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Décision n° 2015-712 (DC) du 2015-06-11 — Résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace 
Solution : Non conformité partielle - réserve
vue de sa gestion sous forme d'association, présidée par le président du groupe et composée des sénateurs qui y ont adhéré et de ceux qui y sont apparentés ou rattachés administrativement » ; que, d'autre part, le paragraphe II de l'article 2 complète l'alinéa 4 de l'article 6 du règlement par une phrase prévoyant que la « réunion administrative », laquelle comprend les sénateurs qui ne sont ni inscrits, ni apparentés, ni rattachés administrativement à un groupe, « est constituée en vue de sa gestion sous forme d'association, présidée par son délégué et composée des sénateurs qui la forment » ; que les paragraphes I et II de l'article 2 de la résolution se limitent à prévoir que les groupes parlementaires et la « réunion administrative » se constituent et se déclarent dans les formes prévues par l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 susvisée pour les associations déclarées ; que ces obligations n'emportent aucun contrôle sur la constitution des groupes parlementaires ou de la « réunion administrative » ; que les dispositions de l'article 2 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 6 DE LA RÉSOLUTION :11. Considérant que l'article 6 de la résolution donne une nouvelle rédaction à l'alinéa 1 de l'article 28 ter du règlement relatif aux modalités d'examen par les commissions des projets et propositions de loi ; qu'il précise les conditions de dépôt et d'examen des amendements en commission ; qu'ainsi, il dispose que les amendements, autres
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que ceux du Gouvernement, doivent être déposés au plus tard l'avant-veille de la réunion d'examen du texte par la commission saisie au fond ; que ce délai, qui n'est pas applicable aux sous-amendements, peut être rouvert par le président de ladite commission ; que, par ailleurs, l'alinéa 1 de l'article 28 ter détermine les modalités d'examen de la recevabilité financière des amendements déposés en commission ; qu'il prévoit un examen systématique et préalable de cette recevabilité par le président de la commission saisie au fond, éventuellement après consultation du président de la commission des finances ; que les amendements déclarés irrecevables ne sont pas mis en distribution ;12. Considérant, en premier lieu, que la faculté reconnue au président de la commission saisie au fond de fixer un autre délai pour le dépôt des amendements doit permettre de garantir le caractère effectif de l'exercice du droit d'amendement conféré aux membres du Parlement par l'article 44 de la Constitution ; qu'il appartiendra au président de la commission de concilier cette exigence avec les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ;13. Considérant, en second lieu, que le respect de l'article 40 de la Constitution exige qu'il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des amendements formulés par les sénateurs et cela antérieurement à l'annonce de leur dépôt et par suite avant qu'ils ne puissent être publiés, distribués et mis en
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discussion, afin que seul soit accepté le dépôt des amendements qui, à l'issue de cet examen, n'auront pas été déclarés irrecevables ; qu'il impose également que l'irrecevabilité financière des amendements et des propositions de loi puisse être soulevée à tout moment ;14. Considérant que les dispositions de l'alinéa 1 de l'article 28 ter ne sauraient avoir pour objet ou pour effet de faire obstacle à ce que l'irrecevabilité financière des amendements et des propositions de loi puisse être soulevée à tout moment lors de leur examen en commission ;15. Considérant que, sous les réserves énoncées aux considérants 12 et 14, les dispositions de l'article 6 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 7 DE LA RÉSOLUTION :16. Considérant que l'article 7 de la résolution insère un alinéa 2 bis à l'article 28 ter du règlement relatif aux modalités d'examen par les commissions des projets et propositions de loi ; qu'il prévoit que l'avis rendu par le Conseil d'État sur une proposition de loi est annexé au rapport de la commission sauf si l'auteur de la proposition de loi s'y oppose ;17. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution : « Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose » ; 18.  Considérant que les modalités de
