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Décision n° 2022-846 (DC) du 2023-01-19 — Loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur
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flagrance ou au cours des investigations exécutées sur commission rogatoire et concernant tout crime ou délit et certaines contraventions de la cinquième classe.107. En application des articles L. 234-1 à L. 234-4 du code de la sécurité intérieure, ces traitements d’antécédents peuvent être consultés dans le cadre de certaines enquêtes administratives.108. Les dispositions contestées autorisent, d’une part, la consultation des traitements d’antécédents pour l’instruction des demandes de visa et d’autorisation de voyage. D’autre part, elles étendent aux agents des douanes la possibilité prévue à l’article L. 234-3 du code de la sécurité intérieure de consulter ces traitements pour l’exercice de certaines missions ou interventions. En outre, elles prévoient de nouvelles finalités justifiant la consultation de ces traitements par les agents des services de renseignement en application de l’article L. 234-4 du même code. . En ce qui concerne les dispositions relatives à l’instruction des demandes de visas :109. En premier lieu, en autorisant la consultation des traitements d’antécédents pour l’instruction des demandes de visa de court séjour et de long séjour ainsi que des demandes d’autorisation de voyage pour certains ressortissants de pays tiers exemptés de l’obligation de visa et souhaitant se rendre dans l’« espace Schengen », le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.110. En second lieu, il résulte de l’article
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L. 234-2 du code de la sécurité intérieure que cette consultation ne peut être opérée que par des agents individuellement désignés et spécialement habilités.111. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit être écarté.112. Par conséquent, les mots « et des demandes de visa ou d’autorisation de voyage prévus aux articles L. 312-1, L. 312-2 et L. 312-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » figurant à l’article 17-1 de la loi du 21 janvier 1995, qui ne méconnaissent ni la liberté individuelle ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne les dispositions relatives aux agents des douanes :113. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.114. En second lieu, d’une part, il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que la consultation des traitements d’antécédents n’est ouverte qu’à des agents des douanes individuellement désignés et spécialement habilités.115. D’autre part, cette consultation ne peut être effectuée que pour l’exercice des prérogatives de ces agents relatives à l’accès aux locaux et lieux à usage professionnel et aux visites domiciliaires, aux procédures spéciales d’enquête douanière et aux équipes communes d’enquête, dans le cas où la nature des missions ou interventions ou les circonstances particulières dans
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lesquelles elles doivent se dérouler comportent des risques d'atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des personnes et des biens.116. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit être écarté.117. Par conséquent, les mots « , par des agents des douanes individuellement désignés et spécialement habilités, pour le seul exercice des missions et des interventions qui le justifient, dans le cadre des pouvoirs qui leur sont conférés en application des sections 2, 7 et 7 bis du chapitre IV du titre II du code des douanes, »  figurant à la seconde phrase de l’article L. 234-3 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaissent ni la liberté individuelle ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne les dispositions relatives à certains services de renseignement :118. En premier lieu, en prévoyant que les agents de certains services de renseignement peuvent consulter des fichiers d’antécédents pour les besoins liés à la protection des intérêts majeurs de la politique étrangère, de l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère, à celle des intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France, et à la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et entendu mettre en œuvre les
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exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.119. En second lieu, en application de l’article L. 234-4, seuls peuvent avoir accès aux fichiers d’antécédents les agents individuellement désignés et habilités des services mentionnés à l’article L. 811-2 et ceux désignés par le décret en Conseil d’État mentionné à l’article L. 811-4.120. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit être écarté.121. Par conséquent, les mots « à 6° » figurant au premier alinéa de l’article L. 234-4 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaissent ni la liberté individuelle ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 23 :122. L’article 23 modifie notamment l’article 77-1-1 du code de procédure pénale afin d’étendre la possibilité pour le procureur de la République d’autoriser des réquisitions par voie d’instructions générales.123. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de procéder à une telle extension sans garantir le respect de l’exigence de placement de la police judiciaire sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Il en résulterait une méconnaissance de l’article 66 de la Constitution ainsi que des droits de la défense et du droit au respect de la vie privée.124. L’article 77-1-1 du code de procédure pénale confère au procureur de la République un pouvoir de réquisition auprès de toute personne ou organisme
