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Décision n° 2009-599 (DC) du 2009-12-29 — Loi de finances pour 2010 
Solution : Non conformité partielle
43. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort du paragraphe III de l'article 1586 octies, inséré dans le code général des impôts, par le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée, que la valeur ajoutée est imposée dans la commune où le contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois ; que, lorsqu'un contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois dans plusieurs communes, la valeur ajoutée est imposée dans chacune de ces communes et répartie entre elles au prorata de l'effectif qui y est employé ; que le paragraphe III de l'article 1586 quater du code général des impôts précité organise un dispositif dit " anti-abus " qui prévoit notamment, et sous certaines conditions restrictives, qu'en cas d'apport, de cession d'activité ou de scission d'entreprises réalisée à compter du 22 octobre 2009, le chiffre d'affaires à retenir pour le calcul de la cotisation est égal à la somme des chiffres d'affaires des entités détenues à plus de 50 % ;
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44. Considérant que les requérants font valoir que l'absence de consolidation générale du chiffre d'affaires de l'ensemble des entités composant une société conduit à imposer différemment des entreprises qui ont réalisé un chiffre d'affaires identique selon qu'elles possèdent un ou plusieurs établissements ; que le dispositif dit " anti-abus " ne corrigerait pas véritablement cette rupture d'égalité qui ne serait pas davantage justifiée par un motif d'intérêt général ;
45. Considérant que le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose : " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre " ;
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46. Considérant que le respect de l'autonomie financière définie à l'article 72-2 de la Constitution ainsi que le principe d'égalité des collectivités territoriales devant les charges publiques s'apprécient par catégories de collectivités territoriales ; qu'en ne retenant pas le chiffre d'affaires consolidé au niveau national pour les entreprises qui possèdent des établissements situés dans plusieurs communes, le législateur a entendu imposer la valeur ajoutée dans la commune où le contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois ; que la disposition contestée n'est pas contraire au principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités territoriales et ne porte pas atteinte au principe d'égalité devant l'impôt ; 
47. Considérant, dès lors, que les articles 1586 ter, 1586 quater, 1586 sexies et 1586 octies ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne en particulier la péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises :
48. Considérant que les paragraphes I et II de l'article 1648 AA du code général des impôts, issu du 4.3 de l'article 78 de la loi déférée, créent, à compter de 2012, un " fonds régional " et un " fonds départemental " de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ;
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49. Considérant que chacun de ces deux fonds est alimenté par un prélèvement annuel sur les ressources fiscales, selon le cas, de certaines régions ou de certains départements ; que ce prélèvement est égal à la moitié de la différence entre, d'une part, le produit de ladite cotisation au cours de l'année, minoré du prélèvement ou majoré du reversement du " Fonds national de garantie individuelle des ressources " régionales ou départementales, et, d'autre part, le produit perçu en 2011 au titre de la même cotisation, minoré ou majoré dans les mêmes conditions, et multiplié par le rapport, à compter de 2012, entre le produit total de la cotisation perçue au titre de l'exercice précédent et celui perçu au titre de l'année 2010 ; que, pour les régions, ce prélèvement versé au " fonds régional " est dû par celles dont le " potentiel fiscal " par habitant est " supérieur " à la moyenne et pour lesquelles la différence susmentionnée est positive ; que, pour les départements, ce prélèvement versé au " fonds régional " est dû par ceux dont le " potentiel financier " par habitant est " inférieur " à la moyenne et pour lesquels la différence susmentionnée est positive ;
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50. Considérant que les ressources de chaque fonds sont réparties entre les collectivités d'une même catégorie dont le potentiel fiscal, pour les régions, ou financier, pour les départements, par habitant est inférieur à la moyenne et au prorata du produit de l'écart à cette moyenne par la population de la collectivité territoriale ;
51. Considérant que le 4.4 de l'article 78 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1648 AB ; que cet article crée, à compter du 1er janvier 2011, dans son paragraphe I, un " fonds régional " et, dans son paragraphe II, un " fonds départemental " de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; 
52. Considérant que chacun de ces deux fonds est alimenté par un prélèvement annuel égal au quart des recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçues la même année, respectivement, par les régions ou par les départements ;
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53. Considérant que les ressources du fonds régional, institué par l'article 1648 AB du code général des impôts, sont réparties entre les régions, à raison d'un tiers respectivement au prorata de leur population, de leur effectif de lycéens et stagiaires de la formation professionnelle, ainsi que de leur superficie dans la limite du double du rapport entre leur population respective et la densité de population moyenne de l'ensemble des régions ; que celles du fonds départemental, institué par le même article, sont réparties entre les départements à raison d'un tiers respectivement au prorata de leur population, du nombre de bénéficiaires des minima sociaux et de l'allocation personnalisée d'autonomie, ainsi que de la longueur de la voirie départementale ;
54. Considérant que l'article 78 prévoit, en son 1.2, pour les départements, et en son 1.3, pour les régions, d'une part, que le prélèvement opéré à partir de 2011 sur le fondement de l'article 1648 AB du code précité vient augmenter la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle au profit soit des régions, soit des départements et, d'autre part, que le reversement opéré sur le même fondement vient réduire cette même dotation ;
- Quant au respect de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi :
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55. Considérant qu'en premier lieu, les requérants contestent l'intelligibilité du paragraphe II de l'article 1648 AA précité qui, d'une part, ferait contribuer des départements au " fonds régional " et, d'autre part, ne ferait participer au financement de ce fonds que les départements ayant un potentiel fiscal " inférieur " à la moyenne en contradiction avec l'objectif de péréquation ; qu'ils estiment, en second lieu, que tant l'identité de la dénomination des fonds créés par l'article 1648 AB et de celle des fonds créés par l'article 1648 AA que les modalités de l'articulation entre ces deux dispositifs sont également contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;
56. Considérant qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;
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57. Considérant, en premier lieu, que les requérants ont à juste titre relevé des erreurs rédactionnelles faisant obstacle à la compréhension de la loi ; que, toutefois, en procédant, dans l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2009 susvisée, adoptée définitivement le 23 décembre 2009, au remplacement au 3 du A du paragraphe II de l'article 1648 AA précité des mots " inférieur " et " régional " respectivement par les mots " supérieur " et " départemental ", le législateur a opportunément corrigé ces erreurs et rendu ainsi le texte intelligible ; 
58. Considérant, en second lieu, qu'en adoptant les articles 1648 AA et 1648 AB du code général des impôts, le législateur a, nonobstant leur dénomination identique, créé deux catégories distinctes de fonds, caractérisées par des modalités de financement et des critères de répartition de leurs ressources différents et définis de manière suffisamment claire et précise ; qu'en outre, en prévoyant que le prélèvement créé sur le fondement de l'article 1648 AA est opéré à partir des ressources totales de cotisation de valeur ajoutée sur les entreprises de chaque collectivité, y compris les reversements du fonds créé par l'article 1648 AB, il a organisé de manière suffisamment claire et précise l'articulation entre les deux catégories de fonds ;
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59. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi doivent être écartés ;
- Quant au respect de l'autonomie financière des collectivités territoriales :
60. Considérant que les requérants soutiennent qu'en organisant la redistribution d'une part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises fondée sur des critères qui sont " sans lien avec l'impôt ", l'article 1648 AB ne permet pas de qualifier cette part comme une ressource propre ; qu'en conséquence, ils font grief à cet article de méconnaître le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales et, en particulier, de celle des régions ;
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61. Considérant qu'aux termes des trois premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources... " ; que l'article L.O. 1114-2 du code général des collectivités territoriales définit, au sens du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, la notion de " ressources propres des collectivités territoriales " ; qu'il prévoit que ces ressources " sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette... " ; qu'il ressort de la combinaison de ces dispositions que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en détermine, par
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collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ;
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62. Considérant, d'une part, qu'aux termes du paragraphe III de l'article 1586 octies du code général des impôts inséré par le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée, " la valeur ajoutée est imposée dans la commune où le contribuable la produisant dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois " ; qu'à compter du 1er janvier 2011, l'article 1599 bis du même code, inséré par le 2.3 de l'article 77 de la loi déférée, dispose : " Les régions et la collectivité territoriale de Corse perçoivent... 3° Une fraction égale à 25 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, prévue à l'article 1586 ter, due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de son territoire, en application de l'article 1586 octies " ; qu'à compter du 1er janvier 2011, l'article 1586, dans sa rédaction issue du 2.2 de l'article 77 de la loi déférée, dispose : " Les départements perçoivent... 6° Une fraction égale à 48,5 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, prévue à l'article 1586 ter, due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de son territoire, en application de l'article 1586 octies " ; que les ressources ainsi perçues par les régions et les départements sont déterminées à partir d'une part locale d'assiette ; qu'il s'ensuit qu'elles constituent une ressource propre de ces collectivités ;
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63. Considérant, d'autre part, que les ressources des fonds créés par l'article 1648 AB sont constituées d'une fraction du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises déterminé, selon le cas, dans chaque région ou chaque département ; qu'ainsi elles sont elles-mêmes déterminées à partir d'une part locale d'assiette ; qu'elles constituent donc une ressource propre ; 
64. Considérant, enfin, qu'il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale ; que, dès lors, le grief tiré de ce que les régions perdraient le pouvoir de fixer le taux d'une de leurs ressources fiscales est inopérant ;
65. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d'autonomie financière des régions et des départements doit être écarté ; 
- Quant à la mise en place par la loi de dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales :
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66. Considérant que les requérants contestent la fonction de péréquation des fonds créés par l'article 1648 AB du code général des impôts ; qu'ils font ainsi valoir que, compte tenu de l'intervention d'une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle au profit des régions et des départements qui tient compte des prélèvements et des reversements opérés par chaque collectivité à ces fonds, le niveau des ressources des régions et des départements ne s'en trouverait pas modifié, en contradiction avec le mécanisme de redistribution que suppose la mise en œuvre de la péréquation ; qu'ils font également valoir que les critères de répartition des ressources de ces fonds, qui sont sans lien avec l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, seraient également contraires à la péréquation ;