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communication de l'avis rendu par le Conseil d'État sur une proposition de loi sont, dans leur ensemble, au nombre des conditions que la loi doit fixer en vertu du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution ; que, par suite, les dispositions de l'article 7 de la résolution, qui relèvent du domaine de la loi, sont contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 9 DE LA RÉSOLUTION :19. Considérant que l'article 9 de la résolution modifie l'article 29 ter du règlement, relatif à l'organisation de la discussion générale des textes soumis au Sénat et des débats inscrits à son ordre du jour ; 20. Considérant que le 1° de l'article 9 insère dans l'article 29 ter du règlement un alinéa 2 bis permettant à la Conférence des présidents de décider qu'un seul orateur par groupe et un seul sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe interviendront dans la discussion générale ; qu'il prévoit que, dans ce cas, les temps de parole de chacun des orateurs sont déterminés par la Conférence des présidents ;21. Considérant que les temps de parole de chacun des orateurs déterminés par la Conférence des présidents à l'occasion de la mise en œuvre de l'alinéa 2 bis de l'article 29 ter du règlement ne sauraient être fixés de telle manière qu'ils privent d'effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ; que sous cette réserve, les dispositions du 1° de l'article 9 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ; 22. Considérant que le 2° de l'article 9
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modifie les dispositions de l'alinéa 3 de l'article 29 ter du règlement relatives à la durée de la discussion générale à défaut de décision de la Conférence des Présidents ; qu'il prévoit de fixer à une heure la durée de cette discussion, ce temps étant réparti à la proportionnelle avec un temps minimum identique de cinq minutes pour chaque groupe et de trois minutes pour les sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe ; que les dispositions du 2° de l'article 9 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 10 DE LA RÉSOLUTION :. En ce qui concerne les temps de parole en séance :23. Considérant que le paragraphe I de l'article 10 de la résolution crée un nouveau chapitre V bis comprenant un article 31 bis, relatif au temps de parole en séance publique ; que ce nouvel article 31 bis prévoit qu'à défaut de dispositions spécifiques du règlement et à l'exclusion des interventions dans les débats organisés par la Conférence des présidents, la durée d'intervention d'un  sénateur en séance ne peut excéder deux minutes et demie ;24. Considérant que le paragraphe II de l'article 10 de la résolution prévoit de réduire à dix minutes chacune des durées d'intervention prévues par des articles du règlement qui étaient auparavant fixées à vingt minutes ou à quinze minutes et de réduire à deux minutes et demie chacune des durées d'intervention prévues par des articles du règlement qui étaient auparavant fixées à cinq minutes ou à trois minutes ; que sont
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ainsi modifiées par les dispositions du paragraphe II de l'article 10 de la résolution les articles 3,16, 33, 36, 37, 42, 43, 44, 45, 47 quinquies, 47 sexies, 48, 49, 73 sexies, 78, 80, 82 et 89 bis du règlement ; 25. Considérant que le paragraphe V et le 3° du paragraphe VI de l'article 10 de la résolution modifient respectivement l'article 44 et l'article 49 du règlement afin d'imposer au rapporteur un temps de deux minutes et demie pour exprimer l'avis de la commission, d'une part, sur les exceptions, questions, motions ou demandes de priorité, d'autre part, sur chaque amendement ; 26. Considérant qu'il appartiendra au président de séance d'appliquer ces différentes limitations du temps de parole en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ;27. Considérant que sous la réserve énoncée au considérant précédent, les dispositions des paragraphes I, II et V et du 3° du paragraphe VI de l'article 10 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;. En ce qui concerne les interventions d'orateurs d'opinion contraire :28. Considérant que le 1° du paragraphe IV de l'article 10 de la résolution modifie l'article 42 du règlement afin de supprimer l'octroi de la parole à un « orateur contre » sur chaque amendement lorsque le Gouvernement demande, en application de l'article  44 de la Constitution, au Sénat de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou
