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Décision n° 2019-778 (DC) du 2019-03-21 — Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice 
Solution : Non conformité partielle - réserve
contestées n'est pas limitée aux cas où elle serait justifiée, notamment, par la protection du droit au respect de la vie privée. Dès lors, ces dispositions méconnaissent les exigences découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789.108. Par conséquent, le 2° du paragraphe V de l'article 33 est contraire à la Constitution.- Sur l'article 34 :109. L'article 34 modifie le paragraphe IV de l'article 5 de la loi du 18 novembre 2016 afin de prolonger, jusqu'au 31 décembre 2021, l'expérimentation, que cette dernière loi autorisait initialement pour une durée de quatre ans, d'une médiation préalable obligatoire pour les recours contentieux formés par certains agents publics à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle et pour les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi.110. Les députés auteurs de la deuxième saisine estiment que l'article 34 serait entaché d'incompétence négative et méconnaîtrait, du fait de l'imprécision de l'objet et des conditions de l'expérimentation ainsi que des mesures réglementaires prises pour son application, le principe d'égalité d'accès au service public de la justice, le droit à un procès équitable et les droits de la défense.111. Ces dispositions se bornent à prolonger, pour une durée limitée, l'expérimentation prévue par le paragraphe IV de l'article 5 de la loi du 18 novembre 2016, que le Conseil
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constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution au paragraphe 20 de sa décision du 17 novembre 2016 mentionnée ci-dessus.112. Par conséquent, les mots « au plus tard jusqu'au 31 décembre 2021 » figurant au paragraphe IV de l'article 5 de la loi du 18 novembre 2016, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 35 :113. L'article 35 modifie l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative afin d'élargir les attributions pouvant être confiées à des magistrats administratifs honoraires. Alors qu'actuellement, ces derniers ne peuvent statuer que sur les recours en annulation dont le tribunal est saisi en application des paragraphes III et IV de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, cet article prévoit que ces magistrats peuvent aussi exercer, pour une durée trois ans renouvelable, les fonctions de rapporteur en formation collégiale et qu'ils statuent sur les recours relevant du juge statuant seul et du juge des référés.114. Les députés auteurs de la deuxième saisine font valoir que cet article méconnaîtrait le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire, d'inamovibilité des magistrats du siège et du droit à un procès équitable au motif notamment que les magistrats honoraires ne présenteraient pas les mêmes garanties d'indépendance que les magistrats en activité.115. Il résulte des dispositions précitées de l'article 16 de la
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Déclaration de 1789 que les principes d'indépendance et d'impartialité sont indissociables de l'exercice des fonctions juridictionnelles. 116. Il suit de là que les fonctions de magistrat de l'ordre administratif doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent y consacrer leur vie professionnelle. Ces principes ne font pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées aux magistrats administratifs en activité puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n'entendent pas pour autant embrasser une telle carrière à condition que, dans cette hypothèse, des garanties appropriées permettent de satisfaire aux principes d'indépendance et d'impartialité. Il importe à cette fin que les intéressés soient soumis aux droits et obligations applicables à l'ensemble des magistrats, sous la seule réserve des dispositions spécifiques qu'impose l'exercice à titre temporaire de leurs fonctions.117. En premier lieu, il ressort des dispositions de l'article 35 que l'extension des fonctions pouvant être exercées par les magistrats administratifs honoraires, s'accompagne de la soumission de ces magistrats aux mêmes obligations et garanties statutaires d'indépendance et d'impartialité que celles applicables aux magistrats en activité. Par ailleurs, il ne peut être mis fin aux fonctions des magistrats administratifs honoraires qu'à leur demande ou pour un motif disciplinaire. Enfin, d'une part, s'il est prévu que seules les sanctions
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disciplinaires de blâme, d'avertissement et de cessation des fonctions peuvent être infligés aux magistrats administratifs honoraires, cette restriction du pouvoir disciplinaire est imposée par l'exercice à titre temporaire de leurs fonctions. D'autre part, si les magistrats honoraires peuvent exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions juridictionnelles, c'est à la condition que celle-ci ne soit pas de nature à porter atteinte à la dignité ou à l'indépendance de leurs fonctions.118. En second lieu, en prévoyant que les magistrats administratifs honoraires ne peuvent être désignés pour exercer des fonctions de rapporteur en formation collégiale que dans la limite d'un magistrat honoraire par formation de jugement, le législateur a garanti que les fonctions exercées par des magistrats honoraires ne représentent qu'une part limitée de celles normalement réservées à des magistrats en activité.119. Par conséquent, le premier alinéa de l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative, qui ne méconnaît pas les principes précités, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 37 :120. L'article 37 a pour objet de réduire le champ des incompatibilités des magistrats administratifs avec des fonctions administratives antérieures.121. Les députés auteurs de la deuxième saisine estiment que ces dispositions méconnaissent l'indépendance de l'autorité judiciaire et le droit à un procès équitable.122. Il résulte
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des dispositions précitées de l'article 16 de la Déclaration de 1789 que les principes d'indépendance et d'impartialité sont indissociables de l'exercice des fonctions juridictionnelles. 123. En application des 2° et 3° de l'article L. 231-5 du code de justice administrative en vigueur, nul ne peut être nommé membre d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel s'il exerce ou a exercé depuis moins de trois ans dans le ressort de ce tribunal ou de cette cour une « fonction de représentant de l'État dans une région, ou de représentant de l'État dans un département, ou de délégué de celui-ci dans un arrondissement, ou de directeur régional ou départemental d'une administration publique de l'État» ou une « fonction de direction dans l'administration d'une collectivité territoriale ».124. Les dispositions contestées restreignent ces incompatibilités en permettant à un magistrat administratif ayant exercé les fonctions de directeur régional ou départemental d'une administration publique de l'État ou de direction dans l'administration d'une collectivité territoriale, autre que celle de directeur général des services d'une collectivité de plus de 100 000 habitants dans le ressort d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel, d'être nommé membre de ce tribunal ou de cette cour. Or, compte tenu de la nature de ces fonctions et de celle du contentieux dont ont à connaître les tribunaux et cours précités, en supprimant de tels cas d'incompatibilité
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sans prévoir de condition de délai après l'exercice des fonctions administratives en cause, le législateur a méconnu les exigences constitutionnelles précitées. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 37 est contraire à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 41 :125. L'article 41 modifie les articles L. 611-1 et L. 77-13-1 du code de justice administrative afin, dans les litiges relatifs aux secrets des affaires, d'adapter les exigences de la contradiction et de déterminer les pouvoirs du juge.126. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que cet article méconnaîtrait l'égalité devant la loi et le droit à un procès équitable au motif qu'il donnerait un effet suspensif à l'appel d'une ordonnance enjoignant la communication d'une pièce couverte par le secret des affaires. Toutefois, la disposition conférant un tel effet est en réalité supprimée par le 3° de l'article 41. Le grief manque donc en fait.- Sur certaines dispositions de l'article 43 :127. L'article 43 modifie l'article 15-4 du code de procédure pénale afin d'autoriser les agents de la police nationale ou de la gendarmerie nationale à ne pas être identifiés par leurs noms et prénoms dans certains actes de procédure dans lesquels ils interviennent. 128. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine, ces dispositions méconnaîtraient les droits de la défense et seraient entachées d'incompétence négative. 129. Il incombe au législateur d'assurer la
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conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public, notamment à la sécurité des personnes, et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis, au nombre desquels figure le respect des droits de la défense, qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789.130. En premier lieu, les dispositions contestées ne peuvent s'appliquer que lorsque la révélation de l'identité de l'agent est susceptible, compte tenu des conditions d'exercice de sa mission ou de la nature des faits qu'il est habituellement amené à constater, de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches. Par ailleurs, l'autorisation est délivrée nominativement par un responsable hiérarchique d'un niveau suffisant, défini par décret, statuant par une décision motivée.131. En second lieu, les juridictions d'instruction ou de jugement saisies des faits ont accès aux nom et prénom de la personne dont l'identité a été cachée. Saisi par une partie à la procédure d'une requête écrite et motivée tendant à la communication des nom et prénom de cette personne, le juge d'instruction ou le président de la juridiction de jugement décide des suites à donner à cette requête, après avis du ministère public et en tenant compte, d'une part, de la menace que la révélation de l'identité de cette personne ferait
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peser sur sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches et, d'autre part, de la nécessité de communiquer cette identité pour l'exercice des droits de la défense de l'auteur de la demande.132. Dès lors, le législateur a procédé à une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées. Les mots « ou dans lesquels il intervient » figurant au premier alinéa du paragraphe I de l'article 15-4 du code de procédure pénale, qui ne contreviennent à aucune autre exigence constitutionnelle, sont donc conformes à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l'article 44 :133. L'article 44 modifie les conditions dans lesquelles il peut être recouru, dans le cadre d'une enquête ou d'une information judiciaire, à des interceptions de correspondances émises par la voie de communications électroniques et à la géolocalisation. 134. Son paragraphe II insère dans le code de procédure pénale un nouvel article 60-4 aux termes duquel, si les nécessités de l'enquête de flagrance portant sur un crime ou un délit puni de trois ans d'emprisonnement l'exigent, le juge des libertés et de la détention peut, à la requête du procureur de la République, autoriser l'interception, l'enregistrement et la transcription de correspondances électroniques. En cas d'urgence, cette autorisation peut être délivrée par le procureur de la République. Elle doit être confirmée par ordonnance motivée du juge des libertés et de la détention dans un délai maximal de vingt-quatre heures.
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En application des paragraphes III et IV du même article 44, ces dispositions sont également applicables en cas d'enquête préliminaire ou en cas d'enquête aux fins de recherche des causes de la mort ou de blessures ou de recherche des causes de la disparition.135. Le 1° du paragraphe X modifie l'article 230-32 du code de procédure pénale afin de prévoir qu'il peut être recouru à un moyen destiné à la localisation en temps réel, sur l'ensemble du territoire national, d'une personne, à l'insu de celle-ci, si cette opération est exigée par les nécessités d'une enquête ou d'une instruction relative à un crime ou à un délit puni d'une peine d'au moins trois ans d'emprisonnement.  136. Les députés auteurs de la deuxième saisine critiquent ces dispositions en ce qu'elles accroissent les prérogatives du procureur de la République en lui permettant de recourir à ces mesures dans le cadre des enquêtes menées pour tous les crimes et délits punis de trois ans d'emprisonnement et, en cas d'urgence, d'ordonner des écoutes téléphoniques sans autorisation préalable du juge des libertés et de la détention. Selon eux, ce faisant, le législateur aurait méconnu le droit au respect de la vie privée et l'indépendance de l'autorité judiciaire.137. Les sénateurs auteurs de la dernière saisine contestent également, au regard du droit au respect de la vie privée et au secret des correspondances, la possibilité de recourir à des interceptions téléphoniques pour toute enquête portant sur un délit puni
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de trois ans d'emprisonnement ainsi que la possibilité pour le procureur de la République d'ordonner seul cette mesure en cas d'urgence. . En ce qui concerne les dispositions relatives aux interceptions de correspondances :138. Aux termes de l'article 7 de la Déclaration de 1789 : « Nul homme ne peut être accusé, arrêté ni détenu que dans les cas déterminés par la loi, et selon les formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicitent, expédient, exécutent ou font exécuter des ordres arbitraires, doivent être punis ; mais tout citoyen appelé ou saisi en vertu de la loi doit obéir à l'instant : il se rend coupable par la résistance ». Aux termes de son article 9 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Son article 16 dispose : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».139. Le législateur tient de l'article 34 de la Constitution l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale. S'agissant de la procédure pénale, cette exigence s'impose notamment pour éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d'infractions.140. Il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche
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des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des droits et des libertés constitutionnellement garantis. Au nombre de ceux-ci figurent la liberté d'aller et venir, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et le droit au respect de la vie privée, l'inviolabilité du domicile et le secret des correspondances, protégés par son article 2. 141. Il résulte de l'article 66 de la Constitution que la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire.142. Si le législateur peut prévoir des mesures d'investigation spéciales en vue de constater des crimes et délits d'une gravité et d'une complexité particulières, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs, c'est sous réserve, d'une part, que les restrictions qu'elles apportent aux droits constitutionnellement garantis soient proportionnées à la gravité et à la complexité des infractions commises et n'introduisent pas de discriminations injustifiées et, d'autre part, que ces mesures soient conduites dans le respect des prérogatives de l'autorité judiciaire à qui il incombe en particulier de garantir que leur mise en œuvre soit nécessaire à la manifestation de la vérité.143. En premier lieu, les dispositions contestées autorisent l'interception, l'enregistrement et la transcription de correspondances émises par la voie des
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communications électroniques dans le cadre d'une enquête de flagrance ou préliminaire, en vue de constater toute infraction punie d'au moins trois ans d'emprisonnement, quelle que soit la nature de l'atteinte résultant de cette infraction et quelle que soit la complexité de l'infraction. Or, si une infraction d'une particulière gravité et complexité est de nature à justifier le recours à de telles mesures, tel n'est pas nécessairement le cas d'infractions ne présentant pas ces caractères.144. En deuxième lieu, cette autorisation est délivrée, à la requête du procureur de la République, par le juge des libertés et de la détention. Toutefois, alors que son autorisation est donnée pour une durée d'un mois, les dispositions légales ne prévoient pas l'accès du juge des libertés et de la détention à l'ensemble des éléments de la procédure. Ainsi, il n'a pas accès aux procès-verbaux dressés dans le cadre de l'enquête en cours autres que ceux pris en application des articles 100-3 à 100-8 du code de procédure pénale et n'est pas informé du déroulé de l'enquête en ce qui concerne les investigations autres que la mesure d'interception de correspondances. Enfin, les dispositions législatives ne prévoient pas que le juge peut ordonner la cessation de la mesure d'interception, notamment s'il estime que celle-ci n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité. 145. En dernier lieu, en cas d'urgence, l'autorisation de procéder à l'interception, l'enregistrement et la transcription de
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correspondances peut être délivrée par le procureur de la République et peut se poursuivre sans contrôle ni intervention d'un magistrat du siège durant vingt-quatre heures.146. Il résulte de ce qui précède que le législateur a autorisé le recours à des mesures d'interception de correspondances émises par voie de communications électroniques pour des infractions ne présentant pas nécessairement un caractère de particulière gravité et complexité, sans assortir ce recours des garanties permettant un contrôle suffisant par le juge du maintien du caractère nécessaire et proportionné de ces mesures durant leur déroulé. 147. En adoptant les paragraphes II, III et IV de l'article 44, le législateur n'a pas opéré une conciliation équilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infractions et le droit au respect de la vie privée et le secret des correspondances. Ces dispositions sont donc contraires à la Constitution. Par voie de conséquence, les mots « 706-95 et » figurant au paragraphe VII, le 1° du paragraphe VIII et le paragraphe IX de l'article 44 et la référence « 77-1-4 » figurant à l'article 80-5 du code de procédure pénale, issu de l'article 53 de la loi déférée, doivent être déclarés contraires à la Constitution et, à l'article 80-5 précité, la référence « 60-4 » doit être remplacée par la référence « 706-95 ».. En ce qui concerne les dispositions relatives à la géolocalisation :148. En premier lieu, la géolocalisation est une mesure de
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police judiciaire consistant à surveiller une personne au moyen de procédés techniques en suivant, en temps réel, la position géographique d'un véhicule que cette personne est supposée utiliser ou de tout autre objet, notamment un téléphone, qu'elle est supposée détenir. La mise en œuvre de ce procédé n'implique pas d'acte de contrainte sur la personne visée, ni d'atteinte à son intégrité corporelle, de saisie, d'interception de correspondance ou d'enregistrement d'image ou de son. L'atteinte à la vie privée qui résulte de la mise en œuvre de ce dispositif réside dans la surveillance par localisation continue et en temps réel de la personne, le suivi de ses déplacements dans tous lieux publics ou privés, ainsi que dans l'enregistrement et le traitement des données ainsi obtenues.      149. En second lieu, le recours à la géolocalisation est placé sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire. Lorsqu'elle est autorisée pour une procédure de recherche des causes de la mort ou de blessures graves, d'une disparition, d'une personne en fuite ou dans le cadre d'une enquête pour une infraction relevant de la criminalité organisée, le procureur de la République ne peut l'autoriser que pour une durée maximale de quinze jours consécutifs. Dans les autres cas, la durée de son autorisation ne peut excéder huit jours consécutifs. À l'issue de ce délai, elle est autorisée par le juge des libertés et de la détention pour une durée maximale d'un mois renouvelable. En outre, la