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Décision n° 2025-894 (DC) du 2025-08-07 — Loi de programmation pour la refondation de Mayotte
Solution : Conformité - réserve
ne sont pas en mesure de justifier d’un titre juridique leur permettant de disposer d’un logement. Elles s’opposent également à ce que les demandeurs puissent se prévaloir d’un logement, qui, répondant à la définition du logement informel prévue par l’article 1-1 de la loi du 31 mai 1990 mentionnée ci-dessus, est dénué d’alimentation en eau potable ou de réseaux de collecte des eaux usées et des eaux pluviales, ou de voiries ou d’équipements collectifs propres à en assurer la desserte, la salubrité et la sécurité dans des conditions satisfaisantes. 50. D’autre part, l’article L. 434-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui est applicable à Mayotte, prévoit que, lorsqu’un étranger ne dispose pas encore du logement nécessaire au moment de sa demande, le regroupement familial peut néanmoins être autorisé si les autres conditions sont remplies et après que le maire a vérifié les caractéristiques du logement et la date à laquelle le demandeur en aura la disposition.51. Dès lors, les dispositions contestées ne procèdent pas à une conciliation déséquilibrée entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et, d’autre part, le droit de mener une vie familiale normale. Le grief tiré de la méconnaissance de cette exigence doit donc être écarté.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi :52. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même
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pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. 53. Selon l’article 73 de la Constitution : « Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».54. Il résulte de l’article L. 434-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, tel qu’interprété par une jurisprudence constante du Conseil d’État, que l’étranger qui demande à être rejoint par sa famille au titre du regroupement familial doit être en mesure de justifier d’un titre juridique à disposer d’un logement. En outre, pour l’application de ces dispositions, ce logement doit répondre à des normes minimales de salubrité et de sécurité. 55. Ainsi, en adoptant les dispositions contestées, le législateur n’a fait que préciser, pour leur application à Mayotte et sans prévoir d’exigence supplémentaire, les règles de droit commun applicables sur le reste du territoire national, selon lesquelles l’étranger doit disposer d’un logement normal pour bénéficier du regroupement familial.56. Dès lors, le grief
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tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ne peut qu’être écarté.57. Il résulte de ce qui précède que le 13° bis de l’article L. 441-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui ne méconnaît pas non plus l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 9 :58. L’article 9 de la loi déférée rétablit, dans une nouvelle rédaction, l’article 2496 du code civil afin notamment de prévoir que les reconnaissances de paternité ou de maternité des enfants nés à Mayotte sont reçues par l’officier de l’état civil de la commune de Mamoudzou.59. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent qu’en imposant à Mayotte que les reconnaissances de paternité et de maternité soient effectuées à Mamoudzou, ces dispositions instaureraient une différence de traitement injustifiée entre les habitants de Mayotte et ceux du reste du territoire national, dès lors que, en dehors de Mayotte, de tels actes peuvent être reçus par tout officier de l’état civil. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.60. Ils font en outre valoir que ces dispositions seraient susceptibles d’empêcher ou de retarder l’établissement d’une filiation, en méconnaissance du droit de mener une vie familiale normale ainsi que de l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant.61. En premier lieu,
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aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.62. Selon l’article 73 de la Constitution : « Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».63. En application de l’article 316 du code civil, une reconnaissance de paternité ou de maternité pour établir la filiation d’un enfant peut être faite, avant ou après la naissance de celui-ci, par un acte reçu par tout officier de l’état civil.64. Par dérogation, les dispositions contestées prévoient que, lorsqu’elle est faite à Mayotte, une telle reconnaissance doit être reçue par l’officier de l’état civil de la commune de Mamoudzou.65. En premier lieu, d’une part, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 13, la population de Mayotte comporte, par rapport à l’ensemble de la population résidant en France, une forte proportion de personnes de nationalité étrangère, dont beaucoup en situation irrégulière, ainsi qu’un nombre élevé d’enfants nés de parents
