10. schôdza NR SR - 9.deň - B. popoludní
Dátum: 2016-10-27
Poslanec: Kresák, Peter (MOST-HÍD)
Druh vystúpenia: Vystúpenie v rozprave

140. Vážený pán predsedajúci, vážené dámy a páni, musím sa priznať hneď na začiatku, že stojím pred, stojím pred veľkou dilemou. Tá dilema je, samozrejme, v prvom rade tvorená tým, že viem, v akom dlhom slede rokuje Národná rada, viem, že ste všetci unavení a už by ste asi najradšej ukončili rokovanie. Na druhej strane, ale tá moja dilema je daná aj tým, že ako právnik pociťujem vysokú mieru pokory v prípadoch, keď sa má otvoriť základný zákon Slovenskej republiky a tú mieru pokory chcem vyjadriť alebo potrebujem za potrebné vyjadriť, (rečník si odkašľal) pardon, aj pár slovami, ktoré sa dotýkajú predloženého návrhu zákona. Predkladatelia, ako sám vlastne zástupca uviedol, predložili pomerne jednoduchú novelu, ktorá pozostáva zo zníženia kvóra, ktoré je vyžadované pre platnosť referenda v Slovenskej republike. Samozrejme, možno by bolo treba začať s tým, že priama demokracia v Slovenskej republike bola založená vlastne samotným textom ústavy, teda v druhom dieli piatej hlavy, ktorá má názov Moc zákonodarná, nájdeme vlastne oddiel referendum a treba tiež povedať, že pri formulovaní obsahu tohto oddielu bol ústavodarca v tom čase pomerne, pomerne strohý a skromný a výsledkom toho je skutočnosť, že, a to musím teraz zvýrazniť na tomto mieste, že predmet priamej demokracie, ak volíme v celoštátnom referende, sa stal od prakticky svojho teoretického zakotvenia v ústave predmetom sváru, sporov a rozličných výkladov a vlastne tieto sváry a spory a diskusie neboli ukončené dodnes. Musím ale povedať, že tie sváry a spory, tie vôbec, vôbec sa netýkali toho kvóra, ktoré je potrebné na to, aby referendum bolo platné, ale celého radu ďalších významných otázok. Na niektoré, z ktorých, ďakujem pekne (rečník reagoval na jemu prinesený pohár s minerálkou) by som chcel veľmi stručne upozorniť. Teda budem sa snažiť skracovať svoj príspevok na fakt nevyhnutnú, nevyhnutnú mieru, aby som vás zbytočne nezaťažoval, ale na druhej strane hovorím, tá moja, azda tá profesionálna česť mi nedovolí, aby som niektoré veci, na niektoré veci vás neupozornil. Ak by som začal iba numericky, tak možno veľmi povrchne a rýchlo skonštatujem, čo asi všetci viete, že doposiaľ sa na území Slovenskej republiky konalo osem referend, z toho jedno bolo neskôr vyhlásené Ústavným súdom za neplatné. Ale keby sme sa pozreli, ja tu mám presné čísla, ale s tým vás nebudem zdržovať, na tie kvóra, ktoré sa, ktoré boli pri jednotlivých referendách, tak musím povedať, že okrem toho jedného, ktoré bolo platné, kde to kvórum vlastne presiahlo tých požadovaných 50 %, ak by sme sa pozreli na tú požiadavku 30 %, tak z tých ôsmich by boli prešli ešte iba dve. Chcem tým len veľmi stručne povedať, je to samozrejme, je to absolútne zjednodušenie, čo si uvedomujem, že ak by sme teda prijali túto úpravu, tak vlastne ten stav by sa veľmi neposunul, pretože hovorím, ďalších päť referend by bolo takisto, takisto neplatných. Ale hovorím ešte raz. V právnej teórii a len v praxi toto, to číslo 50 % nespôsobuje problém a musím povedať a poukázať na otázky, ktoré ten problém vážne spôsobujú a hovorím to aj preto, že ak by sme chceli, a možno to je z mojej strany istý apel na Národnú radu ako celok, tak potom by sme mali seriózne otvoriť najprv odbornú diskusiu, odbornú a politickú diskusiu na tom, o tej otázke, aké referendum vlastne na Slovensku chceme. A museli by sme podstatným spôsobom precizovať obsah druhého oddielu piatej hlavy Ústavy Slovenskej republiky, lebo pokúsim sa vám preukázať, že ten