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Décision n° 2025-885 (DC) du 2025-06-12 — Loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic
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manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée.4. Aux termes de l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression ». La liberté proclamée par cet article implique le droit au respect de la vie privée.5. Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789.6. En application du paragraphe II de l’article L. 822-3 du code de la sécurité intérieure, un service spécialisé de renseignement mentionné à l’article L. 811-2 du même code ou un service désigné par le décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 811-4 peut transmettre à un autre de ces services les renseignements collectés, extraits ou transcrits dont il dispose, sous certaines conditions. Cette transmission est subordonnée à une autorisation préalable du Premier ministre, prise après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, notamment lorsqu’elle poursuit une finalité différente de celle qui a justifié le recueil des renseignements.7. Les dispositions contestées suppriment cette exigence préalable à la transmission de tels
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renseignements.8. En premier lieu, en application de l’article L. 811-1 du code de la sécurité intérieure, la politique publique de renseignement concourt à la stratégie de sécurité nationale ainsi qu’à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu faciliter la transmission d’informations entre les services de renseignement et améliorer leur capacité opérationnelle. Ce faisant, ces dispositions mettent en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.9. En deuxième lieu, d’une part, les services mentionnés à l’article L. 811-2 du même code sont les services spécialisés de renseignement. Ils ont pour missions la recherche, la collecte, l’exploitation et la mise à disposition du Gouvernement des renseignements relatifs aux enjeux géopolitiques et stratégiques ainsi qu’aux menaces et aux risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation. À cette fin, ils peuvent recourir aux techniques mentionnées au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure pour le recueil des renseignements relatifs à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation énumérés à l’article L. 811-3. D’autre part, les services mentionnés à l’article L. 811-4 sont ceux, autres que les services spécialisés de renseignement, désignés par décret en Conseil d’État, qui peuvent être autorisés à recourir à ces techniques pour une ou
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plusieurs des finalités mentionnées à l’article L. 811-3.10. Ainsi, la transmission de renseignements dont le régime est modifié par les dispositions contestées ne concerne que des services concourant à la défense des intérêts fondamentaux de la Nation.11. En troisième lieu, d’une part, le service de renseignement détenteur d’un renseignement ne peut le transmettre à un autre de ces services que si ce renseignement est strictement nécessaire à l’accomplissement des missions du service destinataire, et dans la limite des finalités mentionnées à l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure. Un agent désigné par le responsable de chaque service de renseignement est chargé de veiller, sous le contrôle de ce dernier, au respect de ces conditions. D’autre part, cette transmission doit être effectuée par des agents individuellement désignés et habilités.12. En quatrième lieu, lorsque les transmissions de renseignements poursuivent une finalité différente de celle au titre de laquelle ils ont été recueillis, les relevés dont font obligatoirement l’objet ces transmissions sont, en vertu de l’article L. 822-4 du même code, immédiatement transmis à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, chargée de contrôler ces opérations.13. En dernier lieu, les dispositions contestées sont sans incidence sur les conditions de mise en œuvre des techniques de renseignement, qui restent soumises à autorisation préalable du Premier ministre, délivrée après avis de la
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Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. En outre, dans le cas où le renseignement collecté poursuit une finalité différente de celle qui en a justifié le recueil et qu’il est issu d’une technique de recueil de renseignements à laquelle le service destinataire n’aurait pu recourir au titre de la finalité motivant la transmission, cette dernière demeure subordonnée à une telle autorisation.14. Il résulte de tout ce qui précède que le législateur a opéré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre, d’une part, les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit doit donc être écarté.15. Par conséquent, les 1° et 2° du paragraphe II de l’article 1er, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 3 :16. L’article 3 insère notamment, avant le chapitre Ier du titre XXV du livre IV du code de procédure pénale, un nouveau chapitre Ier A intitulé « Du procureur de la République anti-criminalité organisée » et comprenant les articles 706-74-2 à 706-74-7.. En ce qui concerne le premier alinéa du paragraphe I de l’article 706-74-2 du code de procédure pénale :17. Le premier alinéa du paragraphe I du nouvel article 706-74-2 du code de procédure pénale prévoit que le procureur de la République
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anti-criminalité organisée, le pôle de l’instruction, le tribunal correctionnel et la cour d’assises de Paris exercent une compétence concurrente à celle qui résulte de l’application des articles 43, 52, 704, 705, 706-42 et 706-75 du même code pour la poursuite, l’instruction et le jugement de certains crimes et délits en matière de criminalité et de délinquance organisées.18. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions de faire dépendre l’exercice de cette compétence de directives de politique pénale du Gouvernement pouvant conduire des personnes à être jugées, pour de mêmes infractions, par des juridictions différentes. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du principe d’égalité devant la justice.19. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Son article 16 dispose : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent, c’est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l’existence d’une procédure juste et équitable
