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Décision n° 2013-676 (DC) du 2013-10-09 — Loi relative à la transparence de la vie publique 
Solution : Non conformité partielle - réserve
16. Considérant que les dispositions de l'article 5 prévoient que les déclarations d'intérêts et les déclarations de situation patrimoniale des membres du Gouvernement font l'objet d'une publication par la Haute autorité qui peut assortir cette publication de toute appréciation qu'elle estime utile quant à l'exhaustivité, à l'exactitude et à la sincérité de l'une ou l'autre déclaration, après avoir mis l'intéressé à même de présenter ses observations ; qu'elles prévoient également que tout électeur peut adresser à la Haute autorité toute observation écrite relative à ces déclarations ; qu'en outre les noms et les adresses mentionnés dans les déclarations ne peuvent être rendus publics ;
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17. Considérant que le premier alinéa de l'article 23 de la Constitution prévoit que « les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice. . . de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle » ; qu'eu égard, d'une part, au statut et à la situation particulière des membres du Gouvernement et, d'autre part, à leur pouvoir, notamment dans l'exercice du pouvoir réglementaire et dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation, le législateur, en prévoyant une publication de leurs déclarations d'intérêts ainsi que de leurs déclarations de situation patrimoniale par la Haute autorité, a porté au droit au respect de la vie privée une atteinte qui ne revêt pas un caractère disproportionné au regard de l'objectif poursuivi ; 
- Quant aux déclarations des personnes titulaires de mandats électoraux :
Décision n° 2013-676 (DC) du 2013-10-09 — Loi relative à la transparence de la vie publique 
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18. Considérant que les dispositions du paragraphe I de l'article 12 prévoient que les déclarations d'intérêts des personnes visées aux 1° à 3° du paragraphe I de l'article 11 font l'objet d'une publication par la Haute autorité ; que les dispositions du paragraphe II de l'article 12 prévoient que les déclarations de situation patrimoniale des titulaires de fonctions exécutives locales visés au 2° du paragraphe I de l'article 11 sont, aux seules fins de consultation, tenues à la disposition des électeurs inscrits sur les listes électorales ; que ces deux dispositions prévoient également que tout électeur peut adresser à la Haute autorité toute observation écrite relative à ces déclarations ; que les noms et les adresses mentionnés dans les déclarations ne peuvent être rendus publics ; 
19. Considérant, d'une part, qu'en prévoyant une publication des déclarations d'intérêts des personnes visées aux 1° à 3° du paragraphe I de l'article 11 par la Haute autorité, le législateur a entendu permettre à chaque citoyen de s'assurer par lui-même de la mise en oeuvre des garanties de probité et d'intégrité de ces élus, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci ; que, s'agissant de personnes élues, l'atteinte portée au droit au respect de la vie privée ne revêt pas un caractère disproportionné au regard de l'objectif poursuivi ;
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20. Considérant, d'autre part, qu'en prévoyant une forme de publicité relative au patrimoine des titulaires de fonctions exécutives locales visés au 2° du paragraphe I de l'article 11, le législateur a, s'agissant d'élus d'établissements publics et de collectivités territoriales qui règlent les affaires de leur compétence par des conseils élus, porté au droit au respect de la vie privée une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi ; que, par suite, les sept premiers alinéas du paragraphe II de l'article 12 doivent être déclarés contraires à la Constitution ; 
- Quant aux déclarations des personnes titulaires d'autres fonctions ou emplois publics : 
21. Considérant que les dispositions du paragraphe I de l'article 12 prévoient que les déclarations d'intérêts des personnes visées aux 4° à 7° du paragraphe I de l'article 11 et de celles visées au paragraphe III de ce même article font l'objet d'une publication par la Haute autorité ; qu'elles prévoient également que tout électeur peut adresser à la Haute autorité toute observation écrite relative à celles-ci ; que les noms et les adresses mentionnés dans les déclarations ne peuvent être rendus publics ;
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22. Considérant que, pour des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens, l'objectif de renforcer les garanties de probité et d'intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci est directement assuré par le contrôle des déclarations d'intérêts par la Haute autorité et par l'autorité administrative compétente ; qu'en revanche, la publicité de ces déclarations d'intérêts, qui sont relatives à des personnes qui n'exercent pas de fonctions électives ou ministérielles mais des responsabilités de nature administrative, est sans lien direct avec l'objectif poursuivi et porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée de ces personnes ; que, par suite, les dispositions du paragraphe I de l'article 12 ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de permettre que soient rendues publiques les déclarations d'intérêts déposées par les personnes mentionnées aux 4° à 7° du paragraphe I de l'article 11 et au paragraphe III de ce même article ; que, sous cette réserve, les dispositions du paragraphe I de l'article 12 sont conformes à la Constitution ; 
