**, en un plazo no mayor de cinco (5) días
hábiles de la recepción del formulario de denuncia en sus oficinas,
indicándole que es objeto de una investigación formal por parte de la
Autoridad Nacional del Ambiente." (El énfasis es propio).

Hacia la misma conclusión conduce el contenido del artículo 59, el que
se dispone también un trámite de notificación pero esta vez con el
propósito de comunicarle al denunciante que a juicio de la instancia
competente, la denuncia que ha interpuesto no aporta suficientes
elementos para proceder con la investigación, y enfatiza el concepto la
expresión en latín *"prima fascie*" cuyo significado es *"*a primera
luz*"* es decir, a simple vista, lo que apunta hacia el objetivo de
conminar al denunciante para ofrecer mayores luces o aducir alegaciones
que dirigidas a aclarar su denuncia.

**"**[Artículo 59]{.underline}. A la Dirección de Asesoría Legal le
corresponderá revisar los méritos de la denuncia y en caso de que la
misma, ***prima fascie***, no amerite una investigación, **se le
notificará al denunciante**, en un plazo no mayor de cinco (5) días
hábiles de haber recibido el formulario de denuncia." (El énfasis es
propio).

El artículo 61 es el que más se acerca a las consideraciones vertidas
respecto a la fase de alegaciones en análisis. Esta disposición
establece el trámite de notificación tanto para el denunciante como para
el denunciado:

**"**[Artículo 61]{.underline}. Si de la investigación realizada no se
demuestra la existencia de una infracción administrativa, la Dirección
de Asesoría **Legal notificará al denunciado y al denunciante**
comunicando esta circunstancia, en un término no mayor de cinco (5) días
hábiles contados desde la recepción del informe de la unidad regional
pertinente." (El énfasis es propio).

En los artículos 64 y 65 del referido DE, también se alude a la etapa de
alegaciones; no obstante, como se verá más adelante, esta mención se
conjuga simultáneamente con referencias a la fase probatoria.

Durante la lectura y análisis de las disposiciones citadas se revelan
serias lagunas e incongruencias en el procedimiento que pretenden
regular, lo que se reproduce en el resto del articulado del Título en
estudio. Esta situación genera confusión entre los operadores y también
entre los administrados, afecta la transparencia de la administración de
justicia ambiental, reduce la seguridad jurídica y por consiguiente la
confianza de la sociedad civil en la justicia y en las autoridades a
cargo de impartirla.

[Fase de Instrucción, demostración, constitutiva, de desarrollo o de
prueba]{.underline}: su objetivo fundamental lo es procurar el
convencimiento del órgano jurisdiccional acerca de la realidad de las
alegaciones presentadas en la fase anterior. Este es el momento en que
las partes tratan de convencer al juzgador sobre la existencia o no de
los datos que han de servir de fundamento a su decisión. En esta fase se
suelen distinguir los momentos que la componen atendiendo a las
finalidades secundarias en relación con la común probatoria: una, de
proposición de pruebas, y otra de práctica de pruebas. En los artículos
62, 63 y 64 del DE 57-2000, se identifica esta fase en el procedimiento.

No obstante, los artículos 64 y 65 se refieren simultáneamente a la fase
de alegatos, por lo que persiste la confusión a la que se alude en el
aparte precedente al tratar esta etapa del procedimiento.

El artículo 62 establece el trámite que debe continuarse por cuanto, a
juicio de la instancia competente, existen suficientes antecedentes o
elementos de juicio respecto a la comisión de una infracción ambiental.

El artículo 63, por su parte, establece el trámite de notificación al
presunto infractor sobre la decisión de continuar la investigación, le
garantiza el acceso al expediente y la obtención de copias a su costa,
todo ello sin perjuicio de que la ANAM ordene la suspensión de las
actividades denunciadas en virtud del riesgo que a su juicio representan
para el bien jurídico tutelado.

Sobre la acción de suspensión a que se refiere la disposición antes
comentada, preocupa el hecho de que no se establezcan elementos que
orienten la toma de una decisión de esta magnitud, lo que la deja a la
discrecionalidad de la Administración.

El análisis del artículo 64 resulta muy interesante por cuanto conjuga
en una sola fase o momento procesal la presentación de alegatos, la
proposición de pruebas y la práctica de las mismas, para lo que le
concede al presunto infractor un máximo de 10 días hábiles:

"[Artículo 64]{.underline}. El presunto infractor tendrá un plazo no
mayor de diez (10) días hábiles para presentar sus alegatos y pruebas de
descargo".

Esta disposición no considera las características propias de este tipo
de procesos, que suelen ser complejos por la especialidad de la materia
de que tratan, los costos del litigio derivados precisamente del
carácter técnico y científico que frecuentemente caracterizan los
mecanismos de prueba, cuya práctica, además, puede requerir de mayor
tiempo del que para ello establece esta norma que, sin embargo, no
establece criterios que permitan algún margen de flexibilidad en su
aplicación.

-   [Fase de Decisión, decisoria, de terminación, definición o
    conclusión:]{.underline} que es aquella en la que, los actos que la
    conforman, tienen como finalidad u objetivo ofrecer al órgano
    jurisdiccional un resumen de las posiciones de las partes del
    proceso, conforme a las alegaciones presentadas y las pruebas
    practicadas, y se identifica en el artículo 65, que dice:

**"**[Artículo 65]{.underline}. Una vez vencido el **término de
alegatos**, la Administración Regional de la Autoridad Nacional del
Ambiente, mediante resolución motivada, procederá a adoptar su decisión
dentro de los parámetros establecidos en el artículo 114 de la Ley 41 de
1998". (Énfasis suplido por nosotros.

i.  De los Recursos

    El Capítulo III está conformado por un solo artículo: el 66, que
    establece los recursos que, en la vía gubernativa, pueden interponer
    las partes cuando no se sientan satisfechas con la decisión de la
    adoptada por la autoridad competente, y dice:

**"**[Artículo 66.]{.underline} Contra la resolución que emita la
Administración Regional de la Autoridad Nacional del Ambiente, puede
interponerse el **Recurso de Reconsideración** ante la misma y **Recurso
de Apelación** ante la Administración General de la Autoridad Nacional
del Ambiente, **por medio de la cual se agota la vía gubernativa**".
(Énfasis suplido por nosotros.

El contenido de este artículo disiente de lo normado respecto de los
recursos que pueden interponer los administrados contra una decisión de
la autoridad ambiental y de la forma de agotamiento de la vía
gubernativa.

En efecto, el artículo 31 de la Ley General de Ambiente, por el
contrario, señala que:

**"**Contra las decisiones del Consejo Nacional del Ambiente o de la
**Autoridad Nacional del Ambiente, en cada caso de su competencia**, se
podrá interponer el **recurso de reconsideración que agota la vía
gubernativa**". (El subrayado es nuestro).

A *prima facie*, de la lectura de las normas calcadas se percibe
discrepancia en su contenido. El artículo 66 del DE 57-2000, contempla
la posibilidad de interponer el recurso de reconsideración, medio de
impugnación ordinario que se interpone ante la misma autoridad de
primera o de única instancia, para que ésta revoque, aclare, modifique o
anule su decisión, y el recurso de apelación, que es aquel medio de
impugnación que se dirige a la autoridad de segunda instancia para que
revoque, aclare, modifique o anule la decisión de la autoridad de
primera instancia.

Considerando que aún cuando el DE-57-2000 establezca un procedimiento
administrativo especial, resulta que es también una norma de inferior
jerarquía respecto a la Ley 41 de 1998, General de Ambiente de la
República de Panamá, en cuyos preceptos debe enmarcarse sin excederlos
ni violentar

### Diagrama de Flujo del Procedimiento para la investigación y sanción de infracciones ambientales Conforme a lo establecido en el Título V del Decreto Ejecutivo Nº 57-2000 {#diagrama-de-flujo-del-procedimiento-para-la-investigación-y-sanción-de-infracciones-ambientales-conforme-a-lo-establecido-en-el-título-v-del-decreto-ejecutivo-nº-57-2000 .unnumbered}

### Justicia ambiental civil {#justicia-ambiental-civil .Título-3-Justicia}

a.  La responsabilidad civil por daño ambiental.

Ya anotamos que la mayor parte de los problemas de la justicia ambiental
se localizan en la esfera civil, fundamentalmente en lo que se refiere a
la reparación del **daño ambiental** cuando este va más allá de la
lesión de un interés individual, debido fundamentalmente a la exigua
regulación de los asuntos que se relacionan con la responsabilidad civil
por daño ambiental, lo que obedece esencialmente, a que la legislación
civil vigente no considera las características especiales del daño
ambiental.

La responsabilidad civil ambiental presenta, en general, las siguientes
características:

-   Es **objetiva**, por cuanto quien cause un daño al ambiente o tenga
    bajo su guarda o dependencia una persona o cosa que lo cause será
    plenamente responsable. La Ley 41-1998, define la responsabilidad
    objetiva como la *"Obligación del que cause daño o contamine,
    directa o indirectamente, a las personas, al medio natural, o a las
    cosas, de resarcir el daño y perjuicios causados"*.[^8]

-   Es **real** ya que se trasmite sucesivamente a quien va usando o se
    va sirviendo de la cosa que daña al ambiente. En consecuencia, todo
    adquirente de una cosa debe indagar si contiene elementos o
    calidades susceptibles de originar daño ambiental, como cuando
    adquiere un animal afectado por una enfermedad contagiosa o un fundo
    contaminado por residuos peligrosos.

-   Suele ser **difusa**, parcial o totalmente, sea por lo difuso e
    indirecto de la relación causal o porque no se advierte de manera
    individualizada quién o quiénes son los titulares del derecho
    lesionado.

    a.  Concepto y características del daño ambiental

Según expresa el autor Carlos de Miguel Perales, en su obra "La
responsabilidad Civil por Daños al medio Ambiente", daño ambiental puede
definirse como *"aquel sufrido por una persona determinada, en su propia
persona como consecuencia de la contaminación de algún elemento
ambiental (por ejemplo, intoxicación por haber bebido agua de una fuente
contaminada por una industria), o en sus bienes, cuando estos forman
parte del medio ambiente (un bosque, por ejemplo) o cuando resultan
dañados como consecuencia de la agresión al ambiente*". Obviamente, esta
definición de daño ambiental civil, obedece a una concepción clásica del
derecho civil. Esta es el concepto que aún refleja, tanto doctrinalmente
como procesalmente, el derecho civil positivo panameño.

Las características específicas del daño ambiental ponen de manifiesto,
en primer término, que su regulación no puede responder únicamente a una
noción individualista del daño, es decir, como un asunto que concierne
solo a los intereses de los particulares. Es preciso tomar en cuenta que
dicho daño puede afectar, no solo a las personas individualmente
consideradas y a sus bienes, sino también a colectividades determinadas
e incluso a la sociedad en su conjunto como titular del patrimonio
ambiental y alcanzar las generaciones futuras.

El daño ambiental suele tener una naturaleza *"colectiva"* y "*difusa*",
por cuanto es posible el involucramiento de muchas personas en su
generación, ya sea como autores o como víctimas del mismo (daño
"*colectivo*"), y la posible indeterminación de la totalidad de esas
personas (daño "*difuso*").

Sobre la definición o concepto de intereses o derechos difusos, en uno
de sus fallos[^9], la Sala Tercera de la Honorable Corte Suprema de
Justicia de Panamá, expresó lo siguiente:

"Podemos entender que los intereses o derechos difusos son aquellos en
los cuales existe una **indeterminación en sus titulares** **dado en su
carácter supra-individual del bien jurídico sobre el cual recaen** y una
ausencia de relación jurídica entre sus titulares."

Asimismo, se pronuncia en sentencia de 27 de octubre de 1993, respecto
al alcance de los derechos difusos y a la vía o acción para reclamar su
protección, así:

"La protección a los recursos naturales y al medio ambiente como
intereses difusos que pueden plantearse en procesos
contencioso-administrativos.

Podemos entender que los intereses o derechos difusos son aquellos en
los cuales existe una indeterminación en sus titulares, dado a su
carácter supra-individual, una indivisibilidad del bien jurídico sobre
el cual recaen y una ausencia de relación jurídica entre sus
titulares\.....

\.... Asimismo, debe entenderse que el artículo 30 de la Ley 33 de 1946
al disponer que en los procesos de plena jurisdicción el derecho a
intervenir como parte sólo se reconoce a quien acredite un interés
directo en el resultado del proceso incluye no solo a los titulares de
derechos individuales sino también a los titulares de derechos
colectivos y de derechos difusos, ya que la indeterminación de los
titulares y la indivisibilidad del bien jurídico que se da en esta
última categoría de derechos no impide que los titulares tengan un
interés directo en el resultado del proceso." [^10]

Luego de ambos dictámenes, se promulgó la Ley 41-1998, General de
Ambiente, que definió los conceptos de interés colectivo e interés
difuso; el primero, como "Interés no individual que corresponde a una o
a varias colectividades o grupos de personas organizadas e
identificadas, en función de un mismo objetivo y cualidad."[^11], y el
segundo, como aquel "*que se encuentra diseminado en una colectividad,
correspondiente a cada uno de sus miembros, y que no emana de títulos de
propiedad, derechos o acciones concretas*".[^12]

Como resultado de la lógica individual clásica que fundamenta el derecho
civil, y respecto al tema tratado, la regulación de la responsabilidad
civil por los daños que generan los hechos ilícitos, no contempla los
daños que están más allá de las personas individualmente consideradas,
excluyendo, consecuentemente, el ocasionado a un conjunto de personas
cuando no están perfectamente determinadas y, por consiguiente, el daño
inferido a toda una nación.

Desde esta perspectiva individualista, la concepción del ambiente como
patrimonio común de la sociedad o de la nación, carece de sentido. Por
el contrario, la concepción del ambiente como patrimonio común de la
sociedad, hace ilícitas las conductas que lo dañan mediante acciones u
omisiones que lesionen al conjunto de sus elementos y funciones o a
algunas de sus propiedades genéricas, como Vg. la diversidad biológica.

b.  La relación de causalidad

Para que haya responsabilidad civil por el daño de que se trate, la
concepción individualista decimonónica en que gravita el derecho civil
exige que coexista una relación de causalidad concreta entre ese daño y
el hecho que lo habría causado.

La ocurrencia de esta conexión se dificulta cuando se trata, por
ejemplo, de la contaminación de la atmósfera, donde los fenómenos
relevantes de contaminación son causados por la acción conjunta de una
multiplicidad de agentes cuya identificación y certeza en cuanto al
grado de participación en la generación del daño causado son
indeterminables.

Es obvio que las disposiciones relativas a la responsabilidad civil por
daño contenidas en el Código Civil, a las que se hiciera referencia en
lo relativo al régimen jurídico ambiental civil, no resuelven estos
problemas ni se acercan a su solución.

c.  Legitimación y la Acción Civil ambiental

Este es otro aspecto de difícil comprensión dentro del marco de la
teoría clásica del derecho civil: la **legitimación** para accionar, que
queda limitada a las personas individualmente afectadas en sus
intereses. En la práctica, la concepción clásica de las acciones civiles
y sus reglas sobre la legitimación para accionar, ha contribuido a la
impunidad civil de los grandes depredadores del medio ambiente.

La Ley 41-1998, reconoce los intereses colectivos y difusos para
legitimar activamente a cualquier ciudadano u organismo civil en los
procesos administrativos, civiles y penales por daño al ambiente. Define
la acción civil ambiental como aquella que tiene por objeto la
**restauración** del ambiente afectado o la **indemnización** por el
daño causado.[^13] También establece que esta las acciones civiles
ambientales prescriben en 10 años.

Pese a los aspectos anotados respecto a la legitimación y a la acción
civil ambiental, el problema surge cuando, en efecto, ésta se ejercita
ante la jurisdicción civil y, por cuanto no existe un régimen especial
para estos procesos, corresponde aplicar las normas y procedimientos del
proceso civil común contenidas en el Código Civil, que en Panamá, como
en el resto de los países de Centroamérica, se enmarca en la teoría
clásica del derecho civil.

d.  Régimen Probatorio

Otro de los aspectos que precisan de revisión es el régimen cautelar
especial que debe instituirse para estos procesos sobre la base de su
naturaleza eminentemente preventiva, y el sistema de pruebas y su
valoración. Para ambos temas se precisa considerar las complicaciones
técnicas de los hechos en que se basan las acciones ejercidas y,
consecuentemente, otorgar más amplias facultades al juez para la
valoración de las pruebas.

En el derecho civil positivo, las medidas cautelares son también las
tradicionales y no se sustentan en características propias de la
responsabilidad civil ambien­tal. La legislación procesal no prevé reglas
especiales en materia probatoria para los casos de procesos civiles en
que se demanda la reparación del daño ambiental causado. Siguiendo las
formas clásicas, el sistema adjetivo civil presupone una prueba puntual,
que revele una relación lógica demostra­tiva de los hechos alegados y
debatidos, correspondiendo a cada parte probar los hechos que afirme y
los que oponga a los alegados por las otras.

e.  Indemnización, reparación o resarcimiento del daño ambiental

La cuestión de determinar el valor del ambiente afectado de manera que
permita determinar el monto de la indemnización, es sumamente difícil.

En Panamá, cuando se trate de daños al ambiente o algunos de sus
elementos o componentes, la Ley ambiental provee a la administración de
facultades para ordenar la reparación del daño causado a los
responsables, así como a aplicar las medidas de prevención y mitigación
que correspondan y a asumir los costos pertinentes.

El problema, como ya antes se recalcó, es determinar el monto de la
indemnización por el daño ocasionado. Aún cuando la fijación del coste
de la indemnización por los daños generados en la salud o en los bienes
de las personas genere menor grado de dificultad en ciertos casos
concretos, el asunto es resolver el problema de hacer esa determinación
en los casos en que lo que se ha violado es el derecho de todos y cada
uno a un ambiente apropiado, o sea, los llamados derechos difusos.

Otro tanto acontece respecto a los beneficiarios de la indemnización por
el daño ambiental. Usualmente ello se resuelve sobre la base de la
situación de los derechos afectados; de esta manera, la indemnización
por los daños en la salud y los bienes de las personas deben concederse
en beneficio de aquéllas. Lo mismo cabe decir respecto de los daños
generados en los bienes del dominio privado del estado. En estos casos,
la disminución o pérdida de valor de los bienes afectados o el perjuicio
causado a la salud, determinarán el monto resarcible por concepto de
daño emergente y/o lucro cesante.

Respecto a la indemnización del daño moral, ésta podrá fijarse
considerando el daño emergente y el lucro cesante, o bien dejar su
determinación librada al criterio del juez, quien deberá considerar el
efectivo sufrimiento padecido por la víctima, con relación a sus
circunstancias de tiempo y lugar.

El mayor conflicto surge ante la afectación de aquellos elementos que
integran el ambiente, como son ciertas cosas de nadie (las llamadas res
nullius, de las que la fauna silvestre suele ser un ejemplo habitual), o
ciertas cosas de todos (las denominadas res omnium, como el mar), o
ciertas cosas del dominio público del Estado, que están fuera del
comercio y que son inalienables e imprescriptibles. Más aún, el daño
puede consistir no tanto en la lesión de un bien, sino en la pérdida de
una función como lo es, por ejemplo, el equilibrio dinámico que
mantienen entre sí los diversos componentes de un ecosistema dado.

Este tema aún no ha sido abordado en Panamá, lo que en cierta forma
constituye una situación favorable por cuanto ese vacío permite hacerlo
bajo una perspectiva distinta a la que tradicionalmente ha respondido la
legislación civil panameña; por ejemplo, podría considerarse conceder la
indemnización en beneficio del Estado, específicamente en una cuenta
ambiental nacional destinada al financiamiento de acciones concretas de
protección y recuperación de áreas sensiblemente afectadas, o bien
mediante una condena de pago directo de dicha indemnización al Estado,
responsable de ejecutar las políticas públicas ambientales, con especial
imputación a ese destino. En cuanto a la cuantía de la indemnización,
ésta podría calcularse considerando el costo de las medidas de
mitigación de los efectos nocivos derivados del daño ambiental, o de
prevención dirigidas a evitar situaciones futuras de similar alcance,
considerando, además, el daño emergente y el lucro cesante.

Finalmente, corresponde abordar el problema de la indemnización por
afectación al derecho subjetivo a un ambiente apropiado y al interés
legítimo en su protección que ostentan todos los habitantes del país. Es
indudable que la violación de este derecho generará el deber de reparar,
independientemente de la ocurrencia de un daño específico sobre su salud
o sus bienes. En tal caso, la indemnización podría determinarse teniendo
en cuenta los criterios para fijar la indemnización del daño moral o
según cualquier otro que corresponda. Lo que no puede hacerse es
conferir en beneficio de esas personas la indemnización que se determine
por los daños ocasionados al ambiente, pues ello podría constituir una
acción injusta sobre la base de la indeterminación de la titularidad de
los derechos afectados. En estos casos, el Estado debería ser el
beneficiario de la acción intentada por un tercero, por cuanto no puede
precisarse de manera individual el derecho de éste a obtenerla.

### Justicia ambiental penal {#justicia-ambiental-penal .Título-3-Justicia}

El progresivo incremento de la tipificación como delitos de conductas
lesivas para el medio ambiente, le ha otorgado mucha preponderancia a la
justicia penal ambiental. Y es que, como ha ocurrido en muchas otras
materias reguladas por el derecho, los sistemas jurídicos han emprendido
la criminalización de las conductas que deterioran el medio ambiente de
una forma substancialmente grave, frecuentemente como una alternativa al
fracaso de los instrumentos administrativos, a cuyo cargo ha estado
tradicionalmente la prevención y control del deterioro ambiental.

La penalización de ciertas conductas como contribución del derecho penal
a la protección del medio ambiente ciertamente es una necesidad; sin
embargo, el derecho penal no debe constituirse en una vía principal y ni
siquiera alterna en el campo penal, sino subsidiaria, por cuanto el
objetivo fundamental es evitar el daño ambiental.

En algunos países de la región el derecho ambiental penal tiene un
fundamento constitucional, que manifiesta como un mandato para que el
legislador establezca delitos ambientales que fortalezcan los
instrumentos de control dirigidos a proteger el medio ambiente,
especialmente los administrativos. Este es el caso, por ejemplo, de la
Constitución de Brasil de 1988, que fue la primera en integrar una
disposición en ese sentido, al establecer que "las conductas y
actividades consideradas lesivas al medio ambiente sujetan a los
infractores, personas físicas o jurídicas, a sanciones
penales\..."[^14]. Este es el caso también de la Constitución de
Colombia de 1991, que establece que el Estado deberá prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, así como "imponer las
sanciones legales\..."[^15]; Igualmente, la Constitución de Paraguay de
1992, dispone concretamente que "el delito ecológico será definido y
sancionado por la ley".[^16]

Lo cierto es que, con o sin este tipo de disposición, en los últimos
años se ha incrementado la criminalización de conductas que lesionan el
medio ambiente en la legislación secundaria, que tienen su origen en los
códigos penales que tipificaban ciertos delitos contra la salud y que,
indirectamente, protegían el medio ambiente. (Vg.: el delito de
envenenamiento de las aguas); y se ha efectuado de manera alternativa o
conjuntiva - a través de un solo mecanismo a la vez o de más de uno
simultáneamente- mediante cuatro opciones técnicas: Leyes sectoriales
protectoras de ciertos recursos naturales (Panamá), leyes generales
ambientales, códigos penales (Panamá) y leyes ambientales penales
especiales.

Un ejemplo del uso alternativo y sucesivo de las tres primeras de estas
vías, lo es la legislación mexicana, en la que en un principio se
tipificaron los delitos ambientales en las leyes sectoriales que regulan
la protección de ciertos recursos naturales (Ley Forestal, Ley Federal
de Aguas, Ley Federal de Caza, etc.). En 1982, la Ley Federal de
Protección al Ambiente tipificó un conjunto de delitos ambientales que
no estaban previstos en la legislación vigente a esa época (Vg.: el
delito de contaminación atmosférica). Lo mismo hizo, en 1988, la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA),
que vino a sustituir a la Ley Federal de Protección al Ambiente y que
tipificó cinco delitos ambientales. Finalmente, en el año 1996, y luego
de una revisión paralela de las normas sectoriales sobre la materia y la
LGEEPA, se concluyó con el traslado de esos tipos penales, aunque
reformulados, a un nuevo Título que se adicionó bajo la forma de un
capítulo único al Código Penal para el distrito Federal en materia de
fuero común y para la República en materia de fuero federal, al que se
incorporaron los delitos previstos en la Ley Forestal y en la Ley
Federal de Caza, con lo que quedaron en definitiva tipificados cinco
delitos ambientales.

Sólo dos países, hasta la fecha, han elegido la alternativa de la
creación de leyes penales especiales: Venezuela (1992) y Brasil (1998).

El propósito de la Ley Penal del Ambiente de Venezuela es, por una
parte, "tipificar como delitos aquellos hechos que violen las
disposiciones relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente y establecer las sanciones correspondientes", y por la otra,
determinar "las medidas precautivas, de restitución y de reparación a
que haya lugar"[^17]

La Ley sobre Crímenes Ambientales de Brasil, por su parte, renovó
técnicamente los tipos penales existentes y los complementó con otros
que no estaban previstos en la legislación, y estableció, entre muchos
otros, los delitos contra la fauna silvestre, incluida la fauna marina;
los delitos forestales, con especial énfasis en los incendios
forestales; los delitos de contaminación y funcionamiento de
establecimientos, obras o servicios potencialmente contaminadores; los
delitos contra el ordenamiento urbano y el patrimonio cultural; y los
delitos contra la administración ambiental.

Otra de las novedades de la ley especial penal ambiental brasileña
radicó en instituir, junto con las penas privativas de libertad, un
sistema de penas restrictivas de derechos, como penas autónomas y
sustitutivas de las primeras, que consisten en la prestación de
servicios a la comunidad, la privación de ciertos derechos, la
prestación pecuniaria y la reclusión domiciliaria.[^18] Bajo este
sistema, la sustitución de una pena privativa de libertad puede darse
cuando: a) se trata de un delito culposo o la pena privativa de libertad
aplicada fuera inferior a cuatro años; y b) cuando la culpabilidad, los
antecedentes, la conducta social y la personalidad del condenado, así
como los motivos y circunstancias del delito, indicaran que la
sustitución es suficiente para la reprobación o prevención del delito
(Artículo 7). Considerando que las penas establecidas en la Ley no son
altas y que la tradición judicial brasileña es no aplicar las penas en
sus niveles más altos, hay quienes opinan que, en la mayor parte de los
casos, procederá esta sustitución.

