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Décision n° 2026-904 (DC) du 2026-06-18 — Loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales
Solution : Non conformité partielle - réserve
résulterait une méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence ainsi que de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.151. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Il lui incombe d'assurer la conciliation entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale et, d'autre part, l'exercice des droits et des libertés constitutionnellement garantis. Au nombre de ces derniers figure le droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789.&nbsp;152. Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34. Le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.153. Selon l'article L.&nbsp;5312-13-1 du code du travail, des agents chargés de la prévention des fraudes ont qualité pour dresser des procès-verbaux en cas d'infraction aux dispositions de ce code entrant dans le champ de compétence de l'opérateur France Travail.154. Les dispositions contestées prévoient que, sous
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certaines conditions, ces agents sont autorisés à traiter des données de connexion des bénéficiaires dont l'opérateur France Travail dispose dans son système d'information.155. Le traitement de ces données porte atteinte au droit au respect de la vie privée des personnes intéressées.156. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu renforcer les moyens de contrôle de l'opérateur France Travail. Il a ainsi poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.157. En deuxième lieu, ce traitement peut être uniquement mis en œuvre aux fins de rechercher ou de constater un manquement délibéré ou une manœuvre frauduleuse visant à obtenir ou à tenter d'obtenir indûment, pour soi ou pour autrui, l'attribution d'une aide ou de toute autre prestation versée par l'opérateur France Travail. Ce faisant, le législateur a déterminé la finalité du traitement en faisant référence à des notions qui ne sont ni imprécises ni équivoques.158. En troisième lieu, seuls des agents chargés de la prévention des fraudes assermentés et agréés sont autorisés à procéder à un tel traitement de données de connexion, dans le strict cadre de leur mission de lutte contre la fraude. Ces agents sont soumis au secret professionnel et encourent les sanctions prévues à l'article&nbsp;226-13 du code pénal en cas de révélation d'une information issue de ces données.159. En quatrième lieu, le traitement autorisé est soumis au respect des
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dispositions du règlement du 27 avril 2016 et de la loi du 6 janvier 1978 relatives aux principes régissant les traitements des données à caractère personnel, et notamment aux obligations incombant aux responsables de tels traitements en matière de sécurité et d'accès aux données collectées.&nbsp;En&nbsp;outre, l'article L.&nbsp;5312-17 du code du travail prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, fixe les conditions d'application de cet article. Il appartient ainsi au pouvoir réglementaire de déterminer la durée de conservation et les modalités de destruction des données de connexion ayant fait l'objet d'un tel traitement.160. En dernier lieu, il ressort des termes mêmes des dispositions contestées que les données de connexion pouvant faire l'objet du traitement sont les seules données dont dispose l'opérateur France Travail dans son système d'information.161. De telles données, qui sont distinctes de celles conservées par les opérateurs de communications électroniques en application de l'article&nbsp;L.&nbsp;34-1 du code des postes et des communications électroniques, ne comportent ni la localisation en temps réel des personnes concernées, ni leurs contacts téléphoniques et numériques, ni les services de communication au public en ligne qu'elles consultent.162. Toutefois, elles peuvent comporter des données permettant l'identification des personnes ou la localisation de leurs équipements de
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communication. Sauf à méconnaître le droit au respect de la vie privée, les dispositions contestées doivent être interprétées comme ne permettant le traitement des données de connexion dont dispose l'opérateur France Travail dans son système d'information qu'en présence d'indices sérieux d'un manquement délibéré ou de manœuvres frauduleuses en vue de l'attribution indue d'une aide ou d'une prestation versée par cet opérateur.163. Il résulte de ce qui précède que, sous cette réserve, le législateur a assorti les dispositions contestées de garanties propres à assurer, entre le droit au respect de la vie privée et l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, une conciliation qui n'est pas déséquilibrée. Le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit donc être écarté.164. Par conséquent, sous la même réserve, l'article L.&nbsp;5312-16 du code du travail, qui n'est pas entaché d'incompétence négative et ne méconnaît pas non plus l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.En ce qui concerne l'article L. 5312-18 du code du travail&nbsp;:165. Les dispositions contestées autorisent, sous certaines conditions, la suspension conservatoire du paiement d'allocations versées par l'opérateur France Travail.166. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent qu'en permettant à
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l'opérateur France Travail de prononcer la suspension conservatoire du paiement d'une allocation d'assurance chômage en cas d'indices sérieux de manquement délibéré, ces dispositions institueraient un nouveau régime de sanction pour des faits déjà réprimés. Selon eux, elles auraient pour effet de priver les allocataires concernés et leurs familles d'un revenu de remplacement essentiel sans qu'un manquement n'ait pu être ni démontré, ni constaté. Il en résulterait une méconnaissance des exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789.167. Selon eux, ces dispositions permettraient qu'une telle mesure de suspension puisse être prononcée sur le fondement de simples soupçons, en méconnaissance du principe de la présomption d'innocence.168. Ils reprochent en outre à ces dispositions de se référer aux notions de «&nbsp;manœuvres frauduleuses » et d'« indices sérieux » qui seraient particulièrement vagues et imprécises. Il en résulterait une méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Selon eux, pour les mêmes motifs, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence.169. Ils soutiennent par ailleurs que ces dispositions pourraient conduire à priver des ménages des ressources nécessaires aux dépenses de la vie courante, en méconnaissance du droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ainsi que, pour les mêmes motifs, du droit de propriété.170. Aux termes du cinquième alinéa du Préambule
