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Décision n° 2015-713 (DC) du 2015-07-23 — Loi relative au renseignement 
Solution : Non conformité partielle
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; Vu le code de la défense ;Vu le code des douanes ;Vu le code de justice administrative ;Vu le code pénal ;Vu le code des postes et des communications électroniques ;Vu le code de la sécurité intérieure ;Vu la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 7 juillet 2015 ;Vu les observations en réplique présentées par les députés requérants, enregistrées le 21 juillet 2015 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que  le Président de la République, le président du Sénat et plus de soixante députés défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative au renseignement ; que le Président de la République demande au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité au droit au respect de la vie privée, à la liberté de communication et au droit à un recours juridictionnel effectif des articles L. 811-3, L. 821-5 à L. 821-7, L. 822-2 et L. 841-1 du code de la sécurité intérieure tels qu'ils résultent de l'article 2 de la loi, des articles L. 851-3, L. 851-5, L. 851-6 et du paragraphe II de l'article L. 852-1 du même code tels qu'ils résultent de l'article 5 de la loi, des articles L. 853-1 à L. 853-3 du même code tels qu'ils résultent de l'article 6 de la loi ainsi que des articles L. 773-2 à L. 773-7 du code de justice administrative tels qu'ils résultent de l'article 10 de la loi ; que le président du Sénat n'invoque à l'encontre de ce texte aucun grief particulier ; que les députés requérants contestent la conformité à la Constitution, et en particulier au droit au respect de la vie privée et à la liberté d'expression, des articles L. 811-3, L. 811-4, L. 821-1, L. 821-7 et L. 831-1 du code de la sécurité intérieure tels qu'ils résultent de l'article 2 de la loi, des articles L. 851-1 à L. 851-6 et de l'article L. 852-1 du même code tels qu'ils résultent de l'article 5 de la loi, des articles L. 853-1 à L. 853-3 et L. 854-1 du même code tels qu'ils résultent de
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l'article 6 de la loi ainsi que des articles L. 773-3 et L. 773-6 du code de justice administrative tels qu'ils résultent de l'article 10 de la loi ; - SUR LES NORMES DE RÉFÉRENCE :2. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des droits et des libertés constitutionnellement garantis ; qu'au nombre de ces derniers figurent le droit au respect de la vie privée, l'inviolabilité du domicile et le secret des correspondances, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;3. Considérant qu'en vertu de l'article 5 de la Constitution, le Président de la République est le garant de l'indépendance nationale et de l'intégrité du territoire ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 20 : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation » ; qu'en vertu de l'article 21, le Premier ministre « dirige l'action du Gouvernement » et « est responsable de la Défense nationale » ; que le secret de la défense nationale participe de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent
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l'indépendance de la Nation et l'intégrité du territoire ;4. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi » ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » ; que sont garantis par cette disposition le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable ainsi que le principe du contradictoire ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 2 :6. Considérant que l'article 2 de la loi déférée complète, par les titres Ier à IV, le livre VIII du code de la sécurité intérieure créé par l'article 1er de la même loi ; que le titre Ier est consacré aux dispositions générales et comprend les articles L. 811-1 à L. 811-4 ; que le titre II est consacré à la procédure applicable aux techniques de recueil de renseignement soumises à autorisation et comprend les articles L. 821-1 à L. 822-4 ; que le titre III est relatif à la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement et comprend les articles L. 831-1 à L. 833-11 ; que le titre IV est consacré aux recours relatifs à la mise en œuvre des techniques de renseignement soumises à autorisation et des fichiers
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intéressant la sûreté de l'État et comprend les articles L. 841-1 et L. 841-2 ;. En ce qui concerne l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure :7. Considérant que l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure énumère les finalités pour lesquelles les services spécialisés de renseignement peuvent recourir aux techniques définies aux articles L. 851-1 à L. 854-1 du même code tels qu'ils résultent des articles 5 et 6 de la loi déférée, pour le seul exercice de leurs missions respectives, afin de recueillir des renseignements ; que ces finalités correspondent à « la défense et la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation suivants : 1° L'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et la défense nationale ;« 2° Les intérêts majeurs de la politique étrangère, l'exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d'ingérence étrangère ;« 3° Les intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France ;« 4° La prévention du terrorisme ;« 5° La prévention :« a) Des atteintes à la forme républicaine des institutions ;« b) Des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous en application de l'article L. 212-1 ;« c) Des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique ;« 6° La prévention de la criminalité et de la délinquance organisées ;« 7° La prévention de la prolifération des armes de destruction massive » ; 8. Considérant que les
