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Décision n° 2019-774 (QPC) du 2019-04-12 — Société Magenta Discount et autre [Contrôle des prix et des marges en Nouvelle-Calédonie]
Solution : Non conformité partielle
Au vu des textes suivants :- la Constitution, notamment ses articles 76 et 77 ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;- le code de commerce applicable à la Nouvelle-Calédonie ;- la loi du pays n° 2016-15 du 30 septembre 2016 « Concurrence, Compétitivité et Prix » ;- la loi du pays n° 2018-10 du 7 septembre 2018 modifiant les dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie et de la loi du pays n° 2016-15 du 30 septembre 2016 et adoptant d'autres dispositions ;- le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;Au vu des pièces suivantes :- les observations présentées pour la société Super Auteuil, partie requérante, par Me Charlier, enregistrées le 18 février 2019 ;- les observations présentées pour la société Magenta Discount, partie requérante, par Me Justier et Me François Molinié, avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, enregistrées le 19 février 2019 ;- les observations présentées pour le congrès et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, parties au litige à l'occasion duquel la question prioritaire de constitutionnalité a été posée, par la SCP Meier-Bourdeau Lécuyer, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, enregistrées le 19 février 2019 ;- les observations en intervention présentées pour le
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syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie par la SCP Piwnica et Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, enregistrées le 19 février 2019 ;- les secondes observations en intervention présentées pour le syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie par la SCP Piwnica et Molinié, enregistrées le 5 mars 2019 ;- les secondes observations présentées pour la société Super Auteuil, partie requérante, par Me Charlier, enregistrées le 6 mars 2019 ;- les secondes observations présentées pour la société Magenta Discount, partie requérante, par Mes Justier et Molinié, enregistrées le 6 mars 2019 ;- les secondes observations présentées pour le congrès et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie par la SCP Meier-Bourdeau Lécuyer, enregistrées le 6 mars 2019 ;- les autres pièces produites et jointes au dossier ;Après avoir entendu Me Charlier pour la société Super Auteuil, Me Justier pour la société Magenta Discount, Me Molinié pour la partie intervenante, et Me Guillaume Lécuyer, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour le congrès et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, à l'audience publique du 2 avril 2019 ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
Décision n° 2019-774 (QPC) du 2019-04-12 — Société Magenta Discount et autre [Contrôle des prix et des marges en Nouvelle-Calédonie]
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1.  L'article Lp. 411-2 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, dans sa rédaction résultant de la loi du pays du 7 septembre 2018 mentionnée ci-dessus, prévoit :« I.- Par exception aux dispositions de l'article Lp. 410-2, les prix des produits alimentaires et non alimentaires d'origine locale ou importée et des prestations de services peuvent être fixés :« 1° en valeur absolue ;« 2° par application d'un coefficient multiplicateur de marge commerciale ou par une marge commerciale en valeur absolue, au coût de revient licite ou au prix d'achat net ;« 3° par application d'un taux directeur de révision annuel ;« 4° sous forme d'engagement annuel de stabilité ou de baisse des prix ou de marges approuvé et étendu par le gouvernement ;« 5° par application d'un coefficient maximum appliqué à un prix de vente ou une marge antérieurement pratiqués, et dont la date de référence est fixée par arrêté du gouvernement ;« 6° dans le cadre du régime de liberté surveillée, les prix sont déposés auprès du service compétent du gouvernement au moins quinze jours avant leur entrée en vigueur ;« 7° dans le cadre du régime de la liberté contrôlée, les évolutions de prix sont soumises à l'accord préalable du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.« Pour l'application du 2°, le coût de revient licite pour les produits importés et le prix d'achat net pour les produits locaux sont calculés selon les modalités définies par délibération du congrès de la Nouvelle-Calédonie.« II.- Une
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délibération du congrès détermine la liste des produits et services ou des familles de produits ou de services susceptibles d'être réglementés selon les modalités visées au premier alinéa, en tenant compte de leur impact sur le budget des ménages, s'agissant en particulier de produits et services de première nécessité ou de grande consommation et/ou de la situation de secteurs ou de zones pour lesquels les conditions de concurrence peuvent justifier une réglementation des prix.« III.- Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie peut décider de régimes de prix dérogatoires pour les commerces dont la surface de vente ou le chiffre d'affaires sont inférieurs aux seuils respectivement fixés par arrêté.« IV.- Les producteurs, fabricants et distributeurs doivent mentionner les prix maxima de vente au détail sur leurs factures.« V.- Les modalités de calcul des éléments constitutifs des prix mentionnés au présent article sont fixées par arrêté du gouvernement ».2. L'article Lp. 412-4 du même code, dans la même rédaction, prévoit : « Il est créé une application internet "observatoiredesprix.nc" dont l'objet est de diffuser auprès des consommateurs les prix des produits et des prestations pratiqués en Nouvelle-Calédonie.« Les commerçants détaillants dont la surface de vente est supérieure ou égale à 350 m² ont l'obligation de transmettre auprès du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie les prix de leurs produits alimentaires et non alimentaires, conformément aux modalités et aux délais
