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Décision n° 2018-773 (DC) du 2018-12-20 — Loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information 
Solution : Conformité - réserve
entre les exigences constitutionnelles précitées et la liberté d'expression et de communication.36. En deuxième lieu, la décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel de refuser de conclure une convention peut être contestée devant le juge administratif. Le droit à l'exercice d'un recours effectif n'est donc pas méconnu.37. En dernier lieu, le refus de conventionnement contesté ne constituant pas une sanction ayant le caractère d'une punition, les griefs tirés de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines et d'individualisation des peines ne peuvent qu'être écartés.38. Il résulte de tout ce qui précède que l'avant-dernier alinéa du paragraphe I de l'article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986, qui ne méconnaît ni les droits de la défense ou le droit à un recours juridictionnel effectif ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution..  En ce qui concerne le dernier alinéa du paragraphe I :39. En premier lieu, selon l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.40. Le dernier alinéa du paragraphe I de l'article 33-1 traite
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différemment les personnes morales contrôlées par un État étranger ou placées sous son influence et les autres personnes morales, dès lors qu'il permet au Conseil supérieur de l'audiovisuel de refuser de conclure avec les premières une convention en prenant en compte des contenus édités sur d'autres services de communication électronique au public par ces personnes ou par des sociétés qui leur sont liées.41. En adoptant ces dispositions, le législateur a voulu faciliter la prévention d'atteintes à l'ordre public résultant de la diffusion d'un service de radio ou de télévision contrôlé ou placé sous l'influence d'un État étranger. Il a ainsi pris en compte la gravité particulière d'une tentative de déstabilisation émanant d'un média contrôlé directement ou indirectement par une puissance étrangère. Le grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité devant la loi doit en conséquence être écarté.  42. En second lieu, en prévoyant que les dispositions du dernier alinéa du paragraphe I s'appliquent lorsque la personne morale est placée sous l'influence d'un État étranger, et non uniquement lorsqu'elle est contrôlée par un tel État au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, le législateur a souhaité soumettre à ces dispositions toute personne morale à laquelle un État étranger peut, en droit ou en fait, imposer ses décisions. Il n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence.43. Il résulte de ce qui précède que le dernier alinéa du paragraphe I de l'article 33-1 de la loi du 30
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septembre 1986, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 6 :44. L'article 6 insère un nouvel article 33-1-1 dans la loi du 30 septembre 1986. Cet article attribue au Conseil supérieur de l'audiovisuel le pouvoir de suspendre la diffusion d'un service de radio ou de télévision ayant fait l'objet d'une convention conclue avec une personne morale contrôlée au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce par un État étranger ou placée sous l'influence de cet État en cas de diffusion de fausses informations en période électorale. 45. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions méconnaissent la liberté d'expression et de communication dès lors, d'une part, qu'en cas de succession de scrutins électoraux, la décision de suspension pourrait s'étendre sur une longue période, et, d'autre part, que la notion de « fausses informations » permettrait de prendre en compte une erreur, une approximation ou une information ne pouvant être vérifiée en raison de la protection du secret des sources des journalistes.46. Ils estiment également qu'il est contrevenu au principe d'égalité devant la loi dès lors que le législateur a traité différemment, sans que cela soit justifié, les personnes morales placées sous le contrôle ou sous l'influence d'un État tiers et les autres personnes morales. 47. Ils soutiennent enfin que, en limitant à quarante-huit heures le délai accordé à la personne ayant conclu la convention pour
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présenter des observations devant le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le législateur aurait violé les droits de la défense. De la même manière, l'absence d'un recours de plein contentieux et d'un recours suspensif à l'encontre de cette décision contreviendrait au droit à un recours effectif. Enfin, le principe d'individualisation des peines serait également méconnu dans la mesure où la décision de suspension ne pourrait être modulée.48. Les sénateurs auteurs de la troisième saisine estiment que, compte tenu de l'imprécision des conditions auxquelles le pouvoir de suspension est subordonné et de l'absence de garanties procédurales suffisantes, les dispositions contestées méconnaîtraient la liberté d'expression et de communication.  . En ce qui concerne l'atteinte à la liberté d'expression et de communication :49. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu lutter contre le risque que les citoyens soient trompés ou manipulés dans l'exercice de leur vote par la diffusion de fausses informations sur des services de radio et de télévision contrôlés par un État étranger ou placés sous son influence. Il a ainsi entendu assurer la clarté du débat électoral et le respect du principe de sincérité du scrutin.50. En second lieu, d'une part, le pouvoir de suspension ne peut intervenir que pendant les trois mois précédant le premier jour du mois de l'élection du Président de la République, des élections générales des députés, de l'élection des