La mayor importancia de todo lo expresado radica en el hecho que el
campo del derecho ambiental está inmerso en un proceso de cambios que,
en gran medida, están siendo inducidos por demandas que provienen de
distintos sectores de la sociedad y que buscan colocar al derecho al
servicio de las auténticas necesidades de la sociedad, de la economía y
del medio ambiente. En el tema específico que nos ocupa, el derecho
penal se está incorporando al conjunto de instrumentos de la política
ambiental, con alternativas innovadoras que persiguen un manejo penal
acorde a los problemas ambientales y que se traducen en importantes
transformaciones en los sistemas de las penas, en la responsabilidad de
las personas jurídicas y en el propio proceso penal, que ahora permite
al juez, a través del reconocimiento de facultades especiales,
participar activamente en la protección del medio ambiente en los casos
de que conoce.

a.  Legislación penal ambiental: deficiencias

Ya se ha anotado en otras secciones de este informe, la orientación de
nuestra Ley General de Ambiente de establecer la responsabilidad
ambiental en una triple vertiente, la administrativa, la civil y la
penal.

En el ámbito de la responsabilidad penal el primer escollo encontrado es
la ausencia de legislación penal ambiental, determinada como tal en el
Código Penal o en la propia Ley General de Ambiente. Ninguno de estos
cuerpos legales establece tipificación alguna de acciones catalogadas
como delitos en contra del ambiente.

Nos permitimos hacer referencia a las principales deficiencias
encontradas en el marco de la protección legal ambiental desde la
perspectiva penal.

i.  [Los tipos penales ambientales]{.underline}. Algunos entendidos son
    partidarios de la creación de códigos especiales en materia penal
    ambiental; otros de la inclusión de títulos especializados en
    materia ambiental dentro de los códigos penales; por último, hay
    quienes se conforman con la inclusión de tipos penales en leyes
    especiales dispersas que regulan la materia ambiental.

Esta última situación es la que tenemos en Panamá, más de hecho que
producto de una estrategia legislativa previamente definida. Por tal
razón, en Panamá tenemos tipos penales dispersos en distintas leyes.

Creemos que la dispersión de la legislación en cuanto a tipos penales
por delitos ambientales da lugar a cierta confusión que desencadena en
el desconocimiento ciudadano de la legislación en cuestión.

Este desconocimiento no sólo es observado en la ciudadanía, sino también
en operadores de Estado vinculados directa o indirectamente con el tema
de la protección ambiental. Esto quedó de manifiesto en varias de las
entrevistas adelantadas, incluyendo a asesores legales, los cuales
desconocían la existencia de los tipos penales ambientales en Panamá.

Tampoco somos partidarios de un "Código Penal Ambiental Especializado".
La inclusión en nuestro Código Penal de un Título de "Delitos contra el
Ambiente" o "Delitos Ecológicos" crea un orden adecuado para el manejo
de la materia penal ambiental.

Esto implicaría el arrastre de las normas ya existentes en leyes
dispersas a este título, así como la inclusión de nuevos tipos de
conductas no reguladas y que se considere necesario incluir.

En su momento cobrará importancia la consideración de si los tipos
penales existentes son insuficientes para enfrentar debidamente la
protección ambiental. Si observamos las estadísticas pareciera que no:
si no hay suficiencia de casos conocidos por los tribunales con relación
con los tipos penales existentes ¿qué nos hace pensar que incluir más
tipos penales cambiará la situación? Adicional al problema de la falta
de tipificación de los delitos ambientales se suma el desconocimiento,
falta de conciencia ambientalista, en dificultades de acceso a la
justicia de la ciudadanía o en debilidades del sistema fiscalizador de
estas conductas lesivas del ambiente, responsabilidad que ¿recae en
ANAM?

Ahora, si analizamos a profundidad la Ley General de Ambiente, nos
parece que los tipos penales ambientales existentes hasta el momento son
insuficientes frente a la alta expectativa de la Ley Ambiental. El
esfuerzo legislativo que significó la creación de esta ley y el espíritu
del legislador se ve truncado al no existir un adecuado cuerpo penal de
represión a las conductas que deben ser consideradas como delitos.

El tema de la poca incidencia de procesos penales por lesiones al
ambiente se torna en un indicador indispensable a considerar para el
momento de determinar la necesidad de incluir nuevas conductas
delictivas en contra del ambiente en la legislación correspondiente.

Sin embargo, este indicador debe ser manejado con prudencia. El sólo
hecho de existir pocos procesos de esta índole no constituye un dato
aislado. Insistimos en los temas de desconocimiento de la ley, falta de
conciencia ambiental, problemas de acceso a la justicia, corrupción,
participación de sectores económicos poderosos, y otros como factores
que pueden dar lugar a esta situación.

Lo que sí queda de manifiesto es el consenso de los diversos sectores en
la necesidad de ordenar la legislación penal ambiental en un título del
Código Penal. Esta postura es apoyada por la ex Magistrada de la Sala
Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia, Aura E. Guerra de
Villaláz. Para la doctora de Villaláz una de las grandes deficiencias de
nuestra legislación penal ambiental es la dispersión de los tipos
penales.

Esta inquietud no es novedad, ya se han realizado esfuerzos dirigidos a
la codificación de las conductas lesivas al ambiente. El más destacado
de los esfuerzos se verificó en el año 2003, cuando se presentó a la
Asamblea Legislativa un anteproyecto de ley para concretar el fin
comentado. El resultado: el anteproyecto fue aprobado por la Asamblea
Legislativa, pero fue posteriormente vetado por la Presidencia de la
República. Las observaciones fueron acogidas y el documento fue
subsanado; sin embargo, el anteproyecto fue archivado y no ha vuelto a
ser ventilado.

En este intento resalta la participación del Licenciado Giovanni Olmos,
Fiscal Quinto de Circuito de Panamá, y uno de los cuatro (4)
funcionarios de instrucción expresamente designados por el Procurador
General de la Nación para conocer de los delitos ambientales.

El fiscal Olmos, defensor de la agrupación dentro de un título del
Código Penal de los tipos ambientales, adelanta acciones de divulgación
y concienciación que permitan volver a colocar en la palestra el tema.
Él considera que el anteproyecto revisado y adecuado no sólo cumple con
la finalidad de ordenar los tipos penales ambientales en un solo cuerpo,
sino que incluye todas las conductas que deben ser reguladas y aplica
debidamente la técnica legislativa que debe prevalecer al momento de
estructurar los tipos penales.

Podemos concluir que una de las razones de la baja incidencia de
procesos penales por lesión al ambiente es lo deficiente de la
legislación penal ambiental. Esto ha contribuido a que reine el
desconocimiento, lo cual provoca que funcionarios públicos que reciben
denuncias no sepan reorientar al denunciante ante las autoridades del
Ministerio Público cuando la conducta denunciada constituye delito.

ii. [Organización judicial]{.underline}[**.**]{.smallcaps} Ya habíamos
    señalado que la función de juzgamiento en materia penal ambiental
    queda reservada, de acuerdo a lo establecido en la Ley General de
    Ambiente, para un juez de circuito penal, con sede en el Primer
    Circuito Judicial de Panamá (artículo 125). También reestablece
    igual disposición para el área civil, esto es, un juzgado de
    circuito civil con sede el Primer Circuito Judicial de Panamá.

En este caso la normativa se torna bastante confusa ya que puede dar
lugar a varias interpretaciones.

Por ejemplo, pareciera que se destina a este juzgado de circuito penal
la competencia para el conocimiento de la comisión de delitos
ambientales de todo asunto de esta índole que se verifique en el
territorio de la República. Podríamos arribar a esta conclusión por la
frase del artículo 125 que establece "en el Primer Circuito Judicial de
Panamá habrá un Juez de Circuito Penal, que conocerá de ***todos* los
casos ambientales que instruya el Ministerio Público**...".

Esto implicaría la existencia de un tribunal, de mediano rango, que
tendría competencia en todo el territorio nacional y que conocería de
los asuntos instruidos por fiscalías de circuito y de la Fiscalía
Superior del Ambiente de la que trata el artículo 122 de la Ley General
de Ambiente.

Que el mencionado juzgado, salvando el tema de la competencia en todo el
territorio nacional, conozca de asuntos instruidos por fiscalías de
circuito es completamente correcto de acuerdo al esquema de organización
judicial establecido en el Código Judicial, no así que le corresponda el
juzgamiento de los asuntos instruidos por una Fiscalía Superior.

La creación de una Fiscalía Superior debe llevar aparejada la creación
de un Tribunal Superior para juzgar lo que ésta instruya, o bien,
atribuir esta competencia a otro Tribunal Superior ya existente, salvo
que se establezca una organización similar a la establecida para las
Fiscalías de Drogas o las Anticorrupción, las cuales son del rango de
una Fiscalía Superior y accionan ante la esfera circuital.

También debe adecuarse el tema de la competencia en el ámbito nacional
de esta Fiscalía Superior, dándole el rango de "Fiscalía Superior
Especial" o "Fiscalía Delegada". Lo cierto es que ninguno de estos
puntos queda claro en el marco de la legislación vigente.

Por otro lado, también podríamos interpretar que lo que la norma en
mención establece es que "en el Primer Circuito Judicial de Panamá habrá
un Juez de Circuito Penal, que conocerá de todos los casos ambientales
que instruya el Ministerio Público...", pero en el área de competencia
correspondiente, esto es en el Primer Circuito Judicial de Panamá.

En tal circunstancia, los casos ambientales que instruya el Ministerio
Público en el resto del país pasarían al conocimiento de los tribunales
ordinarios, o de tribunales especiales creados para tal efecto en cada
región del país.

Esto último de alguna manera es lo que en la práctica ha ocurrido, ya
que como no se han creado las instancias del Ministerio Público y del
Órgano Judicial que la Ley 41 establece, entonces han sido las viejas
estructuras judiciales las que han absorbido el conocimiento de todos
los asuntos.

Creemos que el primer supuesto comentado, esto es un juzgado de circuito
con competencia en el ámbito nacional como posible interpretación de la
norma constituiría un perfecto absurdo.

Sin embargo, no hay que pasar por alto que el espíritu de la ley nos
dicta que la intención del legislador es la "especialización" de la
justicia ambiental, determinando despachos especializados para el
conocimiento de estos asuntos.

Lo que aconteció fue una deficiente redacción de la norma, práctica que
se originó posiblemente de un diseño inadecuado del esquema de los
juzgados que atenderían el trabajo de instrucción sumarial adelantado
por las dependencias del Ministerio Público, creadas para tal efecto por
la misma Ley, producto de la falta de asesoría técnica al ente
legislativo.

En todo caso, la ausencia de previsión presupuestaria para la puesta en
funcionamiento de despachos especiales de administración de justicia
ambiental, tanto para la fase sumaria como para las intermedia y
plenaria, deja de tajo sin validez cualquier esfuerzo para la
formulación de un adecuado sistema de administración de justicia
ambiental.

Si asumimos que la designación de un juzgado en el Primer Circuito
Judicial de Panamá es reservada para los asuntos que se presenten en
esta circunscripción (Distrito de Panamá), y que para el resto del país
el conocimiento queda reservado para la esfera circuital penal de los
jueces ya existentes en cada circunscripción, entonces no estaríamos
cumpliendo con la intención de justicia penal especializada, ya que el
primer circuito judicial es sólo una de las áreas sensibles en materia
ambiental.

Sin embargo, y siendo concientes de los problemas de falta de
presupuesto, creemos que pueden ponerse en práctica algunas medidas de
contingencia que respondan al interés de "justicia penal ambiental
especializada" mediante la elaboración de normas de reparto que dirijan
el conocimiento de estos asuntos a uno o varios despachos en particular.

Esta práctica ha sido asumida por el Ministerio Público, destinando
ciertas fiscalías para la instrucción de los delitos ecológicos. De esta
manera el Ministerio Público ha destinado a las Fiscalías Quinta,
Undécima y Duodécima en Panamá, y la Fiscalía Segunda Superior en
Chiriquí, para el conocimiento de los procesos por delitos ambientales.
En el Órgano Judicial no se ha aplicado esta práctica.

Sin embargo, hemos confirmado que otros despachos de instrucción,
primordialmente personerías, también instruyen estos procesos. Este es
otro de los efectos de la legislación deficiente, ya que no hay consenso
de la instancia que debe conocer del tema, esto es, si la Municipal o la
Circuital.

Creemos que la Ley 41 es clara al establecer que todos estos delitos
serán de competencia de la esfera circuital. Sin embargo, algunos
despachos judiciales aplican el criterio del monto de la pena para
determinar la competencia. Este es un punto que urge definir para dar
certeza jurídica.

i.  [Doble juzgamiento]{.underline}. La Ley General de Ambiente
    establece en su artículo 111 que "la responsabilidad administrativa
    es independiente de la responsabilidad civil por daños al ambiente,
    así como de la penal que pudiere derivarse de los hechos punibles o
    perseguibles...". La norma establece una situación que preocupa un
    poco: puede estarse conjurando la posibilidad de un doble
    juzgamiento al momento de determinarse que la sanción administrativa
    no excluye a la penal.

Creemos que es viable la coexistencia de la responsabilidad civil con
penal, o administrativa con civil, pero no así la administrativa con la
penal.

Al determinarse que una conducta constituye una determinada falta
administrativa esto debe conllevar la aplicación de la sanción
administrativa correspondiente. Al ser sancionada la conducta, se
excluye la posibilidad de que la misma conducta sea nuevamente
sancionada en la esfera penal. Esto sería atribuirle a una misma
conducta la categoría de falta administrativa y delito a la vez.

Este principio queda recogido en el artículo 32 de la Constitución
Política al disponer que "nadie será juzgado sino por autoridad
competente y conforme a los trámites legales, ni más de una vez por la
misma causa penal, policiva o disciplinaria". Creemos que nuevamente
estamos frente a una redacción inadecuada de la norma, pero de la cual
se desprende serias consecuencias que pueden contravenir incluso el
orden constitucional.

En la propuesta de proyecto de ley sobre delitos contra el ambiente
presentado por la ANAM y la Procuraduría General de la Nación se hizo la
siguiente consideración al respecto:

"Las sanciones administrativas deben integrar, junto a las penales, el
eje de todo estatuto sancionador en el ámbito del Derecho Ambiental,
debidamente armonizado y coordinado en sus objetivos. A pesar de las
múltiples conexiones existentes entre el Ordenamiento jurídico-penal y
el Derecho Administrativo sancionador, se hace necesaria una
delimitación, lo más nítida posible, de ambas parcelas punitivas,
debiendo abordarse la cuestión de la compatibilidad e incompatibilidad
entre sanción jurídico-penal y la sanción jurídico-administrativa.

En este sentido, el principio *non bis in idem* (nadie puede ser
sancionado dos veces por el mismo hecho) constituye un presupuesto
garantista frente a la práctica de la doble imposición de sanciones por
un mismo hecho, el que por lo mismo debe ser considerado en las
propuestas legislativas. Lo anterior demanda, a la vez, considerar
niveles adecuados de coherencia en la escala de penalización entre las
transgresiones de menor entidad, respecto de aquellas que constituyen
una lesión sustantiva al componente ambiental..."

ii. [Deficiencia presupuestaria]{.underline}[**.**]{.smallcaps} La
    Administración de Justicia como servicio público de marcado interés
    de la ciudadanía, exige también del interés de las autoridades que
    organizan el presupuesto público. Fiscalías y Juzgados sin recursos
    humanos adecuados y recursos económicos acordes a las necesidades de
    estos despachos sólo tienen como resultado una administración de
    justicia ineficiente.

La Ley General de Ambiente, incurre en el repetitivo error de crear
estructuras en papel sin contar con los recursos económicos que hagan
viable su puesta en funcionamiento.

Bien es conocido que el servicio público de administración de justicia
no genera ingresos al fisco (salvo que se pongan en ejecución algunas
prácticas en materia de cobro de sanciones, que reservamos para la
sección de recomendaciones), lo cual provoca cierta apatía por los
administradores del Estado al momento de determinar las partidas
presupuestarias correspondientes.

La dotación de suficiente personal, de despachos adecuados, de
tecnología (sobre todo para la fase investigativa), de fondos para el
desplazamiento de los funcionarios en las diligencias fuera de los
despachos, entre otros, son las principales necesidades que deben ser
atendidas para que el servicio sea adecuado.

El tema de carencia de recursos adecuados para el ejercicio de las
funciones atribuidas fue uno de los denominadores comunes de las
entrevistas realizadas. No podemos pretender la eficacia de las
estructuras de administración de justicia en las circunstancias de
insuficiencia de recursos en las cuales se encuentran los juzgados, las
fiscalías y los despachos administrativos.

f.  Técnica de remisión a la normativa administrativa (tipos penales
    parcialmente en blanco)

Nos permitimos incluir en nuestro estudio algunas consideraciones sobre
elaboración de los tipos penales, y en concreto los ambientales, por
razón de lo especial de la materia.

La doctrina por lo general reconoce la necesidad de que en materias como
la protección del medio ambiente (en las que es esencial una actuación
positiva de los poderes públicos, básicamente preventiva, lo cual se
materializa en una compleja normativa administrativa), los tipos penales
tengan que configurarse como tipos "en blanco", técnica legislativa que
es la más adecuada para conseguir una mayor determinación del tipo
delictivo, ganándose en seguridad jurídica al utilizarse la
"contravención de Leyes u otras disposiciones de carácter general
protectoras del medio ambiente", como un elemento del tipo penal que
sirve para precisar sus contornos específicos.

Básicamente, la "ley penal en blanco" es aquella que determina la
sanción frente a determinadas acciones u omisiones a las que bajo
ciertos supuestos se impondrá, pero encargando la precisión de estos
supuestos a una norma distinta. En las distintas experiencias
comparadas, el Derecho penal del medio ambiente en buena parte se remite
a otras instancias del ordenamiento jurídico, fundamentalmente al
Derecho administrativo. Es necesario acudir a la ley penal en blanco, en
primer lugar, cuando el legislador advierte que la materia sobre la cual
versan los mandatos y prohibiciones puede experimentar cambios
sucesivos, acelerados e impredecibles, a causa de que se encuentra
referida a relaciones complejas y muy sensibles a las variaciones de
situaciones diversas e interdependientes. Del mismo modo se requiere
también de una variedad de conductas, normadas orgánicamente en un texto
legal extrapenal o, de manera dispersa, en varios de ellos. Ambos
supuestos se presentan n materia ambiental.

Este tipo de técnica evidentemente representa grandes ventajas, pero lo
fundamental es que le da vida propia al sistema de protección ambiental
al liberarlo de la necesidad de recurrir a los medios formales de
creación de leyes. Esto puede darse en el caso que nos ocupa debido a la
continua transformación de la materia ambiental. Aún recurriendo a los
medios formales de creación o modificación legislativa, tampoco es
conveniente estar continuamente haciendo cambios a la legislación penal.

La técnica también tiene sus grandes inconvenientes, como lo es el
delegar en autoridades, incluso del poder ejecutivo la tipificación de
conductas.

Excepcionalmente en Panamá se ha recurrido a esta técnica, como lo es el
caso del delito de quiebra, en el cual el tipo se integra con la
descripción que hace el Código de Comercio. En este caso se trata de
leyes del mismo rango: norma penal (Código Penal) a norma comercial
(Código de Comercio). Nunca se han aceptado leyes penales en blanco que
remitan la descripción del tipo a normas de inferior jerarquía como
reglamentos, acuerdos, decretos ejecutivos, etc.

Los estudios realizados hasta el momento y la opinión de los expertos
que hemos entrevistado nos refieren a que en el caso ambiental es
ineludible la utilización de la técnica de remisión a la norma
administrativa mediante normas penales en blanco que remitan la
descripción del tipo a dichas normas administrativas.

g.  Acceso a la justicia penal ambiental

    i.  [Organización Judicial]{.underline}[**.**]{.smallcaps} A pesar
        de la poca claridad de la regulación del tema de la organización
        judicial que ya hemos ventilado en páginas anteriores, lo que sí
        parece quedar claro es la intención legislativa de que sea la
        esfera circuital la llamada a conocer de los delitos ecológicos
        o ambientales.

De allí la necesidad de adelantar la labor de capacitación a los
funcionarios del Ministerio Público y del Órgano Judicial en esta
materia y así suprimir que sean las personerías las que conozcan de
estos procesos.

La Ley 41 establece claramente la competencia para la esfera circuital,
tanto en la esfera penal como en la civil, en su artículo 125.

En cambio, tanto los funcionarios de instrucción como los jueces se han
estado guiando por lo establecido en las normas generales de competencia
establecidas en el Código Judicial.

Veamos este punto con un poco más de detenimientos. El Código Judicial
establece lo siguiente:

"[Artículo 174]{.underline}: Los Jueces Municipales conocerán en primera
instancia:

De los siguientes procesos penales:

Todos los procesos por delitos penados por la Ley con pena privativa de
la libertad, que no exceda de dos años, o con pena pecuniaria;

Los procesos por delitos contra la propiedad, cuando la cuantía no sea
mayor de mil balboas (B/.1,000.00) y la pena de prisión no exceda de dos
años; y

Los procesos por el delito de lesiones culposas cuando concurran algunas
de las circunstancias previstas en el artículo 136 del Código Penal.
(...)"

De esta manera todos los tipos penales ambientales que contengan penas
que se encuentran dentro de los parámetros establecidos por el Código
Judicial para la competencia de los juzgados municipales, están siendo
instruidos por la Personerías (esto en ciertos lugares del país), por
desconocer que existe una norma especial de competencia que la determina
para la esfera circuital.

Insistimos en la necesidad de clarificar los procedimientos y en de
asegurar la certeza jurídica a los abogados y ciudadanos en general. Es
impensable que en ciertas áreas del país se proceda de una manera y en
el resto del país en vía diferente.

ii. [Criminalidad oculta]{.underline}: No hay estudios científicos que
    determinen la razón o razones que inciden en el problema de la poca
    incidencia de procesos penales por conductas lesivas al ambiente en
    Panamá.

De la consulta realizada en este estudio a los expertos del tema, se
ratifica la afirmación de que el margen de criminalidad oculta es alto.
La razón del bajo índice de denuncias se le atribuye, en la mayoría de
los casos, al pobre cumplimiento de la labor fiscalizadora ejercida por
ANAM, al desconocimiento de los operadores gubernamentales que frente a
una denuncia de una conducta que constituye delito no la remiten a los
canales correspondientes, y al desconocimiento de la legislación penal
ambiental por parte de la ciudadanía en general.

Por ejemplo, un corregidor que desconoce las conductas tipificadas como
delitos ambientales al momento de recibir una queja o denuncia no sabrá
redestinar al quejoso ante la autoridad competente. De allí la
importancia del trabajo a realizarse con las autoridades locales, sobre
todo en materia de capacitación, para fortalecer la labor fiscalizadora
de acciones lesivas al ambiente, así como las medidas de prevención de
estas conductas y de la concienciación ciudadana.

Hubo entrevistados que sólo hasta ver los tipos penales existentes fue
que aceptaron su existencia, y aún así no podían creer que estuvieran en
tal estado de desconocimiento.

h.  El proceso penal por la comisión de delitos ambientales

Como hemos anotado en varios puntos de nuestro informe la función de
investigación de los delitos recae en el Ministerio Público, mientras
que su juzgamiento en los juzgados de circuito penal.

El proceso penal está compuesto fundamentalmente por tres fases: la fase
sumaria o de instrucción sumarial, ejercida por el Ministerio Público,
las fases intermedia y plenaria, dirigidas por el Órgano Judicial.

i.  [Fase sumarial ejercida por el Ministerio
    Público]{.underline}[**.**]{.smallcaps} El proceso de investigación
    se puede iniciar por tres vías:

-   Por la denuncia ante el Ministerio Público. Para tal efecto, existe
    el Centro de Recepción de Denuncias, ubicado en la Policía Técnica
    Judicial. En la P. T. J. se realizan las primeras actuaciones de
    investigación, incluso la toma de declaración jurada al denunciado.

-   De oficio. Cuando directamente el Ministerio Público procede a dar
    inicio a una investigación. Fundamentalmente se ha verificado en el
    área de competencia de la Fiscalía Quinta de Circuito del Primer
    Circuito Judicial de Panamá, y en Chiriquí por la Fiscalía Segunda
    Superior.

-   Por denuncia ante la ANAM. Cuando no se ha presentado denuncia en el
    Ministerio Público ni se ha procedido de oficio por haberse
    ejecutado el hecho delictivo fuera del área de competencia de las
    fiscalías destinadas al tema ambiental. Ejemplo de esto es cuando se
    comete el delito en Darién. En estos casos ANAM recibe la denuncia,
    la redestina a la Procuraduría General de la Nación, y el Procurador
    comisiona a alguna de las fiscalías destinadas al tema ambiental
    (Quinta, Undécima y Duodécima en Panamá, y Segunda Superior en
    Chiriquí) para que instruya el sumario.

Lo más común es que la denuncia sea presentada en el Centro de Recepción
de denuncias de la Policía Técnica Judicial. Con posterioridad es
remitida a la Fiscalía Auxiliar, quien se encarga de "repartirlo" a la
Fiscalía que se encargará de la instrucción; si no se ha tomado la
declaración indagatoria, la Fiscalía Auxiliar se encargará de hacerlo.
La Fiscalía Auxiliar puede ordenar la detención preventiva, si es viable
esta medida cautelar. Luego de esto el expediente es remitido a la
Fiscalía que adelantará el resto de la investigación.

Durante la fase sumaria el Ministerio Público agota todos los medios de
los cuales pueda valerse para adelantar la investigación del hecho
delictivo, haciendo la correspondiente vinculación entre las personas
investigadas y la comisión del delito, lo cual se va documentando en un
expediente.