. En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre :
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23. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ; 
24. Considérant que l'exercice des fonctions publiques ou emplois publics visés aux articles 4 et 11 ne relève pas de la liberté d'entreprendre ; que, par suite, le grief tiré de l'atteinte à l'article 4 de la Déclaration de 1789 est inopérant ; 
. En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité : 
25. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi : « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
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26. Considérant qu'en imposant aux titulaires de certaines fonctions publiques ou de certains emplois publics une obligation de dépôt d'une déclaration d'intérêts ainsi que d'une déclaration de situation patrimoniale et en prévoyant alors la publicité de certaines de ces déclarations, les dispositions contestées ont pour objet de traiter différemment des personnes placées dans une situation différente ; que cette différence de traitement est en rapport direct avec l'objectif poursuivi par le législateur ; qu'en conséquence, le grief tiré de la violation du principe d'égalité doit être écarté ; 
. En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte au principe de la légalité des délits et des peines : 
27. Considérant que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de la légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration de 1789, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis ;
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28. Considérant que le 8° du paragraphe III de l'article 4 impose de renseigner dans la déclaration d'intérêts les « autres liens susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts », sans donner d'indication sur la nature de ces liens et les relations entretenues par le déclarant avec d'autres personnes qu'il conviendrait d'y mentionner ; qu'il résulte des dispositions de l'article 26 que le fait de ne pas avoir mentionné d'élément dans cette rubrique peut être punissable sans que les éléments constitutifs de l'infraction soient suffisamment définis : qu'ainsi, les dispositions du 8° du paragraphe III de l'article 4 méconnaissent le principe de la légalité des délits et des peines et doivent être déclarées contraires à la Constitution ; que doit également être déclarée contraire à la Constitution, par voie de conséquence, la référence « 8° » au dernier alinéa du paragraphe III de l'article 4 ;
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29. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être déclarés contraires à la Constitution, au 6° du paragraphe III de l'article 4, les mots : « , les enfants et les parents », le 8° du même paragraphe III et la référence au « 8° » au dernier alinéa de ce paragraphe, aux sixième et onzième alinéas du paragraphe III de l'article 5, les mots : « ou d'un autre membre de sa famille » ainsi que les sept premiers alinéas du paragraphe II de l'article 12 ; que les articles 2 et 11 doivent être déclarés conformes à la Constitution ; qu'il en va de même du surplus des articles 4 et 5 et, sous la réserve énoncée au considérant 22, du surplus de l'article 12 ; 
- SUR LA HAUTE AUTORITÉ POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE :
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30. Considérant que l'article 19 de la loi déférée institue la Haute autorité pour la transparence de la vie publique ; que l'article 20 détermine ses missions ; qu'en particulier le 1° du paragraphe I de cet article prévoit qu'elle reçoit les déclarations de situation patrimoniale et les déclarations d'intérêts des membres du Gouvernement, des députés ou des sénateurs et des personnes mentionnées à l'article 11 et en assure la vérification, le contrôle et le cas échéant la publicité dans les conditions prévues par les articles 4 à 12 de la loi déférée ; que le 2° de ce même paragraphe I dispose qu'elle se prononce sur les situations pouvant constituer un conflit d'intérêts dans lesquelles peuvent se trouver les membres du Gouvernement et les personnes mentionnées à l'article 11 et peut leur enjoindre d'y mettre fin, à l'exception des membres du Parlement européen ; que le 4° de ce paragraphe I prévoit qu'elle se prononce, en application de l'article 23, sur la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé, avec des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales énumérées au 2° du paragraphe I de l'article 11 ;
