Translate the text from Welsh to English.



 
Bore da. Rwy’n falch iawn o’r cyfle i gymryd rhan yn y digwyddiad hwn heddiw. Ga' i ddechrau drwy ddiolch i Ganolfan Llywodraethiant Cymru am drefnu'r drafodaeth hon, ac i bob cyfrannwr sydd wedi gwneud yr ymdrech i fod yma heddiw. Roedd gen i ddiddordeb mawr yng nghyflwyniad Akash ac Aron ar 20 mlynedd o ddatganoli, ac rwy’n edrych ymlaen at wrando ar yr hyn sydd gan y cyfranwyr eraill i’w ddweud yn ystod y bore.   


Mae’n ddwy flynedd ers cyhoeddi ‘Brexit a Datganoli’, un mewn cyfres o bapurau polisi a gyhoeddwyd gan Lywodraeth Cymru, yn adeiladu ar y themâu a amlinellwyd yn wreiddiol yn ‘Diogelu Dyfodol Cymru'. 


‘Brexit a Datganoli’ oedd ein hymateb ni i oblygiadau Brexit i'r setliad datganoli, o ran y berthynas rhwng y llywodraethau a chyfansoddiad y Deyrnas Unedig. 


Ar ôl tair blynedd o wastraffu amser mewn negodiadau di\-ffrwyth ar ran Llywodraeth y DU, rydyn ni'n debygol nawr o wynebu dewis rhwng Brexit heb gytundeb ac aros yn yr Undeb Ewropeaidd. Rydyn ni wedi penderfynu ei bod yn bryd mynd nôl at y bobl. Rydyn ni'n galw ar y Senedd yn San Steffan i ddeddfu ar gyfer refferendwm, a byddwn yn ymgyrchu yn gadarn i aros yn yr Undeb Ewropeaidd.  


Ond p'un a fyddwn ni’n ymadael â'r Undeb Ewropeaidd neu’n aros, mae angen diwygio'r berthynas rhwng y llywodraethau yn sylfaenol ar frys nawr.


Hyd yn oed cyn y refferendwm, roedd y strwythurau rhynglywodraethol yn gwegian, a dweud y lleiaf. Fe ddaeth yn amlwg yn gyflym iawn y byddai penderfyniad y Deyrnas Unedig i ymadael â’r Undeb Ewropeaidd, heb sôn am ganlyniadau hynny, yn ddigon ar ei ben ei hun i olygu bod angen newid yn sylfaenol y ffordd y mae llywodraethau’r Deyrnas Unedig yn cydweithio.   


  

Felly, roedd 'Brexit a Datganoli' yn cyflwyno ein gweledigaeth ar gyfer dyfodol datganoli a chysylltiadau rhynglywodraethol.  Fe wnaethom ni alw am Gyngor Gweinidogion y Deyrnas Unedig, ac am ffordd well o ddatrys anghydfodau. Er mwyn helpu i adeiladu'r strwythurau cadarn ry'n ni'n credu sydd eu hangen, roedden ni'n argymell sefydlu ysgrifenyddiaeth annibynnol, yn seiliedig o bosib ar yr hyn sydd eisoes yn bodoli ar gyfer y Cyngor Prydeinig Gwyddelig. Ac fe wnaethon ni alw am gonfensiwn cyfansoddiadol ar gyfer y Deyrnas Unedig, i ystyried sut y mae angen i gyfansoddiad y Deyrnas Unedig newid. 


Ni oedd y weinyddiaeth gyntaf, a'r unig weinyddiaeth hyd yma, i gyflwyno gweledigaeth ar gyfer llywodraethiant y Deyrnas Unedig yn y dyfodol. Ond rwy'n edrych ymlaen yn eiddgar at weld Llywodraeth yr Alban yn cyhoeddi ei gweledigaeth hithau ar gyfer y berthynas rhwng llywodraethau'r Deyrnas Unedig. 


Pan gyhoeddwyd ‘Brexit a Datganoli’, doedden ni ddim yn honni bod gennym ateb i bopeth – roedd yn ffordd o gychwyn y drafodaeth yr oedd angen ei chael a cheisio dylanwadu arni ar sail egwyddor. Fe ddywedom ni: dyma’r materion ry’n ni’n eu hwynebu yn sgil Brexit, dyma’r rhesymau pam na fydd y peirianwaith rhynglywodraethol sydd gennym ar hyn o bryd yn gweithio mwyach, a dyma ry’n ni’n ei gynnig er mwyn newid pethau. 


Roedd hyn o gymorth i osod y trywydd wrth inni ddatblygu ein syniadau a dechrau ar daith gyfansoddiadol anodd.  


Ddwy flynedd yn ddiweddarach, beth sydd wedi newid? Yr ateb byr yw, dim digon. Wrth inni sefyll yma heddiw, smotyn ar y gorwel yw'r gyrchfan a ddisgrifiwyd gennym ni o hyd. Rwy' am siarad am oblygiadau hynny. Ond, yn gyntaf, gadewch inni gymryd munud neu ddwy i ystyried y camau rydyn ni eisoes wedi eu cymryd hyd yma. 