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fixés par arrêté du gouvernement.« Les commerçants en gros sont tenus de transmettre au service compétent du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, pour chaque produit commercialisé, les prix de revient licite, les prix de vente hors taxes, ainsi que les prix maximal de vente licite, conformément aux modalités et aux délais fixés par arrêté du gouvernement.« Les commerçants détaillants dont la surface de vente est supérieure ou égale à 350 m², les commerçants en gros sont tenus de transmettre au service compétent du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, la marge en valeur pratiquée au 1er mai 2018 ainsi que le coût de revient licite ou le prix d'achat net et le prix de vente des produits commercialisés au 1er mai 2018, conformément aux modalités et aux délais fixés par arrêté du gouvernement.« Les producteurs installés en Nouvelle-Calédonie sont tenus de transmettre au service compétent du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, pour chaque produit commercialisé, les prix de vente hors taxes et les prix maximal de vente licite, ainsi que ces mêmes prix pratiqués au 1er mai 2018, conformément aux modalités et aux délais fixés par arrêté du gouvernement.« Les informations communiquées en vertu des deux alinéas précédents ne sont pas diffusées auprès des consommateurs ni rendues publiques.« En cas de non-respect des obligations susmentionnées, les commerçants, les producteurs installés en Nouvelle-Calédonie, personnes physiques ou morales, peuvent faire l'objet d'une amende
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administrative prononcée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.« Le montant de l'amende encourue ne peut dépasser 20 000 F CFP et en cas de récidive, 300 000 F CFP, par catégorie de produits. Le montant de cette amende vaut pour chaque défaut de transmission de prix ».3. L'article 19 de la loi du pays du 30 septembre 2016 mentionnée ci-dessus, dans la même rédaction, prévoit : « I.- À compter de la date de la suppression des taxes à l'importation remplacées par la taxe générale sur la consommation (TGC), les entreprises retirent de leur coût de revient licite ou de leur prix d'achat net le montant des taxes supprimées.« II.- À compter de cette même date pendant une durée de 12 mois, les entreprises ne peuvent appliquer sur leurs coûts de revient licites ou leurs prix d'achat nets une marge en valeur supérieure à celle appliquée au 30 avril 2018.« Les entreprises des secteurs de l'alimentaire, des fruits et légumes, de l'hygiène, de l'entretien, des pièces de rechange automobile et des matériaux de construction dont les produits ou services sont soumis aux dispositions de l'article Lp. 411-2 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, doivent appliquer la plus favorable au prix de vente finale consommateur entre les dispositions résultant de l'alinéa précédent et celles résultant des mesures prises en application de l'article Lp. 411-2 susvisé.« III.- En cas de dérives sur les prix manifestement excessives constatées suite à la date de suppression des taxes à
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l'importation remplacées par la taxe générale sur la consommation, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est habilité par délibération du congrès, pour une durée maximale de dix-huit mois, à intervenir dans les secteurs d'activités où ces dérives sont constatées afin de mettre en place une réglementation sur les prix visant à maîtriser l'inflation.« Les mesures prises par le gouvernement en application de l'alinéa précédent sont celles visées au I de l'article Lp. 411-2 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie.« Une dérive sur les prix manifestement excessive est caractérisée dès lors que, sur un nombre significatif de produits, il est constaté que la marge en valeur ou le prix de vente excède le niveau pratiqué avant la suppression des taxes à l'importation remplacées par la taxe générale sur la consommation.« Lorsqu'une dérive sur les prix manifestement excessive est constatée alors que la marge en valeur pratiquée au 1er mai 2018 n'a pas été dépassée, le gouvernement consulte sous quinze jours les organisations professionnelles et les syndicats de salariés afin d'obtenir des engagements permettant de mettre un terme à la dérive constatée. À défaut d'engagements suffisants, ou de respect desdits engagements, une réglementation des prix peut être mise en place.« Les dispositions du III s'appliquent aux engagements annuels de stabilité ou de baisse des prix ou des marges, mentionnés au 4° de l'article Lp. 411-2 du code de commerce, lorsqu'il est constaté une
