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Décision n° 2023-860 (DC) du 2023-12-21 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2024
Solution : Non conformité partielle - réserve
Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- le code général des impôts ;- le code rural et de la pêche maritime ;- le code de la santé publique ;- le code de la sécurité sociale ;- le code du travail ;- l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ;- la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ;-  l’avis du Haut conseil des finances publiques n° HCFP-2023-8 du 22 septembre 2023 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2024 ;- le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 14 décembre 2023 ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S’EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
Décision n° 2023-860 (DC) du 2023-12-21 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2024
Solution : Non conformité partielle - réserve
1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024. Ils mettent en cause la sincérité de ses articles 2 et 105 et, pour les députés auteurs de la seconde saisine, celle de l’ensemble de la loi déférée. Ces derniers critiquent également la procédure d’adoption de la loi.2. Les députés requérants contestent la conformité à la Constitution de ses articles 2 et 105. Les députés auteurs de la première saisine critiquent également certaines dispositions de ses articles 16, 63, 65, 69 et 72. Les députés auteurs de la seconde saisine contestent en outre la conformité à la Constitution de certaines dispositions de son article 34.3. Aux termes du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution : « … les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs ». La désignation des autorités habilitées à soumettre au Conseil constitutionnel l’examen de la conformité à la Constitution du texte d’une loi adoptée par le Parlement avant sa promulgation interdit cette saisine à toute autre personne.4. En l’espèce, la lettre par laquelle les députés auteurs de la première saisine ont saisi le Conseil constitutionnel, le 4 décembre 2023, comportait cent-quarante-neuf signatures, dont celle de M. Moetai BROTHERSON. Or, ce dernier a présenté sa
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démission de son mandat de député à la présidente de l’Assemblée nationale à compter du vendredi 9 juin 2023, laquelle en a pris acte par un avis inséré au Journal officiel du 11 juin 2023. Par suite, il n’y a pas lieu de le compter parmi les signataires de la saisine.- Sur la procédure d’adoption de la loi :5. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que les délais prévus à l’article 47-1 de la Constitution pour encadrer l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale auraient été méconnus, au motif que l’examen par l’Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 se serait poursuivi au-delà du délai imparti de vingt jours.6. Aux termes des trois premiers alinéas de l’article 47-1 de la Constitution : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. « Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45.« Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance ».7. Aux termes des deux premiers alinéas de l’article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale : « L’Assemblée nationale doit se prononcer, en première
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lecture, dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale. / Le Sénat doit se prononcer, en première lecture, dans un délai de quinze jours après avoir été saisi ».8. La circonstance que l’Assemblée nationale a disposé de plus de vingt jours pour l’examen, en première lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne constitue pas une irrégularité de nature à vicier la procédure législative dès lors qu’elle n’a pas eu pour conséquence de réduire le délai d’examen constitutionnellement imparti au Sénat.9. Il résulte de ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale :10. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que la loi déférée reposerait sur des prévisions économiques insincères. À ce titre, ils reprochent au Gouvernement d’avoir retenu pour l’année 2024 une prévision de croissance bien plus élevée que celle établie par différentes institutions et d’avoir également sous-estimé l’hypothèse d’inflation. Ils en concluent que le montant du déficit prévisionnel des régimes sociaux pour cette même année serait trop faible. En outre, ils reprochent au Gouvernement de n’avoir présenté aucune explication sur l’aggravation de la prévision de déficit de la branche maladie retenue par la loi déférée, en particulier pour l’année 2026. 11. Aux termes du 2° de l’article L.O. 111-3-4 du code de
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la sécurité sociale, la loi de financement « Détermine, pour l’année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible ». Il en résulte que la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine.12. Il s’ensuit, d’une part, que les prévisions de recettes ainsi que les tableaux d’équilibre par branche doivent être initialement établis par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale et des dispositions contenues dans ce projet de loi et, d’autre part, qu’il appartient au Gouvernement d’informer le Parlement, au cours de l’examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l’équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, dans ce cas, de corriger les prévisions initiales.13. En premier lieu, le projet de loi de financement de la sécurité sociale a été fondé, pour l’année 2024, sur des prévisions de croissance du produit intérieur brut de 1,4 % ainsi que sur une hausse des prix à la consommation hors tabac de 2,5 % et une progression de la masse salariale privée de 3,9 %. Dans son avis mentionné ci-dessus, le