Hoffwn i ddechrau drwy edrych yn ôl yn fras ar y Bil i Ymadael â'r Undeb Ewropeaidd, a'r Cytundeb Rhynglywodraethol a oedd yn gysylltiedig ag ef. Efallai bod hyn yn hen hanes ym marn rhai. Ond rwy'n meddwl bod hyn yn dangos tueddiadau gwaethaf Llywodraeth y Deyrnas Unedig, yn ogystal â'r hyn y gellir ei gyflawni drwy drafodaethau pwrpasol. 


Y cefndir, fel rydych chi'n cofio mae'n siŵr, oedd y cwestiwn o beth ddylai ddigwydd i'r pwerau hynny a oedd yn dod o fewn cymhwysedd datganoledig ond a oedd hyd yma yn cael eu harfer o fewn fframwaith cyfraith yr UE. Ymateb Llywodraeth y Deyrnas Unedig oedd datblygu a chyflwyno Bil Ymadael â'r Undeb Ewropeaidd a fyddai'n cyfyngu ar ein cymhwysedd deddfwriaethol, gan dybio y dylai’r holl bwerau a fyddai'n dychwelyd o Frwsel aros yn Llundain am gyfnod amhenodol. Aeth Llywodraeth y Deyrnas Unedig ati i ddatblygu a chyflwyno ei bil heb unrhyw drafodaeth ystyrlon â'r gweinyddiaethau datganoledig. O ran agwedd y Deyrnas Unedig tuag at heriau cyfansoddiadol ymadael â'r Undeb Ewropeaidd, doedd pethau ddim yn argoeli’n dda. Cawsom hefyd gipolwg pwysig ar reddf gyfansoddiadol Llywodraeth y Deyrnas Unedig pan fydd yn cael ei rhoi o dan bwysau gan ddigwyddiadau sydd y tu hwnt i'w rheolaeth.


Ond, gan weithio gyda Llywodraeth yr Alban, llwyddwyd i ennill consesiynau mawr, ac ymestyn y pwerau sy'n cael eu harfer gan y sefydliadau datganoledig yn sylweddol. Llwyddwyd i sicrhau rhywfaint o reolaeth i ni dros y ffordd y gallai pwerau ym mhob rhan o'r Deyrnas Unedig gael eu rhewi, gan gynnwys ei gwneud yn ofynnol i ddau Dŷ'r Senedd benderfynu ar wahân os ydynt am drechu gwrthwynebiad y gweinyddiaethau datganoledig. Nid yw'r pwerau hynny wedi cael eu defnyddio, wrth gwrs, ac mae Llywodraeth y DU wedi cadarnhau yn y ddau adroddiad sydd wedi eu cyhoeddi ganddi hyd yma nad oes unrhyw reswm ganddi i'w defnyddio. 


Wrth gwrs, nid oedd pawb yn gytûn bod hwn yn ganlyniad da. O bryd i'w gilydd, ry'n ni'n dal i glywed cyhuddiadau di\-sail, hollol hurt mewn gwirionedd, ein bod ni wedi ildio cryn dipyn o gymhwysedd deddfwriaethol. Y gwir amdani yw ein bod ni wedi symud Llywodraeth y DU o’r sefyllfa gychwynnol lle’r oedd y bil yn ceisio cadw gafael ar yr holl bwerau fyddai’n dychwelyd, i ddeddf nad yw'n gwneud hynny o gwbl. 


Llwyddwyd i ddylanwadu cryn dipyn ar Lywodraeth y Deyrnas Unedig, ond fe wnaethon ni hynny drwy fod yn barod i gyfaddawdu ein hunain hefyd. Pe byddem ni wedi mynnu cael ateb perffaith a fyddai'n rhoi popeth roedden ni'n ei ddymuno i ni, mae'n bosib y byddem wedi gorfod bodloni ar lawer llai yn y pen draw. 


Ac fe lwyddwyd i gyflawni llawer mwy drwy gydweithio â Llywodraeth yr Alban nag y byddai'r un ohonon ni wedi'i gyflawni ar ein pennau ein hunain. Rhaid inni beidio ag anghofio fod cysylltiadau rhynglywodraethol yn golygu mwy na'r cysylltiad rhyngon ni a Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn unig, mae'n golygu'r cysylltiad rhwng y gweinyddiaethau datganoledig hefyd. Ac mae ein perthynas ni â'r Albanwyr mor gryf ag erioed. Er bod ein huchelgeisiau cyfansoddiadol yn wahanol iawn, ry'n ni'n cydweithio'n agos ar amrywiaeth eang o faterion. Rydyn ni'n gwneud hynny drwy ganolbwyntio ar y llawer iawn o faterion sy'n gyffredin rhyngon ni, gan gydnabod y bydd ein llwybrau ni, o bryd i'w gilydd, yn mynd i gyfeiriadau gwahanol. 


Rwy'n gwybod bod ein cynigion ar gyfer diwygio rhynglywodraethol yn synhwyrol ac yn realistig ym marn Llywodraeth yr Alban. Rwy'n rhagweld, felly, pan fyddan nhw'n cyhoeddi eu cynigion nhw yn hwyrach yn yr haf, y bydd yna lawer iawn o dir cyffredin rhyngon ni.


