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Décision n° 2003-468 (DC) du 2003-04-03 — Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques
Solution : Non conformité partielle - réserve
Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Vu le traité instituant la Communauté européenne ;Vu le code électoral ;Vu la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen ;Vu la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 27 mars 2003 ;Vu les observations en réplique présentées par les députés auteurs de la première saisine, enregistrées le 28 mars 2003 ;Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 31 mars 2003 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques ; qu'ils contestent plus particulièrement la procédure d'élaboration et d'adoption de la loi, les dispositions relatives à l'élection des conseillers régionaux, ainsi que celles relatives aux membres du Parlement européen ;
- Sur la procédure d'élaboration et d'adoption de la loi :
. En ce qui concerne le droit d'amendement :
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2. Considérant que les sénateurs requérants, pour critiquer la procédure d'adoption de la loi déférée, soutiennent que le droit d'amendement des sénateurs aurait été méconnu ; qu'ils font valoir à cet égard que le Sénat a voté sans modification le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale à la suite de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution ;
3. Considérant que le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels supposent que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins ; que cette double exigence implique toutefois qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits ;
4. Considérant, en l'espèce, que de nombreux amendements ont été présentés en commission et en séance publique ; que la seule circonstance qu'aucun d'entre eux n'ait été adopté par le Sénat n'a pas vicié la procédure d'adoption de la loi ;
. En ce qui concerne la consultation du Conseil d'État :
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5. Considérant que les députés et les sénateurs requérants soutiennent que la procédure législative serait viciée du fait que le texte du projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale aurait été différent tant de celui soumis au Conseil d'État que de celui adopté par lui ;
6. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution : "Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées" ;
7. Considérant que, si le Conseil des ministres délibère sur les projets de loi et s'il lui est possible d'en modifier le contenu, c'est, comme l'a voulu le constituant, à la condition d'être éclairé par l'avis du Conseil d'Etat ; que, par suite, l'ensemble des questions posées par le texte adopté par le Conseil des ministres doivent avoir été soumises au Conseil d'Etat lors de sa consultation ;
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8. Considérant, en l'espèce, qu'en substituant, pour l'accès au second tour des élections régionales, un seuil égal à 10 % du nombre des électeurs inscrits au seuil de 10 % du total des suffrages exprimés retenu par le projet de loi soumis au Conseil d'État, le Gouvernement a modifié la nature de la question posée au Conseil d'État ; que ce seuil de 10 % des électeurs inscrits n'a été évoqué à aucun moment lors de la consultation de la commission permanente du Conseil d'État ; que les requérants sont dès lors fondés à soutenir que cette disposition du projet de loi a été adoptée selon une procédure irrégulière ;
9. Considérant qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de déclarer contraires à la Constitution, au a) du 2° de l'article 4, les mots : "" 5 % du total des suffrages exprimés " et", "respectivement" et "" 10 % du nombre des électeurs inscrits" et" ;
10. Considérant que ces dispositions sont séparables des autres dispositions de la loi ;
- Sur les dispositions relatives à l'élection des conseillers régionaux :
. En ce qui concerne l'article 4 :
11. Considérant, en premier lieu, que, du fait de la déclaration d'inconstitutionnalité des dispositions précitées de l'article 4 de la loi déférée relatives au seuil nécessaire à une liste pour se maintenir de façon autonome au second tour, il n'y a pas lieu d'examiner les autres griefs dirigés contre ces dispositions et notamment celui tiré de l'atteinte au principe du pluralisme des courants d'idées et d'opinions ;
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12. Considérant, en second lieu, que, s'il est loisible au législateur, lorsqu'il fixe les règles électorales relatives aux conseils régionaux, d'introduire des mesures tendant à inciter au regroupement des listes en présence, en vue notamment de favoriser la constitution d'une majorité stable et cohérente, il ne peut le faire qu'en respectant le pluralisme des courants d'idées et d'opinions, lequel est un des fondements de la démocratie ;
13. Considérant, à cet égard, que le seuil de 5 % des suffrages exprimés au premier tour pour avoir la possibilité de fusionner avec une autre liste au second tour, seuil déjà retenu par d'autres dispositions du code électoral lorsqu'il s'agit d'assurer la conciliation entre représentation proportionnelle et constitution d'une majorité stable et cohérente, ne porte atteinte par lui-même ni au pluralisme des courants d'idées et d'opinions, ni à l'égalité devant le suffrage, ni à la liberté des partis politiques ;
14. Considérant qu'il s'ensuit que les dispositions subsistantes du a) du 2° de l'article 4 ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 3 :
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15. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que les dispositions de l'article L. 338-1 inséré dans le code électoral par l'article 3 et relatif au nouveau mode d'élection des conseillers régionaux ne répondent pas à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ; que, selon eux, ce mode de scrutin rendra difficile pour l'électeur la mesure de la portée de son vote ; que le candidat placé en tête de liste pour la région pourrait ne pas être placé en tête de liste d'une section départementale, voire ne pas figurer en rang utile pour être élu, ce qui pourrait permettre des manœuvres de nature à altérer la sincérité du scrutin ;
