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Décision n° 2013-687 (DC) du 2014-01-23 — Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles 
Solution : Conformité - réserve
Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, le 26 décembre 2013, par MM. Christian JACOB, Damien ABAD, Bernard ACCOYER, Yves ALBARELLO, Julien AUBERT, Olivier AUDIBERT-TROIN, Patrick BALKANY, Jean-Pierre BARBIER, Jacques-Alain BÉNISTI, Sylvain BERRIOS, Étienne BLANC, Dominique BUSSEREAU, Gilles CARREZ, Yves CENSI, Alain CHRÉTIEN, Dino CINIERI, Philippe COCHET, Jean-François COPÉ, François CORNUT-GENTILLE, Jean-Louis COSTES, Édouard COURTIAL, Gérald DARMANIN, Bernard DEBRÉ, Lucien DEGAUCHY, Patrick DEVEDJIAN, Nicolas DHUICQ, Jean-Pierre DOOR, Dominique DORD, David DOUILLET, Daniel FASQUELLE, Georges FENECH, Yves FOULON, Yves FROMION, Laurent FURST, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Hervé GAYMARD, Mme Annie GENEVARD, MM. Bernard GÉRARD, Claude GOASGUEN, Philippe GOSSELIN, Philippe GOUJON, Henri GUAINO, Jean-Jacques GUILLET, Michel HEINRICH, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Guénhaël HUET, Sébastien HUYGHE, Charles de LA VERPILLIÈRE, Mme Valérie LACROUTE, MM. Jean-François LAMOUR, Guillaume LARRIVÉ, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Dominique LE MÈNER, Philippe LE RAY, Pierre LELLOUCHE, Mmes Geneviève LEVY, Véronique LOUWAGIE, MM. Lionnel LUCA, Gilles LURTON, Jean-François MANCEL, Hervé MARITON, Alain MARTY, Damien MESLOT, Alain MOYNE-BRESSAND, Jacques MYARD, Mme Dominique NACHURY, MM. Yves NICOLIN, Patrick
Décision n° 2013-687 (DC) du 2014-01-23 — Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles 
Solution : Conformité - réserve
OLLIER, Mme Valérie PÉCRESSE, MM. Jean-Frédéric POISSON, Didier QUENTIN, Mme Sophie ROHFRITSCH, MM. Martial SADDIER, François SCELLIER, André SCHNEIDER, Thierry SOLÈRE, Michel TERROT, François VANNSON, Mme Catherine VAUTRIN, MM. Patrice VERCHÈRE, Jean-Sébastien VIALATTE, Philippe VITEL, Jean-Luc WARSMANN, Éric WOERTH et Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, députés ;
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Solution : Conformité - réserve
Le 6 janvier 2014, il a été enregistré un recours présenté par Mme Sophie JOISSAINS, sénatrice. 
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, 
Vu la Constitution ; 
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; 
Vu la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ; 
Vu le code général des collectivités territoriales ; 
Vu le code de l'urbanisme ; 
Vu la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ; 
Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral ; 
Vu le décret n° 2010-743 du 2 juillet 2010 portant création de l'Établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (EPADESA) et dissolution de l'Établissement public pour l'aménagement de la région dite de La Défense (EPAD) et de l'Établissement public d'aménagement de Seine-Arche (EPASA) ; 
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 16 janvier 2014 ; 
Le rapporteur ayant été entendu ;
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Solution : Conformité - réserve
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ; qu'ils mettent en cause en particulier la procédure d'adoption de ses articles 12, 22 et 24 ainsi que la conformité à la Constitution de certaines dispositions de ses articles 12, 22, 24, 26, 33, 37 et 43 ; 
- SUR LA RECEVABILITÉ : 
2. Considérant que, si le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution prévoit que les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel par les membres du Parlement, il réserve l'exercice de cette faculté à soixante députés ou à soixante sénateurs ; 
3. Considérant que, le 6 janvier 2014, a été enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel un second recours, signé par une sénatrice, demandant à être « ajoutée. . . à la liste des signataires » du recours des députés et contestant l'article 42 de la loi déférée ; 
4. Considérant qu'il résulte des dispositions susrappelées du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution que ce recours n'est pas recevable ; 
- SUR L'ARTICLE 12 :
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Solution : Conformité - réserve
5. Considérant que l'article 12 est relatif à la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier dénommé « la métropole du Grand Paris » ; que son paragraphe I complète le titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales par un chapitre IX comprenant les articles L. 5219-1 à L. 5219-11, relatifs à cette métropole ; que son paragraphe III habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances pour prendre les mesures propres à préciser et compléter notamment les règles financières, de fonctionnement et d'organisation des services applicables à cette métropole ; 
6. Considérant que les requérants contestent la procédure d'adoption de l'article 12 de la loi déférée ; qu'ils contestent également la conformité à la Constitution des dispositions de cet article relatives à la détermination du périmètre de la métropole du Grand Paris, aux compétences exercées par cette métropole et à l'habilitation du Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances certaines des mesures législatives relatives à cette métropole ; 
. En ce qui concerne la procédure d'adoption de l'article 12 :
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7. Considérant que les requérants font valoir qu'en ayant procédé par voie d'amendement à une « modification notoirement substantielle du dispositif initial » lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a méconnu les exigences fixées à l'article 39 de la Constitution qui imposent la consultation du Conseil d'État, le dépôt par priorité sur le bureau du Sénat des projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités territoriales et la présentation d'une étude d'impact ; 
8. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat » ; que cette disposition n'impose la consultation du Conseil d'État et la délibération en conseil des ministres que pour les projets de loi avant leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie et non pour les amendements ;
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9. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique » ; qu'aux termes de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent » ; 
10. Considérant qu'aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ; 
11. Considérant que le projet de loi comportait lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie, un article 12 prévoyant la création, à compter du 1er janvier 2016, d'un établissement public, dénommé « métropole de Paris », composé de la ville de Paris et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de « l'unité urbaine de Paris » ;
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12. Considérant que le rétablissement, dans une rédaction nouvelle, de l'article 12 supprimé en première lecture au Sénat, par voie d'amendement en première lecture à l'Assemblée nationale, présentait un lien direct avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ; que, dès lors, sont inopérants les griefs tirés de la méconnaissance des exigences relatives aux projets de loi concernant leur examen obligatoire par le Conseil d'État, leur dépôt par priorité sur le bureau du Sénat et leur présentation ; 
13. Considérant que, par suite, l'article 12 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ; 
. En ce qui concerne le recours aux ordonnances : 
14. Considérant que le paragraphe III de l'article 12 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances, dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, pour préciser et compléter les règles législatives applicables à la métropole du Grand Paris ;
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15. Considérant que, selon les requérants, en habilitant le Gouvernement à prendre les mesures de nature législative propres à préciser et compléter les règles applicables au nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier, le Parlement n'a pas épuisé sa compétence ; que l'introduction de cette disposition par voie d'amendement aurait privé le Parlement d'une étude d'impact financière sur les conséquences de cette habilitation ; 
16. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » ; que s'il ressort de cette disposition que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances, aucune exigence constitutionnelle n'impose que cette demande figure dans le projet de loi initial ; qu'en l'espèce, les dispositions du paragraphe III de l'article 12 relatives à l'habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances résultent de l'amendement du Gouvernement qui a rétabli l'article 12 dans une nouvelle rédaction en première lecture à l'Assemblée nationale ; que, dès lors, est inopérant le grief tiré de la méconnaissance des exigences relatives aux projets de loi concernant leur présentation ;
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17. Considérant, en second lieu, que, si l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention, il n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation ; 
18. Considérant que le paragraphe III de l'article 12 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances, dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, pour préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole du Grand Paris, pour préciser et compléter les règles relatives au fonctionnement des conseils de territoire et à l'administration des territoires de la métropole ainsi que celles relatives aux concours financiers de l'État applicables à cet établissement public de même que les dispositions relatives aux modalités de calcul et de répartition des dotations territoriales et aux transferts des personnels, et enfin pour préciser le territoire d'intervention de l'État et l'organisation de ses services déconcentrés ; que sont précisément définies, en l'espèce, les dispositions législatives faisant l'objet de l'habilitation, ainsi que les conditions dans lesquelles il sera procédé à leur adoption par voie d'ordonnances ;
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19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le paragraphe III de l'article 12 doit être déclaré conforme à la Constitution ; 
. En ce qui concerne le fond : 
- Quant à la délimitation du périmètre de la métropole du Grand Paris :
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20. Considérant que le paragraphe I de l'article L. 5219-1 introduit dans le code général des collectivités territoriales par le paragraphe I de l'article 12 fixe les règles de délimitation du périmètre de la métropole du Grand Paris créée au 1er janvier 2016 ; qu'il prévoit que cet établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier regroupe la commune de Paris, l'ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les communes des autres départements de la région d'Île-de-France appartenant au 31 décembre 2014 à un établissement public de coopération intercommunale comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014 ainsi que toute commune en continuité avec une commune de l'un des trois départements précités dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014, à la condition que l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle appartient ne s'y soit pas opposé par une délibération à la majorité qualifiée avant le 31 décembre 2014 ; qu'il prévoit enfin qu'un décret constate le périmètre de la métropole, fixe l'adresse de son siège et désigne le comptable public de la métropole ;