Ond, os ga i droi'n ôl nawr at y Ddeddf Ymadael â'r Undeb Ewropeaidd a'r Cytundeb Rhynglywodraethol – mae digwyddiadau ers hynny wedi dangos bod mwy o werth i'r cytundeb na'r hyn a fwriadwyd yn wreiddiol. Mae wedi bod yn gynsail defnyddiol o ran yr hyn y mae un rhan o Lywodraeth y Deyrnas Unedig wedi cytuno iddo, wrth drafod â rhan arall. Gall y cynnydd sy'n cael ei wneud mewn un set benodol o amgylchiadau fod yn dempled defnyddiol ar gyfer set arall o amgylchiadau, ac yn wir ar gyfer dull cyffredinol o weithio.


Os ystyriwn ni un enghraifft, yn y Ddeddf Gofal Iechyd (Trefniadau'r Ardal Economaidd Ewropeaidd a'r Swistir), llwyddon ni i sicrhau gwelliannau i'r bil a chytundeb rhynglywodraethol, sy'n pennu a diogelu rôl y gweinyddiaethau datganoledig i ddatblygu cytundebau gofal iechyd rhyngwladol, a'r rheoliadau sy'n eu gweithredu. Yn yr un modd, o ran y Bil Amaethyddiaeth, ry'n ni wedi cytuno â Llywodraeth y DU ar gytundeb dwyochrog ynglŷn â dosbarthu cymorth amaethyddol. 


Fe wnaethom ni lwyddo i ddylanwadu'n sylweddol ar safbwynt gwreiddiol Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn y ddau achos, a hynny'n rhannol drwy dynnu ar y cynsail a gafwyd gyda'r Cytundeb Rhynglywodraethol cynharach. Ond – ac mae hwn yn "ond" pwysig, o ystyried y feirniadaeth o ambell du o’r Bil Amaethyddiaeth yn arbennig – fe wnaethon ni gydnabod hefyd y byddai'n rhaid inni gyfaddawdu.


Ry'n ni wedi cael llwyddiannau eraill hefyd. Er enghraifft, ry'n ni wedi sicrhau cytundeb i sefydlu’r hyn sydd i bob pwrpas yn Gyd\-bwyllgor y Gweinidogion ar Fasnach – un o ofynion allweddol ein papur polisi ar fasnach. Yn dilyn pwysau gan Lywodraeth Cymru, sefydlwyd Cyfarfod Pedairochrog o'r Gweinidogion Iechyd. Cynhaliwyd y cyfarfod cyntaf yn gynharach eleni, ac mae cyfarfodydd 'Pedairochrog' tebyg eraill yn cael eu datblygu mewn meysydd eraill. Yn gyffredinol, mae yna arwyddion cadarnhaol bod rhai rhannau o Whitehall o leiaf wedi dechrau 'ei deall hi'.  


Y broblem yw diffyg cysondeb hynny. Hyd yn oed pan fo cysylltiadau yn gadarnhaol ac yn adeiladol, maen nhw'n or\-ddibynnol ar y berthynas rhwng unigolion. Bydd ansawdd y berthynas rhwng unigolion bob amser yn ddimensiwn hanfodol mewn gwleidyddiaeth, ond ar yr un pryd mae hyn yn peri risg mewn adeg o newid.


Mae digon o le i feirniadu’r ffordd y mae Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn ymdrin â'r gweinyddiaethau datganoledig. Ond mae David Lidington, sy'n arwain Llywodraeth y DU ar gysylltiadau cyfansoddiadol â'r gweinyddiaethau datganoledig, bob amser wedi ceisio chwarae rhan gadarnhaol ac adeiladol. Ei ymrwymiad ef i feithrin cysylltiadau sydd i ddiolch, yn rhannol o leiaf, am y cynnydd sydd wedi cael ei weld. 


Ond, mae gweinidogion yn mynd a dod wrth gwrs, ac nid yw system sy'n ddibynnol – hyd yn oed yn rhannol – ar bersonoliaethau unigol ac ar y berthynas rhwng unigolion os yw hi am weithio, yn gadarn nac yn gynaliadwy. A phan fo'r system honno yn ganolog i'r setliad cyfansoddiadol, mae’r seiliau yn ansefydlog iawn. 


Ac mae hynny nawr yn risg go iawn, wrth inni baratoi at benodiad Prif Weinidog a chabinet newydd yn San Steffan – a fydd yn dangos llai o gydymdeimlad o bosibl â phryderon dilys y gweinyddiaethau datganoledig. Dyna pam mae'n bwysig ein bod ni'n adeiladu strwythur llawer cadarnach y gall y llywodraethau ei ddefnyddio fel sylfaen ar gyfer rhyngweithio.  


Dylid seilio cysylltiadau cyfansoddiadol ar strwythurau teg a chadarn ar gyfer gwneud penderfyniadau a datrys anghydfodau, yn hytrach na dibynnu ar berthynas gymodlon.


Mae hyn yn dod â mi at y pellter sydd gennym eto i deithio ar y daith gyfansoddiadol hon. 


Rwy’ am ddarllen darn o baragraff cyntaf y Memorandwm Cyd\-ddealltwriaeth ar ddatganoli, 2013, ry’n ni’n parhau i weithredu oddi tano: this memorandum sets out the understanding of, on the one hand, the United Kingdom Government, and on the other, the devolved administrations of the principles that will underlie relations between them. 