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sénateurs, ce qui exclut les élections partielles, de l'élection des représentants au Parlement européen et opérations référendaires et jusqu'à la date du tour de scrutin où ces élections sont acquises. 51. Par ailleurs, il ne peut être exercé que si le service de radio ou de télévision diffuse « de façon délibérée, de fausses informations de nature à altérer la sincérité du scrutin ». La notion de fausse information doit s'entendre comme visant des allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d'un fait telles que définies au paragraphe 21. En outre, compte tenu des conséquences d'une mesure ayant pour effet de faire cesser la diffusion d'un service de radio ou de télévision en période électorale, les allégations ou imputations mises en cause ne sauraient, sans que soit méconnue la liberté d'expression et de communication, justifier une telle décision si leur caractère inexact ou trompeur ou si le risque d'altération de la sincérité du scrutin n'est pas manifeste.52. D'autre part, en cas d'engagement de la procédure de suspension, le Conseil supérieur de l'audiovisuel notifie les griefs susceptibles de justifier cette suspension aux personnes mises en cause, lesquelles disposent d'un délai de quarante-huit heures pour présenter leurs observations. La possibilité ouverte par le 1° de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration de déroger à l'application de ces garanties en cas d'urgence ne peut être mise en œuvre que lorsque cette
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urgence est incompatible avec le délai de quarante-huit heures précité. Par ailleurs, la décision de suspension est motivée et notifiée aux personnes mises en cause qui peuvent la contester devant le juge administratif. 53. Il résulte de ce qui précède que, sous les réserves énoncées au paragraphe 51, l'article 33-1-1 de la loi du 30 septembre 1986 ne méconnaît pas la liberté d'expression et de communication.. En ce qui concerne les autres griefs :54. En premier lieu, pour les motifs énoncés au paragraphe 41, la différence de traitement instituée par les dispositions contestées entre les personnes morales contrôlées par un État étranger ou placées sous l'influence d'un tel État et les autres n'est pas contraire au principe d'égalité devant la loi.55. En second lieu, dès lors que la décision de suspension contestée, qui est prononcée aux fins de prévenir l'altération de la sincérité d'un scrutin électoral, ne constitue pas une sanction ayant le caractère d'une punition, le grief tiré de ce que le législateur aurait méconnu les droits de la défense en ne prévoyant qu'un délai de quarante-huit heures pour le recueil préalable des observations ne peut qu'être écarté. Il en est de même du grief tiré de la méconnaissance du principe d'individualisation des peines.56. Il résulte de tout ce qui précède que l'article 33-1-1 de la loi du 30 septembre 1986, qui ne méconnaît ni le droit à un recours juridictionnel effectif ni aucune autre exigence constitutionnelle, est, sous les
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réserves énoncées au paragraphe 51, conforme à la Constitution.- Sur l'article 8 :57. L'article 8 rétablit un article 42-6 dans la loi du 30 septembre 1986, applicable aux services de radio ou de télévision distribués par les réseaux n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel et dont les obligations particulières sont définies dans une convention conclue avec ce dernier. La première phrase de cet article 42-6 permet au Conseil supérieur de l'audiovisuel, après mise en demeure, de résilier unilatéralement une telle convention, lorsqu'elle a été conclue avec une personne morale contrôlée par un État étranger ou placée sous l'influence de cet État, au motif que le service de radio ou de télévision porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, « dont le fonctionnement régulier de ses institutions, notamment par la diffusion de fausses informations ». La seconde phrase de l'article 42-6 autorise le Conseil supérieur de l'audiovisuel, pour apprécier cette atteinte, à tenir compte des contenus édités, sur d'autres services de communication au public par voie électronique, par la société avec laquelle il a conclu la convention, par ses filiales, par la personne morale qui la contrôle ou par les filiales de celle-ci, sans toutefois pouvoir fonder sa décision sur ces seuls éléments.58. Selon les députés requérants, en visant les atteintes au fonctionnement régulier des institutions, notamment par la diffusion de fausses informations, le
