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Décision n° 2018-776 (DC) du 2018-12-21 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 
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à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé ... ». Les dispositions contestées ne comportent aucune dérogation aux durées maximales du travail. Le grief tiré de la méconnaissance du droit à la protection de la santé doit donc être écarté.19. Il résulte de ce qui précède que le paragraphe I de l'article L. 241-17 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 23 :20. L'article 23 donne une nouvelle rédaction à l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit, en cas notamment de constat d'infraction de travail dissimulé, la suppression de toute mesure de réduction ou d'exonération totale ou partielle de cotisations de sécurité sociale ou de contributions dues aux organismes de sécurité sociale. Dans cette nouvelle rédaction, le paragraphe III de cet article L. 133-4-2 prévoit que, par dérogation, dans deux cas, l'annulation des réductions et exonérations en cause est seulement partielle. Le premier cas est celui de la dissimulation relative à des travailleurs indûment présentés comme travailleurs indépendants, transporteurs routiers indépendants ou dirigeants ou salariés d'une autre entreprise. Le second cas est celui où cette dissimulation représente une proportion limitée de l'activité. Le paragraphe IV du même article prévoit que les conditions dans lesquelles cette proportion limitée doit être
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appréciée sont fixées par décret en Conseil d'État, sans que cette proportion puisse excéder 10 %.21. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent à ces dispositions de méconnaître les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques. Des différences de traitement injustifiées seraient établies entre les entreprises, d'une part, selon la forme de dissimulation d'activité ou de travail dont elles se rendent coupables, d'autre part, selon leur volume d'activité. Le renvoi à un décret en Conseil d'État pour fixer les conditions d'appréciation de la proportion limitée d'activité sur laquelle repose la dérogation serait par ailleurs constitutif d'une incompétence négative du législateur.22. Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux … de la sécurité sociale ».23. En premier lieu, le premier alinéa du paragraphe III de l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale prévoit que, lorsqu'une relation de travail caractérisée par un lien de subordination juridique permanent a été indûment déclarée comme une prestation de service effectuée par des travailleurs indépendants, des transporteurs routiers indépendants ou des dirigeants ou salariés d'une autre société, la suppression des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions, prévue au paragraphe I de cet article, est partielle. Le législateur a ainsi entendu tenir compte du fait que la dissimulation porte alors, non sur
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l'activité en elle-même, qui a pu donner lieu à l'acquittement de cotisations sociales au titre de la prestation de service, mais sur la nature, en réalité salariée, du travail en cause.24. En second lieu, en prévoyant la même mesure lorsque l'infraction de travail dissimulé ne représente qu'une proportion limitée de l'activité de l'entreprise en cause, le législateur a entendu proportionner la mesure à l'ampleur du manquement. Il pouvait, à cet égard, sans méconnaître sa compétence, renvoyer au pouvoir réglementaire la détermination des conditions d'appréciation de cette proportion, dès lors qu'il a précisé qu'elle ne pouvait correspondre qu'à une part limitée de l'activité en cause, inférieure ou égale à 10 %.25. Les différences de traitement instaurées par ces dispositions étant ainsi fondées sur une différence de situation et en rapport avec l'objet de la loi, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit être écarté. Il en va de même, en tout état de cause, pour le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques.26. Le premier alinéa du paragraphe III de l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution. Il en va de même du paragraphe IV du même article, qui n'est pas entaché d'incompétence négative et ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle.- Sur l'article 43 :27. L'article 43 autorise, à titre
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expérimental, un établissement de santé à facturer une prestation d'hospitalisation lorsque son service d'urgence réoriente un patient vers un autre type de prise en charge.28. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent à cette disposition de porter atteinte au droit à la protection de la santé et au principe d'égal accès au service public de santé dans la mesure où la réorientation du patient vers la médecine de ville pourrait limiter la prise en charge par les services d'urgence et, en l'absence d'une offre de soins ambulatoires suffisante, s'effectuer au détriment du patient. Ils font également valoir que cette disposition n'aurait pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale dans la mesure où elle aurait un effet trop indirect sur les dépenses des organismes de sécurité sociale.29. Le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale détermine le contenu de la loi de financement de la sécurité sociale.30. En premier lieu, l'expérimentation autorisée par les dispositions contestées porte sur la facturation, au titre d'une prestation d'hospitalisation, d'un service de réorientation des patients. Elle a donc une incidence sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de sécurité sociale et trouve, pour cette raison, sa place dans une loi de