súčasný text ozaj spôsobuje problémy a v prípade teda väčšieho počtu platných referend by spôsobil ešte oveľa závažnejšie problémy, než je iba tá teoretická diskusia. Ktoré sú to teda z toho môjho pohľadu dnes tie významnejšie otázky, ktoré by bolo treba riešiť? Samozrejme, musíme znova poukázať, že ak by sa našla politická vôľa, tak na riešenie tohto problému bude potrebných 90 hlasov. Čo je ale už potom skôr otázka aj na vedenie parlamentu, či by išiel touto cestou, začal organizovať nejakú diskusiu. Je to na politických stranách a je to nakoniec potom na nás všetkých, či dokážeme sa prípadne s navrhovanými zmenami stotožniť. V zásade najväčší, jeden z najväčších problémov predstavuje obsah článku 93 odsek 2 ústavy. A ten, práve tento článok sa zaoberá tým, že aký je vlastne charakter a aký charakter majú výsledky referenda, ktoré sú prijaté občanmi. A to je práve ten problém, na ktorý, žiaľ, navrhovatelia vôbec nepoukazujú, ktorý vôbec neriešia a ktorého obchádzanie je tým skrytým, tou skrytou časovanou bombou, ktorá tiká v našom ústavnom systéme. Tá prvá otázka, ktorá súvisí s nejasnou formuláciou ústavného textu, je otázka prípustnosti referenda v súvislosti so zasahovaním do riadneho volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky. Možno si pamätáte, možno nie, ale boli v podstate už pokusy o vyhlásenie dvoch referend, kde vlastne občania mali odpovedať na otázku, že či ste za to, aby funkčné obdobie teda Národnej rady, xy, neni podstatné ktoré, sa ukončilo vtedy a vtedy a aby proste sa konali nové voľby. Samozrejme tu vzniká jeden problém. Ten problém je daný tým, že vlastne my stále nevieme odpovedať na otázku, aký charakter má výsledok referenda? Je to právna norma? Je to žiadosť občana na Národnú radu, aby niečo urobila? Čo to vlastne je? Ďalšia samozrejme otázka už súvisí teda s tými platnými, s platnou odpoveďou občanov na danú referendovú otázku, ale ten problém vzniká v iných súvislostiach. Ústavný text hovorí, že platné, vlastne, že Národná rada vyhlási výsledky referenda samozrejme rovnako ako zákon, nehovorí podrobne, že čo to vlastne znamená, ale zároveň, zároveň hovorí o tom, že vyhlási vlastne výsledky prijatej otázky, prijatej otázky. A to je ďalší problém, ku ktorému sa musím trošička podrobnejšie venovať v svojom, teda hovorím veľmi, veľmi skrátenom, skrátenom príspevku. Teda tá prvá otázka, ktorú som naznačil, to je vlastne otázka, ktorá vyplýva zo vzťahu toho článku 93 odsek 2, zo vzťahu k článku 73 odsek 3, ktorý hovorí práve o tom, že poslanci sú zástupcovia občanov a že svoj mandát vykonávajú osobne a podľa svojho vedomia a svedomia a nie sú viazaní príkazmi. Ja som mal a mám prichystaný vlastne výber judikatúry Ústavného súdu k tejto problematike a musím povedať, že aj samotný Ústavný súd judikoval v odôvodneniach rozhodnutí, ktoré sa týkali problematiky referenda, veľmi rôzne. Tie odôvodnenia sú často veľmi rozporuplné a absolútne nie sú jednoznačné, pretože keď na jednej strane trebárs Ústavný súd hovorí, že výsledky referenda majú mať povahu právnej normy, ale nehovorí akej, naň zároveň jedným dychom konštatuje aj v tom istom odôvodnení, že ale je tu práve ten problém s tým, ako narábať s tou otázkou, ktorá sa obracia na Národnú radu. To nemôže byť predsa právna norma, keď zároveň podľa toho článku 73 majú poslanci ten nezávislý mandát a nie sú viazaní príkazmi. Treba povedať, že veľká časť z doposiaľ položených otázok v referende mala práve charakter vyslovenie požiadavky na budúcu legislatívnu činnosť Národnej rady a teda na rozhodnutie jej poslancov. Po viacerých prípadoch, ako som už spomínal, poslanci žiadali