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de la Constitution de 1946&nbsp;: «&nbsp;Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi…&nbsp;». En vertu de son dixième alinéa&nbsp;: «&nbsp;La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Selon son onzième alinéa, la Nation «&nbsp;garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence&nbsp;».171. Les exigences constitutionnelles résultant des cinquième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 impliquent l'existence d'un régime d'indemnisation des travailleurs privés d'emploi. Celles résultant de ses dixième et onzième alinéas impliquent la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées.172. Il appartient au législateur, pour satisfaire à ces exigences, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées. En particulier, il peut à tout moment, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article&nbsp;34 de la Constitution, modifier des textes antérieurs ou abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Il peut également adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de
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nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité. Cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.173. Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34. Le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et&nbsp;16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.174. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu renforcer les moyens dont dispose l'opérateur France Travail pour s'assurer du versement à bon droit des allocations. Il a ainsi poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.175. D'une part, la décision de suspension est motivée et immédiatement notifiée à l'intéressé. Elle précise les voies et délais de recours ainsi que la possibilité pour l'intéressé de présenter, lors d'un débat contradictoire tenu à sa demande, dans un délai de deux semaines à compter de cette notification, des éléments de nature à lui permettre le rétablissement du versement de l'allocation. Le législateur a en outre limité à trois mois la durée de la mesure de suspension et n'a pas prévu qu'elle puisse être renouvelée.
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Par ailleurs, une telle décision peut être contestée devant le juge administratif, y compris par la voie du référé.176. D'autre part, le directeur général de l'opérateur France Travail ne peut procéder à la suspension conservatoire de paiements au titre d'un revenu de remplacement qu'à la condition qu'elle ne prive pas le bénéficiaire des ressources nécessaires aux dépenses courantes de son ménage mentionnées à l'article L. 731-2 du code de la consommation, qui ne peuvent être inférieures, pour le ménage en cause, au montant forfaitaire du revenu de solidarité active.177. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance des exigences précitées du Préambule de la Constitution de 1946 doit être écarté.178. Par ailleurs, ces dispositions, qui ne sont ni imprécises ni équivoques, ont pour seul objet de protéger, à titre conservatoire, le bon usage des deniers publics, en permettant à l'opérateur France Travail de procéder, pendant la durée de la mesure de suspension, aux vérifications nécessaires. Elles n'instituent donc pas une sanction ayant le caractère d'une punition. Les griefs tirés de la méconnaissance des exigences des articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 doivent donc être écartés comme inopérants.179. Il résulte de ce qui précède que l'article L. 5312-18 du code du travail, qui ne méconnaît pas non plus, en tout état de cause, le droit de propriété, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.– Sur certaines dispositions de l'article
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114&nbsp;:180. L'article 114 de la loi déférée complète le chapitre&nbsp;IV ter du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale par une section 4 intitulée «&nbsp;Moyens de lutte contre la fraude&nbsp;» et comprenant les articles L.&nbsp;114-22-5 à L.&nbsp;114-22-8 du code de la sécurité sociale.En ce qui concerne l'article L.&nbsp;114-22-6 du code de la sécurité sociale&nbsp;:181. Le nouvel article L.&nbsp;114-22-6 du code de la sécurité sociale autorise certains agents de contrôle des organismes d'assurance maladie à traiter des données de connexion et de suivi dans le cadre de leur mission de lutte contre la fraude.182. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions de permettre un traitement automatisé des données de connexion et de traçabilité de l'ensemble des utilisateurs sollicitant l'attribution d'une allocation au moyen des services numériques des organismes d'assurance maladie, alors qu'une telle mesure n'est pas justifiée, selon eux, par un objectif de lutte contre la délinquance ou contre la criminalité grave. Ils font en particulier valoir que de telles données permettraient de retracer les déplacements des bénéficiaires de cet opérateur. Il en résulterait une méconnaissance du droit au respect de la vie privée.183. Ils critiquent en outre l'imprécision des notions de «&nbsp;manœuvres frauduleuses&nbsp;» ou de «&nbsp;manquement délibéré&nbsp;» prévues par ces dispositions. Il en résulterait une méconnaissance par le