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financement de la sécurité sociale. 31.  En second lieu, les dispositions contestées se bornent à prévoir que, à titre expérimental, lorsque les services d'urgence des établissements de santé décident de réorienter un patient vers une offre de soins plus adaptée, cette réorientation, qui s'effectue en fonction de la situation médicale du patient, puisse faire l'objet d'une facturation au titre d'une prestation d'hospitalisation. Dès lors, elles ne portent atteinte ni au droit à la protection de la santé, ni au principe d'égalité devant le service public qui résulte de l'article 6 de la Déclaration de 1789. L'article 43, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 51 :32. L'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale subordonne le remboursement par l'assurance maladie de certains produits de santé et certaines prestations de services à leur inscription sur une liste. Cette inscription peut, elle-même, être subordonnée au respect de certaines conditions. Le b du 4° du paragraphe I de l'article 51 insère dans cet article L. 165-1 un deuxième alinéa prévoyant que l'inscription sur cette liste peut distinguer au sein d'une même catégorie de produits et prestations plusieurs classes, dont l'une au moins a vocation à faire l'objet d'une prise en charge renforcée par l'assurance maladie. 33. Le 5° du paragraphe I de l'article 51 insère dans le même code un nouvel article L. 165-1-4 dont le
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paragraphe I prévoit que cette inscription peut être subordonnée à l'obligation, pour les fabricants et les distributeurs, de proposer et de disposer de certains produits ou prestations relevant des classes à prise en charge renforcée. Son paragraphe II met à la charge des distributeurs une obligation de participation à un dispositif d'évaluation visant à établir la qualité de la prise en charge des patients et la mise en œuvre conforme des modalités de prise en charge des produits ou prestations ainsi que la satisfaction des patients.34. Selon les députés auteurs de la première saisine, les dispositions de la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 165-1 et celles des paragraphes I et II de l'article L. 165-1-4 n'auraient pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Ils reprochent, par ailleurs, aux mots « le fabricant ou » figurant au paragraphe I de l'article L. 165-1-4 de contraindre l'ensemble des fabricants de produits d'optique, de prothèses auditives et de prothèses dentaires à proposer des produits ou prestations appartenant aux classes à prise en charge renforcée, ce quelle que soit la gamme de produits qu'ils fabriquent. Il en résulterait une méconnaissance de la liberté d'entreprendre.. En ce qui concerne la place de certaines dispositions dans la loi de financement de la sécurité sociale :35. Les dispositions de la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 165-1 instituent une classe de produits de santé ayant vocation à
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faire l'objet, avec une adaptation des tarifs de responsabilité, d'une prise en charge renforcée par l'assurance maladie. Ces dispositions ont un effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Ces dispositions, ainsi que celles des paragraphes I et II de l'article L. 165-1-4, qui en sont indissociables, trouvent leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Il en résulte que les dispositions de la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 165-1 et des paragraphes I et II de l'article L. 165-1-4 du code de la sécurité sociale ont été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre :36. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.37. En premier lieu, en adoptant le paragraphe I de l'article L. 165-1-4 du code de la sécurité sociale, le législateur a entendu garantir la disponibilité de produits et prestations éligibles à une prise en charge intégrale par l'assurance maladie et les assurances complémentaires afin de permettre aux assurés sociaux d'accéder à certains produits de santé, tels que produits d'optique, de prothèses auditives et de prothèses
