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Décision n° 2017-749 (DC) du 2017-07-31 — Accord économique et commercial global entre le Canada, d'une part, et l'Union européenne et ses États membres, d'autre part 
Solution : Conformité
1. L'accord économique et commercial global entre le Canada, d'une part, et l'Union européenne et ses États membres, d'autre part, a été signé le 30 octobre 2016. Il a été approuvé par le Parlement européen le 15 février 2017. Le Conseil constitutionnel est saisi afin d'apprécier si cet accord comporte une clause contraire à la Constitution.2. Les députés requérants soutiennent que l'accord introduit des règles contraignantes pour l'élaboration des normes de droit interne dans une mesure qui affecte les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Ils contestent également la constitutionnalité des stipulations de la section F du chapitre 8 de l'accord relatif à l'investissement et font valoir que l'accord méconnaît le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement. Ils estiment enfin que les stipulations relatives à l'application provisoire de l'accord et à sa dénonciation sont contraires à la Constitution. 3. L'accord comporte trente chapitres. Le chapitre 1er énonce l'objet et les finalités de l'accord et comporte un ensemble de définitions générales. Le chapitre 2 concerne le traitement national et l'accès aux marchés pour les marchandises. Le chapitre 3 porte sur les recours commerciaux. Les chapitres 4 et 5 concernent les obstacles non tarifaires aux échanges de marchandises résultant de réglementations techniques et de mesures sanitaires et phytosanitaires. Le chapitre 6 contient des stipulations en matière de douanes.
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Le chapitre 7 est relatif aux subventions. Le chapitre 8 porte sur les investissements et institue, à sa section F, un mécanisme de règlement des différends relatifs aux investissements entre investisseurs et États. Le chapitre 9 concerne le commerce transfrontière des services. Le chapitre 10 comporte des stipulations relatives à l'admission et au séjour temporaires des personnes physiques à des fins professionnelles. Le chapitre 11 est relatif à la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles. Le chapitre 12, intitulé « Réglementation intérieure », s'applique aux octrois de licences. Les chapitres 13 à 16 concernent les services financiers, les services de transport maritime international, les télécommunications et le commerce électronique. Le chapitre 17 est relatif à la politique de la concurrence. Le chapitre 18 porte sur les entreprises d'État, monopoles et entreprises bénéficiant de droits ou de privilèges spéciaux. Les chapitres 19 et 20 sont relatifs aux marchés publics et à la propriété intellectuelle. Le chapitre 21 traite de la coopération en matière de réglementation. Les chapitres 22 à 24 comportent des stipulations transversales relatives au commerce et au développement durable, au commerce et au travail et au commerce et à l'environnement. Le chapitre 25 concerne la coopération et les dialogues bilatéraux. Le chapitre 26 est relatif aux dispositions administratives et institutionnelles. Le chapitre 27 est consacré à la transparence. Le chapitre
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28 est relatif à certaines exceptions. Le chapitre 29 instaure des procédures de règlement des différends. Le chapitre 30 contient des stipulations générales et finales. 4. Ces chapitres sont complétés par un instrument interprétatif commun, par trente-huit déclarations et par des annexes. Ainsi que l'indique l'article 30.1 de l'accord, les « protocoles, annexes, déclarations, déclarations communes, mémorandums d'accord et notes de bas de page » de l'accord en font partie intégrante. - SUR LES NORMES DE RÉFÉRENCE ET LE CONTRÔLE EXERCÉ PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL :5. Par le préambule de la Constitution de 1958, le peuple français a proclamé solennellement « son attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 ».6. Dans son article 3, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 énonce que « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation ». L'article 3 de la Constitution de 1958 dispose, dans son premier alinéa, que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».7. Le préambule de la Constitution de 1946 proclame, dans son quatorzième alinéa, que la République française se « conforme aux règles du droit public international » et, dans son quinzième alinéa, que « sous réserve de réciprocité, la France consent aux
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limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix ». 8. Dans son article 53, la Constitution de 1958 consacre l'existence de « traités ou accords relatifs à l'organisation internationale ». Ces traités ou accords ne peuvent être ratifiés ou approuvés par le Président de la République qu'en vertu d'une loi.9. La République française participe à l'Union européenne dans les conditions prévues par le titre XV de la Constitution. Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne, constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ». Le constituant a ainsi consacré l'existence d'un ordre juridique de l'Union européenne intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international.10. Tout en confirmant la place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne, ces dispositions constitutionnelles permettent à la France de participer à la création et au développement d'une organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres.11. Toutefois, lorsque des engagements souscrits à cette fin ou en étroite coordination avec celle-ci contiennent une
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clause contraire à la Constitution, remettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle.12. Dans le cas où le Conseil constitutionnel est saisi, sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, d'un accord qui devait être signé et conclu tant par l'Union européenne que par chacun des États membres de celle-ci, il lui appartient de distinguer entre, d'une part, les stipulations de cet accord qui relèvent d'une compétence exclusive de l'Union européenne en application d'engagements antérieurement souscrits par la France ayant procédé à des transferts de compétences consentis par les États membres et, d'autre part, les stipulations de cet accord qui relèvent d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres ou d'une compétence appartenant aux seuls États membres. 13. S'agissant des stipulations de l'accord qui relèvent d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres ou d'une compétence appartenant aux seuls États membres, il revient au Conseil constitutionnel, comme il est rappelé au paragraphe 11, de déterminer si ces stipulations contiennent une clause contraire à la Constitution, remettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.14.
