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Décision n° 2019-778 (DC) du 2019-03-21 — Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice 
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finalités définies par les dispositions contestées, faire l'objet de la procédure dérogatoire en cas d'urgence absolue prévue à l'article L. 821-5 du même code, applicable pour les seules finalités mentionnées aux 1° et 4° et au a du 5° de l'article L. 811-3 de ce code. 345.  En quatrième lieu, conformément à l'article L. 841-1 du même code, le Conseil d'État peut être saisi soit par toute personne souhaitant vérifier qu'aucune technique de recueil de renseignement n'est irrégulièrement mise en œuvre à son égard, soit par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.346. En dernier lieu, le dernier alinéa de l'article L. 855-1 du code de la sécurité intérieure prévoit la fixation d'un nombre maximal d'autorisations susceptibles d'être délivrées simultanément afin de limiter le recours, d'une part, aux interceptions de correspondances par la voie hertzienne, d'autre part, aux sonorisations et captations d'images et, enfin, aux introductions dans des véhicules ou des lieux privés. Ces trois contingents sont fixés par le Premier ministre après avis de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui doit être informée des plafonds retenus et du nombre des autorisations effectivement délivrées.347. Il résulte de ce qui précède que le législateur a assorti les dispositions contestées de garanties propres à assurer une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre
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public et celle des infractions et, d'autre part, le droit au respect de la vie privée, l'inviolabilité du domicile et le secret des correspondances.348. Par conséquent, les mots « et L. 851-6, au I de l'article L. 852-1, aux articles L. 852-2 et L. 853-1 ainsi que, dans le cas prévu au V du même article L. 853-1, à l'article L. 853-3 » figurant au premier alinéa de l'article L. 855-1 du code de la sécurité intérieure, les deux derniers alinéas du même article L. 855-1 et le 2° du paragraphe II de l'article 89 de la loi déférée, qui ne sont pas entachés d'incompétence négative et ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 90 :349. L'article 90, d'une part, édicte des dispositions dérogatoires visant à faciliter la réalisation des opérations d'extension ou de construction d'établissements pénitentiaires entrées en phase d'études avant le 31 décembre 2022. Son paragraphe I prévoit ainsi que la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement s'effectue dans les conditions définies à l'article L. 123-19 du code de l'environnement. D'autre part, le 1° de son paragraphe V modifie le premier alinéa de l'article 100 de la loi du 24 novembre 2009 mentionnée ci-dessus, afin de proroger jusqu'au 31 décembre 2022 la faculté de déroger au placement en cellule individuelle dans les maisons d'arrêt.350.  Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent, d'une part,
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que les procédures dérogatoires applicables aux extensions et constructions de prisons méconnaîtraient les principes d'information et de participation du public à l'égard des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Ils soutiennent, d'autre part, que le report à 2023 de la mise en œuvre de l'encellulement individuel porterait une atteinte excessive au principe de dignité de la personne humaine.. En ce qui concerne les dispositions relatives aux extensions et constructions d'établissements pénitentiaires :351. Selon l'article 7 de la Charte de l'environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». Depuis l'entrée en vigueur de cette Charte, il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions.352. Il résulte des dispositions contestées que, pour la réalisation des extensions et constructions d'établissements pénitentiaires en cause, les décisions relatives aux projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement font l'objet d'une participation du public dans les conditions fixées à l'article L. 123-19 du code de l'environnement, qui prévoit une
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procédure de consultation par voie électronique d'une durée de trente jours. En outre, une synthèse des observations et propositions déposées par le public est réalisée par des garants nommés par la commission nationale du débat public et mentionne les réponses ainsi que, le cas échéant, les évolutions proposées par le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable pour tenir compte des observations et propositions du public.353. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement doit donc être écarté. Dès lors, les deux premiers alinéas du paragraphe I de l'article 90, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne les dispositions relatives à l'encellulement individuel :354. En adoptant les dispositions contestées, qui se bornent à prolonger jusqu'au 31 décembre 2022 la possibilité de déroger à la mise en œuvre de l'encellulement individuel dans les maisons d'arrêt, sans au demeurant en remettre en cause le principe, le législateur n'a pas méconnu l'exigence constitutionnelle de sauvegarde de dignité de la personne humaine.355. Dès lors, la date « 2022 » figurant à la première phrase du premier alinéa de l'article 100 de la loi du 24 novembre 2009, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 91 :356. L'article 91 modifie l'article 12-1 de la loi du 24 novembre 2009 afin de renforcer
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les pouvoirs de contrôle des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire à l'encontre des personnes non détenues à l'égard desquelles existent des raisons sérieuses de penser qu'elles se préparent à commettre une infraction portant atteinte à la sécurité de l'établissement pénitentiaire. D'une part, son 1° étend ces pouvoirs de contrôle à l'ensemble du domaine affecté à l'établissement et à ses abords immédiats. D'autre part, son 2° permet à ces personnels, en cas de refus de la personne de se soumettre au contrôle ou d'impossibilité de justifier de son identité, de « la retenir en utilisant le cas échéant la force strictement nécessaire ».357. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient la liberté individuelle, dans la mesure où elles permettent aux équipes de sécurité pénitentiaire de retenir une personne par la force et où elles étendent le périmètre territorial sur lequel leurs pouvoirs de contrôle peuvent être exercés.358. Aux termes de l'article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».359. En premier lieu, si les dispositions contestées permettent aux personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire affectés aux équipes de sécurité pénitentiaire et individuellement désignés par le chef d'établissement ou par le directeur
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interrégional des services pénitentiaires de retenir, le cas échéant par la force strictement nécessaire, une personne non détenue à des fins de contrôle de son identité, de palpation de sécurité, d'inspection visuelle de ses bagages et, avec son consentement, de fouille, ces dispositions ne peuvent être mises en œuvre que sur le domaine affecté à l'établissement pénitentiaire ou à ses abords immédiats.360. En deuxième lieu, une telle retenue ne peut être mise en œuvre à l'encontre des personnes non détenues que s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'elles se préparent à commettre une infraction portant atteinte à la sécurité de l'établissement pénitentiaire.361. En troisième lieu, cette retenue n'est possible qu'en cas de refus de la personne de se soumettre au contrôle ou d'impossibilité de justifier de son identité.362. En dernier lieu, il résulte de l'article 12-1 de la loi du 24 novembre 2009 que le surveillant pénitentiaire procédant à une telle retenue doit en rendre compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent, qui peut alors lui ordonner sans délai de lui présenter sur-le-champ la personne ou de la retenir jusqu'à son arrivée ou celle d'un agent de police judiciaire placé sous son contrôle. La personne ne peut alors continuer à être retenue si aucun ordre n'est donné par l'officier de police judiciaire. Ces dispositions imposent que l'information, par le surveillant
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pénitentiaire, de l'officier de police judiciaire et la décision de ce dernier interviennent dans le plus bref délai possible.363. Dans ces conditions, les contraintes imposées à la personne qui n'a pas pu ou n'a pas voulu justifier de son identité apparaissent limitées à ce qui est nécessaire pour la poursuite de l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des infractions. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté individuelle doit être écarté.364. Par conséquent, les mots « du domaine affecté à l'établissement pénitentiaire ou à ses abords immédiats » figurant au premier alinéa de l'article 12-1 de la loi du 24 novembre 2009 et les mots « peut la retenir en utilisant le cas échéant la force strictement nécessaire » figurant à la première phrase du troisième alinéa du même article, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 93 :365. L'article 93 habilite le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à légiférer par ordonnance pour réformer la justice pénale des mineurs et créer un code de la justice pénale des mineurs.366. Les députés auteurs de la première saisine critiquent le fait que le Gouvernement se soit engagé, pendant les débats, à associer le Parlement à l'élaboration de la réforme, en prévoyant de ne faire entrer en vigueur l'ordonnance qu'un an après son adoption. Ils en déduisent que, en l'absence d'urgence ou de motif tenant à l'encombrement