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31. Considérant, en outre, que l'article 7 de la loi prévoit que la Haute autorité contrôle la variation de la situation patrimoniale des membres du Gouvernement telle qu'elle résulte de leurs déclarations, des éventuelles observations et explications qu'ils ont pu formuler et des autres éléments dont elle dispose ; qu'aux termes du second alinéa de cet article : « Lorsqu'elle constate une évolution de la situation patrimoniale pour laquelle elle ne dispose pas d'explications suffisantes, après que le membre du Gouvernement a été mis en mesure de présenter ses observations, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique publie au Journal officiel un rapport spécial, assorti des observations de l'intéressé, et transmet le dossier au parquet » ; qu'en vertu du paragraphe V de l'article 11, l'article 7 est également applicable aux personnes mentionnées à l'article 11 ;
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32. Considérant que le paragraphe II de l'article 20 dispose que la Haute autorité peut, en cas de manquement à ses obligations par une des personnes mentionnées aux articles 4 et 11, se saisir d'office ou être saisie par le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale ou le Président du Sénat ainsi que par les associations agréées se proposant, par leur statut, de lutter contre la corruption ; que le troisième alinéa de ce paragraphe II dispose que la Haute autorité peut demander aux membres du Gouvernement et aux personnes mentionnées aux articles 11 et 23 toute explication ou tout document nécessaire à l'exercice de ses missions ; 
33. Considérant que l'article 22 prévoit que lorsque la Haute autorité constate qu'un membre du Gouvernement ou une personne mentionnée à l'article 11 ne respecte pas les obligations prévues aux articles 1er, 2, 4 et 11 ou se trouve dans une situation prévue à l'article 7, elle en informe, selon le cas, l'autorité dont cette personne relève pour l'exercice de ses fonctions, le président de l'assemblée ou de l'autorité dont elle est membre ou son autorité de nomination ;
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34. Considérant que le paragraphe I de l'article 23 dispose que la Haute autorité se prononce sur la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé, avec des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales énumérées au 2° du paragraphe I de l'article 11 exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité ; qu'aux termes du paragraphe II de l'article 23 : « Les avis de compatibilité peuvent être assortis de réserves dont les effets peuvent s'imposer à la personne concernée pendant une période maximale expirant trois ans après la fin de l'exercice des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales. 
« Lorsque la Haute Autorité rend un avis d'incompatibilité, la personne concernée ne peut pas exercer l'activité envisagée pendant une période expirant trois ans après la fin de l'exercice des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales. 
« La Haute Autorité notifie sa décision à la personne concernée et, le cas échéant, à l'organisme ou à l'entreprise au sein duquel celle-ci exerce d'ores et déjà ses fonctions en violation du premier alinéa du I. Les actes et contrats conclus en vue de l'exercice de cette activité : 
« 1° Cessent de produire leurs effets lorsque la Haute Autorité a été saisie dans les conditions fixées au 1° du I ;
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« 2° Sont nuls de plein droit lorsque la Haute Autorité a été saisie dans les conditions fixées au 2° du I. 
« Lorsqu'elle est saisie en application du même 2° et qu'elle rend un avis d'incompatibilité, la Haute Autorité le rend public. 
« Elle peut rendre un avis d'incompatibilité lorsqu'elle estime ne pas avoir obtenu de la personne concernée les informations nécessaires » ; 
35. Considérant qu'aux termes du paragraphe IV de l'article 23 : « Lorsqu'elle a connaissance de l'exercice, par une personne mentionnée au I, d'une activité exercée en violation d'un avis d'incompatibilité ou d'une activité exercée en violation des réserves prévues par un avis de compatibilité, et après que la personne concernée a été mise en mesure de produire des explications, la Haute autorité publie au Journal officiel un rapport spécial comprenant l'avis rendu et les observations écrites de la personne concernée » ;
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36. Considérant que l'article 26 institue des infractions pénales ; que, notamment, son paragraphe I punit de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende le fait, pour un membre du Gouvernement ou une personne mentionnée à l'article 11 de ne pas déposer l'une des déclarations de situation patrimoniale ou d'intérêts, d'omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine ; que son paragraphe II punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, le fait pour ces mêmes personnes ainsi que pour les personnes mentionnées à l'article 23 de ne pas déférer aux injonctions de la Haute autorité ou de ne pas lui communiquer les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission ;
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37. Considérant que, selon les députés requérants, en confiant à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique le pouvoir de porter une appréciation sur les éventuelles situations de conflit d'intérêts de personnes élues, alors que cette autorité administrative est composée de personnes n'ayant pas exercé de mandat électoral et dont les garanties d'indépendance et d'impartialité ne sont pas assurées, le législateur a porté atteinte à la séparation des pouvoirs ; qu'il en irait ainsi en particulier compte tenu de l'inclusion dans le champ de compétence de la Haute autorité des députés et des sénateurs ainsi que des collaborateurs du Président de l'Assemblée nationale et du Président du Sénat ; qu'en outre, le respect des droits de la défense ne serait pas assuré à l'égard des décisions de cette autorité ; 
