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Décision n° 2003-489 (DC) du 2003-12-29 — Loi de finances pour 2004
Solution : Non conformité partielle - réserve
de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique ; que, ce faisant, il respecte le principe selon lequel toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ;25. Considérant qu'il s'ensuit que, sous la réserve énoncée au considérant 23, l'article 59 n'est pas contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales, tel qu'il est défini dans les articles 72 et 72-2 de la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 82 :26. Considérant que l'article 82 de la loi déférée fixe les plafonds sous lesquels les cotisations versées au titre de l'épargne retraite, notamment dans le cadre des plans d'épargne individuelle pour la retraite créés par la loi du 21 août 2003 susvisée, sont déductibles du revenu net global et définit les limites dans lesquelles les cotisations de retraite et de prévoyance peuvent être déduites des revenus professionnels ;27. Considérant que les requérants font valoir qu'au cours des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi portant réforme des retraites, l'intention annoncée par le législateur était celle de " mettre en place un dispositif de crédit d'impôt afin qu'il s'adresse effectivement à l'ensemble des citoyens, qu'ils soient imposables ou non au titre de l'impôt sur le revenu " ; qu'ils estiment que la nature de l'avantage fiscal finalement retenu en loi de finances prive
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" près de la moitié des ménages des bénéfices de la mesure " et constitue à cet égard " une rupture flagrante du principe d'égalité " ; que ce choix méconnaîtrait en outre les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;28. Considérant que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d'intérêt général des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux ; qu'en l'espèce, il a entendu favoriser la constitution d'un complément de retraite ; qu'il a fixé les limites dans lesquelles est accordée la déduction fiscale consentie aux épargnants ainsi que le plafond des revenus auxquels cette déduction peut être appliquée ; qu'en outre, les sommes versées à l'issue de la période d'épargne seront elles-mêmes assujetties à l'impôt sur le revenu ; que, par suite, les dispositions de l'article 82 de la loi déférée ne portent atteinte à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ;- SUR L'ARTICLE 117 :29. Considérant que l'article 117 de la loi déférée prévoit que : " Les collectivités territoriales et leurs établissements publics informent l'Etat avant toute opération affectant le compte du Trésor. Les seuils et les conditions de mise en oeuvre de cette obligation d'information préalable sont fixés par décret en Conseil d'Etat " ;30. Considérant que, selon les requérants, cette obligation d'information préalable mise à la charge des collectivités territoriales porterait atteinte aux principes de leur "
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libre administration " et de la " libre disposition de leurs ressources " ; qu'ils font valoir, à titre subsidiaire, qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire la fixation du seuil d'application de cette obligation ainsi que les conséquences attachées à sa méconnaissance, le législateur serait resté en deçà de ses compétences ;31. Considérant que si, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus " et " bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement ", chacune d'elles le fait " dans les conditions prévues par la loi " ;32. Considérant qu'en vertu de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, " les collectivités territoriales de la République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités " ; qu'aux termes de l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2004 par son article 65 : " Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat " ;33. Considérant que l'obligation d'information préalable instituée par la loi déférée a pour objet, grâce à une meilleure anticipation des opérations importantes affectant le compte du Trésor, d'améliorer la gestion de la trésorerie de l'Etat en utilisant de façon plus active les fonds déposés auprès de lui
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par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ; que, ce faisant, elle participe au bon usage des deniers publics, qui est une exigence de valeur constitutionnelle ; qu'elle doit également permettre d'éviter que le solde du compte du Trésor puisse être débiteur, et de respecter ainsi l'article 101 du Traité instituant la Communauté européenne qui interdit à la Banque de France d'accorder des avances à des organismes publics ; que le législateur a opéré, entre les objectifs ainsi définis et les principes invoqués par les requérants, une conciliation qui n'apparaît pas manifestement déséquilibrée ;34. Considérant, par ailleurs, qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la seule définition des seuils et des conditions de mise en oeuvre de cette obligation d'information préalable, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de ses compétences ; que le grief tiré de la violation de l'article 34 de la Constitution doit être écarté ;- SUR L'ARTICLE 140 :35. Considérant que l'article 140 de la loi déférée, qui modifie l'article L. 862-2 du code de la sécurité sociale, met en place un forfait unifié de prise en charge des dépenses afférentes à la couverture maladie universelle complémentaire, que celles-ci relèvent des organismes de sécurité sociale ou des organismes de protection sociale complémentaire ;36. Considérant que, selon les requérants, " en revenant sur la différence de traitement financier des différents organismes qui contribuent au financement de
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la couverture maladie universelle complémentaire " instituée par la loi du 27 juillet 1999 susvisée, le législateur a porté atteinte au principe d'égalité ; qu'ils soutiennent, en outre, que cette disposition entraîne " une charge nouvelle pour les caisses primaires d'assurance maladie " qui porterait atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale ;37. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse " ; que si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ;38. Considérant, dès lors, que le législateur a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, prévoir que le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie attribuera aux organismes de sécurité sociale et aux organismes de protection sociale complémentaire une dotation forfaitaire d'un montant identique par personne prise en charge ; que, par suite, la disposition critiquée ne méconnaît pas le principe d'égalité ;39.