En esta labor, la fiscalía puede realizar alguna, algunas o todas de las
siguientes actuaciones:

-   Inspecciones oculares;

-   Peritajes, como por ejemplo los realizados por los peritos en
    incendiarismo de la P.T.J.;

-   Solicitar positivo de cédula de identidad personal y tarjeta base de
    cédula, a fin de conocer generales del imputado;

-   Solicitar Record Policivo y reseña criminal ante la P.T.J.;

-   Posible ampliación de la denuncia (al denunciante);

-   Posible ampliación del imputado;

-   Posible ampliación de testigos. Si no hay testigos procurar
    obtenerlos;

-   Posible careo, en caso de que lo aportado al expediente por el
    imputado este en contradicción con lo declarado por el denunciante y
    testigos.

Cumplido el término de ley para finalizar la investigación, el
Ministerio Público elabora una resolución conocida como vista fiscal en
la que recomienda al Juez competente de la causa el enjuiciamiento o no
de la o las personas vinculadas en el expediente levantado con la
comisión del hecho delictivo investigado.

En cuanto a la extensión del periodo de tiempo de la instrucción
sumarial existen dos (2) supuestos:

-   Cuatro (4) meses cuando son sumarias en averiguación (no hay
    imputados);

-   Seis (6) meses cuando hay imputados.

Sin embargo, vale la pena anotar que no siempre se cumple con estos
términos. En instrucciones sumariales complicadas se demora el tiempo
necesario para terminar la investigación.

En el momento en que se dicta la vista fiscal el expediente sale del
despacho de instrucción (fiscalía) para ingresar en el Órgano Judicial.

# 

# 

# [Diagrama de Flujo del Procedimientos en la Fase de Instrucción Sumarial: Ministerio Público]{.smallcaps}

### [(Denuncia presentada en la Autoridad Nacional del Ambiente)]{.smallcaps} {#denuncia-presentada-en-la-autoridad-nacional-del-ambiente .unnumbered}

**[Actividades adelantadas por el ministerio público en la fase
de]{.smallcaps}**

**[Investigación e instrucción sumarial]{.smallcaps}**

i.  [Fase intermedia y previa ejercida por el Órgano
    Judicial]{.underline}[**.**]{.smallcaps} Una vez recibido en el
    Órgano Judicial, el expediente es "repartido", lo cual determina el
    juzgado que lo conocerá. Se puede predecir el juzgado que conocerá
    el asunto, puesto que existe un esquema en el cual las fiscalías
    trabajan con determinados juzgados. Así por ejemplo, la fiscalía
    quinta de circuito trabaja con los juzgados octavo y décimo de
    circuito.

Una vez ingresado en el juzgado competente el juez tiene cinco (5) días
para fijar fecha para la audiencia preliminar. Esta audiencia tiene la
finalidad de examinar el expediente y determinar si hay relación entre
imputado y hecho delictivo, lo cual daría paso a la fijación de una
nueva fecha para la celebración de la audiencia ordinaria. Este examen
es conocido como "calificación del sumario".

Al calificar el sumario, el juez puede advertir que ciertos puntos de la
investigación no han quedado claros, o desea que se investigue a mayor
profundidad alguna materia del expediente. Para tal efecto el juez puede
ordenar la "ampliación del sumario", para lo cual el expediente regresa
a la fiscalía por un tiempo adicional determinado en la Ley para que se
adelante lo ordenado por el juez. El tiempo es de quince (15) días;
tampoco se es muy fiel en el cumplimiento de este término.

Por otro lado, en la audiencia preliminar el juez puede llegar a la
conclusión de la no vinculación del o los imputados con el hecho
delictivo y ordenar sobreseimiento. Esto le da punto final al proceso
penal con relación a ese o esos imputados. En los casos de varios
imputados, la conclusión del juez también puede ser parcial: esto es,
que reconozca la no vinculación de algunos y sí la de otros.

Establecida la vinculación entre imputado y hecho delictivo, el juzgado
procede a preparar el escenario para la celebración de la audiencia
ordinaria, la cual finalizará con la sentencia, sea ésta absolutoria o
condenatoria. El fallo puede darse en el mismo acto de audiencia, o con
posterioridad si el juez se acoge a esta vía. Este fallo puede ser
apelado, en cuyo caso el proceso pasa al Tribunal Superior
correspondiente.

Es necesario anotar una debilidad de este sistema, y es que el mismo
Juez que conoce de la audiencia preliminar es el que conoce de la
audiencia ordinaria. Se entenderá que si un juez considera en la
audiencia preliminar que el imputado si está vinculado al hecho
delictivo, ya este juez podría estar predispuesto para un fallo
condenatorio en la audiencia ordinaria. Creemos que para garantizar los
derechos del imputado a un debido proceso debería establecerse un
sistema en el que el juez que califica el sumario no sea el mismo que
juzgue en la audiencia ordinaria.

a.  Sanción por la comisión de delitos ambientales

Luego de la revisión realizada a todos los tipos penales en materia
ambiental, también podemos arribar a algunas conclusiones en cuanto a
las sanciones existentes para ser aplicadas a los encontrados culpables
en los procesos de esta índole.

En primer lugar advertimos tres (3) categorías de penas previstas en los
tipos penales ambientales: la privación de libertad por determinado
periodo de tiempo, la sanción pecuniaria y el comiso de bienes
utilizados para la comisión del delito.

No se ha verificado hasta la fecha ninguna aplicación de pena privativa
de libertad por la comisión de delitos ambientales, sin embargo están
expresamente establecidas estas sanciones.

Vale la pena anotar que los tipos penales ambientales hablan de la
aplicación de multas como sanción por la comisión del delito. Creemos
que es conveniente que se ordene esta redacción en los tipos penales
comentados y colocar la pena de días -- multa que es lo que corresponde
en el lenguaje técnico penal.

Veamos cada una de las sanciones establecidas en los cuerpos legales que
contemplan tipos penales ambientales.

En el Código Penal, en el título correspondiente a los delitos contra la
seguridad colectiva sólo encontramos penas de privación de la libertad.
Los intervalos penales son variados, pero la pena mínima a aplicar es de
seis (6) meses y la más alta de ocho (8) años, con agravantes que
alcanzan un máximo de dieciocho (18) años.

Por otro lado, en el título de delitos contra la economía nacional
encontramos penas de privación de la libertad y días multa
(pecuniarias). La pena mayormente aplicada es la comprendida en el
intervalo penal de seis (6) meses a dos (2) años de prisión, pero
encontramos penas de hasta ocho (8) años de prisión. La pena pecuniaria
mínima encontrada es de 50 (cincuenta) días multa, y la máxima de 350
(trescientos cincuenta) días multa.

En la Legislación Forestal se establecen tres tipos de sanciones:

-   El comiso de bienes utilizados para la ejecución del ilícito,

-   La multa de hasta B/50,000.00, y

-   La privación de la libertad entre seis (6) meses y los cinco (5)
    años.

La Ley de protección a la vida silvestre establece el abanico más amplio
de sanciones:

-   Sanciones pecuniarias entre B/100.00 y B/1,000.00 con agravantes de
    hasta B/5,000.00;

-   Días multa entre 25 y 365;

-   Prisión siendo la más baja de seis (6) meses y la más alta de
    dos (2) años;

-   El comiso de bienes utilizados para la ejecución del ilícito,

-   Otras penas tales como: la cancelación de las licencias comerciales,
    permisos o autorizaciones, anulación o resolución de contratos.

    i.  [Cumplimiento de las sanciones]{.underline}[**.**]{.smallcaps}
        Como no se ha aplicado pena privativa de libertad en esta clase
        de delitos no se puede hacer una evaluación del grado de
        cumplimiento y efectividad de estas sanciones no se puede emitir
        un juicio preciso al respecto. Si tomamos el ejemplo de otros
        delitos nos atreveríamos a asegurar que el cumplimiento sería
        bastante cabal. Igual suerte corre el comiso.

Situación diferente se da en el tema de las sanciones pecuniarias. Aquí
se dan dos situaciones bastante particulares:

-   En primer lugar no se pagan las sanciones pecuniarias impuestas,
    debido a que lo juzgados carecen de un sistema de seguimiento del
    cumplimiento de las mismas. Hay que recordar que el pago de estas
    sanciones se verifica en el Ministerio de Economía y Finanzas y nos
    está establecida la coordinación interinstitucional para darle
    seguimiento al pago de las sanciones.

-   El infractor paga la sanción porque la misma es irrisoria, y le es
    más beneficioso económicamente el pago de la sanción luego de hacer
    violado la Ley.

Este último punto constituye uno de los más discutidos por los
legalistas del ámbito ambiental, ya que los mismos consideran que las
penas para estas clases de delitos son intrascendentes lo cual motiva a
que se cometan delitos porque no existe temor al castigo.

a.  El problema de la coordinación interinstitucional para la aplicación
    de la Ley Penal Ambiental

En este apartado, hacemos referencia a uno de los principales hallazgos
encontrados primordialmente en las entrevistas realizadas para el
sustento del presente estudio.

Una de las grandes debilidades del sistema panameño para la protección
del ambiente está ubicada en la falta de coordinación de las
instituciones involucradas, primordialmente en el tema de orientación a
los denunciantes hacia los canales adecuados para presentar sus
denuncias.

Esto ha colaborado al poco ejercicio de la justicia penal ambiental y
por lo tanto a la impunidad de aquellos que transgreden la Ley Penal.

La debida coordinación en este sentido de ANAM, corregidores, Ministerio
de Salud, Ministerio Público, Órgano Judicial, entre los más relevantes,
es imprescindible para que la sociedad civil participe se involucre en
la protección ambiental y en la efectividad de la Justicia Penal en esta
materia.

## Análisis crítico del sistema panameño de gestión ambiental {#análisis-crítico-del-sistema-panameño-de-gestión-ambiental .Título-2-Justicia}

En este apartado se procura efectuar un análisis crítico muy general
sobre el sistema de gestión ambiental, como marco proemio de otro que es
de importancia fundamental respecto a la aplicación y cumplimiento de la
legislación ambiental (y consecuentemente relacionado con la eficiencia
y eficacia de la justicia ambiental): el rol de los gobiernos locales o
municipios en la gestión ambiental, específicamente en lo relativo a sus
competencias.

La misma naturaleza del tema ambiental, impone la necesidad de
establecer un sistema de gestión descentralizado y participativo, que
afronte los problemas ambientales desde su origen, allí donde realmente
se producen: en la comunidad.

### Concepto, principios e instrumentos del sistema {#concepto-principios-e-instrumentos-del-sistema .Título-3-Justicia}

Los preceptos que constituyen la base del modelo de gestión ambiental
panameño están contenidos en la Ley 41-1998, General de Ambiente.

Al examinar las disposiciones contenidas en el precitado estatuto legal,
especialmente las incluidas en el Título II, denominado "De la Política
del Ambiente", se identifican los principios que enmarcan o fundamentan
el modelo de gestión, y que esquematizamos así:

-   Participación multisectorial.

-   Incorporación de criterios ambientales en las políticas sectoriales
    y en las acciones dirigidas a combatir las causas del deterioro
    ambiental y no únicamente los síntomas.

-   Participación social.

-   Dentro del marco de la estructura del sistema, el nivel nacional
    debe orientarse hacia la normación y regulación, y el local o
    territorial, por su cercanía al origen de los problemas, es el más
    eficiente para la ejecución.

-   Incorporación de la dimensión ambiental como eje transversal en el
    sistema educativo, como mecanismo más idóneo para el desarrollo de
    la cultura ambiental en el país y, consecuentemente, para el
    fortalecimiento de la conciencia ciudadana y el incremento de los
    niveles de compromiso social de sus habitantes respecto a la
    importancia de la protección, conservación y recuperación del
    ambiente y los recursos naturales.

-   Implementación de instrumentos sobre la base de la legalidad,
    transparencia, consenso, gradualidad, flexibilidad y
    complementariedad para garantizar la eficiencia de la gestión
    ambiental panameña.

-   Garantizar a las futuras generaciones el disfrute de un nivel de
    bienestar que supere o por lo menos iguale al que hoy disfrutamos,
    tanto en calidad como en cantidad, mediante la gradual supresión de
    modelos de producción y consumo insostenibles.

-   La protección, conservación y uso sostenible de los recursos
    ambientales debe considerarse como un factor fundamental del proceso
    de desarrollo; por tanto, la dimensión ambiental debe incorporarse
    en las decisiones, acciones y estrategias económicas, sociales y
    culturales del Estado.

-   La reducción de las disparidades en los niveles de vida de la
    población panameña es una acción prioritaria para alcanzar el
    desarrollo humano sostenible.

-   La adopción de medidas internacionales relacionadas con la
    protección, conservación y recuperación del ambiente, por parte del
    Estado debe considerar los intereses y las necesidades de la
    comunidad internacional y, consecuentemente, colaborar
    solidariamente con la conservación, protección y recuperación de la
    salud y la integridad del ecosistema de la Tierra, y sobre la base
    de su nivel de participación en la degradación del ambiente mundial,
    asumir responsabilidades comunes pero diferenciadas.

-   Se reconoce que la participación ciudadana es la mejor manera de
    abordar y resolver las cuestiones ambientales, por tanto es
    imperativo establecer los mecanismos de participación en todos los
    niveles de la gestión ambiental.

-   El Estado tiene el deber de velar por la aplicación y cumplimiento
    de la legislación ambiental, de manera que se garantice su
    eficiencia y eficacia.

-   El reconocimiento de la responsabilidad ambiental es fundamental
    para la eficiencia y eficacia de la gestión ambiental.

-   Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, la falta de
    certeza científica absoluta no es pretexto o razón para posponer la
    adopción de medidas que impidan la degradación del ambiente.

-   Sobre la base del interés público, quienes realicen actividades
    económicas deben internalizar los costos ambientales que demande el
    en el ejercicio de las mismas.

-   La evaluación del impacto ambiental es una herramienta preventiva
    fundamental para la toma de decisiones y la ejecución de proyectos,
    obras o actividades.

### Marco interinstitucional de la gestión pública ambiental {#marco-interinstitucional-de-la-gestión-pública-ambiental .Título-3-Justicia}

Aún cuando los preceptos que fundamentan el modelo panameño de gestión
ambiental contemplan los elementos básicos para construir un sistema
eficiente y eficaz, lo cierto es que no necesariamente las políticas
explicitas coinciden con las implícitas. Ello explica el hecho de que, a
pesar de que la política ambiental manifiesta del estado panameña se
sustenta en principios y normas básicas adecuadas y aceptables, el
modelo de gestión, sin embargo, esté organizado de forma poco eficiente
en una red muy amplia de entidades públicas poco relacionadas y con un
alto nivel de centralismo, en las que el poder de decisión y el
ejercicio de las facultades que le competen se concentran en su cúpula
directiva con una participación muy limitada de los gobiernos locales.

Adicionalmente, los ministerios de línea y las entidades del sector
definen sus propias políticas y estrategias sin que se produzca
verdadera coordinación entre éstas, de lo que frecuentemente resulta
dualidad de funciones en un mismo territorio o región.

Con la Ley 41 de 1998, todavía en etapa de reglamentación, se ha
intentado recomponer este desfase, promoviendo un mayor grado de
acercamiento, relación y sinergias entre las entidades con competencia
ambiental o a cargo de la administración de recursos naturales, sin
embargo, mientras las órganos a cargo de la administración del Estado no
se empoderen de la política ambiental de manera que esta permee todas
las instancias de gobierno, será muy difícil que el sistema alcance los
niveles de eficacia y eficiencia que permitan el logro de los fines
ambientales expresados en la Ley marco y en la política ambiental
plasmada en la Estrategia Nacional del Ambiente.

El sistema de gestión ambiental panameño se ha caracterizado por la
sectorización y por la concurrencia de las competencias en materia
ambiental: el control de un determinado recurso compete hasta a más de
tres entidades. Ejemplo de lo anotado lo es la gestión de los recursos
hídricos, en la que la ambivalencia normativa y la segmentación del
control, han permitido que se atiendan por separado funciones sobre el
mismo recurso (MINSA, Juntas Administradoras de Acueductos Rurales, los
recién creados comités de cuencas hidrográficas, el ERSP, el IDAAN, los
Municipios, la ACP, el MIDA, la AMP y la ANAM).

La Ley General de Ambiente ha instaurado varios instrumentos de gestión
con el objetivo de proveer al sistema de herramientas adecuadas para
alcanzar sus objetivos, con el acompañamiento de mecanismos de
participación ciudadana, que involucran a todos los niveles de la
gestión gubernamental. Algunos de estos mecanismos no están debidamente
reglamentados y, consecuentemente, se aplican parcialmente o simplemente
no se aplican; por lo que no es posible determinar si el modelo funciona
eficientemente o, por el contrario, requiere ajustes. Vg.: el
ordenamiento ambiental del territorio, los mecanismos de solución de
controversias (mediación, arbitraje, conciliación, la negociación,
etc.), la fiscalización y control ambientales, que a la fecha, se han
reglamentado e instrumentado parcialmente o ni siquiera se ha iniciado
esta tarea.

A la ANAM le corresponde ejercer el control de tres áreas básicas de la
gestión ambiental: la política, que implica la regulación, planificación
y coordinación estratégica; la operativa o ejecutiva, que comprende la
organización, planificación y ejecución de la política ambiental, y la
de supervisión, control y fiscalización ambiental.

La ANAM es representada ante el Consejo de Gabinete, por el Ministerio
de Economía y Finanzas, MEF; por tanto, el acceso o participación de
dicha institución en este nivel de gobierno y, consecuentemente, en el
diseño e implementación de la política general del Estado, es indirecta,
limitada y condicionada a la voluntad política de aquél.

La Ley Nº 41-98, inviste a la ANAM de facultades para que coordine el
Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIA), del que forman parte
todas las instituciones públicas sectoriales con mucha o alguna
competencia ambiental. Para fortalecer el sistema la Ley dispone la
creación de una Red de Unidades Ambientales Sectoriales (RUAS),
integrada por los responsables de la Unidades Ambientales Sectoriales
(UAS), organizadas o que se organicen, como órgano de consulta, análisis
y coordinación intersectorial para la evaluación de los estudios de
impacto ambiental.

La Resolución Nº AG-0005 de 27 de enero de 1999, enlista las entidades
que integran las RUSA; sin embargo, los municipios como organismos
locales de administración territorial, no están comprendidos en esta
lista. Actualmente, está en proceso de consulta la posibilidad de
extender esta Red, y se está considerando integrar a los municipios.

En el ejercicio de la responsabilidad de coordinar el SIA, la ANAM
afronta serias dificultades, desde la perspectiva de su limitado y
condicionado acceso a las más altas esferas de decisión de la estructura
gubernamental, de su nivel jerárquico jurídica y financieramente
subyacente con relación a los ministerios y a algunas otras
instituciones autónomas (V.g.: la ACP y AMP), y del hecho de que no
posee facultad para proponer directamente ante la Asamblea Legislativa
anteproyectos de ley.

Además, las entidades que conforman el SIA, fueron instituidas desde la
perspectiva de una concepción sectorialista de la administración
pública, y en su mayoría fueron creadas antes de que se considerara el
tema ambiental desde una visión holística, y por tanto, no se tomó en
cuenta su nivel de incidencia en la política general del Estado.

La mayoría de los ministerios y entidades públicas que forman parte del
Sistema, en virtud de los propósitos para los que de les creó, atienden
por separado competencias de índole ambiental y es frecuente que más de
dos instituciones tengan competencia respecto a la protección,
conservación y uso sostenible de algún recurso ambiental. Se observa
que, incluso, en algunas de ellas se ventilan negocios relacionados con
los registros, solicitudes y licencias, y en otras por el contrario, de
la fiscalización y control de los recursos.

Mientras que el Sistema es más amplio y complementario, la actividad de
las RUAS está limitada a la participación institucional en la evaluación
de los estudios de impacto ambiental, como refleja el siguiente esquema:

+---------------------+---------------------------------+--------------+
| **[Alto grado de    | **[Alguna competencia en la     | **           |
| competencia en la   | gestión                         | [Integrantes |
| gestión             | ambiental.]{.smallcaps}**       | de la ruas   |
| ambie               |                                 | según        |
| ntal]{.smallcaps}** |                                 | resolución   |
|                     |                                 | Nº           |
|                     |                                 | 5-1999]{.    |
|                     |                                 | smallcaps}** |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Autoridad         | Ministerio de Economía y        | MIVI         |
| > Nacional del      | Finanzas (MEF)                  |              |
| > Ambiente (ANAM)   |                                 |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Ministerio de     | Ministerio de Gobierno y        | MICI         |
| > Salud (MINSA)     | Justicia                        |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Ministerio de     | Ministerio de la Presidencia    | MIDA         |
| > Desarrollo        |                                 |              |
| > Agropecuario      |                                 |              |
| > (MIDA)            |                                 |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Ministerio de     | Autoridad del Canal de Panamá   | MINSA        |
| > Obras Públicas    | (ACP)                           |              |
| > (MOP)             |                                 |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Ministerio de     | Autoridad Portuaria Nacional    | MOP          |
| > Comercio e        |                                 |              |
| > Industrias (MICI) |                                 |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Ministerio de     | Autoridad de la Región          | IPAT         |
| > Vivienda (MIVI)   | Interoceánica (ARI)             |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Ministerio de     | Ente Regulador de los Servicios | ETESA        |
| > Educación         | Públicos                        |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Autoridad         | Autoridad Marítima de Panamá    | IDAAN        |
| > Marítima Nacional | (AMP)                           |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Instituto de      | Autoridad del Tránsito y        | ARI          |
| > Acueductos y      | Transporte Terrestre            |              |
| > Alcantarillados   |                                 |              |
| > (IDAAN)           |                                 |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| Empresas            | Fondo de Emergencia Social      | Ente         |
| prestadoras de los  | (FES)                           | Regulador de |
| Servicios de        |                                 | los          |
| electricidad:       |                                 | Servicios    |
|                     |                                 | públicos.    |
| -   ETESA.          |                                 |              |
|                     |                                 |              |
| -   Electra         |                                 |              |
|     Noreste.        |                                 |              |
|                     |                                 |              |
| -   EDECHI          |                                 |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Municipios        | Instituto Panameño de           | AMP          |
|                     | Turismo.(IPAT)                  |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Comarcas          | Instituto Panameño de Cultura.  | FES          |
| > Indígenas         | (INAC)                          |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Juntas Comunales  | Secretaría Nacional de Ciencia  | Banco        |
|                     | y Tecnología (SENACYT           | Nacional.    |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
| > Sistema Nacional  | Comisiones de la Asamblea       |              |
| > de Protección de  | Legislativa:                    |              |
| > Civil. (SINAPROC) |                                 |              |
|                     | -   Salud Pública y Seguridad   |              |
|                     |     Social                      |              |
|                     |                                 |              |
|                     | -   Asuntos Agropecuarios       |              |
|                     |                                 |              |
|                     | -   Población, ambiente y       |              |
|                     |     desarrollo                  |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
|                     | Instituto de Investigaciones    |              |
|                     | Agropecuarias (IDIAP)           |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+
|                     | Universidad de Panamá           |              |
|                     |                                 |              |
|                     | Departamentos:                  |              |
|                     |                                 |              |
|                     | -   Centros de Ciencias del     |              |
|                     |     mar, Instituto de           |              |
|                     |     Geociencias                 |              |
|                     |                                 |              |
|                     | -   Instituto Especializado de  |              |
|                     |     Análisis(IEA)               |              |
|                     |                                 |              |
|                     | -   Instituto de Ciencias       |              |
|                     |     Ambientales y               |              |
|                     |     Biodiversidad. (ICAB)       |              |
+---------------------+---------------------------------+--------------+

Obviamente, urge reglamentar el SIA y crear nuevos y más eficientes
mecanismos de coordinación interinstitucional; pero ello no puede
hacerse al margen de un factor esencial: la formación y capacitación del
recurso humano a cargo de implementar el Sistema, aunado con el
desarrollo de tareas dirigidas a generar una cultura ambiental entre los
habitantes del país.

a.  Mecanismos Interinstitucionales de coordinación

La Ley General de Ambiente establece, en su artículo 16, que las
instituciones que conforman el SIA,

" \... [estarán obligadas]{.underline} a establecer mecanismos de
coordinación, consulta y ejecución entre sí, [siguiendo los parámetros
de la Autoridad Nacional del Ambiente]{.underline} que rige el Sistema,
con el fin de armonizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de
competencia y responder con coherencia y eficiencia a los objetivos y
fines de la presente Ley y a los lineamientos de la política nacional
del ambiente." (El subrayado es nuestro).

La reglamentación del SIA es una tarea pendiente que urge abordar. La
creación e implementación de mecanismos de coordinación efectivos
resulta imprescindible para lograr armonía en las políticas sectoriales
e institucionales de estas entidades de manera que sean coherentes con
los lineamientos de la política nacional del ambiente, que se atiendan y
definan los vacíos y conflictos en materia de competencia ambiental, y
que respondan con coherencia y eficiencia a los objetivos y fines de la
Ley General de Ambiente, todo ello bajo los parámetros de la ANAM, como
institución rectora del Sistema.

A pesar de que su instauración formal no invoque o se sustente
explícitamente en la norma antes citada, se han establecido a través de
diferentes disposiciones algunos organismos para la coordinación y
relación interinstitucional en materia ambiental y de saneamiento, lo
que ha favorecido un tanto, aunque no suficientemente, el manejo de la
política ambiental, la planificación integral, las sinergias y el cruce
de información. Algunas de estas estructuras fueron creadas hace ya
tiempo y otras son recientes, al punto que aún se encuentran en proceso
de organización.

Estos comités y comisiones están conformados por las instituciones del
sector gubernamental que se agrupan conforme a la especialidad de la
materia o sector. Se observa que hay instituciones que forman parte de
todos los comités, los que por cierto tienen sus sedes ejecutivas o
están adscritas a algún ministerio o entidad central desde donde operan.

La mayor parte de estos organismos no tiene capítulos provinciales o
regionales y, por lo general, están conformados por los directivos o
jefes de las más altas jerarquías de las instituciones, lo que de cierta
manera pareciese favorecer las acciones entrelazadas por cuanto debería
facilitarse la toma de decisiones; sin embargo, es frecuente que los
directivos que las integran deleguen dicha responsabilidad en
funcionarios subalternos que no están investidos de facultades para
tomar decisiones y comprometer a la institución que representan,
resultando retrasos debido al proceso de consulta institucional que
requiere cada asunto a decidir.

Como se anotara antes, en la mayoría de estos comités o comisiones no
participan los municipios o su participación está limitada a aquellos
asuntos de competencia municipal previamente establecida, y para tales
efectos generalmente se convoca al alcalde.

-   Comisión de Política Energética:

Creada por la Ley 6 de 3 de febrero de 1997, "Por la cual se dicta el
marco regulatorio e institucional para la prestación del servicio
público de electricidad", está Comisión adscrita al MEF, y su creación
responde a la acción de privatización del Instituto Nacional de Recursos
Hidráulicos y Electrificación (IRHE). Esta integrada por el Ministro de
Planificación y Política Económica, quien la preside; el Ministro de
Comercio e Industrias y el Ministro de Hacienda y Tesoro. Le
corresponde, entre otras, las siguientes funciones: dictar la política
nacional en materia de electricidad, uso racional de la energía y el
aprovechamiento de los recursos naturales y de las fuentes energéticas
del país; coordinar los proyectos energéticos, vigilar los aspectos
sociales y ambientales relacionados con la protección de los recursos
naturales y del ambiente en las actividades relacionadas.

-   Consejo Nacional de Urbanismo (CONAUR)

Instituido mediante el DE Nº 44 de 25 de junio de 1999, está adscrito al
Ministerio de Vivienda, y está conformada por los ministros de Vivienda,
de la Presidencia, Obras Públicas, el Administrador de la ARI, el
Administrador General de la ANAM, el Director Nacional de Transito y
Transporte Terrestre y el Director de Desarrollo Urbano. Este Consejo
subroga a la Comisión Técnica de urbanismo y sus funciones consisten,
fundamentalmente, en aprobar las estrategias y políticas para promover
el desarrollo urbano y orientar las inversiones del sector público y
privado, coordinar las políticas y planear el desarrollo metropolitano
con las políticas de desarrollo urbano a nivel macro y su relación con
las políticas regionales y locales aplicables al resto del país, y
actuar como instancia consultiva del Órgano Ejecutivo en materia de
desarrollo urbano y regional nacional.

-   Comité interinstitucional de Agua, Saneamiento y Medio Ambiente
    (CIASMA)

Creado mediante DE Nº 02 de 16 de mayo de 1990, se encuentra adscrito al
Ministerio de Salud, y le corresponde orientar las políticas
relacionadas al subsector agua potable para el consumo humano,
saneamiento y medio ambiente. Esta integrada por el MINSA, MEF, la
DIMA[^19], la Universidad Tecnológica de Panamá, Universidad de Panamá,
Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)[^20], la ANAM, Asociación
Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (Capítulo de Panamá),
Centros de Estudios en Salud, Asociaciones Profesionales Afines y Grupos
Conservacionistas. A pesar de que este Comité tiene vigencia legal, no
se reúne y sus funciones han sido asumidas por la Dirección del
sub.-Sector Agua del Ministerio de Salud.

-   Comisión Nacional de Agua

Establecida mediante Decreto- Ley Nº 35 de 22 de septiembre de 1966,
tiene como finalidad coordinar y fiscalizar las diferentes instituciones
del Estado que en forma directa o indirecta intervienen o pueden
intervenir en el uso del agua y aprovechamiento. Conformada por el MICI,
un ingeniero sanitario del Ministerio de Salud, un Ingeniero Hidráulico
del IRHE, un ingeniero Sanitario del IDAAN, un ingeniero por la
Dirección Nacional de Reforma Agraria, un ingeniero en representación de
la Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos, un particular. No
funciona desde hace muchísimo tiempo.

-   Comités de Cuencas Hidrográficas

De reciente creación mediante la Ley Nº 44 de 5 de agosto de 2002, que
establece el "Régimen Administrativo Especial para el manejo, protección
y conservación de las cuencas hidrográficas de la República de Panamá".
Estos comités tienen como objetivo descentralizar las responsabilidades
de las cuencas hidrográficas, y estarán conformadas por el Administrador
Regional o administradores Regionales de la ANAM, el Director Regional o
Directores Regionales del MIDA, el Director Regional o Directores
Regionales del MINSA, el Director Regional o Directores Regionales del
MICI, Directores Regionales de la AMP, los Directores Regionales del
IDAAN, el Director Regional o Directores Regionales del MIVI, los
Alcaldes de los municipios que estén dentro de las cuencas
hidrográficas, representantes de las ONG's relacionadas con el ambiente,
representante de los usuarios, y representante de los corregimientos
correspondientes. Actuará como presidente el Administrador Regional.
Hasta el momento no se han integrado.

-   Comisión Panameña de Normas Industriales y Técnicas (COPANIT):

La Ley Nº 23 de 15 de julio, mediante la cual se aprueba el Acuerdo de
Marrakech y se toman otras disposiciones, crea esta Comisión, la que
tiene como funciones asesorar a la Dirección General del Normas y
Tecnología Industrial del MICI, en los estudios y análisis sobre normas
técnicas que se realicen, y emitir criterios y recomendaciones en
materia ambiental. Está integrada por el Ministro de Comercio e
Industria, que la preside; el Director General de Normas y Tecnología
Industrial del MICI; Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de
Panamá; el Sindicato de Industrias y Agricultura de Panamá; la Sociedad
Panameña de Ingenieros y Arquitectos, SENACYT, MINSA, MEF, MIDA, la
Universidad de Panamá (UP) y la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP),
la Asociación Nacional del Productores Agropecuarios (ANAGAN), Comisión
de Libre Comercio y Asuntos del Consumidor, y representantes de las
asociaciones privadas u ONG's relacionadas con los asuntos del
consumidor.

-   Red Nacional de Residuos Sólidos

Creada mediante DE Nº 197 de 19 de agosto de 1996, tiene la finalidad de
relacionar las actividades entre los diferentes entes involucrados en la
cadena de producción de residuos sólidos y entidades del sector. Está
conforma por el MINSA, quien preside, el Ministerio de Educación,
Ministerio de Gobierno y Justicia, MEF, MIVI, DIMA (departamentos de
aseo de los municipios), IDAAN, Comité Nacional de Medio Ambiente
(subrogado), ANAM, MICI, UTP, UP, Universidades Privadas, Asociación de
Municipios de Panamá (AMUPA), ONG's, asociaciones de las empresas
privadas.

-   Comisión Consultiva de Concesiones para las Exploraciones y
    Explotaciones de Minerales No Metálicos

Esta Comisión fue creada mediante la Ley 32 de 1996, "Por la cual se
modifica las Leyes 55 y 109 de 1973 y la Ley 3 de 1988, con la finalidad
de adoptar medidas que conserven el equilibrio ecológico y garanticen el
adecuado uso de los recursos minerales, y se dictan otras
disposiciones". La preside el director provincial del MICI y la
conforman, además, el municipio del área, representado por en la figura
del alcalde respectivo, un representante de los grupos ecologistas con
personería jurídica, el director regional del INRENARE (hoy ANAM), el
director provincial del IPAT y el director provincial del IDAAN. A esta
Comisión le corresponde emitir opinión respecto a las solicitudes de
concesión de exploración y explotación presentada por los interesados
ante el MICI.

Se hace evidente que hay una tendencia en la administración pública de
crear para cada actividad una instancia interinstitucional específica
para la coordinación de las políticas, estrategias y objetivos de cada
sector. Lo que ha dado lugar una institucionalidad de la coordinación
que en la práctica es ineficaz, ya algunos de estos mecanismos, aunque
gozan de plena vigencia legal, en la práctica son inexistentes, porque
no se reúnen o bien son otros los medios utilizados para la toma de
decisiones y coordinación. De allí la necesidad de reorganizar estos
mecanismos e incorporarlos en instancias que verdaderamente cumplan el
papel de coordinación, lo que corresponde conforme a lo establecido en
la Ley 41-1998, a la ANAM.

Finalmente, resultan inquietante y preocupante el mensaje implícito que
conlleva el hecho de que la ANAM esté representada ante el Consejo de
Gabinete precisamente por el Ministerio de Economía y Finanzas, pues
genera la sensación muy cercana a la certeza, de que la política
ambiental está condicionada a la política económica del Estado panameño
y que, en lugar de que la primera incida en la política nacional, la
segunda condicionada la política ambiental.

# 

a.  Organización institucional de la ANAM

Otro aspecto que es preciso abordar aún cuando sea de manera muy
resumida lo es la manera en que está organizada la ANAM. Esta
institución se organiza mediante una estructura de administración
vertical que tiene en la cúspide a un(a) Administrador(a) General, que
se apoya sobre un cuerpo directivo técnico. Esta misma conformación se
reproduce, en proporciones guardadas, en las delegaciones provinciales.

La asignación y distribución de responsabilidades está determinada en la
Ley 41-1998, así como en el DE Nº 207 de 7 de septiembre de 2000, que
aprueba la estructura orgánica de la ANAM. Se definen las funciones que
le corresponden a el o la Administrador(a) General, pero la Ley autoriza
su delegación en forma genérica, sin determinar explícitamente si hay
funciones indelegables por razón del nivel de responsabilidad que
implican, como aquellas inherentes al cargo y al ejercicio de la
representación, entre las cuales podemos señalar la autorización de los
actos administrativos sobre operaciones financieras, otorgamiento de
concesiones, elaboración del presupuesto y el nombramiento del personal
directivo.

En el nivel directivo, se articulan un número determinado de direcciones
técnicas que puede variar a requerimiento y necesidad institucional;
igualmente, conforman este nivel el conjunto de las direcciones
regionales, las que a su vez, cuentan con su propia estructura
operativa, que es bastante uniforme en todas las provincias o regiones.

La asignación de tareas y responsabilidades de la ANAM son distribuidas
sobre la base de la especialidad. Corresponde al Órgano Ejecutivo
aprobar la estructura y organización de la entidad. Conforme al
organigrama vigente, para cada recurso o área de competencia se ha
creado una unidad técnica encargada de cumplir con los fines materiales
de la institución y que colaboran con la administración general, en las
funciones asignadas.

b.  Sistema de Apoyo

La ANAM dispone de un sistema de apoyo que parte de las denominadas
comisiones consultivas ambientales. Estor organismos de reciente
creación, surgen al amparo de la Ley 41 de 1998, General de Ambiente, y
constituyen en esencia mecanismos de consulta, de apoyo a la gestión
ambiental y un componente importantísimo para la descentralización del
Sistema en lo que compete a la participación social y pertinencia local
de los asuntos ambientales, y su conformación y funcionamiento han sido
reglamentados por el DE Nº 57 de 2000.

La Ley General de Ambiente ni el DE 57-2000, establecen ningún mecanismo
especial de financiamiento para la creación y funcionamiento de estos
organismos, por lo que se presume, que para los gastos de administración
se recurrirá a los aportes de las instituciones integrantes. Esta
situación constituye uno de los obstáculos a vencer para el
funcionamiento eficiente y efectivo de las comisiones consultivas.

El procedimiento para la conformación de estas comisiones se basa en una
organización en cascada de representación paritaria, que inicia en el
nivel nacional, seguido por el provincial y comarcal, y concluye con el
distritorial. La Ley ni su reglamento contemplan comisiones en el nivel
de corregimientos.

Las comisiones estarán integradas por autoridades y representantes de
entidades que tengan jurisdicción o competencia en la instancia
territorial correspondiente, y por representantes de la sociedad civil.
En el caso de las comarcas, se obvió la participación del administrador
regional de la ANAM, omisión aparentemente resultante de un olvido al
momento de la redacción de la norma, ya que para los efectos de
competencia, la provincia y la comarca son equiparables. Observamos
también que se excluye la participación del gobernador comarcal y se
otorga el cargo directivo de la presidencia al representante del
Congreso General.

La Comisión Consultiva Nacional es un órgano de consulta de la ANAM para
la consideración de los asuntos ambientales de trascendencia nacional e
intersectorial. Las comisiones provinciales y comarcales tienen la tarea
de analizar los temas ambientales que afecten a la provincia y formular
recomendaciones al Administrador Regional. Por último, las comisiones
consultivas distritales atenderán las mismas funciones de las comisiones
provinciales, pero a nivel del distrito.

c.  Competencias Municipales en la Gestión Ambiental.

Según Efraín Pérez [^21], el objetivo de la *" \.... gestión ambiental
está constituido por las acciones gubernamentales y ciudadanas
orientadas a la consecución del desarrollo sustentable. Este desarrollo
se manifiesta en las actividades relacionadas con el mejoramiento de la
calidad de vida humana y del crecimiento económico dentro de la
capacidad de carga de los ecosistemas"*. Desde esta perspectiva, el
problema ambiental conlleva a considerar aspectos económicos y sociales
que afectan la vida humana y que, a su vez, inciden directa e
indirectamente en el medio sobre un determinado territorio, donde se
conjugan elementos naturales y humanos, y por tanto el nivel local de
gobierno es fundamental para una adecuada gestión ambiental por su
proximidad al origen o raíz de los problemas ambientales, y de allí la
necesidad de descentralizar el sistema para incrementar su eficiencia y
eficacia .

La descentralización de la gestión ambiental está íntimamente vinculada
con la democratización de la gestión pública, y es en el territorio en
donde todas las fuerzas institucionales y de la sociedad se organizan
para potenciar su desarrollo de manera permanente.

Aunque la descentralización es una modalidad de gestión muy ligada al
ejercicio de las competencias ambientales, existe una realidad jurídica
que privilegia al estado central y, consecuentemente, a la
centralización como mecanismo para el ejercicio de la gestión pública,
que sesga hasta cierto punto la ejecución de las facultades de los
gobiernos locales.

A las limitaciones económicas y a la falta de claridad y definición del
marco competencial de los municipios, hay que añadirle que Ley 106 de
1973, trata el tema de la competencia ambiental de manera muy
superficial y lo hace desde la perspectiva de las funciones asignadas a
los consejos municipales, en cuanto a su facultad para dictar medidas a
fin de proteger y conservar el ambiente. Se infiere que las medidas a
las se refiere esta normativa, son aquellas que emanan de la potestad
reglamentaria del órgano del consejo municipal para emitir acuerdos, sin
que ello lo limite para incidir en otros campos de la gestión a través
de la formulación y ejecución de proyectos que tienen impacto ambiental.

En materia ambiental, las potestades municipales en materia ambiental
tradicionalmente se han circunscrito dentro del marco de la prestación
de los servicios públicos, el control sanitario y de salud pública, y en
algunos casos, respecto al beneficio para cobro tributario por el
aprovechamiento de los recursos naturales. Las funciones municipales de
naturaleza ambiental se limitan a un rol de acompañamiento y de
colaboración respecto a las entidades sectoriales del gobierno central
vinculadas a la gestión ambiental, especialmente respecto a hacer
cumplir las disposiciones coercitivas, para lo cual los alcaldes y
corregidores, como jefes de policía, están obligados a prestar apoyo y
colaboración a la ANAM, al MINSA y demás entidades sectoriales con
competencia ambiental cuando sea necesario.

Entre los actores contactados con motivo de esta investigación, se
entrevistaron representantes de los gobiernos locales, incluyendo
corregidores de policía, y resulta destaca lo efectiva que pueden ser
estas instancias de autoridad respecto a la aplicación y cumplimiento de
sanciones impuestas por la comisión de infracciones ambientales, lo que
conlleva a considerar que, en efecto, siempre y cuando se desarrollen
las capacidades y se les provea los recursos necesarios, este nivel de
gobierno puede ser el más efectivo y eficaz para garantizar el
cumplimiento y aplicación de la legislación ambiental, por lo menos
dentro de la esfera administrativa.

Sin embargo, aunque en Panamá la administración pública se han estado
reorganizando en los últimos años, este avance para modernizar la
administración del Estado no ha tocado la esfera municipal, lo que
implica un desfase técnico y administrativo en la reasignación de
funciones a las entidades del gobierno central frente a las
posibilidades municipales de actuar en atención al principio de
subsidiaridad, considerando el rol de tutela del Estado.

El régimen municipal se ha quedado obsoleto y caduco, no sólo en lo
esencial, sino hasta en el mismo lenguaje que emplea respecto a las
nuevas tendencias de administración pública. Es obvio que los municipios
siempre tendrán una función beligerante en el territorio y que aunque
sus competencias han sido relegadas por consideraciones políticas, no es
posible desconocer que su verdadero papel como autoridad más próxima a
la comunidad, no limita sus posibilidades de actuar en beneficio de
esta, y esa es una reflexión que sustenta por demás la importancia de su
rol en la atención de los problemas ambientales.

Ante este planteamiento emergen inquietudes en cuanto a los principios
que fundamentan un estado de derecho y respecto al tema de la seguridad
jurídica, que constriñen a las autoridades a actuar en el estricto marco
de la ley; sin embargo, ello no suprime la certitud de que todo lo que
afecte a la comunidad, incumbe al gobierno local y es cabalmente la
expresión de *"lo local"*, y así se desprende del principio
constitucional contenido en el artículo 230 del estatuto constitucional
panameño, que literalmente dice:

"Los Municipios tienen la función de promover el desarrollo de la
comunidad, y la realización del bienestar social y colaboraran para con
ello con el Gobierno Nacional. La Ley podrá señalar la parte de las
rentas que los municipios asignarán al respecto y en especial a la
educación tomando en cuenta la población, ubicación y desarrollo
económico y social".

Otro de los aspectos a considerar es el de la propia autonomía municipal
y cómo debe ser entendida en el concierto de las funciones
interinstitucionales. De juro la Ley 106, es un marco muy restringido
para hablar de las competencias municipales ambientales, pero son
precisamente otras leyes las que dan paso a la actuación municipal y
comprometen a las autoridades municipales en la gestión ambiental. Del
mismo modo resalta la concurrencia de la competencia ambiental, en la
que usualmente se cruzan los roles de diferentes entidades que actúan
simultáneamente sobre un área o sector.

La Ley 41 de 1998, confiere a los municipios la posibilidad para el
manejo y co-manejo de las áreas protegidas, la emisión de normas de
calidad ambiental y la participación en la toma de decisiones sobre
asuntos ambientales mediante las comisiones consultivas ambientales y
los comités de cuencas. El nivel de injerencia que ha previsto la Ley,
respecto a los municipios, les permite posesionarse de su rol en la
gestión ambiental asumiendo funciones de planificación del territorio
respecto a las áreas protegidas, las cuencas, los bosques y el litoral
que constituyan parte de su patrimonio vital y real. Están pendiente,
sin embargo, la concreción de tres elementos básicos para que esto se
traduzca en acción: el empoderamiento por parte de las autoridades
locales del rol que les corresponde respecto a la gestión ambiental, el
desarrollo de las capacidades necesarias para tales efectos y el
desarrollo de normativas que reglamenten las acciones locales en torno a
la gestión ambiental.

**[Estructura Administrativa Gubernamental En La
Provincia]{.smallcaps}**

Nivel Político

**[Base Del Ordenamiento Territorial]{.smallcaps}**

i.  [En el ordenamiento territorial]{.underline}. En materia de
    competencia ambiental local, uno de los aspectos más controvertidos
    en Panamá es el de la participación de los municipios en la
    planificación urbana--rural y el uso del territorio sobre el que se
    extiende su jurisdicción.

Hasta la fecha, los municipios adolecen de facultades reales y efectivas
para intervenir o participar en la política de desarrollo urbano.
Históricamente, la competencia en este aspecto ha recaído en entidades
del nivel central. Antes de la creación del Ministerio de Vivienda,
correspondía al Instituto de Vivienda y Urbanismo (IVU), atender todo lo
relacionado con la planificación, zonificación, parcelación del
territorio. La participación de los municipios estaba circunscrita a
cooperar con la entidad encargada.

La Ley 9 de 25 de enero de 1973, que crea el Ministerio de Vivienda, le
atribuye entre otras facultades, competencia exclusiva respecto a la
planificación urbana, y entre las facultades correspondientes se
destacan:

-   Fijar y regir la política habitacional y de desarrollo urbano de
    todas las instituciones

-   Establecer y ejecutar los planes de desarrollo urbano y vivienda.

-   Dictar normas de zonificación.

-   Reglamentar, aprobar e inspeccionar en colaboración con los
    municipios afectados, las urbanizaciones públicas y privadas.

-   Elaborar planes de vivienda y desarrollo urbano a nivel nacional,
    regional y local, y los planes de vivienda rural.

-   Precisar los centros urbanos de las áreas de reserva y aquellas
    sujetas a restricciones especiales con arreglo a ésta Ley y a los
    reglamentos que la desarrollen.

-   Planificar y desarrollar de manera ordenada las áreas urbanas y
    centros poblados, y formular planes de inversión en obras de uso
    público con el propósito de inducir el mejor uso en la tierra,
    localización adecuada de las áreas públicas para servicios comunales
    y otros fines.

-   Instaurar, regular y dirigir los planes reguladores, lotificaciones,
    zonificaciones, urbanizaciones, mapas oficiales, líneas de
    construcción y todos los demás asuntos que requiera la planificación
    de las ciudades, con la contribución de los municipios y otras
    entidades públicas.

-   Colaborar con los municipios y juntas comunales y las organizaciones
    populares de usuarios en la motivación y promoción progresiva
    participación en el desarrollo urbano.

-   Establecer las reglamentaciones sobre edificaciones, construcciones
    y normas de calidad de materiales de construcción y velar por su
    cumplimiento.

La precitada Ley, crea a su vez la Dirección General de Desarrollo
Urbano, que es la unidad institucional encargada de hacer cumplir las
finalidades del MIVI en lo que respecta al desarrollo urbano y rural.

Las competencias del MIVI son amplias y son de aplicación nacional y,
como ya se ha dicho antes, los municipios desarrollan más bien funciones
de acompañamiento y coordinación, a pesar de que la Ley 106 de 1996, que
regula el régimen municipal, confiere a los municipios competencias que
respecto al proceso de planificación y reglamentación que de alguna
manera se confronta con lo dispuesto en la Ley 9 de 1973. En efecto,
conforme a lo dispuesto en la referida Ley, los consejos municipales
tienen competencia para "*Reglamentar el uso, arrendamiento, venta y
adjudicación de solares o lotes y demás bienes municipales que se
encuentren dentro de sus áreas y ejidos de las poblaciones y los demás
terrenos municipales*" y para "*Autorizar y aprobar lo relativo a las
construcciones y servicios públicos municipales, teniendo en cuenta las
disposiciones sobre salubridad, desarrollo urbano y otras*".

Fundamentados en esta norma, los municipios han expedido Acuerdos sobre
las construcciones civiles que se realicen en el distrito
correspondiente. Vg.: en el distrito de Panamá, las construcciones se
realizan observando las normas de construcción adoptadas en el Acuerdo
Nº 11 de 9 de julio de 1996[^22], de acuerdo a lo establecido en el
Libro III del Código Administrativo, que faculta al alcalde para otorgar
los permisos de construcción, autorización a la que se accede cuando se
cumple con lo dispuesto en las regulaciones aprobadas para este fin por
los municipios. A la fecha, no se ha demandado la ilegalidad de los
Acuerdos expedidos con fundamento en dicha Ley sobre la base de la falta
de competencia de los municipios para reglamentar las construcciones y a
que la Ley también otorga esta faculta al MIVI, por lo que continúan
vigentes. Los acuerdos municipales deben supeditarse a las normas que
sobre zonificación y uso de suelo apruebe el MIVI.

Es importante, que entre la institución de gobierno central encargada de
la política de urbanismo y los municipios exista buena relación y un
gran nivel de coordinación, sobre todo, porque a la autoridad municipal
le corresponde en principio garantizar el cumplimiento de las normas de
urbanismo, por cuanto son las que están facultadas para expedir los
permisos de obras y construcciones, y sancionar a quienes no cumplan con
las normas de construcción, mediante la imposición de multas y ordenando
la demolición de la obra cuando sea necesario.

El desarrollo urbano, es uno de los problemas más complejos de las
ciudades, y se erige como una de las principales causas de movilización
de los diferentes sectores, tanto económicos como sociales, en virtud de
que los cambios de zonificación afectan a determinados asentamientos
urbanos. Esto ha promovido la agitación de movimientos populares y
comunitarios que propugnan por una u otra salida a los problemas del
desarrollo urbano. Para facilitar la participación ciudadana, la Ley 6
de 2002, que dicta las normas de transparencia para la gestión pública,
promueve la participación de los grupos que se pueden ver afectados por
actos de la administración pública, entre los que incluye
específicamente aquellos relacionados con la construcción de
infraestructuras, tasas de valoración y zonificación.

-   Plan de Ordenamiento Territorial Ambiental. De conformidad con el
    artículo 22 de la Ley 41 de 1998, la ANAM promoverá el
    establecimiento del ordenamiento territorial ambiental del
    territorio, el que ejecutará de manera progresiva con las
    autoridades competentes. Los municipios son parte de contexto
    gubernamental que aplica las acciones dispuestas en el Plan de
    Ordenamiento Territorial, pero a su vez, este es un instrumento
    importante de planificación que utiliza el municipio dependiendo de
    la realidad y la oportunidad para el logro de acciones específicas
    en el ejercicio de sus competencia y se que debe articular con los
    demás planes.

    i.  [En la gestión de los recursos marino costeros]{.underline}. La
        participación de los municipios en la gestión de los recursos
        marino costeros es muy similar a la que tienen respecto a otros
        recursos y áreas. El DE Nº 7 de 1998, "Por el cual se crea la
        Autoridad Marítima de Panamá, se unifican las distintas
        competencias marítimas de la administración pública y se dictan
        otras funciones", reviste a esta entidad de facultades
        concurrentes con la ANAM para el manejo y control de la zona
        marino costera y el litoral. Con la creación de la AMP, se
        orientan nuevas políticas y estrategias para el aprovechamiento
        de estas zonas y se promueve la realización del Programa de
        Manejo Costero Integral.

Las normas vigentes sobre la pesca (modalidades, especies protegidas,
periodos de veda) datan de mucho tiempo y disponen que es obligación de
los alcaldes y corregidores hacerlas cumplir, aunque no les faculta para
sancionar a los infractores de dichas disposiciones ya que ello es una
competencia de la entidad marítima.

