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Décision n° 89-269 (DC) du 1990-01-22 — Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé 
Solution : Non conformité partielle
1. Considérant que la conformité à la Constitution de la loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé est contestée en raison des conditions de son adoption par l'Assemblée nationale, qui seraient contraires à l'article 49 de la Constitution, de l'insertion par voie d'amendement de certains de ses articles et du contenu de l'article 17 ;- SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DE L'ENSEMBLE DE LA LOI :2. Considérant que les députés auteurs de la première saisine et les signataires de la deuxième saisine contestent la régularité de la procédure d'adoption de la loi ; qu'ils relèvent que le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé a été adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après recours à la procédure d'engagement de responsabilité sur un texte prévue par l'article 49, alinéa 3, de la Constitution ; qu'en l'absence du Premier ministre c'est un membre du Gouvernement qui a engagé la responsabilité de celui-ci lors de la deuxième séance du 15 décembre 1989 ; qu'ils soutiennent que cette procédure est irrégulière au motif que le Premier ministre a seul le pouvoir d'engager la responsabilité du Gouvernement qu'il dirige ; que, s'il est vrai que Monsieur JOSPIN a été désigné pour assurer l'intérim des fonctions du Premier ministre, le décret l'y habilitant était inopposable aux députés car il n'est entré en vigueur, conformément au décret du 5 novembre 1870, qu'un jour franc après sa
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publication, c'est-à-dire en l'occurrence le 16 décembre 1989 ; qu'il est soutenu, en outre, que les conditions dans lesquelles a été mis en oeuvre l'article 49, alinéa 3, de la Constitution sont contraires tant à l'esprit de ce texte qu'à l'usage parlementaire ;. En ce qui concerne la mise en oeuvre de l'article 49 de la Constitution :3. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution "le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, le texte est condidéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent." ;4. Considérant que l'exercice de la prérogative conférée au Premier ministre par le troisième alinéa de l'article 49 n'est soumis à aucune condition autre que celles résultant de ce texte ;5. Considérant que dans la mesure où le Conseil des ministres avait délibéré au cours de sa réunion du 15 novembre 1989 sur l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, les conditions posées par la Constitution pour la mise en œuvre, à propos de l'examen de ce dernier texte, de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution se trouvaient réunies ;. En ce qui concerne l'intérim du Premier ministre :6. Considérant qu'en
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conférant, par décret en date du 14 décembre 1989, à Monsieur Lionel JOSPIN, ministre d'État, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports la charge d'assurer l'intérim de Monsieur Michel ROCARD, Premier ministre, pendant l'absence de ce dernier, le Président de la République a, ainsi que l'y habilite l'article 5 de la Constitution, pris les dispositions nécessaires pour assurer la continuité de l'action gouvernementale ; que, sur le même fondement et pour des motifs analogues, le décret individuel chargeant un ministre de l'intérim du Premier ministre produit effet immédiatement sans attendre sa publication au Journal officiel ; que Monsieur JOSPIN possédait l'intégralité des pouvoirs attachés à la fonction qui lui était confiée à titre intérimaire ; qu'il avait, par suite, compétence pour engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte, en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution ;7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la violation de l'article 49 de la Constitution doit être écarté ;- SUR LES CONDITIONS D'INSERTION, SOUS FORME D'AMENDEMENTS, DE L'ARTICLE 17 ET DES ARTICLES 34 A 49 :8. Considérant qu'il est soutenu que plusieurs articles de la loi déférée ont été adoptés dans des conditions non conformes à la Constitution ;9. Considérant que les critiques portent tout d'abord sur l'article 17 ; que les députés auteurs de la première saisine, tout comme les sénateurs auteurs de la
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troisième saisine, font valoir que l'article 17 tire son origine d'un amendement adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale après l'échec de la commission mixte paritaire qui excède par son objet et sa portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement en vertu des dispositions combinées des articles 39 et 44 de la Constitution ; que l'adoption de l'amendement dont est issu l'article 17 est critiquée, de surcroît, par les sénateurs auteurs de la troisième saisine, au regard de l'article 45 de la Constitution ;10. Considérant que les députés auteurs de la première saisine relèvent également qu'excèdent par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement les dispositions des articles 34 à 49 qui concernent la protection des personnes qui se prêtent à des recherches biomédicales ;11. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit
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d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;12. Considérant que l'amendement qui est à l'origine de l'article 17 a pour objet de modifier les dispositions du premier alinéa de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale qui sont relatives à la définition des rapports entre les caisses primaires d'assurance maladie et les médecins et d'en tirer les conséquences sur le libellé du deuxième alinéa de l'article L. 162-5 et des articles L. 162-6, L. 162-7 et L. 162-8 du même code ; que l'amendement dont est issu l'article 34 soumet les médicaments utilisés pour des préparations magistrales aux mêmes procédures de contrôle que les spécialités pharmaceutiques ; que les amendements qui sont à l'origine des articles 35 à 49 ne font que modifier et compléter sur des points limités certaines des dispositions de la loi n° 88-1138 du 20 décembre 1988 relative à la protection des personnes qui se prêtent à des recherches biomédicales ;13. Considérant que ces diverses dispositions ne sont pas sans lien avec le texte en discussion ; que, tant par leur objet, qui est étroitement spécifié, que par leur portée, elles n'ont pas dépassé les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ;14. Considérant, dans ces conditions, qu'il convient d'écarter les moyens tirés de la méconnaissance tant de l'article 45 de la Constitution que des dispositions combinées des articles 39 et 44 ;- SUR L'ARTICLE 17 RELATIF AUX RAPPORTS ENTRE LES MEDECINS ET LES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE
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:15. Considérant que l'article 17 de la loi comporte deux paragraphes ; que le paragraphe I, qui modifie le premier alinéa de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, dispose que : "Les rapports entre les caisses d'assurance maladie et les médecins sont définis par des conventions nationales conclues séparément pour les médecins généralistes et les médecins spécialistes, par la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives pour l'ensemble du territoire de médecins généralistes ou de médecins spécialistes ou par une convention nationale conclue par la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et au moins une organisation syndicale représentative pour l'ensemble du territoire de médecins généralistes et une organisation syndicale représentative pour l'ensemble du territoire de médecins spécialistes" ; que le paragraphe II de l'article 17 apporte au deuxième alinéa de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale ainsi qu'aux articles L. 162-6, L. 162-7 et L. 162-8 de ce code des modifications destinées à substituer au concept de convention unique la notion de pluralité de conventions ;16. Considérant que les députés auteurs de la première saisine estiment que la possibilité d'organiser par des conventions distinctes les rapports entre les caisses primaires d'assurance maladie et les médecins spécialistes, d'une part, généralistes, d'autre part, implique que
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les modalités de remboursement des soins dispensés aux assurés sociaux soient différentes selon que le médecin auquel ils s'adressent relève de l'une ou l'autre convention ; qu'il s'ensuit, d'après eux, que se trouvent par là même violés le principe d'égalité, le principe du libre choix du médecin, le principe de l'unité de la profession médicale ainsi que la liberté d'exercice de cette profession ; qu'en tout état de cause, le législateur a méconnu l'étendue de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ainsi que les dispositions de son article 21 relatives à l'exercice du pouvoir réglementaire national par le Premier ministre ;. En ce qui concerne les moyens tirés de la violation des règles de compétence :17. Considérant qu'il est soutenu qu'en se bornant à renvoyer à des conventions la définition des rapports entre les médecins et les caisses primaires d'assurance maladie le législateur a méconnu sa propre compétence ; qu'à supposer même qu'elles apparaissent conformes à l'article 34 de la Constitution, les dispositions nouvelles de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, rapprochées de l'article L. 162-6 de ce code, sont en contradiction avec les deux premiers alinéas de l'article 21 de la Constitution qui confèrent au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs du Président de la République, l'exercice du pouvoir réglementaire national ;18. Considérant que cette argumentation doit être examinée en fonction tant du contenu propre de l'article