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Considérant, en second lieu, que l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale n'impose pas que cet équilibre soit strictement réalisé pour chaque branche et pour chaque régime au cours de chaque exercice ;40. Considérant que le " forfait " instauré par l'article 140 de la loi déférée a pour objet la maîtrise des dépenses afférentes à la couverture maladie universelle complémentaire ; qu'ainsi, eu égard tant à son objet, qu'au montant en cause et à la situation financière des caisses d'assurance maladie, la mesure prévue par l'article critiqué n'a pas une incidence telle qu'il serait porté atteinte aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;41. Considérant que, par suite, les griefs dirigés contre l'article 140 doivent être écartés ;- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :42. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution : " Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique " ; qu'il en résulte que seule la loi organique peut définir la nature et le contenu des documents joints aux lois de finances ;43. Considérant que l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, applicable à compter du 1er janvier 2005, définit le contenu des documents et informations qui sont joints au projet de loi de finances de l'année ; que, parmi ces documents, figure, en application de son 4°, " une annexe
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explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales " ;44. Considérant que le I de l'article 81 de la loi déférée dispose que la présentation des dépenses fiscales mentionnée au 4° de l'article 51 précité figurera dans le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances, et précise le contenu dudit fascicule ;45. Considérant que ces dispositions ont empiété sur le domaine réservé par la Constitution à la loi organique ; que, dès lors, le I de l'article 81 n'a pas sa place dans la loi déférée et doit être déclaré contraire à la Constitution ; qu'il en va de même de son III qui en est inséparable ;46. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
Décision n° 2003-489 (DC) du 2003-12-29 — Loi de finances pour 2004
Solution : Non conformité partielle - réserve
Décide :Article premier .- Les I et III de l'article 81 de la loi de finances pour 2004 sont déclarés contraires à la Constitution.Article 2 .- Les articles 3, 45, 73, 82, 117 et 140 ainsi que, sous la réserve énoncée au considérant 23, l'article 59 sont déclarés conformes à la Constitution.Article 3 .- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 2003, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
Décision n° 2003-20 (ELEC) du 2003-05-15 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002 
Chargé, en application de l'article 59 de la Constitution, de statuer sur la régularité de l'élection des députés, le Conseil constitutionnel a été saisi de 162 réclamations électorales formées par des candidats ou des électeurs, ainsi que de 601 décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP) rejetant le compte d'un candidat.Il a procédé à l'annulation de cinq élections. Les cinq députés invalidés ont été réélus à l'issue des élections partielles organisées à la suite des décisions du Conseil constitutionnel.En outre, sur saisine de la CCFP, il a prononcé la cessation de fonctions et l'inéligibilité de deux élus pour des motifs tirés d'irrégularités affectant leurs comptes de campagne.Au total, ce sont donc sept mandats de députés qui ont été invalidés.Comme pour les élections législatives de 1997, le Conseil a constaté un allongement des délais d'examen du contentieux. Cette évolution découle du nombre croissant des candidats, des conséquences de la législation sur les comptes de campagne et de la multiplication des écritures des parties.Les mesures récemment prises par le législateur en ce qui concerne l'aide financière de l'Etat aux formations politiques devraient, en dissuadant certaines candidatures intéressées, agir sur l'un des facteurs au moins de ce phénomène.Ayant achevé l'examen du contentieux des dernières élections législatives, le Conseil est conduit à faire les observations suivantes, en indiquant les
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modifications qui lui paraîtraient souhaitables dans quatre domaines.