Una competencia clara de los municipios que tiene implicaciones sobre la
zona del litoral[^23] es la de otorgar permisos para la extracción de
arena, coral y otros minerales no metálicos para obras que se realicen
sin fines de lucro en cantidades menores de 40 metros cúbicos[^24].

ii. [En las comisiones consultivas ambientales]{.underline}. Sin duda
    alguna, la participación de los municipios en las comisiones
    consultivas distritales constituye un importante avance en materia
    de la gestión ambiental. Ello implica un reconocimiento al valor de
    la los gobiernos locales en la atención de los asuntos ambientales.
    No obstante, se ha observado que no es una prioridad municipal
    atender las funciones de las comisiones consultivas, lo que puede
    resultar, entre otras causas, de que las autoridades municipales
    desconocen en que consiste su rol o que, conociéndolo, lo desestima
    en virtud de que es meramente de carácter consultivo. En este
    sentido, es preciso identificar mecanismos para incentivar el
    funcionamiento de estas instancias de consulta, dotándolas de roles
    beligerantes en la gestión ambiental, entre las que se puede
    considerar su participación en el proceso de evaluación de los
    estudios de impacto ambiental.

iii. [En el proceso de evaluación de los estudios de impacto
     ambiental.]{.underline} El DE Nº 59 de 2000, lista taxativamente
     las instituciones sectoriales que intervienen en el proceso de
     evaluación de los estudios de impacto ambiental. En este mismo
     orden de ideas, la Resolución Nº AG-005 de 27 de enero de 1999,
     hace lo propio respecto a la Red de Unidades Sectoriales
     Ambientales, y no incluye los municipios.

Es importante reevaluar la participación de las autoridades municipales
en el proceso de evaluación de los EIA, y considerar la posibilidad de
dotar los gobiernos locales de facultades precisas en el contexto del
análisis y aprobación de los respectivos estudios.

iv. [En materia de los recursos forestales]{.underline}. Examinando el
    régimen municipal, encontramos que la participación de los
    municipios respecto a la gestión de los recursos forestales, se
    circunscribe básicamente al cobro de los impuestos que por
    aprovechamiento genere la explotación de los mismo, auque como
    explicaremos, el aporte que se genera por el recaudo de esta
    actividad es exigua y poco importante para el municipio. Pero de lo
    que perciban los municipios en este concepto deberán destinar un
    porcentaje para los programas de reforestación[^25].

Cuando en 1983, se reforma la Constitución, se llega a ampliar la base
de los ingresos municipales, disponiendo entre otras fuentes " \... *los
derechos sobre extracción de madera, explotación y tala de bosques"*.
Esta disposición constitucional fue reglamentada por la Ley 55 de 1973.
En este caso se permite a los municipios efectuar el cobro por derecho
sobre la extracción de madera, explotación y tala de árboles de bosques
naturales con fines comerciales e industriales, tanto en las tierras
estatales como privadas, es decir, que el cobro será posible siempre y
cuando concurran los elementos cualidad del bosque que sea natural
(creado sin la intervención humana) y que el uso de la madera sea
industrial o comercial. No causa el derecho del arbitrio si se trata de
un bosque plantado, o que la tala conlleve darle a la madera un uso
distinto al comercial e industrial, por ejemplo, cuando se vayan a
realizar construcciones publicas o privadas, ampliaciones de carreteras,
o cualquier otra obra que requieran limpiar de árboles el sector. Los
montos a cobrar los establece de manera precisa la ley, y a ellos deben
ceñirse los regímenes impositivos de los municipios. En el caso de las
concesiones de aprovechamiento forestal, es la ANAM y no los municipios
quien está facultada percibir los aforos correspondientes y el impuesto
de procesamiento[^26] y los servicios por inspección[^27]. Tampoco
perciben las multas por las talas no autorizadas. Desde el punto de
vista tributario, la explotación, fomento y custodia de los recursos
forestales no son un atractivo económico potencial para los municipios.

De manera experimental, desde 1993, la ANAM y el Municipio de Panamá
acordaron realizar tareas conjuntas para el control del recurso
forestal, amparándolas bajo la figura del convenio interinstitucional,
que preveía, entre otros aspectos, velar por el cumplimento de la Ley
Forestal. Como resultado de este acuerdo, fue emitido el Decreto
Alcaldicio Nº 213 de 1993, que establece , entre otras cosas, que *"
\... la Alcaldía de Panamá, junto con el Instituto Nacional de Recursos
Naturales Renovables, se reservan el derecho de otorgar
discrecionalmente el permiso correspondiente, siempre y cuando sea
entendible y justificable el motivo o propósito de la misma \..."*. Los
beneficios económicos por el cobro de tala y servicio de inspección, y
el cobro de las multas por inclumplimiento, son compartidos por ambas
entidades. En el año 2001 fue revisado dicho convenio aprobándose un
nuevo convenio el 30 de agosto, mediante el cual el Municipio logró
tener una participación más activa en la gestión del recurso. De hecho,
es en la sede del Municipio de Panamá, donde se tramitan los permisos
para tala, y se imponen las multas correspondientes a quienes infrinjan
la ley forestal. Esta experiencia puede ser extendida a otros
municipios, es más, el artículo 71 de la Ley Forestal, permite a las
administraciones regionales de la ANAM, comisionar temporalmente a los
alcaldes y corregidores la responsabilidad de extender los permisos para
rozas y quemas, bajo los precisos términos de la ley.

En cuanto la acción punitiva la Ley 1 de 1994, entra a declarar como
delito la tala en los Parques y Reservas nacionales que no cuenten con
autorización. Aquí las autoridades locales tienen una leve participación
ya que se establece que para investigación de los hechos se deberá
conformar una Comisión Técnica Ad-Hoc, cuyos criterios formaran parte de
la denuncia que se instaure ante el Tribunal competente. Esta Comisión
estará conformada entre otros funcionarios y representantes de
organizaciones civiles por el Alcalde y en las Comarcas por un
representante de las autoridades del Congreso.

En cuanto a los aspectos de conservación, protección y control del
recurso, debemos tener presente que es un tema muy ligado al recurso
hídrico, donde se puede comprometer al municipio. Los Comités de Cuencas
es un mecanismo idóneo para lograr este acercamiento, a partir de ahí,
puede pensarse en el co-manejo de las áreas y los bosques. Esta
propuesta plantea la regionalización en donde los municipios contiguos
se puedan asociar para administrar conjuntamente áreas protegidas o
realizar la explotación y aprovechamiento de los recursos forestales.

v.  [En la gestión de los recursos hídricos]{.underline}. El recurso
    hídrico, es el más complejo a tratar y en donde el nivel de
    concurrencia competencial resulta con más simultaneidad de actores
    implicados, precisamente por los diversos usos que se le da al agua
    y además está muy ligado a la gestión de otro recurso: el forestal.

Conforme al uso que se le pretenda dar al recurso, se determina la
competencia respecto a su gestión, pero corresponde a la ANAM, de manera
exclusiva, la administración del recurso, con excepción de las aguas
marinas y de los recursos hídricos de la cuenca del Canal de Panamá.

El agua es un bien de dominio público, esto quiere decir según el
Artículo 329 del Código Civil, que es un bien destinado al uso público,
que pertenece privativamente al Estado. Sobre este mismo tema, el
Artículo 2 del Decreto-Ley 35 de 1966 "Sobre el uso del agua" señala
que:

"Son bienes de dominio público del Estado, de aprovechamiento libre y
común con sujeción a lo dispuesto en este Decreto Ley, todas las aguas
fluviales, lacustre, marítimas, subterráneas y atmosféricas,
comprendidas dentro del territorio nacional, continental e insular, el
mar territorial y el espacio aéreo de la República de Panamá"**.**

Los municipios, en relación con los recursos hídricos, específicamente
respecto al abastecimiento de agua potable, están facultados para
prestar, directamente o mediante concesión administrativa, el servicio
de agua o mediante acuerdo con las entidades estatales[^28]. Sin
embargo, este artículo, que no ha sido modificado, resulta limitado en
cuanto a su aplicación, debido a que a partir de la aprobación de la Ley
26 de 1996, que crea al Ente Regulador de los Servicios Públicos, se
faculta a esta entidad de manera exclusiva para administrar las
concesiones sobre la prestación de los servicios de telefonía,
electricidad, suministro de agua potable y alcantarillado sanitario. Por
lo tanto, los municipios no pueden dar en concesión el servicio, más si
pueden prestarlo, siempre y cuando obtengan la concesión que debe ser
otorgada por el Ente. Actualmente el único municipio que presta el
servicio de abastecimiento de agua potable es el de Boquete en la
provincia de Chiriquí.

Las concesiones que otorgue el Ente Regulador en materia de
abastecimiento de agua potable, deberán observar lo dispuesto en el
Decreto- Ley Nº 2 de 1997, que dicta el marco regulatorio de las
concesiones para la prestación del servicio de suministro de agua
potable.

Despiertan curiosidad las evidentes contradicciones entre las leyes Nº 2
de 1997 y Nº 26 de 1996, respecto a la Ley Nº 77 de 2001. Mientras que
las primeras se inclinan por la privatización del servicio, la segunda
lo redirigen hacia el sector público, al punto que en esta ley se
elimina lo relativo a las modalidades de prestación privada y se otorga
al IDAAN la exclusividad de la prestación del servicio. Esta ley no es
aplicable a los sistemas administrados y operados por prestadores
privados, municipios o entidades públicas que tengan a su cargo la
prestación del servicio (Art. 64).

En materia tributaria los municipios, también perciben ingresos, sobre
actividades relacionadas con el recurso hídrico como los son[^29]:

-   Las concesiones o licencias para establecer balnearios u otros
    aprovechamientos de agua en el municipio, que no consistan tan sólo
    en un uso común.

-   Concesiones para construir en terrenos municipales sistemas de
    aljibes para recoger aguas pluviales.

-   Desagües en la vía pública o en terrenos municipales.

-   Apertura de viaductos en terrenos municipales.

Finalmente, los municipios también colaboran con las entidades del
sector para mantener controles sobre las fuentes de agua y las
descargas. Incluso emiten disposiciones con carácter policivo y
coercitivo mediante las cuales imponen multas a los infractores de las
mismas.

i.  [En la gestión de las áreas protegidas]{.underline}. Las áreas
    protegidas, en sus diferentes categorías son zonas especiales,
    reconocidas como tales, legalmente creadas y sometidas a un régimen
    especial de uso y aprovechamiento, que para su reconocimiento deben
    cumplir con las cualidades establecidas, pero que además, debe
    contar con el amparo legal que determina su condición de área
    especial.

Existen áreas protegidas creadas indistintamente por resoluciones,
decretos ejecutivos, leyes expedidas por la Asamblea Legislativa y otras
normadas por acuerdos y decretos municipales. Sin embargo, hay que
anotar que el ordenamiento legal vigente adolece de reglas y
procedimiento para establecer las áreas protegidas, lo que es muy serio
y delicado, porque se tratan de territorios que serán sometidos a un
régimen legal y de uso especial y restringido respecto al desarrollo de
ciertas actividades. La Ley no determina en qué categoría puede ser
señalada por un municipio como el área protegida, existe un peligroso
vacío legal al respecto.

La Ley General de Ambiente, reconoce a las áreas protegidas creadas
mediante Acuerdo Municipal[^30], como parte del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas, lo que valida las actuaciones de los gobiernos locales
en este ámbito. A pesar de ello, son poco los municipios que han dado
categoría de áreas protegidas a alguna parte de su territorio.[^31] Sin
embargo, se observa que ni la Ley 24 de 1995[^32], ni la Resolución JD.
09-94, que establece las categorías de manejo de las áreas protegidas
determinan cuál es el nivel de incidencia que pueden ejercer los
gobiernos locales, sobre las distintas categorías de área protegida.

El manejo de las áreas protegidas corresponde directamente a la ANAM, a
través Dirección Nacional de Patrimonio Natural, Departamento de
Servicio Nacional de Administración de Áreas Protegidas y Vida
Silvestre. Los municipios sólo tienen un rol de acompañamiento, lo que
no es suficiente. El municipio debe vincular su estrategia de desarrollo
en el contexto de la competitividad ambiental de los recursos naturales,
para que éstos sean apreciados como parte del valor cultural y del
patrimonio local, incorporándolos a la estrategia de desarrollo del
distrito. Las áreas protegidas son parte del territorio, por lo debe
producir beneficios directos a sus pobladores y a los municipios en las
que están localizadas. En la actualidad, estas áreas no representan para
el gobierno local una fuente propia de ingresos, pero podrían establecer
un nexo, con actividades asociadas a ellas, para que representen
ganancias importantes a las municipalidades, como lo es la industria del
turismo.

Es cierto que las leyes aplicables en este contexto, no son expresas en
cuanto al manejo o co-manejo de las áreas protegidas en lo que compete a
los municipios, pero tampoco, prohíben o limitan la posibilidad del
gobierno local, para administrar dicha áreas. La ley ha previsto el
mecanismo de la concesión de administración [^33], mediante el cual la
ANAM, adjudica a un municipio, la administración de un área protegida.
Esta concesión podría incluir varios aspectos de la gestión y de
aprovechamiento, lo que no está claro es si tendrá carácter gratuito u
oneroso, si ello implica que los municipios deberán pagar al Estado por
la concesión o si la misma se otorga para beneficiar un control más
directo del áreas y el aprovechamiento controlado por parte del gobierno
local.

Sobre todo en el tema de las áreas protegidas, se amerita reflexionar
acerca del rol municipal, que no debe quedar relegado y limitado a las
funciones de control y vigilancia, sino de gestor. Se requiere revisar
algunos aspectos normativos, que permitan a las autoridades locales,
ejercer un papel más protagónico. A manera de ejemplo veamos el caso del
artículo 6 de la Ley 24 de 1995, que crea la Comisión Nacional para la
Vida Silvestre como una instancia de consulta de la ANAM, respecto a
temas relacionados con las actividades de control de la vida silvestre,
y que no incluye, entre las entidades que la integran, la participación
de los municipios, y en el ámbito de las autoridades locales, sólo se
hace referencia a los representantes de los gobierno indígenas.

ii. [En la gestión ambiental de las cuencas hidrográficas]{.underline}.
    Conforme a su definición legal [^34], las cuencas hidrográficas
    suponen la interrelación de agentes, actores y procesos que
    convergen en una misma zona o área de fuente o cause natural de
    agua, cuyo interés primordial es la conservación de las fuentes de
    agua. Corresponde a la ANAM definir los límites de las cuencas, así
    como dictar medidas para garantizar su conservación y uso adecuado.
    Puede ocurrir, que en un mismo distrito converjan varias cuencas
    [^35], en este caso la ANAM, para los efectos administrativos, podrá
    agruparlas.

Se han establecido normas precisas a favor de la conservación de las
cuencas. Este es el caso de la Ley Nº 1 de 1994, por la cual se
establece la legislación forestal, que " *\...prohíbe el aprovechamiento
forestal; el dañar o destruir árboles o arbustos en las zonas
circundantes al nacimiento de cualquier cause natural de agua, así como
las áreas adyacentes a lagos, lagunas, ríos y quebradas \...*", también
es prohibido verter sustancias que envenenen, dañen o alteren las
fuentes de aguas, lo que es considerado como una falta y de acuerdo a la
gravedad, como delito ecológico.

Es frecuente que parte de una cuenca esté localizada en un área
protegida, por lo que le son aplicables, en consecuencia, la normativa
especial que rige la materia. En este sentido, los municipios deberán
acompañar a las autoridades de la ANAM, para hacer cumplir las
disposiciones de la Ley Forestal y de Vida Silvestre, a fin de evitar el
daño a las áreas protegidas y la tala prohibida en la cuenca.

En el 2002, fue aprobada la Ley Nº 44, "que establece el Régimen
Administrativo Especial para el manejo, protección y conservación de las
cuencas hidrográficas de la República de Panamá", con el objetivo de
establecer un régimen especial para el manejo y la protección de las
cuencas, que permita el desarrollo sostenible, la atención de las
responsabilidades ambientales y el manejo sostenible de las mismas. Esta
Ley crea los llamados comités de cuencas.

En el manejo o gestión de las cuencas, la ley permite a los municipios
un mayor grado de ingerencia, tanto a nivel de los comités, como en el
campo del manejo. El artículo 83 de la Ley General de Ambiente, faculta
a los municipios asumir el manejo de las cuencas, a excepción de la
Cuenca del Canal, cuya gestión corresponde, en virtud de la Constitución
y la Ley[^36], a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). El manejo que
emprendan los municipios se harán conforme a los programas especiales
creados por la ANAM para la gestión descentralizada del recurso.

En la Comarca Ngöbe Buglé, se esta implementado una propuesta inédita
para el manejo de las cuencas, se trata de la ACA (Área de Conservación
de Agua), que se ha iniciado a manera de plan piloto en las comunidades
de Sardina, Carrizal y Alto Naranjo. Esta experiencia surge en el marco
del Proyecto Agroforestal Ngöbe, que ha promovido el manejo adecuado de
los recursos naturales en esta región.

La Ley 44-02, se encuentra en su fase de implementación. Aún no han sido
constituidos los comités a los que hace referencia, aunque en algunos
casos la ANAM, a través de las administraciones regionales, ha logrado
conformar organizaciones vinculadas a las cuencas.

iii. [Respecto a la gestión de los minerales metálicos y no
     metálicos]{.underline}. En virtud de la Ley 55 de 1973, los
     municipios perciben el importe tributario correspondiente a la
     extracción y aprovechamiento de la arena submarina, arena de playa,
     grava continental, grava de río, piedra de cantera, piedra caliza y
     ornamental, tosca para relleno, arcilla, piedra de cantera. Los
     permisos sobre los que versan las actividades mencionadas serán
     otorgados por el MICI, a través de la Dirección General de Recursos
     Minerales. Se exceptúan los permisos para la extracción de arena
     (río y playa) para la construcción de viviendas cuyo valor no
     exceda de cinco mil balboas, cuya expedición compete al alcalde del
     distrito donde existe la fuente.

Las concesiones para exploración y explotación minera son otorgadas por
el MICI, atendiendo el procedimiento establecido para tales efectos los
procedimientos establecidos en la Ley Nº 23 de 1963, que aprueba el
Código de Recursos Minerales. En este proceso los municipios no
participan, sin embargo, cuando la concesión recae sobre minerales no
metálicos, los alcaldes y el presidente del consejo municipal participan
junto al administrador regional de la ANAM, del IPAT, IDAAN, y el
director provincial del MICI, en la Comisión Consultiva de Concesiones
para las Exploraciones y Explotaciones de Minerales No Metálicos [^37].
Esta Comisión tiene la función de emitir opinión respecto a las
solicitudes de concesión de exploración y explotación presentada por los
interesados ante el MICI.

iv. [En el proceso de elaboración y aprobación de normas de pertinencia
    ambiental]{.underline}. Los municipios están revestidos de
    competencia legal para emitir acuerdos municipales [^38], que son
    normas de forzoso cumplimiento en el distrito correspondiente. Los
    acuerdos que aprueben pueden versar sobre distintas materias,
    incluso las de carácter ambiental, sólo que deberá someterse al
    marco normativo de las leyes de superior jerarquía.

La ley no establece límites a la potestad reglamentaria de los
municipios, pero la Ley 41-98, en su artículo 36, dispone que cuando los
gobiernos locales establezcan normas de calidad ambiental, éstas
requerirán del refrendo de la ANAM para su vigencia y aplicación.

El aporte jurídico municipal en materia ambiental se concentra en los
problemas asociados con la salud, más que con ningún otro tema. De
manera general, se abordan con ciertas imprecisiones lo relativo a los
permisos y explotación de recursos naturales.

v.  [En la gestión de los desechos sólidos]{.underline}. Comúnmente han
    sido los municipios los prestadores directos de los servicios de
    recolección de basura, aunque algunas administraciones municipales
    han preferido trasladar su prestación a la empresa privada mediante
    concesión administrativa.

Si bien los municipios han sido los prestadores oficiales del servicio,
esto no significa que tienen facultad privativa en el tema. La
legislación ambiental y de salud, contemplan la posibilidad de que el
Estado, a través de sus órganos centrales, regule, administre y gestione
todo lo relacionado con los desechos sólidos.

El Código Sanitario, en su artículo 87, establece de manera muy sutil
que las entidades de salud son competentes para administrar los
servicios de recolección de basura; sin embargo, la Ley Nº 106 de 1973,
sobre el Régimen Municipal, faculta a los consejos municipales para "
*\...establecer y reglamentar el servicio de aseo urbano y domiciliario*
\... ". A la fecha, la concurrencia de competencia en este campo no ha
causado conflictos, porque al parecer hay un acuerdo implícito en
reconocer la función de los municipios como la entidad responsable de la
recolección y aprovechamiento de los residuos.

Sin embargo, en algunos municipios como es el caso de la Comarca que no
cuentan con recursos suficientes para prestar estos servicios, el Estado
a través de los estamentos de salud, es el responsable en atender la
deficiencia del gobierno local y asumir la competencia, tal como lo
establece el artículo 87, acápite a), del Código Sanitario, que dice*:
"Son atribuciones del Departamento Nacional de Salud Pública:
Desarrollar las actividades sanitarias municipales en los distritos que
por escasez del presupuesto no puedan mantener los servicios que exige
este Código*".

Por otra parte, la Ley 41 de 1998, en el artículo 58, también se refiere
a la recolección de los desechos, y determina que es deber del Estado, a
través de la autoridad competente, regular y controlar el manejo
diferenciado de los desechos domésticos, industriales y peligrosos, en
todas sus etapas comprendiendo, entre éstas, las de generación,
recolección, transporte, reciclaje y disposición final.

A pesar de que la Ley Nº 106, permite a los municipios la explotación y
aprovechamiento de los desechos, la actividad municipal se circunscribe
a la recolección. Hasta el momento, no se ha diseñado una política o
estrategia en marcha respecto a la disposición de los desechos sólidos,
(reciclajes o venta de la basura, ni tratamiento). El Municipio de
Panamá, ha intentado promover algunos cambios desde que recibió la
competencia en el año 1999, y para ello está gestionando el desarrollo
de nuevas prácticas y técnicas que le permitan un mejor manejo de los
desechos sólidos.

Desde que fue aprobada la Ley 41 de 1999, mediante la cual se transfiere
los servicios relacionados con el aseo urbano y domiciliario a los
municipios de Panamá, San Miguelito y Colón, sólo el municipio de Panamá
no ha privatizado el servicio; los otros dos, al cabo de dos años de
gestión, lo dieron en concesión a la empresa privada.

Del breve análisis respecto a las competencias municipales en la gestión
ambiental, se desprende la ingente necesidad de desarrollar las
capacidades y asignar los recursos necesarios para el traslado de muchas
de las competencias en materia de gestión ambiental que hasta hoy
permanecen en manos del nivel central. La proximidad de los gobiernos
locales a la comunidad coloca a esta instancia en una posición
privilegiada respecto al conocimiento del origen de los problemas
ambientales en el territorio, del las debilidades, fortalezas y
características socioculturales de la comunidad y por tanto, desde esa
perspectiva, están en mejores condiciones para atenderlos.

# Conclusiones {#conclusiones .Título-1-Justicia}

Con la información recabada y analizada en el presente trabajo se
pretende fijar un punto de partida para enfrentar el problema de cómo
mejorar los niveles de aplicación y cumplimiento de la normativa
ambiental y de eficacia y eficiencia de la justicia ambiental, a través
del aporte de algunos elementos que coadyuven en el proceso de toma de
decisiones al respecto, sin dejar de tomar en cuenta que ambos temas no
son de exclusiva y excluyente responsabilidad del Estado, sino que le
conciernen a toda la sociedad.

1.  **Importancia de la Participación de la Sociedad Civil**: La
    participación de la sociedad en el proceso de formulación y
    aplicación de la normativa ambiental es un elemento básico para
    lograr que la normativa sea eficiente y efectiva, y ello debe ser
    considerado tanto en la esfera legislativa como administrativa. De
    la misma manera, la posibilidad de exigir, mediante denuncias y
    acciones judiciales, que la normativa ambiental sea aplicada,
    garantiza una adecuada participación de la sociedad y perfecciona el
    control ambiental que ejerce la autoridad gubernamental.

> En Panamá, la sociedad civil tiene una exigua participación en la
> gestión ambiental y, consecuentemente, ello influye sustancialmente en
> la efectiva aplicación y cumplimiento de los preceptos ambientales y
> en la eficiencia y eficacia de la justicia. Generalmente, la
> ciudadanía se preocupa de estos temas cuando sus derechos subjetivos
> se afectan, y con frecuencia no fundamenta sus acciones en el
> conocimiento científico y técnico en torno al tema, sino en la
> percepción que del asunto tiene. Vale destacar el desconocimiento de
> la sociedad civil de la normativa legal que recoge la protección del
> ambiente. En indiscutible que una actuación más beligerante de la
> sociedad civil en la exigencia de una correcta protección ambiental
> sería garantía de un incremento en la efectividad y eficacia de las
> instituciones gubernamentales llamadas a ejercer esta labor y en la
> concienciación ciudadana en estos temas.
>
> La falta de transparencia y eficiencia en la gestión pública ha
> incidido significativamente en la confianza de la ciudadanía en las
> entidades y funcionarios en la gestión ambiental. Las entrevistas
> realizadas con ocasión de este trabajo así lo confirman.

2.  **Capacitación de operadores de justicia y de comunidad regulada:**
    De acuerdo con la información recabada, se evidencia la ingente
    necesidad de capacitación, tanto de los operadores como de la
    comunidad regulada y, en general, de la sociedad civil. Esta
    necesidad de capacitación a los operadores del sistema de justicia
    ambiental alcanza tanto a los funcionarios judiciales de las esferas
    civil y penal, como a los funcionarios encargados de impartir la
    justicia administrativa, y de estos últimos, fundamentalmente a los
    corregidores. El tema de la capacitación es además un bastión
    indispensable para alcanzar la necesaria seguridad jurídica que la
    sociedad reclama, lo cual debe verse reflejado en la consistencia y
    reconocimiento de los principios rectores del Derecho Ambiental de
    de los fallos de los administradores de justicia.