napríklad prijatie ústavného, teda občania žiadali v referende alebo bola im postavená tak otázka, prijatie ústavného zákona, na ktorý je dokonca potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny. Musí ti tam vzniknúť otázka: Aký charakter má prípadné prijatie referendovej otázky, v ktorej občania žiadajú alebo obracajú sa na Národnú radu s tým, aby o niečom rozhodla dokonca trojpätinovou väčšinou? Nebudem teraz hľadať odpoveď na túto otázku, ale iba na to upozorňujem, že toto je skutočne jeden z veľkých problémov. Ďalší dôvod, ktorý spôsobuje súčasná úprava, je vlastne úprava, ktorá hovorí o tom fakultatívnom referende. Samozrejme, nechcem teraz hovoriť o tom obligatórnom, k tomu sa musí schvaľovať jedine jedna otázka, a to je vstup alebo výstup do štátneho zväzku. Hovorím o tom fakultatívnom, teda ktoré sa môže týkať závažných otázok verejného života a nemôže sa dotýkať, nesmie zasahovať do základných práv a slobôd občanov. Treba povedať, že tá súčasná úprava takisto nedokáže v tom texte, ktorý je, zabrániť tomu, aby sa v niektorých referendách nekládli otázky, ktoré v prípade svojho schválenia môžu spôsobiť závažný problém v aplikačnej praxi. Uvediem iba jeden príklad. Bolo navrhnuté referendum, ktoré sa konalo práve toho 7. februára 2015, to je to referendum, ktoré sa dotýkalo, vlastne pôvodne to boli štyri otázky, potom na základe rozhodnutia prezidenta Ústavný súd povedal, že budú iba otázky tri, pretože jedna nezodpovedá ústave, ale tá jedna otázka znela: Súhlasíte s tým, aby školy nemohli vyžadovať účasť detí na vyučovaní v oblasti sexuálneho správania či eutanázie, ak ich rodičia alebo deti samé nesúhlasia s obsahom vyučovania? Keď sa zamyslíte nad znením tej otázky, ktorá bola v referende, ktoré našťastie, ja poviem, nebolo platné, ak by to referendum bolo platné a mali by sme naložiť so zmyslom tejto otázky, tak potom máme obrovský problém. Ten problém by vznikal v súvislosti samozrejme s chápaním a s výkladom tej otázky. Môžu napríklad maloleté deti rozhodovať o obsahu svojho vzdelávania? To bolo v tej otázke. Čo v prípade, ak by sa stanovisko rodičov a dieťaťa odlišovalo? S akou formou nesúhlasu rodičov alebo dieťaťa by sa mali prijímať želateľné následky? Čiže postavenie otázky, samozrejme, je strašne dôležité, ale ústava nerieši, ústava iba hovorí a vykonávací predpis hovorí, že otázka má dať možnosť odpovedať jednoznačne áno alebo nie, ale čo v prípade, keď sa postaví otázka, ktorá aj v prípade jednoznačnej kladnej alebo zápornej odpovede vyvolala tie následné problémy, právne problémy, ktoré som spomínal? Ďalší dôvod, ktorý podľa súčasnej ústavnej úpravy volá po veľkej obozretnosti pri priznávaní výsledkom platného referenda charakter všeobecne záväzného pravidla správania sa, či všeobecne záväznej normy, tá vlastne vychádza z toho, že aj v minulosti sa na Slovensku uskutočnilo, ja poviem teraz ale, že našťastie neplatných niekoľko referend, ktoré boli s veľkou pravdepodobnosťou v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky alebo s medzinárodnými zmluvami. Bolo to predtým, ako získal prezident Slovenskej republiky tú možnosť obrátiť sa na Ústavný súd ešte pred vyhlásením referenda. Práve tá možnosť, ktorú sme dali v roku 2001 prezidentovi, ona do istej miery odstraňuje, odstraňuje toto riziko, že pôjde do referenda aj otázka, ktorá vlastne nebola posúdená Ústavným súdom. Len stále je tu asi jeden problém. Je tu, samozrejme, v texte fakultatívna možnosť "nie musí, ale môže" a jednak musím povedať, že aj je tam tá absencia odkazu na medzinárodné zmluvy o ľudských právach a slobodách a teda je tu stále možnosť, aby došlo