Décision n° 2003-20 (ELEC) du 2003-05-15 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002 
I) En ce qui concerne les conditions générales dans lesquelles s'est déroulé le scrutin :L'expérience des élections de 2002 laisse à penser que des améliorations législatives devraient intervenir.Il s'agit d'abord du découpage des circonscriptions électorales. Le découpage actuel résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Il repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage, comme il se prépare, semble-t-il, à le faire pour les élections sénatoriales.Il s'agit ensuite de la date et de l'horaire du scrutin. Il conviendrait de retenir (comme cela est déjà le cas pour la Polynésie française) un dispositif évitant aux électeurs d'outre-mer de connaître les résultats de métropole alors que les opérations électorales ne sont pas encore closes sur place. La situation actuelle a suscité en 2002 un important et légitime mécontentement. Les dispositions prévues pour les élections européennes et régionales par la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003, qui constituent un progrès, pourraient être étendues aux élections législatives.Enfin, la liste des fonctions officielles entraînant l'inéligibilité,
Décision n° 2003-20 (ELEC) du 2003-05-15 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002 
dressée par l'article L.O. 133 du code électoral, mériterait d'être revue compte tenu des évolutions ayant affecté, au cours des trente dernières années, l'organisation administrative, juridictionnelle et politique de la France au niveau local. Cette liste devrait attacher moins d'importance aux titres qu'à la réalité des fonctions exercées.
Décision n° 2003-20 (ELEC) du 2003-05-15 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002 
II) En ce qui concerne la propagande électorale :Comme en 1997, le Conseil a constaté que certaines commissions de propagande outrepassaient leur rôle en refusant, pour des motifs erronés en droit ou en fait, d'assurer l'acheminement du matériel électoral de candidats.Il a constaté aussi que les bulletins de vote comportaient trop souvent toutes sortes de mentions (slogans, messages publicitaires etc.) tournant l'interdiction de propagande le jour de l'élection et non nécessaires à l'identification du candidat, de son suppléant ou de la formation politique dont il a pu recevoir l'investiture. Afin de mettre un terme à ces excès, il conviendrait de donner un caractère limitatif aux indications prévues à l'article R. 103 du code électoral.En sens inverse, devraient être abrogées les dispositions inutilement restrictives, désuètes et, dans les faits, non respectées du troisième alinéa de l'article L. 165 du même code, qui interdisent toute propagande imprimée en dehors du matériel électoral relevant de la propagande dite "officielle".Dans un tout autre ordre d'idées, le Conseil a relevé que le conflit israélo - palestinien a été évoqué dans des tracts distribués dans quelques circonscriptions en des termes parfois inacceptables. Si ces faits n'ont pas entraîné l'annulation de l'élection, le candidat élu n'étant pas à leur origine et l'écart des voix étant important, ils n'en sont pas moins symptomatiques de tensions préoccupantes au sein de la population.
