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Décision n° 2000-441 (DC) du 2000-12-28 — Loi de finances rectificative pour 2000 
Solution : Non conformité partielle
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 22 décembre 2000, par MM. Jean-François MATTEI, Jean-Louis DEBRÉ, Philippe DOUSTE-BLAZY, MM. Jean-Claude ABRIOUX, Bernard ACCOYER, Mme Michèle ALLIOT-MARIE, MM. René ANDRÉ, André ANGOT, Philippe AUBERGER, Pierre AUBRY, Jean AUCLAIR, Gautier AUDINOT, Mme Roselyne BACHELOT-NARQUIN, MM. Edouard BALLADUR, François BAROIN, André BERTHOL, Jean BESSON, Michel BOUVARD, Philippe BRIAND, Gilles CARREZ, Mme Nicole CATALA, MM. Richard CAZENAVE, Philippe CHAULET, Jean-Marc CHAVANNE, Olivier de CHAZEAUX, Alain COUSIN, Jean-Michel COUVE, Charles COVA, Henri CUQ, Lucien DEGAUCHY, Arthur DEHAINE, Jean-Pierre DELALANDE, Patrick DELNATTE, Jean-Marie DEMANGE, Yves DENIAUD, Patrick DEVEDJIAN, Eric DOLIGÉ, Guy DRUT, Jean-Michel DUBERNARD, Jean-Pierre DUPONT, Christian ESTROSI, Jean FALALA, Jean-Michel FERRAND, François FILLON, Yves FROMION, Robert GALLEY, Henri de GASTINES, Jean de GAULLE, Michel GIRAUD, Louis GUÉDON, Jean-Claude GUIBAL, François GUILLAUME, Gérard HAMEL, Michel INCHAUSPÉ, Christian JACOB, Didier JULIA, Alain JUPPÉ, Jacques KOSSOWSKI, Robert LAMY, Pierre LASBORDES, Thierry LAZARO, Pierre LELLOUCHE, Jean-Claude LEMOINE, Lionnel LUCA, Thierry MARIANI, Alain MARLEIX, Franck MARLIN, Patrice MARTIN-LALANDE, Jacques MASDEU-ARUS, Mme Jacqueline MATHIEU-OBADIA, MM. Gilbert MEYER, Jean-Claude MIGNON, Charles MIOSSEC, Pierre MORANGE, Renaud MUSELIER, Jacques MYARD, Jean-Marc NUDANT, Patrick OLLIER, Robert PANDRAUD, Jacques PELISSARD, Dominique
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PERBEN, Serge POIGNANT, Bernard PONS, Robert POUJADE, Didier QUENTIN, Jean-Bernard RAIMOND, Jean-Luc REITZER, Nicolas SARKOZY, André SCHNEIDER, Bernard SCHREINER, Frantz TAITTINGER, Michel TERROT, Jean-Claude THOMAS, Georges TRON, Jean UEBERSCHLAG, Léon VACHET, Jean VALLEIX, François VANNSON, Roland VUILLAUME, Jean-Luc WARSMANN, Mmes Marie-Jo ZIMMERMANN, Nicole AMELINE, M. François d'AUBERT, Mme Sylvia BASSOT, MM. Jacques BLANC, Pascal CLÉMENT, Bernard DEFLESSELLES, Franck DHERSIN, Laurent DOMINATI, Charles EHRMANN, Nicolas FORISSIER, Gilbert GANTIER, Claude GATIGNOL, Claude GOASGUEN, François GOULARD, Pierre HELLIER, Marc LAFFINEUR, Jean-Claude LENOIR, Michel MEYLAN, Yves NICOLIN, Pierre ALBERTINI, Pierre-Christophe BAGUET, Jacques BARROT, Claude BIRRAUX, Emile BLESSIG, Mme Christine BOUTIN, MM. Loïc BOUVARD, Yves BUR, René COUANAU, Charles de COURSON, Marc-Philippe DAUBRESSE, Francis DELATTRE, Léonce DEPREZ, Renaud DUTREIL, Jean-Pierre FOUCHER, Alain FERRY, Claude GAILLARD, Hubert GRIMAULT, Pierre HÉRIAUD, Patrick HERR, Mmes Anne-Marie IDRAC, Bernadette ISAAC-SIBILLE, MM. Henry JEAN-BAPTISTE, Jean-Jacques JÉGOU, Edouard LANDRAIN, Maurice LEROY, Roger LESTAS, Maurice LIGOT, Christian MARTIN, Pierre MÉHAIGNERIE, Pierre MENJUCQ, Arthur PAECHT, Dominique PAILLÉ, Jean-Luc PRÉEL, Marc REYMANN, François ROCHEBLOINE et François SAUVADET, députés, et par MM. Jean ARTHUIS, Alain LAMBERT, Philippe MARINI, Nicolas ABOUT, Louis ALTHAPÉ, Denis BADRÉ, José BALARELLO, Jacques BAUDOT,
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Michel BÉCOT, Georges BERCHET, Jean BERNARD, Roger BESSE, Paul BLANC, Maurice BLIN, André BOHL, Christian BONNET, James BORDAS, Joël BOURDIN, Jean BOYER, Louis BOYER, Gérard BRAUN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUÈS, Robert CALMÉJANE, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Claude CARLE, Auguste CAZALET, Charles CECCALDI-RAYNAUD, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Marcel-Pierre CLEACH, Jean CLOUET, Gérard CORNU, Charles-Henri de COSSE-BRISSAC, Charles de CUTTOLI, Jean-Paul DELEVOYE, Robert Del PICCHIA, Fernand DEMILLY, Marcel DENEUX, Gérard DÉRIOT, Charles DESCOURS, Jacques DOMINATI, Paul DUBRULE, Alain DUFAUT, Ambroise DUPONT, Jean-Léonce DUPONT, Jean-Paul ÉMIN, Jean-Paul ÉMORINE, Michel ESNEU, Hubert FALCO, André FERRAN, Hilaire FLANDRE, Jean-Pierre FOURCADE, Bernard FOURNIER, Philippe FRANÇOIS, Serge FRANCHIS, Yves FRÉVILLE, Philippe de GAULLE, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Paul GIROD, Daniel GOULET, Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, Louis GRILLOT, Georges GRUILLOT, Hubert HAENEL, Mme Anne HEINIS, MM. Pierre HÉRISSON, Alain HETHENER, Daniel HOEFFEL, Jean-Paul HUGOT, Jean-Jacques HYEST, André JOURDAIN, Roger KAROUTCHI, Jean-Philippe LACHENAUD, Gérard LARCHER, Patrick LASSOURD, René-Georges LAURIN, Dominique LECLERC, Guy LEMAIRE, Roland du LUART, Jacques MACHET, André MAMAN, René MARQUES, Pierre MARTIN, Serge MATHIEU, Jean-Luc MIRAUX, Bernard MURAT, Philippe NACHBAR, Paul NATALI, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Jean PÉPIN,