k situácii, že bude vlastne vyhlásené referendum o otázke, ktorá bude v rozpore trebárs s medzinárodnými zmluvami o základných právach a slobodách. Vzniká tiež otázka, či je správne vôbec presadzovať, aby sa k platným, s každým platným výsledkom referenda spájal vznik všeobecne záväznej právnej normy. Pretože musíme sa pýtať, ako som už zvýraznil, aká právna norma by nakoniec mala vzniknúť v prípade, ak by väčšina občanov v referende rozhodla, že je za to, aby poslanci prijali ústavný zákon a upravili otázku x alebo otázku y. A tieto otázky teda už sme mali v niekoľkých referendách. Samozrejme otázka by mohla vzniknúť aj v súvislosti s tým podstatným referendom, aká právna norma by vznikla, ak by občania v dostatočnom počte odpovedali na otázku, či súhlasia s tým, aby sa párom alebo skupinám osôb rovnakého pohlavia, aby týmto nebolo umožnené teda osvojenie si detí, adopcia a ich následná, následná výchova. Opäť to neni teraz o matérii tej otázky, to je iba o jej formulácii a o zamýšľaní sa o tom, či vlastne my vieme vyriešiť problém, čo znamená výsledok referenda u nás a aký má charakter. Samozrejme, ten veľký právny problém vyplýva z textu aj ďalšieho ústavného ustanovenia, ktoré by bolo potrebné zmeniť, a to je formulácia, podľa ktorého to je čl. 98 druhý odsek, podľa ktorého je Národná rada povinná vyhlásiť návrhy prijaté v referende rovnako ako zákon. A tu je treba veľmi pozorne čítať ten text a uvedomiť si, čo ten text znamená. Národná rada je povinná vyhlásiť návrhy prijaté v referende rovnako ako zákon. V niektorých svojich uzneseniach použil aj toto ustanovenie Ústavný súd, ako istú, ako akúsi barličku k tomu, aby vlastne podporil ten charakter všeobecne záväzného právneho predpisu výsledku referenda, teda aby výsledok referenda mal charakter akejsi právnej normy. Nikdy však ale Ústavný súd nepovedal, že akej. Problém je ale v tom, že práve tento článok ústavy, ešte raz ho zopakujem – Národná rada je povinná vyhlásiť výsledky, vyhlásiť návrhy prijaté v referende rovnako ako zákon – Ústavný súd tento text interpretoval ako normu materiálneho práva. Ako materiálnu právnu normu, ktorá prináša, priznáva výsledkom referenda charakter formálneho prameňa práva, a to je zásadný problém. S tým sa ozaj nedá súhlasiť, pretože táto norma je normou procesnou, ktorá hovorí iba o tom, že vlastne výsledky referenda sa vyhlasujú rovnakým spôsobom ako zákon, čo znamená, že vlastne Národná rada – a tak sa aj udialo, keď bolo platné referendum – vyhlásila tie výsledky v Zbierke zákonov. Ale, samozrejme, potom následne pre právnika sa musí otvoriť otázka: má charakter publikovania niečoho v Zbierke zákonov alebo dávať to publikovanie tej norme alebo tomu konštatovaniu, alebo tomu aktu charakter všeobecne záväznej právnej normy? A tu zas veľmi krátky pohľad do zákona o Zbierke zákonov dáva odpoveď, že nie, neni to tak. Pretože v Zbierke zákonov sa publikuje množstvo vecí, ktoré nie sú všeobecne záväzným predpisom a preto teda celý rad iných aktov a preto ostáva otvoreným ten, otvoreným, stále otvoreným ten vážny ústavný problém, čo sú vlastne výsledky referenda. A blížim sa k záveru a ešte poukážem na ďalší, musím povedať ústavný nezmysel, pretože čl. 98 ods. 2, ako som už povedal, zaväzuje Národnú radu Slovenskej republiky vyhlásiť rovnako ako zákon iba, iba zvýrazňujem, návrhy prijaté v referende. Iba návrhy prijaté v referende. A tu je paradoxne opäť otvorený ďalší vážny ústavný problém, pretože gramatickým a logickým výsledkom vlastne výkladom musíme dôjsť k názoru, že tento text zmocňuje Národnú radu vyhlásiť ako zákon iba tie návrhy, ku ktorým občania príslušným