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III) En ce qui concerne la législation sur les comptes de campagne et les financements politiques :La législation en vigueur, initiée par les lois du 11 mars 1988, avait pour objectif de limiter le rôle de l'argent dans les campagnes électorales. Pour ce faire, ont été institués un plafonnement des dépenses électorales, la prohibition de certaines aides, un remboursement forfaitaire par l'Etat, la tenue d'un compte unique de campagne et des procédures permettant de s'assurer de sa sincérité.S'il a indiscutablement atteint son but premier, le droit du financement des campagnes électorales est devenu complexe au fil des modifications législatives successives et des décisions jurisprudentielles.On peut s'interroger sur d'éventuelles simplifications :- Il convient tout d'abord d'observer qu'aucun cas de dépassement du plafond légal des dépenses électorales n'a été relevé. La législation démontre donc son efficacité sur ce point crucial. Le fait mérite d'autant plus d'être souligné que les élections législatives de 2002 n'ont pas été anticipées, contrairement à celles de 1997.Pour autant, le Conseil a dû examiner un nombre très élevé de comptes de campagne rejetés par la CCFP. Le nombre de ces saisines traduit la méconnaissance persistante par certains candidats de la législation sur le financement des campagnes électorales et singulièrement de la règle selon laquelle toutes les dépenses de caractère électoral doivent être réglées non par le candidat mais par son mandataire
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financier, dès lors que celui-ci a été désigné.A ce sujet, et pour éviter toute confusion dans l'esprit des candidats, le Conseil considère que la désignation d'un mandataire financier devrait être rendue obligatoire dans tous les cas, intervenir avant le paiement des premières dépenses de campagne et ne plus être liée, comme aujourd'hui, à l'acceptation de dons de personnes physiques.- Les autres motifs de rejet présentent le plus souvent un caractère formel : non dépôt, dépôt tardif, absence de présentation par un expert comptable, défaut de justification de recettes ou de dépenses, dons tardifs de personnes physiques…Si elles sont pour l'essentiel nécessaires, les exigences que fait peser la législation sur le financement des campagnes électorales peuvent gêner beaucoup de candidats indépendants. S'agissant de la nécessité de recourir à un expert comptable, qui constitue un sérieux obstacle financier et quelquefois matériel (outre-mer par exemple) pour certaines candidatures, le législateur pourrait prévoir une formule moins pénalisante afin d'assurer la sincérité du compte de campagne, notamment quand le montant des dépenses est très inférieur au plafond légal.En tout état de cause, l'obligation de recourir à un expert-comptable devrait avoir pour contrepartie, ce qui n'est pas toujours le cas, la fourniture d'une véritable assistance technique au candidat.- Sur le fond même de cette question du financement des campagnes, le Conseil tient à appeler de nouveau l'attention
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du législateur sur les problèmes posés par l'aide apportée à un candidat par une représentation locale d'un parti politique qui ne peut être regardée elle-même comme un parti ou groupement politique au sens de l'article L. 52-8 du code électoral. A défaut de dispositions le prohibant explicitement et à l'opposé de la position constante de la CCFP, le Conseil a admis qu'une représentation locale d'un parti politique relevant des articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988 puisse apporter une aide au candidat, alors même qu'elle n'était pas comprise dans le "périmètre comptable" de ce parti. Toutefois, pour ne pas ouvrir une brèche dans laquelle pourraient s'introduire des aides illicites, il serait souhaitable que le législateur intervienne de nouveau, soit en limitant aux fédérations départementales des partis nationaux la possibilité d'apporter une aide financière à leurs candidats, soit en imposant une stricte consolidation des comptes des différentes composantes d'une formation politique, soit en prévoyant des formalités permettant à la CCFP d'exercer sa surveillance sur toutes les structures d'un parti.- Le Conseil estime que la législation pourrait être rendue plus rigoureuse sur un autre point : en encadrant plus strictement les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent fournir des biens et services aux candidats. La même solution pourrait s'appliquer aux formations politiques, sauf évidemment si la prestation est gratuite.- Par ailleurs, dans un
Décision n° 2003-20 (ELEC) du 2003-05-15 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002 
souci de simplification, le Conseil constitutionnel recommande que les frais de la campagne officielle soient désormais compris dans les dépenses électorales et que soient adaptés à cet effet le régime de leur paiement et de leur remboursement, ainsi que le plafond des dépenses.- Le Conseil recommande également l'adaptation de la législation en vue de permettre au mandataire financier et au donateur d'utiliser les moyens de paiement modernes (carte bancaire par exemple).- L'examen par le Conseil constitutionnel lui-même des comptes de campagne des candidats à faible audience, ayant commis des erreurs banales dans la tenue de leurs comptes, paraît inutile. Il encombre l'ordre du jour du Conseil à une période où il est particulièrement chargé du fait de la succession de l'élection présidentielle et des élections législatives.Il pourrait être envisagé à cet égard de dispenser du dépôt de leur compte de campagne les candidats qui, ayant recueilli moins de 1 % des suffrages exprimés, ne sont ni directement ni indirectement à l'origine de charges pour les finances publiques, puisqu'ils n'ont pas droit au remboursement de leurs frais de campagne et que, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 avril 2003, ils ne sont pas pris en compte pour le calcul du financement public des partis politiques. Cette dispense n'entraînerait aucune conséquence pour les finances publiques et améliorerait considérablement le contrôle tant de la CCFP que du Conseil constitutionnel en leur permettant