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Décision n° 2025-876 (DC) du 2025-03-20 — Loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture
Solution : Non conformité partielle
qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.45. En application de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme, dans les communes littorales et celles qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées, sous certaines conditions, en discontinuité de l’urbanisation. Ces opérations ne peuvent toutefois être autorisées qu’en dehors des espaces proches du rivage, à l’exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. 46. Les dispositions contestées prévoient que cette dernière restriction ne s’applique pas aux « communes insulaires métropolitaines ». 47. Il en résulte que, dans ces communes, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles peuvent être autorisées dans les espaces proches du rivage alors que, dans les autres communes, seules les constructions et installations nécessaires aux cultures marines peuvent y être autorisées. 48. Il ressort des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a souhaité favoriser le développement de l’agriculture dans des territoires insulaires soumis à des restrictions de construction à proximité du rivage.49. Toutefois, en se bornant à faire référence
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aux « communes insulaires métropolitaines », sans définir ce que recouvre cette catégorie, ces dispositions ne permettent pas de déterminer si la dérogation qu’elles prévoient s’applique aux seules communes dépourvues de lien permanent avec le continent ou si elle est également applicable aux communes dont une partie seulement du territoire est insulaire. En outre, ces communes ne se distinguent pas nécessairement des autres communes littorales ou des communes d’outre-mer auxquelles s’appliquent les restrictions prévues par l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme.50. Ainsi, les dispositions contestées instituent une différence de traitement qui ne repose ni sur une différence de situation ni sur un motif d’intérêt général en rapport direct avec l’objet de la loi. 51. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, l’article 4 est contraire à la Constitution.- Sur la place de l’article 5 : 52. L’article 5 modifie l’article 410-1 du code pénal afin de préciser que les éléments essentiels du potentiel économique de la nation, au sens du titre Ier du livre IV du code pénal relatif aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, comprennent notamment son potentiel agricole.53. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place dans la loi au motif qu’elles auraient été introduites en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution. 54. Introduites en première lecture, ces dispositions ne
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peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles, précitées, de l’article 1er du projet de loi initial visant à faire de la souveraineté alimentaire un objectif des politiques publiques contribuant notamment à la défense des intérêts fondamentaux de la nation. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.55. Il en résulte que l’article 5 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 31 : 56. Le b du 3° de l’article 31 modifie l’article L. 415-3 du code de l’environnement afin d’instituer des présomptions d’absence d’intention applicables au délit d’atteinte aux espèces protégées, à leurs habitats naturels ou à des sites d’intérêt géologique.57. Les députés requérants font d’abord valoir, d’une part, qu’en prévoyant que tout individu répondant à l’exécution d’une obligation légale ou réglementaire ou à une prescription administrative est présumé ne pas avoir commis les faits intentionnellement, le législateur n’aurait pas déterminé le champ d’application de la loi pénale en des termes suffisamment clairs et précis et aurait, ce faisant, confié à d’autres autorités le soin de fixer des règles dont la détermination n’a été confiée par la Constitution qu’à la loi. Ils soutiennent, d’autre part, que la présomption de non-intentionnalité instituée au bénéfice des exploitants forestiers serait rédigée en des termes trop imprécis et
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ambigus pour permettre aux justiciables de prévoir dans quelles conditions elle leur serait appliquée. Il en résulterait une méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines. Ils considèrent en outre que ces dispositions institueraient une différence de traitement injustifiée entre les personnes en bénéficiant et les autres, en méconnaissance du principe d’égalité devant la loi. 58. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». 59. Aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant … la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ». 60. Le législateur tient de l’article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l’article 8 de la Déclaration de 1789, l’obligation de fixer lui-même le champ d’application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire.. En ce qui concerne la première présomption de non-intentionnalité :61. En application de l’article L. 415-3 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de la loi déférée, le fait, commis de manière intentionnelle ou par négligence grave, de porter certaines atteintes à la conservation d’espèces animales non