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Guy POIRIEUX, Ladislas PONIATOWSKI, André POURNY, Jean PUECH, Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Charles REVET, Henri REVOL, Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA, Josselin de ROHAN, Raymond SOUCARET, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, Henri TORRE, René TRÉGOUET, François TRUCY, Alain VASSELLE, Jean-Pierre VIAL, Xavier de VILLEPIN et Serge VINÇON, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la deuxième loi de finances rectificative pour 2000 ;
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LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;Vu la directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires ;Vu la directive 92/5/CEE du Conseil, du 10 février 1992, portant modification et mise à jour de la directive 77/99/CEE relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de produits à base de viande et modifiant la directive 64/433/CEE ;Vu la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 ;Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;Vu le code des douanes ;Vu le code des postes et télécommunications ;Vu le code de la sécurité sociale ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2000 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les députés auteurs de la première saisine défèrent au Conseil constitutionnel la deuxième loi de finances rectificative pour 2000 en mettant en cause sa sincérité ; qu'ils contestent plus particulièrement ses articles 6, 37 et 48 ; que, pour leur part, les sénateurs auteurs de la seconde saisine critiquent, en tout ou partie, ses articles 2, 3, 4, 8, 16, 35, 37, 48 et 64 ;- SUR LA SINCERITE DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE :2. Considérant que la sincérité des recettes et du déficit figurant dans la loi déférée est contestée par les députés requérants ; qu'ils dénoncent à cet égard une sous-évaluation de recettes fiscales ;3. Considérant que les ressources de l'Etat retracées dans les lois de finances présentent un caractère prévisionnel et sont prises en compte sous forme d'évaluations ; qu'il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que les évaluations prises en compte dans l'article d'équilibre soient, eu égard au montant de la sous-estimation alléguée rapporté aux masses budgétaires, entachées d'une erreur manifeste ; que, par suite, le grief doit être écarté ;- SUR L'ARTICLE 2 :4. Considérant qu'en exécution d'un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes en date du 12 septembre 2000, l'article 2 modifie le régime de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages pour le rendre compatible avec la directive susvisée du 17 mai 1977 ; qu'en application des
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nouvelles dispositions, les opérations des exploitants seront assujetties au nouveau régime à compter du 1er janvier 2001 ;5. Considérant qu'aux termes du VII de l'article 2, seul contesté par les requérants : " Les exploitants d'ouvrages de circulation routière dont les péages sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée peuvent formuler des réclamations contentieuses tendant à l'exercice du droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée ayant, le cas échéant, grevé à titre définitif les travaux de construction et de grosses réparations qu'ils ont réalisés à compter du 1er janvier 1996 au titre d'ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000. " Le montant restitué est égal à l'excédent de la taxe sur la valeur ajoutée qui a ainsi grevé les travaux sur la taxe sur la valeur ajoutée afférente aux péages qui n'a pas été acquittée du 1er janvier 1996 au 11 septembre 2000 " ;6. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent qu'" en disposant que les exploitants d'ouvrages de circulation routière peuvent formuler des réclamations contentieuses dans les seules conditions fixées par la loi, et en déterminant par avance dans la loi le résultat de ces contentieux ", l'article 2 méconnaîtrait le droit au recours qui découle de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que serait également méconnue l'autorité qui s'attache à la chose jugée par la Cour de justice des communautés européennes, le contribuable ayant droit " à la pleine