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étrangers. Cette collectivité est soumise à des flux migratoires très importants. Ces circonstances constituent, au sens de l’article 73 de la Constitution, des « caractéristiques et contraintes particulières » de nature à permettre au législateur d’y adapter, dans une certaine mesure, les règles relatives à l’établissement de la filiation.66. D’une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu tenir compte de la forte hausse des naissances d’enfants nés de deux parents étrangers et des reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité à Mayotte. 67. D’autre part, l’adaptation prévue par les dispositions contestées porte sur les seules règles d’établissement de la filiation par reconnaissance, lorsque cette filiation n’a pas été établie simultanément à la déclaration de la naissance de l’enfant prévue à l’article 55 du code civil auprès l’officier de l’état civil du lieu de naissance. 68. Dès lors, en exigeant que les reconnaissances de paternité ou de maternité avant ou après la naissance de l’enfant soient reçues par l’officier de l’état civil de la commune de Mamoudzou, les dispositions contestées instaurent une différence de traitement qui ne dépasse pas la mesure des adaptations susceptibles d’être justifiées par les caractéristiques et contraintes particulières propres à cette collectivité et qui est en rapport avec l’objet de la loi.69. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être
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écarté.70. En second lieu, le droit de mener une vie familiale normale résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 qui dispose : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».71. Les dispositions contestées n’ont ni pour objet ni pour effet de priver les parents de la possibilité d’établir leur lien de filiation à l’égard d’un enfant, mais simplement d’encadrer certaines modalités selon lesquelles cette filiation est établie, au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi et de la situation particulière à Mayotte. 72. Au demeurant, la commune de Mamoudzou est, en temps normal, aisément accessible depuis les différentes parties du territoire mahorais. En outre, l’établissement d’un acte de reconnaissance de paternité ou de maternité en application de l’article 316 du code civil peut être effectué à tout moment, sans être encadré par un délai déterminé.73. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du droit de mener une vie familiale normale ne peut qu’être écarté. 74. Par conséquent, le premier alinéa de l’article 2496 du code civil, qui ne méconnaît pas non plus l’exigence constitutionnelle de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 10 :75. L’article 10 de la loi déférée rétablit, dans une nouvelle rédaction, l’article 2497 du code civil afin d’allonger, à Mayotte, la durée du sursis à
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l’enregistrement qui peut être décidée par le procureur de la République en cas de suspicion de reconnaissance frauduleuse d’un enfant.76. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que ces dispositions seraient susceptibles d’empêcher ou de retarder l’établissement de la filiation d’enfants nés à Mayotte. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du droit de mener une vie familiale normale ainsi que de l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant.77. Le droit de mener une vie familiale normale résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 qui dispose : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». 78. Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et, d’autre part, le droit de mener une vie familiale normale.79. L’article 316-1 du code civil prévoit que l’officier de l’état civil saisit sans délai le procureur de la République lorsqu’il existe des indices sérieux laissant présumer que la reconnaissance d’un enfant est frauduleuse. Si le procureur de la République décide qu’il est sursis à l’enregistrement de la reconnaissance de l’enfant dans l’attente des résultats d’une enquête, la durée de ce sursis ne peut excéder un mois renouvelable une fois ou, lorsque l’enquête est menée en totalité ou en partie à l’étranger, deux mois, renouvelable une fois.80. Dans cette
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hypothèse, les dispositions contestées prévoient, par dérogation, que le sursis à l’enregistrement de la reconnaissance peut être décidé pour des durées plus longues par le procureur de la République, lorsque l’enfant est né à Mayotte.81. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu lutter contre les reconnaissances frauduleuses d’enfants nés à Mayotte afin de préserver l’intérêt supérieur de l’enfant. Il a ainsi poursuivi un objectif de valeur constitutionnelle. 82. En second lieu, d’une part, si les dispositions contestées dérogent aux durées prévues par l’article 316-1 du code civil, le sursis à l’enregistrement de la reconnaissance d’un enfant décidé par le procureur de la République ne peut excéder une durée de deux mois, renouvelable une fois, ou, lorsque l’enquête est menée, en totalité ou en partie, à l’étranger par l’autorité diplomatique ou consulaire, une durée de trois mois, renouvelable une fois.83. D’autre part, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 72, l’établissement d’un acte de reconnaissance de paternité ou de maternité en application de l’article 316 du code civil peut être effectué à tout moment sans être encadré par un délai déterminé.84. En outre, le sursis à l’enregistrement de la reconnaissance d’un enfant est, en tout état de cause, sans incidence sur l’établissement du lien de filiation dans la mesure où, en vertu de la jurisprudence constante de la Cour de cassation, les droits découlant de la reconnaissance
