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Décision n° 2020-843 (QPC) du 2020-05-28 — Force 5 [Autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité]
Solution : Non conformité de date à date
2. L'association requérante soutient que la décision administrative autorisant l'exploitation d'une installation de production d'électricité a une incidence directe et significative sur l'environnement. Dès lors, en ne prévoyant aucun dispositif permettant la participation du public à l'élaboration de cette décision, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence et l'article 7 de la Charte de l'environnement.3. Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les mots « par l'autorité administrative » figurant au premier alinéa de l'article L. 311-5 du code de l'énergie.- Sur le fond :4. La méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.5. Selon l'article 7 de la Charte de l'environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». Depuis l'entrée en vigueur de cette Charte, il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions.6. Selon l'article L. 311-1 du
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Solution : Non conformité de date à date
code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 9 mai 2011, l'exploitation d'une installation de production électrique est subordonnée à une autorisation administrative délivrée, selon la procédure prévue aux articles L. 311-5 et L. 311-6 du même code, à l'opérateur qui en fait la demande ou qui est désigné au terme d'un appel d'offres en application de l'article L. 311-10. . En ce qui concerne l'incidence sur l'environnement de la décision autorisant l'exploitation d'une installation de production d'électricité :7. Aux termes de l'article L. 311-5, lorsqu'elle se prononce sur l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité, l'autorité administrative tient compte, notamment, du « choix des sites » d'implantation de l'installation, des conséquences sur l'« occupation des sols » et sur l'« utilisation du domaine public », de l'« efficacité énergétique » de l'installation et de la compatibilité du projet avec « la protection de l'environnement ». Selon la jurisprudence constante du Conseil d'État, l'autorisation administrative ainsi délivrée désigne non seulement le titulaire de cette autorisation mais également le mode de production et la capacité autorisée ainsi que le lieu d'implantation de l'installation.8. Il résulte de ce qui précède que la décision autorisant, sur le fondement de l'article L. 311-5, l'exploitation d'une installation de production d'électricité constitue une décision publique ayant une incidence sur l'environnement au
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sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Est indifférente à cet égard la circonstance que l'implantation effective de l'installation puisse nécessiter l'adoption d'autres décisions administratives postérieurement à la délivrance de l'autorisation.. En ce qui concerne la participation du public à l'élaboration de la décision autorisant l'exploitation d'une installation de production d'électricité :9. En premier lieu, avant l'ordonnance du 5 août 2013 mentionnée ci-dessus, aucune disposition n'assurait la mise en œuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques prévues à l'article L. 311-5 du code de l'énergie. S'il est loisible au législateur, compétent pour fixer les conditions et limites de l'exercice du droit protégé par l'article 7 de la Charte de l'environnement, de prévoir des modalités particulières de participation du public lorsqu'une même opération fait l'objet de décisions publiques successives, c'est à la condition que ces modalités garantissent une appréciation complète des incidences directes et significatives de ces décisions sur l'environnement. Or, en l'espèce, ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative ne prévoyaient un tel dispositif. Par conséquent, le législateur a méconnu, pendant cette période, les exigences de l'article 7 de la Charte de l'environnement.10. En second lieu, l'ordonnance du 5 août 2013, prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution à la suite de
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l'habilitation conférée au Gouvernement par l'article 12 de la loi du 27 décembre 2012 mentionnée ci-dessus, a inséré dans le code de l'environnement l'article L. 120-1-1, entré en vigueur le 1er septembre 2013. Applicable aux décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement qui n'appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu une participation du public, cet article L. 120-1-1 prévoit la mise à disposition du public par voie électronique du projet de décision ou, lorsque la décision est prise sur demande, du dossier de demande. Il permet ensuite au public de déposer ses observations, par voie électronique, dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours à compter de la mise à disposition.11. D'une part, cet article L. 120-1-1 institue une procédure qui répond aux exigences d'accès du public aux informations relatives à l'environnement et de participation à l'élaboration des décisions publiques prévues à l'article 7 de la Charte de l'environnement. D'autre part, si un projet de loi de ratification de l'ordonnance du 5 août 2013 a été déposé dans le délai fixé par l'article 12 de la loi du 27 décembre 2012, le Parlement ne s'est pas prononcé sur cette ratification. Toutefois, conformément au dernier alinéa de l'article 38 de la Constitution, à l'expiration du délai de l'habilitation fixé par le même article 12, c'est-à-dire à partir du 1er septembre 2013, les