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S'agissant, en revanche, des stipulations de l'accord qui relèvent d'une compétence exclusive de l'Union européenne, il revient seulement au Conseil constitutionnel, saisi afin de déterminer si l'autorisation de ratifier cet accord implique une révision constitutionnelle, de veiller à ce qu'elles ne mettent pas en cause une règle ou un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France. En l'absence d'une telle mise en cause, il n'appartient qu'au juge de l'Union européenne de contrôler la compatibilité de l'accord avec le droit de l'Union européenne.15. C'est au regard de ces principes qu'il revient au Conseil constitutionnel de procéder à l'examen de l'accord économique et commercial global entre le Canada, d'une part, et l'Union européenne et ses États membres, d'autre part, tel que défini aux paragraphes 3 et 4. - SUR LA DISTINCTION ENTRE LES STIPULATIONS DE L'ACCORD QUI RELÈVENT DE LA COMPÉTENCE EXCLUSIVE DE L'UNION EUROPÉENNE ET CELLES QUI RELÈVENT D'UNE COMPÉTENCE PARTAGÉE AVEC LES ÉTATS MEMBRES :16. L'accord a comme objectif, selon son préambule, de créer un marché élargi et sûr pour les marchandises et les services des parties et d'établir des règles claires, transparentes, prévisibles et mutuellement avantageuses pour régir leurs échanges commerciaux et leurs investissements.17. Il se déduit des principes dégagés par l'avis du 16 mai 2017 de la Cour de justice de l'Union européenne mentionné ci-dessus que ne relèvent de la compétence exclusive de l'Union
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européenne ni les stipulations de l'accord figurant au chapitre 8 relatives aux investissements autres que directs, ni celles qui définissent, à sa section F, la procédure de règlement des différends relatifs aux investissements entre investisseurs et États. Il en va de même des stipulations des chapitres 1er, 21, 26, 27, 28, 29 et 30, pour autant que celles-ci concernent une compétence partagée entre l'Union européenne et ses États membres.- SUR LES STIPULATIONS DU CHAPITRE 8 QUI RELÈVENT D'UNE COMPÉTENCE PARTAGÉE ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET SES ÉTATS MEMBRES :18. Le chapitre 8 de l'accord est relatif à l'investissement. Sa section A contient des définitions, fixe le champ d'application du chapitre et comporte les stipulations relatives à ses relations avec les autres chapitres. Les stipulations du chapitre 8 s'appliquent ainsi à « tout type d'actif qu'un investisseur détient ou contrôle, directement ou indirectement, et qui présente les caractéristiques d'un investissement, y compris une certaine durée ainsi que d'autres caractéristiques telles que l'engagement de capitaux ou d'autres ressources, l'attente de gains ou de profits, ou l'acceptation du risque ». La section B porte sur l'« établissement d'investissements » et traite en particulier de l'accès aux marchés. La section C est relative au traitement non discriminatoire. La section D énonce les principes qui régissent la protection des investissements. La section E couvre les réserves et les exceptions. La section F
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institue un mécanisme de règlement des différends relatifs aux investissements entre investisseurs et États. 19. Le chapitre 8 de l'accord reconnaît ainsi aux investisseurs entrant dans le champ d'application de l'accord certains droits substantiels, tels que le traitement national, le traitement de la nation la plus favorisée, le traitement juste et équitable et la protection contre les expropriations directes ou indirectes. 20. Ces investisseurs relèvent en outre, en cas de litige avec l'État d'accueil de l'investissement ou l'Union européenne, d'une procédure spécifique de règlement des différends, qui comporte notamment un « Tribunal » et un « Tribunal d'appel ». Après une phase de consultations prévue par l'article 8.19, et compte tenu de la possibilité offerte par l'article 8.20 de recourir à la médiation, l'investisseur peut, passé un délai de quatre-vingt-dix jours suivant la présentation de la demande de consultations, présenter une demande de détermination du défendeur à l'Union européenne. Selon l'article 8.21, l'Union détermine s'il s'agit d'un État membre ou de l'Union elle-même. Selon l'article 8.22, une fois la procédure engagée, qui doit respecter plusieurs exigences formelles, aucune procédure n'est plus possible devant un tribunal ou une cour en vertu du droit interne ou international. Suivant l'article 8.25, le défendeur consent au règlement du différend par le tribunal. Le mécanisme de règlement des différends est composé de deux niveaux de juridiction,
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les articles 8.27 et 8.28 étant respectivement relatifs au tribunal et au tribunal d'appel. Le tribunal compte quinze membres, cinq ressortissants d'États membres de l'Union, cinq ressortissants du Canada et cinq ressortissants de pays tiers. Le « comité mixte », prévu à l'article 26.1 de l'accord  peut toutefois procéder à des nominations additionnelles par multiples de trois. Des exigences de qualification sont prévues. La durée du mandat des membres est déterminée. Les demandes sont instruites par un panel de trois membres. Les membres du tribunal sont rémunérés. La sentence rendue par le tribunal peut être contestée devant le tribunal d'appel pour des causes limitativement énumérées. L'article 8.30 énonce les règles d'éthique qui s'appliquent aux membres du tribunal et du tribunal d'appel. Les articles 8.32 à 8.38 fixent les règles de procédure. L'article 8.39 est relatif au pouvoir de décision du tribunal, qui peut accorder des dommages et intérêts ou la restitution de biens. L'article 8.41 est relatif à l'exécution des sentences du tribunal. Son 4 prévoit que « L'exécution de la sentence est régie par la législation relative à l'exécution des jugements ou des sentences qui est en vigueur là où l'exécution est demandée ». 21. Les députés requérants soutiennent que les stipulations de l'article 8 sont contraires au principe de précaution. Ils estiment en outre que les stipulations de la section F du chapitre 8 sont contraires à la Constitution. Selon eux, le mécanisme de
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règlement des différends qu'elles instituent serait contraire aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale et à l'article 88-1 de la Constitution aux motifs, d'une part, qu'il permettrait aux investisseurs du Canada, à leur seule discrétion, d'échapper à la compétence des juridictions françaises pour mettre en cause la France devant le tribunal institué par l'accord et, d'autre part, qu'il porterait atteinte aux compétences exclusives de la Cour de justice de l'Union européenne. Les règles relatives à la constitution du tribunal seraient en outre contraires aux principes d'indépendance et d'impartialité des juridictions. Enfin, en accordant un privilège de juridiction aux investisseurs canadiens qui ne serait justifié ni par une différence de situation ni par un motif d'intérêt général, l'accord méconnaîtrait le principe d'égalité devant la loi. . En ce qui concerne le respect des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale :22. En premier lieu, il ressort de l'ensemble des stipulations de l'accord que celui-ci poursuit l'objectif de réduire ou supprimer les obstacles au libre-échange entre les parties. Dans ce cadre, le chapitre 8 a pour objet de contribuer à la protection des investissements réalisés dans les États parties par des investisseurs couverts par l'accord, sans faire obstacle à toute mesure que les États sont susceptibles de prendre en matière de contrôle des investissements étrangers.23. En deuxième lieu, les pouvoirs
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attribués au tribunal et au tribunal d'appel sont définis par l'article 8.39 de l'accord et couvrent exclusivement « le versement de dommages pécuniaires et tout intérêt applicable » et « la restitution de biens ». En outre, s'agissant des mesures provisoires, le tribunal, en application de l'article 8.34, ne peut « ordonner une saisie ou interdire l'application de la mesure dont il est allégué qu'elle constitue une violation visée à l'article 8.23 ». Le tribunal ne détient, suivant les termes mêmes de l'accord, aucun pouvoir d'interprétation ou d'annulation des décisions prises par des organes de l'Union européenne ou de ses États membres. Selon le 4 de l'article 8.41 relatif à l'exécution des sentences : « L'exécution de la sentence est régie par la législation relative à l'exécution des jugements ou des sentences qui est en vigueur là où l'exécution est demandée ».24. En troisième lieu, le mécanisme de règlement des différends institué par le chapitre 8 ne s'applique, selon l'article 8.18, qu'en cas de méconnaissance d'une obligation prévue, en matière de traitement non discriminatoire, « à la section C, en ce qui concerne l'expansion, la direction, l'exploitation, la gestion, le maintien, l'utilisation, la jouissance et la vente ou disposition » de son investissement ou, en matière de protection des investissements, « à la section D, si l'investisseur affirme avoir subi une perte ou un dommage en raison de la violation alléguée ». 25. En quatrième lieu, d'une part, il
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résulte des stipulations des articles 8.27 et 8.28 de l'accord que le tribunal et le tribunal d'appel comportent autant de membres désignés par  l'Union européenne que par le Canada. Ceux-ci sont désignés par le comité mixte, dont les compétences et les modalités de décision sont décrites au paragraphe 50 ci-dessous. La désignation des membres du tribunal et du tribunal d'appel s'effectue par « consentement mutuel » entre les parties en application du 3 de l'article 26.3. La position de l'Union européenne doit alors être fixée d'un commun accord avec les États membres.26. D'autre part, l'article 8.27 impose que les « membres du Tribunal possèdent les qualifications requises dans leurs pays respectifs pour la nomination à des fonctions judiciaires, ou sont des juristes possédant des compétences reconnues. Ils auront fait la preuve de leurs connaissances spécialisées en droit international public. Il est souhaitable qu'ils possèdent des connaissances spécialisées plus particulièrement dans les domaines du droit de l'investissement international, du droit commercial international et du règlement des différends découlant d'accords internationaux en matière d'investissement ou d'accords commerciaux internationaux ».27. Enfin, en vue d'éviter les conflits ou les divergences entre les tribunaux institués par l'accord et les juridictions de droit interne, l'article 8.22 impose à l'investisseur de renoncer à introduire une procédure devant une juridiction interne ou internationale
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relativement à une mesure dont il est allégué qu'elle constitue une violation visée par sa plainte et, le cas échéant, de se retirer ou de se désister d'une telle procédure si elle est en cours. En outre, afin de garantir l'interprétation que font les parties des stipulations de l'accord, le 3 de l'article 8.31 prévoit qu'une interprétation adoptée par le comité mixte lie le tribunal.28. En dernier lieu, le fait de relever du champ d'application de l'accord n'interdit pas aux investisseurs étrangers de porter par préférence, s'ils le souhaitent, le différend devant le juge national plutôt que devant le tribunal institué par l'accord. 29. Ainsi, eu égard à l'objet de l'accord, aux pouvoirs confiés au tribunal et au tribunal d'appel, à leur composition et au champ d'application du mécanisme de règlement des différends, les stipulations instituant ce mécanisme ne méconnaissent pas les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Pour ces motifs et ceux énoncés aux paragraphes 44 à 52, les stipulations du chapitre 8 qui ne concernent pas une compétence exclusive de l'Union européenne, ne portent aucune atteinte à ces conditions.  . En ce qui concerne le respect de l'article 88-1 de la Constitution :30. Il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 54 de la Constitution, d'examiner la compatibilité d'un engagement international avec les autres engagements internationaux et européens de la France. L'article 88-1 de la
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Constitution ne lui attribue pas davantage la compétence de contrôler la compatibilité d'un engagement international avec les stipulations des traités mentionnés à cet article. Par suite, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de confronter les stipulations de la section F du chapitre 8 aux prescriptions du droit de l'Union européenne qui régissent la compétence de la Cour de justice de l'Union européenne. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 88-1 de la Constitution doit, en conséquence, être écarté. . En ce qui concerne le respect des principes d'indépendance et d'impartialité : 31. L'article 16 de la Déclaration de 1789 prévoit : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Les principes d'indépendance et d'impartialité sont indissociables de l'exercice de fonctions juridictionnelles.32. En premier lieu, selon le 1 de l'article 8.30 de l'accord, consacré aux « Règles d'éthique » : « Les membres du Tribunal sont indépendants. Ils n'ont d'attache avec aucun gouvernement. Ils ne suivent les instructions d'aucune organisation ou d'aucun gouvernement en ce qui concerne les questions liées au différend. Ils ne participent pas à l'examen d'un différend qui donnerait lieu à un conflit d'intérêts direct ou indirect. Ils se conforment aux Lignes directrices de l'Association internationale du barreau (International Bar Association) sur les conflits d'intérêts dans