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de l'ordre du jour des assemblées, les conditions du recours à une ordonnance ne seraient pas remplies, en méconnaissance de l'article 38 de la Constitution. Les auteurs des deuxième et troisième saisines concluent également à une telle méconnaissance, du fait de l'insuffisante précision de l'habilitation consentie au Gouvernement, en particulier quant aux finalités des mesures que ce dernier prévoit de prendre par ordonnance. Les auteurs de la deuxième saisine invoquent, enfin, une incompétence négative du législateur.367. En habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relatives à la justice pénale des mineurs, le législateur a précisément défini le domaine d'intervention des mesures qu'il autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance. En outre, en confiant au Gouvernement, le soin de « simplifier la procédure pénale applicable aux mineurs délinquants », d'« accélérer leur jugement pour qu'il soit statué rapidement sur leur culpabilité », de « renforcer leur prise en charge par des mesures probatoires adaptées et efficaces avant le prononcé de leur peine, notamment pour les mineurs récidivistes ou en état de réitération » et d'« améliorer la prise en compte de leurs victimes », le législateur a suffisamment précisé les finalités des mesures susceptibles d'être prises par voie d'ordonnance. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 38 de la Constitution doit donc être écarté. Il en va de même de celui tiré de l'incompétence négative, qui est inopérant.368. Par
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conséquent, l'article 93, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions des articles 95 et 106 :369. L'article 95 substitue aux tribunaux d'instance et de grande instance les tribunaux judiciaires et modifie plusieurs dispositions du code de l'organisation judiciaire. L'article 106 prévoit une expérimentation relative aux fonctions d'animation et de coordination attribuées à certains chefs de cour d'appel et à la spécialisation de cours d'appel en matière civile.. En ce qui concerne la spécialisation de certaines juridictions :370.  Le 17° du paragraphe I de l'article 95 insère dans le code de l'organisation judiciaire un article L. 211-9-3 autorisant le pouvoir réglementaire à désigner, au sein d'un même département regroupant plusieurs tribunaux judiciaires, l'un d'entre eux pour connaître seul de certaines matières civiles, délictuelles ou contraventionnelles dont la liste est déterminée par décret en Conseil d'État, en tenant compte du volume des affaires concernées et de la technicité de ces matières. Le 2° de l'article 106 prévoit, à titre expérimental, un dispositif identique pour les cours d'appel dont le ressort est situé dans une même région, en ce qui concerne uniquement les matières civiles.371. Selon les députés auteurs de la première saisine, faute d'une définition suffisamment précise des critères du volume des affaires et de la technicité des matières susceptibles de justifier la
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spécialisation contentieuse de certains tribunaux, le législateur aurait méconnu sa compétence ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. En outre, cette spécialisation, qui éloignerait les juridictions des justiciables, contreviendrait au droit à un recours juridictionnel effectif et au principe d'égalité d'accès au service public de la justice.372. Les députés auteurs de la deuxième saisine critiquent également l'expérimentation de la spécialisation contentieuse de certaines cours d'appel comme contraire au principe d'égalité d'accès au service public de la justice et à l'indépendance de l'autorité judiciaire. 373. Si l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer « les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction », la détermination du nombre, du siège et du ressort de chacune des juridictions créées dans le cadre des principes définis par la loi, est de la compétence réglementaire.374. En premier lieu, les deux critères retenus par le législateur pour autoriser le pouvoir réglementaire à spécialiser, au sein d'un département, certaines juridictions civiles ou pénales sont celui du volume des affaires concernées et celui de la technicité des matières en cause. En retenant le premier, le législateur a entendu, au nom de l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice, permettre que des contentieux représentant un faible volume d'activité par
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juridiction puissent être regroupés au sein d'une seule juridiction départementale. En retenant le second critère, le législateur a entendu, au nom du même objectif, favoriser, pour des contentieux techniques appelant des compétences particulières, la spécialisation au sein d'une même juridiction des magistrats chargés de les juger. Par ailleurs, le législateur a prévu que la spécialisation contentieuse en matière pénale ne pourrait porter sur toutes les infractions jugées à juge unique et a précisé celles devant être écartées. En retenant ainsi de tels critères objectifs et rationnels, qui ne sont pas inintelligibles, pour déterminer les cas dans lesquels une spécialisation contentieuse départementale peut être prévue par le pouvoir réglementaire, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence. Il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de l'incompétence négative du législateur et de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi doivent être écartés. Il en va de même pour ces griefs dirigés contre les dispositions relatives à l'expérimentation de la spécialisation des cours d'appels au sein d'une même région.375. En second lieu, la spécialisation contentieuse prévue par les dispositions contestées ne peut intervenir qu'au sein d'un même département ou, à titre exceptionnel, sur le fondement du paragraphe III de l'article L. 211-9-3 du code de l'organisation judiciaire, entre deux tribunaux d'un
