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Décision n° 2022-845 (DC) du 2022-12-20 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 
Solution : Non conformité partielle
Mathilde PANOT, Nadège ABOMANGOLI, MM. Laurent ALEXANDRE, Gabriel AMARD, Mmes Ségolène AMIOT, Farida AMRANI, M. Rodrigo ARENAS, Mme Clémentine AUTAIN, MM. Ugo BERNALICIS, Christophe BEX, Carlos Martens BILONGO, Manuel BOMPARD, Idir BOUMERTIT, Louis BOYARD, Aymeric CARON, Sylvain CARRIÈRE, Florian CHAUCHE, Mme Sophia CHIKIROU, MM. Hadrien CLOUET, Éric COQUEREL, Alexis CORBIÈRE, Jean-François COULOMME, Mme Catherine COUTURIER, MM. Hendrik DAVI, Sébastien DELOGU, Mmes Alma DUFOUR, Karen ERODI, Martine ETIENNE, M. Emmanuel FERNANDES, Mmes Sylvie FERRER, Caroline FIAT, M. Perceval GAILLARD, Mmes Raquel GARRIDO, Clémence GUETTÉ, M. David GUIRAUD, Mmes Mathilde HIGNET, Rachel KEKE, MM. Andy KERBRAT, Bastien LACHAUD, Maxime LAISNEY, Arnaud LE GALL, Antoine LÉAUMENT, Mmes Élise LEBOUCHER, Charlotte LEDUC, M. Jérôme LEGAVRE, Mmes Sarah LEGRAIN, Murielle LEPVRAUD, Pascale MARTIN, Élisa MARTIN, MM. William MARTINET, Frédéric MATHIEU, Damien MAUDET, Mmes Marianne MAXIMI, Manon MEUNIER, M. Jean-Philippe NILOR, Mmes Danièle OBONO, Nathalie OZIOL, MM. François PIQUEMAL, Thomas PORTES, Loïc PRUD'HOMME, Adrien QUATENNENS, Jean-Hugues RATENON, Sébastien ROME, François RUFFIN, Aurélien SAINTOUL, Michel SALA, Mmes Danielle SIMONNET, Ersilia SOUDAIS, Anne STAMBACH-TERRENOIR, Bénédicte TAURINE, Andrée TAURINYA, M. Matthias TAVEL, Mme Aurélie TROUVÉ, MM. Paul VANNIER, Léo WALTER, Boris VALLAUD, Joël AVIRAGNET, Christian BAPTISTE, Mme Marie-Noëlle BATTISTEL, MM. Mickaël BOULOUX, Philippe BRUN, Elie
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CALIFER, Alain DAVID, Arthur DELAPORTE, Stéphane DELAUTRETTE, Inaki ECHANIZ, Olivier FAURE, Guillaume GAROT, Jérôme GUEDJ, Johnny HAJJAR, Mmes Chantal JOURDAN, Marietta KARAMANLI, Fatiha KELOUA-HACHI, MM. Gérard LESEUL, Philippe NAILLET, Mmes Anna PIC, Christine PIRÈS BEAUNE, M. Dominique POTIER, Mmes Valérie RABAULT, Claudia ROUAUX, Isabelle SANTIAGO, M. Hervé SAULIGNAC, Mmes Mélanie THOMIN, Cécile UNTERMAIER, M. Roger VICOT, Mmes Cyrielle CHATELAIN, Christine ARRIGHI, Delphine BATHO, M. Julien BAYOU, Mme Lisa BELLUCO, M. Karim BEN CHEÏKH, Mme Julie LAERNOES, M. Benjamin LUCAS, Mme Francesca PASQUINI, M. Sébastien PEYTAVIE, Mme Marie POCHON, M. Aurélien TACHÉ, Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN, MM. Nicolas THIERRY, André CHASSAIGNE, Moetai BROTHERSON, Jean-Victor CASTOR, Steve CHAILLOUX, Mmes Emeline K BIDI, Karine LEBON, MM. Tematai LE GAYIC, Frédéric MAILLOT, Marcellin NADEAU, Davy