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Décision n° 2019-778 (DC) du 2019-03-21 — Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice 
Solution : Non conformité partielle - réserve
recours à l'un des modes de résolution amiable est justifiée par un motif légitime. Au titre d'un tel motif, le législateur a expressément prévu l'indisponibilité de conciliateurs de justice dans un délai raisonnable.20. Cependant, s'agissant d'une condition de recevabilité d'un recours contentieux, il appartiendra au pouvoir réglementaire de définir la notion de « motif légitime » et de préciser le « délai raisonnable » d'indisponibilité du conciliateur de justice à partir duquel le justiciable est recevable à saisir la juridiction, notamment dans le cas où le litige présente un caractère urgent. Sous cette réserve, et compte tenu des garanties qui précèdent, le grief tiré d'une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif doit être écarté.21. En second lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles de l'article 16 de la Déclaration de 1789 que si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales.22. En instaurant la condition de recevabilité contestée, le législateur, qui a entendu réduire le nombre des litiges soumis au juge, a poursuivi l'objectif de valeur
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constitutionnelle de bonne administration de la justice. En appliquant cette condition aux litiges tendant au paiement d'une somme n'excédant pas un certain montant ou relatifs à des conflits de voisinage d'une difficulté limitée, le législateur a retenu les litiges dont il a estimé qu'ils se prêtent particulièrement à un règlement amiable. Ce faisant, le législateur n'a pas instauré de discrimination injustifiée entre les justiciables. Par ailleurs, pour les motifs énoncés aux paragraphes 19 et 20, il a assuré aux justiciables des garanties égales.23. Par conséquent, sous la réserve énoncée au paragraphe 20, le grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité devant la justice doit être écarté.24. Il résulte de tout ce qui précède que l'article 4 de la loi du 18 novembre 2016, qui ne méconnaît ni la liberté contractuelle, ni la liberté individuelle, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est, sous la même réserve, conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 4 :25. L'article 4 insère dans la loi du 18 novembre 2016 des articles 4-1 à 4-7 ayant pour objet de déterminer le cadre juridique applicable aux personnes physiques ou morales proposant un service en ligne de conciliation ou de médiation. 26. Les députés auteurs de la deuxième saisine font valoir qu'en ne rendant pas obligatoire la certification de l'ensemble des personnes proposant un service en ligne de conciliation, de médiation ou d'arbitrage, les dispositions du nouvel article 4-7 de la
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loi du 18 novembre 2016 seraient entachées d'incompétence négative et méconnaîtraient les principes d'égalité d'accès au service public de la justice et le droit à un recours juridictionnel effectif.27. Ces dispositions se bornent à offrir à certains services en ligne fournissant des prestations de conciliation, de médiation ou d'arbitrage, la possibilité d'une certification délivrée par un organisme accrédité. Elles n'imposent aucune obligation aux justiciables dans le choix du service auquel il doit être recouru pour la tentative de règlement amiable des litiges qu'ils sont, le cas échéant, contraints de mener avant la saisine du juge en application de l'article 3 de la loi déférée. Elles n'ont ainsi ni pour objet, ni pour effet de limiter l'accès au juge et ne créent aucune différence de traitement entre les justiciables. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la justice doit être écarté. 28. Il résulte de ce qui précède que l'article 4-7 de la loi du 18 novembre 2016, qui n'est pas entaché d'incompétence négative et ne méconnaît pas non plus le droit à un recours juridictionnel effectif, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 5 : 29. Le paragraphe I de l'article 5 modifie l'article 2 de la loi du 20 décembre 2007 mentionnée ci-dessus. Il prévoit que, devant le tribunal de grande instance, les parties peuvent être dispensées, dans certaines matières, en raison
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de leur nature ou en considération de la valeur du litige, de la représentation obligatoire par un avocat et être représentées par leur conjoint, leur concubin, certains de leurs parents ou des personnes attachées à leur service personnel ou à leur entreprise. Ces critères doivent être précisés par un décret en Conseil d'État.30. Les députés auteurs de la deuxième saisine font valoir qu'en prévoyant, par le renvoi à des dispositions réglementaires, de rendre obligatoire le recours à un avocat pour certains litiges, les dispositions du paragraphe I de l'article 5 seraient entachées d'incompétence négative et méconnaîtraient le principe d'égal accès au service public de la justice ainsi que le droit à un recours juridictionnel effectif.31. La représentation obligatoire par un avocat devant la juridiction a pour objet d'assurer une bonne administration de la justice. Toutefois, en fonction de l'objet du litige, elle est susceptible de présenter un coût pour le justiciable non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ayant des conséquences sur l'exercice du recours.32. En prévoyant que les litiges relatifs à certaines matières peuvent être dispensés de la représentation par un avocat en raison de leur nature ou en considération de la valeur du litige, le législateur a entendu éviter que, pour des litiges de faible montant ou des contentieux de protection et d'assistance ou présentant une faible technicité juridique, le justiciable soit dissuadé de saisir le juge. Ce faisant, le