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dérive sur les prix manifestement excessive.« IV.- Le gouvernement informe le congrès des mesures de réglementation des prix prises en application des dispositions du II et du III du présent article, en présentant un bilan de ce dispositif à l'issue des neuf premiers mois d'application et à la fin des douze mois.« V.- Le non-respect des dispositions du I et II du présent article est sanctionné, comme en matière d'infraction à la réglementation des prix, par une peine d'amende prévue pour les contraventions de 5e classe, conformément à l'article 131-13 du code pénal.« VI.- En cas de manquement aux dispositions prévues aux I et II du présent article, le contrevenant peut être assujetti au versement d'une amende administrative d'un montant maximal de 1 750 000 F CFP par manquement constaté.« Le plafond de l'amende est doublé en cas de réitération du manquement au cours de la période de douze mois susvisée.« Les agents des services compétents de la Nouvelle-Calédonie sont habilités à constater les manquements aux dispositions prévues aux I et II du présent article passibles de sanctions administratives.« Les sanctions administratives prévues au présent VI sont prononcées par arrêté du gouvernement après que l'intéressé a été mis à même de présenter ses observations.« VII.- En cas de non-respect des dispositions d'un engagement annuel de stabilité ou de baisse des prix ou des marges, au sens du 4° de l'article Lp. 411-2 du code de commerce, le contrevenant peut être assujetti au
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versement d'une amende administrative d'un montant maximum de 1 750 000 F CFP par manquement constaté.« Le plafond de l'amende est doublé en case de réitération du manquement au cours de la période de douze mois susvisée.« Les manquements prévus au présent VII sont constatés dans les mêmes conditions qu'au VI. Les sanctions prévues au présent VII sont prononcées dans les mêmes conditions qu'au VI.« VIII.- Les professionnels réalisant une activité de service à la personne et vendant accessoirement des produits ne sont pas soumis aux dispositions du présent article. Il en est de même des commerces spécialisés dont la liste est fixée par arrêté du gouvernement ».4. Les deux sociétés requérantes, rejointes par la partie intervenante, soutiennent tout d'abord que le mécanisme pérenne de réglementation des prix et des marges commerciales prévu par l'article Lp. 411-2 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, conduirait à supprimer toute forme de concurrence et mettrait en péril la pérennité financière des entreprises. Il en résulterait une atteinte à la liberté d'entreprendre, qui ne pourrait être justifiée par les circonstances locales en Nouvelle-Calédonie et qui, en tout état de cause, serait disproportionnée au regard de l'objectif de lutte contre l'éventuelle hausse des prix consécutive à l'entrée en vigueur de la taxe générale sur la consommation. Le législateur du pays aurait, en outre, méconnu l'étendue de sa compétence, dans des conditions affectant la liberté
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d'entreprendre, en ne déterminant ni le champ d'application ni les critères devant guider l'élaboration par le congrès de la Nouvelle-Calédonie de la liste des produits et services soumis à cette réglementation des marges. 5. Elles critiquent ensuite les obligations déclaratives incombant aux commerçants et producteurs depuis la loi du pays du 7 septembre 2018, prévues à l'article Lp. 412-4 du même code, aux motifs que leur durée d'application ne serait pas limitée, que le périmètre des informations à fournir serait très large, créant ainsi une lourde charge pour les entreprises, et qu'aucune garantie ne permettrait d'assurer l'effectivité du secret des affaires protégeant les informations commerciales ainsi collectées. Il en résulterait une violation de la liberté d'entreprendre. L'une des sociétés requérantes, rejointe par la partie intervenante, ajoute que, faute d'avoir fait l'objet de mesures transitoires permettant aux entreprises de se préparer à leur mise en œuvre, ces obligations déclaratives auraient été édictées en méconnaissance des principes de « sécurité juridique » et de protection des attentes légitimes.6. Les deux sociétés requérantes contestent, par ailleurs, le mécanisme général de plafonnement temporaire des marges en valeur absolue, à leur niveau constaté le 30 avril 2018, prévu par le paragraphe II de l'article 19 de la loi du pays du 30 septembre 2016. En particulier, ce mécanisme ne tiendrait pas compte des conditions normales de rentabilité de chaque
