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Décision n° 2026-901 (DC) du 2026-02-19 — Loi de finances pour 2026
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troisième saisine font d’abord valoir que, faute pour les parlementaires d’avoir pu introduire en nouvelle lecture des mesures visant à compenser la dégradation de l’équilibre du budget de l’État résultant de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année, la loi déférée méconnaîtrait le principe de sincérité budgétaire.16. Les députés auteurs des première et troisième saisines soutiennent ensuite que l’article liminaire de la loi déférée ne tiendrait pas compte de l’effet de certaines mesures introduites dans le texte sur lequel la responsabilité du Gouvernement a été engagée en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution, sans qu’il ait été procédé aux corrections nécessaires pour assurer l’exactitude des prévisions qu’il appartient à cet article liminaire de retracer. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du principe de sincérité budgétaire ainsi que, selon les députés auteurs de la troisième saisine, des articles 1er H et 1er de la loi organique du 1er août 2001.17. Par ailleurs, les députés auteurs de la première saisine font valoir que l’équilibre retracé par l’article 147 de la loi déférée, tel qu’il résulte de modifications intervenues au stade de la nouvelle lecture, reposerait sur des hausses de prévisions de recettes fiscales insuffisamment documentées, sur une sous-évaluation manifeste de certaines dépenses et sur des mesures d’économie dont il serait impossible d’apprécier la portée. Ils critiquent en outre le plafond
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d’autorisation des emplois rémunérés par l’État pour 2026 fixé par cet article, qui ne tiendrait pas compte de certaines modifications intervenues au cours des travaux parlementaires. Il en résulterait une méconnaissance du principe de sincérité budgétaire.18. Ces mêmes députés relèvent enfin une différence entre le montant des évaluations de recettes du compte de concours financiers intitulé « Avances à l’audiovisuel public » et celui de ses dépenses retracé au sein de l’état D annexé à la loi de finances auquel renvoie l’article 150. Ce déficit, qui résulterait selon eux d’une erreur matérielle, altérerait la sincérité de cet article et, par voie de conséquence, celle de la loi de finances.19. Selon l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine.20. Les prévisions de recettes et de dépenses doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances. Il lui appartient d’informer le Parlement, au cours de l’examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de
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nature à les remettre en cause et, en pareille hypothèse, de procéder aux corrections nécessaires. Il incombe au législateur, lorsqu’il arrête ces prévisions, de prendre en compte l’ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur l’article d’équilibre.21. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, il ressort des travaux préparatoires que, par plusieurs amendements présentés au Sénat en première lecture, en première et seconde délibérations, le Gouvernement a tiré les conséquences, sur la loi de finances, des mesures prévues par la loi de financement de la sécurité sociale de l’année.22. Ainsi, afin d’assurer le respect des exigences constitutionnelles précitées, il a été procédé aux corrections nécessaires pour tirer les conséquences sur l’équilibre de la loi déférée de l’adoption, au cours de son examen, de la loi de financement de la sécurité sociale. 23. En deuxième lieu, l’article 1er H de la loi organique du 1er août 2001 dispose que les lois de finances de l’année comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse qui retrace notamment, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, l’état de la prévision de l’objectif d’évolution en volume et de la prévision des dépenses des administrations publiques, ainsi que l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement de
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l’ensemble des administrations publiques. Ces dispositions ont pour objet d’améliorer l’information du Parlement. 24. L’article 1er de la même loi organique prévoit notamment que, dans les conditions et sous les réserves prévues par cette loi, « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent ».25. En l’espèce, le tableau de synthèse figurant au sein de l’article liminaire de la loi déférée ne tient pas compte des effets de certaines mesures nouvelles retenues par le Gouvernement dans le texte sur lequel sa responsabilité a été engagée, en nouvelle lecture puis en lecture définitive à l’Assemblée nationale. 26. Toutefois, il ressort des travaux préparatoires que ce défaut de mise à jour, qui porte sur des dépenses supplémentaires pour un montant de l’ordre de deux milliards d’euros, résulte d’une erreur matérielle lors de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement en nouvelle lecture devant l’Assemblée nationale.27. En outre, lors de l’examen du projet de loi en nouvelle lecture devant le Sénat, le Gouvernement a déposé un amendement à l’article liminaire visant à tirer les conséquences, sur les prévisions de cet article, de l’ensemble des mesures nouvelles retenues par le Gouvernement dans le
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texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture. Ce faisant, quand bien même cet amendement n’a pu être mis aux voix compte tenu du rejet du texte au Sénat par l’adoption d’une question préalable, le Parlement a été informé de cette discordance.28. Dès lors, il ne ressort de ces circonstances aucune intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finances, ni aucune méconnaissance des articles 1er H et 1er de la loi organique du 1er août 2001. 29. En troisième lieu, le 7° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 prévoit notamment que, dans la première partie, la loi de finances de l’année « Arrête les données générales de l’équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d’équilibre ».30. Il ressort des travaux parlementaires que plusieurs amendements du Gouvernement à cet article d’équilibre ont tiré les conséquences, en recettes et en dépenses, des mesures nouvelles adoptées en première lecture ou retenues, en nouvelle lecture, dans le texte sur lequel la responsabilité du Gouvernement a été engagée en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution. Ces modifications contribuent à mettre en œuvre l’impératif de sincérité qui s’attache à l’examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci.31. Par ailleurs, il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les hypothèses économiques et les prévisions de recettes et de charges sur lesquelles est
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fondée la loi de finances soient entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi déférée.32. En tout état de cause, s’il apparaissait en cours d’année que l’évolution des charges ou des ressources était telle qu’elle modifierait les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative.33. Enfin, la simple absence de report de l’augmentation de 500 postes du plafond d’emplois du ministère de l’éducation nationale prévu par l’article 153 au sein du plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État déterminé par l’article 147 n’est pas d’une ampleur telle que, rapportées aux masses budgétaires, les évaluations soient entachées d’une erreur manifeste d’appréciation de nature à fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances.34. En dernier lieu, aux termes de l’article 24 de la loi organique du 1er août 2001, « Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l’État ». Ces comptes de concours « sont dotés de crédits limitatifs ».35. L’article 135 de la loi déférée affecte au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public », pour l’année 2026, des recettes d’un montant inférieur de quinze millions d’euros à celui des dépenses prévu pour ce même compte de concours par l’article 150 de la loi déférée et l’état annexé D auquel il renvoie.36. D’une part, une telle différence entre
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le montant des recettes affectées à un compte de concours financiers et celui de ses dépenses, qui ne résulte pas d’une erreur matérielle, ne porte atteinte, par elle-même, à aucune exigence constitutionnelle ou organique. 37. D’autre part, il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, d’apprécier, en l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement votés. 38. En tout état de cause, ces dispositions sont sans incidence pour les sociétés et l’établissement de l’audiovisuel public qui pourront percevoir, en 2026, le niveau de dépenses inscrit à l’état annexé D de la loi de finances auquel renvoie son article 150. Elles ne sont dès lors pas de nature à faire obstacle à l’exercice, par ces sociétés et cet établissement, des missions de service public qui leur sont confiées.39. Il résulte de tout ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances doit être écarté.- Sur l’article 3 :40. L’article 3 modifie l’article 81 A du code général des impôts afin d’étendre à certains personnels exerçant à bord de navires immatriculés à Wallis-et-Futuna le bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu applicable aux salariés détachés à l’étranger et à certains personnels navigants. 41. Les députés auteurs de la troisième saisine font
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valoir que ces dispositions instaureraient une différence de traitement injustifiée entre redevables résidant en France, selon qu’ils bénéficient ou non de cette exonération. Ils soutiennent par ailleurs que, faute de prendre en compte les capacités contributives des redevables, cette exonération, qui ne serait pas justifiée par un motif d’intérêt général, ne reposerait pas sur des critères objectifs et rationnels. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques. 42. Selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.43. Le paragraphe I de l’article 81 A du code général des impôts détermine les conditions dans lesquelles les personnes fiscalement domiciliées en France qui
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exercent une activité salariée et sont envoyées par un employeur dans un autre État peuvent bénéficier d’une exonération d’impôt sur le revenu à raison des salaires perçus en rémunération de l’activité exercée dans l’État où elles sont envoyées. 44. En application du c du 2° du paragraphe I de cet article, cette exonération est applicable aux personnes qui justifient avoir exercé, pendant une durée supérieure à cent quatre-vingt-trois jours au cours d’une période de douze mois consécutifs, une activité salariée qui se rapporte au domaine de la navigation à bord de navires armés au commerce et immatriculés au registre international français.45. L’article 3 de la loi déférée insère un d au sein du même 2° afin de prévoir qu’à compter du 1er janvier 2026, le bénéfice de cette exonération d’impôt sur le revenu s’applique également au cas où une activité salariée, exercée dans les mêmes conditions de durée, se rapporte au domaine de la navigation à bord de navires armés au commerce et immatriculés à Wallis-et-Futuna.46. Il ressort des travaux préparatoires qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu rétablir l’égalité fiscale entre les navigants résidant en France embarqués sur des navires immatriculés au registre international français et ceux embarqués sur des navires immatriculés au registre de Wallis-et-Futuna, afin de préserver la compétitivité de l’ensemble du pavillon français. 47. En étendant à cette fin le bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu à
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des personnes qui exercent une activité de navigation à bord de navires enregistrés sous pavillon français identique à l’activité exercée par les navigants embarqués sur des navires enregistrés au registre international français, et selon les mêmes conditions de durée, le législateur s’est fondé sur des critères objectifs et rationnels au regard de l’objectif poursuivi. 48. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté. 49. Par conséquent, le d du 2° du paragraphe I de l’article 81 A du code général des impôts, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur la place de l’article 6 en loi de finances : 50. L’article 6 reporte la date d’entrée en vigueur de la réforme des déclarations relatives à certaines rentes viagères.51. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place en loi de finances.52. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.53. Selon le 2° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001, dans la