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domestiques, à la conservation d’espèces végétales non cultivées, à la conservation d’habitats naturels ou à des sites d’intérêt géologique est puni de trois ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende. 62. Les dispositions contestées prévoient que de tels faits sont réputés n’avoir pas été commis de manière intentionnelle lorsqu’ils répondent à l’exécution d’une obligation légale ou réglementaire ou à des prescriptions prévues par une autorisation administrative. 63. Toutefois, si le législateur a institué une présomption simple qui peut être renversée, il n’a pas déterminé la nature de l’obligation légale ou réglementaire dont l’exécution permet à l’intéressé de bénéficier d’une telle présomption ni précisé le lien qui doit être établi entre cette obligation et les faits reprochés. 64. En outre, en se bornant à prévoir que cette présomption s’appliquerait également lorsque les faits répondent à une prescription prévue par une autorisation administrative, sans autre précision, le législateur a fait dépendre le champ d’application de la loi pénale d’une décision administrative. 65. Dès lors, les dispositions contestées méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief, le deuxième alinéa du b du 3° de l’article 31 est contraire à la Constitution. . En ce qui concerne la seconde présomption de non-intentionnalité :66. Les dispositions contestées prévoient que « Sont également réputés n’avoir
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pas été commis de manière intentionnelle les faits prévus aux a à c du présent 1° correspondant à l’exercice des activités prévues par des documents de gestion mentionnés à l’article L. 122‑3 du code forestier dans des conditions qui comprennent la mise en œuvre de mesures pour éviter ou pour réduire les atteintes portées aux espèces protégées et à leurs habitats, présentant des garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de diminuer le risque pour les espèces au point que ce risque apparaisse comme n’étant pas suffisamment caractérisé ». 67. Cependant, par l’imprécision tant des activités concernées que de leurs conditions d’exercice, ces dispositions, qui se bornent à faire référence à des « mesures pour éviter ou pour réduire les atteintes » aux espèces protégées et à des « garanties d’effectivité », méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines. 68. Dès lors, les dispositions contestées méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief, le dernier alinéa du b du 3° de l’article 31 est contraire à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l’article 32 :69. Le 1° de l’article 32 insère un nouvel article L. 171-7-3 au sein du code de l’environnement afin de prévoir que le montant de l’amende administrative encourue pour certains manquements aux obligations de déclaration ou d’enregistrement auxquelles sont soumises les installations d’élevage ne peut excéder 450
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euros.70. Les députés requérants reprochent tout d’abord à ces dispositions d’instituer une différence de traitement injustifiée entre les exploitants d’installations d’élevage et les exploitants d’autres installations classées pour la protection de l’environnement, en méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.71. Ils font ensuite valoir que le montant de l’amende encourue en application des dispositions contestées ôterait tout caractère dissuasif à cette sanction. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement ainsi que de l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement.72. Ils soutiennent, enfin, que ces dispositions ne permettraient pas aux autorités publiques compétentes de prévenir des atteintes à l’environnement, faute de pouvoir s’assurer du respect de la réglementation applicable aux exploitants d’installations d’élevage. Il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 3 de la Charte de l’environnement. 73. En premier lieu, en application du paragraphe I de l’article L. 171-7 du code de l’environnement, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, l’autorité administrative compétente peut ordonner le paiement d’une amende administrative au plus égale à 45 000 euros lorsque des installations ou ouvrages sont exploités sans avoir fait l’objet notamment de
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la déclaration ou de l’enregistrement requis en application du même code.74. Les dispositions contestées prévoient qu’en cas de mise en place, de participation à la mise en place ou d’exploitation d’une installation d’élevage sans la déclaration ou l’enregistrement prescrits, cette amende ne peut excéder 450 euros lorsque l’installation est soumise à l’un de ces régimes administratifs à la suite d’une modification de sa consistance et qu’elle fonctionnait légalement jusqu’alors, dès lors que cette installation ne dépasse pas le seuil d’application du régime de la déclaration ou de l’enregistrement de plus de 15 %.75. Il ressort des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu tenir compte, pour la répression des atteintes à l’environnement, de l’effet de seuil induit par l’accroissement de la consistance d’une exploitation d’élevage.76. Or, le législateur a pu considérer que les installations d’élevage sont, au regard de la nature de leur activité et des variations de leur consistance, davantage susceptibles de franchir le seuil d’application du régime de la déclaration ou de l’enregistrement que les autres installations classées pour la protection de l’environnement. Ainsi, les exploitants des installations d’élevage sont placés, au regard de l’objet de la loi, dans une situation différente des autres exploitants. 77. Dès lors, la différence de traitement résultant des dispositions contestées, qui est fondée sur une différence
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de situation, est en rapport direct avec l’objet de la loi. 78. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit donc être écarté.79. En second lieu, les dispositions contestées, qui se bornent à plafonner le montant de l’amende administrative encourue par les exploitants d’installation d’élevage pour certains manquements, ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte aux exigences découlant des articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement.80. Par conséquent, l’article L. 171-7-3 du code de l’environnement, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 33 :81. L’article 33 insère au sein du code forestier un nouvel article L. 121-7 relatif à certains travaux forestiers. 82. Les députés requérants soutiennent que cet article n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.83. Ils reprochent en outre à ces dispositions d’être dépourvues de portée normative. À titre subsidiaire, ils soutiennent qu’elles méconnaîtraient le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement, l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement ainsi que le droit à un recours juridictionnel effectif. 84. L’article 33 prévoit que « Les travaux forestiers réalisés dans le cadre de la gestion durable des
