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Décision n° 2025-885 (DC) du 2025-06-12 — Loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic
Solution : Non conformité partielle - réserve
aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne le 1° du paragraphe V :54. Le 1° du paragraphe V de l’article 4 insère, à l’article L. 112-6 du code monétaire et financier, un nouveau paragraphe II ter afin de prévoir que le paiement des opérations afférentes à la location de véhicules automobiles ne peut être effectué en espèces.55. Les députés auteurs du premier recours soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe d’égalité en pénalisant les personnes qui ne possèdent pas de carte bancaire ou éprouvent des difficultés à utiliser un tel moyen de paiement. En outre, par son caractère général, une telle interdiction de paiement en espèces méconnaîtrait, selon eux, la liberté individuelle et la liberté contractuelle.56. En premier lieu, il est loisible au législateur d’apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.57. Il ressort des travaux préparatoires qu’en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu renforcer la traçabilité des opérations de location des véhicules automobiles afin de prévenir leur utilisation à des fins de blanchiment ou pour la commission d’infractions. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des
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infractions.58. Au regard de cet objectif, les dispositions contestées, qui se bornent à interdire un mode particulier de paiement pour certaines opérations commerciales, ne portent pas une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté contractuelle. Le grief tiré de la méconnaissance de cette liberté doit donc être écarté.59. En second lieu, les dispositions contestées n’opèrent par elles-mêmes aucune différence de traitement entre les personnes qui souhaitent louer un véhicule. En tout état de cause, il résulte du paragraphe III de l’article L. 112-6 du code monétaire et financier que l’interdiction de paiement en espèces n’est pas applicable aux paiements réalisés par des personnes qui sont incapables de s’obliger par chèque ou par un autre moyen de paiement, ainsi que par celles qui n’ont pas de compte de dépôt. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ne peut donc qu’être écarté.60. Par conséquent, le paragraphe II ter de l’article L. 112-6 du code monétaire et financier, qui ne méconnaît en tout état de cause ni la liberté individuelle ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 5 :61. L’article 5 insère au sein du livre des procédures fiscales un nouvel article L. 135 ZR afin de permettre à certains agents des services spécialisés de renseignement d’accéder directement à des informations financières, fiscales et patrimoniales contenues dans des bases de données et des fichiers de
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l’administration fiscale.62. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions d’accorder à certains agents des services de renseignement un accès direct à ces fichiers et bases de données, sans encadrement strict ni contrôle judiciaire, alors que de tels fichiers contiennent des informations personnelles très sensibles. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du droit au respect de la vie privée et du droit « à la protection des données personnelles ».63. La liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l’enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d’intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif.64. Les dispositions contestées autorisent certains agents des services spécialisés de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure à accéder aux données contenues dans les fichiers tenus en application des articles 1649 A et 1649 ter du code général des impôts, aux données relatives aux mutations à titre onéreux ou gratuit et aux actes relatifs aux sociétés ainsi qu’aux informations mentionnées à l’article L. 107 B du livre des procédures fiscales.65. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu améliorer l’information des services spécialisés de renseignement et leur capacité opérationnelle.
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Il a ainsi mis en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.66. Toutefois, d’une part, si les dispositions contestées réservent ce droit d’accès aux agents des services spécialisés de renseignement individuellement désignés et spécialement habilités à cet effet, un tel droit leur permet d’accéder directement à toutes les informations que ces fichiers contiennent, pour les besoins de l’ensemble de leurs missions.67. D’autre part, ces dispositions ne définissent ni les modalités de traçabilité des accès, ni celles relatives à la destruction des données consultées lorsqu’elles ne sont plus nécessaires à l’accomplissement des missions des agents concernés.68. Dès lors, le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées.69. Par conséquent, l’article 5 est contraire à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 6 :70. Le 2° de l’article 6 réécrit l’article 67 sexies du code des douanes afin notamment de permettre à certains agents des douanes d’accéder directement aux données relatives à l’identification et à la traçabilité du trafic international des marchandises, des moyens de transport et des personnes contenues dans les traitements automatisés de certains opérateurs de transport et prestataires. Il réprime par ailleurs d’une amende certains manquements de ces opérateurs susceptibles d’entraver l’accès à ces données.71. Les députés auteurs de la
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deuxième saisine reprochent à ces dispositions de permettre à des agents des douanes d’accéder à des « données à finalité pénale » pour des faits commis en bande organisée, sans exiger que ces agents soient habilités à effectuer des enquêtes judiciaires ni prévoir un contrôle de l’autorité judiciaire. Elles seraient ainsi contraires au principe de la séparation des pouvoirs ainsi qu’au principe selon lequel les enquêtes judiciaires doivent être menées sous l’autorité d’un magistrat.72. Ils font par ailleurs valoir qu’en prévoyant de réprimer d’une amende d’un montant de 50 000 euros le fait pour un opérateur ou un prestataire de mettre à disposition des services des douanes des « données inexploitables ou incomplètes », ces dispositions seraient équivoques et insuffisamment précises et méconnaîtraient les principes de nécessité et de proportionnalité des peines.73. En premier lieu, selon l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Cet article implique le respect du caractère spécifique des fonctions juridictionnelles, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement.74. Il résulte en outre de l’article 66 de la Constitution que la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire.75. Les dispositions contestées du paragraphe I de l’article 67 sexies du code des douanes
