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Décision n° 2017-752 (DC) du 2017-09-08 — Loi pour la confiance dans la vie politique  
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ailleurs, ce dernier dispose d'un pouvoir d'injonction pour faire cesser une situation irrégulière.26. Selon les députés requérants, l'article 11 méconnaîtrait le principe de la séparation des pouvoirs dès lors qu'il n'appartient pas au législateur de réglementer la composition ou le fonctionnement des cabinets ministériels. L'article 14 méconnaîtrait également l'autonomie des assemblées parlementaires dès lors, d'une part, que celle-ci implique une liberté de choix de ses collaborateurs par un parlementaire et, d'autre part, que relève des seules assemblées la définition des règles applicables à l'emploi de ces collaborateurs. 27. Par ailleurs, en interdisant le recrutement de membres de sa famille comme collaborateurs, les articles 11 et 14 à 17 introduiraient une différence de traitement entre les employeurs, mais aussi entre les salariés, contraire au principe d'égalité devant la loi. Ils contreviendraient également à la liberté d'accéder à l'emploi, à l'égal accès aux emplois publics et à la liberté contractuelle. En outre, en faisant obstacle à la possibilité pour un élu d'épouser son collaborateur, les articles 14 à 17 violeraient la liberté du mariage. De la même manière, en contraignant une personne à dévoiler sa paternité, ces articles méconnaîtraient le droit au respect de la vie privée.. En ce qui concerne l'article 11 :- S'agissant du principe de la séparation des pouvoirs et des exigences tirées des articles 8 et 20 de la Constitution :28. Aux termes des deux
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premiers alinéas de l'article 20 de la Constitution : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. - Il dispose de l'administration et de la force armée ». Le principe de la séparation des pouvoirs s'applique à l'égard du Gouvernement.29. L'article 8 de la Constitution dispose que le Président de la République nomme les membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions. 30. D'une part, l'interdiction d'emploi pénalement sanctionnée prévue par les dispositions du paragraphe I de l'article 11 ne porte que sur un nombre limité de personnes. Ces dispositions ne privent ainsi pas le ministre de son autonomie dans le choix de ses collaborateurs. Dès lors, elles ne méconnaissent ni le principe de la séparation des pouvoirs, ni l'article 20 de la Constitution. 31. D'autre part, le principe de la séparation des pouvoirs ne fait pas obstacle à ce que la loi soumette les membres du Gouvernement à l'obligation de déclarer à une autorité administrative indépendante les membres de leur famille employés au sein de leur cabinet ni à ce que cette autorité se prononce sur l'existence d'un conflit d'intérêts résultant de cette situation. Les paragraphes II et III, qui imposent uniquement des obligations déclaratives aux membres du Gouvernement et aux membres des cabinets ministériels, ne méconnaissent donc pas le principe de la séparation des pouvoirs. 32. En revanche, les dispositions du paragraphe IV de l'article 11 habilitent la Haute autorité à adresser une
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injonction, dont la méconnaissance est pénalement sanctionnée en application du paragraphe II de l'article 26 de la loi du 11 octobre 2013, tendant à ce qu'il soit mis fin à une situation de conflit d'intérêts découlant de l'existence d'un lien familial au sens des paragraphes I et II. Or, dès lors que le conflit d'intérêts naît de l'existence d'un lien familial, le destinataire de l'injonction ne pourra mettre fin à la situation dénoncée qu'en démissionnant de ses fonctions ou, le cas échéant, en mettant fin à l'emploi de son collaborateur. Dès lors, en confiant un tel pouvoir à une autorité administrative indépendante, le législateur a méconnu les exigences constitutionnelles précitées. Le paragraphe IV de l'article 11 et, par voie de conséquence, les mots « et IV » figurant au paragraphe V de ce même article sont contraires à la Constitution.  - S'agissant du principe d'égalité devant la loi ou dans l'accès aux emplois publics :33. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans
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l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. En outre, il découle de cet article le principe d'égal accès aux emplois publics.34. Le principe d'égal accès aux emplois publics ne s'oppose pas à ce que soient appliqués des traitements différents à des personnes se trouvant dans des situations différentes dès lors que cette différence de situation présente un caractère objectif et qu'elle est motivée par la nécessité d'éviter des conflits d'intérêts.35. En premier lieu, en interdisant à un ministre de recruter comme collaborateur au sein de son cabinet les membres de sa famille proche et en lui imposant de déclarer à la Haute autorité l'emploi au sein de son cabinet d'autres membres de sa famille, le législateur a souhaité accroître la confiance des citoyens dans l'action publique en renforçant les garanties de probité des responsables publics et en limitant les situations de conflit d'intérêts et les risques de népotisme. Il a poursuivi un objectif d'intérêt général.36.  En second lieu, en distinguant les membres de la famille proche, certains autres membres de la famille et les autres personnes, le législateur a pris en compte les risques de conflits d'intérêts pouvant naître de l'emploi, rémunéré sur des fonds publics, d'une personne présentant des liens très proches avec celle décidant de son recrutement. De la même manière, il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant une obligation