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67. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales " ; qu'il est loisible au législateur de mettre en œuvre la péréquation financière entre ces collectivités en les regroupant par catégories, dès lors que la définition de celles-ci repose sur des critères objectifs et rationnels ; que cette péréquation peut corriger non seulement les inégalités affectant les ressources, mais également les inégalités relatives aux charges ; qu'elle peut également être mise en œuvre par une dotation de l'État ou grâce à un fonds alimenté par des ressources des collectivités territoriales ;
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68. Considérant que, pour assurer la mise en œuvre du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, le législateur a, dans l'article 1648 AB du code général des impôts, organisé une redistribution des ressources tirées d'une fraction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les régions ou les départements et tenant compte des inégalités de charges entre ces collectivités au sein d'une même catégorie ; que ce dispositif de redistribution peut s'accompagner, sans remettre en cause l'objectif de péréquation, d'un mécanisme de compensation par une dotation de l'État des pertes ou des gains de ressources résultant de la péréquation et destiné à assurer aux régions et aux départements une stabilité de leurs ressources ; qu'en conséquence, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions constitutionnelles relatives à la péréquation doit être rejeté ;
69. Considérant qu'il s'ensuit que les articles 1648 AA et 1648 AB du code général des impôts ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux :
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70. Considérant que le 3 de l'article 2 de la loi déférée instaure une " imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux " ; qu'à cet effet, il insère, dans le code général des impôts, l'article 1635-0 quinquies ainsi que les articles 1519 D à 1519 H, 1599 quater A, 1599 quater B et 1649 A ter ; que cette imposition s'applique à des entreprises du secteur de l'énergie électrique, du secteur des transports de voyageurs et du secteur des télécommunications ; qu'elle est perçue au profit des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale ;
71. Considérant que les requérants font valoir qu'en prévoyant explicitement que la mise en œuvre de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux s'accompagne d'une reprise d'une partie des gains liés à la réforme de la taxe professionnelle pour certains secteurs économiques, l'article 2 de la loi déférée permet certes de limiter utilement le coût de la réforme pour les finances publiques mais conduit à une rupture d'égalité entre les entreprises de ces secteurs et l'ensemble des autres entreprises ;
72. Considérant que, si l'article 13 de la Déclaration de 1789 n'interdit pas de faire supporter des charges particulières à certaines catégories de personnes pour un motif d'intérêt général, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
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73. Considérant qu'à la suite du remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale, le législateur a entendu préserver les ressources des collectivités territoriales en soumettant les entreprises de réseaux à cette nouvelle imposition forfaitaire ; qu'eu égard au domaine d'activité de ces entreprises, de leurs conditions d'exercice et de leur implantation sur l'ensemble du territoire, il n'a pas créé de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
74. Considérant qu'il s'ensuit que l'article 1635-0 quinquies ainsi que les articles 1519 D à 1519 H, 1599 quater A, 1599 quater B et 1649 A ter du code général des impôts ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne le taux d'autonomie financière des collectivités territoriales :
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75. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre " ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, pour chacune des catégories de collectivités territoriales définies à l'article L.O. 1114-1 du même code : " La part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 " ; qu'en vertu de ces dispositions organiques, le Conseil constitutionnel ne pourrait que censurer des actes législatifs ayant pour conséquence nécessaire de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales, tel qu'il est défini par lesdites dispositions ; 
76. Considérant toutefois, qu'il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que l'instauration de la contribution économique territoriale portera la part des ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales à un niveau inférieur à celui de 2003 ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'autonomie financière des collectivités territoriales doit être écarté ;
- SUR LA CONTRIBUTION CARBONE :
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77. Considérant que l'article 7 de la loi déférée institue au profit du budget de l'État une contribution carbone sur certains produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ; que l'article 9 institue un crédit d'impôt en faveur des personnes physiques afin de leur rétrocéder de façon forfaitaire la contribution carbone qu'elles ont acquittée ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée qui lui est afférente ; que l'article 10 dispose que la consommation de fioul domestique, de fioul lourd et de divers autres produits énergétiques par les agriculteurs fait l'objet d'un remboursement des trois quarts de la contribution carbone ;
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78. Considérant, en particulier, que l'article 7 fixe, pour chacune des énergies fossiles qu'il désigne, le tarif de la contribution sur la base de 17 euros la tonne de dioxyde de carbone émis ; que cet article et l'article 10 instituent toutefois des exonérations, réductions, remboursements partiels et taux spécifiques ; que sont totalement exonérées de contribution carbone les émissions des centrales thermiques produisant de l'électricité, les émissions des mille dix-huit sites industriels les plus polluants, tels que les raffineries, cimenteries, cokeries et verreries, les émissions des secteurs de l'industrie chimique utilisant de manière intensive de l'énergie, les émissions des produits destinés à un double usage, les émissions des produits énergétiques utilisés en autoconsommation d'électricité, les émissions du transport aérien et celles du transport public routier de voyageurs ; que sont taxées à taux réduit les émissions dues aux activités agricoles ou de pêche, au transport routier de marchandises et au transport maritime ;