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reconnaissent aux agents des douanes individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre chargé des douanes la possibilité d’accéder, sur autorisation préalable du Premier ministre, à certaines données relatives à l’identification et à la traçabilité du trafic international des marchandises, des moyens de transport et des personnes, qui sont contenues dans les traitements automatisés des opérateurs de transport aérien, des autres opérateurs de transport de marchandises ainsi que des prestataires de services postaux. Ce droit d’accès ne peut être exercé que pour la recherche et la prévention des infractions douanières mentionnées aux articles 414, 414-2 et 415 du même code, lorsqu’elles sont commises en bande organisée, ainsi qu’à son article 459.76. Le droit d’accès ainsi reconnu à ces agents par ces dispositions, qui n’est susceptible d’être exercé qu’à des fins de police administrative, n’a pas à être placé sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire. Il n’empiète pas non plus sur l’exercice des fonctions juridictionnelles. Par suite, les dispositions contestées ne méconnaissent ni les exigences de l’article 66 de la Constitution ni le principe de la séparation des pouvoirs.77. En second lieu, selon l’article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Les
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principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une punition.78. En vertu du principe de légalité des délits et des peines, le législateur ou, dans son domaine de compétence, le pouvoir réglementaire, doivent fixer les sanctions ayant le caractère d’une punition en des termes suffisamment clairs et précis. Si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue.79. En application des dispositions contestées du paragraphe V de l’article 67 sexies du code des douanes, est puni d’une amende d’un montant maximal de 50 000 euros le fait, pour un opérateur de transport ou un prestataire de services postaux, de mettre à la disposition des services de l’administration des douanes des données inexploitables, incomplètes ou manifestement fausses ou de ne pas mettre à leur disposition certaines données.80. D’une part, en faisant référence à des données « inexploitables » ou « incomplètes », ces dispositions ne sont ni imprécises ni équivoques.81. D’autre part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu réprimer des manquements faisant obstacle à la recherche et à la prévention d’infractions douanières commises en bande organisée et d’infractions à la législation et à la
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réglementation des relations financières avec l’étranger. Un tel objectif implique que le montant des sanctions fixées par la loi soit suffisamment dissuasif pour remplir la fonction de prévention des manquements assignée à la punition. Si l’amende peut atteindre 50 000 euros pour chaque transport ayant donné lieu à un manquement, il appartient à l’autorité administrative compétente d’en moduler le montant, sous le contrôle du juge, en fonction notamment de la gravité du manquement et de la situation de son auteur. Dès lors, ces dispositions n’instituent pas une sanction pécuniaire manifestement disproportionnée au regard de la gravité des manquements réprimés.82. Les griefs tirés de la méconnaissance des principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines doivent donc être écartés.83. Par conséquent, les mots « les agents des douanes individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre chargé des douanes » figurant au premier alinéa du paragraphe I de l’article 67 sexies du code des douanes ainsi que le paragraphe V de cet article, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 12 :84. Le 2° du paragraphe I de l’article 12 insère un nouvel article L. 562-2-2 au sein du code monétaire et financier afin de permettre à l’autorité administrative de décider, sous certaines conditions, du gel des avoirs de personnes impliquées dans un trafic de
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stupéfiants.85. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions de permettre au ministre chargé de l’économie et au ministre de l’intérieur de décider du gel des avoirs de personnes soupçonnées de trafic de stupéfiants, sans prévoir aucun contrôle de l’autorité judiciaire ni garanties procédurales. Il en résulterait selon eux une méconnaissance du principe de la séparation des pouvoirs ainsi que des droits de la défense découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Pour les mêmes motifs, ces dispositions méconnaîtraient en outre le droit de propriété.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance des exigences de l’article 16 de la Déclaration de 1789 :86. Selon l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Cet article implique le respect du caractère spécifique des fonctions juridictionnelles, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement. Est également garanti par ces dispositions le respect des droits de la défense.87. Les articles L. 562-2 et L. 562-2-1 du code monétaire et financier prévoient que le ministre chargé de l’économie et le ministre de l’intérieur peuvent décider conjointement le gel temporaire des fonds et des ressources économiques appartenant à ou possédés, détenus ou contrôlés soit par des personnes ou entités qui commettent, tentent de commettre,
