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Décision n° 2008-573 (DC) du 2009-01-08 — Loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés
Solution : Non conformité partielle - réserve
9. Considérant que la commission prévue par l'article 25 de la Constitution est chargée de veiller au respect du principe d'égalité devant le suffrage ; qu'elle est, par la volonté du constituant, dotée d'un statut d'indépendance ; que, si la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés ou la modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs participent de la vie démocratique de la Nation, la garantie d'indépendance et les règles d'incompatibilité prévues par l'article L. 567-3 du code électoral qui l'assurent interdisent que les partis ou groupements politiques soient directement ou indirectement représentés au sein de la commission ; que, dès lors, le grief tiré de ce que la composition de la commission méconnaîtrait le troisième alinéa de l'article 4 de la Constitution doit être écarté ;
10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sous la réserve énoncée au considérant 5, l'article 1er de la loi déférée n'est pas contraire aux articles 4 et 25 de la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 2 :
Décision n° 2008-573 (DC) du 2009-01-08 — Loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés
Solution : Non conformité partielle - réserve
11. Considérant que le I de l'article 2 de la loi déférée autorise le Gouvernement à procéder par ordonnances, d'une part, à la fixation du nombre total de députés élus par les Français établis hors de France et à la mise à jour de la répartition des sièges de députés élus dans les départements, en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités d'outre-mer et, d'autre part, à la mise à jour de la délimitation des circonscriptions législatives dans ces collectivités et à la délimitation des circonscriptions législatives des Français établis hors de France ; que le II de cet article fixe les règles auxquelles le Gouvernement doit se conformer dans la mise en oeuvre du I ;
. En ce qui concerne la consultation de la commission créée par l'article 25, dernier alinéa, de la Constitution : 
12. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de n'avoir pas été soumises à la commission indépendante prévue par le dernier alinéa de l'article 25 de la Constitution et créée par la loi organique adoptée le même jour ; qu'ils estiment que cette omission est constitutive d'un détournement de procédure ;
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Solution : Non conformité partielle - réserve
13. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 25 de la Constitution : " Une commission indépendante... se prononce... sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs " ; que, par lui-même, le I de l'article 2 qui habilite le Gouvernement à le faire par ordonnances ne réalise pas de telles opérations ; que son II, qui fixe les modalités générales de la délimitation des circonscriptions et de la répartition des sièges, ne prive pas davantage ladite commission du pouvoir de formuler utilement un avis sur les projets d'ordonnance qui lui seront soumis ; que, par suite, les dispositions de l'article 2 n'entrent pas dans la catégorie des projets de texte dont elle est obligatoirement saisie ; 
14. Considérant qu'il était loisible au législateur d'adopter au sein d'une même loi les dispositions fixant la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement de ladite commission et les dispositions habilitant le Gouvernement à répartir les sièges de députés et à délimiter les circonscriptions législatives ; qu'en conséquence le grief tiré du détournement de procédure doit être écarté ;
. En ce qui concerne les griefs tiré de l'incompétence négative et de la méconnaissance de l'article 4 de la Constitution :
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15. Considérant que, selon les requérants, l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 2 de la loi déférée méconnaît la tradition républicaine selon laquelle le découpage électoral ne pourrait être réalisé que par la loi ; qu'ils soutiennent, en particulier, que l'article 34 de la Constitution renforcé par son article 4 interdit au législateur d'habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnances, d'une part, pour fixer sans critères préétablis le nombre de députés représentant les Français établis hors de France et, d'autre part, pour répartir le nombre total de députés entre les départements, les collectivités d'outre-mer et les circonscriptions législatives des Français établis hors de France ;
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16. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article 38 de la Constitution le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre, par voie d'ordonnances, pendant un délai limité et dans les conditions prévues par son deuxième alinéa, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ; qu'au nombre des matières ressortissant à la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution figure la fixation des règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires ; que la répartition des sièges de députés, dans la limite fixée par l'article L.O. 119 du code électoral, tel qu'il résulte de la loi organique adoptée le 11 décembre 2008, est une composante de ce régime ; qu'en outre, la tradition républicaine ne saurait être utilement invoquée pour soutenir qu'un texte législatif qui la contredit serait contraire à la Constitution qu'autant que cette tradition aurait donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sens de l'alinéa 1er du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; que le principe invoqué par les requérants, qui ne résulte d'aucune disposition législative antérieure à la Constitution de 1946, est, en tout état de cause, expressément contredit par la Constitution du 4 octobre 1958 ;
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17. Considérant, dès lors, que, sans qu'il en résulte une atteinte à l'article 4 de la Constitution, l'article 38 de la Constitution permet au législateur d'autoriser le Gouvernement à procéder par ordonnances à la fixation du nombre de députés élus par les Français établis hors de France et à la répartition des députés entre les départements, les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les circonscriptions législatives des Français établis hors de France ; 
18. Considérant, en second lieu, que, si l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention, il n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation ; que sont précisément définies, en l'espèce, les dispositions législatives faisant l'objet de l'habilitation, ainsi que les conditions dans lesquelles il sera procédé à leur adoption par voie d'ordonnances ;
19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de ce que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence doivent être écartés ;
. En ce qui concerne le principe de l'égalité devant le suffrage :
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20. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la Constitution, la République " assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion " ; que l'article 3 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que " la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum " et, dans son troisième alinéa, que le suffrage " est toujours universel, égal et secret " ; que, selon le troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, " les députés à l'Assemblée nationale... sont élus au suffrage direct " ;
21. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges de députés et une délimitation des circonscriptions législatives respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ; que, si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ;
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22. Considérant, en premier lieu, que le premier alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée prévoit que les opérations de délimitation des circonscriptions législatives sont mises en oeuvre sur des bases essentiellement démographiques sous réserve des adaptations justifiées par des motifs d'intérêt général " en fonction notamment de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales " ; que cette règle, qui permet de déterminer, de manière différente selon les circonscriptions, les bases démographiques à partir desquelles sont répartis les sièges de députés, méconnaît le principe d'égalité devant le suffrage ; qu'il s'ensuit que l'habilitation donnée au Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, aux fins de procéder, dans les conditions précitées, à de telles adaptations pour délimiter les circonscriptions électorales doit être déclarée contraire à la Constitution ;
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23. Considérant, en deuxième lieu, que le deuxième alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée dispose que " le nombre de députés ne peut être inférieur à deux pour chaque département " ; que le nombre total des députés, qui, selon l'article 24 de la Constitution, ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, a été fixé à ce nombre par la loi organique adoptée le 11 décembre 2008 ; que le dernier alinéa de l'article 24 de la Constitution impose, en outre, d'y inclure la représentation à l'Assemblée nationale des Français établis hors de France ; qu'ainsi, depuis la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés par la loi du 24 novembre 1986 susvisée, le nombre total de députés élus dans les départements doit être réduit alors que le chiffre de leur population, authentifié par le décret du 30 décembre 2008 susvisé, a augmenté de plus de 7 600 000 personnes ; que, dès lors, eu égard à l'importante modification de ces circonstances de droit et de fait, le maintien d'un minimum de deux députés pour chaque département n'est plus justifié par un impératif d'intérêt général susceptible d'atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ; qu'il s'ensuit que les dispositions précitées doivent être déclarées contraires à la Constitution ;
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24. Considérant, en outre, que les députés élus dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution doivent également être élus sur des bases essentiellement démographiques ; qu'aucun impératif d'intérêt général n'impose que toute collectivité d'outre-mer constitue au moins une circonscription électorale ; qu'il ne peut en aller autrement, si la population de cette collectivité est très faible, qu'en raison de son particulier éloignement d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer ;
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25. Considérant, en troisième lieu, que le troisième alinéa du 1° du II de l'article 2 dispose, d'une part, que " sauf exception justifiée par des raisons géographiques ou démographiques, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu " et, d'autre part, que " sont entièrement compris dans la même circonscription pour l'élection d'un député d'un département toute commune dont la population est inférieure à 5 000 habitants ainsi que tout canton constitué par un territoire continu dont la population est inférieure à 40 000 habitants et qui est extérieure aux circonscriptions des villes de Paris, Lyon et Marseille " ; qu'enfin, le quatrième alinéa du 1° du II de l'article 2 autorise, pour permettre la prise en compte d'impératifs d'intérêt général, des écarts de population entre les circonscriptions dans la limite de 20 % par rapport à la population moyenne des circonscriptions du département, de la collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution ou de la Nouvelle-Calédonie ;
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26. Considérant qu'en elle-même, chacune de ces trois dispositions ne méconnaît pas la Constitution ; que les deux premières peuvent être utilement employées pour garantir l'égalité devant le suffrage ; qu'elles pourraient, toutefois, par leur cumul ou par les conditions de leur application, donner lieu à des délimitations arbitraires de circonscription ou aboutir à créer des situations où le principe d'égalité serait méconnu ; qu'en conséquence, la faculté de ne pas constituer une circonscription en un territoire continu, celle de ne pas respecter certaines limites communales ou cantonales lorsque les conditions précitées le permettent, ainsi que la mise en oeuvre de l'écart maximum mentionné au quatrième alinéa du 1° du II de l'article 2 doivent être réservées à des cas exceptionnels et dûment justifiés ; qu'il ne pourra y être recouru que dans une mesure limitée et en s'appuyant, au cas par cas, sur des impératifs précis d'intérêt général ; que leur mise en oeuvre devra être strictement proportionnée au but poursuivi ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;
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27. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du 4° du II de l'article 2 de la loi déférée : " L'évaluation du nombre de Français établis dans chaque pays étranger prend en compte les données inscrites au registre des Français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire " ; que la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques impose que le nombre de députés soit fixé et les circonscriptions délimitées en fonction de la totalité de la population enregistrée ;
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28. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes du troisième alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée " est entièrement comprise dans la même circonscription pour l'élection d'un député élu par les Français établis hors de France toute circonscription électorale figurant au tableau n° 2 annexé à l'article 3 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, dès lors que cette circonscription électorale ne comprend pas de territoires très éloignés les uns des autres " ; que l'exigence selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques impose, sauf exception spécialement justifiée par des considérations géographiques, que la délimitation des circonscriptions tienne compte de l'écart maximum toléré entre la population de chaque circonscription et la population moyenne, prévu par le quatrième alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi déférée pour les départements, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie ;
- SUR L'ARTICLE 3 :
Décision n° 2008-573 (DC) du 2009-01-08 — Loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés
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29. Considérant que les requérants critiquent le I de l'article 3 de la loi déférée qui prévoit que les députés représentant les Français établis hors de France seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours ; qu'ils estiment que, compte tenu de la spécificité de la zone géographique représentée, cette disposition est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard du principe d'égalité devant le suffrage ;
30. Considérant que, si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ; qu'en outre, comme tous les autres députés et les sénateurs, les députés représentant les Français établis hors de France représenteront au Parlement la Nation tout entière et non la population de leur circonscription d'élection ; que les dispositions du I de l'article 3 de la loi déférée, qui se bornent à prévoir que ces députés seront élus selon le même mode de scrutin que les députés élus sur le territoire de la République, ne méconnaissent aucune exigence constitutionnelle ;
31. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Décision n° 2008-573 (DC) du 2009-01-08 — Loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés
Solution : Non conformité partielle - réserve
Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution : - les mots : " en fonction notamment de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales " figurant au premier alinéa du 1° du II de l'article 2 de la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés ;- le deuxième alinéa du 1° du II du même article 2.
Article 2.- Sous les réserves énoncées aux considérants 5, 24, 26, 27 et 28, le surplus de l'article 2 et les articles 1er et 3 de la même loi ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 8 janvier 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.
Décision n° 2008-572 (DC) du 2009-01-08 — Loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution 
Solution : Non conformité partielle
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 12 décembre 2008, par le Premier ministre, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code électoral ;
Vu la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, adoptée par le Parlement le 11 décembre 2008 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été adoptée sur le fondement des articles 25 et 13 de la Constitution et dans le respect des règles de procédure prévues par son article 46 ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELEVANT DU PREMIER ALINÉA DE L'ARTICLE 25 DE LA CONSTITUTION :
2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 25 de la Constitution : " Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités " ;
Décision n° 2008-572 (DC) du 2009-01-08 — Loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution 
Solution : Non conformité partielle
3. Considérant que l'article 1er de la loi organique modifie l'article L.O. 119 du code électoral pour fixer à cinq cent soixante-dix-sept le nombre des députés à l'Assemblée nationale ; que son article 7 complète l'article L.O. 142 du même code afin de prévoir une incompatibilité entre l'exercice d'un mandat parlementaire et celui d'une fonction de membre de la commission prévue au dernier alinéa de l'article 25 de la Constitution ; que l'article 8 de la loi organique abroge les articles L.O. 455, L.O. 479, L.O. 506 et L.O. 533 du même code qui précisent le nombre de députés à élire à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; qu'il fait de même pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna en abrogeant l'article L.O. 393-1 du même code et en modifiant son article L.O. 394-1 ; que ces dispositions sont conformes à l'article 25 de la Constitution qui réserve à la loi organique la fixation du nombre total des membres de chacune des assemblées et du régime des incompatibilités, ainsi qu'au troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution qui précise que le nombre des députés à l'Assemblée nationale ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELEVANT DU DEUXIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 25 DE LA CONSTITUTION :
Décision n° 2008-572 (DC) du 2009-01-08 — Loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution 
Solution : Non conformité partielle
4. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 25 de la Constitution, la loi organique " fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales " ;
5. Considérant que les articles 2, 3 et 4 de la loi organique modifient les dispositions des articles L.O. 176, L.O. 319 et L.O. 320 du code électoral respectivement applicables aux députés, aux sénateurs élus au scrutin majoritaire et à ceux élus à la représentation proportionnelle ;