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députés requérants font valoir que les finalités énumérées par le législateur sont trop larges, au regard des techniques de recueil de renseignement prévues par la loi déférée, et insuffisamment définies ; qu'il en résulterait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée ainsi qu'à la liberté d'expression ;9. Considérant que le recueil de renseignement au moyen des techniques définies au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure par les services spécialisés de renseignement pour l'exercice de leurs missions respectives relève de la seule police administrative ; qu'il ne peut donc avoir d'autre but que de préserver l'ordre public et de prévenir les infractions ; qu'il ne peut être mis en œuvre pour constater des infractions à la loi pénale, en rassembler les preuves ou en rechercher les auteurs ;10. Considérant qu'en retenant, pour déterminer les finalités énumérées aux 1° à 4°, des définitions faisant référence à certains des intérêts mentionnés à l'article 410-1 du code pénal, le législateur a précisément circonscrit les finalités ainsi poursuivies et n'a pas retenu des critères en inadéquation avec l'objectif poursuivi par ces mesures de police administrative ; qu'il en va de même pour les finalités définies au a) du 5°, faisant référence aux incriminations pénales du chapitre II du titre Ier du livre IV du code pénal, de celles définies au b) du 5°, faisant référence aux dispositions de l'article L. 212-1 du code de la sécurité
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intérieure, de celles définies au c) du 5°, faisant référence aux incriminations pénales définies aux articles 431-1 à 431-10 du code pénal, de celles définies au 6°, faisant référence aux incriminations pénales énumérées à l'article 706-73 du code de procédure pénale et aux délits punis par l'article 414 du code des douanes commis en bande organisée et de celles définies au 7°, faisant référence aux incriminations pénales définies aux articles L. 2339-14 à L. 2339-18 du code de la défense ;11. Considérant que les dispositions de l'article L. 811-3 doivent être combinées avec celles de l'article L. 801-1, dans sa rédaction résultant de l'article 1er de la loi déférée, aux termes desquelles la décision de recourir aux techniques de renseignement et les techniques choisies devront être proportionnées à la finalité poursuivie et aux motifs invoqués ; qu'il en résulte que les atteintes au droit au respect de la vie privée doivent être proportionnées à l'objectif poursuivi ; que la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement et le Conseil d'État sont chargés de s'assurer du respect de cette exigence de proportionnalité ;12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure doivent être déclarées conformes à la Constitution ;. En ce qui concerne l'article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure :13. Considérant que l'article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure renvoie à un décret
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en Conseil d'État la désignation des services,  autres que les services spécialisés de renseignement, qui peuvent être autorisés à recourir aux techniques définies au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure ; qu'il renvoie également à ce décret la délimitation, pour chaque service, des finalités et des techniques qui peuvent donner lieu à autorisation ;14. Considérant que, selon les députés requérants, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les services non spécialisés qui pourront recourir aux techniques de recueil de renseignement ainsi que celles de ces techniques qu'il leur sera loisible de mettre en œuvre, le législateur n'a pas fixé lui-même des règles concernant des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; que le législateur aurait ainsi méconnu l'étendue de sa compétence ;15. Considérant qu'en définissant les techniques de recueil de renseignement qui peuvent être mises en œuvre par les services de renseignement  et les finalités pour lesquelles elles peuvent l'être tout en confiant au pouvoir réglementaire le soin d'organiser ces services visés aux articles L. 811-2 et L. 811-4 du code de la sécurité intérieure, le législateur n'est pas resté en deçà de la compétence que lui attribue l'article 34 de la Constitution pour fixer « les règles concernant … les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » ; que les dispositions de l'article L.