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L. 162-5 du code de la sécurité sociale que des autres dispositions de ce code qui définissent les rapports des médecins et des organismes de sécurité sociale ;19. Considérant qu'en vertu de l'article L. 162-6, tel qu'il est modifié par l'article 17-II de la loi, la ou les conventions prévues à l'article L. 162-5 ont pour objet de déterminer les obligations des caisses primaires d'assurance maladie et des médecins et de fixer les tarifs, honoraires et frais accessoires dus aux médecins par les assurés sociaux en dehors des cas de dépassement autorisés par la ou les conventions ; qu'une convention n'entre en vigueur, lors de sa conclusion ou lors d'une tacite reconduction, qu'après approbation par les ministres compétents ; que, selon l'article L. 162-8, dans sa rédaction modifiée par le paragraphe II de l'article 17, "pour les médecins non régis par la ou les conventions nationales, ou, à défaut de convention nationale, les tarifs servant de base au remboursement des honoraires sont fixés par arrêté interministériel" ;- Quant au moyen tiré de la violation de l'article 34 :20. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, "la loi détermine les principes fondamentaux : … de la sécurité sociale" ; qu'au nombre des principes fondamentaux relevant de la compétence du législateur figure celui d'après lequel le tarif des honoraires médicaux pour les soins délivrés aux assurés sociaux est fixé par voie de convention passée avec les praticiens ou leurs organisations
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représentatives ou, à défaut, par voie d'autorité ; qu'en revanche, ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire la détermination des modalités de mise en œuvre des principes fondamentaux posés par le législateur ; qu'il suit de là que l'article 17 de la loi déférée ne méconnaît pas les dispositions de l'article 34 de la Constitution ;- Quant au moyen tiré de la violation de l'article 21 :21. Considérant qu'en vertu de l'article 21 de la Constitution le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire ; qu'il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres ;22. Considérant que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant la mise en œuvre des principes posés par la loi, dès lors que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ;23. Considérant que l'entrée en vigueur de l'une ou l'autre des conventions prévues par l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale est subordonnée à son approbation par l'autorité ministérielle ; que cette approbation a pour effet de conférer un caractère réglementaire aux stipulations de la convention qui entrent dans le champ des prévisions de l'article L.162-6 du code précité ; que ce mécanisme de mise en œuvre des principes posés par la loi, dont la sphère
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d'application et la portée sont étroitement circonscrites, n'est pas contraire à l'article 21 de la Constitution ;. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe d'égalité tel qu'il est défini par le Préambule de la Constitution de 1946 :24. Considérant que, dans leur mémoire ampliatif, les auteurs de la première saisine se réfèrent aux dispositions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 en vertu desquelles la nation "garantit à tous… la protection de la santé" ; qu'ils analysent cette disposition comme une affirmation spécifique du principe d'égalité qui commande que le remboursement aux assurés sociaux d'une partie des honoraires versés aux médecins soit effectué dans le même cadre juridique pour tous les assurés et tous les actes médicaux concernés ; qu'ils soutiennent que la réalisation de cet objectif serait nécessairement affectée par la possibilité nouvelle de conventions distinctes ;25. Considérant qu'en vertu du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, la nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs." ;26. Considérant qu'il incombe au législateur comme à l'autorité réglementaire, selon leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes posés par le onzième alinéa du Préambule, leurs modalités concrètes
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d'application ; qu'il leur appartient en particulier de fixer des règles appropriées tendant à la réalisation de l'objectif défini par le Préambule ; qu'à cet égard, le recours à une convention pour régir les rapports entre les caisses primaires d'assurance maladie et les médecins vise à diminuer la part des honoraires médicaux qui restera, en définitive, à la charge des assurés sociaux et, en conséquence, à permettre l'application effective du principe posé par les dispositions précitées du Préambule ; que la possibilité d'organiser par des conventions distinctes les rapports entre les caisses primaires d'assurance maladie et respectivement les médecins généralistes et les médecins spécialistes a pour dessein de rendre plus aisée la conclusion de telles conventions ; que, dans ces conditions, il ne saurait être fait grief à l'article 17 de la loi de méconnaître les dispositions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe du libre choix du médecin par le malade :27. Considérant que, selon les députés auteurs de la première saisine, le principe du libre choix du médecin par le malade a valeur constitutionnelle, de même que son corollaire la liberté de prescription du médecin ; qu'ils font valoir que la dualité des conventions affectera ces principes en ce qu'elle créera une discrimination financière qui dissuadera "les assurés de choisir l'une des catégories de médecins concernée par l'une ou