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21. Considérant que les requérants contestent ces dispositions de l'article 12 relatives à la délimitation du périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale ; qu'ils font valoir qu'en prévoyant une « adhésion forcée » de certaines communes, ces dispositions méconnaissent l'exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales ; 
22. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
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23. Considérant qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ; qu'aux termes du cinquième alinéa de cet article : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune » ; 
24. Considérant que, si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration ; que ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales ni celui selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements ;
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25. Considérant que les dispositions du paragraphe I de l'article L. 5219-1, qui imposent à la commune de Paris et à l'ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne d'être regroupées dans le nouvel établissement public de coopération intercommunale dénommé métropole du Grand Paris affectent la libre administration de celles-ci ; qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant à ces communes de faire partie de la métropole du Grand Paris, le législateur a entendu assurer la continuité territoriale ainsi que la cohérence du périmètre du nouvel établissement public constitué « en vue de la définition et de la mise en oeuvre d'actions métropolitaines » ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'il pouvait, dans ce but, apporter ces limitations à la libre administration des communes ; 
- Quant aux compétences exercées par la métropole du Grand Paris :
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26. Considérant que le paragraphe II du nouvel article L. 5219-1, introduit dans le code général des collectivités territoriales par le paragraphe I de l'article 12, énumère les compétences exercées de plein droit par la métropole du Grand Paris, en lieu et place de ses communes membres ; que le paragraphe III permet aux communes de transférer à la métropole certaines de leurs compétences dans les conditions prévues à l'article L. 5211-17 ; que le paragraphe IV de l'article L. 5219-1 confie à la métropole du Grand Paris, dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme, la compétence d'élaboration et de révision d'un plan local d'urbanisme, lequel comprend celles des dispositions du code de l'urbanisme qui ressortent de la seule compétence des schémas de cohérence territoriale ; que le paragraphe V confie à la métropole du Grand Paris le soin de définir et mettre en oeuvre des programmes d'action en vue de lutter contre la pollution de l'air et de favoriser la transition énergétique ; qu'il confie également à la métropole le soin d'élaborer un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement tenant lieu de programme local de l'habitat ; que le paragraphe VI permet à l'État de déléguer par convention à la métropole du Grand Paris, sur sa demande, un certain nombre de compétences en matière de logement ;
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27. Considérant que le paragraphe I du nouvel article L. 5219-5 introduit dans le code général des collectivités territoriales par le paragraphe I de l'article 12 prévoit l'exercice des compétences qui étaient, à la date de la création de la métropole du Grand Paris, transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; qu'il instaure également la faculté pour le conseil de la métropole de restituer ces compétences aux communes dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole et prévoit, à l'issue de ce délai, un délai de trois mois au cours duquel le conseil de la métropole se prononce à la majorité des deux tiers pour conserver ces compétences, à défaut de quoi les compétences sont restituées aux communes ; que le paragraphe II prévoit que les communes peuvent déléguer à la métropole des compétences autres que celles exercées de plein droit en application du paragraphe II de l'article L. 5219-1 ; que le paragraphe III de l'article L. 5219-5 permet aux communes auxquelles des compétences sont restituées dans les conditions fixées au paragraphe I du même article d'exercer en commun ces compétences dès lors qu'elles appartiennent au même territoire, soit par la conclusion de conventions, soit en application du paragraphe I de l'article L. 5111-1-1, soit par la création d'un syndicat, soit par le recours à une entente ;
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28. Considérant que les requérants contestent ces dispositions de l'article 12 relatives à la définition des compétences de la métropole du Grand Paris ; qu'ils font d'abord valoir que les compétences des communes sont « réduites à un point tel que ces collectivités n'administrent plus » ; qu'il en résulterait une méconnaissance des exigences de l'article 72 de la Constitution relatives tant à la libre administration qu'à la mise en oeuvre du principe de subsidiarité ; que serait également instaurée une tutelle de fait de la métropole sur les communes ; 
29. Considérant qu'ils font valoir que la faculté pour le conseil de la métropole de restituer certaines compétences aux communes dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole est contraire à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'il en résulterait également une inégalité de traitement entre les communes contraire au principe d'égalité devant la loi ; 
30. Considérant que les requérants font enfin valoir qu'en prévoyant que certains transferts de compétences à la métropole du Grand Paris seront opérés par la voie réglementaire ou par la voie de conventions, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ;