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Décision n° 90-287 (DC) du 1991-01-16 — Loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales 
Solution : Non conformité partielle
Considérant que peuvent être regardés comme ayant un lien avec le texte en discussion, les amendements qui sont à l'origine des articles 26 à 32, soit qu'ils aient trait à la cessation d'activité des agents publics et à la détermination corrélative de leurs droits à pension, soit qu'ils intéressent le calcul de la pension de retraite des fonctionnaires, soit qu'ils touchent à divers aspects de l'organisation de la sécurité sociale, de son mode de financement ou des prestations allouées ;7. Considérant que les dispositions de l'article 35 de la loi concernant le remboursement par un établissement hospitalier des frais de formation d'un agent figuraient, dans le texte du projet déposé, sous la forme d'un article 20 inclus dans le titre III ; que l'argumentation critiquant l'insertion de ces dispositions dans le projet en discussion par voie d'amendement est donc sans fondement ;8. Considérant que l'article 37 est relatif à l'utilisation et à la durée de validité des titres-restaurant ; que l'article 38 fixe des règles de recrutement dérogeant au statut général des fonctionnaires pour les enseignants des écoles d'architecture ; que l'article 41 modifie l'assiette et le taux du versement destiné au financement des transports en commun, qui constitue une imposition et non un prélèvement social ; que l'article 42 confère aux syndicats et associations professionnels le bénéfice du droit au maintien dans les lieux au titre de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 ; que l'article
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47 concerne la rémunération des fonctionnaires territoriaux en activité ; que ces dispositions sont dépourvues de lien avec le texte soumis à la délibération des assemblées ; que, dès lors, il y a lieu pour le Conseil constitutionnel de décider que les articles 37, 38, 41, 42 et 47 ont été adoptés selon une procédure irrégulière ;- SUR LE FOND :9. Considérant que l'article 15 de la loi est contesté par les deux saisines ; que sont en outre critiqués, par la première saisine, les articles 10 et 40, et par la seconde l'article 16 ;. En ce qui concerne l'article 10 relatif aux études médicales :10. Considérant que l'article 10 comporte trois paragraphes ; que le paragraphe I complète plusieurs articles de la loi n° 68-978 du 12 novembre 1968 modifiée d'orientation sur l'enseignement supérieur, concernant le troisième cycle des études médicales ; que le paragraphe II, qui modifie l'article 14 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, ouvre une possibilité d'accès en deuxième année du premier cycle des études médicales, odontologiques ou pharmaceutiques à des étudiants issus d'autres formations ; que demeurent en vigueur les dispositions qui prescrivent que le nombre des étudiants admis est fixé, chaque année, compte tenu des besoins de la population, de la nécessité de remédier aux inégalités géographiques et des capacités de formation des établissements concernés ; que le paragraphe III de l'article 10 de la loi, qui complète l'article 15 de la loi du
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26 janvier 1984, institue une procédure d'admission directe d'étudiants dans le deuxième cycle des études médicales, odontologiques ou pharmaceutiques ;11. Considérant que les auteurs de la première saisine soutiennent que le paragraphe III de l'article 10, en permettant l'accès à des professions médicales de personnes qui n'ont pas suivi le processus complet de formation exigé par de telles activités, est contraire au principe affirmé dans le préambule de la Constitution de 1946 selon lequel la Nation garantit à tous la protection de la santé ;12. Considérant que la procédure d'admission instituée par le paragraphe III de l'article 10 n'emporte pas modification des dispositions du code de la santé publique qui subordonnent l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste et pharmacien à la détention d'un diplôme français d'État de docteur ou d'un titre équivalent ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que l'article 10-III de la loi méconnaîtrait le principe de protection de la santé publique doit être écarté ; qu'au demeurant, il résulte des débats parlementaires, que le paragraphe III de l'article 10 vise uniquement à permettre l'accès au deuxième cycle des études médicales, odontologiques ou pharmaceutiques à des étudiants, en nombre limité, dont la formation initiale aura satisfait aux exigences de ces études ;. En ce qui concerne l'article 15 relatif aux tarifs pratiqués par les établissements d'hospitalisation privés à but lucratif :13. Considérant que l'article 15