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dispositions de cette ordonnance ne pouvaient plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. Dès lors, à compter de cette date, elles doivent être regardées comme des dispositions législatives. Ainsi, les conditions et les limites de la procédure de participation du public prévue à l'article L. 120-1-1 sont « définies par la loi » au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement.12. Par conséquent, à partir du 1er septembre 2013, les dispositions contestées de l'article L. 311-5 du code de l'énergie ne méconnaissaient plus cet article 7. Elles n'étaient, par ailleurs, contraires à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit.13. Il résulte de tout ce qui précède que ces dispositions, dans leur rédaction contestée, applicable du 1er juin 2011 au 18 août 2015, doivent être déclarées contraires à la Constitution jusqu'au 31 août 2013 et conformes à la Constitution à compter du 1er septembre 2013.- Sur les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité : 14. Selon le deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ». En principe, la déclaration
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d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel. Cependant, les dispositions de l'article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l'abrogation et de reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l'intervention de cette déclaration. Ces mêmes dispositions réservent également au Conseil constitutionnel le pouvoir de s'opposer à l'engagement de la responsabilité de l'État du fait des dispositions déclarées inconstitutionnelles ou d'en déterminer les conditions ou limites particulières.15. En premier lieu, les dispositions déclarées contraires à la Constitution, dans leur rédaction contestée issue de l'ordonnance du 9 mai 2011, ne sont plus en vigueur.16. En second lieu, la remise en cause des mesures ayant été prises avant le 1er septembre 2013 sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution avant cette date aurait des conséquences manifestement excessives. Par suite, ces mesures ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.
Décision n° 2020-843 (QPC) du 2020-05-28 — Force 5 [Autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité]
Solution : Non conformité de date à date
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DÉCIDE :
Article 1er. - Les mots « par l'autorité administrative » figurant au premier alinéa de l'article L. 311-5 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie, étaient contraires à la Constitution jusqu'au 31 août 2013.
Article 2. -  Les mots « par l'autorité administrative » figurant au premier alinéa de l'article L. 311-5 du code de l'énergie, dans la même rédaction, sont conformes à la Constitution à compter du 1er septembre 2013.
Article 3. -  La déclaration d'inconstitutionnalité de l'article 1er prend effet dans les conditions fixées aux paragraphes 15 et 16 de cette décision.
Article 4. - Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 mai 2020, où siégeaient : M. Laurent FABIUS, Président, Mme Claire BAZY MALAURIE, M. Alain JUPPÉ, Mmes Dominique LOTTIN, Corinne LUQUIENS, MM. Jacques MÉZARD, François PILLET et Michel PINAULT.
Rendu public le 28 mai 2020.
Décision n° 2019-1-9 (RIP) du 2020-06-18 — Observations du Conseil constitutionnel sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris 
La proposition de loi, présentée en application de l'article 11 de la Constitution, visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris a été la première à faire l'objet de la procédure dite du référendum d'initiative partagée (RIP).
Instituée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette procédure est régie par les troisième à sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution et précisée par la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution, qui a modifié l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.
Dans sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019[1], le Conseil constitutionnel a jugé que cette proposition de loi était conforme aux conditions fixées par l'article 11 de la Constitution et par l'article 45-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.
En application de l'article 3 de la loi organique du 6 décembre 2013, le ministre de l'intérieur a ensuite mis en œuvre, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, le recueil des soutiens apportés par les électeurs à la proposition de loi. Cette période de recueil des soutiens a été ouverte pour neuf mois, à compter du 13 juin 2019 à zéro heure, et a pris fin le 12 mars 2020 à minuit [2].
