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Décision n° 2015-727 (DC) du 2016-01-21 — Loi de modernisation de notre système de santé 
Solution : Non conformité partielle
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu la convention unique sur les stupéfiants du 31 mars 1961 telle que modifiée par le protocole du 25 mars 1972 ; Vu la convention sur les substances psychotropes du 21 février 1971 ; Vu la convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes du 20 décembre 1988 ;Vu la directive n° 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive n° 2001/37/CE ;Vu le code de l'action sociale et des familles ;Vu le code général des impôts ;Vu le code des juridictions financières ;Vu le code de la santé publique ;Vu le code de la sécurité sociale ;Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ; Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 11 janvier 2016 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant modernisation de notre système de santé ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 27, 83, 99, 107 et 111 ; que les députés requérants contestent également la conformité à la Constitution de ses articles 22, 23, 41, 43, 109, 143, 155 et 178 ; que les sénateurs requérants contestent la conformité à la Constitution de ses articles 82 et 184 ; - SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 22 :2. Considérant que le paragraphe I de l'article 22 modifie le chapitre Ier du titre Ier du livre V de la troisième partie du code de la santé publique, consacré à la lutte contre le tabagisme, afin d'y introduire un nouvel article L. 3511-2-3 relatif à l'interdiction de la vente, de la distribution ou de l'offre à titre gratuit de cigarettes et de tabac à rouler contenant des arômes, ou dont un composant contient des arômes, ou contenant tout dispositif technique modifiant l'odeur, le goût ou l'intensité de combustion, ou comprenant certains additifs ; que le paragraphe II de l'article 22 prévoit une entrée en vigueur des dispositions de son paragraphe I à compter du 20 mai 2016, à l'exception des dispositions du 1° de l'article L. 3511-2-3 interdisant la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de cigarettes et de tabac à rouler contenant des arômes, dont l'entrée en vigueur est fixée au 20 mai 2020 pour les produits du tabac contenant un arôme
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clairement identifiable dont le volume des ventes représente, au sein de l'Union européenne, à la date du 20 mai 2016, au moins 3 % d'une catégorie de produits du tabac déterminée ;3. Considérant que, selon les députés requérants, en prévoyant l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'interdiction de la vente, de la distribution ou de l'offre de cigarettes ou tabac à rouler aromatisés au moyen de capsules le 20 mai 2016 et non le 20 mai 2020, le législateur a adopté des dispositions manifestement incompatibles avec la directive 2014/40/UE susvisée que la loi a pour objet de transposer ;4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 » ; qu'ainsi, la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle ;5. Considérant qu'il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller au respect de cette exigence ; que, toutefois, le contrôle qu'il exerce à cet effet est soumis à une double limite ; qu'en premier lieu, la
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transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ; qu'en second lieu, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; qu'en conséquence, il ne saurait déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer ; qu'en tout état de cause, il appartient aux juridictions administratives et judiciaires d'exercer le contrôle de compatibilité de la loi au regard des engagements européens de la France et, le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel ;6. Considérant que la directive 2014/40/UE prévoit au 1 de son article 7 l'interdiction de « la mise sur le marché de produits du tabac contenant un arôme caractérisant » et au 7 du même article l'interdiction de « la mise sur le marché de produits du tabac contenant des arômes dans l'un de leurs composants tels que les filtres, le papier, le conditionnement et les capsules, ou tout dispositif technique permettant de modifier l'odeur ou le goût des produits du tabac concernés ou leur intensité de combustion » ; qu'en vertu du
