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Décision n° 2019-795 (DC) du 2019-12-20 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 
Solution : Non conformité partielle - réserve
octobre.7. Les délais ainsi retenus, en première lecture, pour le dépôt en commission et en séance des amendements au projet de loi n'ont pas fait obstacle à l'exercice effectif du droit d'amendement. 8. D'autre part, la modification du montant de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie fixé à l'article 89 de la loi déférée résulte d'un amendement, présenté par le Gouvernement en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, qui avait pour objet de modifier une disposition qui restait en discussion à ce stade de la procédure. L'exposé des motifs de cet amendement précise que son objet est de tirer les conséquences des engagements du Gouvernement en faveur de l'hôpital public en prévoyant un relèvement chiffré des sous-objectifs « dépenses relatives aux établissements de santé » et « contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées ». Ainsi, le Gouvernement s'est borné à faire usage du droit qu'il tient des dispositions du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution et a suffisamment informé les députés de la portée de l'amendement. 9. Il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance du droit d'amendement et des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doivent être écartés.10. En second lieu, le délai d'examen du texte en commission en premier lecture à l'Assemblée nationale n'a pas fait obstacle au contrôle préalable de la recevabilité financière des amendements au
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regard de l'article 40 de la Constitution. Le grief tiré de la méconnaissance de cet article doit donc, en tout état de cause, être écarté.11. Il résulte de tout ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions des articles 3 et 25 et sur les articles 27 et 28 :12. Le paragraphe III de l'article 3 prévoit, pour l'année 2019, l'absence de compensation par l'État du coût de certaines mesures de réduction et d'exonération de cotisations sociales ou de contributions affectées aux organismes de sécurité sociale. Il en va ainsi de l'exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et du taux intermédiaire de contribution sociale généralisée sur les revenus de remplacement, prévus par la loi du 24 décembre 2018 mentionnée ci-dessus. Il en va de même des mesures de lissage du franchissement du seuil d'assujettissement à la contribution sociale généralisée et de réduction du forfait social au titre de l'intéressement et de la participation pour certaines entreprises, prévues par la loi du 22 décembre 2018 mentionnée ci-dessus.13.  Le troisième alinéa du b du 2° du paragraphe I de l'article 25 modifie l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, afin de prévoir, à partir de 2020, l'absence de compensation à la sécurité sociale du coût de plusieurs mesures, telles que l'exonération de cotisations sociales sur les indemnités de rupture conventionnelle dans la fonction publique et celles,
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déjà mentionnées, relatives au taux intermédiaire de contribution sociale généralisée et au forfait social au titre de l'intéressement et de la participation. Ces mesures sont prévues, respectivement, au 5° bis du paragraphe III de l'article L. 136-1-1, au paragraphe III bis de l'article L. 136-8 et aux huitième, avant-dernier et dernier alinéas de l'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale.14. Les articles 27 et 28 approuvent, pour l'année 2020, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général.15. Les députés auteurs de la deuxième saisine contestent les dispositions du paragraphe III de l'article 3 prévoyant l'absence de compensation à la sécurité sociale de l'exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et de la création du taux intermédiaire de contribution sociale généralisée sur les revenus de remplacement. Dès lors que ces mesures ont été prises dans une loi ordinaire, les dispositions contestées méconnaîtraient le paragraphe IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui réserve aux lois de financement de la sécurité sociale la faculté de déroger à l'obligation de compensation prévue à l'article L. 131-7 du même code.16. Les députés auteurs de la troisième saisine contestent le paragraphe III de l'article 3 et les dispositions de l'article 25 dérogeant, pour plusieurs mesures, à l'obligation de compensation. Ils étendent leur
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critique aux tableaux d'équilibre figurant aux articles 27 et 28, en ce qu'ils intègrent les pertes de recettes causées par cette absence de compensation. L'ensemble de ces dispositions contreviendrait à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale et à un principe d'« autonomie organique et financière de la sécurité sociale ». 17. En premier lieu, aux termes du paragraphe IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale : « Seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base. - Cette disposition s'applique également : - 1° À toute mesure de réduction ou d'exonération de contributions affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ou aux organismes concourant à leur financement ou à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, ou aux organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ; - 2° À toute mesure de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions ».18. Il résulte de ces dispositions que seule une loi de financement de la sécurité sociale peut décider de ne pas compenser aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale le coût d'une des mesures de réduction, d'exonération ou d'abattement mentionnées ci-dessus. En revanche, de telles mesures peuvent
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figurer dans d'autres textes qu'une loi de financement de la sécurité sociale. Le grief tiré de la méconnaissance du paragraphe IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ne peut donc qu'être écarté.19. En second lieu, d'une part, l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale n'impose pas que cet équilibre soit strictement réalisé pour chaque branche et pour chaque régime au cours de chaque exercice. D'autre part, eu égard au montant des pertes de recettes pour la sécurité sociale induites par les mesures en cause, l'absence de compensation n'est pas contraire à l'exigence constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale. Le grief tiré de sa méconnaissance doit donc être écarté.20. Par conséquent, le paragraphe III de l'article 3 de la loi déférée, les mots « au 5° bis du III de l'article L. 136-1-1, au III bis de l'article L. 136-8, aux huitième, avant-dernier et dernier alinéas de l'article L. 137-15 » figurant au 1° du paragraphe II de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale et les articles 27 et 28 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place de l'article 8 dans la loi de financement de la sécurité sociale :21. L'article 8 vise à neutraliser, à partir de 2021, dans le calcul des allègements généraux de cotisations et contributions sociales dues par les employeurs, l'effet du dispositif de « bonus-malus »
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conduisant, en application de l'article L. 5422-12 du code du travail, à moduler le taux de leurs contributions à l'assurance chômage en fonction, notamment, du nombre de contrats de travail de courte durée.22. Les députés auteurs de la troisième saisine contestent le rattachement de ces dispositions au domaine des lois de financement de la sécurité sociale, dans la mesure où ces dispositions seraient propres à l'assurance chômage et dépourvues d'effet sur les comptes de la sécurité sociale. 23. Le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale détermine le contenu de la loi de financement de la sécurité sociale.24. Ces dispositions relatives aux contributions patronales d'assurance chômage sont étrangères au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale. Elles ne sont pas indissociables de la réforme d'ensemble de réduction de certaines cotisations sociales en contrepartie d'une hausse de la contribution sociale généralisée, prévue par la loi du 30 décembre 2017 mentionnée ci-dessus. Elles se bornent, au contraire, à compléter une réforme de la seule assurance chômage résultant de la loi du 5 septembre 2018 mentionnée ci-dessus. Même si les quatre branches du régime général de la sécurité sociale assurent l'équilibre financier de l'agence centrale des organismes de
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sécurité sociale au titre de sa mission de compensation à l'assurance chômage du coût des allègements généraux de cotisations d'assurance chômage, les effets du dispositif de « bonus-malus » sur les recettes de la sécurité sociale sont trop indirects pour pouvoir relever du 2° du B du paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Au demeurant, l'évaluation préalable de l'article 8 jointe au projet de loi indique que son impact financier sur les régimes de sécurité sociale est nul, tant en 2021 qu'en 2022 et 2023. 25. Dès lors, les dispositions de l'article 8 ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 15 :26. L'article 15 est relatif à la taxation de certaines boissons alcoolisées.27. Les députés auteurs de la deuxième saisine estiment que certaines de ces dispositions, en modifiant le champ d'application de la taxe prévue à l'article 1613 bis du code général des impôts, seraient source d'insécurité juridique, compte tenu du nombre et de la complexité des renvois auxquels elles procèdent à des législations différentes et issues d'ordres juridiques distincts. Il en résulterait une méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.28. L'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de
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1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.29. L'article 15 étend aux boissons aromatisées à base de vin la taxe sur les boissons constituées par un mélange de boissons alcooliques et de boissons non alcoolisées sucrées ou par certains produits alcooliques contenant plus de trente-cinq grammes de sucre ou une édulcoration équivalente par litre exprimée en sucre inverti. À cette fin, son 1° remplace, au b du paragraphe I de l'article 1613 bis du code général des impôts, les références à des règlements européens par les règlements qui leur ont succédé. Il ne saurait résulter du seul renvoi à des règlements européens l'inintelligibilité d'un texte législatif.30. Le grief tiré de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi doit être écarté.- Sur certaines dispositions de l'article 21 :31. L'article 21 modifie les sanctions applicables en cas de travail dissimulé. Le a du 2° de son paragraphe I, qui modifie la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale, est relatif au donneur d'ordre qui n'a pas rempli ses obligations de diligence et de vigilance à l'égard de son cocontractant coupable de travail dissimulé. Il prévoit des possibilités de modulation à la baisse de la sanction applicable à ce donneur d'ordre. Ainsi, ce dernier est susceptible de se voir appliquer les modalités de calcul, fixées à l'article L.
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133-4-2 du même code, de la sanction d'annulation partielle des réductions et exonérations de cotisations de sécurité sociale ou de contributions dues aux organismes de sécurité sociale.32. Les députés auteurs de la troisième saisine contestent les modalités de calcul de la sanction d'annulation partielle des réductions et exonérations en cause lorsqu'elle est appliquée à un donneur d'ordre. Faute de permettre une répression suffisante des infractions susceptibles d'être commises par un donneur d'ordre en matière de travail dissimulé, ces dispositions méconnaîtraient le principe de proportionnalité des peines.33. Toutefois, l'insuffisante sévérité de la sanction encourue ne saurait constituer une méconnaissance du principe de proportionnalité des peines.34. Dès lors, le mot « à » figurant à la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaît ni le principe de proportionnalité des peines ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l'article 23 :35. L'article 23 institue une contribution à la charge des entreprises exploitant certains produits de santé. À cette fin, son paragraphe I introduit des articles L. 138-19-8 à L. 138-19-13 dans le code de la sécurité sociale. Les redevables de cette contribution sont les exploitants de produits ou prestations qui répondent à deux conditions. D'une part, ces produits doivent être inscrits sur la liste mentionnée à
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l'article L. 165-1 du même code, qui comporte, pour l'essentiel, des dispositifs médicaux à usage individuel utilisés dans les établissements de santé. D'autre part, ils sont pris en charge, sur présentation des factures, par les régimes obligatoires d'assurance maladie en sus des prestations d'hospitalisation remboursées forfaitairement.36. Selon l'article L. 138-19-8, cette contribution est due lorsque le montant remboursé par l'assurance maladie, au cours d'une année, au titre de ces dispositifs médicaux, minoré des remises consenties par les exploitants en application des articles L. 162-17-5 et L. 165-4, est supérieur à un montant maximal déterminé par la loi afin d'assurer le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. Ainsi, pour 2020, la contribution sera due, en vertu du paragraphe II de l'article 23 de la loi déférée, si le montant remboursé en 2020 excède de 3 % celui remboursé en 2019.37. L'article L. 138-19-9 du code de la sécurité sociale définit l'assiette de la contribution comme le montant remboursé par l'assurance maladie au cours d'une année au titre des dispositifs médicaux en cause, minoré des remises précitées. En application de l'article L. 138-19-10 du même code, le montant total de la contribution est égal à la différence entre cette assiette et le montant maximal déterminé par la loi. La contribution due par chaque exploitant redevable est calculée au prorata du montant remboursé au titre des dispositifs médicaux qu'il
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exploite.38. Les députés auteurs de la deuxième saisine font grief à ces dispositions, d'une part, d'asseoir le montant de la contribution, non sur le chiffre d'affaires des exploitants de dispositifs médicaux, mais sur le montant remboursé par l'assurance maladie aux établissements de santé acquérant de tels dispositifs. Selon eux, ces modalités d'imposition ne permettraient pas d'apprécier correctement les facultés contributives des redevables. Les mêmes requérants reprochent au législateur, d'autre part, de ne pas avoir déterminé l'assiette de l'imposition « selon des modalités adaptées aux différentes catégories de dispositifs médicaux ». Il en résulterait une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques.39. Selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant
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pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.40. En premier lieu, d'une part, en instituant l'imposition contestée, le législateur a entendu renforcer la maîtrise des dépenses de l'assurance maladie liées au remboursement de certains dispositifs médicaux utilisés par les établissements de santé. À cette fin, il a prévu que cette contribution n'est due qu'en cas de dépassement d'un montant annuel fixé par la loi et qu'elle porte alors sur la seule part des dépenses remboursées excédant ce montant.41. D'autre part, en application de la première phrase du premier alinéa de l'article L. 165-7 du code de la sécurité sociale, les frais d'acquisition et de renouvellement des dispositifs médicaux concernés par les dispositions contestées sont remboursés par l'assurance maladie aux établissements de santé, dans la limite du tarif de responsabilité mentionné à l'article L. 165-2 du même code. En retenant ainsi un montant qui correspond en principe au prix acquitté par l'établissement de santé auprès de l'exploitant des dispositifs médicaux en cause, net des remises consenties par l'exploitant, le législateur s'est fondé sur un critère objectif et rationnel pour apprécier les facultés contributives des redevables.42. Toutefois, en application de la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 165-7 du code de la sécurité sociale, lorsque le montant de la facture payée par l'établissement de santé est inférieur au tarif de responsabilité, le
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remboursement à cet établissement « s'effectue sur la base du montant de la facture majoré d'une partie de la différence entre ces deux éléments définie par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale ». Il en résulte que, dans le cas où l'établissement a acquis des dispositifs médicaux à un prix inférieur au tarif de responsabilité, le montant que l'assurance maladie lui reverse est supérieur au prix perçu par l'exploitant de ces dispositifs médicaux. Cette majoration est donc sans lien avec les facultés contributives des redevables. Dès lors, le montant remboursé mentionné aux articles L. 138-19-8, L. 138-19-9 et L. 138-19-10 du code de la sécurité sociale et au paragraphe II de l'article 23 de la loi déférée ne saurait, sans méconnaître l'exigence de prise en compte des facultés contributives résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789, être interprété comme incluant la majoration prévue à la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 165-7 du code de la sécurité sociale. 43. En dernier lieu, cette contribution est plafonnée à 10 % du chiffre d'affaires hors taxes réalisé par l'exploitant au titre des dispositifs médicaux remboursables.44. Sous la réserve énoncée au paragraphe 42, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit être écarté.45. Il résulte de ce qui précède que le premier alinéa de l'article L. 138-19-8, le premier alinéa de l'article L. 138-19-9 et l'article L.
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138-19-10 du code de la sécurité sociale, ainsi que les mots « montant remboursé » figurant au paragraphe II de l'article 23 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont, sous la réserve qui précède, conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 42 :46. L'article 42 modifie les conditions de prise en charge par l'assurance maladie de certains produits de santé. Le 8° de son paragraphe II crée un article L. 162-16-4-3 dans le code de la sécurité sociale, qui permet de fixer par arrêté ministériel un prix maximal de vente de certains produits de santé utilisés par les établissements de santé. En application du paragraphe I de cet article L. 162-16-4-3, ce dispositif est applicable, d'une part, aux médicaments inscrits sur la liste des spécialités agréées à l'usage des collectivités publiques prévue à l'article L. 5123-2 du code de la santé publique et, d'autre part, aux produits de santé autres que des médicaments financés au titre des prestations d'hospitalisation définies à l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale.47. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine, en permettant à l'État d'imposer aux entreprises pharmaceutiques un prix maximal de vente de certains médicaments, ces dispositions contreviendraient « à la liberté économique des entreprises et à la libre concurrence », ainsi qu'au principe de « libre accès à la commande publique ». 48. Il est loisible au législateur d'apporter à la