Décision n° 2019-1-9 (RIP) du 2020-06-18 — Observations du Conseil constitutionnel sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris 
Dans sa décision n° 2019-1-8 RIP du 26 mars 2020[3], le Conseil constitutionnel a constaté que la proposition de loi n'avait pas obtenu le soutien d'au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, ainsi que le requiert l'article 11 de la Constitution pour permettre la poursuite de la procédure devant le Parlement et, le cas échéant, conduire à l'organisation d'un référendum.
Le 26 mai 2020, le Gouvernement a détruit les données collectées dans le cadre des opérations de recueil des soutiens, conformément à l'article 7 de la loi organique du 6 décembre 2013 (qui fixe un délai de deux mois pour cette destruction à compter de la publication au Journal officiel de la déclaration par le Conseil constitutionnel du nombre de soutiens obtenus, soit en l'espèce au plus tard le 27 mai 2020).
À l'issue de cette première mise en œuvre, partielle, de la procédure de référendum d'initiative partagée, le Conseil constitutionnel a estimé nécessaire, à l'instar de la pratique suivie en matière électorale et référendaire, de formuler des observations.
1. - Les résultats des opérations de recueil des soutiens Comme l'indique la décision n° 2019-1-8 RIP précitée, la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris a recueilli 1 093 030 soutiens d'électeurs inscrits sur les listes électorales.
Décision n° 2019-1-9 (RIP) du 2020-06-18 — Observations du Conseil constitutionnel sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris 
Au total, 1 148 337 soutiens avaient été enregistrés, qu'il s'agisse des soutiens directement apportés par les électeurs sur le site internet du ministère de l'intérieur consacré à cette procédure, de ceux déposés auprès d'une mairie ou d'un consulat ou encore de ceux ajoutés à la suite d'une décision de la formation d'examen des réclamations (voir le point 4.b. ci-dessous).
Parmi ces soutiens, 55 307 ont été invalidés par le ministère de l'intérieur dans le cadre de ses opérations de contrôle prévues à l'article 4 du décret du 11 décembre 2014[4] . Ces contrôles visent à s'assurer de la validité du numéro de carte nationale d'identité ou de passeport renseigné lors du dépôt du soutien, de l'absence de double soutien et, le cas échéant, de la qualité d'électeur de la personne (par interrogation du répertoire électoral unique ou du fichier général des électeurs de Nouvelle-Calédonie). Ils doivent être effectués dans un délai de cinq jours, délai au terme duquel le soutien est soit rejeté, soit réputé valide et alors publié.
La plupart des invalidations ont résulté du fait que la personne avait déjà apporté son soutien (36 442 cas) ou qu'elle avait commis une erreur dans la saisie du numéro de sa pièce d'identité (18 019 cas).
2. - Le recueil des soutiens par voie électronique
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Le législateur organique de 2013 a fait le choix d'une procédure de recueil des soutiens presque totalement électronique. Dès 2014, le ministère de l'intérieur, en lien avec le Conseil constitutionnel, a conçu un site internet afin de mettre en œuvre cette procédure. C'est ce site qui a été utilisé pour recueillir les soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris.
a. - Pour sa première application, cette procédure électronique s'est révélée suffisamment efficace pour garantir la fiabilité des résultats constatés à l'issue de la période de recueil des soutiens.
En particulier, la vérification préalable de l'inscription de l'internaute dans le répertoire électoral unique (REU), par un premier formulaire informatique dédié[5], a permis de s'assurer de la qualité d'électeur de l'auteur du soutien (ce qui a néanmoins occasionné plusieurs difficultés, évoquées plus bas).
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En outre, si pendant les neuf mois de recueil, le site internet a connu quelques indisponibilités du fait de problèmes techniques ou de mises à jour, elles ont été finalement peu nombreuses. Certaines d'entre elles ont résulté de perturbations affectant l'application, gérée par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), permettant de consulter le REU. D'autres moments d'indisponibilité, à chaque fois d'une durée brève, ont été la conséquence de mises à jour du site visant à corriger certains de ses dysfonctionnements ou à actualiser le référentiel des communes répertoriées par l'Insee. Les citoyens en ont, autant que possible, été informés par un message figurant sur le site, qui les invitait à réitérer leur démarche plus tard. De même, le site a fait l'objet de peu d'attaques informatiques, que les dispositifs de sécurité ont permis de parer.