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comporte deux paragraphes, l'un modifiant l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale, l'autre l'article L. 760 du code de la santé publique ;14. Considérant que le paragraphe I est relatif aux règles de tarification applicables aux établissements d'hospitalisation privés qui ne participent pas au service public hospitalier ; qu'il substitue au premier alinéa de l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale sept alinéas nouveaux ; que la nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 162-22 reprend les dispositions suivant lesquelles des conventions passées entre les établissements privés et les caisses régionales d'assurance maladie fixent les tarifs d'hospitalisation applicables aux assurés sociaux soignés dans lesdits établissements ainsi que les tarifs de responsabilité des caisses ; qu'il est spécifié par le premier alinéa nouveau de l'article L. 162-22 que les conventions auront une "durée déterminée", seront conclues "pour chaque discipline" et que les tarifs d'hospitalisation comprendront notamment les frais d'analyses et d'examens de biologie médicale ; que, selon le deuxième alinéa nouveau de l'article L. 162-22, la durée des conventions ne peut être inférieure à cinq ans ; qu'en vertu du troisième alinéa du même article les conventions n'entrent en vigueur qu'après leur homologation par l'autorité administrative ; que le quatrième alinéa organise la procédure de renouvellement des conventions ; que le cinquième alinéa définit les critères au vu
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desquels est accordée l'homologation des tarifs conventionnels ; que le sixième alinéa prévoit qu'en cas de manquement grave des établissements privés à leurs obligations, les conventions peuvent être suspendues ou dénoncées par les caisses ; que le septième alinéa a pour objet essentiel de renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions d'application des alinéas qui précèdent ;15. Considérant que le paragraphe II de l'article 15 ouvre aux organismes qui exploitent un laboratoire d'analyses de biologie médicale la faculté de consentir des ristournes, non plus seulement aux établissements hospitaliers publics mais également aux établissements hospitaliers privés ;16. Considérant que trois séries de dispositions sont contestées devant le Conseil constitutionnel : le principe même de conventions à caractère régional, les critères au vu desquels l'autorité administrative se prononcera sur l'homologation des tarifs et l'étendue de l'habilitation conférée au pouvoir réglementaire par le septième alinéa de l'article L. 162-22 en matière de suspension de l'homologation ;-Quant au moyen tiré de ce que le recours à des conventions régionales serait contraire au principe d'égalité :17. Considérant que les auteurs de la seconde saisine estiment qu'en raison du recours à des conventions conclues à l'échelon de chaque région, il est à craindre que l'application de la loi ne se fasse "au mépris du principe d'égalité" ;18. Considérant que la passation de conventions
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régionales a pour objet de tenir compte de la spécificité de la situation des établissements d'hospitalisation privés exerçant leur activité dans une même région ; qu'ainsi, le recours à des conventions passées, pour chaque discipline, entre ces établissements et les caisses régionales d'assurance maladie, loin de méconnaître le principe d'égalité, constitue un moyen d'en assurer la mise en oeuvre dans le cadre défini par la loi et les règlements pris pour son application ;-Quant aux moyens critiquant la définition des critères d'homologation des tarifs :19. Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l'article 15-I, "l'homologation des tarifs conventionnels est accordée au vu, d'une part, des caractéristiques propres de chaque établissement, notamment du volume de son activité, d'autre part, de l'évolution des dépenses hospitalières définie à partir des hypothèses économiques générales et par référence à la politique sociale et sanitaire de l'État" ;20. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que ces dispositions sont contraires à la liberté d'entreprendre ; que les députés auteurs de la première saisine font valoir, en outre, que les critères d'homologation des tarifs conventionnels portent une "atteinte arbitraire et abusive au droit de propriété" ; que, selon eux, la conjonction d'un régime d'autorisation administrative pour la création et l'extension d'un établissement
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d'hospitalisation privé et d'un régime d'homologation des tarifs limitant l'activité de l'établissement "équivaut à une dépossession sans indemnisation" ; que les dispositions relatives aux critères d'homologation des tarifs conduiraient "implicitement" à l'exclusion de nombreuses cliniques privées du régime des conventions avec la sécurité sociale ; qu'il en résulterait une atteinte au droit du malade au libre choix de son établissement de soins ainsi qu'une rupture de l'égalité d'accès aux soins hospitaliers ; que cette double régression serait elle-même contraire au principe selon lequel le législateur ne saurait restreindre des libertés reconnues par la législation antérieure ;21. Considérant, en premier lieu, que la liberté d'entreprendre n'est ni générale ni absolue ; qu'il est loisible au législateur d'y apporter des limitations exigées par l'intérêt général à la condition que celles-ci n'aient pas pour conséquence d'en dénaturer la portée ; que les dispositions relatives aux critères d'homologation des tarifs conventionnels ont pour but de maîtriser l'évolution des dépenses de santé supportées par la collectivité ; que les restrictions qui en résultent pour les établissements privés d'hospitalisation ne portent pas à la liberté d'entreprendre une atteinte contraire à la Constitution ;22. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions relatives à l'homologation des tarifs n'emportent par elles-mêmes aucun transfert de propriété ; que les restrictions qui peuvent