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première partie, la loi de finances de l’année « Comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État ».54. L’article 6 modifie le paragraphe II de l’article 132 de la loi du 30 décembre 2021 mentionnée ci-dessus afin de reporter au 1er janvier 2030 l’entrée en vigueur des nouvelles règles de déclaration des rentes viagères versées à titre onéreux. 55. Ces dispositions, qui sont relatives aux ressources de l’État, ont leur place en loi de finances et ont donc été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution. 56. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune question de conformité à la Constitution de ces dispositions et ne s’est donc pas prononcé sur leur conformité à d’autres exigences constitutionnelles.- Sur les articles 7, 8 et 11 :57. L’article 7 rétablit notamment une section X au sein du chapitre III du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts afin d’instaurer une taxe sur les actifs non affectés à une activité opérationnelle des sociétés holdings et d’en fixer le régime.58. L’article 8 modifie notamment l’article 787 B du même code relatif aux conditions d’exonération des droits de mutation à titre gratuit applicables à la transmission de certaines entreprises.59. L’article 11 modifie notamment l’article 150-0 B ter de ce code relatif au mécanisme de report d’imposition des plus-values réalisées lors de certaines opérations d’apport de valeurs mobilières, de droits sociaux ou de titres, afin d’en renforcer
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l’encadrement.60. Ces dispositions ont été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution. Aucun motif particulier d’inconstitutionnalité ne ressortant des travaux parlementaires, et en l’absence de griefs dirigés contre ces dispositions, il n’y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel d’examiner spécialement ces dispositions d’office.- Sur l’article 30 :61. L’article 30 instaure une majoration temporaire de la réduction d’impôt sur le revenu dont bénéficient les particuliers, pour certains dons et versements effectués au cours de l’année 2026 en faveur de la restauration du Château de Chambord. 62. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions de ne bénéficier qu’au seul Château de Chambord, et non à la restauration de l’ensemble du bâti de l’État à haute valeur patrimoniale. Un tel avantage fiscal revêtirait, selon eux, un caractère discrétionnaire, ne serait pas justifié par un objectif d’intérêt général et ne reposerait pas sur des critères objectifs ou rationnels. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.63. Aux termes de l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des
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principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, si le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d’intérêt général des mesures d’incitation par l’octroi d’avantages fiscaux, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.64. En application du 1 et du 2 bis de l’article 200 du code général des impôts, les dons et versements effectués par les contribuables domiciliés en France en faveur de certaines personnes morales ouvrent droit à une réduction d’impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant, dans la limite d’un certain plafond. Ces dons et versements peuvent notamment subventionner la réalisation de travaux de conservation, de restauration ou d’accessibilité de monuments historiques classés ou inscrits.65. Les dispositions contestées prévoient que le taux de cette réduction d’impôt est porté à 75 % pour certains dons et versements effectués pour la restauration du Château de Chambord.66. D’une part, en instituant une telle réduction d’impôt, le législateur a souhaité, afin de favoriser le bon entretien du patrimoine public, encourager les contribuables à financer la restauration du Château de Chambord, qui appartient au
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domaine public de l’État. Il a ainsi poursuivi un but d’intérêt général. 67. D’autre part, ces dispositions instaurent une majoration de réduction d’impôt pour les dons et versements effectués, à cette fin, au profit de l’Établissement public du Domaine national de Chambord, du Trésor public, du Centre des monuments nationaux, de la Fondation de France et de la Fondation du patrimoine, organismes publics et fondations reconnues d’utilité publique dont les statuts prévoient qu’elles remplissent une mission d’intérêt général de sauvegarde du patrimoine. Ce faisant, le législateur s’est fondé sur un critère objectif et rationnel au regard du but poursuivi.68. En outre, la majoration de réduction d’impôt ainsi instituée ne concerne que les dons et versements effectués entre le 1er janvier 2026 et le 31 décembre 2026 et dans la limite de 1 000 euros par an. Dès lors, l’avantage qui en résulte, limité dans le temps et par son montant, ne crée pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.69. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit donc être écarté.70. Par conséquent, l’article 30 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 57 :71. Le 1° de l’article 57 insère un nouvel article 199 tervicies A au sein du code général des impôts afin de prévoir sous certaines conditions une réduction d’impôt sur le revenu
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pour l’acquisition en pleine propriété d’un local d’habitation au sein du Fort des Têtes à Briançon. 72. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions d’accorder un avantage fiscal à des personnes privées dans le seul but d’acquérir un bien immobilier. Faute, selon eux, d’être justifiées par un objectif d’intérêt général et de reposer sur des critères objectifs et rationnels, ces dispositions méconnaîtraient le principe de l’égalité devant les charges publiques.73. Aux termes de l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, si le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d’intérêt général des mesures d’incitation par l’octroi d’avantages fiscaux, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.74. En application des dispositions contestées