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facilitent ou financent des actes de terrorisme ou des actes d’ingérence, y incitent ou y participent, soit par d’autres personnes morales ou entités qu’elles détiennent ou contrôlent ou qui agissent pour leur compte ou sur leurs instructions.88. En application des dispositions contestées de l’article L. 562-2-2 du même code, ces mêmes autorités administratives peuvent également décider, dans les mêmes conditions, le gel des fonds et des ressources économiques de personnes physiques ou morales impliquées dans un trafic de stupéfiants.89. En premier lieu, les décisions de gel des avoirs prises à l’encontre de personnes physiques ou morales sur le fondement de ces dispositions n’ont pas d’autre finalité que la préservation de l’ordre public et la prévention des infractions. En confiant au ministre chargé de l’économie et au ministre de l’intérieur le soin de prononcer de telles mesures de police administrative, les dispositions contestées, qui n’emportent aucune conséquence en cas de poursuites pénales, n’empiètent pas sur l’exercice de fonctions juridictionnelles.90. En second lieu, ces dispositions se bornent à prévoir les motifs et les modalités selon lesquels sont arrêtées les décisions de gel des avoirs de personnes physiques ou morales. Les personnes intéressées ne sont pas privées de la possibilité de contester, y compris par la voie d’un recours en référé sur le fondement des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative, de telles mesures prises à
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leur encontre devant le juge administratif, auquel il appartient d’apprécier, au regard des éléments débattus contradictoirement devant lui, l’existence des motifs les justifiant.91. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des exigences de l’article 16 de la Déclaration de 1789 doivent être écartés.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit de propriété :92. La propriété figure au nombre des droits de l’homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». En l’absence de privation de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l’article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.93. En premier lieu, les dispositions contestées, qui se bornent à permettre le gel temporaire des avoirs appartenant à des personnes ou entités impliquées dans un trafic de stupéfiants, n’entraînent pas une privation de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789.94. En deuxième lieu, en conférant au ministre chargé de l’économie et au ministre de l’intérieur le pouvoir de décider une telle mesure, le législateur a entendu prévenir l’utilisation, la conservation
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et la circulation de fonds et de ressources économiques ayant pour origine des faits de trafic de stupéfiants. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de prévention des infractions.95. En troisième lieu, d’une part, seuls peuvent faire l’objet d’une telle mesure de gel les fonds et les ressources économiques appartenant à ou possédés, détenus ou contrôlés soit par des personnes ou entités qui ont commis, commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent un trafic de stupéfiants, soit par des personnes morales ou entités qu’elles détiennent ou contrôlent ou qui agissent sciemment pour leur compte ou sur leurs instructions.96. D’autre part, les mesures de gel ne peuvent être prononcées que pour une durée maximale de six mois. Elles doivent être levées dès lors qu’il apparaît que les conditions nécessaires à leur édiction ne sont plus remplies. Si elles peuvent être renouvelées, il appartient aux autorités compétentes de vérifier que les conditions justifiant leur prononcé sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement. En outre, ces mesures sont soumises au respect d’une procédure contradictoire conformément aux dispositions des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration.97. En quatrième lieu, d’une part, comme le Conseil constitutionnel l’a jugé dans sa décision du 2 mars 2016 mentionnée ci-dessus, le ministre chargé de l’économie et le ministre de
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l’intérieur doivent prendre en compte, dans la détermination des biens et ressources soumis au gel, la nécessité pour la personne faisant l’objet de la mesure de couvrir les frais du foyer familial et d’assurer la conservation de son patrimoine. D’autre part, en application de l’article L. 562-11 du code monétaire et financier, dans sa rédaction résultant de l’article 12 de la loi déférée, ces autorités sont tenues d’autoriser le déblocage et la mise à disposition d’une partie des fonds ou des ressources si la personne justifie de besoins matériels pour sa vie personnelle ou familiale, pour une personne physique, ou d’une activité compatible avec la sauvegarde de l’ordre public, pour une personne morale, ou pour la conservation de son patrimoine.98. En dernier lieu, en vertu de l’article L. 562-13 du même code, l’État est responsable des conséquences dommageables de la mise en œuvre de bonne foi, par les personnes visées à l’article L. 562-4, des mesures de gel prévues par les dispositions contestées.99. Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées ne portent pas au droit de propriété une atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi. Le grief tiré de la méconnaissance de cette exigence constitutionnelle doit donc être écarté.100. Par conséquent, l’article L. 562-2-2 du code monétaire et financier, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 13 :101.
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L’article 13 modifie l’article 706-105-1 du code de procédure pénale afin notamment d’étendre le champ des infractions faisant l’objet de procédures d’enquête ou d’instruction pour lesquelles le procureur de la République est autorisé à communiquer certaines informations aux services de renseignement.102. Les députés auteurs de la deuxième saisine font valoir qu’une telle extension porterait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et au secret de l’instruction. Ils reprochent également à ces dispositions de méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs, les principes d’impartialité et d’indépendance de la justice, les droits de la défense ainsi que le « principe de sûreté ».103. La liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée.104. Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789.105. Aux termes du premier alinéa de l’article 11 du code de procédure pénale, sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète.106. Selon le paragraphe II de l’article 706-105-1 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut communiquer aux services