RIMANE, Jiovanny WILLIAM, Mme Soumya BOUROUAHA, M. Pierre DHARRÉVILLE, Mme Elsa FAUCILLON, MM. Sébastien JUMEL, Jean-Paul LECOQ, Yannick MONNET, Stéphane PEU, Fabien ROUSSEL, Nicolas SANSU, Jean-Marc TELLIER et Hubert WULFRANC, députés.Il a enfin été saisi le même jour par MM. Bruno RETAILLEAU, Pascal ALLIZARD, Jean-Claude ANGLARS, Serge BABARY, Jean BACCI, Philippe BAS, Jérôme BASCHER, Bruno BELIN, Mmes Nadine BELLUROT, Catherine BELRHITI PASTOR, Martine BERTHET, MM. Étienne BLANC, Jean-Baptiste BLANC, Mme Christine BONFANTI-DOSSAT, MM. François BONHOMME, Bernard BONNE, Mme Alexandra BORCHIO-FONTIMP,
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MM. Gilbert BOUCHET, Yves BOULOUX, Jean-Marc BOYER, Max BRISSON, François-Noël BUFFET, Laurent  BURGOA, Alain CADEC, François CALVET, Christian CAMBON, Mme Agnès CANAYER, M. Jean-Noël CARDOUX, Mme Anne CHAIN-LARCHÉ, MM. Pierre CHARON, Guillaume CHEVROLLIER, Mme Marta de CIDRAC, M. Pierre CUYPERS, Mme Laure DARCOS, M. Mathieu DARNAUD, Mmes Patricia DEMAS, Chantal DESEYNE, Catherine DI FOLCO, M. Philippe DOMINATI, Mme Sabine DREXLER, M. Laurent DUPLOMB, Mmes Dominique ESTROSI-SASSONE, Jacqueline EUSTACHE-BRINIO, MM. Gilbert FAVREAU, Christophe-André FRASSA, Mme Laurence GARNIER, M. Fabien GENET, Mmes Frédérique GERBAUD, Béatrice GOSSELIN, Sylvie GOY-CHAVENT, MM. Daniel GREMILLET, Jacques GROSPERRIN, Mme Pascale GRUNY, MM. Charles GUENÉ, Daniel GUÉRET, Jean-Raymond HUGONET, Jean-François HUSSON, Mmes Corinne IMBERT, Micheline JACQUES, Else JOSEPH, Muriel JOURDA, MM. Roger KAROUTCHI, Christian KLINGER, Mme Florence LASSARADE, M. Daniel LAURENT, Mme Christine LAVARDE, MM. Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Mme Brigitte LHERBIER, M. Gérard LONGUET, Mmes Vivette LOPEZ, Viviane MALET, MM. Didier MANDELLI, Thierry MEIGNEN, Mmes Marie MERCIER, Brigitte MICOULEAU, MM. Alain MILON, Philippe MOUILLER, Mme Laurence MULLER-BRONN, M. Louis-Jean de NICOLAŸ, Mme Sylviane NOËL, MM. Claude NOUGEIN, Olivier PACCAUD, Jean-Jacques PANUNZI, Philippe PAUL, Cédric PERRIN, Mme Annick PETRUS, M. Stéphane PIEDNOIR, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, Frédérique PUISSAT, Isabelle RAIMOND-PAVERO,
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MM. Jean-François RAPIN, Damien REGNARD, André REICHARDT, Mme Marie-Pierre RICHER, MM. Stéphane SAUTAREL, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Mme Elsa SCHALCK, MM. Vincent SEGOUIN, Bruno SIDO, Jean SOL, Laurent SOMON, Philippe TABAROT, Mmes Claudine THOMAS, Anne VENTALON, M. Cédric VIAL, Mme Élisabeth DOINEAU, MM. Alain DUFFOURG, Jean-François LONGEOT et Mme Evelyne PERROT, sénateurs.