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dentaires, sans reste à charge. Il a ainsi mis en œuvre l'exigence constitutionnelle du droit à la santé, protégée par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.38. En second lieu, l'obligation instituée par les dispositions contestées ne peut s'appliquer qu'aux fabricants qui entendent obtenir l'inscription, sur la liste ouvrant droit à un remboursement par l'assurance maladie, d'un produit ou d'une prestation relevant d'une catégorie dont l'une des classes a vocation à faire l'objet d'une prise en charge renforcée. Lorsqu'un fabricant s'est abstenu de demander une telle inscription pour l'un des produits de la catégorie en cause, l'obligation instituée par les dispositions contestées ne s'impose pas à lui. Lorsqu'un fabricant a obtenu une telle inscription, cette obligation, qui est la contrepartie du remboursement par l'assurance maladie, ne porte pas une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre.39. Il résulte de ce qui précède que les mots « le fabricant ou » figurant au paragraphe I de l'article L. 165-4-1 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 68 :40. Par dérogation à l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale qui prévoit la revalorisation annuelle de certaines prestations suivant le niveau de l'inflation, le premier alinéa de l'article 68 fixe cette revalorisation à 0,3 % pour les années 2019 et 2020. Le deuxième
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alinéa de cet article 68 prévoit une exception à la règle ainsi posée par son premier alinéa pour les prestations énumérées à ses 1° à 9°.41. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d'instituer une différence de traitement entre les allocataires de prestations sociales revalorisées suivant le niveau de l'inflation et les allocataires de prestations revalorisées suivant la règle dérogatoire, moins favorable, fixée à son premier alinéa. Il en résulterait une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques. Par ailleurs, ils soutiennent que la dissociation de l'évolution du montant des prestations du niveau de l'inflation porterait atteinte au droit à la protection sociale garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Enfin, selon eux, les dispositions étendant à l'année 2020 la dérogation mentionnée ci-dessus ne trouveraient pas leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale dès lors qu'elles seraient dépourvues de caractère permanent au sens du 2° du C du paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.. En ce qui concerne les mots « et 2020 » :42. Les dispositions contestées prévoient l'application de la dérogation pour l'année 2020, laquelle ne relève pas de la loi de financement. Dès lors, et malgré la circonstance qu'elles auraient un effet sur la base de revalorisation des prestations sociales dues au titre des années ultérieures, ces dispositions ne présentent
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pas un caractère permanent au sens du 2° du C du paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Par conséquent, les mots « et 2020 » figurant au premier alinéa de l'article 68, qui ne trouvent pas leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, sont contraires à la Constitution.. En ce qui concerne le reste des dispositions de l'article 68 :43. En premier lieu, en application du premier alinéa de l'article 68, le montant de certaines prestations mentionnés à l'article L. 161-25 est revalorisé de 0,3 % pour l'année 2019. Par exception, sont revalorisées suivant le niveau de l'inflation les prestations énumérées à ses 1° à 9°, c'est-à-dire notamment l'allocation de veuvage, l'allocation de solidarité aux personnes âgées, l'allocation supplémentaire d'invalidité, le revenu de solidarité active et l'allocation pour demandeur d'asile.44. Les titulaires des minima sociaux mentionnés aux 1° à 9° ne sont pas placés dans la même situation que les titulaires des prestations affectées par la dérogation instituée par le premier alinéa de l'article 68. Ainsi, le législateur n'a pas instauré une différence de traitement qui ne serait pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi. Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés.45. En second lieu, il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le
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domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles. 46. Le fait que le législateur prévoie pour 2019 des règles particulières de revalorisation du montant de certaines prestations ne méconnaît pas les exigences résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 194647. Il résulte de tout ce qui précède que le reste des dispositions de l'article 68, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 70 :48. Le a du 4° du paragraphe I de l'article 70 modifie le premier alinéa de l'article L. 543-1 du code de la sécurité sociale. À l'issue de cette modification, l'allocation de rentrée scolaire n'est plus attribuée « pour chaque enfant inscrit en exécution de l'obligation scolaire dans un établissement ou organisme d'enseignement public ou privé » mais « pour chaque enfant qui, ayant atteint un âge déterminé, » est inscrit dans un tel établissement.49. Selon les députés auteurs de la seconde saisine, l'allocation de rentrée scolaire permet aux familles modestes de faire face aux frais inhérents à la rentrée scolaire de leurs enfants. Aussi, en prévoyant que cette allocation est attribuée pour les enfants ayant atteint un certain âge, déterminé par décret, et non pour tout enfant scolarisé en exécution de