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en résulter quant aux conditions d'exercice du droit de propriété répondent à un motif d'intérêt général et n'ont pas pour effet de dénaturer la portée de ce droit ;23. Considérant, en troisième lieu, que l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale n'affecte pas le libre choix par le malade de son établissement de soins ; qu'ainsi le moyen invoqué sur ce point doit en tout état de cause être écarté ; que s'il est vrai que les conditions de remboursement des soins ne sont pas identiques selon que le choix des intéressés se porte sur un établissement faisant partie du service public hospitalier, sur un établissement privé conventionné ou sur un établissement non conventionné, les différences de traitement qui en résultent sont liées à la différence des situations des établissements concernés ; qu'elles sont en rapport avec l'objectif poursuivi par la loi qui consiste à assurer l'accès aux soins tout en développant une politique de maîtrise des dépenses de santé ;24. Considérant, en quatrième lieu, que la modification du régime d'homologation des tarifs conventionnels n'a pas pour effet de priver de garanties légales des principes de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier, les modifications et adjonctions apportées à l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale ne mettent pas en cause le principe de protection de la santé publique proclamé par le onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution de 1958
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;-Quant au moyen dirigé contre les modalités de suspension de l'homologation des tarifs :25. Considérant que le sixième alinéa de l'article L. 162-22 ouvre une possibilité de suspension ou de dénonciation des conventions par les caisses régionales "en cas de manquement grave" d'un établissement privé à ses obligations législatives, réglementaires ou conventionnelles ; que le septième alinéa du même article prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe notamment "les modalités de la suspension ou de la dénonciation par les caisses" et les "cas et conditions dans lesquels l'autorité administrative peut suspendre les effets de l'homologation" ;26. Considérant que les auteurs de la seconde saisine soutiennent que le législateur, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut suspendre les effets de l'homologation, a méconnu l'étendue de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ;27. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution "la loi détermine les principes fondamentaux... de la sécurité sociale" ; qu'au nombre des principes fondamentaux relevant de la compétence du législateur figure celui d'après lequel le tarif des soins applicables aux assurés sociaux hospitalisés dans un établissement privé est fixé par voie de convention passée entre ces établissements et les organismes de sécurité sociale sous le contrôle de l'autorité administrative ; que relève pareillement de la
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compétence législative la reconnaissance du pouvoir pour les caisses de sécurité sociale ou pour l'autorité administrative de dénoncer ou de suspendre les effets de la convention ; qu'en revanche, les modalités d'application de ces principes ressortissent à la compétence du pouvoir réglementaire ;28. Considérant que les dispositions combinées des sixième et septième alinéas de l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale doivent être interprétées comme ouvrant une possibilité de dénonciation de la convention ou de suspension tant de ses stipulations que de l'homologation des tarifs, en cas de manquement grave à ses obligations de la part de l'établissement ; qu'est nécessairement réservé le respect par la caisse régionale comme par l'autorité administrative des principes généraux du droit et notamment des droits de la défense ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le législateur serait resté en deçà de sa compétence doit être écarté ;-SUR L'ARTICLE 16 RELATIF AUX CENTRES DE SANTE :29. Considérant que l'article 16 substitue à l'article L. 162-32 du code de la sécurité sociale une rédaction nouvelle qui comporte deux alinéas ; que le premier alinéa nouveau fixe les conditions de détermination des tarifs d'honoraires applicables aux centres de santé agréés, qui succèdent aux dispensaires ; que le second alinéa vise à alléger les charges sociales des centres par le versement d'une subvention égale à une partie des cotisations d'assurance maladie dues par les centres de santé
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pour les personnels médicaux qu'ils emploient ;30. Considérant que, pour les auteurs de la seconde saisine, l'article L. 162-32 nouveau méconnaît, d'une part, l'égalité entre les différents établissements privés de soins dans leurs relations avec les organismes de sécurité sociale et, d'autre part, l'égalité entre les centres de santé et les praticiens exerçant à titre libéral ;-Quant à la rupture d'égalité entre établissements de soins :31. Considérant que les centres de santé ne disposent pas de moyens d'hospitalisation à la différence des établissements privés d'hospitalisation qui entrent dans le champ des prévisions tant de l'article 31 de la loi n° 70-1318 du 31 décembre 1970 que de l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale ; que cette différence de situation justifie au regard de l'objectif de maîtrise des dépenses de santé poursuivi par le législateur une différence quant aux règles de tarification applicables respectivement aux centres de santé agréés et aux établissements privés d'hospitalisation ;-Quant à la rupture d'égalité entre centres de santé et praticiens exerçant à titre libéral :32. Considérant que les centres de santé et les praticiens exerçant à titre libéral ne sont pas placés dans une situation identique ; que les centres sont soumis à des mesures de contrôle spécifiques tenant notamment à la nécessité d'obtenir, en vertu de l'article L. 162-21 du code de la sécurité sociale, une autorisation avant de pouvoir dispenser des soins aux assurés
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sociaux ; qu'en tout état de cause, ainsi qu'il ressort du renvoi opéré par l'article L. 162-32 nouveau aux dispositions du code de la sécurité sociale concernant la détermination des tarifs des honoraires médicaux, par voie de convention ou, à défaut, par voie d'autorité, il n'y aura, pour ce qui a trait aux tarifs des honoraires applicables à chaque catégorie de praticiens, aucune discrimination entre eux selon qu'ils exercent à titre libéral ou dans des centres de santé ;- SUR L'ARTICLE 40 RELATIF A LA CONTRIBUTION EXIGEE DES ENTREPRISES DE PREPARATION DE MEDICAMENTS :33. Considérant que l'article 40 modifie les règles applicables à la contribution des entreprises de préparation de médicaments, instituée par l'article 3 de la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983, dont les dispositions ont été codifiées aux articles L. 245-1 à L. 245-6 du code de la sécurité sociale puis complétées par l'article 12 de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 ;34. Considérant que les paragraphes I et II de l'article 40 complètent les articles L. 245-1 et L. 245-2 à l'effet d'incorporer dans l'assiette de la contribution les frais exposés par les redevables pour la promotion auprès des praticiens, non seulement des spécialités pharmaceutiques remboursables, mais également des médicaments agréés à l'usage des collectivités ;35. Considérant que le paragraphe III de l'article 40 porte le taux de la contribution de 5 à 7 p. 100 ; que les paragraphes IV et V modifient les règles de recouvrement et de
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contrôle fixées par l'article L. 245-6 ; qu'il est spécifié par le paragraphe VI que les dispositions de l'article 40 entreront en vigueur "pour la détermination de la contribution due le 1er décembre 1991" ;36. Considérant que les auteurs de la première saisine soutiennent que les dispositions de l'article 40 sont inconstitutionnelles à plusieurs titres ; qu'elles méconnaîtraient tant le principe de non rétroactivité que les droits reconnus par une décision de justice ; qu'elles entraîneraient également une rupture d'égalité entre les entreprises selon la date de clôture de leur dernier exercice ;-Quant aux moyens tirés de l'atteinte au principe de non rétroactivité et à l'autorité de la chose jugée :37. Considérant que les auteurs de la première saisine soulignent que, par une décision du 26 septembre 1986, le Conseil d'État a annulé pour excès de pouvoir le décret n° 83-205 du 17 mars 1983 pris pour l'application de l'article 3 de la loi du 19 janvier 1983, en tant qu'il avait étendu l'assiette de la contribution à la charge de certaines entreprises pharmaceutiques aux médicaments agréés à l'usage des collectivités ; qu'ils en déduisent que l'extension de l'assiette de la contribution, à laquelle procèdent les paragraphes I et II de l'article 40, aurait un caractère rétroactif et méconnaîtrait l'autorité de la chose jugée ;38. Considérant d'une part, que l'extension de l'assiette de la contribution mise à la charge des entreprises de préparation de médicaments n'est
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applicable que pour la détermination des contributions dues à compter du 1er décembre 1991 ; qu'il n'est donc pas porté atteinte à la chose jugée par le Conseil d'État ;39. Considérant d'autre part, que le principe de non rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que l'article 40 n'édicte aucune sanction ; qu'ainsi la date d'effet des nouvelles dispositions choisie par le législateur n'est pas contraire à la Constitution ;-Quant au moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité :40. Considérant que dans la mesure où le montant de la contribution est assis sur les dépenses engagées au cours du dernier exercice clos, les auteurs de la première saisine font valoir que la charge de la majoration de l'imposition sera fonction de la date de clôture par chaque entreprise de son exercice ; qu'il s'ensuivrait des différences de traitement contraires au principe d'égalité ;41. Considérant qu'il résulte du sixième alinéa de l'article 3 de la loi du 19 janvier 1983, codifié à l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale, que la contribution est versée au plus tard le 1er décembre de chaque année ; qu'en décidant, compte tenu de la date limite d'exigibilité de la contribution, de rendre applicable les dispositions nouvelles régissant son assiette, son taux et ses modalités de recouvrement à compter du 1er décembre 1991 le législateur s'est borné à fixer pour
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l'ensemble des redevables une même règle de droit ; que le moyen tiré de la violation du principe d'égalité ne saurait par suite être accueilli ;
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Décide :Article premier :Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 37, 38, 41, 42 et 47 de la loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales.Article 2 :La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.