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application d'une décision de justice " ; que la compensation opérée par le législateur entre la taxe sur la valeur ajoutée collectée sur les péages et la taxe sur la valeur ajoutée déductible constituerait une validation législative et un dispositif fiscal rétroactif que ne justifierait aucun motif d'intérêt général ; qu'enfin, une rupture de l'égalité devant les charges publiques résulterait du fait que " seuls les ouvrages construits après le 1er janvier 1996 ouvriront droit à déduction ", alors que " tous les péages perçus... seront soumis à la TVA dès le 1er janvier 2001 " et que des sociétés ont construit l'essentiel de leurs ouvrages avant 1996 ;7. Considérant que la disposition contestée, qui ne constitue ni une mesure de validation ni une disposition fiscale rétroactive, a pour seul objet et pour seul effet de permettre aux exploitants d'obtenir, s'ils y trouvent un intérêt financier, la reconstitution de leur situation au regard du nouveau régime de la taxe sur la valeur ajoutée pour la période comprise entre le 1er janvier 1996 et le 12 septembre 2000 ; que, s'il en résulte que seule la taxe sur la valeur ajoutée grevant les travaux réalisés à compter du 1er janvier 1996 sur des ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000 ouvre droit à cette déduction, cette limitation dans le temps des droits à réclamation, au demeurant conforme au droit commun des réclamations tel qu'il résulte de l'article L. 190 du livre des procédures fiscales, ne porte pas au droit au
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recours une atteinte contraire à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que, par ailleurs, ces dispositions n'entraînent aucune rupture d'égalité dès lors qu'elles s'appliquent dans les mêmes conditions à tous les exploitants se trouvant dans la même situation ; que la circonstance que certaines entreprises, ayant réalisé l'essentiel de leurs travaux avant le 1er janvier 1996, ne bénéficient pas des droits à déduction afférents aux travaux réalisés avant cette date n'entraîne aucune rupture d'égalité, dès lors qu'elles se trouvent dans une situation différente ; que, par suite, l'article 2 n'est contraire à aucun principe ni à aucune règle de valeur constitutionnelle ;- SUR L'ARTICLE 3 :8. Considérant que l'article 3 de la loi déférée affecte au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale le reliquat du droit de consommation sur les tabacs manufacturés perçu par l'Etat au titre de l'année 2000 ;9. Considérant que, selon les sénateurs requérants, l'article 3 ne respecterait pas les dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dans la mesure où il méconnaîtrait le champ respectif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, " une loi de finances ne pouvant modifier une mesure contenue dans une loi de financement de la sécurité sociale " ;10. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa du II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale : "
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Seules les lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I " ; que cette dernière disposition a pour objet de faire obstacle à ce que les conditions générales de l'équilibre financier, telles qu'elles résultent de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, modifiée le cas échéant, par des lois de financement rectificatives, ne soient affectées par l'application de textes législatifs ou réglementaires dont les incidences sur les conditions de cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu au préalable, être appréciées et prises en compte par une des lois de financement susmentionnées ;11. Considérant que le transfert du reliquat du produit du droit de consommation sur les tabacs du budget de l'Etat vers le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale est évalué à trois milliards de francs ; que ce transfert affecterait les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 2000, alors qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale n'a pris en compte cette incidence et qu'aucune ne pourra plus le faire d'ici à la fin de l'exercice ; qu'il convient à cet égard de relever que le IX de l'article 16 de la loi susvisée du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 rend seulement applicable, dès le 1er janvier 2000, l'affectation des droits sur les boissons au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de