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811-4 du code de la sécurité intérieure doivent être déclarées conformes à la Constitution ;. En ce qui concerne l'article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure :16. Considérant que l'article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure prévoit que les techniques de recueil de renseignement définies aux articles L. 851-1 à L. 853-3 du même code sont mises en œuvre sur le territoire national par des agents individuellement désignés et habilités, sur autorisation préalable du Premier ministre délivrée après avis de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ; 17. Considérant que, selon les députés requérants, en prévoyant une autorisation délivrée par le pouvoir exécutif, après avis de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, et en permettant que l'autorisation puisse être délivrée en dépit d'un avis défavorable de cette commission, les dispositions contestées présenteraient des garanties insuffisantes au regard des droits et libertés constitutionnellement garantis, et notamment de la liberté d'expression et de communication ; qu'en ne plaçant pas le recours à ces techniques sous le contrôle du juge judiciaire, le législateur méconnaîtrait tant les exigences de l'article 66 de la Constitution que celles de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ; 18. Considérant, en premier lieu, que l'autorisation, sollicitée par une demande écrite et motivée du ministre de la défense, du ministre de l'intérieur ou des ministres chargés
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de l'économie, du budget ou des douanes, est délivrée par le Premier ministre à des agents individuellement désignés et habilités pour mettre en œuvre sur le territoire national des techniques de recueil de renseignement, pour une durée maximale de quatre mois ; qu'elle est subordonnée à l'avis préalable de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ; que le législateur s'est fondé sur l'article 21 de la Constitution pour confier au Premier ministre le pouvoir d'autoriser la mise en œuvre des techniques de recueil  de renseignement dans le cadre de la police administrative ; 19. Considérant qu'en elle-même, la procédure d'autorisation par le Premier ministre après avis de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ne méconnaît ni le droit au respect de la vie privée, ni l'inviolabilité du domicile ni le secret des correspondances ;20. Considérant, en deuxième lieu, que ces dispositions, qui sont relatives à la délivrance d'autorisations de mesures de police administrative par le Premier ministre après consultation d'une autorité administrative indépendante, ne privent pas les personnes d'un recours juridictionnel à l'encontre des décisions de mise en œuvre à leur égard des techniques de recueil de renseignement ; que les exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ne sont donc pas méconnues ;21. Considérant, en troisième lieu, que ces dispositions ne portent pas d'atteinte à la liberté individuelle ;22. Considérant
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qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions de l'article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure doivent être déclarées conformes à la Constitution ;. En ce qui concerne l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure :23. Considérant que l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure institue une procédure dérogatoire de délivrance de l'autorisation de mettre en œuvre des techniques de recueil de renseignement en cas d'urgence absolue et pour les seules finalités mentionnées aux 1°, 4° et a) du 5° de l'article L. 811-3 du même code ; que, dans ce cas, l'autorisation du Premier ministre est délivrée sans avis préalable de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, laquelle est informée sans délai et reçoit dans les vingt-quatre heures à compter de la délivrance de l'autorisation tous les éléments de motivation de l'autorisation ainsi que ceux justifiant le caractère d'urgence absolue ;24. Considérant, d'une part, que la procédure dérogatoire prévue par l'article L. 821-5 n'est pas applicable lorsque la mise en œuvre des techniques de recueil de renseignement exige l'introduction dans un lieu privé à usage d'habitation en application du paragraphe V de l'article L. 853-1 ou du paragraphe V de l'article L. 853-2 et n'est donc pas susceptible d'affecter l'inviolabilité du domicile ;25. Considérant, d'autre part, que la procédure dérogatoire prévue par l'article L. 821-5 est réservée à certaines des finalités mentionnées à