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législateur de l'étendue de sa compétence ainsi que de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.184. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Il lui incombe d'assurer la conciliation entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale et, d'autre part, l'exercice des droits et des libertés constitutionnellement garantis. Au nombre de ces derniers figure le droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789.&nbsp;185. Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34. Le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.186. Selon l'article L.&nbsp;114-10 du code de la sécurité sociale, des agents chargés du contrôle peuvent procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l'attribution des prestations versées par un organisme de sécurité sociale, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des
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maladies professionnelles.187. Les dispositions contestées prévoient que, sous certaines conditions, ces agents sont autorisés à traiter les données de connexion et de suivi dont dispose l'organisme d'assurance maladie dans son système d'information.188. Le traitement de ces données porte atteinte au droit au respect de la vie privée des personnes intéressées.189. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu renforcer les moyens de contrôle des organismes de sécurité sociale. Il a ainsi poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.190. En deuxième lieu, d'une part, ce traitement peut être uniquement mis en œuvre lorsqu'il existe des indices sérieux de manquement délibéré ou de manœuvres frauduleuses visant à obtenir indûment, pour soi ou pour autrui, l'attribution ou le versement d'une prestation de l'assurance maladie ou ayant conduit à un tel versement. En outre, les notions auxquelles se réfèrent ces dispositions ne sont ni imprécises ni équivoques.191. D'autre part, il ressort des termes mêmes des dispositions contestées que les données de connexion et de suivi pouvant faire l'objet du traitement se limitent aux seules données dont dispose l'organisme d'assurance maladie dans son système d'information, et qui sont nécessaires à la recherche ou à la constatation de tels manquements ou manœuvres frauduleuses.192. Dès lors, même si, comme il a été dit au paragraphe 162, de telles
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données peuvent en comporter certaines permettant l'identification des assurés sociaux ou des professionnels de santé concernés, ou la localisation de leurs équipements de communication, le législateur a précisément circonscrit les finalités justifiant le recours à un tel traitement.193. En troisième lieu, seuls les agents assermentés et agréés dans les conditions prévues par l'article L.&nbsp;114-10 du code de la sécurité sociale sont autorisés à procéder à un tel traitement de données de connexion et de suivi. En outre, ces agents sont soumis au secret professionnel et encourent les sanctions prévues à l'article 226-13 du code pénal en cas de révélation d'une information issue de ces données.194. En dernier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur n'a pas entendu déroger aux garanties apportées par le règlement du 27 avril 2016 et la loi du 6 janvier 1978.&nbsp;En outre, l'article L.&nbsp;114-22-7 du code de la sécurité sociale prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, doit fixer les conditions d'application de cet article. Il appartient ainsi au pouvoir réglementaire de déterminer la durée de conservation et les modalités de destruction des données de connexion ayant fait l'objet d'un tel traitement.195. Il résulte de ce qui précède que le législateur a assorti les dispositions contestées de garanties propres à assurer, entre le droit au respect de la vie privée et l'objectif de valeur
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constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, une conciliation qui n'est pas déséquilibrée. Le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit donc être écarté.196. Par conséquent, l'article L.&nbsp;114-22-6 du code de la sécurité sociale, qui n'est pas entaché d'incompétence négative et ne méconnaît pas non plus l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.En ce qui concerne l'article L. 114-22-8 du code de la sécurité sociale&nbsp;:197. L'article L. 114-22-8 du code de la sécurité sociale autorise, sous certaines conditions, la suspension conservatoire du paiement des prestations versées par des organismes de sécurité sociale.198. Les députés et sénateurs requérants font valoir que ces dispositions permettraient aux directeurs des organismes concernés de priver les assurés sociaux d'une prestation de santé, à raison d'une simple erreur, et de conduire à des restes à charge élevés voire à des renoncements aux soins. Il en résulterait une méconnaissance du droit à la protection de la santé.199. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent en outre que ces dispositions autoriseraient le prononcé d'une mesure de suspension d'une prestation versée par ces organismes sur le fondement de simples soupçons, en méconnaissance du principe de la présomption d'innocence.200. Ils reprochent par ailleurs à
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ces dispositions de se référer aux notions de «&nbsp;manœuvres frauduleuses&nbsp;» et d'«&nbsp;indices sérieux&nbsp;» qui seraient particulièrement vagues et imprécises. Il en résulterait une méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Selon eux, pour les mêmes motifs, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence.201. Enfin, ils font valoir que ces dispositions permettraient de priver un allocataire d'une part substantielle de ses ressources sans prévoir de garanties suffisantes concernant les conditions de déclenchement, la durée, le contrôle et les modalités de la mesure de suspension. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du droit de propriété.202. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation «&nbsp;garantit à tous … la protection de la santé&nbsp;». Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles.203. Les dispositions contestées permettent, sous certaines conditions, aux directeurs des organismes mentionnés aux articles L. 114-10 et L. 243-7 du code de la sécurité sociale ainsi qu'à l'article L. 724-7 du code rural et de la pêche maritime de procéder à la suspension conservatoire de tous paiements au titre