3.  **Deficiencias del sistema de gestión ambiental, a la aplicación y
    cumplimiento de la normativa ambiental y en torno a la eficiencia y
    eficacia de la justicia:** La eficiente y eficaz aplicación de la
    normativa ambiental constituye un factor de disuasión altamente
    efectivo, y así lo confirman los resultados de las entrevistas
    realizadas durante el desarrollo de esta investigación. Cuando una
    norma ambiental es aplicada por la autoridad y la comunidad regulada
    conoce de ello, no sólo afecta a quien recibe la sanción, sino que
    también tiene el poder de advertir al resto de la sociedad. No
    obstante, existen obstáculos para el cumplimiento de la normativa
    ambiental y la eficiente aplicación de la justicia ambiental, entre
    ellas las siguientes:

    a.  Vacíos normativos debido al atraso en el proceso de
        reglamentación de la Ley General de Ambiente, lo que le resta
        operatividad a esta última.

    b.  Traslapes de competencia entre varias instituciones, de lo que
        resulta que ninguna de las entidades asuma la responsabilidad.

    c.  Reducido espacio formal para la participación ciudadana en la
        fiscalización, seguimiento y control ambiental, así como en los
        procesos de elaboración de políticas y normas ambientales.

    d.  Deficiente asesoría jurídica respecto al tema ambiental en las
        instituciones con competencia en esta materia, sobre todo en las
        instituciones sectoriales en las que se adiciona el hecho de que
        el área o tema principal a su cargo no es precisamente el
        ambiental y, por tanto, poca importancia le conceden a este
        último. Igual situación se repite en las entidades a cargo de
        impartir justicia ambiental. Entre otros factores que originan
        esta situación se incluyen la poca o ninguna inserción de la
        materia en los planes y programas de estudio de las facultades
        de derecho, tanto de centros de estudios superiores estatales
        como privados; la limitada importancia que la política general
        del Estado le concede en la práctica al tema --lo que obviamente
        se refleja en la actitud de la comunidad regulada, los
        operadores y, en general, la sociedad civil- y finalmente, la
        crisis de gobernabilidad que hoy confronta en país debido a la
        exigua confianza de la ciudadanía en sus instituciones jurídicas
        y en sus autoridades, lo que se revierte en bajos niveles de
        cumplimiento y aplicación de las normas jurídicas en general y
        de las ambientales en especial.

    e.  Deficiente coordinación interinstitucional debido a la falta de
        operatividad de los mecanismos legalmente contemplados para
        tales efectos; especialmente los referidos a las Unidades
        Ambientales Sectoriales y otros.

> Las deficiencias antes anotadas apuntan hacia la necesidad de
> establecer un Programa de Cooperación Permanente dirigido a elevar los
> niveles de aplicación de la normativa ambiental, incluyendo la
> eficiencia y eficacia de la justicia ambiental, que comprenda y
> desarrolle todos los aspectos aludidos como componentes de un Plan de
> Acción a desarrollar para el logro de dichos objetivos. Este Proyecto
> debe precisar e incorporar las herramientas y componentes necesarios
> para su implementación, identificar los actores que participarán y las
> actividades que se desarrollarán, así como las posibles fuentes de
> financiamiento para su funcionamiento permanente.

4.  **Gestión local de la Justicia Ambiental:**

> a\. Las capacidades de autoridades locales son incipientes y débiles.
> Las comisiones consultivas provinciales, comarcales y distritales
> apenas empiezan a ser reglamentadas y la mayoría de ellas, aun no está
> funcionando. No hay suficientes recursos humanos y materiales a nivel
> local; la infraestructura física y tecnológica es muy limitada. ANAM
> cuenta con algunas agencias locales conformadas básicamente con
> personal capacitado en recursos naturales y guardaparques y/o
> guardabosques. Las municipalidades de Panamá, Colón, La Chorrera y
> Arraiján son las únicas que han asumido responsabilidades de gestión
> ambiental local. La Asociación de Municipios de Coclé (AMUCO) también
> ha desempeñado actividades de gestión de desechos municipales. En el
> resto de las municipalidades del país la preocupación existe, pero no
> hay recursos para implementar estructuras organizativas ni acciones de
> atención a los problemas ambientales.
>
> b\. A pesar de que la Ley 41-1998, General de Ambiente, establece con
> claridad que una de sus políticas es la descentralización, otras leyes
> recientemente aprobadas varían y difieren de este objetivo,
> fortaleciendo los criterios centralistas de administración
> gubernamental y recentralizando algunas funciones que vienen siendo
> realizadas por los municipios.
>
> c\. La caducidad de la Ley 106 de 1973, de régimen municipal,
> constituye un factor de atraso para que las municipalidades desempeñen
> nuevas tareas, adquieran mejores fuentes de financiamiento, modernicen
> la gestión administrativa y de funcionamiento y resuelvan aspectos de
> gobernabilidad interna.

d\. Se requiere, también que la ley que responda a un sentido practico
de la administración y reconozca la heterogeneidad de los territorios a
fin de que puedan recibir un tratamiento compatible con su realidad. El
proceso de descentralización de la gestión ambiental adolece de un marco
legal y procedimental que oriente la descentralización y deja a la buena
voluntad de las decisiones de los directivos de las instituciones
conducir la administración hacia un manejo descentralizado de la
gestión.

> e\. Los mecanismos de participación ciudadana adolecen de fuerza sobre
> el acto decisorio de la autoridad competente, lo que desanima la
> participación de los gremios organizados y la comunidad en general y
> desarrollar un rol más activo en la gestión ambiental. El modelo de
> desarrollo local, no necesariamente se ha vinculado al gobierno local.
> Los municipios tienen más bien roles de acompañamiento a los proyectos
> y programas que ejecutan otras instituciones en el ámbito de su
> territorio. Las acciones de planificación territorial demuestran que
> se encuentran aisladas de los municipios puesto que los reglamentos
> urbanísticos y de uso de suelo disponen que esta es una competencia de
> sectores del gobierno central.

5.  **Legislación Ambiental y Justicia**:

> a\. Para una aplicación efectiva de la legislación ambiental se
> requiere modificar otras leyes y desarrollar mediante decretos y
> reglamentos la propia Ley General de Ambiente. Cuando fue aprobada la
> Ley Forestal y la Ley de Vida Silvestre y la misma Ley 41-1998, que
> elevaron a la categoría de delitos ecológicos algunas conductas y
> acciones que antes se encontraba consignadas en el Código
> Administrativo, a manera de faltas administrativas, sustrajeron del
> conocimiento de las autoridades de policía las mismas, sin que
> previamente se modificara el Código Penal, y sin crear en la práctica
> los despachos judiciales respectivos, lo que genera confusión respecto
> a la competencia para ejercer la acción punitiva.
>
> b\. La preexistencia de una pluralidad de sujetos facultados para
> aplicar la normativa ambiental debe ser visualizada más bien como una
> mayor oportunidad, y no como un obstáculo, para la efectiva aplicación
> de la normativa. En todo caso, desde la perspectiva de la protección
> del ambiente y la calidad de vida de las personas, la falta de
> aplicación de las normas ambientales es más grave que la superposición
> de entes u organismos con competencias para aplicar las mismas.
>
> c\. En materia penal la dispersión de los tipos en varias leyes
> sectoriales y la insuficiencia de los tipos ambientales para cubrir
> las conductas ambientales delictivas, es un obstáculo a la justicia
> ambiental.

6.  **Cumplimiento de la normativa Ambiental**:

> El cumplimiento de la normativa ambiental entraña que quienes deben
> acatarla no sólo actúen en consecuencia, sino que también aprehendan
> los cambios que sufran en tiempo y espacio. Implica dos elementos que
> se vinculan y que son fundamentales: eficacia y eficiencia. La norma
> puede ser cumplida por la comunidad regulada y, en tal sentido, será
> considerada eficaz, mas deberá asimismo lograr sus objetivos para
> poder ser eficiente.
>
> La comunidad regulada no es propensa a cumplir con la normativa
> ambiental, debida principalmente a las siguientes situaciones:

a.  La mayor parte de los habitantes no conocen de las consecuencias que
    genera la degradación ambiental y el mal uso de los recursos
    naturales. Los valores de la sociedad panameña vinculan la calidad
    de vida con la adquisición y consumo de bienes y servicios, entre
    los que no se consideran entre los más valiosos los bienes y
    servicios ambientales.

b.  Al mismo tiempo, salvo muy raras excepciones, los sectores
    productivos reputan la normativa ambiental como un freno para el
    desarrollo de sus actividades y, consecuentemente, de la economía.
    Perciben su cumplimiento como un requisito meramente formal cuyo
    único o principal objetivo es obtener los permisos necesarios para
    realizar sus actividades; por tanto, el dinero que se emplee en ello
    no constituye una inversión sino un costo que, de alguna manera,
    trasladarán a los consumidores a través de los bienes y servicios
    que producen.

c.  Por otro lado, aun cuando el Estado ha declarado su política
    ambiental, en realidad es éste precisamente el primero que no la ha
    aprehendido. Aún es incipiente la consideración de sus postulados,
    fines y objetivos en el proceso de toma de decisiones a nivel de la
    política del Estado y es obvia la preeminencia de otras
    consideraciones, como las económicas o políticas, para tales
    efectos. Las contradicciones entre la política ambiental expresada
    por el Estado, la política general del Estado y, consecuentemente,
    las políticas sectoriales, son cada vez más profundas y palpables.
    Ejemplo de ello, son los casos en los cuales la inversión pública en
    infraestructura ha pretendido obviar las consideraciones
    ambientales. Otro ejemplo es la poca inversión que el país dirige a
    la conservación, protección y recuperación del ambiente, a la
    valoración de los bienes y servicios ambientales y a la creación de
    mecanismos que incentiven el uso sostenible de los recursos
    naturales.

d.  Igualmente en materia penal se da un comportamiento de irreverencia
    y carencia de temor ante la Ley, apadrinado por el convencimiento de
    la inaplicación de sanciones frente a la realización de conductas
    tipificadas como delitos.

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<!-- -->
```
7.  **Jurisdicción**:

> Los problemas ambientales, por lo general, no reconocen límites
> geográficos. Esto implica que no sólo existen problemas ambientales
> transnacionales, sino también transjurisdiccionales dentro de un mismo
> país, y por tanto es preciso que las distintas jurisdicciones
> involucradas los conozcan y resuelvan, y esto constituye un aspecto
> muy importante que debe considerarse en Panamá para la implementación,
> desarrollo y reglamentación del sistema de gestión ambiental
> establecido en la Ley 41-1998.

8.  **Rol del Sector Privado**:

> Respecto al rol del sector privado, en general se le vincula al
> concepto de comunidad regulada. Bajo este prisma, es crucial que esté
> bien identificado y sepa qué normas le son aplicables y cómo debe
> cumplirlas. En este aspecto se reitera la necesidad de contar con un
> sistema claro y sólido de aplicación y cumplimiento de la normativa
> ambiental, el que requiere, entre otros, de mecanismos de promoción e
> incentivos al cumplimiento.
>
> La aplicación de sanciones ejemplares le concede a la autoridad la
> posibilidad de demostrar a la colectividad que ejerce el poder de
> vigilancia; pero, para que este principio de disuasión funcione
> efectivamente es menester que la sanción correspondiente a la
> infracción sea apropiada, rápida e aplicada en forma transparente,
> conforme a derecho y que la opinión publica la conozca (Vg.: caso Coca
> Cola).

9.  **Mecanismos de aplicación y cumplimiento de la normativa
    ambiental**:

> En cuanto a los mecanismos concretos de aplicación y cumplimiento de
> la normativa ambiental, se deben considerar los roles preponderantes
> que poseen los poderes Ejecutivo y Judicial. Diversos temas han sido
> identificados de envergadura en relación al accionar de ambos poderes,
> tales como: a. la existencia de mecanismos de aplicación y ejecución
> de las normas ambientales que persistan en el tiempo; b. las
> capacidades institucionales y operativas de los dos poderes; c. la
> existencia de una estructura ágil con suficientes recursos y d. los
> criterios de la voluntad política gubernamental.
>
> Los problemas considerados en vinculación a estos temas son
> básicamente:

-   En el ámbito del Poder Ejecutivo:

    -   La falta de continuidad de la decisión política particular; la
        subordinación de la gestión administrativa al partido de turno,
        en desmedro de los objetivos institucionales y legales de la
        función pública.

    -   La existencia de una estructura burocrática lenta, deficiente y
        sin procedimientos transparentes y con dificultades para la
        implementación de cambios.

    -   La inestabilidad de los funcionarios en la parte administrativa,

-   En el ámbito del Poder Judicial:

    -   La complejidad científico-técnica de los casos ambientales,

    -   Los intereses colectivos involucrados y la carencia de normas y
        falta de organización del poder judicial para receptarlos,

    -   La magnitud de los costos y la imposición de costas,

    -   El tiempo de duración del litigio en contraste a la necesidad de
        soluciones urgentes a los problemas ambientales,

    -   La resistencia al cambio por parte de los jueces,

    -   La falta de adecuación de los procedimientos.

-   En relación a ambos poderes:

    -   Una deficiente capacidad institucional y operativa y la falta de
        indicadores para evaluar la aplicación de las normas,

    -   Los problemas presupuestarios en cuanto a la existencia como a
        la asignación de recursos para la gestión y capacitación de
        estas áreas,

    -   La falta de suficientes mecanismos legales que posibiliten una
        adecuada participación ciudadana.

> En general existe un principio de preeminencia de la actuación del
> Poder Ejecutivo en la aplicación de la normativa, y el Poder Judicial
> toma intervención como ultima ratio para resolver una controversia. .

10. **Justicia en el ámbito penal**:

    a.  Existen notables deficiencias en la legislación que regula la
        materia penal ambiental, que dan lugar a oscuridad en la
        determinación de las competencias para el conocimiento de estos
        procesos, confusión en cuanto a las conductas que constituyen
        delito por motivo de la dispersión y carencia legislativa,
        impunidad por falta de persecución de conductas lesivas al
        ambiente.

    b.  Baja activación del sistema penal de administración de justicia
        penal por motivo de la deficiente coordinación
        interinstitucional, desconfianza en el sistema y la falta de
        conciencia de la ciudadanía.

    c.  A pesar del interés legislativo, en Panamá no existe una
        justicia ambiental especializada como se desprende del espíritu
        de la Ley General de Ambiente. Somos convencidos de las ventajas
        que encierra la administración de justicia por operadores
        destinados a una materia o competencia en particular. La
        Justicia ambiental no es la excepción y el legislador así lo
        dejó plasmado en la Ley General de Ambiente. Importante
        antecedente es la reciente creación de juzgados civiles
        especializados en materia agraria, surgidos en el marco del
        Programa Nacional para la Regulación de la Tenencia de la Tierra
        del Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) y el Banco
        Mundial. En este caso se han creado juzgados destinados en
        exclusividad al conocimiento de aquellos procesos que guarden
        relación con temas agrarios.

    d.  El desconocimiento de la materia ambiental que registran jueces
        y magistrados en general, confirma la necesidad de capacitación
        de estos funcionarios, la cual no sólo debe abordar aspectos
        vinculados con las cuestiones que involucran al derecho
        ambiental, sino todos los aspectos de carácter
        interdisciplinario que presenta la temática. Considerando las
        nuevas complejidades, principios y conceptos propios de la
        temática ambiental, se debe privilegiar las actividades de
        capacitación y actualización en estos tópicos de los jueces, y
        en general, del personal de los juzgados. Sin embargo, hemos de
        anotar que frente a la falta de especialidad de los jueces y
        magistrados en esta materia es casi comprensible el margen de
        desconocimiento en esta materia. Esto además va ligado al hecho
        de la casi nula activación de la justicia en materia ambiental
        lo cual no coloca al juzgador en situación de analizar y aplicar
        la normativa existente en materia ambiental. Es comprensible la
        dedicación de los juzgadores a los asuntos que consumen la mayor
        parte de su dedicación como administradores de justicia.

    e.  La modificación y modernización de las normas procesales
        vigentes para adaptarlas a las características propias que
        poseen los litigios de naturaleza ambiental, es una necesidad
        prioritaria. Para tales efectos conviene considerar la
        incorporación de la figura del *"amicus curiae"*, lo cual
        permitiría a los magistrados contar con el asesoramiento de
        organismos o particulares idóneos en la materia ambiental.

    f.  Otro aspecto procesal a considerar es la incorporación de
        reformas que invierta la carga de la prueba cuando se trate de
        delitos penales de carácter ambiental, como así también la
        necesidad de penalizar severamente a aquellos que estando
        obligados a hacerlo, brinden informaciones falsas o
        distorsionadas en materia ambiental.

    g.  Subsiste una sobrecarga de trabajo del Poder Judicial, que
        atenta contra las exigencias de la celeridad y del principio de
        prevención de la tutela del ambiente; desde esta perspectiva, la
        incorporación y promoción de mecanismos para la resolución de
        conflictos o controversias mediante acuerdos extrajudiciales
        constituye una alternativa muy importante a considerar, y
        mecanismos alternativos de resolución de controversias. Sin
        embargo, no todo conflicto es susceptible de ser sometido a la
        metodología, por lo que urge la identificación de los asuntos
        que sí pueden acogerse a la misma. Por ejemplo, muchos de las
        pretensiones de carácter civil son compatibles con los métodos
        alternos para la solución de conflictos; situación contraria se
        da en el ámbito penal. Tanto el Órgano Judicial como el
        Ministerio Público cuentan con interesantes antecedentes en la
        aplicación de estas metodologías encaminadas la reducción de la
        litigiosidad y a incentivar la cultura de paz.

    h.  Aún cuando muchas de las herramientas judiciales tradicionales
        existentes (interdictos, acciones civiles) se adaptan bastante
        bien a la tutela del ambiente, por lo que deben ser
        revalorizadas, es menester contar con marcos legales
        suficientemente claros, y consecuentes con el objeto y
        naturaleza del bien tutelado (ambiente). Específicamente, en
        temas de legitimación, la carga de la prueba, costas, etc.

    i.  Con relación a los mecanismos de coordinación interinstitucional
        destaca la necesidad de que se adopten sistemas formales de
        coordinación o bien se formalicen y regulen los existentes, con
        el objetivo de pasar de un sistema de intercambio de información
        a uno de efectiva coordinación, con asignación de funciones y
        responsabilidades a cada una de las instancias involucradas.
        Esto es imprescindible, ya que el no contar con una visión de
        sistema dará como resultado la ineficacia de la justicia
        ambiental. Las soluciones recomendadas para incentivar la
        efectividad de la justicia ambiental sólo pueden partir
        propuestas que involucren al Órgano Judicial, al Ministerio
        Público, la Procuraduría de la Administración, la ANAM, los
        Municipios y la Sociedad Civil.

    j.  En tal sentido, la formalización de dichos mecanismos debe estar
        precedida de una profunda revisión de las competencias actuales
        de cada una de las jurisdicciones concurrentes, lo cual
        posibilitaría la mejor articulación y ejercicio de las mismas.

11. **Rol de las autoridades administrativas**:

> Es preciso superar la "mirada reactiva" en el diseño de la política
> ambiental. Ésta debe ir más allá del mero control de la contaminación
> y de los impactos ambientales negativos hacia una gestión sustentable
> del ambiente y los recursos naturales. En este sentido, las
> estrategias y mecanismos específicos de aplicación y cumplimiento de
> la normativa ambiental son parte de las estrategias y políticas de
> desarrollo. La autoridad administrativa debe, además, superar la
> supuesta antinomia "necesidades socioeconómicas-necesidades
> ambientales", integrando las oportunidades del desarrollo sustentable.
>
> El fortalecimiento de la autonomía de los funcionarios técnicos en
> orden a evitar la subordinación de su criterio y actuación a móviles
> político-partidarios, constituye un mecanismo idóneo para garantizar
> la transparencia de los procesos ambientales dentro de la esfera
> administrativa. Asimismo, la necesidad de implementar políticas
> ambientales con continuidad en el tiempo revela que es preciso
> establecer mecanismos que provean a los funcionarios técnicos de la
> ANAM estabilidad sólo condicionada a su desempeño, capacidad técnica y
> probidad.

# Recomendaciones  {#recomendaciones .Título-1-Justicia}

En este aparte se incluyen recomendaciones elaboradas sobre la base del
diagnóstico efectuado, que constituyen el vértice para el diseño e
implementación de un Plan de Acción dirigido a elevar los niveles de
aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental, incluyendo eficacia
y eficiencia de la justicia ambiental.

1.  **Área de Normalización**

    3.  [Actualización de la normativa ambiental]{.underline}:

> La normativa ambiental promulgada con anterioridad a la vigencia de la
> Ley 41-1998, debe actualizarse y readecuarse para que sea coherente al
> actual marco legal y las necesidades del país.

Trascurrido apenas poco más de un quinquenio desde la promulgación de la
Ley General de Ambiente, ya se perciben vacíos, falencias, discrepancias
y dificultades en la aplicación y cumpliendo de sus normas. Conforme a
lo establecido en la misma Ley ambiental, ya es tiempo de reevaluar su
contenido e incorporarle los ajustes que se hayan identificado en
ocasión de su primer quinquenio de vigencia.

> Por otra parte, el cuerpo normativo actual es disperso, contiene
> contradicciones y superposiciones y no obedece a un concepto claro
> sino, más bien, a una historia definida por diferentes percepciones e
> intereses particulares.

4.  [Iniciar un proceso de adecuación de la legislación penal ambiental,
    lo cual incluye:]{.underline}

-   Aclarar lo relativo a la organización judicial, tanto en el Órgano
    Judicial como en el Ministerio Público, de tal manera que no existan
    dudas acerca de las competencias para el conocimiento de los
    procesos penales por conductas lesivas al ambiente;

-   Colaborar en la iniciativa legislativa que supone la creación de un
    Título adicional al Código Penal, en el cual se agrupen los tipos
    penales ambientales dispersos y se inserten los que hagan falta para
    procurar una respuesta desde el marco penal adecuada. Hay que tener
    en consideración que dicha iniciativa será retomada próximamente, en
    seguimiento de los esfuerzos adelantados en el año 2003 al respecto
    por la ANAM y la Procuraduría General de la Nación. Es viable
    colaborar con los equipos de trabajo que ya adelantan esta
    iniciativa.

2.  **Área Jurisdiccional:**

    3.  [Programa permanente de capacitación y concienciación de los
        operadores al servicio de los organismos a cargo de impartir
        justicia ambiental]{.underline}

> Uno de los aspectos que se evidenció en el desarrollo del presente
> trabajo, son las severas limitaciones en cuanto al conocimiento del
> tema ambiental por parte de los operadores de las instancias
> encargadas de administrar justicia ambiental. El desconocimiento de
> aspectos conceptuales de la materia ambiental para los que están
> llamados a administrar justicia en esta materia es preocupante, pero
> el desconocimiento de los tipos penales y los principios civiles que
> rigen la materia penal por parte de los funcionarios judiciales y por
> los funcionarios encargados de velar por la justicia administrativa es
> alarmante.
>
> El contenido de este programa debe considerar varias etapas o fases de
> capacitación sobre la base de factores tales como la formación técnica
> o profesional de los funcionarios a capacitar, el área en la que se
> desempeñan y el nivel de responsabilidad que les compete.
>
> Esta acción debe comprender el diseño curricular y ejecución de un
> programa de capacitación en materia de justicia ambiental, que incluya
> a todos los sectores (Órgano Judicial, Ministerio Público, ANAM,
> Ministerio de Salud, Municipios, Corregidurías, otros).

b.  [Edición y publicación de materiales de apoyo a los actores en
    materia de justicia ambiental]{.underline}:

> Como soporte a la capacitación presencial, es importante la
> publicación de materiales de trabajo permanentes (vg. los manuales
> instruccionales de los cursos comentados en el primer punto)
> compendios de la legislación ambiental, manuales operativos o de
> procedimientos, manuales informativos, trabajos monográficos, etc.
>
> Este tipo de documentación será de especial relevancia para el nivel
> de corregidurías y funcionarios del área administrativa en donde se
> presenta una continua, pero previsible movilidad del personal.
>
> Estas medidas aseguran que no se pierda el esfuerzo de los cursos de
> capacitación presenciales por la migración del recurso humano en el
> cual se ha invertido el esfuerzo de la capacitación, al dotar a las
> instituciones de herramientas permanentes de consulta.

c.  [Normas de Reparto]{.underline}:

> Hasta que el presupuesto del Estado permita la viabilidad de la
> creación de las nuevas estructuras judiciales establecidas en la Ley
> General de Ambiente, establecer conjuntamente con los Jueces de
> Circuito correspondientes, normas especiales de reparto, de tal manera
> que sólo determinados jueces conozcan y se especialicen en la materia
> ambiental.
>
> Esto es completamente viable, ya que el Código Judicial faculta a los
> Jueces de Circuito para la elaboración de sus normas de reparto. Es un
> proceso sencillo que culmina con la suscripción de un Acuerdo de
> Jueces acogiendo dichas normas de reparto.

d.  [Iniciar un estudio especializado sobre la viabilidad de la
    aplicación de los Métodos Alternativos para la Solución de
    Conflictos Ambientales]{.underline}.

> Este estudio incluye el análisis de todas las materias ambientales y
> la definición de si son susceptibles de ser tratadas por la
> metodología de solución alternativa de conflictos o controversias. Ha
> de partirse de este punto ya que no todas las materias pueden
> someterse a este tratamiento especial. Especial consideración debe
> hacerse al ámbito penal.
>
> Consideramos que es una iniciativa que debe practicarse desde el
> ámbito de la justicia administrativa, esto es en la Autoridad Nacional
> del Ambiente, haciéndolo extensivo a las corregidurías.

3.  **Área de Gestión Ambiental: entidades administrativas nacionales,
    regionales y locales**

    a.  [Fortalecimiento de las Asesorías Jurídicas]{.underline}:

> Se propone el fortalecimiento de las asesorías jurídicas (recursos
> humanos y equipo) en todos los niveles de la gestión ambiental
> pública, pero muy especialmente dentro de la ANAM, como entidad
> rectora en materia de ambiente y recursos naturales, de las
> instituciones sectoriales con competencia ambiental, tanto en el
> ámbito nacional como en el regional y local, y fundamentalmente, en el
> nivel de los gobiernos locales, incluyendo por supuesto a los
> corregidores de policía, a los jueces nocturnos, a la Policía
> Nacional, al Cuerpo de Bomberos y a SINAPROC. (Actividades)

Entre otros temas, la capacitación debe incluir los siguientes: el
procedimiento para la investigación y sanción de infracciones
ambientales, mecanismos de resolución extrajudicial de conflictos, el
procedimiento para la realización de diligencias de inspección,
supervisión y control ambiental, la elaboración de actas y de informes
ambientales.

b.  [Diseño e implementación de un sistema de registro y control de
    expedientes y estadísticas de los procesos administrativos
    jurisdiccionales]{.underline}

> El sistema debe incluir los procesos que se atiendan ya sea de oficio
> o por denuncia ciudadana, en cada uno de los departamentos u oficinas
> de asesoría legal, tanto a nivel nacional como regional y local, de la
> ANAM y de las instituciones y organismos competentes en materia de
> justicia administrativa ambiental, para agilizar la atención de estos
> procesos y disponer, al mismo tiempo, de información indispensable
> para utilizarla en la aplicación de indicadores para medir los niveles
> de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental, de eficiencia
> y eficacia de la justicia ambiental, entre otros aspectos.

La oficina de asesoría legal de la ANAM debe constituirse en el punto
focal de esta iniciativa y coordinar la aplicación del sistema, la
recopilación, actualización y análisis de la información que, sobre la
base de este sistema y mediante la presentación de informes periódicos,
genere.

4.  **Área de Fiscalización, Supervisión y Control**

    3.  [Reglamentar los procedimientos de inspectoría
        ambiental.]{.underline}

> Una de los vacíos fundamentales en el sistema de gestión ambiental de
> Panamá que incide significativamente en la aplicación y cumplimiento
> de la normativa ambiental, así como en la efectividad de la justicia
> ambiental, es la carencia de normas reglamentarias para la
> fiscalización, control y supervisión ambiental.

Estas son herramientas básicas para garantizar la aplicación y
cumplimiento de la normativa ambiental y, consecuentemente, la
efectividad de la justicia. Su adecuada reglamentación y correcta
utilización fortalece el sistema, aumenta los niveles de aplicación y
cumplimiento de las regulaciones ambientales, constituye un medio para
la recopilación de pruebas en los procesos jurisdiccionales y de
información útil para valorar su aplicación y efectividad, detectar sus
falencias, vacíos, traslapes, deficiencias, fortalezas, riesgos,
debilidades y oportunidades, y por ende efectuar las modificaciones y
ajustes que requiera.

b.  [Diseño de un programa o proyecto dirigido a fortalecer el área de
    supervisión y control de la gestión ambiental, debe contemplar, por
    lo menos, las siguientes actividades:]{.underline}

> El fortalecimiento de los organismos fiscalizadores de la gestión
> ambiental, a través de la capacitación sobre mecanismos eficientes de
> supervisión y control; considerando las características propias de la
> gestión ambiental y la especial connotación de la tutela de los
> derechos difusos, constituye un medio para garantizar la transparencia
> de la gestión ambiental y, por ende, para elevar la confianza y
> credibilidad de los ciudadanos en sus instituciones y sistema
> jurídico.
>
> El punto focal para el diseño e implementación de este programa debe
> ser la Contraloría General, con la participación de la Defensoría el
> Pueblo, la Asamblea Legislativa, la Procuraduría General de la Nación,
> la Procuraduría de la Administración, y la Sala Tercera de la Corte
> Suprema de Justicia, todos organismos con funciones de fiscalización y
> control de la gestión pública.

5.  **Sociedad Civil**