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forêts et de leur exploitation sont considérés comme indispensables à la préservation des écosystèmes, à l’adaptation des milieux naturels au changement climatique et à la fourniture de produits en bois destinés à tous les usages ». Ces dispositions prévoient en outre que les activités forestières qu’elles énumèrent « sont reconnues d’intérêt général et sécurisées juridiquement tout au long de l’année » et contribuent à certains objectifs. 85. Introduites en première lecture, ces dispositions, qui visent à atténuer l’incertitude juridique pesant sur certains travaux forestiers, ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles, précitées, de l’article 1er du projet de loi initial visant à faire de la souveraineté alimentaire un objectif des politiques publiques. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.86. Dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.- Sur la place de l’article 34 : 87. L’article 34 modifie l’article 199 de la loi du 6 août 2015 mentionnée ci-dessus afin, d’une part, de prolonger jusqu’au 31 décembre 2068 la concession confiée à la société d’économie
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mixte d’aménagement et de gestion du marché d’intérêt national de la région parisienne et, d’autre part, de lui attribuer une mission d’investissement, d’aménagement et de gestion des installations existantes. 88. Les députés requérants soutiennent que cet article n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution. 89. Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles, précitées, de l’article 1er du projet de loi initial, visant à faire de l’approvisionnement alimentaire l’un des objectifs des politiques publiques concourant à la souveraineté alimentaire. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté. 90. Il en résulte que l’article 34 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur l’article 35 : 91. L’article 35 insère au sein du code des relations entre le public et l’administration un nouvel article L. 123-3 relatif au droit à régularisation en cas d’erreur applicable aux contrôles opérés dans une exploitation agricole. 92. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d’instituer une différence de traitement injustifiée entre les exploitants agricoles et les autres administrés, en méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.93. En premier lieu, selon l’article 6 de la Déclaration de 1789 : « La
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loi est l’expression de la volonté générale... ». Il résulte de cet article comme de l’ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l’objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d’énoncer des règles et doit par suite être revêtue d’une portée normative.94. Les deux premiers alinéas de l’article L. 123-3 du code des relations entre le public et l’administration se bornent à prévoir, d’une part, que la bonne foi de l’exploitant est présumée en cas de contrôle opéré dans une exploitation agricole et, d’autre part, que certaines procédures alternatives aux poursuites pénales « sont priorisées ». Ces dispositions sont dépourvues de portée normative.95. En second lieu, l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.96. En prévoyant que, « Lorsqu’il est constaté un manquement reposant sur une norme qui entre en contradiction avec une autre norme, l’exploitation agricole ne peut être sanctionnée », les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 123-3 du code des relations entre le public et l’administration sont inintelligibles.97. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner le grief soulevé par les députés requérants, l’article 35 est contraire à la Constitution.- Sur la
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place de l’article 39 : 98. L’article 39 modifie l’article L. 214-14 du code forestier afin de ne plus soumettre à autorisation le défrichement de certains boisements en zone de montagne.99. Les députés requérants soutiennent que cet article n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution. 100. Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec l’article 14 du projet de loi initial relatif à la protection des haies ou de son article 15 introduisant un régime dérogatoire en cas de contentieux contre certains projets d’ouvrage hydraulique agricole et d’installations d’élevage. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.101. Dès lors, sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires. - Sur l’article 42 :102. L’article 42 complète l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme afin de prévoir que les constructions, ouvrages, installations ou aménagements nécessaires à l’exploitation agricole sont exclus du décompte des zones artificialisées au sein des documents de planification et d’urbanisme. 103.
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Les députés requérants soutiennent que cet article n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.104. Sur le fond, ils reprochent en outre à ces dispositions de méconnaître le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement ainsi que l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement. 105. Introduites en première lecture, ces dispositions, qui modifient les règles d’évaluation de l’artificialisation des sols prise en compte par les documents de planification et d’urbanisme, ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles, précitées, de l’article 1er du projet de loi initial visant à faire de la souveraineté alimentaire un objectif des politiques publiques. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.106. Dès lors, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.- Sur l’article 43 :107. L’article 43 insère au sein du code de l’urbanisme un nouvel article L. 151-6-3