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Décision n° 2004-490 (DC) du 2004-02-12 — Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française 
Solution : Non conformité partielle - réserve - déclassement organique
Constitution ;28. Considérant que l'article 16 de la loi organique donne compétence au président de la Polynésie française pour négocier et signer des actes qualifiés d'" arrangements administratifs ", dans le respect des accords internationaux, avec les administrations de tout État ou territoire du Pacifique, en vue de favoriser le développement économique, social et culturel de la Polynésie française ; que sont ainsi visés des accords de portée limitée ou de nature technique rendus nécessaires par la mise en oeuvre d'autres accords internationaux ; que l'article 16, qui confirme une compétence déjà accordée au territoire de la Polynésie française par l'article 41 de la loi organique du 12 avril 1996 susvisée, soumet la négociation, la signature, la ratification ou l'approbation de ces accords aux règles de procédure fixées par l'article 39 de la présente loi organique ou par les dispositions constitutionnelles précitées rappelées par cet article ; que, dans ces conditions, il n'est pas contraire à la Constitution ;29. Considérant que, faute d'être soumise à l'autorisation de l'assemblée de la Polynésie française, la faculté, accordée au président de la Polynésie française par l'article 17 de la loi organique, de " négocier et de signer des conventions de coopération décentralisée " au nom de la Polynésie française ne saurait porter sur une matière ressortissant à la compétence de ladite assemblée sans méconnaître les prérogatives reconnues aux assemblées délibérantes des
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collectivités territoriales par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, aux termes duquel " ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus " ; que, dès lors, les conventions de coopération décentralisées auxquelles s'applique l'article 17 ne sauraient porter, sauf vote conforme de l'assemblée délibérante, que sur les matières ressortissant à la compétence d'attribution du conseil des ministres de la Polynésie française ; que, sous cette réserve, l'article 17 est conforme à la Constitution ;- Quant aux compétences de la Polynésie française lui permettant de prendre des mesures particulières en faveur de sa population :30. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la Constitution : " La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée " ; que, conformément au premier alinéa de l'article 72-3 de la Constitution, " la République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité " ; qu'en vertu du dixième alinéa de l'article 74 de la Constitution, la loi organique peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles " des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité
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en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier " ;31. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la population en faveur de laquelle des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ne peut être définie que comme regroupant les personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence dans la collectivité d'outre-mer concernée ;32. Considérant que l'article 18 de la loi organique détermine les conditions que doit respecter la Polynésie française si elle envisage de prendre des mesures favorisant l'accès à une activité professionnelle salariée ou non salariée " au bénéfice des personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence sur son territoire ou des personnes justifiant d'une durée suffisante de mariage, de concubinage ou de pacte civil de solidarité avec ces dernières " ; qu'il prévoit notamment que " les mesures prises en application du présent article doivent, pour chaque type d'activité professionnelle et chaque secteur d'activité, être justifiées par des critères objectifs en relation directe avec les nécessités du soutien ou de la promotion de l'emploi local " ; que, dans ces conditions, l'article 18 n'est pas contraire à la Constitution ;33. Considérant que le premier
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alinéa de l'article 19 de la loi organique ouvre la possibilité à la Polynésie française de mettre en place un régime de déclaration des transferts de propriétés foncières entre vifs, à l'exception des donations en ligne directe ou collatérale jusqu'au quatrième degré ; que son deuxième alinéa prévoit en outre un droit de préemption, qui peut être exercé par le conseil des ministres de la Polynésie française dans les deux mois de la déclaration, " dans le but de préserver l'appartenance de la propriété foncière au patrimoine culturel de la population de la Polynésie française et l'identité de celle-ci, et de sauvegarder ou de mettre en valeur les espaces naturels " ; que ses troisième à neuvième alinéas exceptent de ces dispositions les transferts réalisés au profit de certaines personnes ;34. Considérant que, si l'article 19 a pu exclure de la procédure de déclaration les transferts de propriété au profit de personnes " justifiant d'une durée suffisante de résidence en Polynésie française " ou " justifiant d'une durée suffisante de mariage, de concubinage ou de pacte civil de solidarité avec une personne " justifiant d'une telle durée de résidence, il n'a pu, sans méconnaître la notion de population au sens des articles 72-3 et 74 de la Constitution, étendre cette exclusion aux " personnes de nationalité française " " nées en Polynésie française " ou " dont l'un des parents est né en Polynésie française " ;35. Considérant qu'il s'ensuit que les quatrième, sixième et
