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Décision n° 2001-456 (DC) du 2001-12-27 — Loi de finances pour 2002
Solution : Non conformité partielle - réserve
Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;Vu le code général des impôts ;Vu le code des postes et télécommunications ;Vu le code du domaine de l'Etat ;Vu le code de la construction et de l'habitation ;Vu le code de la sécurité sociale ;Vu le code général des collectivités territoriales ;Vu le code de l'éducation, notamment ses articles L. 121-1, L. 121-3, L. 312-10, L. 312-11, L. 442-4 et L. 914-2 ;Vu la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française ;Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 modifiée relative au remboursement de la dette sociale ;Vu la convention en date du 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement ;Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 concernant la loi de finances pour 1994 ;Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 97-393 DC du 18 décembre 1997 concernant la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 ;Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 concernant la loi de finances pour 2001 ;Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 concernant la loi organique relative aux lois de finances ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le
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22 décembre 2001 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les sénateurs requérants demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution de la loi de finances pour 2002, en mettant en cause en particulier ses articles 26, 33, 38, 90 et 154 ; que les députés requérants dénoncent pour leur part son absence de sincérité et contestent ses articles 6, 24, 51 et 62 ;SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :2. Considérant que, pour les députés auteurs de la seconde saisine, la loi de finances pour 2002 serait entachée de diverses "erreurs manifestes d'appréciation" portant atteinte au principe de sincérité budgétaire ;3. Considérant qu'ils font valoir, en premier lieu, que le niveau des recettes fiscales serait "manifestement surévalué" du fait d'une estimation trop optimiste de la croissance économique ;4. Considérant qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2002 prises en compte à l'article d'équilibre soient entachées d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2002 ; que, si, au cours de l'exercice 2002, les recouvrements de recettes constatés s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative ;5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il est soutenu que l'affectation de diverses recettes fiscales au fonds de financement de la
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réforme des cotisations patronales de sécurité sociale et l'absence de prise en compte des dépenses de ce fonds dans le budget de l'Etat seraient contraires à l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée et porteraient atteinte à la sincérité de la loi déférée ;6. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat..." ; qu'il résulte de ces dispositions que les ressources et les dépenses d'un établissement public n'ont pas à figurer dans la loi de finances, laquelle, en vertu du deuxième alinéa de l'article 31 de ladite ordonnance, doit seulement procéder à l'autorisation générale de perception des impôts affectés aux établissements publics ; que, dès lors, nonobstant les effets de toute débudgétisation du point de vue du contrôle parlementaire, n'ont été méconnus en l'espèce ni le principe de sincérité, ni aucune autre exigence de valeur constitutionnelle ;7. Considérant qu'il est soutenu, en troisième lieu, que le déficit budgétaire prévu serait "manifestement erroné" ; qu'en particulier, ne seraient pas pris en compte les crédits destinés à couvrir des "engagements nouveaux" annoncés par le Gouvernement ;8. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges
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nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance" ; que ces dispositions n'imposent pas de prévoir dans la loi de finances initiale les conséquences budgétaires de décisions à venir dont le coût, la date et les modalités de mise en oeuvre restent à déterminer ;9. Considérant, en quatrième lieu, qu'il est soutenu que les dispositions du tableau d'équilibre figurant à l'article 51 seraient "manifestement erronées" ; qu'en effet, selon les requérants, si les montants portés tiennent compte de "nombreux amendements visant à réduire plusieurs lignes de crédits", certaines de celles-ci "n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances pour 2002" ; qu'à cet égard, ils citent quatre articles contenus dans des chapitres du budget général ;10. Considérant qu'aux termes de l'article 43 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 : "Dès la promulgation de la loi de finances de l'année..., le Gouvernement prend des décrets portant... répartition par chapitre pour chaque ministère des crédits ouverts... Ces décrets ne peuvent apporter aux chapitres..., par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement" ; que le Gouvernement était donc seulement tenu de fournir au Parlement, dans l'exposé
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des motifs des amendements en cause, des informations relatives à la répartition par chapitre des modifications proposées ; qu'en tout état de cause, les erreurs ou omissions alléguées, eu égard à leur montant limité et à leur caractère involontaire et purement matériel, n'ont pas porté atteinte au droit d'information du Parlement ;11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les griefs tirés de l'absence de sincérité de la loi déférée ;- SUR L'ARTICLE 6 :12. Considérant que les députés requérants contestent le A du II et le III de l'article 6 de la loi déférée ;13. Considérant, en premier lieu, que le A du II de l'article 6 dispense les contribuables qui transmettent leur déclaration de revenus par voie électronique de joindre à cette déclaration les reçus délivrés par les syndicats, en vue d'obtenir une réduction d'impôt au titre des cotisations syndicales ; que les requérants font valoir que cette disposition serait contraire au principe d'égalité des citoyens devant la loi dès lors que les contribuables qui envoient leur déclaration de revenus par voie postale sont tenus de joindre les pièces justificatives ;14. Considérant que la disposition critiquée a pour simple objet de favoriser la déclaration des revenus par voie électronique ; qu'elle ne dispense pas de la production de ces pièces lors d'un contrôle fiscal ultérieur ; qu'ainsi, elle n'est pas contraire au principe d'égalité ;15. Considérant, en second lieu, que le III de l'article
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6 a pour objet d'assouplir les conditions que doivent remplir les organismes d'utilité générale, telles les associations, pour être considérés comme agissant sans but lucratif au sens de la loi fiscale et être ainsi exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée ; que les requérants estiment qu'il est contraire au principe d'égalité et porte atteinte à la liberté d'association ;16. Considérant que la disposition contestée, qui permet, sous certaines conditions, aux organismes d'utilité générale de rémunérer leurs dirigeants sans que soit remis en cause le "caractère désintéressé" de leur gestion au sens de l'article 261 du code général des impôts, n'affecte pas l'exercice de la liberté d'association ; qu'eu égard au caractère objectif et rationnel des conditions qu'elle pose, elle ne crée pas, entre associations, une différence de traitement injustifiée ;17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 6 doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 24 :18. Considérant que cet article étend l'exonération de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur à l'ensemble des véhicules de moins de 3,5 tonnes, y compris, dans la limite de trois, ceux dont des personnes morales sont propriétaires ou locataires ;19. Considérant que, selon les requérants, cet article méconnaîtrait le principe d'égalité en traitant différemment les artisans et commerçants exerçant en nom propre et ceux ayant choisi le régime de l'entreprise unipersonnelle à responsabilité
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limitée ; qu'en deuxième lieu, les dispositions de l'article 24 étant applicables à compter de la période d'imposition s'ouvrant le 1er décembre 2001, cet article aurait un effet rétroactif et conduirait l'Etat à s'abstenir, "en l'absence de texte le prévoyant, de percevoir la vignette, qui constitue une imposition de toute nature" ; qu'il est soutenu, en troisième lieu, qu'en réduisant l'autonomie fiscale des départements, la disposition critiquée porterait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales affirmé à l'article 72 de la Constitution ;20. Considérant, en premier lieu, que la disposition critiquée étend aux personnes morales, dans la limite de trois véhicules de moins de 3,5 tonnes, l'exonération accordée par l'article 6 de la loi de finances pour 2001 ; que ce dispositif, qui ne bénéficiait, s'agissant des artisans et commerçants, qu'à ceux exerçant en nom propre, avait été jugé conforme au principe d'égalité par le Conseil constitutionnel dans sa décision susvisée du 28 décembre 2000 ; que, la différence de traitement étant réduite par le nouveau dispositif, le grief tiré d'une violation du principe d'égalité ne peut qu'être rejeté ;21. Considérant, en deuxième lieu, que le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qu'en matière répressive ; que, si, dans les autres matières, le législateur a la faculté d'adopter des
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dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ;22. Considérant que l'article critiqué n'édicte pas une sanction ; qu'il était loisible au législateur, au regard de l'objectif d'allègement de la fiscalité qu'il s'est assigné, d'adopter des dispositions nouvelles permettant de ne pas faire application des dispositions qu'il avait antérieurement décidées ; que la date d'effet prévue en l'espèce n'est contraire à aucune exigence constitutionnelle ;23. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions critiquées, si elles réduisent encore la part des recettes fiscales des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources, ne le font pas au point d'entraver leur libre administration ; qu'en outre, elles n'ont pas pour effet de diminuer leurs ressources globales dès lors que se trouvent compensées les pertes de recettes résultant des nouvelles exonérations ;24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être rejetés les griefs dirigés contre l'article 24 de la loi déférée ;- SUR L'ARTICLE 33 :25. Considérant que le I de l'article 33 affecte au fonds de réserve pour les retraites mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale la totalité des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-33 ; que les recettes de ce compte sont constituées par le produit des redevances d'utilisation des
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fréquences allouées en vertu des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération délivrées en application de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications ; que le II de l'article 33 modifie le mode de calcul de ces redevances ; qu'à cet effet, il dispose que : "Par dérogation à l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat, la redevance due par chaque titulaire d'autorisation d'établissement et d'exploitation du réseau mobile de troisième génération..., au titre de l'utilisation des fréquences allouées, est liquidée selon les modalités suivantes : - une part fixe, d'un montant de 619 209 795,27 euros, versée le 30 septembre de l'année de délivrance de l'autorisation ou lors de cette délivrance si celle-ci intervient postérieurement au 30 septembre ; - une part variable, versée annuellement, calculée en pourcentage du chiffre d'affaires réalisé au titre de l'utilisation desdites fréquences. Le taux de cette part variable et les modalités de son calcul, notamment la définition du chiffre d'affaires pris en compte, sont précisés dans les cahiers des charges annexés aux autorisations..." ; que le dernier alinéa du II porte de quinze à vingt ans la durée de l'autorisation ;26. Considérant que, selon les sénateurs requérants, le taux et l'assiette de la part variable de la redevance, part déterminée en fonction du chiffre d'affaires de l'exploitant, auraient dû être soumis au Parlement ; que les requérants dénoncent par
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ailleurs une rupture d'égalité entre actuels et futurs titulaires d'autorisations relatives aux réseaux mobiles de troisième génération ;27. Considérant, en premier lieu, que l'utilisation des fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat ; qu'ainsi, la redevance due par le titulaire d'une autorisation d'établissement et d'exploitation de réseau mobile de troisième génération est un revenu du domaine ; qu'aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne s'oppose à ce qu'une redevance domaniale soit fonction du chiffre d'affaires réalisé par l'occupant du domaine ;28. Considérant que les règles de fixation du montant des redevances domaniales ne ressortissent pas à la compétence du législateur ; qu'ainsi, doit être rejeté le grief tiré de ce que l'article critiqué serait entaché d'une incompétence négative ;29. Considérant, en deuxième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;30. Considérant que l'article 33 a pour objet, en raison du résultat partiellement infructueux de la procédure d'attribution d'autorisations mise en oeuvre en 2001, de réviser, dans un sens favorable à l'exploitant, le mode de
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calcul de la redevance et de permettre ainsi la délivrance de nouvelles autorisations ; que ce nouveau mode de calcul et la nouvelle durée prévue pour les autorisations bénéficieront aux actuels comme aux futurs titulaires ; que l'avantage concurrentiel dont disposeraient, aux dires des requérants, les premiers sur les seconds est limité dans le temps et n'est que la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur, d'une part, d'ouvrir plus largement le secteur considéré à la concurrence et, d'autre part, d'abonder le fonds de réserve pour les retraites ; que ledit avantage trouve ainsi sa justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec la disposition contestée ; que doit être par suite écarté le grief tiré d'une atteinte au principe d'égalité ;31. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 33 doivent être rejetés ;SUR L'ARTICLE 38 :32. Considérant que l'article 38 se borne à procéder à une nouvelle modification de l'échéancier des versements effectués par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) à l'Etat, en augmentant l'annuité due en 2001 et en réduisant la période de versement ;33. Considérant que, pour contester l'article 38, les sénateurs requérants soutiennent que "le traitement comme "recette budgétaire" du versement annuel de la CADES à l'Etat n'apparaît pas conforme à l'article 15 ni à l'article 30 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative
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aux lois de finances", dès lors que "le versement annuel de la CADES à l'Etat devrait être considéré comme une ressource de trésorerie pour la partie correspondant au principal de la reprise de dette, et comme recette budgétaire pour la partie correspondant aux intérêts de cette dette" ;34. Considérant que, conformément aux articles 2 et 4 de l'ordonnance susvisée du 24 janvier 1996, l'établissement public dénommé "Caisse d'amortissement de la dette sociale" a pour mission d'effectuer des versements au budget général de l'Etat selon un échéancier fixé par ladite ordonnance ; que ces dispositions, qui n'ont pas été jugées contraires à la Constitution par la décision susvisée du Conseil constitutionnel du 18 décembre 1997, n'établissent aucun lien juridique entre les versements de la Caisse à l'Etat et les conditions de remboursement de la dette de la sécurité sociale ; que, comme en a également jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision susvisée du 29 décembre 1993, de tels versements ne constituent pas un remboursement de prêt ou d'avance au sens de l'article 3 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;35. Considérant, dès lors, que doit être rejeté le grief allégué à l'encontre de l'article 38 ;SUR L'ARTICLE 62 :36. Considérant que l'article 62 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998 a créé un compte d'affectation spéciale intitulé "Fonds de modernisation de la presse quotidienne et
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assimilée d'information politique et générale" ; que l'article 62 de la loi déférée élargit l'objet de ce fonds à "la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale" ; que, selon les députés requérants, cette mesure, qui ne bénéficie pas aux "quotidiens d'une autre nature, et notamment aux quotidiens sportifs", serait contraire au principe d'égalité et porterait atteinte au pluralisme de la presse ;37. Considérant qu'il était loisible au législateur de créer une aide de l'Etat dans le but de compenser des surcoûts spécifiques de diffusion des quotidiens nationaux d'information politique et générale ; que, s'agissant de titres de presse appartenant à d'autres catégories, contrairement à ce qui est allégué, cette mesure n'entraîne pas de rupture injustifiée d'égalité ; qu'elle participe de la volonté de préserver le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale, dont le maintien et le développement sont nécessaires à l'exercice effectif de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que, dès lors, les griefs dirigés contre l'article 62 doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 90 :38. Considérant que l'article 90 modifie l'article 1384 A du code général des impôts relatif à l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des propriétaires de certains logements sociaux neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, dont la construction
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est financée, à concurrence d'au moins 50 %, au moyen d'un prêt aidé par l'Etat ; que la disposition nouvelle a pour objet de porter de quinze à vingt ans la durée de l'exonération pour les constructions dont l'ouverture de chantier intervient à compter du 1er janvier 2002 et qui "satisfont à au moins quatre des cinq critères de qualité environnementale suivants : -modalités de conception, notamment assistance technique du maître d'ouvrage par un professionnel ayant des compétences en matière d'environnement ; - modalités de réalisation, notamment gestion des déchets du chantier ; - performance énergétique et acoustique ; - utilisation d'énergie et de matériaux renouvelables ; - maîtrise des fluides" ; qu'est notamment renvoyée à un décret en Conseil d'Etat la définition technique de ces critères ;39. Considérant que les sénateurs requérants font valoir, d'une part, que l'article 90 crée une rupture d'égalité entre les contribuables, au détriment des propriétaires de logements non sociaux dont la construction satisfait aux mêmes critères en matière d'environnement et, d'autre part, que le législateur serait resté en deçà de sa compétence "en fixant des critères vagues" ;40. Considérant, en premier lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en
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rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; qu'il peut en particulier édicter, pour de telles raisons, des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux ; qu'en l'espèce, une meilleure insertion du logement social dans l'environnement constitue, eu égard aux contraintes financières qui pèsent sur sa construction, un motif d'intérêt général justifiant l'exonération d'impôt foncier instituée par la loi déférée ; que, par suite, le grief tiré d'une rupture d'égalité doit être rejeté ;41. Considérant, en second lieu, que le législateur a pu, sans méconnaître la compétence qui lui est dévolue par l'article 34 de la Constitution, renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la définition technique des critères dont il a déterminé la nature ;- SUR L'ARTICLE 154 :42. Considérant que cet article crée une commission afin de vérifier l'utilisation des crédits inscrits au chapitre 37-91, intitulé "Fonds spéciaux", du budget des services généraux du Premier ministre ; qu'aux termes du I, cette commission est "chargée de s'assurer que les crédits sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances" ; que le II prévoit que la commission est composée de deux députés, de deux sénateurs et de deux membres de la Cour des comptes ; qu'aux termes du III : "La commission prend connaissance de tous les documents, pièces et rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l'emploi des fonds correspondants. - Elle se