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Décision n° 2018-777 (DC) du 2018-12-28 — Loi de finances pour 2019 
Solution : Non conformité partielle
alinéa du 1 du b de l'article 787 B du code général des impôts, qui ne méconnaissent pas non plus l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 81 :41. Les troisième à cinquième alinéas du paragraphe I de l'article 81 exigent, pour les étrangers non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse et qui résident en Guyane, des délais spécifiques de détention d'un titre de séjour pour bénéficier du revenu de solidarité active.42. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions créeraient, pour l'obtention du revenu de solidarité active, une différence de traitement inconstitutionnelle entre les étrangers résidant en Guyane et ceux résidant sur le reste du territoire national. En effet, selon eux, cette différence de traitement ne pourrait être justifiée par les caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité de Guyane et ne serait ni fondée sur un motif d'intérêt général ni en rapport avec l'objet de la loi qui l'institue.43. Si le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Ils doivent
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cependant être conciliés avec la sauvegarde de l'ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. En outre, les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu'ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français.44. Selon l'article 73 de la Constitution : « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».45. Les dispositions contestées prévoient que, pour bénéficier du revenu de solidarité active en Guyane, un étranger, non ressortissant d'un des États précités, doit être titulaire depuis quinze ans d'un titre de séjour l'autorisant à travailler. Lorsque cet étranger est une personne isolée assumant la charge d'enfants ou une femme isolée en état de grossesse, ces mêmes dispositions réduisent ce délai à cinq ans. Sur le reste du territoire de la République, à l'exception de Mayotte, le premier de ces délais est de cinq ans, tandis qu'il n'en est pas exigé dans le second cas. Ces dispositions instituent donc une différence de traitement, pour l'obtention du revenu de solidarité active, entre les étrangers résidant régulièrement en Guyane et ceux résidant régulièrement sur les autres parties du territoire de la République, à l'exception de Mayotte.46. La population de la Guyane comporte, par rapport à l'ensemble de la population résidant en
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France, une forte proportion de personnes de nationalité étrangère, dont beaucoup en situation irrégulière. Ces circonstances constituent, au sens de l'article 73 de la Constitution, des « caractéristiques et contraintes particulières » de nature à permettre au législateur, afin de lutter contre l'immigration irrégulière en Guyane, d'y adapter, dans une certaine mesure, les lois applicables sur l'ensemble du territoire national. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu décourager l'immigration irrégulière en Guyane qui serait favorisée par la perspective d'obtenir, après régularisation du droit au séjour, le bénéfice du revenu de solidarité active.47. Toutefois, d'une part, le revenu de solidarité active a pour principal objet d'inciter à l'exercice ou à la reprise d'une activité professionnelle. Le législateur a pu estimer que la stabilité de la présence sur le territoire national était une des conditions essentielles à l'insertion professionnelle et, à ce titre, imposer aux étrangers un délai de détention d'un titre de séjour les autorisant à travailler pour obtenir le bénéfice de celle-ci. En revanche, en imposant un délai de détention plus long en Guyane que sur le reste du territoire national, aux seules fins de lutte contre l'immigration irrégulière, le législateur a introduit une condition spécifique pour l'obtention de cette prestation sans lien pertinent avec l'objet de celle-ci. 48. D'autre part, les dispositions contestées s'appliquent, en
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Guyane, à l'ensemble des étrangers en situation régulière, y compris à ceux légalement entrés sur son territoire et s'y étant régulièrement maintenus de manière continue. Elles s'appliquent également à des étrangers résidant en Guyane ayant résidé précédemment sur une autre partie du territoire national en ayant un titre de séjour les autorisant à travailler. 49. Dès lors, s'il appartient au législateur de définir les mesures qu'il estime utiles pour lutter contre l'immigration irrégulière, la différence de traitement instituée pour l'accès au revenu de solidarité active ne saurait être regardée comme justifiée au regard de l'objet de la loi. En outre, elle dépasse la mesure des adaptations susceptibles d'être justifiées par les caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité de Guyane. 50. Les troisième à cinquième alinéas du paragraphe I de l'article 81, qui méconnaissent ainsi le principe d'égalité devant la loi, sont contraires à la Constitution. Il en va de même, par voie de conséquence, des 1° et 2° du paragraphe IV de ce même article, qui en sont indissociables.- Sur certaines dispositions de l'article 112 : 51. Le paragraphe I de l'article 112 modifie l'article 167 bis du code général des impôts prévoyant une imposition des plus-values latentes constatées sur les droits sociaux, valeurs, titres ou droits lors du transfert par un contribuable de son domicile hors de France lorsque ces mêmes droits sociaux, valeurs, titres ou droits représentent au
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moins 50 % des bénéfices sociaux d'une société ou lorsque leur valeur globale excède 800 000 euros à cette même date.52. Le 1° de ce paragraphe réécrit le paragraphe IV de cet article 167 bis afin de prévoir qu'il est sursis automatiquement au paiement de cet impôt lorsque le contribuable transfère son domicile fiscal hors de France dans certains États.53. Le c du 3° du paragraphe I de l'article 112 modifie le 2 du paragraphe VII de l'article 167 bis afin de ramener de quinze à deux ans, lorsque la valeur globale des titres ou droits est au maximum égale à 2,57 millions d'euros, le délai suivant le transfert du domicile fiscal hors de France à l'issue duquel l'impôt sur les plus-values latentes est dégrevé d'office ou restitué si ces plus-values sont restées dans le patrimoine du contribuable.54. Les députés auteurs de la saisine soutiennent que cette extension des cas de sursis de plein droit et cette réduction du délai entraîneraient une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques et de l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre l'évasion fiscale dès lors qu'elles auraient pour effet de favoriser l'exil fiscal. 55. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité
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garanti par l'article 13 de la Déclaration de 1789, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. 56. En instituant une imposition ne concernant que certains dirigeants et actionnaires de sociétés qui, à raison de l'importance des participations qu'ils détiennent, sont susceptibles de vendre leurs titres à l'étranger afin d'éluder l'acquittement de l'imposition sur les plus-values en France, le législateur a entendu favoriser la lutte contre l'évasion fiscale qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. 57. En prévoyant un sursis de plein droit pour le paiement de cet impôt en cas de transfert du domicile fiscal dans un État membre de l'Union européenne, ou ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ou une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement et en réduisant le délai de conservation des droits à l'issue duquel les plus-values latentes ne sont plus imposées, le législateur a retenu des critères qui ne sont pas dépourvus de caractère objectif et rationnel. Il n'a pas non plus créé une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté.58. Le paragraphe IV et le
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mot « deux » figurant au 2 du paragraphe VII de l'article 167 bis du code général des impôts, qui ne méconnaissent pas non plus l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 201 :59. Le a du 1 du A du paragraphe I de l'article 201 autorise l'État à confier à des « prestataires extérieurs » l'encaissement en numéraire de recettes de l'État, des établissements publics de santé ainsi que des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. 60. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de ne pas déterminer les modalités de sélection des prestataires extérieurs habilités à effectuer des opérations d'encaissement d'impôts en numéraire, de sorte qu'ils pourraient être inégalement répartis sur le territoire. Il en résulterait une incompétence négative de nature à entraîner une méconnaissance du principe d'égalité devant le service public. 61. En premier lieu, en application de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant « les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Ces dispositions n'imposent pas au législateur, lorsqu'il autorise l'État à confier à des prestataires extérieurs la réalisation d'opérations d'encaissement de l'impôt en numéraire, de déterminer les modalités de sélection de ces prestataires ainsi que les conditions
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de leur implantation sur le territoire. Par conséquent, en adoptant les dispositions contestées, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence. 62. En second lieu, les dispositions contestées n'instituent aucune différence de traitement entre les contribuables selon le lieu de leur résidence. En tout état de cause, il appartiendra, le cas échéant, au pouvoir réglementaire de veiller, dans la sélection des prestataires extérieurs, au respect du principe d'égalité devant le service public. 63. Les griefs invoqués doivent être écartés. Les dispositions du a du 1 du A du paragraphe I de l'article 201, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 210 :64. L'article 210 instaure des règles dérogatoires de revalorisation de certaines prestations sociales pour 2019 et 2020. Son paragraphe I fixe ainsi à 0,3 %, pour ces deux années, la revalorisation au 1er octobre des paramètres de calcul de l'aide personnalisée au logement, de l'allocation de logement familiale et de l'allocation de logement sociale. Son paragraphe II prévoit que le montant forfaitaire de la prime d'activité et le montant maximal de sa bonification principale ne font pas l'objet, en 2019 et en 2020, d'une revalorisation annuelle au 1er avril. Son paragraphe III dispose que le montant de l'allocation aux adultes handicapés n'est pas revalorisé le 1er avril 2019 et qu'il est revalorisé de 0,3 % le 1er avril 2020.65. Selon les députés
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requérants, ces dispositions, qui seraient prises dans le seul but de procurer à l'État des économies, conduisent à ce que les prestations sociales en cause évoluent à un rythme inférieur à celui de l'inflation. Il en résulterait une méconnaissance du droit à la sécurité matérielle consacré par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Ils soutiennent également qu'elles institueraient une différence de traitement entre les bénéficiaires de ces allocations et ceux d'autres prestations, telles que le revenu de solidarité active ou l'allocation de solidarité spécifique, qui restent revalorisées en fonction de l'inflation. Il en découlerait une violation des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques. Enfin, les requérants estiment que ces dispositions, en s'appliquant tant à l'année 2019 qu'à l'année 2020, contreviendraient au principe d'annualité budgétaire.  . En ce qui concerne les dispositions relatives à l'année 2020 :66. Le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ». La loi organique du 1er août 2001 détermine le contenu de la loi de finances. En particulier, le b du 7° du paragraphe II de son article 34 prévoit que la loi de finances de l'année peut, dans sa seconde partie, comporter « des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ». 67. Les dispositions contestées fixent des règles
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dérogatoires de revalorisation de prestations sociales financées par le budget de l'État. Si, pour celles qui s'appliquent à l'année 2019, ces dispositions affectent directement les dépenses budgétaires de l'année, au sens du b du 7° du paragraphe II de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001, tel n'est pas le cas de celles qui s'appliquent, au-delà de l'année à venir, à la seule année 2020. Dès lors, ces dernières dispositions ne trouvent pas leur place dans la loi de finances pour 2019. Par conséquent, sans qu'il soit besoin d'examiner les griefs des requérants, les mots « et 2020 », « et en 2020 » et « et est revalorisé de 0,3 % le 1er avril 2020 » figurant respectivement aux paragraphes I, II et III de l'article 210 sont contraires à la Constitution.. En ce qui concerne le reste des dispositions de l'article 210 :68. En premier lieu, les titulaires des minima sociaux que sont l'allocation de solidarité spécifique et le revenu de solidarité active ne sont pas placés dans la même situation que les titulaires des prestations affectées par les dérogations instituées, pour 2019, par les dispositions contestées. Ainsi, le législateur n'a pas instauré une différence de traitement qui ne serait pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi. Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés.69. En second lieu, aux termes du onzième
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alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles.70. Le fait que le législateur prévoie pour 2019 des règles particulières de revalorisation du montant de certaines prestations ne méconnaît pas les exigences résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.71. Il résulte de tout ce qui précède que le reste des dispositions de l'article 210, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur les autres griefs soulevés par les requérants : 72. Les requérants dénoncent plusieurs « lacunes, insuffisances et omissions » dont serait entachée la loi déférée. En particulier, ils dénoncent les insuffisances du montant des crédits de plusieurs programmes budgétaires et du niveau des plafonds des autorisations d'emplois de certains ministères. Ils
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critiquent également l'absence de « mesures correctives » de nature à améliorer le recouvrement de l'impôt, à assurer l'effectivité de la libre administration des collectivités territoriales et à garantir l'égalité entre les personnes résidant outre-mer et celles résidant en métropole. Le législateur aurait ainsi méconnu l'étendue de sa compétence et, dès lors, privé de garanties légales les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques, l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, le principe de libre administration des collectivités territoriales, le principe d'unité de la République et les exigences résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946. Les requérants demandent en conséquence au Conseil constitutionnel d'« enjoindre au Gouvernement de pallier ces manques et insuffisances ».73. S'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34, le grief tiré de l'incompétence négative du législateur ne peut être utilement présenté devant le Conseil constitutionnel qu'à l'encontre de dispositions figurant dans la loi qui lui est soumise et à la condition de contester les insuffisances du dispositif qu'elles instaurent. En outre, une incompétence négative ne peut résulter du montant des crédits ouverts en lois de finances ou du niveau des plafonds des autorisations d'emplois fixé par une loi de finances. 74.
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En l'espèce, si les requérants soutiennent que la loi est entachée d'incompétence négative, ils fondent cette critique sur l'insuffisance des crédits de certains programmes et des emplois de certains ministères et ne contestent, pour le reste, aucune autre disposition figurant dans la loi déférée. Leurs griefs ne peuvent dès lors qu'être écartés.- Sur la place d'autres dispositions dans la loi de finances : . En ce qui concerne les dispositions introduites en première lecture :75. Le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ». La loi organique du 1er août 2001 détermine le contenu de la loi de finances.76. L'article 29 octroie aux gestionnaires du domaine public portuaire la possibilité d'instaurer une majoration de redevance en cas d'occupation irrégulière.77. Les articles 52, 53 et 54 prévoient une exonération du paiement de l'indemnité compensatoire de défrichement et modifient le régime de l'autorisation de défrichement.78.  L'article 128 actualise des références à la réglementation européenne s'agissant des obligations déclaratives en matière de récolte de raisins.79. L'article 221 prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement dressant le bilan de la mise en œuvre du plan « préfectures nouvelle génération ».80. L'article 236 modifie les règles d'établissement du budget du médiateur de l'énergie.81.  L'article 249 impose aux opérateurs en matière de
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recherche de produire chaque année les données relatives à leurs activités de recherche disponibles dans leurs systèmes d'information.82. L'article 251 est relatif à l'information des collectivités territoriales sur les motifs d'évolution des attributions individuelles des composantes de la dotation globale de fonctionnement.83. Ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances. Elles sont donc contraires à la Constitution.. En ce qui concerne les dispositions introduites en nouvelle lecture :84. Le paragraphe XIV de l'article 83 prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en œuvre de la réforme des chambres de commerce et d'industrie.85.  Le paragraphe III de l'article 130 prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en œuvre de la nouvelle procédure de règlement des différends fiscaux au sein de l'Union européenne.86. Les amendements dont sont
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issues les dispositions précitées ont été introduits en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Ces adjonctions n'étaient pas, à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion. Elles n'étaient pas non plus destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle. Adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.- Sur les autres dispositions :87. Le Conseil constitutionnel n'a soulevé d'office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s'est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.