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sécurité sociale ;12. Considérant, en conséquence, que l'article 3 de la loi déférée doit être déclaré non conforme à la Constitution comme contraire aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;- SUR L'ARTICLE 4 :13. Considérant que l'article 4 de la loi déférée majore de 350 millions de francs le prélèvement opéré sur le produit de la contribution sociale des sociétés au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2000 ; que cette disposition a pour effet de diminuer du même montant les ressources affectées au fonds de solidarité vieillesse ;14. Considérant que les sénateurs auteurs de la requête soutiennent que " cette disposition aurait dû être adoptée en loi de financement " et qu'" en modifiant les prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ", le législateur n'aurait pas respecté l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;15. Considérant que la mesure prévue par l'article critiqué, qui trouve sa place dans une loi de finances, n'a pas sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 2000 une incidence telle qu'elle aurait dû, au préalable, être prise en compte par une loi de financement de la sécurité sociale ; que le grief tiré du non respect de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale doit donc être rejeté ;- SUR L'ARTICLE 6 :16. Considérant que le I de l'article 6 a pour objet de procéder, à hauteur de 13 millions de
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francs, à un abandon de créances détenues par l'Etat sur la Société nouvelle du journal l'Humanité, au titre des prêts participatifs accordés en 1990 et 1993, imputés sur le compte spécial du Trésor intitulé " Prêts du Fonds de développement économique et social " ; que sont également abandonnés les intérêts contractuels courus et échus des échéances de 1999 et de 2000 ;17. Considérant que les députés requérants soutiennent que le " sort particulier " réservé au quotidien l'Humanité, " qui favorise un journal de la presse d'opinion par rapport aux autres ", porte atteinte au principe d'égalité ;18. Considérant que la disposition contestée accorde une remise partielle de dettes à une entreprise en difficulté ; qu'une telle aide n'est pas inhabituelle s'agissant d'entreprises ayant bénéficié de prêts du fonds de développement économique et social ; qu'elle participe au surplus de la volonté de préserver le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle ; que, par suite, le grief tiré d'une rupture d'égalité doit être rejeté ;- SUR L'ARTICLE 8 :19. Considérant que cet article a pour objet de créer un compte de commerce destiné à retracer les opérations de " gestion active " de la dette et de la trésorerie de l'Etat effectuées au moyen d'instruments financiers à terme ;20. Considérant que manque en fait le grief, présenté par les sénateurs requérants, selon lequel cet article ne comporterait pas d'évaluation
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des recettes et des dépenses du compte nouvellement créé ; qu'en tout état de cause, en vertu de l'article 26 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, seules l'évaluation des dépenses et la fixation du découvert autorisé doivent figurer, comme c'est le cas en l'espèce, dans la loi de finances ;- SUR L'ARTICLE 16 :21. Considérant que l'article 16 ouvre un " crédit de paiement de dépenses de fonctionnement " sur le compte de " Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social " ; que, selon les sénateurs requérants, cette ouverture de crédits, dont le rattachement ne serait pas conforme à la nomenclature budgétaire, aurait dû être imputée sur le " Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés " ;22. Considérant qu'il résulte de l'article critiqué que les crédits qu'il ouvre s'imputent sur le chapitre intitulé " Prêts à l'Agence française de développement pour des opérations de développement économique et social dans des Etats étrangers " ; qu'ils sont dès lors destinés à une opération de prêt et non à une dotation en capital ; qu'ainsi, le grief manque en fait ;- SUR L'ARTICLE 35 :23. Considérant que le I de l'article 35 de la loi déférée modifie l'article 302 bis ZD du code général des impôts ; qu'il relève les limites de taux de la taxe sur les achats de viande et son seuil d'exonération ; qu'il étend cette taxe aux achats d'" autres produits à
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base de viande " ; que le II affecte le produit de la taxe au budget général à compter du 1er janvier 2001 ;24. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que cet article méconnaîtrait à plusieurs titres le principe d'égalité devant l'impôt ; qu'en taxant " essentiellement les moyennes et grandes surfaces de distribution ", il créerait une discrimination injustifiée au regard de la destination de cette taxe ; qu'en outre, le taux de celle-ci serait confiscatoire en raison du niveau de marge des redevables ; que le critère d'assujettissement en fonction du chiffre d'affaire global serait non pertinent et " étranger à la capacité contributive " des intéressés ;25. Considérant, par ailleurs, que, selon les requérants, les produits " à base de viande " n'étant pas définis avec précision, l'article serait entaché d'incompétence négative ;26. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;27. Considérant, en premier lieu, qu'à compter du 1er janvier 2001, le produit de la taxe sur les achats de viande ne sera plus affecté au financement du service public de l'équarrissage, mais constituera une recette du budget général de l'Etat ; que sont dès lors inopérants les griefs tirés de ce
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que l'affectation de la taxe sur les achats de viande commanderait d'y soumettre les distributeurs de viande à raison des quantités vendues ;28. Considérant, en deuxième lieu, que les limites supérieures des taux d'imposition déterminées par le législateur n'ont pas un caractère confiscatoire ;29. Considérant, en troisième lieu, que la taxe en cause restera assise non sur le chiffre d'affaires des distributeurs, mais sur le montant de leurs achats ; que le législateur a entendu, en fixant le nouveau seuil d'exonération, simplifier les démarches et obligations des entreprises ; que la loi a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, prévoir de n'assujettir au paiement de la taxe que les personnes réalisant un chiffre d'affaires supérieur au seuil qu'elle a fixé ;30. Considérant, en dernier lieu, que les " autres produits à base de viande " sont précisément définis par la directive susvisée du 10 février 1992, définition à laquelle le législateur s'est référé ; qu'ainsi, manque en fait le grief tiré de ce que le législateur serait resté en-deçà de sa compétence en ne définissant pas ces produits avec une précision suffisante ;31. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être rejetés les griefs soulevés à l'encontre de l'article 35 ;- SUR L'ARTICLE 37 :32. Considérant que le I de l'article 37 de la loi déférée étend la taxe générale sur les activités polluantes instituée à l'article 266 sexies du code des douanes à l'électricité et aux produits énergétiques
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fossiles ; qu'il fixe l'assiette, le barème, les cas d'exonération et les modalités de recouvrement de cette taxe ;33. Considérant que les deux saisines font notamment grief à ces dispositions de porter atteinte à divers titres au principe d'égalité devant l'impôt ;34. Considérant que, conformément à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être assujettis les contribuables ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ;35. Considérant qu'il ressort tant de l'exposé des motifs de la loi déférée que des débats parlementaires à l'issue desquels a été adopté l'article 37 que l'objectif de la mesure est, dans le cadre des engagements internationaux de la France, de renforcer la lutte contre l'" effet de serre " en incitant les entreprises à maîtriser leur consommation de produits énergétiques ; que c'est en fonction de l'adéquation des dispositions critiquées à cet objectif d'intérêt général qu'il convient de répondre aux griefs tirés de la rupture de l'égalité devant l'impôt ;36. Considérant, d'une part, que les modalités de calcul de la taxe arrêtées