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l'autre convention" et influera sur la liberté de prescription des médecins généralistes ;28. Considérant que l'article 17 de la loi ne méconnaît en rien les principes invoqués ; qu'au surplus, demeure en vigueur l'article L. 162-2 du code de la sécurité sociale qui se réfère à des principes déontologiques fondamentaux et notamment au libre choix du médecin par le malade et à la liberté de prescription du médecin ;29. Considérant, dans ces conditions, et sans même qu'il soit besoin de déterminer si les principes en cause ont valeur constitutionnelle, que le moyen invoqué manque en fait ;. En ce qui concerne les moyens relatifs à l'unité de la profession médicale et au libre exercice de cette profession :30. Considérant que l'article 17 de la loi n'affecte par lui-même ni le libre choix du médecin par le malade, ni la liberté de prescription du médecin ; qu'au demeurant, ces principes déontologiques sont rappelés par les dispositions, qui restent inchangées, de l'article L. 162-2 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, le moyen tiré de l'atteinte au libre exercice de la profession médicale doit, en tout état de cause, être écarté ; qu'il en va de même du moyen tiré de l'allégation d'"unité du corps médical" ;31. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 17 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 24 RELATIF A L'ALLOCATION SUPPLEMENTAIRE DU FONDS NATIONAL DE SOLIDARITE :32. Considérant que l'article 24 de la loi
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confère à l'article L. 815-5 du code de la sécurité sociale une nouvelle rédaction aux termes de laquelle "l'allocation supplémentaire n'est due aux étrangers qu'en application des règlements communautaires ou de conventions internationales de réciprocité" ;33. Considérant que le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques à la condition de respecter les engagements internationaux souscrits par la France et les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ;34. Considérant que l'allocation supplémentaire du fonds national de solidarité est accordée à des personnes âgées, notamment à celles devenues inaptes au travail, dans le cas où elles ne disposeraient pas d'un montant de ressources, quelle qu'en soit l'origine, leur assurant un minimum vital ; que l'octroi de cette allocation est subordonné à un délai de résidence sur le territoire français ;35. Considérant que l'exclusion des étrangers résidant régulièrement en France du bénéfice de l'allocation supplémentaire, dès lors qu'ils ne peuvent se prévaloir d'engagements internationaux ou de règlements pris sur leur fondement, méconnaît le principe constitutionnel d'égalité ;36. Considérant qu'il suit de là que l'article 24 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 27 RELATIF A LA TARIFICATION APPLICABLE DANS LES UNITES ET LES CENTRES DE LONG SEJOUR :37. Considérant que
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l'article 27 comporte quatre paragraphes ; que le paragraphe I vise à régulariser le régime de tarification des services de long séjour compte tenu de l'absence d'intervention du décret en Conseil d'État prévu par le deuxième alinéa de l'article 52-1 ajouté à la loi n° 70-1318 du 31 décembre 1970 par l'article 8 de la loi n° 78-11 du 4 janvier 1978 ; que le paragraphe II dispose que l'élément de tarification qui est relatif aux prestations de soins est fixé dans la limite d'un plafond ; que le paragraphe III précise le domaine d'intervention du décret en Conseil d'État mentionné à l'article 52-1 de la loi du 31 décembre 1970 modifiée ; que selon le paragraphe IV : "les dispositions prévues aux paragraphes II et III du présent article sont applicables au plus tard jusqu'à l'entrée en vigueur de la réforme des conditions de prise en charge des personnes âgées dépendantes dont le Parlement sera saisi avant le 31 décembre 1990" ;38. Considérant que la référence faite par ces dispositions à une réforme législative "dont le Parlement sera saisi avant le 31 décembre 1990" a le caractère d'une injonction adressée au Gouvernement de déposer un projet de loi ; qu'une telle disposition ne trouve de base juridique ni dans l'article 34, ni dans aucune des autres dispositions de la Constitution ;39. Considérant qu'il suit de là qu'il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution, dans le texte du paragraphe IV de l'article 27, les mots "dont le Parlement sera saisi avant le 31