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septième alinéas de l'article 19 de la loi organique sont contraires à la Constitution ;- Quant aux compétences en matière répressive :36. Considérant que l'article 20 de la loi organique permet à la Polynésie française d'assortir les infractions aux actes de son assemblée " de peines d'amende, y compris des amendes forfaitaires dans le cadre défini par le code de procédure pénale, respectant la classification des contraventions et délits et n'excédant pas le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements applicables en matière pénale ", ainsi que " de peines complémentaires prévues pour les infractions de même nature par les lois et règlements applicables en matière pénale " ; qu'il l'autorise, en outre, à " instituer des sanctions administratives, notamment en matière fiscale, douanière ou économique " ;37. Considérant que l'article 21 de la loi organique permet à la Polynésie française d'assortir les infractions aux mêmes actes " de peines d'emprisonnement n'excédant pas la peine maximum prévue par les lois nationales pour les infractions de même nature, sous réserve d'une homologation préalable de sa délibération par la loi " ;38. Considérant que l'article 22 de la loi organique habilite la Polynésie française à " édicter des contraventions de grande voirie pour réprimer les atteintes au domaine public qui lui est affecté ", étant précisé que " ces contraventions ne peuvent excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les
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lois et règlements applicables en matière de grande voirie " ;39. Considérant que ces compétences, à l'exception des sanctions administratives, portent sur des matières dont le quatrième alinéa de l'article 74 interdit le transfert lorsque cette compétence n'était pas déjà exercée par la collectivité d'outre-mer ; qu'en l'espèce, elles étaient déjà exercées par la Polynésie française en vertu des articles 31, 62 et 63 de la loi organique du 12 avril 1996 susvisée ; qu'elles n'affectent pas les conditions essentielles d'exercice des libertés publiques du fait du renvoi qui est opéré aux limites fixées par la législation analogue applicable en métropole et, s'agissant des dispositions fixant des peines d'emprisonnement, de l'homologation préalable par le législateur de telles dispositions ; que, par suite, les articles 20 à 22 ne portent pas atteinte à l'égalité devant la loi pénale et sont conformes à la Constitution ;- Quant aux autres compétences particulières de la Polynésie française :40. Considérant que les articles 23 à 29 de la loi organique n'appellent aucune critique de constitutionnalité ;41. Considérant que l'article 30 de la loi organique permet à la Polynésie française de " participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général ", ainsi que, " pour des motifs d'intérêt général, participer au capital de sociétés commerciales " ; que ces participations devront être autorisées par le conseil des ministres, en application du 24° de
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son article 91, dans la limite des dotations budgétaires votées par l'assemblée de la Polynésie française ; qu'il est également prévu qu'elles " feront l'objet d'un rapport annuel annexé au compte administratif de la Polynésie française examiné annuellement " ; qu'ainsi, en dehors des recours qui pourront toujours être exercés selon le droit commun, l'assemblée de la Polynésie française pourra vérifier l'existence du caractère d'intérêt général ayant motivé la prise de participation ainsi que ses effets sur la concurrence ; que, dans ces conditions, l'article 30 n'est pas contraire à la Constitution ;. En ce qui concerne la participation de la Polynésie française à l'exercice des compétences de l'État :42. Considérant qu'en vertu du onzième alinéa de l'article 74 de la Constitution, la loi organique peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles " la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques " ;43. Considérant que l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée n'a point de Constitution " ; qu'aux termes de l'article 3 de la Constitution : " La souveraineté nationale appartient au
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peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. - Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice..." ; que l'article 34 dispose en son premier alinéa que : " La loi est votée par le Parlement " ; que l'article 21 confie le pouvoir réglementaire au Premier ministre, sous réserve des dispositions de l'article 13 ;44. Considérant en outre que le quatrième alinéa de l'article 74 fixe, par renvoi au quatrième alinéa de l'article 73, les compétences qui ne peuvent être transférées à la collectivité d'outre-mer, à l'exception de celles déjà exercées par elle ;45. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que la possibilité donnée à une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie d'édicter des normes dans un domaine qui, en vertu de dispositions constitutionnelles ou statutaires, demeure dans les attributions de l'État, ne peut résulter que de l'accord préalable de l'autorité de l'État qui exerce normalement cette compétence ; qu'à défaut de cet accord préalable, les normes édictées par la collectivité pourraient produire des effets de droit jusqu'à ce que l'autorité compétente de l'État s'y oppose dans le cadre de son contrôle ;46. Considérant qu'aux termes de l'article 31 de la loi organique : " Les institutions de la Polynésie française sont habilitées, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques, sous le contrôle de l'État, à
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participer à l'exercice des compétences qu'il conserve dans le domaine législatif et réglementaire en application de l'article 14 : - 1° État et capacité des personnes, autorité parentale, régimes matrimoniaux, successions et libéralités ; - 2° Recherche et constatation des infractions ; dispositions de droit pénal en matière de jeux de hasard ; - 3° Entrée et séjour des étrangers, à l'exception de l'exercice du droit d'asile, de l'éloignement des étrangers et de la circulation des citoyens de l'Union européenne ; - 4° Communication audiovisuelle ; - 5° Services financiers des établissements postaux " ;47. Considérant que le I de l'article 32 de la loi organique fixe la procédure d'adoption des actes dénommés " lois du pays " dans les matières législatives mentionnées à l'article 31 et relevant de la compétence de l'État ; qu'il prévoit que le projet ou la proposition d'acte est transmis au ministre chargé de l'outre-mer, qui propose au Premier ministre " un projet de décret tendant soit à l'approbation totale ou partielle du texte, soit au refus d'approbation " ; qu'en cas d'approbation, " le projet ou la proposition d'acte ne peut être adopté par l'assemblée de la Polynésie française que dans les mêmes termes " ; qu'enfin, le dernier alinéa prévoit que les décrets d'approbation " deviennent caducs s'ils n'ont pas été ratifiés par la loi dans les dix-huit mois de leur signature " ;48. Considérant que ces dispositions permettraient à l'assemblée de la Polynésie française
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d'édicter, sans y avoir été préalablement autorisée par le Parlement, des normes relevant de la compétence législative de l'État ; que l'intervention d'un simple décret ne saurait permettre à cette collectivité de modifier, pour une durée pouvant aller jusqu'à dix huit-mois, des dispositions qui restent de la compétence de l'État et qui, pour la plupart, touchent à la souveraineté de celui-ci ou à l'exercice des libertés publiques ; que doivent dès lors être déclarés contraires à la Constitution, au dernier alinéa du I de l'article 32 de la loi organique, les mots : " dans les dix-huit mois de leur signature " ;49. Considérant que le surplus du dernier alinéa du I de l'article 32 selon lequel " les décrets mentionnés au deuxième alinéa du I deviennent caducs s'ils n'ont pas été ratifiés par la loi " doit s'entendre comme interdisant l'entrée en vigueur de l'acte dénommé " loi du pays ", intervenant dans le domaine législatif de l'État, tant que le décret d'approbation totale ou partielle n'a pas été ratifié par le Parlement ; que, sous cette réserve, le surplus du I de l'article 32 de la loi organique n'est pas contraire à la Constitution ;50. Considérant que le II de l'article 32 de la loi organique fixe la procédure d'adoption des arrêtés du conseil des ministres de la Polynésie française dans les matières réglementaires mentionnées à l'article 31 et relevant de la compétence de l'État ; qu'il subordonne l'entrée en vigueur de ces arrêtés à l'intervention préalable d'un