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Haut conseil des finances publiques a estimé que la prévision de croissance, « supérieure à celles du consensus des économistes (+ 0,8 %) et des organismes qu’il a auditionnés, est élevée » et a qualifié d’« optimiste » la prévision de déficit public pour 2024 à hauteur de 4,4 points de produit intérieur brut, tout en relevant par ailleurs « les incertitudes importantes qui entourent l’analyse de la situation économique ». Il a, en outre, considéré que les prévisions tenant à l’évolution des prix et à la masse salariale privée étaient « plausibles ». Il ne ressort ni de l’avis du Haut conseil des finances publiques, ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel, et notamment des prévisions de croissance du produit intérieur brut pour 2024 établies par différentes institutions, que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de financement de la sécurité sociale sont entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi déférée.14. S’il apparaissait en cours d’année que ces prévisions et les conditions générales de l’équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale étaient remises en cause, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement les ajustements nécessaires dans une loi de financement de la sécurité sociale rectificative.15. En second lieu, le rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 retrace notamment l’évolution
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prévisionnelle du solde de la branche maladie pour les années 2023 à 2027 et précise, pour chacune de ces années, les éléments sur lesquels sont fondées ces prévisions. Il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que ces prévisions soient insincères.16. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 doit être écarté.- Sur les articles 2 et 105 :17. L’article 2 rectifie, en le fixant à 247,6 milliards d’euros, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale au titre de l’année 2023. L’article 105 fixe ce même objectif à 254,9 milliards d’euros pour l’année 2024. 18. Selon les députés requérants, les objectifs prévus par ces dispositions seraient fixés à un niveau manifestement trop faible, et seraient ainsi insincères. S’agissant en particulier de l’objectif de dépenses pour 2023, les députés auteurs de la première saisine déduisent des rectifications successivement intervenues que le Gouvernement aurait commis une erreur manifeste d’appréciation quant à l’évaluation initiale de cet objectif. Ces derniers soutiennent en outre que, compte tenu de leur sous-estimation, les objectifs fixés par ces dispositions compromettraient la capacité des établissements de santé à répondre aux besoins des assurés sociaux. Il en résulterait une atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de
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1946 relatives à la protection de la santé.19. En premier lieu, d’une part, la révision à la hausse de l’objectif de dépenses pour l’année 2023 tient compte notamment des mesures de revalorisation salariale dans la fonction publique décidées en cours d’année ainsi que de l’augmentation des dépenses de soins de ville. À cet égard, les députés auteurs de la première saisine ne sauraient, en tout état de cause, se prévaloir des rectifications ainsi opérées par les dispositions contestées au titre de l’année 2023, pour en déduire que l’évaluation de l’objectif fixé pour cette même année par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 serait insincère. D’autre part, l’objectif de dépenses fixé pour l’année 2024 a été déterminé en tenant compte notamment de la pérennisation des revalorisations salariales précitées, des dépenses au titre de l’amélioration de l’attractivité des métiers en établissement de santé et de l’accès aux produits de santé, et de la hausse des prix à la consommation sur les achats des établissements de santé.20. Il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel, et en particulier de l’annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, que soit entachée d’une erreur manifeste l’évaluation de ces objectifs, compte tenu des aléas inhérents à celle-ci. Le grief tiré du défaut de sincérité doit donc être écarté.21. En second lieu, il ne ressort pas non plus de ces éléments que les objectifs prévus par les
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dispositions contestées méconnaîtraient, par eux-mêmes, les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé. En tout état de cause, il appartiendra aux autorités compétentes de veiller à ce que les mesures de redressement qui pourraient intervenir, en application des articles L. 114-4-1 et D. 114-4-0-17 du code de la sécurité sociale, en cas de dépassement de plus de 0,5 % de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ne remettent pas en cause, par leur nature et leur ampleur, ces exigences. Le grief tiré de la méconnaissance des exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit donc être écarté.22. Par conséquent, les articles 2 et 105, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 16 :23. Le 3° du paragraphe I de l’article 16 modifie l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale afin de prévoir qu’un arrêté interministériel peut limiter le montant versé à l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage pour compenser la perte de cotisations résultant du dispositif de réduction dégressive des cotisations dues par les employeurs au titre de l’assurance chômage sur les bas salaires.24. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions de permettre au Gouvernement de réduire le montant de la compensation due à cet organisme, sans prévoir de plafond ni de
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concertation avec les organisations de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel. Il en résulterait une méconnaissance du principe de participation garanti par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu’une méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence. 25. L’article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi les principes fondamentaux du droit du travail. Aux termes du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises ».26. En application du 7° bis de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale est chargée de compenser la perte de cotisations résultant, pour l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage, du dispositif de réduction dégressive prévu à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, applicable aux cotisations dues à cet organisme par les employeurs relevant de certains organismes de recouvrement.27. Les dispositions contestées prévoient que cette compensation s’opère dans la limite d’un montant fixé par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget.28. Ces dispositions, qui portent uniquement sur l’organisation des relations financières entre l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et