Ar yr un llaw, Llywodraeth y DU, ac ar y llaw arall y gweinyddiaethau datganoledig. Mae hyn yn dangos wrth gwrs bod cyfansoddiad y Deyrnas Unedig \- ac yn wir, y cysyniad o ddatganoli ei hun \- yn seiliedig ar gyfres o sawl perthynas ddwyochrog â Llywodraeth y Deyrnas Unedig. Perthynas lle mae San Steffan a Whitehall ar y brig, a'r gweinyddiaethau datganoledig oddi tanynt yn hytrach na pherthynas gytbwys rhwng pedair senedd a phedair llywodraeth. 


Ar ben hynny, mae’r cywair a ddefnyddir i ddisgrifio'r berthynas braidd yn elyniaethus – hyn ar un llaw, hyn ar y llall – gan awgrymu bod y gweinyddiaethau datganoledig yn greaduriaid newydd, anwadal, y mae angen eu corlannu a’u rheoli! Yn nyddiau cynnar datganoli, efallai y byddai'n hawdd rhagweld nerfusrwydd o'r fath. Ond mae’r gweithrediaethau a’r deddfwrfeydd datganoledig yn rhan annatod o dirwedd Cymru a’r Deyrnas Unedig erbyn hyn. Byddai’n anodd i bobl o dan 40 ddychmygu byd heb ddatganoli, byd lle cafwyd dau ddegawd o fanteision gwirioneddol i bobl Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon.    


Ond mewn sawl ffordd mae agwedd Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn dal i adlewyrchu’r ieithwedd hynod hen ffasiwn honno. Fel y dywedodd Prif Weinidog Cymru yn ei araith i’r Ganolfan Lywodraethiant y mis diwethaf, mae Llywodraeth y Deyrnas Unedig fel pe bai'n dal i deimlo'n ansicr iawn am ddatganoli. Neu’n waeth na hynny, rhyw agwedd os byddwn ni’n ufudd, y bydd Llywodraeth y Deyrnas Unedig allan o garedigrwydd ei chalon yn rhoi rhywfaint o bwerau hunan lywodraethu inni. Datganoli â’r agwedd "byddwch yn ddiolchgar am yr hyn rydych chi'n ei gael". 


Efallai mai dyna pam, 15 mis yn ddiweddarach, nad oes unrhyw gynnydd gwirioneddol i'w adrodd gan yr adolygiad o gysylltiadau rhynglywodraethol a gomisiynwyd gan Brif Weinidog y Deyrnas Unedig a Phrif Weinidogion datganoledig. Mae’r trefniadau a strwythurau presennol, sy’n annigonol, yn parhau, heb unrhyw gytundeb hyd yn oed ar gynllun ar gyfer eu diwygio. Does dim wedi digwydd ynglŷn â’n galwad am Gyngor Gweinidogion, nac am well trefn ar gyfer datrys anghydfodau. Ac mae hynny’n destun siom aruthrol. 


Mae trafodaethau wedi bod ar y gweill wrth gwrs rhwng swyddogion gydol y cyfnod hwn, ac mae’r berthynas wedi bod yn gadarnhaol os nad yn gynhyrchiol. Ry’n ni wedi gweld rhywfaint o gynnydd, er enghraifft, o ran cytuno ar egwyddorion newydd ar gyfer cysylltiadau rhynglywodraethol, y mae Llywodraeth Cymru yn arwain arnyn nhw. Ond dyw hi ddim yn ddigon da nad yw hyn wedi arwain at strwythur gwell ar gyfer gweithio a gwneud penderfyniadau rhynglywodraethol erbyn hyn.


Rwy'n cydnabod nad yw hi'n broses hawdd: mae gan y gwahanol lywodraethau ddyheadau cyfansoddiadol gwahanol. Mae diffyg arweinyddiaeth wleidyddol yng Ngweithrediaeth Gogledd Iwerddon hefyd yn her. Ond all hynny ddim esgusodi’n llwyr y ffaith nad oes dim wedi newid mewn gwirionedd o ran cynnydd sylweddol ac amlwg ar lawr gwlad.


Os ydym am weld cynnydd gwirioneddol, mae angen ymroddiad o’r newydd, ac ymroddiad cryfach, i’r adolygiad gan Weinidogion y Deyrnas Unedig. Bydd rhaid iddyn nhw ymrwymo i’r ffaith y bydd angen i bob ochr gyfaddawdu, a sicrhau y bydd popeth yn agored i’w drafod, fel bod swyddogion ar bob ochr yn teimlo y gallan nhw gymryd rhan yn y trafodaethau manwl sydd eu hangen. 


Ond yn fwy sylfaenol na hynny, mae angen newid agweddau tuag at ddatganoli fel y dywedodd Prif Weinidog Cymru yn ei araith ym mis Mai, a hynny ar sail parch o'r ddwy ochr a chyfranogaeth gyfartal rhwng y gwahanol lywodraethau, yn hytrach na'r datganoli fel "cymwynas" a welir ar hyn o bryd. Os gwnawn ni hynny, bydd gennym siawns o gyflawni’r newid sydd ei angen. 


I wneud hyn, rhaid deall nad yw'r cysyniad o oruchafiaeth y Senedd – man cychwyn confensiynol unrhyw drafodaeth ar gyfansoddiad Prydain – bellach yn addas i'r diben. Caiff y cysyniad ei gyflwyno yn aml fel mater cyfansoddiadol tragwyddol, nad oes modd ei newid, ond nid yw hyn yn wir. Fe gafodd ei greu ganol yr ail ganrif ar bymtheg, a phwy a ŵyr, efallai y bydd yn cael ei ddisodli yn yr unfed ganrif ar hugain? Mae datganoli yn dangos i ni yng Nghymru bod ffynonellau awdurdod yn ymestyn ymhell y tu hwnt i Senedd y Deyrnas Unedig. Ac mae Brexit wedi dangos hynny yn weddol ddramatig, ar draws y Deyrnas Unedig.  Tra byddwn yn parhau i lynu at gysur cyfansoddiadol goruchafiaeth Senedd y Deyrnas Unedig, byddwn yn methu yn ein tasg o ail\-lunio setliad cyfansoddiadol Prydain ar gyfer y 21ain ganrif. 


Neu yr hyn y cyfeiriodd yr Arglwydd Sumption ato yn ei ddarlith Reith yng Nghaerdydd yn ddiweddar, o bosib yn anfwriadol, fel "gwladwriaeth Lloegr".


Gadewch i ni ddweud yn glir, yn ogystal â herio goruchafiaeth Senedd y Deyrnas Unedig, mae Brexit anhrefnus, caotig hefyd yn fygythiad i fodolaeth y Deyrnas Unedig ei hun \- rydyn ni'n gwybod yn iawn beth yw dyheadau cyfansoddiadol Llywodraeth yr Alban, ac mae'n debyg bod Gweinidogion Llywodraeth y Deyrnas Unedig hyd yn oed yn rhagweld posibilrwydd o bleidlais ar ffin Iwerddon pe bai hynny'n digwydd. Yn sicr, gallai Brexit caled ddatgymalu'r Deyrnas Unedig. Ac ni fydd diwygiadau rif y gwlith i gysylltiadau rhynglywodraethol yn gallu lliniaru'r risg honno. 


Ond hyd yn oed os llwyddwn ni, drwy ryw ryfedd wyrth, i adael ar yr 31ain gyda chytundeb, dyna pryd y bydd y straen ar ein hadeiladwaith presennol yn dechrau dangos mewn gwirionedd. 


Felly rwy’ am ddirwyn i ben drwy sôn am yr her fawr nesaf i gysylltiadau rhynglywodraethol.  Mae'r posibilrwydd y byddwn yn ymadael â'r Undeb Ewropeaidd yn creu tensiynau newydd a sylfaenol i'n cyfansoddiad a'r berthynas rhwng llywodraethau, o safbwynt yr hyn sy'n digwydd ar y llwyfan rhyngwladol. Gweithredoedd sy'n bwysicach nag erioed wrth i ni ystyried bywyd y tu allan i strwythurau gwleidyddol yr Undeb Ewropeaidd. 


Bydd datrys y tensiwn hwn yn bwysicach nag erioed wrth i ni symud o negodi telerau ein hymadawiad at negodi ein perthynas yn y dyfodol â'r Undeb Ewropeaidd a'r byd yn ehangach. 


Mae’n hawdd disgrifio beth yw’r broblem: mae llunio cytundebau rhyngwladol sy’n rhwymo mewn cyfraith wedi ei gadw yn ôl, ond mae rhoi cytundebau rhyngwladol ar waith wedi ei ddatganoli.   

   

Ond mae mwy o ddadlau ynghylch sut mae sicrhau bod buddiannau datganoledig yn cael eu cynrychioli’n briodol wrth i’r Deyrnas Unedig geisio meithrin cysylltiadau newydd – gyda’r Undeb Ewropeaidd a thu hwnt.  Yn wir, roedd y ffordd yr oedd Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn bwriadu llunio cytundebau rhyngwladol a fyddai’n effeithio ar gymhwysedd datganoledig, heb gydnabod buddiannau dilys y gweinyddiaethau datganoledig, yn rhan ganolog o’r anghytuno a fu ar y cychwyn rhwng Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y Deyrnas Unedig ynghylch y Ddeddf Gofal Iechyd a’r Bil Amaethyddiaeth fel ei gilydd. 


Gadewch i mi ddweud yn glir. Rhaid i’r gweinyddiaethau datganoledig chwarae rhan lawn wrth negodi ein cysylltiadau rhyngwladol yn y dyfodol. Ein barn ni, gan fabwysiadu iaith Confensiwn Sewel, yw na ddylai Llywodraeth y Deyrnas Unedig fel arfer fwrw ymlaen â safbwynt negodi’r Deyrnas Unedig sy’n effeithio ar gymhwysedd datganoledig oni bai bod hynny wedi ei gytuno ymlaen llaw gyda’r gweinyddiaethau datganoledig. A hyd yn oed pan fydd mater wedi'i gadw yn ôl yn llwyr, mae'n aml yn debygol o effeithio ar agweddau o fywyd sydd wedi'u datganoli, a'r egwyddor yw y dylai Llywodraeth y Deyrnas Unedig geisio cytundeb i symud ymlaen, er ein bod, wrth gwrs, yn derbyn mai Llywodraeth y Deyrnas Unedig fydd yn pennu safbwynt y Deyrnas Unedig ar y materion hynny. 


Ond allwn ni ddim derbyn unrhyw ymgais gan Lywodraeth y Deyrnas Unedig i ddibynnu ar y ffaith bod cysylltiadau rhyngwladol yn fater sydd wedi ei gadw yn ôl fel ffordd o ‘gadw’r gweinyddiaethau datganoledig yn eu bocs’ ar bob cyfle.    


Ar hyn o bryd, mae'r drafodaeth hon rhwng llywodraethau, deddfwyr a'r rhai â diddordeb mewn materion cyfansoddiadol. Ond yn y pen draw bydd y trafodaethau a'r penderfyniadau yn effeithio'n uniongyrchol ar fywydau unigolion. Mae pobl Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon wedi pleidleisio dros weld eu llywodraethau a'u seneddau datganoledig yn gwneud penderfyniadau ar agweddau pwysig o'u bywydau, o fewn undeb ehangach. Rhaid i Lywodraeth y Deyrnas Unedig ddeall mai'r ffordd orau o sicrhau bod yr undeb yn gweithio, ac yn gweithio mewn ffordd well, yw parchu, cefnogi ac yn wir gwella datganoli.


Dyma mae Llywodraeth Cymru wedi'i ddweud yn gyson, a phan fo Llywodraeth y Deyrnas Unedig wedi cydnabod hynny, gallwn weld llwyddiant amlwg. Mae arwyddion cadarnhaol ledled Whitehall fod y geiniog yn dechrau cwympo. Ond mae'r newid mewn arweinyddiaeth wleidyddol a thryblith Brexit yn golygu bod rhaid i ni fod yn fwy effro fyth nawr, a mynd ati'n bendant i bwyso'r achos. 


Wrth roi sylw i'r pwysau mae Brexit wedi'i osod ar ein cyfansoddiad datganoledig, mae Llywodraeth Cymru wedi ceisio arwain y drafodaeth. Ac fe fyddwn yn parhau i wneud hynny wrth i ni geisio llunio cyfres o strwythurau rhynglywodraethol sy'n medru bodloni ystod a graddfa'r heriau sydd ger ein bron heddiw mewn ffordd gywir a chynaliadwy, heriau sydd mewn sawl ffordd ond yn rhagflas o'r rhai y byddwn yn eu hwynebu dros y blynyddoedd i ddod. 


Diolch yn fawr iawn.







Translation:


 
Good morning. I’m really glad to have the opportunity to take part in this event today, and I’d like to start by thanking the Wales Governance Centre for convening this discussion and the other participants who have made the time to be here today. I was very interested in Akash’s and Aron’s presentation on 20 years of devolution, and I look forward to hearing the thoughts of our other contributors as the morning progresses.


It is two years since the publication of ‘Brexit and Devolution’, one of a series of policy papers which we have published, building upon the themes we originally set out in ‘Securing Wales’ Future’.  


‘Brexit and Devolution’ was our response to the implications of Brexit for the devolution settlement, for relations between the governments, and for the constitution of the UK. 


After three wasted years of fruitless and mismanaged negotiations by the UK government, we are likely to be facing a straight choice between a no deal Brexit and remaining in the EU. We have concluded that it’s time to go back to the people. So we are calling on parliament to legislate for a referendum, and we will be unequivocal in backing remain.  


But whether or not we leave the EU, there is now an urgent need for fundamental reform of the relationship between the governments.


Even before the referendum, the intergovernmental structures were creaking, to put it mildly. It quickly became clear that the simple fact of the UK’s decision to leave, let alone the consequences of leaving, would require a step\-change in the ways in which the governments of the UK work together.   

  

So, ‘Brexit and Devolution’ set out our vision for the future of devolution and intergovernmental relations.  We called for a UK Council of Ministers, and for better dispute resolution. In order to help build the more robust structures we say are needed, we recommended an independent secretariat, perhaps based on what already exists for the British Irish Council. And we called for a UK constitutional convention, to address the question of how the UK’s constitution needs to change. We were the first and so far the only administration to set out a vision for the future governance of the UK, although I look forward with interest to the future publication by the Scottish Government of its vision for UK relations. 


When we published ‘Brexit and Devolution’, we didn’t claim to have all the answers – it was as much about initiating the debate that needed to take place and seeking to shape the discussion on a basis of principle. We said: here are the issues we face as a result of Brexit, here are the reasons why the existing intergovernmental machinery simply won’t cut it anymore, and here are our proposals for change.


It has provided us with a route map for our thinking as we have embarked on an arduous constitutional journey. 


Two years on, what’s changed? The short answer is, not enough.   As we stand here today, the destination we described is still a spot on the horizon and I want to talk about the implications of that. But let’s first take a moment to take stock of the steps we have in fact taken so far. 


I want to start by looking back briefly to the EU Withdrawal Act and the intergovernmental agreement which accompanied it. That may seem like old news to some, but I think its history illustrates both the worst tendencies of the UK government, and also what can be achieved by purposeful engagement. 


The background, as you’ll recall, was the question of what ought to happen to those powers which sat within devolved competence but hitherto were exercised within a framework of EU law. The UK government’s response was to develop and introduce an EU Withdrawal Bill which would lock down our legislative competence, based upon an assumption that all powers returning from Brussels should stay in London until some unspecified future time. And it developed and introduced its bill without any meaningful engagement with the devolved administrations. As an early test of the UK Government’s approach to the constitutional challenges of EU exit, this was an inauspicious start \-\- and an important insight into the constitutional instincts of the UK government when under pressure from events beyond its control.