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Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- le code de la santé publique ;- le code de la sécurité sociale ;- l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ;- l'avis du Haut conseil des finances publiques n° 2022-4 du 21 septembre 2022 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2023 ;- le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;Au vu des pièces suivantes : - les observations de la présidente de la commission des affaires sociales du Sénat, enregistrées le 7 décembre 2022 ;- les observations présentées à la demande du Conseil constitutionnel par la présidente de l'Assemblée nationale,  enregistrées le 12 décembre 2022 ;- les observations du Gouvernement, enregistrées le 14 décembre 2022 ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. Les députés requérants critiquent la procédure d'adoption de la loi. Les députés et les sénateurs requérants en contestent également la sincérité.2. Les députés auteurs de la première saisine contestent en outre la conformité à la Constitution de certaines dispositions de l'article 18 de la loi et, rejoints par les sénateurs, de son article 51. Les députés auteurs de la deuxième saisine contestent la conformité des articles 4, 106 et 115, ainsi que de certaines dispositions de l'article 101. Les sénateurs auteurs de la troisième saisine contestent la procédure d'adoption de l'article 20 ainsi que la place en loi de financement de la sécurité sociale de certaines dispositions de l'article 17, des articles 37, 39, 40, 42, 45, 47, 48, 50, 52 et 53, de certaines dispositions de l'article 58, et des articles 61, 89 et 90.- Sur la procédure d'adoption de la loi :. En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité du Gouvernement :3. Les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants reprochent à la Première ministre d'avoir, en première puis en nouvelle lectures, engagé la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote de certaines parties seulement du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, alors que, selon eux, le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution imposerait
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d'exercer cette prérogative sur le vote de l'ensemble du projet. 4. À titre subsidiaire, ces députés soutiennent que, à supposer que ces dispositions imposent que la responsabilité du Gouvernement soit successivement engagée sur certaines parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la Première ministre ne pouvait, comme elle l'a fait, engager la responsabilité du Gouvernement sur l'ensemble du projet de loi en lecture définitive.5. Les mêmes députés critiquent en outre le fait que la responsabilité du Gouvernement ait été engagée, en première puis en nouvelle lectures, sur un texte qui ne reprenait pas les articles et amendements déjà adoptés par l'Assemblée nationale avant l'exercice de cette prérogative et qui, à l'inverse, intégrait des amendements non examinés en commission ou en séance publique. Ils en déduisent que le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution aurait été mis en œuvre dans des conditions méconnaissant le droit d'amendement, le premier alinéa de l'article 24 de la Constitution, ainsi que les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, le principe de « bon fonctionnement démocratique » et le principe de consentement à l'impôt.6. Selon le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité
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sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». L'exercice de la prérogative ainsi conférée au Premier ministre n'est soumis à aucune autre condition que celles posées par ces dispositions. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n'a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur le vote d'une loi de finances ou d'une loi de financement de la sécurité sociale.7. Le paragraphe I de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, prévoit l'ordre dans lequel sont mises en discussion les différentes parties de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Ces dispositions subordonnent la discussion d'une partie de la loi de financement de l'année au vote de la précédente et, s'agissant de la quatrième partie relative aux dépenses de l'année à venir, à l'adoption de la troisième partie relative aux recettes.8. En premier lieu, en engageant successivement la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote de la troisième partie puis sur le vote de la quatrième partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale
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pour 2023, lors de son examen en première et en nouvelle lectures, la Première ministre a mis en œuvre cette prérogative dans des conditions qui ne méconnaissent ni le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution ni les exigences découlant du paragraphe I de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale. 9. En deuxième lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ». Il résulte de ces dispositions que, dans le cas où, comme en l'espèce, la commission mixte paritaire n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte commun et où le Sénat a rejeté en nouvelle lecture le texte qui lui était soumis, l'Assemblée nationale ne peut adopter que le dernier texte voté par elle, aucun amendement n'étant plus recevable à ce stade de la procédure. Dès lors, la Première ministre pouvait, au stade de la lecture définitive, engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l'ensemble du projet de loi. 10. En dernier lieu, l'engagement de la
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responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un projet ou d'une proposition de loi peut intervenir à tout moment lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, sans qu'il soit nécessaire que les amendements retenus par le Gouvernement aient été débattus en commission ou en séance publique, ni que le texte sur le vote duquel est engagée sa responsabilité reprenne les articles et amendements adoptés par l'Assemblée nationale.11. Il résulte de ce qui précède qu'aucune exigence constitutionnelle n'a été méconnue lors de la mise en œuvre de la procédure prévue par le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.. En ce qui concerne l'examen des différentes parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale :12. Les députés auteurs de la première saisine relèvent que, en première lecture à l'Assemblée nationale, la deuxième partie du projet de loi a été mise en discussion malgré le rejet de la première partie et que la troisième partie a été mise en discussion malgré le rejet de la deuxième partie. Ils soutiennent que, dès lors, la loi aurait été adoptée en méconnaissance des exigences résultant de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale.13. Aux termes du premier alinéa du paragraphe I de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 : « La partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprenant les dispositions