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législateur qui n'a pas méconnu sa compétence, s'est fondé sur des critères objectifs et rationnels. Dès lors, il n'a pas méconnu le droit à un recours juridictionnel effectif. 33. Il résulte de ce qui précède que les mots « dans certaines matières, en raison de leur nature, ou en considération de la valeur du litige » figurant au paragraphe I de l'article 2 de la loi du 20 décembre 2007, qui ne méconnaissent ni le principe d'égalité devant la justice, ni aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarés conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 6 :34. Les paragraphes I et II de l'article 6 modifient respectivement les articles 317 et 46 du code civil afin de prévoir que certains actes de notoriété sont désormais délivrés par un notaire, et non plus par un juge du tribunal d'instance.35. Les députés auteurs de la deuxième saisine font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égal accès au service public de la justice en rendant payante la délivrance des actes de notoriété. Toutefois, de tels griefs sont inopérants pour contester le transfert à un officier public ministériel de la délivrance d'un acte de notoriété. 36. Par ailleurs, ces dispositions ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle. Le troisième alinéa de l'article 46 du code civil et les mots « à un notaire » figurant au premier alinéa de l'article 317 du même code sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 7 : 37. L'article 7 a pour
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objet de confier aux organismes débiteurs des prestations familiales, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la délivrance de titres exécutoires portant sur la modification du montant d'une contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants. Cette modification, en fonction d'un barème national, peut porter sur une contribution qui a antérieurement fait l'objet d'une fixation par l'autorité judiciaire, d'une convention homologuée par elle ou d'une convention de divorce par consentement mutuel ou de certaines décisions d'un organisme débiteur des prestations familiales. 38. L'ensemble des députés et sénateurs requérants estiment que ces dispositions méconnaîtraient les principes d'indépendance et d'impartialité des juridictions, dès lors notamment que les organismes débiteurs des prestations familiales ne présentent pas des garanties d'indépendance et d'impartialité suffisantes puisqu'ils peuvent être conduits à verser les créances alimentaires et à les recouvrer auprès des débiteurs défaillants. Les auteurs des trois premières saisines estiment que ces dispositions méconnaîtraient également le droit à un recours juridictionnel effectif. Selon les députés auteurs de la première saisine, ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative et méconnaîtraient l'intérêt supérieur de l'enfant et le principe d'égalité en laissant aux organismes débiteurs des prestations familiales une marge d'appréciation trop importante dans la révision du montant de la
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contribution. Les sénateurs auteurs de la troisième saisine font également valoir que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité. Enfin, les sénateurs auteurs de la quatrième saisine invoquent la méconnaissance des droits de la défense, du principe du contradictoire et de la séparation des pouvoirs.39. Les caisses d'allocations familiales sont des personnes privées en charge d'une mission de service public. Or, les dispositions contestées leur donnent compétence pour réviser le montant des contributions à l'entretien et à l'éducation des enfants qui ont fait l'objet d'une fixation par l'autorité judiciaire ou d'une convention homologuée par elle. Si cette révision doit respecter un barème national, les caisses d'allocations familiales doivent se livrer, à cette occasion, à une appréciation de l'évolution des ressources des parents et des modalités de résidence et d'exercice du droit de visite et d'hébergement. En outre, en l'absence de production par un parent des renseignements et documents requis, elles peuvent moduler forfaitairement le montant de la contribution. 40. De plus, en application de l'article L. 581-2 du code de la sécurité sociale, les organismes débiteurs des prestations familiales sont tenus de verser l'allocation de soutien familial en cas de défaillance du parent débiteur de la contribution pour l'entretien et l'éducation des enfants et peuvent être ainsi intéressés à la détermination du montant des contributions.41. Par conséquent, et alors