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détenant des informations intéressant une enquête préliminaire pour en obtenir la remise.125. Les dispositions contestées lui permettent d’autoriser par voie d’instructions générales les officiers de police judiciaire à procéder à certaines réquisitions.126. En premier lieu, ces autorisations de réquisitions sont délivrées pour les seuls crimes et délits limitativement énumérés par le magistrat et sans préjudice des instructions et autorisations particulières que ce dernier est susceptible de donner à l’occasion d’une procédure déterminée. Les instructions générales doivent en outre préciser les réquisitions autorisées selon les infractions retenues, au regard de la nature ou de la gravité de celles-ci.127. En deuxième lieu, les réquisitions ainsi autorisées ne peuvent avoir pour objet que la remise d’enregistrements issus d’un système de vidéoprotection, la recherche de comptes bancaires et de leur solde, la fourniture de la liste des salariés et prestataires d’une société, la remise de données relatives à l’état civil, aux documents d’identité et aux titres de séjour ainsi que la remise de données relatives à la lecture automatisée de plaques d’immatriculation. 128. En troisième lieu, conformément à l’article 39-3 du code de procédure pénale, il revient au procureur de la République de contrôler la légalité des moyens mis en œuvre par les enquêteurs, la proportionnalité des actes d’investigation au regard de la nature et de la gravité des faits ainsi que l’orientation
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donnée à l’enquête. À cette fin, il est immédiatement avisé de la délivrance des réquisitions réalisées en application de ses instructions générales et peut ordonner que cette réquisition soit rapportée.129. Il résulte de ce qui précède que, au regard notamment de la nature des informations pouvant faire l’objet des réquisitions, les dispositions contestées ne remettent pas en cause la direction et le contrôle de la police judiciaire par l’autorité judiciaire et ne privent pas de garanties légales le droit au respect de la vie privée.130. Les griefs tirés de la méconnaissance de l’article 66 de la Constitution et du droit au respect de la vie privée doivent donc être écartés.131. Par conséquent, les quatrième à dixième alinéas de l’article 77-1-1 du code de procédure pénale, qui ne méconnaissent pas non plus les droits de la défense ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 25 :132. L’article 25 a notamment pour objet de prévoir que certains délits peuvent être sanctionnés d’une amende forfaitaire.133. Les députés requérants font valoir tout d’abord que la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle permet aux services de police de décider de l’application d’une sanction pénale sans en référer à l’autorité judiciaire et d’apprécier la culpabilité des personnes mises en cause sur le fondement de la seule constatation matérielle des faits. Il en résulterait une méconnaissance du principe de
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séparation des pouvoirs, du droit à la liberté et à la sûreté garanti par l’article 2 de la Déclaration de 1789 et de la présomption d’innocence. 134. Ils estiment ensuite que la contestation de l’amende forfaitaire délictuelle serait entravée par des délais trop brefs, l’obligation de consigner au préalable une somme équivalente à son montant et l’absence de notification de l’intégralité du procès-verbal de constat du délit. Il en résulterait une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif. Ils considèrent par ailleurs que, en ne permettant au juge que de relaxer la personne mise en cause ou de prononcer une amende au moins égale à celle de l’amende forfaitaire, ces dispositions porteraient atteinte aux droits de la défense et au droit à un procès équitable.135. Ils reprochent également à ces dispositions de méconnaître les principes d’individualisation des peines et d’égalité devant la loi en étendant l’application de l’amende forfaitaire délictuelle à certains délits présentant, selon eux, une faible gravité.136. Ils soutiennent enfin que, en étendant l’amende forfaitaire délictuelle au fait d’entraver ou de gêner la circulation et au fait de pénétrer ou de se maintenir dans l’enceinte d’un établissement scolaire, les dispositions méconnaîtraient le droit de manifester et la liberté d’expression. 137. En premier lieu, il résulte des articles 6 et 16 de la Déclaration de 1789 que, si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les