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législateur aurait retenu des termes imprécis et susceptibles d'une large interprétation, au mépris de la liberté d'expression et de communication. En outre, la résiliation pourrait être prononcée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel sans tenir compte du comportement de la personne après sa mise en demeure et sans avoir été précédée d'une procédure contradictoire. Le droit à un recours juridictionnel effectif serait également méconnu, faute que soit prévu un recours de plein contentieux et que le recours ait un effet suspensif. Il en résulterait une violation de la garantie des droits. Enfin, en ne s'appliquant qu'aux conventions conclues avec une société contrôlée ou influencée par un État étranger, et non à celles conclues avec d'autres sociétés, ces dispositions seraient contraires au principe d'égalité devant la loi.59. Les sénateurs auteurs de la troisième saisine dénoncent, pour les mêmes motifs que ceux avancés par les députés requérants, une violation de la liberté d'expression et de communication. Enfin, la possibilité de prononcer la résiliation en raison des agissements d'autres personnes que la société sanctionnée serait contraire au principe de personnalité des peines.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'expression et de communication :60. En premier lieu, les dispositions contestées visent à sanctionner les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation commises, par une personne contrôlée ou influencée par un État
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étranger, au moyen d'un service de radio ou de télévision, notamment par la diffusion de fausses informations. Ce faisant, ces dispositions mettent en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.61. En second lieu, la notion de fausse information, qui doit s'entendre comme visant des allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d'un fait telles que définies au paragraphe 21, ne crée pas d'incertitude sur la licéité des comportements susceptibles de tomber sous le coup de la sanction contestée. Il en va de même de la notion d'atteinte au fonctionnement régulier des institutions, qui ne revêt aucun caractère équivoque.62. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'expression et de communication doit être écarté.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi :63. Pour les motifs énoncés au paragraphe 41, le fait que la sanction instituée par les dispositions contestées ne puisse être prononcée qu'à l'encontre d'une personne morale contrôlée par un État étranger ou placée sous l'influence de cet État ne méconnaît pas le principe d'égalité devant la loi.. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration de 1789 :64. Selon l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».
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Sont garantis par cette disposition le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable, ainsi que le principe du contradictoire.65. D'une part, en prévoyant que le Conseil supérieur de l'audiovisuel « peut, après mise en demeure, prononcer la sanction de résiliation unilatérale de la convention », le législateur a entendu qu'une telle sanction ne puisse être prononcée que si la personne faisant l'objet de la mise en demeure ne s'est pas conformée à celle-ci. D'autre part, cette sanction est prononcée au terme de la procédure contradictoire définie à l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986, modifié en ce sens par l'article 9 de la loi déférée. Enfin, la résiliation de la convention peut être contestée devant le juge de l'excès de pouvoir.66. Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration de 1789 doivent être écartés.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe selon lequel nul n'est punissable que de son propre fait :67. L'article 8 de la Déclaration de 1789 dispose : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Selon son article 9, tout homme est « présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable ». Il résulte de ces articles que nul n'est punissable que de son propre fait. Ce
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principe s'applique non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition.68. Appliqué en dehors du droit pénal, le principe selon lequel nul n'est punissable que de son propre fait peut faire l'objet d'adaptations, dès lors que celles-ci sont justifiées par la nature de la sanction et par l'objet qu'elle poursuit et qu'elles sont proportionnées à cet objet.69. En premier lieu, en autorisant le Conseil supérieur de l'audiovisuel, pour fonder sa décision de résiliation, à tenir compte des contenus diffusés sur d'autres services que celui objet de la convention en cause ou par d'autres personnes que celle signataire de cette convention, le législateur a entendu permettre que l'atteinte portée aux intérêts fondamentaux de la Nation par le service visé par la procédure de sanction puisse être établie au moyen d'un faisceau d'indices concordants attestant l'existence d'une stratégie impliquant plusieurs sociétés liées entre elles et mise en œuvre par un État étranger.  70. En second lieu, d'une part, les dispositions contestées ne permettent la prise en compte des contenus d'autres services de communication au public par voie électronique que lorsque ces derniers sont édités par une filiale de la société ayant conclu la convention, par la personne morale qui la contrôle ou par les filiales de cette dernière. Ces sociétés partagent de ce fait une communauté d'intérêts de nature à faire présumer une
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concertation d'action entre elles. D'autre part, ces dispositions excluent que la décision de résiliation puisse alors être fondée sur ces seuls contenus.71. Il résulte de ce qui précède que la seconde phrase de l'article 42-6 de la loi du 30 septembre 1986, ne méconnaît pas, compte tenu des stratégies susceptibles d'être mises en œuvre par des États étrangers, le principe selon lequel nul n'est punissable que de son propre fait.72. Il résulte de tout ce qui précède que l'article 42-6 de la loi du 30 septembre 1986, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 10 :73. Le 2° du paragraphe I de l'article 10 insère un deuxième alinéa dans l'article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986 permettant au président du Conseil supérieur de l'audiovisuel de saisir le juge afin qu'il ordonne la cessation de la diffusion ou de la distribution, par un opérateur de réseaux satellitaires ou un distributeur de services, d'un service de communication audiovisuelle relevant de la compétence de la France et contrôlé par un État étranger ou placé sous son influence, si ce service porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, « dont le fonctionnement régulier de ses institutions, notamment par la diffusion de fausses informations ». Ces dispositions précisent que, pour apprécier cette atteinte, le juge peut tenir compte des contenus édités, sur d'autres services de communication au public par voie
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électronique, par l'éditeur du service en cause, ses filiales, la personne morale qui le contrôle ou les filiales de cette dernière. 74. Les députés requérants et les sénateurs auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions de porter une atteinte disproportionnée à la liberté de communication et d'expression, notamment du fait de l'imprécision des notions de personne morale « placée sous l'influence » d'un État étranger et de « fausses informations ». Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent également à ces dispositions de ne s'appliquer qu'aux services de communication audiovisuelle contrôlés par un État étranger ou placés sous son influence, méconnaissant ainsi le principe d'égalité devant la loi. Ils soutiennent enfin que les dispositions contestées méconnaîtraient la liberté d'entreprendre, les principes de légalité des délits et des peines et de personnalité des peines, l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants de pensée et d'opinion et celui d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. . En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'expression et de communication :75. En premier lieu, les dispositions contestées visent à prévenir et à faire cesser les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation commises par un service de communication audiovisuelle contrôlé ou influencé par un État étranger, notamment par la diffusion de fausses informations. Ce faisant, ces dispositions mettent en
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œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.76. En deuxième lieu, la notion de fausse information doit s'entendre comme visant des allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d'un fait telles que définies au paragraphe 21. La notion de personne morale « placée sous l'influence » d'un État étranger s'entend ainsi qu'il a été précisé au paragraphe 42. Ces notions ne créent pas d'incertitude sur les conditions de recours à la procédure contestée.77. En troisième lieu, la mesure de cessation est prononcée par le président de la section du contentieux du Conseil d'État selon la procédure de référé prévue à l'article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986.78. En dernier lieu, si, pour apprécier la gravité de l'atteinte portée par l'éditeur du service en cause aux intérêts fondamentaux de la Nation, le juge peut tenir compte, le cas échéant, des contenus que celui-ci, ses filiales, la personne morale qui le contrôle ou les filiales de cette dernière éditent sur d'autres services de communication au public par voie électronique, la mesure de cessation suppose qu'il soit établi que l'éditeur du service ait lui-même commis un manquement.79. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'expression et de communication doit être écarté.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi :80. Pour les motifs énoncés au paragraphe 41, le fait que la mesure de