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même ressort de cour d'appel situés dans des départements différents, lorsque leur proximité géographique et les spécificités territoriales le justifient. Eu égard au ressort départemental ainsi retenu par le législateur pour autoriser cette spécialisation et compte tenu de l'objectif qu'il a ici poursuivi, les dispositions contestées ne portent pas, par l'éloignement qu'elles rendraient possible entre le justiciable et la juridiction compétente pour connaître de son affaire, atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif. Il en va de même pour les dispositions relatives à l'expérimentation de la spécialisation des cours d'appels au sein d'une même région.376. Il résulte de ce qui précède que le paragraphe I de l'article L. 211-9-3 du code de l'organisation judiciaire et le 2° de l'article 106 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas non plus le principe d'égalité devant la justice ou l'indépendance de l'autorité judiciaire, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne la suppression des tribunaux d'instance et la compétence matérielle des chambres de proximité du tribunal judiciaire : 377. Le 42° du paragraphe I de l'article 95 supprime les tribunaux d'instance. Le 26° du même paragraphe I insère dans le code de l'organisation judiciaire un article L. 212-8 qui prévoit que peuvent être instaurées au sein des tribunaux judiciaires, qui remplacent les tribunaux d'instance et de grande instance, des chambres de
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proximité dénommées « tribunaux de proximité » dont le siège, le ressort et les compétences matérielles sont fixées par décret. Ces chambres peuvent également se voir attribuer des compétences matérielles supplémentaires par décision des chefs de cour d'appel. 378. Les députés auteurs de la deuxième saisine estiment que, par leurs conséquences prévisibles sur l'implantation des juridictions, la suppression des tribunaux d'instance et leur remplacement par des chambres de proximité dont le siège, le ressort et les compétences seront fixés par décret et qui pourront disposer de compétences matérielles supplémentaires, méconnaîtraient le droit à un recours juridictionnel effectif et le principe d'égalité d'accès au service public de la justice. En outre, faute de prévoir des dispositions relatives à « un accès géographique et temporel socle » pour les justiciables et à l'autonomie du greffe des chambres de proximité, ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative. 379. La suppression des tribunaux d'instance a pour effet d'attribuer leurs compétences matérielles au tribunal judiciaire. L'article L. 212-8 du code de l'organisation judiciaire permet que ces compétences ou d'autres compétences du tribunal judiciaire soient attribuées à des chambres de proximité relevant de ce tribunal judiciaire, dotées, en son sein, d'un ressort juridictionnel spécifique, déterminé par décret. 380. D'une part, la détermination du nombre, du siège et du ressort de chacune des
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juridictions créées dans le cadre des principes définis par la loi, étant de la compétence réglementaire, le législateur n'a pas méconnu sa compétence ni le droit à un recours juridictionnel effectif en s'abstenant de fixer lui-même les lieux ou les règles d'implantation de ces chambres de proximité. Il lui était également loisible de ne pas prévoir que les chambres de proximité rattachées au tribunal judiciaire disposeraient de leur propre service de greffe. 381. D'autre part, si les chambres de proximité du tribunal judiciaire peuvent se voir attribuer des compétences matérielles supplémentaires, relevant du tribunal judiciaire, par décision conjointe du premier président de la cour d'appel et du procureur général près cette cour, cette attribution de compétences s'exerce exclusivement dans la limite de leur ressort et est insusceptible de remettre en cause les compétences qui leur sont attribuées par décret. Par conséquent, cette disposition a seulement pour effet de permettre aux chefs de cour de prévoir que des affaires relevant normalement du siège du tribunal judiciaire et intéressant les justiciables situés dans le ressort d'une chambre de proximité de ce tribunal soient traitées au sein de cette chambre. Le grief selon lequel il en résulterait un éloignement plus important entre le justiciable et la juridiction manque donc en fait.382. Il résulte de tout ce qui précède que l'article L. 212-8 du code de l'organisation judiciaire et le 42° du paragraphe I de l'article