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16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 338 du code électoral modifié par l'article 2 de la loi déférée : "Les conseillers régionaux sont élus dans chaque région au scrutin de liste à deux tours, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. Chaque liste est constituée d'autant de sections qu'il y a de départements dans la région..." ; que le même article attribue à la liste arrivée en tête au tour décisif une prime majoritaire égale au quart des sièges à pourvoir ; que le nouvel article L. 338-1 dispose : "Les sièges attribués à chaque liste en application de l'article L. 338 sont répartis entre les sections départementales qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque département. Cette attribution opérée, les sièges restant à attribuer sont répartis entre les sections départementales selon la règle de la plus forte moyenne..." ;
17. Considérant, en premier lieu, que la complexité que revêt ce mode de scrutin, s'agissant en particulier de la répartition des sièges entre sections départementales, trouve son origine dans la conciliation que le législateur a voulu opérer entre la représentation proportionnelle dans le cadre d'un vote régional, la constitution d'une majorité politique au sein du conseil régional et la restauration d'un lien entre conseillers régionaux et départements ; que cette complexité répond à des objectifs que le législateur a pu regarder comme d'intérêt général ;
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18. Considérant, toutefois, qu'il incombera aux autorités compétentes de prévoir toutes dispositions utiles pour informer les électeurs et les candidats sur les modalités du scrutin et sur le fait que c'est au niveau régional que doit être appréciée la représentativité de chaque liste ; qu'il leur appartiendra en particulier d'expliquer que le caractère régional du scrutin et l'existence d'une prime majoritaire peuvent conduire à ce que, dans une section départementale donnée, une formation se voie attribuer plus de sièges qu'une autre alors qu'elle a obtenu moins de voix dans le département correspondant ; qu'il leur reviendra également d'indiquer que le mécanisme de répartition retenu peut aboutir, d'une élection régionale à la suivante, à la variation du nombre total de sièges attribués à une même section départementale ;
19. Considérant, enfin, que, pour assurer la bonne information de l'électeur et éviter par là une nouvelle augmentation de l'abstention, le bulletin de vote de chaque liste dans chaque région devra comprendre le libellé de la liste, le nom du candidat tête de liste et, répartis par sections départementales, les noms de tous les candidats de la liste ;
20. Considérant que, sous les réserves énoncées aux considérants 18 et 19, la loi déférée n'est pas contraire à l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi ;
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21. Considérant, en second lieu, que la loi ne favorise pas par elle-même les manœuvres électorales ; qu'il appartiendrait au juge de l'élection, saisi d'un tel grief, d'apprécier si la désignation comme tête de liste régionale d'un candidat qui ne serait pas placé en rang utile pour être élu a ou non altéré, dans les circonstances de l'espèce, la sincérité du scrutin ;
. En ce qui concerne l'article 9 :
22. Considérant que le premier alinéa de l'article L. 346 du code électoral, dans la rédaction que lui donne l'article 4 de la loi déférée, impose, pour les élections régionales, que les listes des candidats des sections départementales soient composées alternativement d'un candidat de chaque sexe ; que l'article 9 de la loi déférée, tout en modifiant sur certains points les règles relatives à l'Assemblée de Corse, n'étend pas ces modalités à l'élection de ladite assemblée ; que sont ainsi maintenues pour celle-ci les dispositions de l'article L. 370 du code électoral en vertu desquelles : "Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. Au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe" ;
23. Considérant que les députés et sénateurs requérants dénoncent une atteinte au principe d'égalité dans cette différence de traitement ;
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24. Considérant que l'article 3 de la Constitution dispose, en son cinquième alinéa, que "la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives" ;
25. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
26. Considérant que, compte tenu de leurs compétences, de leur place dans l'organisation décentralisée de la République et de leurs règles de composition et de fonctionnement, l'Assemblée de Corse et les conseils régionaux ne se trouvent pas dans une situation différente au regard de l'objectif inscrit au cinquième alinéa de l'article 3 de la Constitution ; qu'aucune particularité locale, ni aucune raison d'intérêt général, ne justifie la différence de traitement en cause ; qu'ainsi, celle-ci est contraire au principe d'égalité ;
27. Considérant, toutefois, que le Conseil constitutionnel ne pourrait mettre fin à cette rupture d'égalité qu'en censurant les nouvelles dispositions de l'article L. 346 du code électoral ; qu'une telle censure méconnaîtrait la volonté du constituant de voir la loi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ;
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28. Considérant, que, dans ces conditions, l'article 9 de la loi déférée ne peut être déclaré contraire à la Constitution ; qu'il appartiendra à la prochaine loi relative à l'Assemblée de Corse de mettre fin à cette inégalité ;
. En ce qui concerne l'article 10 :
29. Considérant qu'en application de l'article L. 280 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi du 19 janvier 1999 susvisée, les sénateurs sont élus par un collège électoral composé notamment de conseillers régionaux ou de conseillers de l'Assemblée de Corse dont la répartition par département est décidée dans le mois qui suit leur élection, selon les modalités fixées aux articles L. 293-1 à L. 293-3 du même code ; que l'article 10 de la loi déférée se borne à modifier l'article L. 280 pour prévoir que le collège électoral procédant à l'élection des sénateurs comprend, dans chaque département, les conseillers régionaux de la section départementale correspondante ;