```{=html}
<!-- -->
```
a.  [Apoyo a la organización de la sociedad civil, para la participación
    en el proceso de fortalecimiento de la justicia
    ambiental]{.underline}.

> En Panamá apenas se ha iniciado la instauración de una cultura
> ambiental, pero para que prospere y se fortalezca al punto de incidir
> eficaz y responsablemente en la gestión ambiental pública, de
> participar efectivamente en los procesos de toma de decisiones, de
> constituirse en garante de la protección, conservación, recuperación y
> uso sustentable del ambiente y los recursos naturales, pero sobre todo
> de la aprehensión de los asuntos ambientales y de la importancia de la
> gestión ambiental respecto al desarrollo sostenible y a la calidad de
> vida de los panameños, de la ampliación de los espacios de
> participación social y, asimismo, de la adopción, reglamentación y
> aplicación de mecanismos de participación adecuados, ágiles y
> efectivos, que se correspondan con la especial naturaleza de la
> materia ambienta.

Es necesario trabajar con la sociedad organizada. El ámbito de la
capacitación deberá cubrir varios aspectos entre los que sobresalen la
aplicación de la legislación ambiental, la capacitación en la resolución
extrajudicial de conflictos, el conocimiento y manejo de metodologías
que permitan resolver aquellos problemas que, por su trascendencia,
podrían no llegar a los tribunales, evitando así pérdida de tiempo,
dinero y esfuerzo de muchos, logrando los resultados pretendidos.

b.  [Divulgación:]{.underline}

Por otra parte, la Ley 41-98 crea el Sistema Nacional de Información
Ambiental, y le atribuye la responsabilidad de recopilar, sistematizar y
distribuir información ambiental; no obstante, aún cuando la información
de que dispone el Sistema es de libre acceso, ello está condicionado a
que los particulares la soliciten a su costo.

Así concebido, el Sistema Nacional de Información Ambiental delimita el
acceso de dicha información a las instituciones, organismos u
organizaciones y particulares que la soliciten y no la difunde de manera
general entre la población.

Por tanto, se propone el desarrollo de campañas de divulgación de
información ambiental básica y de fácil comprensión a través de medios
de comunicación masiva (radio, televisión, cable, etc.), como mecanismo
de fortalecimiento de la conciencia ambiental entre la población y como
un medio para estimular la participación ciudadana responsable e
informada. Aún cuando este tipo de acciones demanden recursos humanos y
económicos significativos, los resultados que se alcanzarían en cuanto
al desarrollo y consolidación de la participación social en la gestión
ambiental, la inversión de recursos humanos y económicos será redituada
con creces.

c.  [Mecanismos de participación ciudadana en procesos
    legislativos]{.underline}:

Otro aspecto que requiere de mayor atención es la participación
ciudadana en los procesos legislativos. En ese sentido, se debe
propiciar la incorporación de mecanismos concretos de participación que,
en efecto, se diseñen considerando las especificidades de la materia
ambiental, y otorgándole algún nivel de incidencia a la ciudadanía en la
toma de decisiones respecto a la normalización del tema ambiental a
nivel legislativo.

> Sobre este tema se recomienda la implementación de mecanismos de
> divulgación de los anteproyectos de ley que sobre materia ambiental se
> propongan ante la Asamblea Legislativa, previa a su consideración en
> primer debate y durante un plazo preestablecido. Para ello, debe
> contemplarse la obligación de publicar estos anteproyectos en un
> periódico de circulación nacional durante un plazo estipulado para que
> la población en general y la comunidad regulada en particular los
> conozcan y tengan la oportunidad de analizarlos, formular
> interrogantes, presentar observaciones, proponer modificaciones o
> enmiendas, colaborar con su perfeccionamiento a través del aporte de
> información beligerante y, en resumen, manifestarse de manera
> informada y responsable al respecto de su viabilidad.

d.  [Ajustes a la normativa que regula el funcionamiento de las
    comisiones consultivas ambientales]{.underline}

Estos ajustes buscarán que este mecanismo de participación se constituya
en verdaderos espacios de consulta para los operadores del sistema de
gestión ambiental en la toma de decisiones, sobre todo a nivel de los
gobiernos locales.

e.  [Participación de la ciudadanía en la denuncia por conductas lesivas
    al ambiente]{.underline}:

Diseño y ejecución de un programa de divulgación dirigido a la sociedad
civil acerca de la importancia de la denuncia por comisión de conductas
lesivas al ambiente (delitos) y del sistema creado por el Estado para la
prevención y castigo de dichas conductas (sanción penal).

> Este programa de divulgación podría realizarse desde las
> Corregidurías, Escuelas (Ministerio de Educación), Centros de Salud
> (Ministerio de Salud) y la Policía Nacional, que son las autoridades
> más próximas a la ciudadanía. El programa puede iniciarse como plan
> piloto en los corregimientos que componen todo o parte de la Cuenca
> del Canal de Panamá. El éxito de la experiencia puede dar cabida a su
> replica en otras áreas del país.
>
> El trabajo con los gobiernos locales (Municipio, corregidores) es de
> gran importancia. Ellos son los más cercanos a la comunidad y los
> primeros receptores de las denuncias; la baja cantidad de denuncias
> penales pone en entre dicho la necesidad de la creación de una
> instancia especializada en el tema penal ambiental. Los expertos del
> área insisten en la existencia de un alto nivel de criminalidad
> oculta.
>
> La confección de afiches, brouchures, pancartas, murales, vallas y
> similares son medios de ejecución idóneos.

f.  [Apoyar el desarrollo de un "Observatorio Especializado en
    Administración de Justicia Ambiental"]{.underline}

> Como ente independiente a todo ente estatal encargado del estudio
> permanente del sistema de administración de justicia en materia
> ambiental, en todos los ámbitos y competencias. La función primordial
> de una unidad de esta naturaleza es constituirse en un ente permanente
> de consulta a todas las instituciones que tienen que ver con el tema
> ambiental, organizar todas las acciones de capacitación, realización y
> publicación de estudios diagnósticos, estudios de reforma legislativa,
> etc. También puede ser un producto importante del proyecto al
> constituirse en brazo ejecutor de las medidas adoptadas.

# [Factores que afectan la Aplicación y cumplimiento de la Normativa Ambiental y la eficiencia y eficacia de la justicia ambiental, recomendaciones y acciones dirigidas a mejorar ambos aspectos]{.smallcaps}

### [En cuanto a la existencia y Aplicación de una Política Ambiental Nacional]{.smallcaps}

+-----------------------+-----------------------+----------------------+
| **[Hal                | **[Acciones           | **[Mecanismos de     |
| lazgos]{.smallcaps}** | prop                  | ejec                 |
|                       | uestas]{.smallcaps}** | ución]{.smallcaps}** |
+-----------------------+-----------------------+----------------------+
| -   Incongruencias y  | -   Otorgar a la      | -   Ley que le       |
|     contradicciones   |     autoridad rectora |     confiera a la    |
|     entre la política |     en materia de     |     ANAM rango de    |
|     ambiental y la    |     ambiente, un      |     Ministerio.      |
|     política general  |     nivel jerárquico  |                      |
|     del estado        |     que le conceda    |                      |
|                       |     acceso y          |                      |
| -   Institución       |     participación en  |                      |
|     rectora con       |     el Consejo de     |                      |
|     limitado poder y  |     Gabinete e        |                      |
|     participación en  |     iniciativa        |                      |
|     la estructura de  |     legislativa, de   |                      |
|     gobierno (Vg.     |     manera que        |                      |
|     participación en  |     garantice la      |                      |
|     el diseño e       |     consideración de  |                      |
|     implementación de |     la variable       |                      |
|     la política de    |     ambiental en los  |                      |
|     gobierno,         |     procesos de toma  |                      |
|     carencia de       |     de decisiones, y  |                      |
|     iniciativa        |     en el diseño y    |                      |
|     legislativa), lo  |     aplicación de la  |                      |
|     que resulta en:   |     política general  |                      |
|                       |     del estado, y     |                      |
| ```{=html}            |     facilite la       |                      |
| <!-- -->              |     coordinación      |                      |
| ```                   |                       |                      |
| -   Poca o ninguna    |    interinstitucional |                      |
|     consideración del |     al más alto       |                      |
|     tema en la toma   |     nivel.            |                      |
|     de decisiones     |                       |                      |
|                       |                       |                      |
| -   Exiguo desarrollo |                       |                      |
|     de conciencia     |                       |                      |
|     ambiental en los  |                       |                      |
|     niveles más altos |                       |                      |
|     de la             |                       |                      |
|     administración    |                       |                      |
|     pública.          |                       |                      |
|                       |                       |                      |
| -   Poca y deficiente |                       |                      |
|     coordinación      |                       |                      |
|                       |                       |                      |
|    interinstitucional |                       |                      |
+-----------------------+-----------------------+----------------------+

### II. [Respecto al alcance y contenido de la Normativa Ambiental]{.smallcaps}

+----------------------+---+----------------------+---+-----------------------+
| **[Hall              |   | **[Acciones          |   | **[Mecanismos de      |
| azgos]{.smallcaps}** |   | propu                |   | eje                   |
|                      |   | estas]{.smallcaps}** |   | cución]{.smallcaps}** |
+======================+===+======================+===+=======================+
| -   *Falta de        | - |                      | - |                       |
|     aplicación y     |   |                      |   |                       |
|     cumplimiento de  |   |                      |   |                       |
|     las sanciones*   |   |                      |   |                       |
|                      | * |                      | * |                       |
| -   Incongruencias,  | E |                      | P |                       |
|     inconsistencias  | v |                      | r |                       |
|     y                | a |                      | o |                       |
|     contradicciones  | l |                      | g |                       |
|     conceptuales     | u |                      | r |                       |
|     entre la         | a |                      | a |                       |
|     normativa        | c |                      | m |                       |
|     ambiental y la   | i |                      | a |                       |
|     normativa        | ó |                      |   |                       |
|     sectorial        | n |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
| -   *Traslape ,      |   |                      |   |                       |
|     confusión o      |   |                      | d |                       |
|     vacíos de        |   |                      | e |                       |
|     competencia*     | p |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
| -   Deficiente       | r |                      |   |                       |
|     aplicación de la | m |                      |   |                       |
|     normativa        | a |                      | a |                       |
|     ambiental por    | n |                      | p |                       |
|     parte de los     | e |                      | l |                       |
|     operadores       | n |                      | i |                       |
|     debido al        | t |                      | c |                       |
|     desconocimiento  | e |                      | a |                       |
|     de su contenido  |   |                      | c |                       |
|     y alcance, así   |   |                      | i |                       |
|     como de los      |   |                      | ó |                       |
|     mecanismos de    |   |                      | n |                       |
|     cumplimiento     | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | y |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | u |                       |
|                      |   |                      | m |                       |
|                      | e |                      | p |                       |
|                      | f |                      | l |                       |
|                      | i |                      | i |                       |
|                      | c |                      | m |                       |
|                      | i |                      | i |                       |
|                      | e |                      | e |                       |
|                      | n |                      | n |                       |
|                      | c |                      | t |                       |
|                      | i |                      | o |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      | y |                      | e |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | e |                      | l |                       |
|                      | f |                      | a |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | i |                      | n |                       |
|                      | a |                      | o |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | m |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      | d |                      | i |                       |
|                      | e |                      | v |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      |   |                      | m |                       |
|                      |   |                      | b |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | n |                      | n |                       |
|                      | o |                      | t |                       |
|                      | r |                      | a |                       |
|                      | m |                      | l |                       |
|                      | a |                      | : |                       |
|                      | t |                      | * |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | v |                      | ` |                       |
|                      | a |                      | ` |                       |
|                      |   |                      | ` |                       |
|                      |   |                      | { |                       |
|                      |   |                      | = |                       |
|                      |   |                      | h |                       |
|                      | a |                      | t |                       |
|                      | m |                      | m |                       |
|                      | b |                      | l |                       |
|                      | i |                      | } |                       |
|                      | e |                      | < |                       |
|                      | n |                      | ! |                       |
|                      | t |                      | - |                       |
|                      | a |                      | - |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      |   |                      | - |                       |
|                      |   |                      | - |                       |
|                      |   |                      | > |                       |
|                      |   |                      | ` |                       |
|                      | ( |                      | ` |                       |
|                      | s |                      | ` |                       |
|                      | i |                      | - |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | * |                       |
|                      | r |                      | D |                       |
|                      | e |                      | i |                       |
|                      | s |                      | s |                       |
|                      | p |                      | e |                       |
|                      | o |                      | ñ |                       |
|                      | n |                      | o |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      | l |                      | n |                       |
|                      | a |                      | d |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      | r |                      | o |                       |
|                      | e |                      | r |                       |
|                      | a |                      | e |                       |
|                      | l |                      | s |                       |
|                      | i |                      | * |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | a |                      | - |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | * |                       |
|                      |   |                      | E |                       |
|                      | y |                      | s |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | b |                       |
|                      |   |                      | l |                       |
|                      | n |                      | e |                       |
|                      | e |                      | c |                       |
|                      | c |                      | i |                       |
|                      | e |                      | m |                       |
|                      | s |                      | i |                       |
|                      | i |                      | e |                       |
|                      | d |                      | n |                       |
|                      | a |                      | t |                       |
|                      | d |                      | o |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | s |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | m |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      | p |                      | a |                       |
|                      | a |                      | n |                       |
|                      | í |                      | i |                       |
|                      | s |                      | s |                       |
|                      | , |                      | m |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      |   |                      | s |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      | s |                       |
|                      |   |                      | u |                       |
|                      |   |                      | p |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | c |                      | r |                       |
|                      | o |                      | v |                       |
|                      | m |                      | i |                       |
|                      | u |                      | s |                       |
|                      | n |                      | i |                       |
|                      | i |                      | ó |                       |
|                      | d |                      | n |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | y |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | g |                      |   |                       |
|                      | u |                      | e |                       |
|                      | l |                      | v |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      | d |                      | l |                       |
|                      | a |                      | u |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | ó |                       |
|                      | y |                      | n |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | a |                      | p |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | m |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      | l |                      | n |                       |
|                      | o |                      | e |                       |
|                      | s |                      | n |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | * |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | o |                      | ` |                       |
|                      | b |                      | ` |                       |
|                      | j |                      | ` |                       |
|                      | e |                      | { |                       |
|                      | t |                      | = |                       |
|                      | i |                      | h |                       |
|                      | v |                      | t |                       |
|                      | o |                      | m |                       |
|                      | s |                      | l |                       |
|                      |   |                      | } |                       |
|                      |   |                      | < |                       |
|                      |   |                      | ! |                       |
|                      |   |                      | - |                       |
|                      | d |                      | - |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      | - |                       |
|                      |   |                      | - |                       |
|                      |   |                      | > |                       |
|                      |   |                      | ` |                       |
|                      | l |                      | ` |                       |
|                      | a |                      | ` |                       |
|                      |   |                      | - |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | g |                      | P |                       |
|                      | e |                      | r |                       |
|                      | s |                      | o |                       |
|                      | t |                      | y |                       |
|                      | i |                      | e |                       |
|                      | ó |                      | c |                       |
|                      | n |                      | t |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | m |                      | p |                       |
|                      | b |                      | a |                       |
|                      | i |                      | r |                       |
|                      | e |                      | a |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | ) |                      | l |                       |
|                      | . |                      | a |                       |
|                      | * |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | - |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | R |                      | v |                       |
|                      | e |                      | i |                       |
|                      | o |                      | s |                       |
|                      | r |                      | i |                       |
|                      | d |                      | ó |                       |
|                      | e |                      | n |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | e |                      | i |                       |
|                      | n |                      | n |                       |
|                      | t |                      | t |                       |
|                      | o |                      | e |                       |
|                      | , |                      | g |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | l |                       |
|                      |   |                      | , |                       |
|                      | y |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | y |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | u |                      |   |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      | l |                      | c |                       |
|                      | i |                      | t |                       |
|                      | z |                      | u |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      | c |                      | l |                       |
|                      | i |                      | i |                       |
|                      | ó |                      | z |                       |
|                      | n |                      | a |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | ó |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | l |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | a |                      | n |                       |
|                      | t |                      | o |                       |
|                      | i |                      | r |                       |
|                      | v |                      | m |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | v |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | b |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | e |                      | a |                       |
|                      | n |                      | m |                       |
|                      | t |                      | b |                       |
|                      | a |                      | i |                       |
|                      | l |                      | e |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | l |                       |
|                      | y |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | d |                      | s |                       |
|                      | e |                      | p |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | í |                       |
|                      |   |                      | f |                       |
|                      | l |                      | i |                       |
|                      | a |                      | c |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | s |                      |   |                       |
|                      | e |                      | y |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | i |                      | s |                       |
|                      | a |                      | e |                       |
|                      | l |                      | c |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      | r |                      | a |                       |
|                      | e |                      | l |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      | - |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | n |                      | A |                       |
|                      | a |                      | p |                       |
|                      | d |                      | o |                       |
|                      | a |                      | y |                       |
|                      | . |                      | a |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      | - |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | * |                      | e |                       |
|                      | E |                      | l |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | b |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | r |                      | F |                       |
|                      | a |                      | u |                       |
|                      | c |                      | n |                       |
|                      | i |                      | c |                       |
|                      | ó |                      | i |                       |
|                      | n |                      | o |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | m |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      | e |                      | e |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | p |                      |   |                       |
|                      | l |                      | d |                       |
|                      | e |                      | e |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | a |                      | l |                       |
|                      | c |                      | a |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | ó |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | R |                       |
|                      |   |                      | U |                       |
|                      |   |                      | A |                       |
|                      | d |                      | S |                       |
|                      | e |                      | . |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | - |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      | * |                       |
|                      |   |                      | E |                       |
|                      |   |                      | l |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | b |                       |
|                      | n |                      | o |                       |
|                      | o |                      | r |                       |
|                      | r |                      | a |                       |
|                      | m |                      | c |                       |
|                      | a |                      | i |                       |
|                      | t |                      | ó |                       |
|                      | i |                      | n |                       |
|                      | v |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | g |                      |   |                       |
|                      | l |                      | i |                       |
|                      | a |                      | m |                       |
|                      | m |                      | p |                       |
|                      | e |                      | l |                       |
|                      | n |                      | e |                       |
|                      | t |                      | m |                       |
|                      | a |                      | e |                       |
|                      | r |                      | n |                       |
|                      | i |                      | t |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | ó |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      | L |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | y |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | g |                       |
|                      | 4 |                      | l |                       |
|                      | 1 |                      | a |                       |
|                      | - |                      | m |                       |
|                      | 1 |                      | e |                       |
|                      | 9 |                      | n |                       |
|                      | 9 |                      | t |                       |
|                      | 8 |                      | o |                       |
|                      | , |                      | s |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | a |                      | p |                       |
|                      | ú |                      | r |                       |
|                      | n |                      | i |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      | p |                      | a |                       |
|                      | e |                      | r |                       |
|                      | n |                      | i |                       |
|                      | d |                      | o |                       |
|                      | i |                      | s |                       |
|                      | e |                      | . |                       |
|                      | n |                      | * |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | e |                      | - |                       |
|                      | . |                      |   |                       |
|                      | * |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | - |                      | P |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      |   |                      | g |                       |
|                      | C |                      | r |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      | p |                      | m |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | c |                      | p |                       |
|                      | i |                      | e |                       |
|                      | ó |                      | r |                       |
|                      | n |                      | m |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      | p |                      | t |                       |
|                      | e |                      | e |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | e |                      | d |                       |
|                      | n |                      | e |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      | a |                      | p |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | c |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      | l |                      | a |                       |
|                      | o |                      | c |                       |
|                      | s |                      | i |                       |
|                      |   |                      | ó |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | p |                      |   |                       |
|                      | e |                      | y |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | r |                      | a |                       |
|                      | e |                      | c |                       |
|                      | s |                      | t |                       |
|                      |   |                      | u |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | l |                       |
|                      |   |                      | i |                       |
|                      | r |                      | z |                       |
|                      | e |                      | a |                       |
|                      | s |                      | c |                       |
|                      | p |                      | i |                       |
|                      | e |                      | ó |                       |
|                      | c |                      | n |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | p |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      | a |                      | r |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      | l |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      |   |                      | s |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | r |                      | o |                       |
|                      | m |                      | p |                       |
|                      | a |                      | e |                       |
|                      | t |                      | r |                       |
|                      | i |                      | a |                       |
|                      | v |                      | d |                       |
|                      | a |                      | o |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | s |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | b |                      |   |                       |
|                      | i |                      | a |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | l |                      | c |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | g |                       |
|                      |   |                      | o |                       |
|                      | v |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | g |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | n |                      | d |                       |
|                      | t |                      | e |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | , |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | l |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      | s |                      |   |                       |
|                      | u |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | p |                       |
|                      | a |                      | l |                       |
|                      | l |                      | i |                       |
|                      | c |                      | c |                       |
|                      | a |                      | a |                       |
|                      | n |                      | c |                       |
|                      | c |                      | i |                       |
|                      | e |                      | ó |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | y |                      |   |                       |