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acceptés par le Gouvernement ; que cette disposition, qui ne peut avoir pour effet de faire obstacle aux explications de vote sur l'ensemble des dispositions faisant l'objet du vote bloqué, ne méconnaît pas les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ; qu'elle n'est pas contraire à la Constitution ;29. Considérant que les 1° et 2° du paragraphe VI de l'article 10 de la résolution modifient l'article 49 du règlement, afin de supprimer l'octroi de la parole à un « orateur contre » sur chaque amendement ; qu'en supprimant le droit de réplique d'un « orateur contre » sur chaque amendement alors que, dans le même temps, demeurent applicables les dispositions relatives aux explications de vote sur chaque amendement, les dispositions des 1° et 2° du paragraphe VI de l'article 10 de la résolution ne méconnaissent pas les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;. En ce qui concerne la fixation du temps de discussion par la Conférence des présidents :30. Considérant que les 2° et 3° du paragraphe IV de l'article 10 de la résolution, qui complètent l'article 42 du règlement, permettent à la Conférence des présidents, respectivement pour les prises de parole et les explications de vote sur chaque article et pour les explications de vote sur l'ensemble, d'attribuer aux groupes et aux sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe « soit un temps forfaitaire soit un temps minimal et un temps à la
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proportionnelle » ; qu'ils lui permettent également de prévoir l'intervention, pour des temps qu'elle détermine, d'un seul orateur par groupe et d'un seul sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe ; que les temps de parole ainsi déterminés par la Conférence des présidents ne sauraient être fixés de telle manière qu'ils privent d'effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ; que sous cette réserve, les dispositions des 2° et 3° du paragraphe IV de l'article 10 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;31. Considérant que les autres dispositions de l'article 10 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 11 :32. Considérant que l'article 11 de la résolution modifie la rédaction de l'article 38 du règlement relatif à la clôture de la discussion ; qu'il prévoit que dans la discussion générale d'un texte, sur l'ensemble d'un article ou dans les explications de vote sur un amendement, un article ou l'ensemble du texte, après qu'au moins deux orateurs d'avis contraires sont intervenus, le président, un président de groupe ou le président de la commission saisie au fond peut proposer la clôture de ladite discussion ; que la parole est donnée sur cette proposition, à sa demande, pour une durée n'excédant pas deux minutes et demie, à un orateur par groupe et un sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe, avant que le Sénat soit consulté sur la proposition de clôture ; qu'il appartiendra au président
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de séance d'appliquer ces limitations du temps de parole en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ; que, sous cette réserve, les dispositions de l'article 11 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;  - SUR LE PARAGRAPHE I DE L'ARTICLE 13 :33. Considérant que le paragraphe I de l'article 13 de la résolution prévoit, jusqu'au prochain renouvellement sénatorial, une nouvelle rédaction du chapitre VII bis du règlement, comprenant un unique article 47 ter ; qu'il en résulte qu'à défaut d'une nouvelle modification du règlement d'ici le 1er octobre 2017, les dispositions du chapitre VII bis du règlement dans leur rédaction antérieure à la présente résolution seront à nouveau en vigueur ;34. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, le droit d'amendement des membres du Parlement et du Gouvernement « s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique » ; qu'aux termes de l'article 16 de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée : « Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure d'examen simplifiée d'un texte et si la mise en œuvre de cette procédure ne fait pas l'objet d'une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en
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séance » ;35. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'alinéa 1 du nouvel article 47 ter, à la demande du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, d'un président de groupe ou du Gouvernement, la Conférence des présidents peut décider que le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement s'exerce uniquement en commission, dans les conditions mentionnées aux alinéas 1 et 2 de l'article 28 ter du règlement ; qu'il en résulte que cette procédure d'examen en commission ne peut être mise en œuvre que pour les textes autres que les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, auxquels les conditions de l'article 28 ter du règlement ne sont pas applicables ; qu'il en résulte également que les amendements déposés en commission feront l'objet d'un examen systématique de leur recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution, conformément à l'alinéa 1 de l'article 28 ter dans sa rédaction résultant de l'article 6 de la résolution et sous la réserve énoncée au considérant 14 ;36. Considérant, en deuxième lieu, que l'alinéa 2 du nouvel article 47 ter prévoit un droit d'opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou d'un président de groupe à la mise en œuvre de cette procédure d'examen en commission ; que l'alinéa 10 du même article leur permet également de demander le retour à la procédure normale d'examen du texte au plus tard dans les trois jours