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entreprise et méconnaîtrait ainsi la liberté d'entreprendre.7. Enfin, elles soutiennent que le mécanisme prévu en cas de dérive excessive sur les prix, instauré par le paragraphe III du même article 19, contreviendrait, lui aussi, à la liberté d'entreprendre, en ce qu'il pourrait être déclenché à tout moment, sur le fondement de critères insuffisamment définis et en visant potentiellement tout secteur d'activité.8. Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur le 2° du paragraphe I et le paragraphe II de l'article Lp. 411-2 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, sur les troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article Lp. 412-4 du même code et sur les paragraphes II et III de l'article 19 de la loi du pays du 30 septembre 2016.- Sur l'intervention du syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie :9. Selon le deuxième alinéa de l'article 6 du règlement intérieur du 4 février 2010 mentionné ci-dessus, seules les personnes justifiant d'un « intérêt spécial » sont admises à présenter une intervention.10. Le congrès et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie concluent à l'irrecevabilité de l'intervention du syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie au motif que le bureau de ce syndicat n'aurait pas autorisé son président à agir à cette fin, comme l'exigent pourtant ses statuts.11. Toutefois, l'intervenant a produit une pièce attestant l'existence de cette autorisation. Par conséquent, les
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conclusions aux fins d'irrecevabilité de cette intervention sont rejetées.- Sur le fond :. En ce qui concerne le 2° du paragraphe I et le paragraphe II de l'article Lp. 411-2 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie :12. Le 2° du paragraphe I de l'article Lp. 411-2 permet au pouvoir réglementaire de fixer les prix de certains produits d'origine locale ou importés et de certaines prestations de services en encadrant les marges commerciales des entreprises, soit en fonction d'un taux, soit en valeur absolue. Le paragraphe II du même article prévoit qu'une délibération du congrès de la Nouvelle-Calédonie détermine la liste des produits et services ou des familles de produits ou de services susceptibles d'être ainsi soumis à réglementation, « en tenant compte de leur impact sur le budget des ménages, s'agissant en particulier de produits et services de première nécessité ou de grande consommation et/ou de la situation de secteurs ou de zones pour lesquels les conditions de concurrence peuvent justifier une réglementation des prix ».13. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. 14. La méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être
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invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.15. En application du 10° de l'article 99 de la loi organique du 19 mars 1999 mentionnée ci-dessus, il appartient au législateur du pays de la Nouvelle-Calédonie de déterminer les principes fondamentaux concernant le régime des obligations civiles et commerciales.16. Les dispositions contestées, qui permettent de fixer les prix de certains produits et services, définis par le pouvoir réglementaire, en encadrant les marges commerciales des entreprises, portent atteinte à la liberté d'entreprendre.17. Toutefois, en premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur du pays a entendu, eu égard aux particularités économiques de la Nouvelle-Calédonie et aux insuffisances de la concurrence sur de nombreux marchés, lutter contre la hausse des prix touchant certains produits et services afin de préserver le pouvoir d'achat des consommateurs. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général de protection des consommateurs.18. En second lieu, d'une part, dans la mesure où elles visent uniquement les marges commerciales, les dispositions contestées n'interdisent pas aux entreprises de répercuter sur le prix de vente de leurs produits et services l'éventuelle augmentation de leur coût de revient.19. D'autre part, le champ d'application des mesures en cause est limité à certains produits et
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services. Si leur liste est déterminée par le pouvoir réglementaire, il incombe à ce dernier de respecter les deux critères alternatifs définis au paragraphe II de l'article Lp. 411-2. L'un repose sur l'état de la concurrence dans certains secteurs ou certaines zones. L'autre réside dans l'impact des produits et services sur le budget des ménages, « s'agissant en particulier de produits et services de première nécessité ou de grande consommation ». 20. Cependant, en retenant les termes « en particulier », le législateur du pays a permis qu'un nombre indéterminé de produits ou services, autres que de première nécessité ou de grande consommation, puissent faire l'objet d'une réglementation, au seul motif de leur impact sur le budget des ménages. Il a ainsi méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant la liberté d'entreprendre. Les mots « en particulier » figurant au paragraphe II de l'article Lp. 411-2 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie doivent donc être déclarés contraires à la Constitution.21. Il résulte de tout ce qui précède que, compte tenu de l'objectif d'intérêt général poursuivi, du champ d'application des mesures en cause tel qu'il résulte de la déclaration d'inconstitutionnalité mentionnée au paragraphe précédent et des particularités économiques de la Nouvelle-Calédonie, l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre par le reste des dispositions contestées de l'article Lp. 411-2 ne revêt pas un caractère disproportionné. Les