spôsobom vyjadrili svoj kladný názor. Teda návrhy prijaté v referende. Iba tie by sa mali považovať možno za všeobecne záväzné pravidlo správania sa. Lenže paradoxne, keďže ako som už spomínal, v zmysle aj vykonávacieho predpisu otázka v referende má byť taká, že umožní jednoznačnú odpoveď – áno alebo nie – musíme očakávať aj situáciu, keď občania v platnom referende sa vyslovia „nie“ k položenej otázke. Čiže oni vlastne neprijmú tú otázku, ktorá bude položená v referende, nevyjadria k nej kladný názor. Ako potom naložiť s takýmto výsledkom referenda? Na to ústava nedáva odpoveď. Praktický príklad, predstavte si, že vyhlásim, vyhlási, trebárs petícia občanov vyhlási referendum, ktoré bude mať veľmi jednoduchú otázku a ktorá sa nebude dotýkať ľudských práv: „Ste za to, aby sa rýchlosť na diaľniciach zvýšila na 180 km za hodinu?“ Myslím si, že také by bolo možné. A teraz si predstavme, že v referende by sa zúčastnil dostatočný počet voličov, občanov a títo by povedali nie, nie sme za to. Teda návrh by v referende nebol prijatý. Možno interpretovať text ústavy tak, že aj návrh neprijatý v referende je možné, možno tento návrh zaväzuje Národnú radu na publikovanie v Zbierke zákonov? Bojím sa, že musím konštatovať, že to tak asi nie je. Čo povedať na záver? Vážené pani poslankyne, páni poslanci, vo svojom vystúpení som sa, a musím povedať veľmi skráteným vystúpením som sa pokúsil poukázať na viaceré nejasnosti, ktoré sa týkajú charakteru a výsledkov práve fakultatívneho referenda podľa čl. 93 ods. 2 ústavy, referenda, ktoré je otvorené práve daným poslaneckým návrhom novely ústavy. Súčasný problém teda podľa môjho názoru skutočne zďaleka nespočíva v tom, či na platnosť výsledkov referenda bude potrebných 50 % alebo 30 % hlasov oprávnených voličov, tak ako v navrhujú predkladatelia. Ale ten náš problém a vlastne problém všetkých občanov Slovenskej republiky spočíva v tom, že ten druhý oddiel piatej hlavy je strašne nepresný a neumožňuje dávať jednoznačnú odpoveď na to, aké vlastne referendum máme v Slovenskej republike. Preto som presvedčený, ako som už spomínal, že je potrebné na pôde Národnej rady otvoriť diskusiu, ktorá by viedla k skvalitneniu celého ústavného textu a tiež som presvedčený, že nie je správne otvárať iba jednotlivé otázky, ktoré práve naopak dávajú väčšiu šancu tomu, aby boli referendá platné, ale ktorých následkom budú obrovské ústavné problémy a hádky nielen v Národnej rade, ale aj možno medzi jednotlivými zložkami moci. Takže, vážené dámy a páni, tento môj veľmi skrátený príspevok zakončím tým, že ten cieľ, ktorý by mal byť vlastne cieľom nás všetkých, a to dať veľmi jednoznačnú odpoveď, aký je charakter priamej demokracie v Slovenskej republike na celoštátnej úrovni, pretože ináč rovnaký problém existuje na miestnej úrovni, ale to by som už presiahol teda obsah samotného predloženého návrhu. Naším cieľom by teda malo byť skutočne zamyslieť sa, akou cestou chceme ísť, či chceme mať referendum, ktorý má poradný charakter pre zákonodarný zbor, či chceme mať referendum, ktoré bude mať charakter vlastne, alebo ktorého výsledkom bude všeobecne záväzný predpis, ale potom si musíme aj povedať, ako majú vyzerať otázky, alebo si treba povedať, či to referendum má byť trebárs abrogatívne, má schvaľovať normy, má sa vyjadrovať k prijatým zákonom. Tých otázok je strašne veľa, ale vyžadujú si dlhšiu odbornú a politickú diskusiu. Nemôžem teda súhlasiť, aby sme išli cestou jednoduchých parciálnych návrhov, ktoré skutočne iba tú súčasnú situáciu, musím povedať, iba zhoršia. Ďakujem za vašu pozornosť a ospravedlňujem sa, ak som vám veľa času ubral. (Potlesk.)