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déclarative au membre de cabinet ministériel ayant un lien familial avec un membre du Gouvernement autre que celui dont il est le collaborateur, le législateur a entendu prendre en compte les risques de conflit d'intérêts résultant d'« emplois croisés ». La distinction ainsi opérée repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l'objet de la loi. 37. Il résulte de ce qui précède que le reste de l'article 11 ne méconnaît ni le principe d'égalité devant la loi ni celui d'égal accès aux emplois publics.- S'agissant des autres griefs :38. Le reste de l'article 11, qui ne méconnaît ni le droit pour chacun d'obtenir un emploi, ni la liberté contractuelle, ni aucune autre exigence constitutionnelle est conforme à la Constitution. .  En ce qui concerne l'article 14 :- S'agissant du principe de la séparation des pouvoirs :39. D'une part, l'interdiction d'emploi introduite par la loi déférée au paragraphe I de l'article 8 quater de l'ordonnance du 17 novembre 1958 ne porte que sur un nombre limité de personnes. Les dispositions de ce paragraphe ne privent ainsi pas le député ou le sénateur de son autonomie dans le choix de ses collaborateurs. Dès lors, elles ne méconnaissent pas le principe de la séparation des pouvoirs. 40. D'autre part, ce principe ne fait pas obstacle à ce que la loi soumette les députés ou les sénateurs à l'obligation de déclarer au bureau ou à l'organe chargé de la déontologie parlementaire de l'assemblée à laquelle ils appartiennent les
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membres de leur famille employés par eux comme collaborateur parlementaire. Il ne s'oppose pas non plus à ce que cet organe, dont le statut et les règles de fonctionnement sont déterminés par chaque assemblée, se prononce sur l'existence d'un manquement aux règles de déontologie résultant de cette situation et adresse des injonctions, dont la méconnaissance n'est pas pénalement sanctionnée, aux fins de faire cesser cette situation. Les paragraphes II, III et IV de l'article 8 quater ne méconnaissent donc pas le principe de la séparation des pouvoirs. - S'agissant des autres griefs :41. Pour les raisons énoncées aux paragraphes 35 et 36, l'article 14 ne méconnaît pas le principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration de 1789. Il ne méconnaît pas non plus le droit pour chacun d'obtenir un emploi, ni la liberté contractuelle, la liberté du mariage, le droit au respect de la vie privée, ni aucune autre exigence constitutionnelle. Il est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne les articles 15, 16 et 17 :42. Le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution dispose que, dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales s'administrent librement « par des conseils élus ».43. D'une part, pour les raisons énoncées au paragraphe 30, l'interdiction d'employer un membre de sa famille comme membre de son cabinet prévue par les articles 15, 16 et 17 en ce qui concerne une autorité territoriale, le maire d'une commune de la Nouvelle-Calédonie
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ou de la Polynésie française et le président d'un groupement de communes de ces collectivités, ne méconnaît pas le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution. 44. D'autre part, ces mêmes dispositions constitutionnelles ne font pas obstacle à ce que ces articles soumettent ces personnes à l'obligation de déclarer à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique les membres de leur famille employés au sein de leur cabinet ni à ce que cette autorité se prononce sur l'existence d'un conflit d'intérêts résultant de cette situation. En revanche, pour les raisons énoncées au paragraphe 32, en confiant à cette autorité le pouvoir d'adresser une injonction pour faire cesser cette situation, le législateur a méconnu le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution. Dès lors, l'avant-dernier alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 15 et les mots « et IV » figurant au dernier alinéa de ce 2°, l'avant-dernier alinéa du 1° de l'article 16 et les mots « et III » figurant au dernier alinéa de ce 1°, l'avant-dernier alinéa du 2° de l'article 17 et les mots « et IV » figurant au dernier alinéa de ce 2° sont contraires à la Constitution. 45. Le reste des articles 15, 16 et 17, pour les raisons énoncées précédemment, ne méconnaissent pas le principe d'égalité. Ils ne méconnaissent pas non plus le principe de la séparation des pouvoirs, le droit pour chacun d'obtenir un emploi, la liberté contractuelle, la liberté du mariage, le droit au respect de la vie privée, ni