|                      |   |                      | d |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | n |                      | l |                       |
|                      | t |                      | a |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | o |                      | n |                       |
|                      | , |                      | o |                       |
|                      |   |                      | r |                       |
|                      |   |                      | m |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      | a |                      | i |                       |
|                      | s |                      | v |                       |
|                      | í |                      | a |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | c |                      | a |                       |
|                      | o |                      | m |                       |
|                      | m |                      | b |                       |
|                      | o |                      | i |                       |
|                      |   |                      | e |                       |
|                      |   |                      | n |                       |
|                      |   |                      | t |                       |
|                      |   |                      | a |                       |
|                      | r |                      | l |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | s |                      |   |                       |
|                      | p |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
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|                      | i |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | p |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | p |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | ó |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
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|                      |   |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | m |                      |   |                       |
|                      | b |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
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|                      | l |                      |   |                       |
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|                      | r |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | c |                      |   |                       |
|                      | u |                      |   |                       |
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|                      | s |                      |   |                       |
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|                      |   |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | d |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | s |                      |   |                       |
|                      | a |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | r |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      |   |                      |   |                       |
|                      | s |                      |   |                       |
|                      | o |                      |   |                       |
|                      | s |                      |   |                       |
|                      | t |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | n |                      |   |                       |
|                      | i |                      |   |                       |
|                      | b |                      |   |                       |
|                      | l |                      |   |                       |
|                      | e |                      |   |                       |
|                      | . |                      |   |                       |
+----------------------+---+----------------------+---+-----------------------+

### [Respecto a los Procedimientos para su aplicación y cumplimiento]{.smallcaps}

+----------------------+-----------------------+-----------------------+
| **[Hall              | **[Acciones           | **[Mecanismos de      |
| azgos]{.smallcaps}** | prop                  | eje                   |
|                      | uestas]{.smallcaps}** | cución]{.smallcaps}** |
+======================+=======================+=======================+
| -   Confusión y      | -   Diseño e          | -   Elaboración e     |
|     vacíos           |     implementación de |     implementación de |
|     procedimentales  |     un procedimiento  |     un reglamento     |
|                      |     especial único    |     único para la     |
| -   Incumplimiento   |     para los procesos |     investigación y   |
|     de los           |     administrativos   |     sanción de        |
|     procedimientos   |     para la           |     infracciones      |
|     por parte de las |     investigación y   |     ambientales       |
|     autoridades y de |     sanción de las    |                       |
|     la comunidad     |     infracciones      | -   Elaboración e     |
|     regulada         |     ambientales, así  |     implementación de |
|                      |     como para la      |     un reglamento     |
| -   Excesiva         |     atención de       |     para la           |
|     discrecionalidad |     procesos civiles  |     aplicación de     |
|     de las           |     que se originen   |     mecanismos        |
|     autoridades      |     en el ejercicio   |     alternativos para |
|                      |     de la acción      |     la resolución de  |
| -   *Deficiencias en |     civil ambiental,  |     conflictos        |
|     el trámite de    |     considerando      |     ambientales       |
|     los procesos de  |     --para estos      |                       |
|     aplicación de    |     últimos- las      | -   *Diseño e         |
|     las normas       |     características   |     implementación de |
|     ambientales      |     de la materia.    |     un sistema de     |
|     (registro,       |                       |     registro,         |
|     seguimiento,     | -   Reglamentación de |     seguimiento y     |
|     tramitación,     |     mecanismos        |     control de        |
|     pruebas)*        |     alternativos para |     expedientes y     |
|                      |     la resolución de  |     estadísticas de   |
| -   Deficiencias en  |     conflictos        |     los procesos      |
|     la               |     (mediación,       |     ambientales       |
|     fiscalización,   |     negociación).     |     (administrativos, |
|     monitoreo y      |                       |     penales y         |
|     control          | -   *Registro,        |     civiles)*         |
|     ambiental        |     seguimiento y     |                       |
|                      |     control de los    | -   Reglamentación    |
| -   *Deficiencias en |     procesos          |     del sistema único |
|     el desempeño de  |     administrativos,  |     de supervisión,   |
|     los operadores   |     civiles y penales |     fiscalización y   |
|     jurídicos*       |     ambientales.*     |     control           |
|                      |                       |     ambiental, para   |
| -   *Percepción de   | -   Determinación de  |     todas las         |
|     la comunidad     |     procedimiento     |     instituciones,    |
|     regulada de      |     único para la     |     tanto del nivel   |
|     corrupción y     |     supervisión,      |     nacional como     |
|     tráfico de       |     fiscalización y   |     local, con        |
|     influencia de    |     control           |     competencia       |
|     los operadores   |     ambiental.        |     ambiental         |
|     del sistema*     |                       |                       |
|                      | -   *Permanente       | -   *Diseño e         |
|                      |     capacitación y    |     implementación de |
|                      |     evaluación de     |     un sistema        |
|                      |     desempeño de los  |     permanente de     |
|                      |     operadores del    |     capacitación,     |
|                      |     sistema, así como |     actualización y   |
|                      |     de aquellos a     |     evaluación de     |
|                      |     cargo de la       |     resultados para   |
|                      |     administración de |     los operadores    |
|                      |     justicia          |     del sistema*      |
|                      |     ambiental.*       |                       |
|                      |                       | -   *Proyecto de      |
|                      | -   *Recopilación y   |     recopilación      |
|                      |     divulgación       |     sistemática y     |
|                      |     sistemática de la |     divulgación de la |
|                      |     normativa         |     normativa         |
|                      |     ambiental         |     ambiental* a      |
|                      |     vigente, entre*   |     *través de:*      |
|                      |     *operadores,      |                       |
|                      |     actores y         | ```{=html}            |
|                      |     sociedad civil en | <!-- -->              |
|                      |     general.*         | ```                   |
|                      |                       | -   *Publicaciones    |
|                      | -   *Evaluación       |     anuales*          |
|                      |     permanentemente   |                       |
|                      |     los niveles de    | -   *Seminarios,      |
|                      |     aplicación y      |     cursos,           |
|                      |     cumplimiento de   |     conferencias y    |
|                      |     la normativa      |     jornadas de       |
|                      |     ambiental a fin   |     capacitación a    |
|                      |     de detectar los   |     actores y         |
|                      |     obstáculos y      |     sociedad civil*   |
|                      |     fallas, y las     |                       |
|                      |     acciones a        | ```{=html}            |
|                      |     implementar para  | <!-- -->              |
|                      |     superarlas.*      | ```                   |
|                      |                       | -   *Programa de      |
|                      | -   *Incorporación en |     aplicación y      |
|                      |     los planes y      |     cumplimiento de   |
|                      |     programas de      |     la normativa      |
|                      |     estudio de las    |     ambiental:*       |
|                      |     carreras          |                       |
|                      |     universitarias la | ```{=html}            |
|                      |     enseñanza de los  | <!-- -->              |
|                      |     aspectos          | ```                   |
|                      |     generales en      | -   *Diseño de        |
|                      |     materia ambiental |     indicadores*      |
|                      |     y de aquellos     |                       |
|                      |     puntuales         | -   *Establecimiento  |
|                      |     directamente      |     de mecanismos de  |
|                      |     relacionados con  |     supervisión y     |
|                      |     la profesión de   |     evaluación        |
|                      |     que se trate.*    |     permanente*       |
|                      |                       |                       |
|                      |                       | ```{=html}            |
|                      |                       | <!-- -->              |
|                      |                       | ```                   |
|                      |                       | -   *Suscripción de   |
|                      |                       |     convenios entre   |
|                      |                       |     la ANAM y las     |
|                      |                       |     universidades     |
|                      |                       |     para incorporar   |
|                      |                       |     en los planes y   |
|                      |                       |     programas de      |
|                      |                       |     estudio, la       |
|                      |                       |     enseñanza de los  |
|                      |                       |     aspectos          |
|                      |                       |     generales en      |
|                      |                       |     materia ambiental |
|                      |                       |     en todas las      |
|                      |                       |     carreras          |
|                      |                       |     universitarias y  |
|                      |                       |     de temas          |
|                      |                       |     puntuales en      |
|                      |                       |     aquellas carreras |
|                      |                       |     directamente      |
|                      |                       |     relacionadas con  |
|                      |                       |     la gestión        |
|                      |                       |     ambiental*        |
|                      |                       |                       |
|                      |                       | -   *Suscripción de   |
|                      |                       |     convenios entre   |
|                      |                       |     la ANAM y las     |
|                      |                       |     universidades     |
|                      |                       |     públicas y        |
|                      |                       |     privadas para el  |
|                      |                       |     diseño e          |
|                      |                       |     implementación de |
|                      |                       |     cursos            |
|                      |                       |     especializados,   |
|                      |                       |     diplomados,       |
|                      |                       |     postgrados y      |
|                      |                       |     maestrías en      |
|                      |                       |     materia           |
|                      |                       |     ambiental.*       |
+----------------------+-----------------------+-----------------------+

### [Con relación al Sistema De Gestión]{.smallcaps}

+----------------------+-----------------------+----------------------+
| **[Hall              | **[Acciones           | **[Mecanismos de     |
| azgos]{.smallcaps}** | prop                  | ejec                 |
|                      | uestas]{.smallcaps}** | ución]{.smallcaps}** |
+======================+=======================+======================+
| -   Desconocimiento  | -   Concienciación de | -   Programa         |
|     y apatía en los  |     los operadores    |     permanente de    |
|     operadores de    |     respecto a la     |     capacitación y   |
|     las              |     importancia de la |     actualización    |
|     instituciones    |     protección del    |     para los         |
|     sectoriales      |     ambiente y los    |     operadores a     |
|     respecto a la    |     recursos          |     cargo de la      |
|     importancia de   |     naturales, y el   |     aplicación de la |
|     la protección    |     desarrollo        |     normativa        |
|     ambiental, a las |     sostenible.       |     ambiental en las |
|                      |                       |     instituciones    |
|    responsabilidades | -   *Instaurar un     |     sectoriales      |
|     y tareas que les |     mecanismo basado  |                      |
|     corresponden.    |     en la selección,  | -   *Sistema de      |
|                      |     nombramiento,     |     selección,       |
| -   *Inestabilidad   |     ascensos y        |     nombramiento,    |
|     laboral de los   |     estímulos, así    |     ascenso y        |
|     operadores del   |     como de una       |     estímulos, así   |
|     sistema,         |     escala salarial   |     como de una      |
|     inexistencia de  |     para los          |     escala salarial, |
|     una escala       |     operadores, sobre |     sobre la base de |
|     salarial         |     la base de        |     méritos,         |
|     congruente con   |     méritos,          |     ejecutorias,     |
|     el resto del     |     ejecutorias,      |     evaluación por   |
|     sistema de       |     evaluación por    |     resultados y     |
|     administración   |     resultados y      |     antigüedad;      |
|     del estado y con |     antigüedad*       |     dispuesto por    |
|     sus niveles de   |                       |     ley.*            |
|     responsabilidad  | -   Establecimiento   |                      |
|     y preparación*   |     de mecanismos y   | -   Definición e     |
|                      |     procedimientos    |     implementación   |
| -   Deficiencias en  |     para el           |     de los           |
|     la coordinación  |     mejoramiento de   |     mecanismos y     |
|                      |     la coordinación   |     procedimientos   |
|  interinstitucional, |                       |     básicos para la  |
|     intersectorial y |   interinstitucional, |     adecuada         |
|     entre los        |     así como entre    |     coordinación     |
|     distintos        |     los diferentes    |                      |
|     niveles de       |     niveles de        |   interinstitucional |
|     gestión          |     gestión           |     y entre los      |
|     (nacional,       |     (nacional,        |     niveles del      |
|     regional y       |     regional y        |     sistema          |
|     local)           |     local).           |     (nacional,       |
|                      |                       |     regional y       |
| -   *Poco desarrollo | -   *Fortalecimiento  |     local)           |
|     de los niveles   |     y desarrollo de   |                      |
|     de gestión       |     las capacidades   | -   *Programa        |
|     regional y       |     en el ámbito de   |     nacional para la |
|     local*           |     los gobiernos     |                      |
|                      |     locales, como     |    descentralización |
| -   Exceso de        |     herramienta para  |     de la gestión    |
|     discrecionalidad |     la paulatina,     |     ambiental.*      |
|     administrativa   |     pero constante y  |                      |
|                      |     progresiva,       | -   Identificación   |
|                      |     descentralización |     de reglamentos   |
|                      |     de la gestión     |     prioritarios, su |
|                      |     ambiental.*       |     elaboración e    |
|                      |                       |     implementación   |
|                      | -   *Capacitación del |                      |
|                      |     recurso humano*   |                      |
|                      |                       |                      |
|                      | -   Elaboración e     |                      |
|                      |     implementación de |                      |
|                      |     la normativa      |                      |
|                      |     reglamentaria de  |                      |
|                      |     la Ley 41-1998,   |                      |
|                      |     aún pendiente.    |                      |
+----------------------+-----------------------+----------------------+

### [Respecto a la Participación Ciudadana]{.smallcaps}

+---------------------+------------------------+-----------------------+
| **[Halla            | **[Acciones            | **[Mecanismos de      |
| zgos]{.smallcaps}** | pro                    | eje                   |
|                     | puestas]{.smallcaps}** | cución]{.smallcaps}** |
+=====================+========================+=======================+
| -   Desinformación, | -   Divulgación y      | -   Proyectos de      |
|     desconocimiento |     capacitación a     |     divulgación y     |
|     y desinterés    |     nivel comunitario  |     capacitación a    |
|     por parte de la |     respecto a la      |     nivel             |
|     comunidad       |     normativa          |     comunitario, para |
|     regulada        |     ambiental, los     |     concienciar a las |
|     respecto a sus  |     derechos y         |     comunidades       |
|     derechos y      |     obligaciones que   |     respecto a:       |
|     obligaciones    |     le establece a los |                       |
|                     |     habitantes y los   | ```{=html}            |
| -   Desconocimiento |     mecanismos para    | <!-- -->              |
|     y falta de      |     ejercitar acciones | ```                   |
|     interés por     |     en defensa de la   | -   sus derechos y    |
|     parte de las    |     protección del     |     obligaciones en   |
|     autoridades y   |     ambiente, de sus   |     torno a la        |
|     de la comunidad |     derechos           |     protección del    |
|     regulada        |     subjetivos y       |     ambiente, al uso  |
|     respecto a los  |     colectivos con     |     adecuado de los   |
|     mecanismos de   |     relación al        |     recursos          |
|     participación   |     ambiente y de los  |     naturales         |
|     ciudadana       |     recursos naturales |                       |
|                     |                        | -   importancia de la |
| -   Participación   | -   Capacitación y     |     participación     |
|     ciudadana       |     asesoría respecto  |     ciudadana         |
|     reducida,       |     a las formas de    |     ilustrada y       |
|     carente de      |     organización de la |     responsable en la |
|     interés en el   |     comunidad para     |     gestión           |
|     tema ambiental. |     participar en la   |     ambiental, así    |
|                     |     gestión ambiental  |     como sobre las    |
| ```{=html}          |                        |     formas de         |
| <!-- -->            | ```{=html}             |     participación y   |
| ```                 | <!-- -->               |     mecanismos de que |
| -   *Deficientes    | ```                    |     disponen para     |
|     espacios para   | -   *Ampliar los       |     tales efectos.    |
|     la              |     espacios de        |                       |
|     participación   |     participación      | ```{=html}            |
|     ciudadana*      |     ciudadana a través | <!-- -->              |
|                     |     de la creación y   | ```                   |
| -   *Regulación     |     regulación de      | -   Observatorio de   |
|     exigua,         |     comisiones         |     la Justicia       |
|     deficiente y    |     consultivas        |     Ambiental: ente   |
|     confusa         |     ambientales a      |     de la sociedad    |
|     respecto a la   |     nivel de           |     civil; dedicado   |
|     participación   |     corregimientos*    |     al estudio        |
|     ciudadana en la |                        |     permanente del    |
|     gestión         |                        |     sistema de        |
|     ambiental.*     |                        |     administración de |
|                     |                        |     justicia          |
|                     |                        |     ambiental         |
|                     |                        |                       |
|                     |                        | ```{=html}            |
|                     |                        | <!-- -->              |
|                     |                        | ```                   |
|                     |                        | -   *Proyecto para el |
|                     |                        |     diseño e          |
|                     |                        |     implementación de |
|                     |                        |     una ley especial  |
|                     |                        |     que regule la     |
|                     |                        |     participación     |
|                     |                        |     ciudadana en la   |
|                     |                        |     gestión           |
|                     |                        |     ambiental,        |
|                     |                        |     considerando:*    |
|                     |                        |                       |
|                     |                        | ```{=html}            |
|                     |                        | <!-- -->              |
|                     |                        | ```                   |
|                     |                        | -   *La conformación  |
|                     |                        |     y funcionamiento  |
|                     |                        |     de comisiones     |
|                     |                        |     consultivas       |
|                     |                        |     ambientales de    |
|                     |                        |     corregimiento.*   |
|                     |                        |                       |
|                     |                        | -   *El incremento de |
|                     |                        |     la influencia,    |
|                     |                        |     repercusión o     |
|                     |                        |     importancia de la |
|                     |                        |     participación     |
|                     |                        |     ciudadana en los  |
|                     |                        |     procesos de toma  |
|                     |                        |     de decisión y de  |
|                     |                        |     normalización*    |
|                     |                        |                       |
|                     |                        | -   *Establecimiento  |
|                     |                        |     de incentivos a   |
|                     |                        |     la participación  |
|                     |                        |     ciudadana en la   |
|                     |                        |     gestión           |
|                     |                        |     ambiental.*       |
+---------------------+------------------------+-----------------------+

###  [Respecto a la aplicación de la justicia ambiental]{.smallcaps}

+-----------------------+-----------------------+----------------------+
| **[Hal                | **[Acciones           | **[Mecanismos de     |
| lazgos]{.smallcaps}** | prop                  | ejec                 |
|                       | uestas]{.smallcaps}** | ución]{.smallcaps}** |
+=======================+=======================+======================+
| -   Deficiencias en   | -   Divulgación y     | -   Proyectos de     |
|     la aplicación y   |     capacitación a    |     divulgación y    |
|     cumplimiento de   |     nivel comunitario |     capacitación a   |
|     la normativa      |     respecto a la     |     nivel            |
|     ambiental         |     normativa         |     comunitario,     |
|                       |     ambiental, los    |     desarrollados a  |
| -   Alto costo de los |     derechos y        |     través de ONG's, |
|     litigios          |     obligaciones que  |     fundaciones y    |
|     ambientales       |     le establece a    |     organizaciones   |
|                       |     los habitantes y  |     sin fines de     |
| -   Desconocimiento y |     los mecanismos    |     lucro, para      |
|     falta de interés  |     para ejercitar    |     concienciar a    |
|     por parte de las  |     acciones en       |     las comunidades  |
|     autoridades y de  |     defensa de la     |     respecto a:      |
|     la comunidad      |     protección del    |                      |
|     regulada respecto |     ambiente, de sus  | ```{=html}           |
|     a los mecanismos  |     derechos          | <!-- -->             |
|     de participación  |     subjetivos y      | ```                  |
|     ciudadana         |     colectivos con    | -   sus derechos y   |
|                       |     relación al       |     obligaciones en  |
| -   Uso equivocado    |     ambiente y los    |     torno a la       |
|     del derecho de    |     recursos          |     protección del   |
|     participación     |     naturales         |     ambiente, al uso |
|     ciudadana (muchas |                       |     adecuado de los  |
|     veces se emplea   | -   Capacitación y    |     recursos         |
|     como herramienta  |     asesoría respecto |     naturales        |
|     política y no     |     a las formas de   |                      |
|     como mecanismo    |     organización de   | -   importancia de   |
|     para garantizar   |     la comunidad para |     la participación |
|     la protección y   |     participar en la  |     ciudadana        |
|     conservación      |     gestión ambiental |     ilustrada y      |
|     ambiental y el    |                       |     responsable en   |
|     respeto al        | -   *Iniciar un       |     la gestión       |
|     derecho a un      |     proceso de        |     ambiental, así   |
|     ambiente sano y   |     adecuación de la  |     como sobre las   |
|     libre de          |     legislación penal |     formas de        |
|     contaminación).   |     ambiental.*       |     participación y  |
|                       |                       |     mecanismos de    |
| -   Participación     |                       |     que disponen     |
|     ciudadana         |                       |     para tales       |
|     reducida,         |                       |     efectos.         |
|     superficial,      |                       |                      |
|     carente de        |                       | -   *Aclarar lo      |
|     interés en el     |                       |     relativo a la    |
|     tema ambiental    |                       |     organización     |
|                       |                       |     judicial, tanto  |
| -   *Falta de         |                       |     en el Órgano     |
|     definición        |                       |     Judicial como en |
|     completa de los   |                       |     el Ministerio    |
|     tipos penales     |                       |     Público, de tal  |
|     ambientales y     |                       |     manera que no    |
|     actual dispersión |                       |     existan dudas    |
|     de los            |                       |     acerca de las    |
|     existentes.*      |                       |     competencias     |
|                       |                       |     para el          |
|                       |                       |     conocimiento de  |
|                       |                       |     los procesos     |
|                       |                       |     penales por      |
|                       |                       |     conductas        |
|                       |                       |     lesivas al       |
|                       |                       |     ambiente;*       |
|                       |                       |                      |
|                       |                       | -   *Colaborar en la |
|                       |                       |     iniciativa       |
|                       |                       |     legislativa que  |
|                       |                       |     supone la        |
|                       |                       |     creación de un   |
|                       |                       |     Título adicional |
|                       |                       |     al Código Penal, |
|                       |                       |     en el cual se    |
|                       |                       |     agrupen los      |
|                       |                       |     tipos penales    |
|                       |                       |     ambientales      |
|                       |                       |     dispersos y se   |
|                       |                       |     inserten los que |
|                       |                       |     hagan falta para |
|                       |                       |     procurar una     |
|                       |                       |     respuesta desde  |
|                       |                       |     el marco penal   |
|                       |                       |     adecuada.*       |
+-----------------------+-----------------------+----------------------+

[^1]: Cappelletti y Garth. El acceso a la justicia. La tendencia en el
    movimiento mundial para hacer efectivos los derechos, México, Fondo
    de Cultura Económica, Vol. I, 1978.

[^2]: Dr. RAÚL BRAÑES. "Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible. El
    Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina. Memorias del
    Simposio Judicial realizado en la ciudad de México del 26 al 28 de
    enero de 2000. El Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina:
    Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible". Serie Documentos sobre
    Derecho Ambiental, PNUMA, Oficina regional para América Latina.
    Impreso en México por Gráficos Ram, S.A., México, DF.

[^3]: Ley 41-1998, "General de Ambiente de la República de Panamá",
    artículo 112.

[^4]: Artículo 16 del DE 59-2000, "Por el cual se reglamenta el Capítulo
    II del Título IV de la Ley General de Ambiente de la República de
    Panamá".

[^5]: Aquella cuyo objeto consiste en realizar un acto o en prestar un
    servicio.

[^6]: Ley 41-1998, "General de Ambiente de la República de Panamá",
    artículo 113.

[^7]: Ley 41-1998, "General de Ambiente de la República de Panamá",
    artículo 114.

[^8]: Artículo 2.

[^9]: Corte Suprema de Justicia, Sala III. Fallo del 12 de marzo de
    1993; Registro Judicial de marzo de 1993, Pág. 94.

[^10]: Corte Suprema de Justicia, Sala III, Fallo de 27 de octubre,
    1993, pag. 258-259.

[^11]: Artículo 2.

[^12]: Artículo 2.

[^13]: Ley 41 de 1998, General de Ambiente de la República de Panamá,
    artículo 118.

[^14]: Artículo 225.

[^15]: Artículo 80.

[^16]: Artículo 8.

[^17]: Artículo 1.

[^18]: Artículo 8.

[^19]: Con la aprobación de la Ley 41 de 27 de agosto de 1999, se
    transfiere el servicio de aseso urbano y domiciliario a los
    Municipios de Panamá, San Miguelito y Colón, que antes correspondía
    a la jurisdicción de la Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA). Para
    la prestación de este servicio los distritos de Colón y San
    Miguelito optaron por la concesión a la empresa privada, mientras
    que en Panamá sigue siendo el municipio el administrador del
    servicio a través de la Dirección Municipal de Aseo Urbano y
    Domiciliario (DIMAUD).

[^20]: La Ley 1 de 1998, General del Ambiente, derogó en todas sus
    partes el DE Nº 29 de 1983, que creaba a la CONAMA.

[^21]: Pérez Efraín, Derecho Ambiental. Santa Fe Bogotá. 2001.

[^22]: El Acuerdo Nº 11 de 1996, regula lo relativo a las
    construcciones, adiciones de estructuras, demoliciones y movimientos
    de tierra en el Distrito de Panamá.

[^23]: Litoral, definida por el Decreto Ley 7 de 1998 que crea la AMP,
    es la porción terrestre de la Zona Costera adyacente a la línea de
    más alta marea. La extensión de terrestre depende del uso público
    que se asigne en un programa de manejo costero integral, de acuerdo
    a los criterios tales como: control de desarrollo residencial,
    turísticos, comercial y productivo; protección de especies y hábitat
    sensitivos; protección visual de la línea de la costa, defensa de la
    calidad del agua; y prevención de la erosión y degradación de los
    recursos costeros.

[^24]: Artículo 37 y 38 de la Ley 55 de 1973.

[^25]: Vert. Art. 42 de la Ley 55 de 1973.

[^26]: Art. 32; acápite 11 y 12 de la Ley 1 de 1994.

[^27]: En cuanto a las tasas por servicios técnicos la ANAM, reguló el
    cobro de los mismos mediante la Resolución 01-98.

[^28]: El Artículo 17, acápite 10, de la Ley 106 de 1973, dispone que es
    competencia exclusiva de los Consejos municipales:

    > "\... 10. Crear y mantener empresas y servicios de utilidad
    > pública en especial, agua, luz, teléfonos, gas, transporte,
    > alcantarillado y drenajes; prestar estos, ya sea directamente o en
    > forma de concesión y en este último caso preferentemente mediante
    > licitación pública o mediante acuerdo con otras entidades
    > estatales. También podrán municipalizar los servicios para
    > prestarlos directamente".

[^29]: Ver. Art. 77 de la Ley 106 de 1973.

[^30]: En Ocú las autoridades municipales mediante Resolución Nº 4 de 20
    de marzo de 1981. solicitó al Departamento de RENARE, declarar
    mediante Ley Nacional los Cerros Camarón y Pedregoso, como Áreas de
    Reserva Forestal.

[^31]: La Ley 41 define como área protegida el "área geográfica
    terrestre, costera, marina o lacustre, declarada legalmente para
    satisfacer objetivos de conservación, recreación, educación o
    investigación de los recursos naturales y culturales.

[^32]: La Ley Nº 24 de 1995 "Por la cual se establece la legislación de
    vida silvestre en la República de Panamá y se dictan otras
    disposiciones.

[^33]: ^33^ Ver. Art. 66 de la Ley 41 de 1998.

[^34]: Ver el Artículo 2 de la Ley 44 de 2002 y la Resolución 05-98 22
    de enero de 1998, que reglamenta la Ley 1 de 3 de febrero de 1994.

[^35]: En el contexto de nuestra área de estudio; se presenta el caso de
    que en un mismo distrito concurren hasta mas de dos cuencas, como
    ocurre con el Distrito de Panamá, además de la Cuenca del Canal,
    sobre el Distrito se conforman las cuencas del Río Caimito, Caímito
    y el Río Juan Díaz y Pacora, del Rió Pacora, Rió Chagres, Bayano. En
    el Distrito de Ocú; las cuencas del Río San Pablo, Río Parita, la
    que comprende los Ríos San Pedro, El Río Tonosí, y Río Santa María.
    En David, la Cuenca del Río Chiriquí y por último en los Distritos
    de la Comarca Ngöbe Buglé, la cuenca del Río Calovébora, Río Fonseca
    y entre Chiriquí y Río San Juan; los ríos entre Fonseca y Tabasará;
    Tabasará, San Pablo; entre los ríos Cricamola y Calovébora.

[^36]: Ver la Ley 19 de 1997 "Por la cual se organiza la Autoridad del
    Canal de Panamá".

[^37]: Esta Comisión fue creada mediante la Ley 32 de 1996, "Por la cual
    se modifica las leyes 55 y 109 de 1973 y la Ley 3 de 1988 con la
    finalidad de adoptar medidas que conserven el equilibrio ecológico y
    garanticen el adecuado uso de los recursos minerales, y se dictan
    otras disposiciones.

[^38]: Ver Art. 14 de la Ley 106 de 1973.