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suivant la publication du rapport de la commission ; que les exigences de l'article 16 de la loi organique du 15 avril 2009 sont ainsi satisfaites ;37. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'alinéa 3 du nouvel article 47 ter, la Conférence des présidents fixe la date de la réunion de commission consacrée à l'examen des amendements et le délai limite pour leur dépôt ; que ces dispositions ont seulement pour objet de déroger à celles des dispositions de l'alinéa 1 de l'article 28 ter qui prévoient les règles de fixation du délai limite de dépôt des amendements en commission et non à celles des dispositions de l'article 28 ter qui précisent quels sont les amendements auxquels est applicable le délai limite de dépôt ; que, par suite, le délai limite de dépôt des amendements fixé par la Conférence des présidents n'est applicable ni aux amendements du Gouvernement ni aux sous-amendements ;38. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'alinéa 5 du nouvel article 47 ter, le Gouvernement et les signataires des amendements peuvent participer à l'ensemble de la réunion de la commission, laquelle est publique ; qu'en vertu des alinéas 6 et 7, au cours de cette procédure, les règles du débat en séance sont applicables en commission et la commission statue sur l'ensemble du texte ; qu'il appartiendra au président de la commission d'appliquer les différentes limitations du temps de parole en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat
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parlementaire ; 39. Considérant, en cinquième lieu, qu'en vertu de l'alinéa 9 du nouvel article 47 ter, les motions mentionnées à l'article 44 du règlement ne peuvent être présentées au cours de cette procédure d'examen en commission, sauf l'exception d'irrecevabilité ; que cette dérogation relative au dépôt et à la discussion de l'exception d'irrecevabilité préserve la possibilité effective, pour les sénateurs, de contester la conformité à la Constitution des dispositions d'un texte soumis à la procédure d'examen en commission ; 40. Considérant, en sixième lieu, qu'en vertu de l'alinéa 11 du nouvel article 47 ter, lors de la séance publique où est examiné le texte adopté par la commission, seuls peuvent intervenir le Gouvernement, les rapporteurs des commissions pendant dix minutes et, pour explication de vote, un représentant par groupe pendant sept minutes et un sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe pendant trois minutes ; que le texte adopté par la commission est ensuite mis aux voix ; que, sous la réserve énoncée au considérant 26, les dispositions de l'alinéa 11 du nouvel article 47 ter ne sont pas contraires à la Constitution ;41. Considérant que, sous les réserves énoncées aux considérants 35, 38 et 40, les dispositions du paragraphe I de l'article 13 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 16 :42. Considérant que l'article 16 de la résolution modifie les dispositions du chapitre XVII du règlement ; que le 1° de cet
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article modifie l'intitulé de ce chapitre ; que le 2° de cet article insère dans ce chapitre trois articles 99 bis, 99 ter et 99 quater, qui sont relatifs à la déontologie des sénateurs ;43. Considérant que l'article 4 quater de l'ordonnance du 17 novembre 1958 susvisée dispose que : « Le bureau de chaque assemblée, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d'intérêts. Il veille à leur respect et en contrôle la mise en œuvre » ;44. Considérant que l'article 99 bis du règlement prévoit que le comité de déontologie parlementaire assiste le Président et le Bureau du Sénat dans la prévention et le traitement des conflits d'intérêt des sénateurs ainsi que sur toute question d'éthique concernant les conditions d'exercice du mandat des sénateurs et le fonctionnement du Sénat ;45. Considérant que l'article 99 ter du règlement détermine les sanctions disciplinaires applicables en cas de manquement des sénateurs à leurs obligations en matière de conflit d'intérêts, la liste de ces manquements, les effets susceptibles de s'attacher au prononcé des sanctions et les conditions dans lesquelles celles-ci sont prononcées  ; que l'alinéa 1 de l'article 99 ter énumère la liste des manquements des sénateurs à leurs obligations en matière de conflit d'intérêts susceptibles d'être sanctionnés et prévoit que ces manquements sont passibles de la censure ou de la censure avec exclusion