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aucune autre exigence constitutionnelle. Ils sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 12 :46. L'article 12 insère un article 8 bis dans l'ordonnance du 17 novembre 1958, relatif à l'emploi de collaborateurs par les députés et les sénateurs. Le paragraphe III de cet article 8 bis prévoit que le bureau de chaque assemblée s'assure de la mise en œuvre d'un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires.47. Les députés requérants estiment que ces dispositions violent les principes de la séparation des pouvoirs et de l'autonomie des assemblées parlementaires.48. En adoptant les dispositions contestées, le législateur, compétent pour déterminer les principes fondamentaux du droit du travail en application de l'article 34 de la Constitution, a entendu confier au bureau de chaque assemblée le soin de s'assurer de la mise en œuvre de négociations, de consultations ou simplement d'échanges d'informations entre les représentants des parlementaires employeurs et ceux des collaborateurs parlementaires. Par conséquent, ces dispositions ne portent pas d'atteinte au principe de la séparation des pouvoirs garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789.49. Le dernier alinéa de l'article 12, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est donc conforme à la Constitution.- Sur l'article 13 : 50. L'article 13 insère un article 8 ter dans l'ordonnance du 17 novembre
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1958, prévoyant que les parlementaires, dès lors qu'ils en sont informés, avisent le bureau de leur assemblée des fonctions exercées par leurs collaborateurs au sein d'un parti ou d'un groupement politique. Cet article prévoit également que les parlementaires, dès lors qu'ils en sont informés, avisent le bureau de leur assemblée des activités de collaborateurs au profit de représentants d'intérêts.51. Selon les députés requérants, ces dispositions, qui obligeraient à dévoiler une appartenance politique, méconnaîtraient le libre exercice de l'activité des partis politiques protégé par l'article 4 de la Constitution. Elles seraient par ailleurs entachées d'incompétence négative.52. Aux termes du premier alinéa de l'article 4 de la Constitution : « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ».53. Les dispositions contestées imposent aux parlementaires de déclarer auprès du bureau de leur assemblée, pour autant qu'ils en aient connaissance, les fonctions exercées par leurs collaborateurs au sein de partis ou de groupements politiques. Ces dispositions, qui visent à éviter des détournements dans l'utilisation du crédit affecté à la rémunération des collaborateurs parlementaires, ne font peser sur ces derniers aucune obligation d'informer le parlementaire employeur des fonctions que, le cas échéant, ils exercent
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au sein d'un parti ou d'un groupement politique, ni de les rendre publiques. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 4 de la Constitution doit donc en tout état de cause être écarté.54. Par conséquent, l'article 13, qui n'est pas entaché d'incompétence négative et ne contrevient à aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 18 :55. Les paragraphes I et II de l'article 18 prévoient les conditions dans lesquelles prennent fin, respectivement, les contrats des collaborateurs parlementaires ou ceux des membres de cabinet d'une autorité territoriale tombant, lors de la publication de la loi, sous le coup des nouvelles interdictions d'emploi de membre de sa famille. Le paragraphe I précise en outre que, dans ce cas, la rupture du contrat constitue une cause réelle et sérieuse de licenciement et que le collaborateur du parlementaire a droit, à ce titre, à l'indemnité de licenciement et aux indemnités compensatrices de congés ou de préavis prévues par le code du travail. Ces indemnités sont alors à la charge de l'assemblée parlementaire.56. Selon les députés requérants, en prévoyant la fin de contrats de travail en cours, l'article 18 méconnaîtrait la liberté contractuelle et le droit au maintien des conventions légalement conclues.57. Le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant de l'article 4 de
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la Déclaration de 1789.58. Le licenciement des collaborateurs tombant sous le coup des interdictions d'emplois prévues par la loi déférée est inhérent à l'édiction de ces interdictions, qui sont d'ailleurs pénalement sanctionnées. Or, ainsi qu'il a été indiqué précédemment, ces interdictions visent à accroître la confiance des citoyens dans l'action publique en renforçant les garanties de probité et d'exemplarité des responsables publics et en limitant les situations de conflit d'intérêts et les risques de népotisme. De tels motifs d'intérêt général sont de nature à justifier la rupture des contrats de travail en cours. Par conséquent, le grief tiré de l'atteinte portée aux exigences résultant de l'article 4 de la Déclaration de 1789 doit être écarté. 59. Il résulte de ce qui précède que l'article 18, qui n'est contraire à aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 22 :60. Le paragraphe I de l'article 22 autorise le Président de la République à solliciter certaines informations relatives aux personnes dont la nomination comme membre du Gouvernement est envisagée. Il peut ainsi interroger le président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique sur la situation de l'intéressé au regard des conflits d'intérêts et sur le respect de ses obligations déclaratives auprès de ladite autorité. Il peut demander à l'administration fiscale d'attester si l'intéressé satisfait ou non aux obligations de déclaration et de paiement