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30. Considérant que les sénateurs requérants exposent qu'en raison du mécanisme retenu par le titre Ier de la loi déférée pour l'élection des conseillers régionaux dans le cadre de sections départementales, la composition et l'effectif de chaque collège départemental d'électeurs sénatoriaux varieraient "sans véritable lien avec les rapports de force politiques établis au niveau de chaque section départementale" ; qu'ils soutiennent qu'une telle variation méconnaîtrait l'objectif d'intelligibilité de la loi, les principes d'égalité du suffrage et de pluralisme des courants d'idées et d'opinions, ainsi que les dispositions de l'article L.O. 274 du code électoral fixant le nombre de sénateurs élus dans le département ;
31. Considérant que les règles de calcul prévues par le nouvel article L. 338-1 du code électoral peuvent avoir pour effet de faire varier de quelques unités l'effectif du collège électoral sénatorial de chaque département, d'une élection régionale à l'autre ; qu'en outre, elles peuvent exercer un effet limité sur sa composition politique en raison principalement de la prime majoritaire instituée par l'article L. 338 ;
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32. Considérant que, s'ils se produisent, ces effets ne porteront que sur une faible fraction des conseillers régionaux appartenant à chaque section départementale ; que, de plus, les conseillers régionaux constituent eux-mêmes une part réduite des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs ; que, dès lors, il était loisible au législateur de substituer les règles critiquées aux dispositions antérieures sans méconnaître, s'agissant des élections sénatoriales, ni l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, ni le principe d'égalité devant le suffrage, ni le pluralisme des courants d'idées et d'opinions ;
33. Considérant que manque en fait le moyen tiré de la violation de l'article L.O. 274 du code électoral qui a pour seul objet de fixer le nombre des sénateurs élus dans les départements ;
34. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens dirigés contre l'article 10 doivent être écartés ;
- Sur les dispositions relatives à l'élection des membres du parlement européen :
. En ce qui concerne le grief tiré d'une atteinte à l'indivisibilité de la République et à l'unicité du peuple français :
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35. Considérant que les sénateurs requérants critiquent la création, par les articles 14 et 15 de la loi déférée, de huit circonscriptions ; qu'ils font valoir que seul un ressort unique s'étendant à l'ensemble du territoire national respecterait le principe d'indivisibilité de la République et permettrait aux membres du Parlement européen élus en France de représenter le peuple français dans sa totalité ;
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36. Considérant qu'aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : "La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences" ; qu'en vertu des dispositions de l'article 17-1 du traité instituant la Communauté européenne résultant du traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992 et ratifié avec l'autorisation du peuple français : "Il est institué une citoyenneté de l'Union. Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre." ; que ces dispositions ont été ainsi précisées par le traité signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam : "La citoyenneté de l'Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas" ; que, selon l'article 19-2 du traité instituant la Communauté européenne, "tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État" ;
37. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que représentants des citoyens de l'Union européenne résidant en France ;
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38. Considérant, par suite, que doivent être rejetés comme inopérants les moyens tirés de l'atteinte au principe d'indivisibilité de la République énoncé par l'article 1er de la Constitution, et de l'atteinte au principe de l'unicité du peuple français proclamé par le Préambule de la Constitution de 1958 ;
. En ce qui concerne le grief tiré de la violation du principe d'universalité du suffrage :
39. Considérant que, par son article 28, la loi déférée abroge l'article 23 de la loi susvisée du 7 juillet 1977, en vertu duquel les Français établis hors d'un État membre de l'Union européenne et inscrits sur les listes des centres de vote pour l'élection du Président de la République étaient admis à voter dans ces centres pour l'élection au Parlement européen ; que les députés requérants estiment que cette abrogation prive purement et simplement les intéressés de leur droit de vote à cette élection, en violation du principe d'universalité du suffrage ;
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40. Considérant toutefois que l'article L. 12 du code électoral ouvre aux Français établis hors de France le droit d'être inscrits, à leur demande, sur la liste électorale de la commune de leur naissance, de leur dernier domicile, de leur dernière résidence ou de celle où est né, est inscrit ou a été inscrit un de leurs ascendants, ou encore sur la liste électorale où est inscrit un de leurs descendants au premier degré ; qu'en outre, l'article L. 14 du même code leur permet, le cas échéant, de demander à être inscrits sur la même liste électorale que leur conjoint ; que ces dispositions sont de nature à permettre aux Français établis hors de l'Union européenne de participer à l'élection au Parlement européen ; que le grief doit être dès lors écarté ;
. En ce qui concerne les griefs tirés d'atteintes à la liberté et au pluralisme :
41. Considérant que, selon les deux saisines, le remplacement d'un ressort national unique par huit circonscriptions réduirait les chances des candidats qui n'appartiennent pas aux grandes formations politiques, portant ainsi à la liberté des électeurs et au pluralisme des courants d'idées et d'opinions une atteinte qui ne serait justifiée par aucun motif d'intérêt général ;