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1 de son article 29, la directive s'applique à compter du 20 mai 2016 ; que, toutefois, le 14 de l'article 7 de la directive prévoit, par dérogation, qu'« En ce qui concerne les produits du tabac contenant un arôme caractérisant particulier, dont le volume des ventes à l'échelle de l'Union représente 3 % ou plus dans une catégorie de produits déterminée, les dispositions du présent article s'appliquent à compter du 20 mai 2020 » ;7. Considérant que les dispositions contestées du paragraphe II de l'article 22, en prévoyant une entrée en vigueur le 20 mai 2020 des seules dispositions du 1° de l'article L. 3511-2-3 du code de la santé publique pour les produits du tabac contenant un arôme clairement identifiable dont le volume des ventes représente, au sein de l'Union européenne, à la date du 20 mai 2016, au moins 3 % d'une catégorie de produits du tabac déterminée, ont retenu une règle d'entrée en vigueur dérogatoire qui n'est pas manifestement incompatible avec la directive que la loi a pour objet de transposer ; que, par suite, les dispositions contestées du paragraphe II de l'article 22 ne méconnaissent pas l'article 88-1 de la Constitution ; qu'elles doivent être déclarées conformes à la Constitution ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 23 :8. Considérant que l'article 23 modifie les articles L. 3511-1, L. 3511-3, L. 3512-2 et L. 3512-3 du code de la santé publique et abroge l'article 573 du code général des impôts ; qu'en particulier, le 2° du paragraphe I de cet
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article étend l'interdiction de la publicité en faveur des produits du tabac aux affichettes disposées à l'intérieur des débits de tabac non visibles de l'extérieur ;9. Considérant que, selon les députés requérants, l'interdiction de la publicité à l'intérieur des débits de tabac porte atteinte à la liberté d'entreprendre des buralistes ; 10. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;11. Considérant qu'en adoptant les dispositions contestées de l'article 23, le législateur a entendu éviter que des personnes ne consommant pas de produits du tabac soient exposées à une publicité en faveur de ces produits qui pourrait les inciter à une telle consommation ; qu'il a ainsi poursuivi l'objectif de protection de la santé ; que ces dispositions n'interdisent ni la production, ni la distribution, ni la vente du tabac ou des produits du tabac ; que, dans la mesure où les débits de tabac peuvent également assurer la vente d'autres produits et que leur clientèle comprend des personnes ne consommant pas de produits du tabac, l'interdiction de la publicité en faveur de ces produits dans leurs lieux de vente, qui est en rapport avec l'objectif poursuivi par le
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législateur, ne porte pas d'atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre ;12. Considérant que les dispositions du 2° du paragraphe I de l'article 23 doivent être déclarées conformes à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 27 :13. Considérant que le paragraphe I de l'article 27 insère un nouvel article L. 3511-6-1 dans le code de la santé publique, en vertu duquel : « Les unités de conditionnement, les emballages extérieurs et les suremballages des cigarettes et du tabac à rouler, le papier à cigarette et le papier à rouler les cigarettes sont neutres et uniformisés. - Un décret en Conseil d'État fixe leurs conditions de neutralité et d'uniformisation, notamment de forme, de taille, de texture et de couleur, et les modalités d'inscription des marques et des dénominations commerciales sur ces supports » ; que le paragraphe II de l'article 27 prévoit une entrée en vigueur des dispositions de son paragraphe I le 20 mai 2016 ;14. Considérant que, selon les sénateurs requérants, l'introduction de cet article par voie d'amendement, alors que ces dispositions étaient décidées et prévues par le Gouvernement dès avant la présentation du projet de loi en Conseil des ministres, a permis de contourner l'obligation procédurale de présentation d'une étude d'impact et a porté atteinte à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire ; que les députés et les sénateurs requérants contestent la violation du droit de propriété résultant de l'instauration du « paquet neutre
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», laquelle a pour conséquence d'empêcher toute exploitation normale de la marque ; qu'ils avancent que, dans la mesure où il s'agit d'une privation de propriété, les conditions d'indemnisation de cette privation doivent être prévues par le législateur ; qu'ils soutiennent également que l'obligation de commercialisation du tabac dans des « paquets neutres » n'est ni justifiée ni proportionnée à l'objectif de protection de la santé publique poursuivi ; qu'en renvoyant au pouvoir règlementaire la définition des conditions dans lesquelles les marques et dénominations commerciales seront inscrites sur ces supports, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence ; que les députés requérants soutiennent enfin qu'il en résulte une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre ;. En ce qui concerne la procédure d'adoption de l'article 27 :15. Considérant que l'article 27, qui présente un lien avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi portant modernisation de notre système de santé, a été inséré par voie d'amendement en première lecture à l'Assemblée nationale ; qu'il ressort des travaux parlementaires que la procédure d'adoption de cet article n'a pas eu pour effet d'altérer la clarté et la sincérité des débats et n'a porté atteinte à aucune autre exigence constitutionnelle ; que le grief tiré de la méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté ;. En ce qui concerne l'étendue de la compétence du
