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Décision n° 2019-796 (DC) du 2019-12-27 — Loi de finances pour 2020 
Solution : Non conformité partielle
la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration de 1789 :28. Aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».29. Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui pouvaient légitimement être attendus de situations nées sous l'empire de textes antérieurs.30. En premier lieu, le gel des taux de la taxe d'habitation et la reprise par l'État du produit issu de la hausse de son taux en 2018 ou 2019 s'appliquant uniquement pour l'année 2020, ces dispositions ne présentent aucun caractère rétroactif. 31. En second lieu, en tout état de cause, il ne pouvait résulter des dispositions législatives actuellement en vigueur une attente légitime des collectivités territoriales que la compensation de la perte du produit de la taxe d'habitation pour l'année 2020 prenne en considération les hausses de son taux qu'elles auraient décidées en 2018 ou 2019.32. Par conséquent, les dispositions contestées ne méconnaissent pas l'article 16 de
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la Déclaration de 1789.33. Il résulte de tout ce qui précède que le 3° du 1 et le 1° du 2 du H du paragraphe I de l'article 16 ainsi que le 1 du K du paragraphe VI du même article 16, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.  . En ce qui concerne la modification des ressources des départements : 34. En application des A du paragraphe II et du paragraphe V de l'article 16, la suppression de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties est compensée par l'affectation aux départements d'une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée. 35. Cette fraction est établie en appliquant une formule de calcul prenant en compte le produit de la base d'imposition en 2020 de la taxe foncière sur les propriétés bâties par le taux départemental appliqué en 2019. Cette ressource constitue le produit d'une imposition de toutes natures dont la loi détermine, par département, une part locale d'assiette. Il s'agit donc d'une ressource propre des départements au sens du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Sont indifférents à cet égard le fait que les départements ne puissent déterminer le taux de la taxe sur la valeur ajoutée et le fait que son produit global puisse éventuellement fluctuer selon le contexte économique. De la même manière, il ne résulte pas de la modification contestée des ressources des départements, qui se traduit par une compensation intégrale de la perte subie, une atteinte à
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la libre administration des collectivités territoriales.36. Par ailleurs, en tout état de cause, l'article L.O. 1114-4 du code général des collectivités territoriales tend à garantir la pérennité de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Il prévoit à cet effet que le Gouvernement transmettra au Parlement, pour une année donnée, au plus tard le 1er juin de la deuxième année qui suit, « un rapport faisant apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et son évolution ». Il indique que « si, pour une catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne répond pas aux règles fixées à l'article L.O. 1114-3, les dispositions nécessaires sont arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été fait ». Dès lors, si, au vu de ce rapport, il apparaissait que, en raison de l'évolution des circonstances, et notamment par l'effet d'une modification des dispositions contestées, éventuellement conjuguée à d'autres causes, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des départements devenait inférieure au seuil minimal déterminé par l'article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, il appartiendrait à la loi de finances pour la deuxième année suivant celle de ce constat d'arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d'autonomie
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financière des communes au niveau imposé par le législateur organique. En outre, si ce rapport révélait que la mesure contestée entravait la gestion d'une collectivité territoriale au point de porter à sa libre administration une atteinte d'une gravité telle que serait méconnu l'article 72 de la Constitution, il appartiendrait aux pouvoirs publics de prendre les mesures correctrices appropriées. 37. Il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales doivent être écartés. Les mots « le 1° du I de l'article 1586 » figurant au A du paragraphe II et les mots « aux départements » figurant au A du paragraphe V de l'article 16, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 18 :38. L'article 18 modifie l'article 231 ter du code général des impôts, relatif à la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement dont la superficie excède certains seuils et situés dans la limite territoriale de la région Île-de-France. Afin d'augmenter les recettes de l'établissement public Société du Grand Paris, son paragraphe I soumet à un tarif majoré de 20 % les locaux à usage de bureaux situés dans les 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt,