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l'article L. 811-3, qui sont relatives à la prévention d'atteintes particulièrement graves à l'ordre public, et doit être motivée par le caractère d'urgence absolue du recours à la technique de recueil de renseignement ; que cette procédure n'est pas applicable aux techniques de recueil de renseignement prévues aux articles L. 851-2 et L. 851-3 et au 1° du paragraphe I de l'article L. 853-2 ; qu'elle n'est pas non plus applicable lorsqu'une technique prévue à l'article L. 853-1 ou au 2° de l'article L. 853-2 doit être mise en œuvre au moyen de l'introduction dans un lieu d'habitation ; que la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui doit en être informée sans délai, doit recevoir l'ensemble des éléments de motivation ainsi que la justification du caractère d'urgence absolue dans un délai maximal de vingt-quatre heures ; que la commission dispose de l'ensemble des moyens relatifs au contrôle de la mise en œuvre d'une technique de recueil de renseignement qui lui sont conférés par les articles L. 833-1 à L. 833-11 pour s'assurer que le cadre légal a été respecté ; que l'autorisation du Premier ministre de mettre en œuvre les techniques de recueil de renseignement selon cette procédure dérogatoire est placée sous le contrôle juridictionnel du Conseil d'État, chargé d'apprécier les motifs qui en ont justifié l'usage ; que, par suite, les dispositions de l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure ne portent pas d'atteinte manifestement
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disproportionnée au droit au respect de la vie privée et au secret des correspondances ;26. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure doivent être déclarées conformes à la Constitution ;. En ce qui concerne l'article L. 821-6 du code de la sécurité intérieure :27. Considérant que l'article L. 821-6 du code de la sécurité intérieure institue une procédure dérogatoire d'installation, d'utilisation et d'exploitation des appareils ou dispositifs techniques de localisation en temps réel d'une personne, d'un véhicule ou d'un objet, d'identification d'un équipement terminal ou du numéro d'abonnement ainsi que de localisation de cet équipement ou d'interception des correspondances émises ou reçues par cet équipement, en cas d'urgence liée à une menace imminente ou à un risque très élevé de ne pouvoir effectuer l'opération ultérieurement ; que cette procédure permet aux agents individuellement désignés et habilités d'installer, utiliser et exploiter sans autorisation préalable ces appareils ou dispositifs techniques ; que le Premier ministre, le ministre concerné et la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement en sont informés sans délai et par tout moyen ; que le Premier ministre peut ordonner à tout moment d'interrompre la mise en œuvre de la technique et de détruire sans délai les renseignements collectés ; qu'une autorisation doit être ensuite délivrée par le Premier ministre,
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dans un délai de quarante-huit heures, après avis rendu par la commission au vu des éléments de motivation mentionnés à l'article L. 821-4 du même code et de ceux justifiant le recours à la procédure d'urgence ; 28. Considérant, d'une part, que la procédure prévue à l'article L. 821-6 peut être utilisée pour la mise en place des techniques de recueil de renseignement prévues par les articles L. 851-5, L. 851-6 et par le paragraphe II de l'article L. 852-1 du code de la sécurité intérieure ;  que ces procédures permettent à l'autorité administrative d'utiliser un dispositif technique permettant la localisation en temps réel d'une personne, d'un véhicule ou d'un objet, ou de recueillir ou d'intercepter, au moyen d'un appareil ou d'un dispositif, sans le consentement de leur auteur les données de connexion permettant l'identification d'un équipement terminal ou du numéro d'abonnement de son utilisateur ainsi que les données relatives à la localisation des équipements terminaux utilisés et les correspondances émises ou reçues par un équipement terminal ;29. Considérant, d'autre part, qu'à l'inverse des autres procédures dérogatoires, y compris celle instituée par l'article L. 821-5 du même code, la procédure prévue par l'article L. 821-6 permet de déroger à la délivrance préalable d'une autorisation par le Premier ministre ou par l'un de ses collaborateurs directs habilités au secret de la défense nationale auxquels il a délégué cette attribution, ainsi qu'à la délivrance d'un
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avis préalable de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ; qu'elle ne prévoit pas non plus que le Premier ministre et le ministre concerné doivent être informés au préalable de la mise en œuvre d'une technique dans ce cadre ; que, par suite, les dispositions de l'article L. 821-6 portent une atteinte manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée et au secret des correspondances ; que les dispositions de l'article L. 821-6 du code de la sécurité intérieure doivent être déclarées contraires à la Constitution ;30. Considérant que, par voie de conséquence, la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 821-7 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction résultant de l'article 2 de la loi déférée, qui est indissociable des dispositions de l'article L. 821-6, doit également être déclarée contraire à la Constitution ; qu'il en va de même des mots : « et L. 821-6 » au septième alinéa de l'article L. 833-9 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction résultant de l'article 2 de la loi déférée ;. En ce qui concerne l'article L. 821-7 du code de la sécurité intérieure :31. Considérant que l'article L. 821-7 du code de la sécurité intérieure interdit qu'un parlementaire, un magistrat, un avocat ou un journaliste puisse être l'objet d'une demande de mise en œuvre, sur le territoire national, d'une technique de recueil de renseignement définie aux articles L. 851-1 à L. 853-3 à raison de l'exercice de son mandat ou de