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Décision n° 2012-654 (DC) du 2012-08-09 — Loi de finances rectificative pour 2012 (II) 
Solution : Non conformité partielle
MAGRAS, Philippe MARINI, Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Albéric de MONTGOLFIER, Philippe NACHBAR, Louis NÈGRE, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Xavier PINTAT, Rémy POINTEREAU, Christian PONCELET, Ladislas PONIATOWSKI, Hugues PORTELLI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mme Esther SITTLER, MM. André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY, Hilarion VENDEGOU, René VESTRI et Jean-Pierre VIAL, sénateurs.
Décision n° 2012-654 (DC) du 2012-08-09 — Loi de finances rectificative pour 2012 (II) 
Solution : Non conformité partielle
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, 
Vu la Constitution ; 
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; 
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ; 
Vu le code général des impôts ; 
Vu le code de l'action sociale et des familles ; 
Vu le code des douanes ; 
Vu le code de l'énergie ; 
Vu le code de la sécurité sociale ; 
Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; 
Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ; 
Vu la loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988 de finances pour 1989 ; 
Vu la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom ; 
Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ; 
Vu la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 ; 
Vu la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités ; 
Vu la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ; 
Vu la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 ; 
Vu la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 ; 
Vu la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 ; 
Vu la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;
Décision n° 2012-654 (DC) du 2012-08-09 — Loi de finances rectificative pour 2012 (II) 
Solution : Non conformité partielle
Vu la décision C(2011) 9403 final de la Commission européenne du 20 décembre 2011 ; 
Vu les observations du Gouvernement en réponse aux saisines, enregistrées le 3 août 2012 ; 
Le rapporteur ayant été entendu ; 
1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour 2012 ; qu'ils font valoir que les articles 31 et 33 n'ont pas leur place dans une telle loi ; qu'en outre, les sénateurs requérants formulent le même grief à l'encontre de ses articles 41, 44 et 45 ; que les députés et sénateurs requérants contestent, sur le fond, la conformité à la Constitution de ses articles 3, 4, 20, 29 et 42 en soutenant en outre que l'article 29 n'a pas sa place en loi de finances ; que les députés requérants contestent enfin la conformité à la Constitution de ses articles 12, 28, 32 et 41 et les sénateurs requérants celle de son article 10 ; 
- SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DE L'ENSEMBLE DE LA LOI : 
2. Considérant que, selon le dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution : « Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement » ;
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3. Considérant qu'un projet ou une proposition de loi qui serait adopté au cours d'une semaine dont l'ordre du jour avait été établi en méconnaissance du dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution serait adopté selon une procédure contraire à la Constitution ; 
4. Considérant que le Parlement a été convoqué en session extraordinaire à partir du mardi 3 juillet 2012 ; qu'aucune séance publique n'a été réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement dans l'ordre du jour de l'une et l'autre des assemblées au cours de la première semaine de la session extraordinaire ; que, toutefois, le projet de loi de finances rectificative pour 2012, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 4 juillet 2012, n'a pas été adopté par l'Assemblée nationale au cours de la première semaine de la session extraordinaire ; que la procédure d'examen du projet de loi n'est donc pas contraire à la Constitution ; 
- SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DES ARTICLES 31, 33, 44 ET 45 : 
5. Considérant que l'article 31, qui modifie les articles L. 137-13 et L. 137-14 du code de la sécurité sociale, augmente le taux de la contribution patronale ainsi que de la contribution salariale sur les attributions d'options de souscription ou d'achat d'actions et sur les attributions d'actions gratuites, pour les options consenties et les attributions effectuées à compter du 11 juillet 2012 ;
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6. Considérant que l'article 33, qui modifie les articles L. 137 16, L. 135-3, L. 135-3-1, L. 241-2 et L. 241-3 du code de la sécurité sociale, augmente le taux de la contribution mentionnée à l'article L. 137-15 du même code pour les rémunérations ou gains versés à compter du 1er août 2012 et modifie également la répartition du produit de cette contribution ; 
7. Considérant que l'article 44 reporte au 1er janvier 2013 la date butoir fixée par l'article 49 de la loi du 10 août 2007 susvisée à compter de laquelle les universités doivent appliquer les dispositions du chapitre Ier du titre III de la loi du 10 août 2007 susvisée ; 
8. Considérant que l'article 45, relatif à l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, modifie le taux de la cotisation obligatoire versée au Centre national de la fonction publique territoriale par les communes, les départements, les régions, leurs établissements publics et les maisons départementales des personnes handicapées pour l'exercice 2013 ; 
9. Considérant que, selon les députés et sénateurs requérants, les articles 31 et 33 de la loi déférée n'ont pas leur place dans une loi de finances rectificative ; qu'ils auraient donc été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; que les sénateurs requérants contestent également sur ce fondement les articles 44 et 45 de la loi déférée ;
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10. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de la combinaison des articles 34 et 35 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée que la loi de finances rectificative peut comporter des « dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire » ; 
11. Considérant que les contributions salariale et patronale sur les attributions d'options de souscription ou d'achat d'actions et sur les attributions d'actions gratuites et la contribution mentionnée à l'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale sont destinées à assurer le financement des dépenses des régimes obligatoires de sécurité sociale et des organismes concourant au financement de ces régimes et ne constituent pas des cotisations ouvrant des droits aux prestations et avantages servis par ces régimes ; que la cotisation obligatoire affectée au Centre national de la fonction publique territoriale, destinée à assurer le financement des dépenses de toute nature qui incombent à cet établissement, ne constitue ni une rémunération pour services rendus ni une subvention ; que, par suite, les dispositions des articles 31, 33 et 45 sont relatives à l'assiette ou au taux d'impositions qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire de l'État ; qu'elles ont donc leur place dans la loi de finances rectificative ;
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12. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de la combinaison des articles 34 et 35 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée que la loi de finances rectificative peut comporter des « dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année » ; 
13. Considérant que les dispositions dont l'application est reportée par l'article 44 sont relatives aux responsabilités des universités en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines ; qu'elles ont notamment pour objet de modifier la répartition des crédits de l'État destinés aux universités ; qu'à ce titre, elles affectent directement les dépenses budgétaires de l'année ; que, par suite, l'article 44 de la loi déférée a sa place en loi de finances rectificative ; 
14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 31, 33, 44 et 45 n'ont pas été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 3 :
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15. Considérant que l'article 3 réforme les allégements sociaux et fiscaux attachés aux heures supplémentaires et complémentaires de travail qui avaient été instaurés par la loi du 21 août 2007 susvisée ; qu'il supprime les exonérations d'impôt sur le revenu sur les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires ; qu'il supprime également les réductions de cotisations sociales salariales et réserve aux entreprises de moins de vingt salariés les déductions de cotisations sociales patronales ; que la suppression des exonérations d'impôt sur le revenu s'applique aux rémunérations perçues à raison des heures supplémentaires et complémentaires effectuées à compter du 1er août 2012 ; que la suppression des réductions de cotisations sociales salariales et patronales s'applique aux rémunérations perçues à raison des heures supplémentaires et complémentaires effectuées à compter du 1er septembre 2012 ; que, « lorsque la période de décompte du temps de travail ne correspond pas au mois calendaire », le régime antérieur d'exonération des cotisations sociales salariales demeure applicable à la rémunération des heures supplémentaires et complémentaires versée jusqu'à la fin de la période de décompte du temps de travail en cours, au plus tard le 31 décembre 2012 ;
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16. Considérant que, selon les députés requérants, en traitant différemment les salariés, selon que la comptabilisation de leurs heures de travail s'effectue ou non sur une période d'un mois, cet article méconnaît le principe d'égalité et, en outre, est entaché d'inintelligibilité ; qu'ils soutiennent également que la suppression des allégements sociaux et fiscaux attachés aux heures supplémentaires et complémentaires de travail porte atteinte à la liberté d'entreprendre en faisant peser sur les entreprises des contraintes excessives au regard de l'objectif poursuivi de maintien de l'emploi ; que, selon les sénateurs requérants, ce même article crée une rupture d'égalité entre salariés selon qu'ils ont effectué les heures supplémentaires avant ou après le 1er août 2012 et avant ou après le 1er septembre 2012 ; qu'ils soutiennent également que l'abrogation des exonérations fiscales mises en place par la loi du 21 août 2007 susvisée a un caractère rétroactif dans la mesure où elle doit s'appliquer aux rémunérations perçues à raison des heures supplémentaires et complémentaires effectuées à compter du 1er août 2012, alors que la loi de finances rectificative sera promulguée postérieurement à cette date ;
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17. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu'en particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamée par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant ; 
18. Considérant que la liberté d'entreprendre découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789 ; qu'il est toutefois loisible au législateur d'apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;
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19. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi . . . doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; qu'il n'en résulte pas pour autant que le principe d'égalité oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ; 
20. Considérant qu'il incombe au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux du droit du travail, de poser des règles propres à assurer, conformément aux dispositions du Préambule de la Constitution de 1946, le droit pour chacun d'obtenir un emploi tout en permettant l'exercice de ce droit par le plus grand nombre ;
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21. Considérant, en premier lieu, qu'en adoptant les dispositions contestées qui suppriment l'incitation à recourir aux heures supplémentaires et complémentaires de travail, le législateur a entendu favoriser le recours à l'emploi ; qu'à cette fin, il lui était loisible de modifier le dispositif d'exonérations fiscales et sociales attachées à ces heures ; que les dispositions contestées, qui ne portent pas atteinte à la liberté d'entreprendre, ne méconnaissent pas davantage le droit pour chacun d'obtenir un emploi ; 
22. Considérant, en deuxième lieu, d'une part, que la différence de traitement entre salariés opérée par l'article 3 de la loi déférée pour l'exonération de cotisations sociales, selon que « la période de décompte » de leur temps de travail correspond ou non « au mois calendaire », trouve sa justification dans la différence de situations existant entre ces salariés ;
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23. Considérant, d'autre part, que la différence de traitement qui résulte de la succession de deux régimes juridiques dans le temps n'est pas, en elle-même, contraire au principe d'égalité ; que les différences de traitement entre salariés selon qu'ils ont effectué des heures supplémentaires ou complémentaires avant ou après le 1er août 2012, en ce qui concerne la suppression des exonérations fiscales, ou avant ou après le 1er septembre 2012, en ce qui concerne la suppression des réductions de cotisations sociales, résulte de la succession de deux régimes juridiques dans le temps ; que, par suite, elles ne méconnaissent pas le principe d'égalité ; 
24. Considérant, en dernier lieu, que l'article 3, qui n'est pas entaché d'inintelligibilité, n'affecte pas une situation légalement acquise ; qu'il n'est pas contraire à l'article 16 de la Déclaration de 1789 ; 
25. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 3 de la loi déférée n'est contraire à aucune règle ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ; qu'il doit être déclaré conforme à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 4 :
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26. Considérant que l'article 4 institue, au titre de l'année 2012, une contribution exceptionnelle sur la fortune ; que cette contribution est due par les personnes assujetties à l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de l'année 2012 ; que son assiette est établie selon les mêmes règles que celles relatives à l'assiette de cet impôt ; que son barème est progressif ; que le montant dû au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune en 2012 avant l'éventuelle imputation des réductions d'impôt est déduit du montant dû au titre de cette contribution exceptionnelle ; 
27. Considérant que, selon les requérants, en rehaussant les taux de l'imposition sur le patrimoine, ces dispositions instituent une imposition confiscatoire ; qu'en omettant de prévoir un mécanisme permettant de limiter le montant de cette imposition en fonction des revenus du contribuable, ces dispositions introduiraient une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; qu'elles comprennent, en méconnaissance du principe d'égalité devant l'impôt, des effets de seuil conduisant des titulaires de patrimoine à payer davantage au titre de la contribution exceptionnelle que d'autres titulaires d'un patrimoine de valeur supérieure ; qu'elles auraient pour effet de modifier rétroactivement le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de l'année 2012 et porteraient ainsi atteinte à la garantie des droits énoncée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 ;
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28. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi . . . doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; 
29. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
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30. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu'en particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant ; 
31. Considérant, en premier lieu, qu'en instituant la contribution exceptionnelle sur la fortune, le législateur a entendu mettre en place une imposition différentielle par rapport à l'impôt de solidarité sur la fortune dû au titre de 2012 ; qu'il a établi l'assiette de cette contribution selon les règles relatives à l'assiette de cet impôt ; qu'il a retenu des tranches et des taux d'imposition qui assurent, en prenant en compte à la fois la contribution exceptionnelle et l'impôt de solidarité sur la fortune, la progressivité de ces impositions acquittées en 2012 au titre de la détention d'un ensemble de biens et de droits ;
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32. Considérant, en deuxième lieu, que le législateur a accru le nombre de tranches et rehaussé les taux de l'imposition pesant sur la détention du patrimoine en 2012 afin d'augmenter l'imposition des détenteurs de ces patrimoines et de dégager de nouvelles recettes fiscales ; qu'il a relevé le niveau de ces taux tout en maintenant à 1,3 million d'euros le seuil d'assujettissement et en laissant de nombreux biens et droits hors de l'assiette de cette imposition ; qu'il a fixé à 1,8 % le taux marginal supérieur pour les patrimoines d'une valeur excédant 16,79 millions d'euros ; que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ; qu'en alourdissant la charge pesant sur certains contribuables tout en renforçant la progressivité des impositions acquittées en 2012 au titre de la détention d'un ensemble de biens et de droits, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts poursuivis ; que la contribution exceptionnelle sur la fortune, combinée avec l'impôt de solidarité sur la fortune pour 2012, ne fait pas peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de la capacité contributive que
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confère la détention d'un ensemble de biens et de droits ;
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33. Considérant, en troisième lieu, que, pour ne pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, le législateur a, depuis la création de l'impôt de solidarité sur la fortune par la loi du 23 décembre 1988 susvisée, inclus dans le régime de celui-ci des règles de plafonnement qui ne procèdent pas d'un calcul impôt par impôt et qui limitent la somme de l'impôt de solidarité sur la fortune et des impôts dus au titre des revenus et produits de l'année précédente à une fraction totale des revenus nets de l'année précédente ; que, si, dans la loi du 29 juillet 2011 susvisée, le législateur a pu abroger, à compter de l'année 2012, l'article 885 V bis du code général des impôts relatif au plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune sans méconnaître la Constitution, c'est en raison de la forte baisse concomitante des taux de cet impôt ; que le législateur ne saurait établir un barème de l'impôt de solidarité sur la fortune tel que celui qui était en vigueur avant l'année 2012 sans l'assortir d'un dispositif de plafonnement ou produisant des effets équivalents destiné à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;