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législateur :16. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, « La loi détermine les principes fondamentaux…du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales » ; qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ;17. Considérant qu'en prévoyant que les unités de conditionnement, les emballages extérieurs et les suremballages des cigarettes et du tabac à rouler, le papier à cigarette et le papier à rouler les cigarettes sont neutres et uniformisés, le législateur a précisément défini les nouvelles obligations s'imposant aux producteurs ; qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'État la fixation des conditions de cette neutralité et de cette uniformisation, il a confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de mise en œuvre de ces nouvelles obligations, sans permettre à ce dernier de prévoir des règles différenciées ou d'interdire que la marque et la dénomination commerciale figurent sur chacun de ces supports ; qu'il a suffisamment encadré le renvoi au décret et n'a pas reporté sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ; que le grief tiré de la méconnaissance de l'étendue de sa compétence par le législateur doit être écarté ;. En ce qui concerne l'atteinte au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre :18.
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Considérant que la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ;19. Considérant que les finalités et les conditions d'exercice du droit de propriété ont subi depuis 1789 une évolution caractérisée par une extension de son champ d'application à des domaines nouveaux ; que parmi ces derniers figure le droit pour le propriétaire d'une marque de fabrique, de commerce ou de service, d'utiliser celle-ci et de la protéger dans le cadre défini par la loi et les engagements internationaux de la France ;20. Considérant que les dispositions contestées imposent une neutralité et une uniformisation des unités de conditionnement, emballages extérieurs et suremballages des cigarettes et du tabac à rouler ainsi que du papier à cigarette et du papier à rouler les cigarettes ; qu'elles n'interdisent pas que chacun de ces supports comporte l'inscription de la marque, de telle sorte que le produit puisse être
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identifié avec certitude par son acheteur ; que le propriétaire de la marque régulièrement déposée conserve ainsi la faculté de l'utiliser auprès des consommateurs, même si cette possibilité est strictement encadrée ; qu'il demeure également protégé contre l'usage ou le détournement de la marque par des tiers ; que, par suite, les dispositions contestées n'instituent pas une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ;21. Considérant qu'en imposant une neutralité et une uniformisation des unités de conditionnement, emballages extérieurs et suremballages des cigarettes et du tabac à rouler ainsi que du papier à cigarette et du papier à rouler les cigarettes, le législateur a entendu priver ces produits d'une forme de publicité susceptible d'en favoriser la consommation, alors qu'il est établi que cette consommation nuit à la santé des personnes ; qu'il a ainsi poursuivi l'objectif de protection de la santé ; que les dispositions contestées n'interdisent ni la production, ni la distribution, ni la vente du tabac ou des produits du tabac ; qu'il n'en résulte aucune atteinte manifestement disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre ;22. Considérant que l'article 27, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, doit être déclaré conforme à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 41 :23. Considérant que l'article 41 est relatif à la politique de réduction des risques et des dommages pour les usagers de drogues ; que cet
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article insère au sein du titre Ier du livre IV du code de la santé publique un nouveau chapitre Ier bis intitulé « Réduction des risques et des dommages » comprenant les articles L. 3411-7 à L. 3411-10 ; que le nouvel article L. 3411-8 définit dans son paragraphe I les objectifs devant être poursuivis par la politique de réduction des risques et des dommages en direction des usagers de drogues ; que son paragraphe II énumère les domaines d'action de cette politique ; que son paragraphe III prévoit une irresponsabilité pénale pour les intervenants agissant dans le cadre de cette politique ; que son paragraphe IV dispose que cette politique s'applique également aux personnes détenues ; que le nouvel article L. 3411-10 indique que les modalités d'application du chapitre créé sont déterminées par décret en Conseil d'État ;24. Considérant que les députés saisissants soutiennent que les dispositions de l'article 41 méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ainsi que le principe de « clarté » de celle-ci dans la mesure où la définition de la politique de réduction des risques est insuffisamment précise pour permettre de déterminer le périmètre de l'irresponsabilité pénale instituée en faveur des intervenants ; que, par ailleurs, en renvoyant à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités d'application du chapitre créé, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence dès lors que le champ d'une