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Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux.39. Les sénateurs requérants contestent la rationalité et l'intelligibilité des critères retenus par le législateur pour déterminer quels communes ou arrondissements font l'objet de la majoration de cette taxe.40. En instaurant la majoration de 20 % des tarifs de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Île-de-France applicables aux locaux situés dans les arrondissements parisiens et communes mentionnés ci-dessus, le législateur a entendu permettre le financement de nouvelles infrastructures de transport dans cette région. Il a donc poursuivi un objectif de rendement budgétaire. Le législateur a estimé que les arrondissements parisiens et communes qu'il a soumis à cette majoration se caractérisent par une particulière concentration, en leur sein, de locaux à usage de bureaux, une valeur locative moyenne élevée et un taux de vacance faible. Dès lors, il s'est fondé sur des critères objectifs et rationnels en lien avec l'objectif poursuivi. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté.41. Les mots « 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux » figurant au 1° du a du 1 du paragraphe VI de l'article 231 ter du code général des impôts, qui ne méconnaissent pas non plus l'objectif de valeur
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constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 72 :42. L'article 72 augmente les taux et modifie l'affectation de la taxe de solidarité sur les billets d'avion.43. Les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants reprochent à cette taxe de méconnaître les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques, faute que les tarifs retenus reposent sur des critères objectifs et rationnels en lien avec l'objectif, à caractère incitatif, de cette taxe en matière écologique. Ils contestent à ce titre le fait que cette taxe se fonde sur le nombre de passagers transportés, sur le fait qu'ils voyagent ou non en classe affaire ou en première classe ainsi que sur leur destination finale plutôt que sur le volume d'émission de gaz à effet de serre émis par les vols en cause. Les sénateurs requérants contestent également les différences de traitement inconstitutionnelles instaurées, à leurs yeux, par cet article entre le transport aérien et le transport maritime, et entre les voyageurs, selon que leur vol est ou non effectué entre la Corse et la France continentale, au sein des départements ou collectivités d'outre-mer ou entre ces territoires et la France métropolitaine, ou selon que ce vol est soumis ou non à une obligation de service public. Enfin, les mêmes sénateurs font valoir que l'affectation de la taxe au
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bénéfice de l'agence de financement des infrastructures de transport de France favoriserait le transport routier, qui est un important émetteur de gaz à effet de serre, en violation de l'objectif poursuivi par le législateur.44. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.45. Les paragraphes I et II de l'article 302 bis K du code général des impôts instaurent une taxe de l'aviation civile assise sur le nombre de passagers transportés. Le paragraphe VI du même article, modifié par l'article 72 de la loi déférée, prévoit une contribution additionnelle, dénommée taxe de solidarité sur les billets d'avion, perçue par majoration de la taxe de l'aviation civile.46. En premier lieu, il ressort des travaux parlementaires que si le législateur a notamment entendu assurer le financement, par cette taxe, de l'agence de financement des infrastructures de transport de France, afin de lutter contre les gaz à effet de serre par le développement du transport ferroviaire, cette taxe n'a pas une finalité incitative mais poursuit un objectif de rendement budgétaire.47. En deuxième
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lieu, conformément au 1 du paragraphe VI de l'article 302 bis K du code général des impôts, le tarif de cette taxe est fixé en fonction du nombre de passagers transportés par la compagnie aérienne, des conditions économiques et commerciales du vol et de sa destination finale, au sein ou non de l'Union européenne, de l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse. En retenant ces critères de tarification de la taxe, le législateur s'est, dans un objectif de rendement budgétaire, fondé sur des critères objectifs et rationnels, liés notamment au prix du billet d'avion acquitté par le voyageur transporté, de nature à caractériser la capacité contributive des entreprises de transport aérien assujetties.48. En troisième lieu, le 6 du même paragraphe VI de l'article 302 bis K prévoit une réduction du tarif de la taxe au profit des vols effectués entre la Corse et la France continentale, au sein des départements ou collectivités d'outre-mer ou entre ces territoires et la France métropolitaine, ainsi que pour les vols soumis à une obligation de service public. Toutefois, la différence de traitement ainsi instaurée, qui est en rapport avec l'objet de la loi, est justifiée par l'intérêt général qui s'attache à préserver la facilité d'accès à certains territoires français pour lesquels, pour des raisons géographiques, le transport aérien est plus particulièrement adapté.49. En dernier lieu, le législateur est fondé à instaurer une telle taxe, propre au transport aérien, sans