38. Considérant que les sénateurs requérants font valoir, en premier lieu, que le pouvoir d'injonction confié à la Haute autorité pour faire cesser une situation de conflit d'intérêts peut avoir pour effet d'interdire l'exercice d'une activité professionnelle à une personne de l'entourage du destinataire de cette injonction ; qu'il en résulterait une atteinte à la liberté d'entreprendre ; que le pouvoir conféré à la Haute autorité par l'article 23 d'interdire l'exercice d'une activité professionnelle à un ancien titulaire d'une fonction gouvernementale ou d'une fonction exécutive locale porterait également atteinte à cette liberté ;
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39. Considérant qu'ils soutiennent, en deuxième lieu, que le pouvoir confié à la Haute autorité par les articles 7, 10, 22 et 23, d'apprécier soit une évolution non justifiée de la situation patrimoniale, soit une situation de conflit d'intérêts ou une situation d'incompatibilité relative à un ancien membre du Gouvernement ou à un ancien titulaire d'une fonction exécutive locale à l'égard de l'exercice d'une activité professionnelle revêt un caractère arbitraire qui méconnaît le principe de la légalité des délits et des peines ; que serait en outre méconnu le droit à un recours juridictionnel des personnes intéressées compte tenu de l'inversion de la charge de la preuve que ces dispositions opèreraient et de l'absence de disposition prévoyant l'exercice de voies de recours contre les décisions ou injonctions de la Haute autorité ; 
40. Considérant qu'ils soutiennent, en troisième lieu, que les dispositions organisant la saisine de l'autorité judiciaire par la Haute autorité ont pour effet de subordonner à l'accord d'une autorité administrative l'exercice de ses missions par l'autorité judiciaire ; qu'il en résulterait une atteinte à la séparation des pouvoirs ; 
41. Considérant qu'ils soutiennent, en dernier lieu, que l'instauration d'un délit réprimant le fait de ne pas déférer aux injonctions d'une autorité administrative méconnaît le principe de la légalité des délits et des peines ; 
. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à la séparation des pouvoirs :
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42. Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » ; 
43. Considérant, en premier lieu, que, si le 1° du paragraphe I de l'article 20 dispose que la Haute autorité reçoit des députés et des sénateurs leurs déclarations de situation patrimoniale et leurs déclarations d'intérêts et d'activités, en assure la vérification, le contrôle et la publicité, ces dispositions se bornent à rappeler, dans le cadre de la présentation générale des compétences de cette autorité, les pouvoirs qui lui sont conférés par les articles L.O. 135-1 et L.O. 135-2 du code électoral tels qu'ils résultent de l'article 1er de la loi organique relative à la transparence de la vie publique adoptée définitivement par le Parlement le 17 septembre 2013 ; que, dans sa décision n° 2013-675 DC susvisée, le Conseil constitutionnel a examiné la conformité à la Constitution de ces deux articles ; que, dirigé contre les dispositions de la loi, le grief tiré de ce que les pouvoirs de la Haute autorité à l'égard des députés et des sénateurs méconnaîtraient la séparation des pouvoirs doit être écarté ;
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44. Considérant, en deuxième lieu, que le 5° du paragraphe I de l'article 11 a pour effet de soumettre aux obligations de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts les collaborateurs du Président de l'Assemblée nationale et du Président du Sénat ; que le 2° du paragraphe I de l'article 20 permet à la Haute autorité de faire injonction aux personnes mentionnées à l'article 11 de mettre fin à une situation de conflit d'intérêts ; que la méconnaissance d'une telle injonction est pénalement réprimée par le paragraphe II de l'article 26 ;
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45. Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs ne fait obstacle ni à ce que la loi soumette les collaborateurs du Président de l'Assemblée nationale et du Président du Sénat à l'obligation de déclarer à une autorité administrative indépendante leur situation patrimoniale ainsi que leurs intérêts publics et privés ni à ce que cette autorité contrôle l'exactitude et la sincérité de ces déclarations, se prononce sur les situations pouvant constituer un conflit d'intérêts et porte à la connaissance du Président de l'Assemblée nationale ou du Président du Sénat les éventuels manquements ; que, toutefois, les dispositions du 2° du paragraphe I de l'article 20 de la loi ne sauraient, sans méconnaître les exigences de la séparation des pouvoirs, autoriser la Haute autorité à adresser aux personnes visées au 5° du paragraphe I de l'article 11, lesquelles relèvent de la seule autorité du Président de l'Assemblée nationale ou du Président du Sénat, une injonction de mettre fin à une situation de conflit d'intérêts ;