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décret d'approbation ; que, dans ces conditions, le II de l'article 32 est conforme à la Constitution ;51. Considérant que l'article 33 de la loi organique envisage l'hypothèse dans laquelle le gouvernement de la Polynésie française serait compétent pour la délivrance des titres de séjour des étrangers ; qu'il prévoit, en pareil cas, que le haut-commissaire de la République pourrait s'opposer à cette délivrance ; que cette disposition doit être interprétée à la lumière du IV de l'article 32 qui dispose, de façon générale, que les décisions individuelles prises dans le cadre de la participation de la Polynésie française aux compétences de l'État sont soumises au contrôle hiérarchique du haut-commissaire de la République ; qu'un tel pouvoir hiérarchique s'exercerait tant sur la délivrance d'un titre de séjour que sur le refus de délivrance ; que, sous cette réserve, l'article 33 n'est pas contraire à la Constitution ;52. Considérant que si, en vertu du premier alinéa de l'article 35 de la loi organique, les actes prévus à l'article 140, dénommés " lois du pays ", peuvent comporter des dispositions permettant aux agents et fonctionnaires assermentés de la Polynésie française de rechercher et de constater les infractions auxdits actes, c'est " dans les mêmes limites et conditions " que celles fixées par la législation analogue applicable en métropole à la matière considérée et notamment sous le contrôle de l'autorité judiciaire ; qu'en raison de ce renvoi, ces dispositions
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n'affectent pas les conditions essentielles d'exercice des libertés publiques et concilient l'obligation de réserver à l'État la procédure pénale, qui résulte des articles 73 et 74 de la Constitution, avec la nécessité de doter la Polynésie française du pouvoir d'édicter celles des règles de procédure pénale qui sont le prolongement nécessaire de l'exercice de ses compétences ;53. Considérant que l'article 34 et les autres dispositions de l'article 35 de la loi organique permettent à la Polynésie française de participer à l'exercice de certaines missions de police et de procédure pénale incombant à l'État ; qu'il prévoit les conditions dans lesquelles les fonctionnaires ou agents sont agréés par le procureur de la République et, le cas échéant, par le haut-commissaire de la République ;54. Considérant que l'article 36 de la loi organique définit les conditions de consultation du Conseil supérieur de l'audiovisuel avant l'adoption des actes des institutions de la Polynésie française intervenant dans le domaine de la communication audiovisuelle en application de l'article 32 ; qu'il soumet au contrôle hiérarchique du Conseil supérieur de l'audiovisuel les décisions individuelles prises par les autorités de la Polynésie française aux lieu et place de celui-ci ;55. Considérant que l'article 37 de la loi organique prévoit les modalités d'association entre la Polynésie française et l'État en matière d'enseignement supérieur et de recherche et en définissant des procédures de
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concertation ;56. Considérant que ces dispositions, qui permettent une participation de la Polynésie française à l'exercice des compétences conservées par l'État, prévoient de façon effective et suffisamment précise les modalités de contrôle de l'État ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;57. Considérant que les articles 38 à 42 prévoient les modalités et conditions de participation de la Polynésie française aux compétences internationales de l'État ;58. Considérant que le législateur a pu, sans porter atteinte ni à l'exercice de la souveraineté nationale ni aux prérogatives réservées à l'État, autoriser le président de la Polynésie française à négocier et signer des accords ; qu'en effet, le président de la Polynésie française doit avoir reçu des autorités de la République les pouvoirs appropriés pour négocier un accord relevant de la compétence de l'État ou avoir informé ces autorités, qui peuvent s'y opposer, de son intention de négocier un accord relevant des compétences de la Polynésie française ; que, par ailleurs, la signature d'un accord, qu'il porte sur une matière relevant de l'État ou de la Polynésie française, doit avoir été expressément autorisée par les autorités de la République ; que, de plus, ces accords demeurent soumis aux procédures prévues par les articles 52 et 53 de la Constitution ; que, dans ces conditions, les articles 38 à 42 sont conformes à la Constitution ;. En ce qui concerne les compétences des communes de la Polynésie française
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:59. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution " la loi détermine les principes fondamentaux... de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources " ; qu'aux termes des deuxième, troisième et cinquième alinéas de son article 72 : " Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. - Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences... - Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune " ;60. Considérant que le I de l'article 43 de la loi organique fixe les compétences des communes de la Polynésie française " sans préjudice des attributions qui leur sont réservées à la date d'entrée en vigueur de la présente loi organique par les lois et règlements en vigueur " ; que, toutefois, les compétences des communes, lesquelles ne sont pas des institutions de la Polynésie française au sens de l'article 74 de la Constitution, relèvent de la loi ordinaire en application de l'article 72 de la Constitution ; que, par suite, le I de