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même que les décisions de révision prises par les caisses pourraient faire l'objet d'un recours devant le juge aux affaires familiales, le législateur a autorisé une personne privée en charge d'un service public à modifier des décisions judiciaires sans assortir ce pouvoir de garanties suffisantes au regard des exigences d'impartialité découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789. 42. Il résulte de ce qui précède que l'article 7 est contraire à la Constitution.- Sur les articles 9, 10, 12, 29 et 30 :43. Le paragraphe I de l'article 9 étend le champ des actes de gestion des biens de la personne protégée que le tuteur peut prendre, sans autorisation préalable du juge. Son article 10 a pour objet de modifier les conditions d'exercice de la liberté matrimoniale par les majeurs protégés. L'article 12 modifie l'article 26 de la loi du 16 février 2015 mentionnée ci-dessus sur les conditions de renouvellement des mesures de tutelle et de curatelles. L'article 29 modifie certaines dispositions du régime de l'habilitation familiale. L'article 30 modifie les modalités d'inventaire du patrimoine et de contrôle des comptes de gestion des personnes protégées. 44. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que ces dispositions seraient contraires aux exigences qui découlent du principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine et de la liberté individuelle au motif qu'elles réduiraient le contrôle judiciaire en matière de protection juridique des majeurs.  45.
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Toutefois, d'une part, la faculté conférée au tuteur, par les dispositions contestées de l'article 9, d'agir sans autorisation préalable d'un juge est limitée à certains actes de gestion patrimoniale. Elle ne fait pas échapper le tuteur aux contrôles auxquels il est soumis sur le fondement des articles 416 et 417 et du titre XII du code civil. Dès lors, et en tout état de cause, ces dispositions ne méconnaissent pas le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine. Il en va de même, compte tenu de leur objet, des dispositions contestées des articles 10, 12, 29 et 30. 46. D'autre part, aucune des dispositions contestées n'est privative de liberté. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté individuelle doit être écarté.- Sur certaines dispositions de l'article 13 :47. L'article 13 habilite le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance des mesures visant à transférer à la Caisse des dépôts et consignations certaines missions relevant actuellement des régies des greffes des tribunaux.48. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative et qu'elles méconnaîtraient le principe d'égalité d'accès au service public de la justice et « l'exigence de clarté requise » par l'article 38 de la Constitution. 49. Aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander
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au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Si cette disposition fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention, elle n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation.50. En premier lieu, en habilitant le Gouvernement à transférer à la Caisse des dépôts et consignations, d'une part, la charge de recevoir et de gérer les sommes issues des saisies des rémunérations ordonnées par le juge et de procéder à leur répartition entre les différents créanciers et, d'autre part, la tâche de gérer les sommes consignées à des fins d'expertise, le législateur a suffisamment précisé les finalités des mesures susceptibles d'être prises par voie d'ordonnance ainsi que leur domaine d'intervention. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 38 de la Constitution doit être écarté.51. En second lieu, aux termes mêmes de l'article 38 de la Constitution, le champ de l'habilitation peut comprendre toute matière qui relève du domaine de la loi. Est par conséquent inopérant le grief selon lequel les dispositions contestées seraient entachées d'incompétence négative.52. Dès lors, le 1° du paragraphe I de l'article 13, qui ne méconnaît pas non
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plus le principe d'égal accès au service public de la justice, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 16 :53. L'article 16 habilite le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance des mesures visant à déléguer la délivrance des apostilles et des légalisations sur les actes publics établis par une autorité française et destinés à être produits à l'étranger. Ces formalités pourraient être confiées à des officiers publics ou ministériels ou à toute personne publique ou tout organisme de droit privé chargé d'une mission de service public dont les compétences, la mission et le statut justifient son intervention.54. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine, une telle délégation ne garantirait pas le caractère gratuit des apostilles, au mépris du principe d'égalité d'accès au service public et en méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence.55. Les dispositions contestées, qui se bornent à permettre la délégation de la délivrance des apostilles, ne portent pas sur les conditions de fond auxquelles est subordonnée cette délivrance. Elles n'instituent par ailleurs aucune différence de traitement. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant le service public ne peut donc qu'être écarté. Il en va de même du grief tiré de l'incompétence négative, qui est inopérant.56. Par conséquent, le 2° du paragraphe I de l'article
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16, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 22 :57. L'article 22 modifie la procédure de divorce sans consentement mutuel, notamment en supprimant la phase de tentative de conciliation des époux prévue à l'article 252 du code civil.58. Les députés auteurs de la deuxième saisine estiment qu'une telle suppression contreviendrait au respect de l'intérêt de l'enfant et au droit de mener une vie familiale normale. En outre, en ne prévoyant aucune garantie protectrice des intérêts des enfants concernés par la procédure de divorce, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence.59. Le droit de mener une vie familiale normale résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, qui dispose : « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Selon le onzième alinéa du même texte : « Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ».60.  Il en résulte une exigence de protection de l'intérêt supérieur de l'enfant.61. Si les dispositions contestées suppriment l'obligation d'une tentative de conciliation, avant l'instance judiciaire, dans les procédures de divorce autre que par consentement mutuel, il ressort de l'article 254 du code civil, dans sa rédaction résultant de l'article 22 de la loi déférée, que le juge tient,
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dès le début de la procédure, sauf si les parties ou la partie seule constituée y renoncent, une audience à l'issue de laquelle il prend les mesures nécessaires pour assurer l'existence des époux et des enfants pendant la période courant de l'introduction de la demande en divorce jusqu'à la date à laquelle le jugement passe en force de chose jugée, en considération des accords éventuels des époux. En outre, lorsque le juge aux affaires familiales statue sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale par les deux parents séparés, l'article 373-2-6 du même code lui confie le soin de veiller spécialement à la sauvegarde des intérêts des enfants mineurs. Par ailleurs, l'article 371-1 du même code, qui définit l'autorité parentale comme un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l'intérêt de l'enfant, impose aux parents d'associer l'enfant aux décisions qui le concernent selon son âge et son degré de maturité. Enfin, en application de l'article 388-1 du même code, tout mineur capable de discernement peut être entendu par un juge, dans toute procédure le concernant.62. Ainsi, la suppression de l'obligation de tenir une audience de conciliation ne prive pas de garanties légales les exigences constitutionnelles précitées. Les griefs tirés de la méconnaissance des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 doivent donc être écartés.- Sur certaines dispositions de l'article 26 :63. L'article 26 introduit deux nouveaux articles dans le code de
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l'organisation judiciaire afin d'étendre les possibilités de procéder à des jugements sans audience en matière civile. Le nouvel article L. 212-5-1 de ce code permet ainsi que, devant le tribunal de grande instance, la procédure se déroule sans audience et sous forme exclusivement écrite. Le nouvel article L. 212-5-2 du même code prévoit, quant à lui, le recours à une procédure dématérialisée et sans audience pour traiter les oppositions aux ordonnances portant injonction de payer statuant sur une demande initiale n'excédant pas un montant défini par décret en Conseil d'État et sur les demandes formées devant le tribunal de grande instance en paiement d'une somme n'excédant pas ce montant.64. Selon les auteurs des quatre saisines, en permettant de juger des litiges civils sans audience, éventuellement sans l'accord des parties, ces dispositions méconnaîtraient la garantie des droits protégée par l'article 16 de la Déclaration de 1789, notamment le droit à un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable et les droits de la défense. Les auteurs des trois premières saisines invoquent en outre une incompétence négative du législateur. Les auteurs de la deuxième et de la dernière saisine font également valoir que ces dispositions contreviendraient au principe de publicité des débats, qui constituerait un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Les députés auteurs de la deuxième saisine ajoutent qu'elles méconnaîtraient le principe d'égal