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prévoir une taxe équivalente pour le transport maritime, compte tenu de la différence de situation entre ces deux modes de transport.50. Il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés. Les 1, 4 et 6 du paragraphe VI de l'article 302 bis K du code général des impôts, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions des articles 74 et 76 :51. Le paragraphe V de l'article 74 supprime la part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques affectée aux régions au titre du financement, par ces dernières, de la prime d'apprentissage.52. Les paragraphes I à III de l'article 76 tirent les conséquences financières du transfert aux branches professionnelles de la compétence des régions en matière d'apprentissage.. En ce qui concerne les paragraphes I à III de l'article 76 :53.  Selon les députés et les sénateurs requérants, les paragraphes I à III de l'article 76 seraient contraires au principe de compensation intégrale des transferts de compétence entre l'État et les collectivités territoriales, lequel devrait également s'appliquer lorsqu'une compétence est reprise par l'État à ces collectivités. Ils reprochent, à ce titre, à ces dispositions de ne pas prévoir une compensation intégrale de la reprise de compétence effectuée en matière d'apprentissage et de se fonder sur une
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date d'évaluation des charges en cause antérieure à celle de cette reprise. En outre, les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants critiquent le fait que ces charges n'auraient pas fait l'objet de la procédure d'évaluation préalable prévue à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Compte tenu du niveau de compensation retenu, ces dispositions seraient également contraires à l'exigence d'autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que, pour les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants, au principe de libre administration des collectivités territoriales. Enfin, les députés et les sénateurs requérants estiment que, faute d'être fondée sur des critères objectifs et rationnels, l'évaluation des montants de compensation financière prévus pour chaque région méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques.54. Il résulte de l'article 34 de la loi du 5 septembre 2018 mentionnée ci-dessus que, à compter du 1er janvier 2020, l'essentiel des compétences obligatoires des régions en matière d'apprentissage est repris par l'État. Les ressources compensatrices dont bénéficiaient à ce titre les régions sont donc supprimées. Toutefois, l'article 76 vise à maintenir une part de ces financements au profit des régions qui avaient développé, à l'aide de ces financements, certaines actions en matière d'apprentissage ne se limitant pas au champ de la compétence obligatoire transférée,
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afin de leur permettre de les poursuivre. À ce titre, le paragraphe I de l'article 76 prévoit que les régions dont les ressources compensatrices supprimées ont excédé le financement des charges en matière d'apprentissage bénéficient d'un prélèvement sur les recettes de l'État et de l'affectation d'une part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, dont les montants totaux sont, respectivement, d'un peu plus de 72 millions d'euros et de 156 millions d'euros. À l'inverse, le paragraphe II du même article opère une reprise, à hauteur d'environ 11 millions d'euros, sur les ressources dont disposent les trois régions dont le montant de ressources compensatrices supprimées est inférieur au montant des dépenses d'apprentissage constatées. Enfin, le paragraphe III prévoit, au profit de toutes les régions, une majoration du prélèvement sur les recettes de l'État précité, à hauteur de près de 50 millions d'euros, afin de participer à la couverture des charges afférentes à la politique de l'apprentissage et aux reliquats de dépenses incombant aux régions, jusqu'en 2021, au titre du versement de la prime d'apprentissage.55. Les montants des ressources supplémentaires et des reprises prévues aux paragraphes I à III de l'article 76 ont été évalués à partir des dépenses moyennes constatées pour chaque région, de 2013 à 2017 pour les dépenses d'investissement et de 2015 à 2017 pour les dépenses de fonctionnement. L'année 2017 est celle où a été annoncée la réforme de
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l'apprentissage, finalement opérée par l'article 34 de la loi du 5 septembre 2018. En retenant de tels montants, qui rendent compte des dépenses existantes avant la réforme de l'apprentissage, le législateur s'est fondé sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but qu'il s'est assigné. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit par conséquent être écarté. Il en va de même, compte tenu des montants de ressources et de reprises ainsi retenus, des griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que, en tout état de cause, du grief tiré de la méconnaissance du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.56. Il résulte de ce qui précède que les paragraphes I à III de l'article 76, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne le paragraphe V de l'article 74 :57. Les députés et les sénateurs requérants font valoir que, bien que la compétence relative à la prime d'apprentissage doive être reprise aux régions à partir du 1er janvier 2020, celles-ci demeureront tenues de verser cette prime l'an prochain, dans la mesure où son versement s'étale sur une durée de trois ans. Or, selon eux, faute d'avoir prévu, au profit des régions, une compensation financière suffisante pour le versement de cette prime, le législateur aurait méconnu le principe de
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compensation intégrale des transferts de compétences résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution et celui d'autonomie financière des collectivités territoriales. Il en résulterait également, pour les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants, une méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales. Ces mêmes députés et sénateurs estiment que, compte tenu de la modification « abrupte » de la compensation en vigueur jusqu'alors, il serait porté atteinte au principe de « sécurité juridique ».58. Toutefois, le paragraphe V de l'article 74, qui abroge les dispositions de la loi du 29 décembre 2013 mentionnée ci-dessus affectant aux régions les ressources nécessaires au financement de la prime d'apprentissage, se borne à tirer les conséquences de la reprise par l'État de cette compétence. Si les régions demeurent tenues, en vertu du B du paragraphe I de l'article 27 de la loi du 5 septembre 2018, de continuer à verser cette prime jusqu'au terme des contrats d'apprentissage, d'une durée de trois ans, conclus avant le 1er janvier 2019, le paragraphe III de l'article 76 de la loi déférée prévoit que ce coût, pour les régions, est financé, jusqu'en 2021, par la majoration du prélèvement sur les recettes de l'État qui leur est affectée en vertu du paragraphe I du même article 76. Dès lors, et compte tenu des montants de majoration retenus pour chaque région, les griefs tirés de la méconnaissance des exigences
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constitutionnelles précitées ne peuvent qu'être écartés comme manquant en fait.59. Il résulte de ce qui précède que le paragraphe V de l'article 74, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 94 :60. L'article 94 modifie plusieurs affectations de recettes de l'État à la sécurité sociale.61. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à cet article de ne pas compenser aux organismes de sécurité sociale certaines mesures d'exonération de cotisations sociales et de réduction de contributions affectées à ces organismes, ce qui contreviendrait à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale.62. Toutefois, l'absence de compensation des mesures en cause résulte, non de l'article contesté, mais, conformément d'ailleurs au paragraphe IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, de la loi du 24 décembre 2019 mentionnée ci-dessus. Le grief ne peut donc qu'être écarté.- Sur certaines dispositions de l'article 145 :63. Le paragraphe I de l'article 145 institue une taxe forfaitaire de dix euros due par tout employeur pour chaque contrat à durée déterminée dit d'usage conclu en application du 3° de l'article L. 1242-2 du code du travail.64. Les sénateurs requérants reprochent à ces dispositions de soumettre à ladite taxe l'ensemble des contrats à durée déterminée d'usage, quelle qu'en soit la durée, alors que l'objectif du législateur aurait été de réduire le recours
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abusif aux seuls « contrats de travail de très courte durée ». L'application de ces dispositions pourrait ainsi conduire à ce qu'une entreprise soit taxée alors même qu'elle conclurait, non des contrats à durée déterminée d'usage de quelques jours, mais des contrats de plusieurs semaines voire de plusieurs mois. Il en résulterait une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques. 65. Le 3° de l'article L. 1242-2 du code du travail permet à un employeur de conclure un contrat à durée déterminée pour pourvoir les « emplois pour lesquels, dans certains secteurs d'activité définis par décret ou par convention ou accord collectif de travail étendu, il est d'usage constant de ne pas recourir au contrat de travail à durée indéterminée en raison de la nature de l'activité exercée et du caractère par nature temporaire de ces emplois ». 66. Il ressort des débats parlementaires qu'en instaurant une taxe forfaitaire de dix euros applicable, quelle que soit leur durée, aux contrats à durée déterminée dits d'usage, le législateur a eu pour objectif, afin de lutter contre la précarité salariale, d'inciter les employeurs à limiter le recours aux contrats conclus pour de courtes durées. En retenant un montant forfaitaire de dix euros par contrat, qui conduit à faire peser la taxe plus lourdement sur les employeurs concluant successivement de nombreux contrats de très courte durée, il s'est fondé sur un critère objectif et rationnel en rapport avec l'objet de la loi. Le