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rectificatives pour l'année en cours ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote par cette assemblée de la partie du même projet comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ». Aux termes du deuxième alinéa du même paragraphe : « La partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année relative aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote par cette assemblée de la partie du même projet comprenant les dispositions rectificatives pour l'année en cours ».14. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu'elles subordonnent la mise en discussion des deuxième et troisième parties non à l'adoption de la précédente partie, mais à son vote. Les première, deuxième et troisième parties ayant successivement fait l'objet d'un vote lors de la première lecture, le grief tiré de la méconnaissance des exigences résultant des deux premiers alinéas du paragraphe I de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale ne peut dès lors qu'être écarté.. En ce qui concerne le droit d'amendement :15. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que de nombreux amendements déposés en première et en nouvelle lectures devant l'Assemblée nationale n'auraient « pas été traités » ni « inscrits à l'ordre du jour ». Il en résulterait une méconnaissance du droit d'amendement des parlementaires.16. Selon le premier alinéa de l'article 44 de la
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Constitution : « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».17. Il résulte de l'instruction que, au cours de chaque lecture, les amendements déposés avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement ont bien été soumis à un examen de recevabilité, publiés et distribués. Le grief tiré de la méconnaissance du droit d'amendement manque en fait.18. Il résulte de tout ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale :19. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que la loi déférée reposerait sur des prévisions économiques insincères. À ce titre, ils se réfèrent aux « fortes réserves » qu'aurait émises, selon eux, le Haut conseil des finances publiques dans son avis du 21 septembre 2022 mentionné ci-dessus. Ils font également valoir que les prévisions de dépenses de la branche maladie et de la branche vieillesse, ainsi que la progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie seraient sous-évaluées. Ils estiment, en outre, que les prévisions de déficits des régimes sociaux pourraient rendre nécessaires de nouveaux transferts de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale en application de l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996
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mentionnée ci-dessus.20. Les députés auteurs de la première saisine et les sénateurs requérants considèrent également que la première partie de la loi déférée, relative à l'exercice 2021, présenterait des comptes inexacts au motif que le montant du déficit des régimes sociaux mentionné à l'article 1er ne coïnciderait pas avec celui figurant dans le rapport approuvé par l'article 2.21. Les députés auteurs de la deuxième saisine critiquent, par ailleurs, l'absence d'évaluation de l'impact financier de la prime de partage de la valeur dans l'annexe 4 au projet de loi initial.. En ce qui concerne la sincérité des parties comprenant les dispositions relatives aux recettes, à l'équilibre général et aux dépenses pour l'exercice 2023 :22. Aux termes du 2° de l'article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale, la loi de financement « Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible ». Il en résulte que la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine.23. Il s'ensuit, d'une part, que les prévisions de recettes ainsi que les tableaux d'équilibre par branche doivent être initialement établis par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de
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financement de la sécurité sociale et des dispositions contenues dans ce projet de loi et, d'autre part, qu'il appartient au Gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, dans ce cas, de corriger les prévisions initiales.24. En premier lieu, le projet de loi de financement de la sécurité sociale a été fondé, pour l'année 2023, sur des prévisions de croissance du produit intérieur brut de 1 %, une hausse des prix à la consommation hors tabac de 4,2 % et une progression de la masse salariale privée de 5 %. Dans son avis mentionné ci-dessus, le Haut conseil des finances publiques a estimé que la prévision de croissance « supérieure à celle de la majorité des prévisionnistes, est, du fait de plusieurs hypothèses fragiles, un peu élevée ». Il a considéré que les deux prévisions tenant à l'évolution des prix et à la masse salariale étaient quant à elles « plausibles ». Il ne ressort ainsi ni de l'avis de ce dernier, ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel, et notamment des prévisions de croissance du produit intérieur brut pour 2023 établies par différentes institutions que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de financement de la sécurité sociale sont entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de
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l'équilibre de la loi déférée.25. En deuxième lieu, il ressort des travaux préparatoires que la baisse, en 2023, des dépenses liées à l'épidémie de la covid-19 de la branche maladie du régime général de la sécurité sociale, par rapport aux dépenses prévues à cet effet en 2022, prend en compte, d'une part, l'hypothèse d'une entrée dans la phase endémique de cette épidémie et, d'autre part, les économies devant découler de la constitution de stocks conséquents de vaccins ainsi que d'une baisse du coût de l'organisation de la vaccination et des tests de dépistage. Par ailleurs, le taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie tient compte des effets de mesures de soutien au secteur de la santé ainsi que de la hausse des prix à la consommation sur les achats des établissements de santé et de la revalorisation du point d'indice des fonctionnaires annoncée par le Gouvernement le 28 juin 2022. Enfin, la prise en compte des effets d'une réforme des retraites devant être adoptée en 2023 pour la détermination de la trajectoire du solde de la branche vieillesse du régime général de la sécurité sociale contribue au respect du principe de sincérité tel qu'énoncé ci-dessus. Ainsi, il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que ces prévisions soient insincères.26. En troisième lieu, si, ainsi que pourraient le laisser penser de récentes prévisions, il apparaissait en cours d'année que ces prévisions et les conditions générales de