But, working with the Scottish Government, we secured major concessions, significantly extending the powers exercisable by the devolved institutions and building in controls for us over how the powers in all parts of the UK might be frozen, including the requirement for both Houses of Parliament to resolve separately if they are to override the objections of the devolved administrations. Those powers have not actually been used of course, and the UK Government has confirmed in its two published reports to date that it has no reason to use them. 


Of course, not everyone agreed that this was a good outcome, and we still occasionally hear ill\-informed and frankly nonsensical allegations that we gave away vast swathes of devolved competence. The fact is we moved the UK Government from its starting position of a bill which sought to lock down all returning powers, to an act which locks nothing. 


We moved the UK Government a very long way, but we did so by being prepared to compromise ourselves. If we’d have held out for a perfect solution which gave us everything we wanted, we might have ended up with far less. 


And we achieved far more by working with the Scottish Government than either of us could have done acting alone. Indeed, we ought not to forget that intergovernmental relations isn’t just about the UK Government; it’s also about the relationships between the devolved administrations.  And our relationship with the Scots is as strong as it has ever been.  We work closely on a wide range of issues even though our constitutional ambitions are very different – and we do so by focusing on the very many matters on which we have common cause, whilst recognising that, on occasion, our paths will diverge. 


I know the Scottish Government sees our proposals for intergovernmental reform as sensible and realistic, and I anticipate that when they publish their proposals later in the summer, there will be much common ground between us.


But returning to the EU withdrawal act and the intergovernmental agreement \-\-  subsequent developments have demonstrated that its value goes beyond its original purpose. We have drawn upon it as a precedent for what one part of UK Government has agreed, when negotiating with another part. Advances secured in one set of particular circumstances can be a useful template for other circumstances, indeed also for an overarching approach.


To take one example, in the Healthcare (European Economic Area and Switzerland arrangements) Act, we were able to secure bill amendments and an intergovernmental agreement, which establishes and protects the devolved administrations’ role in the development of international healthcare agreements and the regulations which implement them. Similarly, in respect of the Agriculture Bill, we have agreed with the UK Government a bilateral agreement relating to the classification of agricultural support. 


In both cases we were able to move the UK Government significantly from its opening position, and did so in part by drawing on the precedent of the earlier IGA. But – and this is important, given the criticisms in some quarters of the Agriculture Bill in particular – we also recognised that we would need to compromise.


There are other achievements – for example we’ve secured agreement to the establishment of what is in all but name a Joint Ministerial Committee – a JMC for trade – a key demand in our trade policy paper. Following lobbying by the Welsh Government, a Health Ministers’ quadrilateral has been established and met for the first time earlier this year, and similar ‘quads’ are developing in other areas. Overall there are positive signs that at least some parts of Whitehall are starting to ‘get it’. 


The problem is that it is too patchy. And even where relations are positive and constructive, they rely far too heavily on individual relationships. Now the quality of personal interactions is always going to be a crucial dimension in politics, equally, but that poses a risk in times of change.


I am not short of things to criticise the UK Government for, about how it deals with the devolved administrations, but David Lidington, who has lead for the UK Government on constitutional relations with the devolved administrations, has always personally sought to play a positive and constructive role. Where progress has been made, it is in part at least a result of his commitment to maintaining relations.  


But the problem of course is that ministers change, and a system which relies – even in part – on individual personalities and relationships in order to work, is neither robust nor sustainable. And where that system goes to the heart of the constitutional settlement, these are unstable foundations. 


And that is now a very real risk, as we face the prospect of a new Prime Minister, and a new cabinet, perhaps one which is even less sympathetic to the legitimate concerns of the devolved administrations. That’s why it’s so important that we build a far more robust structure around which the governments can interact. 


Constitutional relations should be founded on the rock of fair and robust structures for decision making and dispute resolution, rather than the sands of benign relationships.


And this takes me on to the distance yet left to travel on this constitutional journey we are on.


I want to read you a passage from the very first paragraph of the 2013 devolution Memorandum of Understanding under which we currently operate: this memorandum sets out the understanding of, on the one hand, the United Kingdom Government, and on the other, the devolved administrations of the principles that will underlie relations between them. 


‘on the one hand’ the UK Government, ‘and on the other, the devolved administrations’. This reveals of course that the fundamental premise of the UK constitution, indeed in some way, the underlying logic of the concept of devolution itself is a set of bilateral relationships with the UK Government – vertical relations with Westminster and Whitehall rather than horizontal relations between four parliaments and governments. 


But as well as this, the tone in which that relationship is described is almost adversarial – on the one hand, and on the other \-  the implication is that the devolved administrations are unknown, unpredictable creatures, which need to be corralled and controlled! At the outset of devolution, such nervousness might be all too easily predicted. But the devolved executives and legislatures are settled features of the Welsh and the UK landscape today \- people under 40 can barely imagine a world without devolution, a world which has delivered two decades of tangible benefits to the people of Wales, Scotland and Northern Ireland. 


But in many ways the UK Government’s approach still reflects that very dated language: as the First Minister suggested in his speech to the Institute for Government last month, the UK Government seems still to have a profound ambivalence about devolution. Or worse, an attitude that if we behave ourselves, the UK Government will out of the goodness of its heart, allow us some limited powers of self\-government. A “get what you’re given” type of devolution.