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faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent, c’est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant aux conditions d’extinction de l’action publique.138. La procédure de l’amende forfaitaire délictuelle a pour conséquence que, selon le choix de poursuite de l’infraction par le biais de cette procédure ou d’une autre voie de poursuite pouvant le cas échéant mener à une condamnation à une peine d’emprisonnement, l’action publique relative à la commission d’un délit sera éteinte ou non, par le seul paiement de l’amende, sans l’intervention d’une autorité juridictionnelle.139. D’une part, il découle du principe d’égalité devant la justice que, si les exigences d’une bonne administration de la justice et d’une répression effective des infractions sont susceptibles de justifier le recours à de tels modes d’extinction de l’action publique en dehors de toute décision juridictionnelle, ce n’est qu’à la condition de porter sur les délits punis d’une peine d’emprisonnement qui ne peut être supérieure à trois ans, dont les éléments constitutifs peuvent être aisément constatés, et de ne mettre en œuvre que des peines d’amendes de faible montant. 140. D’autre part, il découle du principe d’égalité devant la loi pénale que, en raison de l’application du mécanisme du plancher d’amende prévu à l’article 495-21 du code de procédure pénale, la procédure
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d’amende forfaitaire délictuelle ne saurait s’appliquer à des délits dont le montant de l’amende forfaitaire est supérieur à la moitié du plafond prévu en matière d'amendes forfaitaires délictuelles par le premier alinéa de l'article 495-17 du code de procédure pénale.141. En prévoyant l’application d’amendes forfaitaires dont le montant n’excède pas huit cents euros aux délits mentionnés aux paragraphes I à IX et XI de l’article 25, qui sont punis au maximum d’une peine d’emprisonnement de deux ans et dont les éléments constitutifs peuvent être aisément constatés, les dispositions contestées ne méconnaissent pas les principes d’égalité devant la justice et devant la loi pénale.142. En deuxième lieu, aux termes de l’article 11 de la Déclaration de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas- déterminés par la loi ». La liberté d’expression et de communication, dont découle le droit d’expression collective des idées et des opinions, est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés. Il s’ensuit que les atteintes portées à l’exercice de cette liberté et de ce droit doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi.143. L’article 431-22 du code pénal punit d’un an d’emprisonnement et
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de 7 500 euros d’amende le fait de pénétrer ou de se maintenir dans l’enceinte d’un établissement d’enseignement scolaire sans y être habilité ou y avoir été autorisé, dans le but de troubler la tranquillité ou le bon ordre de l’établissement. L’article L. 412-1 du code de la route sanctionne, quant à lui, de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende, le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle.144. L’application de l’amende forfaitaire délictuelle à ces deux délits n’est pas, par elle-même, de nature à mettre en cause la liberté d’expression et le droit d’expression collective des idées et des opinions.145. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de ces exigences constitutionnelles doit être écarté.146. En dernier lieu, les griefs tirés de la méconnaissance du principe de la séparation des pouvoirs, de la présomption d’innocence, des droits de la défense, du droit à un recours juridictionnel effectif, du droit à un procès équitable et du principe d’individualisation des peines, qui sont dirigés contre les dispositions déjà promulguées des articles 495-17 à 495-25 du code de procédure pénale instituant le régime juridique de l’amende forfaitaire délictuelle, et non contre les dispositions contestées de l’article 25 de la loi déférée, ne
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peuvent qu’être écartés.147. Au demeurant, le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision du 21 mars 2019 mentionnée ci-dessus, pour les motifs énoncés aux paragraphes 248, 249 et 255 à 263 et sous la réserve énoncée au paragraphe 258 de la même décision, que le recours à une amende forfaitaire délictuelle pour sanctionner certains délits, l’instauration d’un montant minimum de peine d’amende et les conditions de sa contestation devant le juge, ne méconnaissent pas les principes de séparation des pouvoirs et d’égalité devant la justice. 148. Il résulte de tout ce qui précède que les deux derniers alinéas de l’article L. 310-5 du code de commerce, les deux derniers alinéas des articles 313-5, 322-1 et 431-22 et le dernier alinéa de l’article 446-2 du code pénal, les deux derniers alinéas de l’article L. 2242-4 et le dernier alinéa des articles L. 3124-4, L. 3124-7, L. 3124-12 et L. 3315-4 du code des transports, les articles L. 3452-11, L. 4274-19, le paragraphe II de l’article L. 5242-6-6 du même code, les deux derniers alinéas du paragraphe I de l’article L. 215-2, les deux derniers alinéas de l’article L. 215-2-1 et le paragraphe IV de l’article L. 215-3 du code rural et de la pêche maritime, le paragraphe IV de l’article L. 318-3, les deux derniers alinéas de l’article L. 412-1 du code de la route, le dernier alinéa de l’article L. 317-8 du code de la sécurité intérieure, le dernier alinéa des articles L. 332-3 et L. 332-10 du code du sport, le paragraphe IV de