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l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage, n’ont ni pour objet ni pour effet de modifier les règles relatives à l’assurance chômage. Elles ne font pas davantage obstacle à l’intervention des organisations représentatives d’employeurs et de salariés dans la détermination collective des modalités d’application de ces règles. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de participation des travailleurs ne peut donc qu’être écarté. Il en va de même du grief tiré de l’incompétence négative.29. Au demeurant, les dispositions contestées excluent que le montant fixé par le pouvoir réglementaire puisse conduire à la suppression de toute compensation, pour l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage, de la perte de cotisations résultant du dispositif de réduction dégressive.30. Par conséquent, les mots « , dans la limite d’un montant fixé par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget, » figurant au 7° bis de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 34 :31. Le paragraphe I de l’article 34 fixe à 16 milliards d’euros l’objectif d’amortissement de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale pour l’année 2024.32. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que l’objectif d’amortissement prévu par ces dispositions méconnaîtrait les exigences de
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l’article 4 bis de l’ordonnance du 24 janvier 1996 mentionnée ci-dessus, dès lors que la loi déférée procèderait, selon eux, au transfert de 13 milliards d’euros de dette hospitalière à la Caisse d’amortissement de la dette sociale et que la loi du 7 août 2020 mentionnée ci-dessus a affecté au financement de la branche autonomie, à partir de 2024, un montant correspondant à 0,15 point de contribution sociale généralisée auparavant affecté à cette caisse. 33. Il résulte de l’article 4 bis de l’ordonnance du 24 janvier 1996 que tout nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale est accompagné d’une augmentation de ses recettes permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale au-delà du 31 décembre 2033.34. D’une part, les dispositions contestées de l’article 34 de la loi déférée se bornent, conformément à l’article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale, à déterminer l’objectif d’amortissement au titre de l’année 2024 pour les organismes chargés de l’amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement.35. Ni ces dispositions ni aucune autre disposition de la loi déférée n’ont pour objet ou pour effet de procéder à de nouveaux transferts de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Au demeurant, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, les dispositions prévoyant que la Caisse d’amortissement de la dette sociale assure la couverture
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des dotations de la branche maladie versées, dans la limite de 13 milliards d’euros, au titre du soutien exceptionnel au désendettement des établissements de santé relevant du service public hospitalier, résultent de la loi du 7 août 2020.36. D’autre part, la circonstance que de nouveaux transferts de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale devraient être envisagés après 2024 au vu de la trajectoire des comptes sociaux est sans incidence sur la sincérité de la loi déférée.37. Le grief tiré de la méconnaissance de l’article 4 bis de l’ordonnance du 24 janvier 1996 ne peut donc qu’être écarté.38. Par conséquent, le paragraphe I de l’article 34 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 63 : 39. Le a du 3° du paragraphe I de l’article 63 modifie le paragraphe II de l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale relatif aux conditions dans lesquelles le versement des indemnités journalières peut être suspendu à la suite d’un contrôle effectué par un médecin à la demande de l’employeur.40. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que ces dispositions, qui suppriment l’intervention systématique du service du contrôle médical de la caisse d’assurance maladie à la suite de ce contrôle, permettraient au médecin diligenté par l’employeur de remettre en cause la justification d’un arrêt de travail prescrit par le médecin de l’assuré, sans avoir à
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procéder à l’examen médical de ce dernier, et de le priver ainsi du versement d’indemnités journalières. Il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ainsi que du « droit à ouverture aux prestations sociales ».41. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles.42. Selon l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale, l’assuré dont l’incapacité physique de continuer ou de reprendre le travail a été constatée par un médecin a droit au versement par l’assurance maladie d’indemnités journalières. En application de l’article L. 1226-1 du code du travail, tout salarié ayant une année d’ancienneté dans l’entreprise bénéficie en outre du versement d’une indemnité complémentaire due par l’employeur, qui peut,
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s’il y a lieu, faire pratiquer une contre-visite par un médecin de son choix.43. Le paragraphe II de l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale donne au service du contrôle médical de la caisse d’assurance maladie pour mission de constater les abus notamment en matière de soins et de prescription d’arrêt de travail. 44. Les dispositions contestées prévoient que, lorsque le rapport du médecin diligenté par l’employeur conclut à l’absence de justification de l’arrêt de travail prescrit par le médecin de l’assuré, ou de sa durée, le versement des indemnités journalières est désormais suspendu par l’organisme local d’assurance maladie sans l’intervention préalable du service du contrôle médical.45. En adoptant ces dispositions, le législateur a souhaité prévenir les risques d’abus liés à la prescription d’arrêts de travail injustifiés. Il a ainsi entendu poursuivre l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.46. Toutefois, les dispositions contestées ont pour effet de priver du versement des indemnités journalières l’assuré social alors même que son incapacité physique de continuer ou de reprendre le travail a été constatée par un médecin qui lui a prescrit un arrêt de travail pour une certaine durée.47. Or, en premier lieu, d’une part, si le service du contrôle médical est tenu de procéder à un nouvel examen de la situation de l’assuré lorsque l’arrêt de travail est en lien avec une affection de longue durée, dans