Enfin, les opérations de contrôle ont conduit à ne recenser que très peu de tentatives d'usurpation d'identité. Si quelques rares réclamations formées devant le Conseil constitutionnel ont porté sur ce point, celles-ci étaient insuffisamment étayées (voir le point 4.b. ci-dessous). Quelques tentatives d'utilisation frauduleuse du nom d'une tierce personne ont été décelées avant même que le soutien soit rendu public. Elles ont été signalées par le secrétaire général du Conseil constitutionnel au procureur de la République, sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale.
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b. - Toutefois, cette procédure électronique de recueil des soutiens a également présenté certaines insuffisances et plusieurs défauts. Si ceux-ci n'ont pas eu de conséquences déterminantes sur l'issue des opérations, elles ont pu contribuer à altérer la confiance des citoyens dans cette procédure. 
Les points suivants, d'inégale importance, méritent ainsi d'être signalés :
- le manque d'ergonomie générale du site internet, souvent perçu comme étant d'un usage complexe, peu intuitif et insuffisamment adapté à une consultation destinée à un large public ;
- les problèmes techniques de compatibilité du site avec certains navigateurs internet ;
- la difficulté pour les citoyens, en particulier dans les premiers mois, à pouvoir renseigner sur le site leur commune d'inscription sur les listes électorales (ce qui a suscité de nombreuses réclamations auprès du Conseil constitutionnel) ;
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- la difficulté, plus généralement, à être reconnu comme électeur inscrit au REU, en raison notamment des nombreuses discordances entre les éléments d'état civil du citoyen et les données figurant dans le REU (date de naissance, orthographe de son nom, masculinisation ou féminisation de son prénom, ordre de ses prénoms, etc.). À supposer qu'il ait compris qu'une telle discordance était à l'origine de l'impossibilité d'être reconnu comme électeur et donc d'apporter son soutien, le citoyen devait alors choisir entre renseigner un état civil erroné mais conforme au REU ou bien demander à l'Insee, au préalable, de corriger son état civil tel qu'il figure au REU[6] ;
- l'absence de confirmation du dépôt du soutien à l'issue de la procédure de saisie, alors pourtant qu'une adresse électronique était demandée au citoyen (laquelle n'avait vocation à servir qu'en cas de réclamation). Cela a conduit de nombreux électeurs à douter de la réussite de l'enregistrement de leur soutien, cette incertitude n'étant levée que lorsque celui-ci apparaissait publiquement, ce qui pouvait prendre jusqu'à cinq jours compte tenu du délai réglementaire déjà mentionné. Dans le doute, certains citoyens ont réitéré leur soutien, créant ainsi des doublons auxquels les autorités de contrôle ont dû ensuite remédier ;
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- la difficulté pour l'électeur de vérifier que son soutien a bien été validé au bout de cinq jours, soit en consultant la liste publique classée par ordre alphabétique, opération rendue fastidieuse par les nombreux tests de reconnaissance humaine[7], soit en essayant de s'identifier grâce à son numéro de récépissé de dépôt, s'il l'avait conservé ;
- le refus de l'application informatique de considérer comme valides certaines pièces d'identité en raison par exemple de leur ancienneté ou de leur délivrance outre-mer ou à l'étranger ;
- l'impossibilité de contrôler, avant le dépôt du soutien, la qualité d'électeur des personnes se présentant comme inscrites sur les listes électorales en Nouvelle-Calédonie, ces listes n'étant pas intégrées au REU.
La plupart de ces difficultés n'ont cependant pas eu de conséquences déterminantes sur l'issue des opérations.
En premier lieu, les électeurs qui s'y sont heurtés ont parfois renouvelé, cette fois avec succès, la procédure d'enregistrement de leur soutien.