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l'obligation scolaire, le législateur aurait méconnu l'égal accès à l'instruction.50. Aux termes du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction ... ».51. Le fait que le législateur prévoie le principe d'une allocation spécifique dédiée à la prise en charge des frais inhérents à la rentrée scolaire uniquement lorsque l'enfant scolarisé a atteint un certain âge ne prive pas de garantie légale le principe d'égal accès à l'instruction. 52. Les mots « qui, ayant atteint un âge déterminé, est inscrit » figurant au premier alinéa de l'article L. 543-1 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l'article 77 :53. L'article 77 modifie diverses dispositions du code de la sécurité sociale, du code de l'action sociale et des familles et du code de la construction et de l'habitation afin d'améliorer les conditions de recouvrement de diverses sommes par les organismes de sécurité sociale.54.  Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que méconnaîtraient les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 les dispositions de l'article 77 permettant un recouvrement de l'indu constitué auprès d'un organisme de sécurité sociale sur l'ensemble des autres prestations sociales versées à son débiteur. Selon eux, en
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intégrant les minima sociaux dans le dispositif de récupération d'indus, la mesure contestée n'exclurait pas l'hypothèse où la récupération pourrait empêcher la personne d'avoir un minimum pour vivre. 55. Aux termes du dixième alinéa du Préambule de 1946 : « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». En vertu de son onzième alinéa : « Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».56. Les exigences constitutionnelles résultant des dispositions précitées impliquent la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées. 57. Les 2°, 4°, b du 5°, 6°, 7°, b du 8°, 9° du paragraphe I, le paragraphe II ainsi que le 2° du paragraphe III de l'article 77 modifient respectivement les articles L. 133-4-1 du code de la sécurité sociale relatif aux prestations maladie, L. 355-3 relatif aux prestations d'assurance vieillesse ou invalidité, L. 553-2 relatif aux prestations familiales, L. 815-11 relatif à l'allocation de solidarité aux personnes âgées, L. 821-5-1 relatif à l'allocation adulte handicapé, L. 835-3 relatif à l'allocation de logement, L. 845-3 relatif à la
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prime d'activité, L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles relatif au revenu de solidarité active, L. 351-11 du code de la construction et de l'habitation relatif à l'aide personnalisée au logement. Ils les complètent par un nouvel alinéa afin de généraliser la possibilité d'opérer des retenues sur certaines prestations sociales dont les intéressés bénéficient, aux fins de récupération les sommes indûment versées au titre d'autres prestations.58. Ces dispositions ont pour objet de permettre la récupération de sommes indûment versées. Celle-ci ne peut être opérée que si l'assuré ne conteste pas le caractère indu des sommes et n'opte pas pour le remboursement en un ou plusieurs versements dans un délai fixé par décret, qui ne peut excéder douze mois. Par ailleurs, d'une part, en application de l'article L. 133-4-1 du code de la sécurité sociale, s'agissant des prestations d'assurance maladie, d'accidents du travail et de maladies professionnelles, la récupération de l'indu se fait en fonction de la situation sociale du ménage. D'autre part, s'agissant des pensions de retraite, en application de l'article L. 355-3 du même code, « aucun remboursement de trop-perçu des prestations de retraite ou d'invalidité n'est réclamé à un assujetti de bonne foi lorsque les ressources du bénéficiaire sont inférieures au chiffre limite fixé pour l'attribution, selon le cas, à une personne seule ou à un ménage, de l'allocation aux vieux travailleurs salariés ».59. Il en résulte que
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les dispositions contestées ne méconnaissent pas les dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946.60. Le dernier alinéa des articles L. 133-4-1, L. 355-3, L. 553-2, L. 815-11, L. 821-5-1, L. 835-3 et le sixième alinéa de l'article L. 845-3 du code de la sécurité sociale, le septième alinéa de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles et le neuvième alinéa de l'article L. 351-11 du code de la construction et de l'habitation, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place d'autres dispositions dans la loi de financement de la sécurité sociale : 61. L'article 45 étend le champ des expérimentations pour l'innovation au sein du système de santé en vue de développer « la compréhension et la participation active des patients à leur parcours de soins, tant à titre préventif que curatif, notamment via l'éducation thérapeutique ».62. Les 1° et 2° du paragraphe I et les paragraphes II et III de l'article 50 sont relatifs à la prescription dématérialisée des arrêts de travail.63. Ces dispositions n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Elles sont