Perhaps that is a reason why, after 15 months, the review of intergovernmental relations commissioned by the Prime Minister and First Ministers, still has no concrete progress to report. The existing, inadequate arrangements and structures remain, without even an agreed plan for how they might be reformed. No progress has been made in respect of our call for a Council of Ministers, or for a better system for dispute resolution. And that is deeply disappointing.


Discussions between officials have of course been underway throughout that time, and relations are positive if not so far hugely productive. There has been aspects of progress, for example on agreeing new principles for intergovernmental relations, on which the Welsh Government leads.  But it is just not good enough that this has not lead to a better structure for intergovernmental working and decision making by now.


I acknowledge that it is not an easy process: the constitutional aspirations of the governments involved are different. And the absence of political leadership for the Northern Ireland executive creates a further challenge. But none of that can fully excuse the fact that – in terms of concrete, demonstrable progress on the ground – nothing has actually changed.


If we are to see real progress, we need to see a renewed and strengthened commitment from UK Ministers to the review. We need an undertaking that compromise will be needed on all sides, and that nothing should be kept off the table, so that officials on all sides feel properly empowered to engage in the detailed discussions needed. 


But more fundamentally, we need to see the change in attitude towards devolution for which the First Minister argued in his speech in May, based on mutual respect and parity of esteem and participation between the various governments, rather than the “grace and favour” devolution we currently have.  In that way, we would have a chance of delivering the change we need to see. 


And this requires an understanding that the concept of the supremacy of Parliament – the conventional point of embarkation for any discussions of the British constitution – is no longer fit for purpose. This of course is not the eternal, immutable constitutional verity that it is often presented as. Created in the mid\-seventeenth century, perhaps it will be replaced in the twenty first? Devolution tells us in Wales that the sources of authority extend way beyond Parliament. And Brexit has illustrated that rather dramatically, right across the UK.  Whilst we continue to cling to the constitutional comfort blanket of Parliamentary supremacy, we will fail in the task of reimagining for the 21st century, the British constitutional settlement. 


Or what Lord Sumption in giving his recent Reith lecture in Cardiff referred to, perhaps inadvertently, as the “English state”.


But let us be clear, far from simply presenting a challenge to Parliamentary supremacy, Brexit, if it takes the form of a disorderly, chaotic exit from the EU is also an existential threat to the United Kingdom itself – we know clearly the constitutional aspirations of the Scottish Government, and even UK Government Ministers are apparently anticipating the possibility of an Irish border poll in that scenario. A hard Brexit is certainly capable of dismantling the Union.  And no amount of reform to intergovernmental relations can mitigate that risk. 


But even if by some chance we do leave on 31st with a deal, the point of our departure is actually when the strains on our existing architecture will really start to take their toll.


So I want to conclude by talking about the next big challenge for intergovernmental relations. The prospect of departure from the EU is creating a new and fundamental tension for our constitution and the relationships between governments, in respect of actions on the international plane. Actions which are looming ever larger as we contemplate a life outside the political structures of the EU. 


Resolution of this tension will become ever more pressing as we move from the negotiation of the terms of our departure, and into the negotiation of our future relationship with the EU, and the wider world. 


The problem can be simply described: entering into legally binding international agreements is reserved, but the implementation of those international agreements is often devolved.   

   

But the question of how we then ensure that devolved interests are properly represented as the UK seeks to forge new relationships – with the EU and beyond – is more contested. Indeed, the core of the initial disagreements between the Welsh Government and the UK Government on both the Healthcare Act and the Agriculture Bill was how the UK Government proposed to make international agreements which would impact on devolved competence and set out to do so without acknowledging the legitimate interests of the devolved administrations.


Let me be clear.  In future, the devolved administrations must be fully involved in negotiating our international relations. Our view, adopting the language of the Sewel convention, is that the UK Government should not normally proceed with a UK negotiating position which impacts upon devolved competence, unless it has been agreed with the devolved administrations. And even when a matter is fully reserved, often it is likely to have some impact on aspects of life within devolved competence and the principle even there should be that the UK Government should seek to proceed by agreement, though we accept of course that in those matters, the UK Government will ultimately set the UK line. 


What we will not accept is any attempt by the UK Government to fall back on the international relations reservation as a catch\-all way of ‘keeping the devolved administrations in their box’.  


At the moment, this is a discussion between governments, between legislators and those with an interest in constitutional affairs. But ultimately these discussions and decisions will be felt directly in the lives of individuals. People in Wales, Scotland and Northern Ireland have voted for decisions on important aspects of their lives to be taken by their devolved governments and parliaments, within a wider union. And the United Kingdom Government needs to understand that the best way to ensure that the union works, and works better, is to respect, support and indeed enhance devolution.


That is the case we in the Welsh Government consistently make and where the UK Government has recognised that, there are successes to which we can point. There are signs across Whitehall that the penny is beginning to drop, but a change of political leadership and the upheaval of Brexit requires us all to be even more vigilant now, and to be purposeful in pressing the case. 


In addressing the pressures that Brexit has brought to bear on our devolved constitution, the Welsh Government has sought to lead the debate. And we will continue to do so as we seek to forge a set of intergovernmental structures that are capable properly and sustainably, of meeting the breadth and scale of the challenges which lie before us today, and which in so many ways, are only an earnest of those which we will face in the years ahead. 


Diolch yn fawr iawn.