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garantissant l’équilibre des droits des parties.20. En premier lieu, les dispositions contestées réservent la compétence concurrente du procureur de la République anti-criminalité organisée, du pôle de l’instruction, du tribunal correctionnel et de la cour d’assises de Paris aux infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisées limitativement énumérées par le paragraphe I de l’article 706-74-2 du code de procédure pénale, dans les affaires qui sont ou apparaissent d’une très grande complexité en raison notamment de la gravité ou de la diversité des infractions commises, du grand nombre d’auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s’étendent.21. Eu égard à la nature de ces infractions et aux circonstances particulières dans lesquelles elles ont été commises, les critères ainsi retenus par le législateur n’instituent pas de discriminations injustifiées entre les justiciables.22. En second lieu, les personnes mises en cause pour des infractions relevant de la compétence concurrente du procureur de la République anti-criminalité organisée, du pôle de l’instruction, du tribunal correctionnel et de la cour d’assises de Paris bénéficient des mêmes garanties que celles applicables devant les autres magistrats du parquet et du siège compétents pour les mêmes faits.23. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la justice doit être écarté.24. Par conséquent, le premier alinéa du paragraphe I de
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l’article 706-74-2 du code de procédure pénale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne le dernier alinéa de l’article 706-74-5 du code de procédure pénale :25. Le dernier alinéa du nouvel article 706-74-5 du code de procédure pénale prévoit que le procureur de la République anti-criminalité organisée peut directement recevoir, de la part des services mentionnés aux articles L. 811-2 et L. 811-4 du code de la sécurité intérieure et à l’initiative de ces derniers, toute information dont ces services ont connaissance, à l’occasion de l’exercice de leurs missions, relative aux infractions mentionnées à l’article 706-74-2 du code de procédure pénale ou intéressant une procédure judiciaire pour laquelle il a exercé sa compétence.26. Selon les députés auteurs de la première saisine, en permettant une telle transmission d’information entre ce magistrat et les services de renseignement, sans motif d’urgence ni contrôle par une autorité indépendante, ces dispositions porteraient atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, au droit au respect de la vie privée ainsi qu’aux droits de la défense.27. Selon l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ».28. Aux termes du premier alinéa de l’article 64 de la Constitution : « Le Président de la République est garant de
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l’indépendance de l’autorité judiciaire ». Il découle de l’indépendance de l’autorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l’action publique devant les juridictions pénales.29. Les dispositions contestées, qui se bornent à permettre aux services de renseignement, à leur initiative, de transmettre au procureur de la République anti-criminalité organisée des informations relatives aux infractions ou aux procédures relevant de sa compétence, n’ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte aux principes de l’indépendance de l’autorité judiciaire et de la séparation des pouvoirs.30. Elles n’ont pas davantage pour effet de remettre en cause les droits de la défense et le droit au respect de la vie privée des personnes faisant l’objet d’une procédure relevant de la compétence de ce magistrat.31. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance de ces exigences constitutionnelles doivent être écartés.32. Par conséquent, le dernier alinéa de l’article 706-74-5 du code de procédure pénale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 4 :. En ce qui concerne le 2° du paragraphe I :33. Le 2° du paragraphe I de l’article 4 insère deux nouveaux articles L. 333‑2 et L. 333‑3 au sein du code de la sécurité intérieure afin de permettre à l’autorité
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administrative de prononcer, dans certaines conditions, la fermeture de divers lieux en lien avec la commission d’infractions et d’instituer un délit réprimant la méconnaissance d’une telle mesure par le propriétaire ou l’exploitant des lieux.34. Les députés auteurs du premier recours reprochent à ces dispositions d’autoriser l’autorité administrative à procéder à la fermeture préventive de certains commerces ou établissements sans prévoir ni procédure contradictoire, ni intervention préalable de l’autorité judiciaire, ni recours suspensif contre cette décision administrative. Il en résulterait une méconnaissance de la liberté d’entreprendre, du droit de propriété, du principe de la séparation des pouvoirs et du droit à un procès équitable. Ils soutiennent par ailleurs que, faute de définir avec une précision suffisante les conditions dans lesquelles l’administration peut prononcer une telle mesure, le législateur aurait méconnu l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.35. En outre, selon eux, en réprimant le non-respect d’une mesure de fermeture administrative par une peine d’emprisonnement et une peine complémentaire d’interdiction de gérer un commerce, ces dispositions méconnaîtraient les principes de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines.- S’agissant du premier alinéa de l’article L. 333-2 du code de la sécurité intérieure :36. Il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre, qui