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d'impôts dont il est redevable. Enfin, il peut obtenir communication du bulletin n° 2 de son casier judiciaire. Le paragraphe II de l'article 22 prévoit que le Premier ministre est également destinataire des informations transmises relatives à des personnes dont la nomination au Gouvernement est envisagée. 61. Selon les députés requérants, en permettant au Président de la République d'obtenir certaines informations sensibles sur des personnes dont la nomination comme membre du Gouvernement est seulement envisagée, le législateur serait resté en deçà de sa compétence et aurait méconnu le droit au respect de la vie privée ainsi que les droits de l'opposition, si ces informations concernaient un adversaire politique. Les députés requérants soutiennent également que la procédure retenue, qui est aux mains du Président de la République alors que la nomination des autres membres du Gouvernement intervient sur proposition du Premier ministre, méconnaîtrait le second alinéa de l'article 8 de la Constitution.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée :62. La liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. 63. En premier lieu, en
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permettant au Président de la République ainsi que, pour la nomination des autres membres du Gouvernement, au Premier ministre de recueillir des informations sur les personnes dont la nomination est envisagée, le législateur a souhaité leur donner les moyens de s'assurer de la probité des intéressés. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général.64. En second lieu, les informations susceptibles d'être ainsi transmises à la demande du Président de la République portent exclusivement sur la situation des intéressés en matière pénale ou fiscale ou en matière de conflit d'intérêts et d'obligations déclaratives de patrimoine ou d'intérêts. Elles ne concernent qu'un ensemble restreint de personnes dont la nomination est envisagée comme membre du Gouvernement. Les modalités d'information ainsi retenues par le législateur sont donc adéquates et proportionnées à l'objectif poursuivi.65. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit être écarté. . En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du deuxième alinéa de l'article 8 de la Constitution :66. En vertu du deuxième alinéa de l'article 8 de la Constitution, « Sur la proposition du Premier ministre », le Président de la République « nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions ».67. Le Président de la République étant seul compétent pour nommer les membres du Gouvernement, le législateur pouvait, sans méconnaître les exigences
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constitutionnelles précitées, et même si cette compétence s'exerce, pour les autres membres du Gouvernement, sur proposition du Premier ministre, confier au seul Président de la République l'initiative de la procédure d'information instaurée par l'article 22, dès lors qu'il prévoyait que le Premier ministre serait destinataire des mêmes informations s'agissant de la nomination des autres membres du Gouvernement.68. Il résulte de tout ce qui précède que l'article 22, qui n'est pas non plus entaché d'incompétence négative ni contraire à aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 23 :69. L'article 23 prévoit que les conditions, les modalités et les limites de la prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement sont définies par décret en Conseil d'État.70. Selon les députés requérants, cet article, qui concerne l'activité des ministres, violerait le principe de la séparation des pouvoirs et l'article 34 de la Constitution.71. L'article 23, qui impose au Premier ministre de prendre un décret en Conseil d'État déterminant les conditions de prise en charge des frais de représentation et de réception des membres du Gouvernement, méconnaît le principe de la séparation des pouvoirs. Il est donc contraire à la Constitution.- Sur l'article 30 :72. L'article 30 habilite le Gouvernement à adopter, par ordonnance, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour que les candidats, les partis et
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les groupements politiques puissent, à compter du 1er novembre 2018 et en cas de défaillance avérée du marché bancaire, obtenir les prêts, avances ou garanties requises pour financer les campagnes électorales nationales et européennes. Il précise que le dispositif retenu par le Gouvernement peut notamment prendre la forme d'une structure dédiée dont l'ordonnance préciserait les règles de fonctionnement, dans des conditions garantissant à la fois l'impartialité des décisions prises et la viabilité financière.73. Selon les députés requérants, l'habilitation ainsi donnée au Gouvernement serait, en raison de son imprécision, contraire aux exigences de l'article 38 de la Constitution. Par ailleurs, l'étude d'impact correspondant à cet article 30 ne satisferait pas aux exigences de l'article 39 de la Constitution et de la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus.. En ce qui concerne la partie de l'étude d'impact jointe au projet de loi relative à l'article 30 :74. Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. - Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de