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l’article L. 428-5 du code de l’environnement et le paragraphe XI de l’article 25 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas non plus le droit à la sûreté ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 27 :149. L’article 27 insère un article L. 742-2-1 au sein du code de la sécurité intérieure afin de prévoir que, dans certaines situations, le représentant de l’État dans le département peut être autorisé à diriger l’action de l’ensemble des services déconcentrés et des établissements publics de l’État. 150. Les députés requérants font valoir que, faute de limiter la durée durant laquelle le préfet est autorisé à diriger l’action de ces services et établissements, les dispositions contestées seraient entachées d’incompétence négative. Ils font également valoir que ces dispositions ne définiraient pas les décisions que le préfet serait autorisé à prendre dans ce cadre pour « assurer le rétablissement de l’ordre public ». Il en résulterait une méconnaissance du principe de clarté de la loi.151. L’article 34 de la Constitution dispose : « La loi fixe les règles concernant ... les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ». 152. Les dispositions contestées prévoient que, lorsque surviennent certains événements, le représentant de l’État dans le département du siège de la zone de défense et de sécurité peut autoriser le représentant de l’État dans le département à
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diriger l’action de l’ensemble des services et des établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial, qui sont alors placés pour emploi sous son autorité. La décision du représentant de l’État dans le département du siège de la zone de défense et de sécurité peut être renouvelée par période d’un mois au plus, si les conditions l’ayant motivée continuent d’être réunies. Il est mis fin sans délai à la mesure dès que les circonstances qui l’ont justifiée ont cessé.153. En premier lieu, les dispositions contestées se bornent à déterminer l’organisation des services déconcentrés et établissement publics de l’État ayant un champ d’action territorial lorsque surviennent des événements de nature à entraîner un danger grave et imminent pour la sécurité, l’ordre ou la santé publics, la préservation de l’environnement, l’approvisionnement en biens de première nécessité ou la satisfaction des besoins prioritaires de la population.154. En second lieu, dans ce cas, le préfet de département est autorisé à mettre en œuvre les actions de secours définies à l’article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure et à prendre les décisions visant à assurer le rétablissement de l’ordre public. En faisant référence à la notion de « rétablissement de l’ordre public », qui n’est pas imprécise, les dispositions contestées n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre au préfet de département de prendre d’autres mesures que celles qu’il peut prendre, sous le contrôle du juge, dans
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l’exercice de son pouvoir de police.155. Dès lors, le grief tiré de l’incompétence négative du législateur ne peut qu’être écarté.156. Il résulte de ce qui précède que l’article L. 742-2-1 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution. - Sur la place d’autres dispositions dans la loi déférée :157. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions introduites en méconnaissance de son article 45. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.158. L’article 26 supprime l’exigence de réitération ou de formalisation des menaces de mort pour caractériser le délit prévu à l’article 222-17 du code pénal.159. Introduites en première lecture, les dispositions de l’article 26 ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 14 du projet de loi initial qui prévoyait d’étendre la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle aux délits punis d’un an d’emprisonnement. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat.160. Dès lors, sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de l’article 26 aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adopté selon une procédure contraire à la
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Constitution, il lui est donc contraire.- Sur les autres dispositions :161. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s’est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la précédente décision.