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découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.37. Aux termes de l’article 10 de la Déclaration de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». Il en résulte la liberté de conscience. L’article 1er de la Constitution dispose que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Il résulte de cet article et de l’article 10 de la Déclaration de 1789 que le principe de laïcité impose notamment que la République garantisse le libre exercice des cultes.38. Aux termes de l’article 11 de la Déclaration de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». La liberté d’expression et de communication, dont découle le droit d’expression collective des idées et des opinions, est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés. Il
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s’ensuit que les atteintes portées à l’exercice de cette liberté et de ce droit doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi.39. Le principe de la liberté d’association figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République solennellement réaffirmés par le Préambule de la Constitution. Les atteintes portées à cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi.40. L’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.41. Les dispositions contestées de l’article L. 333‑2 permettent au représentant de l’État dans le département ou, à Paris, au préfet de police de prononcer, dans certaines conditions, la fermeture de tout local commercial, établissement ou lieu ouvert au public ou utilisé par le public pour prévenir la commission ou la réitération de certaines infractions pénales ou en cas de troubles à l’ordre public résultant de ces infractions.42. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu prévenir la commission d’infractions et les troubles à l’ordre public qui en résultent, lorsqu’ils sont liés à l’activité de certains commerces et établissements ouverts au public. Ce faisant, il a poursuivi les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de
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l’ordre public et de prévention des infractions.43. En second lieu, d’une part, il ressort des termes mêmes de ces dispositions, qui ne sont ni imprécises ni équivoques, que la fermeture peut uniquement être prononcée en vue de prévenir les infractions, ou les troubles à l’ordre public qui en résultent, relevant du trafic de stupéfiants, du recel, du blanchiment, de la participation à une association de malfaiteurs ou du concours à une organisation criminelle. Une telle mesure ne peut être ordonnée que si ces infractions ou ces troubles sont rendus possibles par les conditions de l’exploitation ou de la fréquentation du local ou des lieux concernés. D’autre part, la fermeture ne peut être ordonnée que pour une durée maximale de six mois et ne peut être prolongée par le ministre de l’intérieur que pour une durée n’excédant pas six mois.44. Dès lors, les dispositions contestées, en tant qu’elles permettent à l’autorité administrative de prononcer la fermeture de locaux commerciaux, ne portent pas une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d’entreprendre.45. Toutefois, ces dispositions prévoient que l’autorité administrative peut également prononcer la fermeture de tout établissement ou lieu ouvert au public ou utilisé par le public. Or la fermeture de lieux de réunion, de locaux associatifs ou de lieux de culte est susceptible de porter une atteinte particulièrement grave au droit d’expression collective des idées et des opinions, à la liberté d’association ainsi
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qu’à la liberté de conscience et au libre exercice du culte.46. Dès lors, sauf à méconnaître ces exigences constitutionnelles, les dispositions contestées doivent être interprétées comme imposant à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de tenir compte des conséquences de la fermeture de ces lieux pour les personnes qui les fréquentent et de prononcer une mesure qui soit strictement nécessaire, adaptée et proportionnée, notamment par son périmètre et sa durée, aux objectifs recherchés.47. Sous cette réserve, les mots « établissement ou lieu ouvert au public ou utilisé par le public » figurant au premier alinéa de l’article L. 333-2 du code de la sécurité intérieure ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles précitées.48. Sous la même réserve, ces dispositions, qui ne méconnaissent pas non plus le droit de propriété, le principe de la séparation des pouvoirs, le droit à un procès équitable et l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.49. Le reste des dispositions du premier alinéa de l’article L. 333‑2 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaît ni les exigences constitutionnelles précitées ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- S’agissant du premier alinéa de l’article L. 333-3 du code de la sécurité intérieure :50. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose : « La loi ne doit
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établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». L’article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue.51. En application des dispositions contestées, le fait, pour le propriétaire ou l’exploitant de l’un des lieux mentionnés à l’article L. 333-2 du code de la sécurité intérieure, de ne pas respecter un arrêté de fermeture pris sur le fondement de ce même article est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende, de la peine complémentaire de confiscation des revenus générés pendant la période d’ouverture postérieure à la notification de la mesure et de la peine complémentaire d’interdiction de gérer un commerce pendant cinq ans.52. Au regard de la nature des comportements réprimés, le législateur n’a pas institué des peines manifestement disproportionnées. Les griefs tirés de la méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité des peines doivent donc être écartés.53. Par conséquent, le premier alinéa de l’article L. 333‑3 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaît