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Décision n° 2000-433 (DC) du 2000-07-27 — Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication 
Solution : Non conformité partielle
disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractère différent dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information ; qu'en définitive, l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 précité soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ;10. Considérant qu'il appartient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de concilier, en l'état de la maîtrise des techniques et des nécessités économiques d'intérêt général, l'exercice de la liberté de communication résultant de l'article 11 de la Déclaration de 1789 avec d'une part, les contraintes inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle et de ses opérateurs et d'autre part, les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l'ordre public, la liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels, auxquels ces modes de communication, par leur influence considérable, sont susceptibles de porter atteinte ;- SUR L'ARTICLE 8 DE LA LOI :11. Considérant que
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l'article 8 de la loi déférée remplace l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 par les articles 47 à 47-6 ; qu'il résulte de l'article 47 4 ainsi créé que les nominations par le Conseil supérieur de l'audiovisuel du président du conseil d'administration de la société France Télévision, ainsi que des présidents des sociétés mentionnées à l'article 47-3, "font l'objet d'une décision motivée assortie de la publication des auditions et débats du Conseil qui s'y rapportent" ;12. Considérant que le Conseil supérieur de l'audiovisuel est une autorité administrative indépendante garante de l'exercice de la liberté de communication ; qu'afin d'assurer l'indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d'émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision et de concourir ainsi à la mise en oeuvre de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, les articles 47-1 et 47-3 de la loi du 30 septembre 1986 disposent que les présidents desdites sociétés sont nommés, pour une durée de cinq ans, par cette autorité ;13. Considérant que la motivation des décisions de nomination des présidents des conseils d'administration des sociétés nationales de programme par le Conseil supérieur de l'audiovisuel participe d'un souci de transparence qui répond à la nécessité de donner leur plein effet aux exigences constitutionnelles ci-dessus rappelées ;14. Considérant, en revanche,
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que la garantie résultant du mode de nomination retenu ne serait plus effective si l'intégralité des procès verbaux des auditions et débats du Conseil supérieur de l'audiovisuel devait être rendue publique ; qu'en effet, ne serait plus assurée en pareil cas l'entière liberté de parole tant des candidats que des membres du Conseil eux-mêmes, condition nécessaire à l'élaboration d'une décision collégiale éclairée, fondée sur la seule prise en compte de l'intérêt général et du bon fonctionnement du secteur public de l'audiovisuel dans le respect de son indépendance ; qu'en outre, la publication intégrale de ces auditions et débats pourrait porter atteinte à la nécessaire sauvegarde du respect de la vie privée des personnes concernées ;15. Considérant, en conséquence, qu'il y a lieu de déclarer non conformes à la Constitution, à l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée introduit par l'article 8 de la loi déférée, les mots : "assortie de la publication des auditions et débats du Conseil qui s'y rapportent" ;- SUR L'ARTICLE 15 DE LA LOI :. En ce qui concerne le grief tiré de l'incompétence du législateur ordinaire :16. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa du III de l'article 53 inséré dans la loi du 30 septembre 1986 par l'article 15 de la loi déférée : "A compter du 1er janvier 2001, tout redevable peut, à sa demande, effectuer le paiement fractionné de la taxe dénommée redevance (...) dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans que puisse
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en résulter une perte de ressources pour les organismes affectataires" ; que, dans sa nouvelle rédaction, le V de l'article 53 dispose, en son premier alinéa, que : "Les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'Etat au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle." ;17. Considérant que les requérants soutiennent que ces deux dispositions relèvent du domaine exclusif de la loi de finances ;18. Considérant, en premier lieu, que la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision a, en raison de son mode d'établissement, de l'objet en vue duquel elle a été instituée et du statut juridique des organismes auxquels son produit est attribué, le caractère d'une taxe parafiscale ; qu'il revient seulement à la loi de finances d'en autoriser annuellement la perception au-delà du 31 décembre de l'année de son établissement, ainsi qu'il ressort des termes mêmes de l'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 susvisée ;19. Considérant, en second lieu, que le V nouveau de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, en imposant à la loi de finances d'inscrire chaque année, en ressources du compte d'affectation spéciale intitulé "compte d'emploi de la redevance audiovisuelle", une somme égale au montant des exonérations de redevance audiovisuelle, fixe une règle relative au contenu obligatoire des lois de finances ; qu'il n'appartient qu'à la loi organique d'imposer une
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prescription au législateur financier, ainsi qu'il ressort des dispositions de l'article 34 de la Constitution aux termes desquelles : "Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; qu'il y a lieu dès lors de déclarer contraires à la Constitution, au V de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 introduit par l'article 15 de la loi déférée, les mots : "au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle" ;. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance par le législateur de la compétence réglementaire :20. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 15 de la loi déférée : "Pour chacune des sociétés France 2 et France 3, le temps consacré à la diffusion de messages publicitaires ne peut être supérieur à huit minutes par période de soixante minutes" ;21. Considérant que les députés requérants font grief au législateur d'avoir, en adoptant cette disposition, empiété sur le domaine réglementaire ;22. Considérant que les dispositions de l'article 34 et du premier alinéa de l'article 37 de la Constitution ne sauraient être interprétées indépendamment de celles de l'article 41 et du deuxième alinéa de l'article 37 ; qu'il résulte de leur combinaison que n'est pas frappée d'inconstitutionnalité, du seul fait de sa nature réglementaire, une disposition contenue dans une loi, lorsque le
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Gouvernement ne s'est pas opposé à son insertion, par la voie d'une irrecevabilité, au cours de la procédure parlementaire ; que, par suite, le grief ne peut être retenu ;- SUR L'ARTICLE 38 DE LA LOI :23. Considérant que l'article 38 de la loi modifie l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 ; qu'il prévoit une priorité d'accès des sociétés nationales de programme mentionnées à l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, pour l'accomplissement de leurs missions de service public, aux ressources radioélectriques de diffusion et de transmission ;24. Considérant que l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, tel qu'il résulte de l'article 45 de la loi déférée, fixe les modalités d'allocation de la ressource radioélectrique aux services de télévision privés diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique ; qu'il instaure, sous réserve de certaines exceptions, un mécanisme d'appel à candidatures par zone géographique et catégories de services, le Conseil supérieur de l'audiovisuel autorisant l'usage des ressources en fonction des critères définis par la loi ;25. Considérant que les députés requérants soutiennent que le législateur aurait instauré "un dispositif discriminatoire en faveur des chaînes publiques, pour l'attribution des nouvelles fréquences du numérique terrestre" en méconnaissance du principe d'égalité, de la liberté d'entreprendre et du droit communautaire de la concurrence ;26. Considérant que l'article 38 de la loi déférée étend au secteur de la
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diffusion numérique le régime d'attribution prioritaire de la ressource radioélectrique dont bénéficie, en l'état de la législation, le service public de l'audiovisuel pour la diffusion analogique ; que, toutefois, en vertu du dernier alinéa du I de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi déférée, seules les filiales de la société France Télévision ayant pour objet d'éditer un service de télévision diffusé en mode numérique ne donnant pas lieu au paiement d'une rémunération de la part des usagers bénéficieront de l'attribution prioritaire du droit d'usage de la ressource radioélectrique dans la stricte mesure nécessaire à l'accomplissement de missions de service public spécifiées par leurs cahiers des charges ; qu'à l'inverse, les filiales de la société France Télévision créées conformément au premier alinéa de l'article 44-1 inséré dans la loi du 30 septembre 1986 par l'article 5 de la loi déférée devront se soumettre à la procédure d'appel à candidatures instaurée par l'article 30-1 ;27. Considérant, par ailleurs, qu'en vertu du III du nouvel article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, l'ensemble des services de télévision à vocation nationale déjà autorisés pour la diffusion en mode analogique recevront une autorisation d'usage de la ressource radioélectrique hors appel à candidatures pour la reprise intégrale et simultanée de leurs programmes en mode numérique ; que les éditeurs de ces services bénéficieront en outre
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de la possibilité, hors appel à candidatures, de contrôler un deuxième service de télévision en mode numérique, sans préjudice de la faculté qui leur est par ailleurs offerte par la loi de prendre part aux appels à candidatures organisés en vue de la fourniture de services de télévision en mode numérique ;28. Considérant qu'en vertu des dispositions sus-énoncées de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa nouvelle rédaction, la priorité d'accès des sociétés nationales de programme aux ressources radioélectriques de diffusion et de transmission est strictement encadrée ; qu'il appartiendra aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes de veiller, pour chacune de ces sociétés, au respect du droit communautaire de la concurrence ; que la différence de traitement opérée par la loi trouve sa justification, dans les limites qui viennent d'être décrites, dans la différence de situation existant entre les chaînes privées et les chaînes publiques, compte tenu des missions de service public incombant à ces dernières et dont les finalités sont désormais précisées par les articles 3 et 4 de la loi déférée ; qu'il résulte de ce qui précède que le grief doit être rejeté ;- SUR LES ARTICLES 58 ET 60 DE LA LOI :. En ce qui concerne le grief tiré de la rupture d'égalité entre opérateurs :29. Considérant que l'article 58 de la loi déférée, qui modifie l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, aménage le régime juridique applicable aux opérateurs distribuant par
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câble des services de radiodiffusion sonore et de télévision, tout en maintenant, pour l'exploitation de tels réseaux, l'exigence d'une autorisation préalable du Conseil supérieur de l'audiovisuel ; que l'article 60 de la loi déférée insère dans la loi du 30 septembre 1986 un article 34-2 qui soumet à un régime de déclaration les distributeurs de services mettant à disposition du public, par satellite, une offre de services de communication audiovisuelle comportant des services de radiodiffusion sonore ou de télévision ; que ces distributeurs n'étaient, en l'état de la législation, astreints à aucune obligation ;30. Considérant que, selon les députés requérants, en soumettant à des régimes distincts les "câblo-opérateurs" et les "distributeurs par satellite", alors pourtant qu'au regard du droit de la concurrence ils exerceraient leurs activités sur un même marché, le législateur aurait porté atteinte au principe constitutionnel d'égalité ;31. Considérant, en premier lieu, que le législateur a entendu soumettre à un certain nombre d'obligations nouvelles les "opérateurs de bouquet satellitaire" ; qu'ainsi, désormais, les distributeurs de services de communication audiovisuelle par satellite vont devoir effectuer une déclaration préalable auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel ; que le dossier accompagnant la déclaration devra préciser la composition et la structure de l'offre de services ; qu'un décret en Conseil d'Etat précisera dans quelles proportions minimales
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devront être inclus des services indépendants de l'opérateur dans le "bouquet satellitaire" ; que le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut s'opposer, par décision motivée et dans le mois suivant la déclaration, à l'exploitation d'une offre de services par satellite, ainsi qu'à la modification de la composition ou de la structure de l'offre, s'il estime que cette offre ne satisfait pas aux critères légaux ; qu'au surplus, les dispositions de l'article 55 de la loi déférée imposent les mêmes types d'obligations éditoriales aux services de radiodiffusion sonore ou de télévision distribués par câble et à ceux diffusés par satellite ;32. Considérant, en second lieu, que, dans les circonstances actuelles, les exploitants de réseaux distribuant par câble des services de communication audiovisuelle disposent, à la différence des distributeurs de programmes audiovisuels par voie satellitaire, d'une situation s'apparentant à un monopole local ; que le raccordement du public à un réseau câblé est en l'état plus aisé ; que les exploitants de réseaux câblés, qui utilisent le domaine public communal, peuvent adapter leur offre aux spécificités locales et ainsi proposer une programmation d'intérêt local ; qu'au surplus, ils sont en mesure d'offrir des services complémentaires de télécommunication, notamment sur un mode interactif ;33. Considérant qu'en maintenant un régime d'autorisation préalable pour l'exploitation d'un réseau distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore
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ou de télévision et en soumettant à un régime de déclaration, assorti d'un pouvoir d'opposition du Conseil supérieur de l'audiovisuel, la distribution de ces services par satellite, le législateur a sensiblement rapproché les régimes juridiques applicables aux deux modes de distribution, tout en tirant les conséquences d'une différence de situation en rapport direct avec l'objectif de préservation du pluralisme qu'il s'est assigné ; qu'il résulte de ce qui précède que le grief doit être rejeté ;- En ce qui concerne le grief tiré de la rupture d'égalité résultant du régime applicable en Polynésie française :34. Considérant qu'il résulte du quatrième alinéa du I de l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 58 de la loi déférée, que, pour le seul territoire de la Polynésie française, un réseau distribuant par câble des services de communication audiovisuelle peut comporter une ou plusieurs liaisons radioélectriques permettant la réception directe et individuelle, par les foyers abonnés, des signaux transportés ; que le dispositif ainsi mis en place diffère de celui prévu par le troisième alinéa du I du même article pour les réseaux de distribution par câble des services de radiodiffusion sonore ou de télévision qui peuvent être établis dans les zones d'habitat dispersé dont les caractéristiques sont définies par décret ; que, selon les députés requérants, cette différence serait contraire au principe d'égalité ;35. Considérant que le
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législateur a pu, sans porter atteinte au principe constitutionnel d'égalité, autoriser en Polynésie française, compte tenu de l'étendue et des particularités géographiques de ce territoire, où l'offre de programmes diffusés par satellite est par ailleurs très faible, la réception directe, par "liaisons micro-ondes", des signaux transportés par un réseau câblé ; que, par suite, le grief doit être écarté ;- SUR LES ARTICLES 65 ET 66 DE LA LOI :36. Considérant que l'article 66 de la loi déférée modifie l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986 ; que son 3° insère un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l'article 41; qu'il résulte de cette disposition qu'"une même personne, éventuellement titulaire d'une autorisation pour un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode analogique, peut placer sous son contrôle jusqu'à cinq sociétés titulaires d'autorisations relatives chacune à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode numérique" ou quatre sociétés si l'un de ces services consiste en la reprise intégrale et simultanée, en mode numérique, d'un service analogique national existant ; que ces services doivent toutefois être édités par des sociétés distinctes ;37. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 : "Une même personne physique ou morale agissant seule ou de concert ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 49 % du capital ou des
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droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre" ; qu'il résulte de l'article 65 de la loi déférée que cette disposition s'applique tant à la diffusion en mode analogique qu'à la diffusion en mode numérique ;38. Considérant que les requérants soutiennent, en premier lieu, qu'en ne dérogeant pas au premier alinéa du I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 pour la diffusion en mode numérique, le législateur a porté atteinte à la liberté d'entreprendre ; qu'ils font valoir, à cet égard, que l'interdiction faite à une chaîne de télévision diffusée en mode analogique de détenir plus de 49 % du capital de ses filiales éditant des programmes diffusés en mode numérique est disproportionnée par rapport à l'objectif constitutionnel de préservation du pluralisme, dans la mesure où la loi soumet d'ores et déjà "la société mère" à la règle selon laquelle son capital ne peut être détenu, à plus de 49 %, par une même personne ;39. Considérant qu'ils font valoir, en second lieu, que la disposition en cause crée une discrimination entre chaînes publiques et privées "dans la mesure où les chaînes du public peuvent créer des filiales à 100 %» ;- En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre :40. Considérant que la liberté d'entreprendre découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'il est cependant loisible au législateur de lui apporter
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des limitations justifiées par l'intérêt général ou liées à des exigences constitutionnelles ; qu'il lui appartient par ailleurs de veiller, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à la conciliation entre les divers principes et règles de valeur constitutionnelle applicables à la communication audiovisuelle ; que cette conciliation doit être opérée compte tenu des contraintes techniques et des nécessités économiques d'intérêt général propres à ce secteur ; que, par suite, il incombe au législateur, en fixant les règles tendant à la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels, de veiller à ce que leur application ne limite pas la liberté d'entreprendre dans des proportions excessives au regard de l'objectif constitutionnel du pluralisme ;41. Considérant, toutefois, que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ;42. Considérant que le législateur a accompagné l'introduction de la diffusion numérique des services de télévision privés par voie hertzienne terrestre de dispositions ayant pour effet d'adapter aux nouvelles données techniques les règles tendant à limiter la concentration des opérateurs édictées auparavant pour la seule diffusion