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irresponsabilité pénale doit être précisément fixé par la loi ; que ces dispositions porteraient également une atteinte disproportionnée au principe d'égalité devant la loi en ce qu'elles exonèrent certains professionnels de leur responsabilité pénale en cas d'infraction à la législation sur les stupéfiants ; qu'enfin, les dispositions contestées violeraient diverses conventions internationales auxquelles la France est partie ;25. Considérant, en premier lieu, qu'en application de l'article 34 de la Constitution, il revient au législateur de fixer, dans le respect des principes constitutionnels, les règles concernant la détermination des crimes et délits qu'il crée, ainsi que les peines qui leur sont applicables ; qu'il peut aussi prévoir, sous réserve du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle et, en particulier, du principe d'égalité, que certaines personnes physiques ou morales bénéficieront d'une immunité pénale ; qu'il résulte de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de la légalité des délits et des peines posé par l'article 8 de la Déclaration de 1789, la nécessité pour le législateur de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale, de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis pour permettre la détermination des auteurs d'infractions et exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines, et de fixer dans les mêmes conditions le champ d'application des immunités qu'il instaure ;26. Considérant
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qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité devant la loi pénale ne fait pas obstacle à ce qu'une différenciation soit opérée par le législateur entre agissements de nature différente ;27. Considérant que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;28. Considérant, d'une part, que le paragraphe I de l'article L. 3411-8 du code de la santé publique prévoit que la politique de réduction des risques et des dommages en direction des usagers de drogues vise à prévenir les dommages sanitaires, psychologiques et sociaux, la transmission des infections et la mortalité par surdose liés à la consommation de substances psychoactives ou classées comme stupéfiants ; que, selon les dispositions du paragraphe II du même article, la mise en œuvre de cette politique permet de délivrer des informations sur les risques et les dommages associés à la consommation de substances psychoactives ou classées comme stupéfiants, d'orienter les usagers de drogues vers les services sociaux et les services de soins généraux ou de soins spécialisés, de promouvoir et distribuer des matériels et produits de santé destinés à la réduction des risques et de promouvoir et superviser les
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comportements, les gestes et les procédures de prévention des risques, de participer à l'analyse, à la veille et à l'information, à destination des pouvoirs publics et des usagers, sur la composition, sur les usages en matière de transformation et de consommation et sur la dangerosité des substances consommées ; que le 4° de ce même paragraphe précise que la supervision consiste à mettre en garde les usagers contre les pratiques à risques, à les accompagner et à leur prodiguer des conseils relatifs aux modalités de consommation des substances mentionnées au paragraphe I et qu'elle ne peut comporter aucune participation active aux gestes de consommation ;29. Considérant, d'autre part, qu'en vertu du paragraphe III de l'article L. 3411-8, l'intervenant agissant conformément à sa mission de réduction des risques et des dommages ne peut, à ce titre, être déclaré pénalement responsable ; 30. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le législateur a précisément défini les actions pouvant être menées dans le cadre de la politique de réduction des risques et des dommages en direction des usagers de drogues ; que ces actions ne peuvent comporter aucune participation active aux gestes de consommation ; que seules les personnes agissant dans le cadre de cette politique bénéficient d'une immunité pénale pour les seuls actes qu'elles réalisent à ce titre ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'introduire d'autres exonérations de responsabilité pénale que celles