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remontent au jour de la naissance de l’enfant.85. Dès lors, en allongeant les délais de sursis pouvant être prononcés par le procureur de la République en cas de suspicion de reconnaissance frauduleuse, les dispositions contestées opèrent entre, d’une part, l’objectif poursuivi par le législateur et, d’autre part, le droit de mener une vie familiale normale, une conciliation qui n’est pas déséquilibrée. Le grief tiré de la méconnaissance de cette exigence doit donc être écarté.86. Par conséquent, l’article 2497 du code civil, qui ne méconnaît pas non plus l’exigence constitutionnelle de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 11 :87. L’article 11 modifie notamment l’article L. 823-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’augmenter le montant de l’amende encourue en cas de mariage frauduleux ou de reconnaissance frauduleuse d’un enfant.88. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions de méconnaître les principes de nécessité et de proportionnalité des peines.89. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires… ». L’article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Si la nécessité des peines attachées aux
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infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue.90. L’article L. 823-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile punit de peines d’emprisonnement et d’amende le fait, pour toute personne, de contracter un mariage ou de reconnaître un enfant aux seules fins d’obtenir, ou de faire obtenir, un titre de séjour ou le bénéfice d’une protection contre l’éloignement, ou aux seules fins d’acquérir, ou de faire acquérir, la nationalité française. Les mêmes peines sont encourues lorsque l’étranger qui a contracté mariage a dissimulé ses intentions à son conjoint. Elles sont également applicables en cas d’organisation ou de tentative d’organisation d’un mariage ou d’une reconnaissance d’enfant aux mêmes fins. 91. En application des dispositions contestées, la peine d’amende encourue pour ces délits est portée à 75 000 euros.92. Au regard de la nature des comportements réprimés, le législateur n’a pas institué des peines manifestement disproportionnées. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité des peines doit donc être écarté.93. Par conséquent, les mots « 75 000 euros » figurant à la première phrase du premier alinéa de l’article L. 823-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui ne méconnaissent pas non plus le principe de nécessité des peines, ni aucune autre
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exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 14 :94. Le paragraphe I de l’article 14 de la loi déférée insère notamment un 5° bis au sein de l’article L. 761-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’autoriser, à Mayotte, le placement en rétention dans des lieux adaptés aux familles d’un étranger accompagné d’un mineur.95. Les députés requérants estiment que la rétention administrative d’un mineur prévue par ces dispositions méconnaîtrait, tant par elle-même qu’au regard de l’insuffisance des garanties prévues, l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant et les stipulations de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant. 96. Ils font en outre valoir que, faute de permettre un contrôle systématique et suffisamment rapide de la mesure par l’autorité judiciaire, ces dispositions méconnaîtraient le droit à un recours juridictionnel effectif et le « droit à la sûreté ». Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent en outre que la notion de « lieux spécialement adaptés » serait insuffisamment déterminée. Il en résulterait une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle.97. Enfin, selon les députés auteurs de la deuxième saisine, ces dispositions institueraient une différence de traitement injustifiée entre les mineurs selon qu’il se trouvent sur le territoire de Mayotte ou sur le reste du territoire national.. En ce qui concerne le grief
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tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi :98. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.99. Aux termes du premier alinéa de l’article 73 de la Constitution : « Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».100. Selon l’article L. 741-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’étranger mineur de dix-huit ans ne peut faire l’objet d’une décision de placement en rétention. 101. Les dispositions contestées prévoient, par dérogation, la possibilité à Mayotte de placer en rétention administrative, sous certaines conditions, un étranger accompagné d’un mineur.102. En premier lieu, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 13, la population de Mayotte comporte, par rapport à l’ensemble de la population résidant en France, une forte proportion de personnes de nationalité étrangère, dont beaucoup en situation irrégulière. En outre, un grand nombre d’entre eux
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est accompagné de mineurs. Cette collectivité est soumise à des flux migratoires très importants. Ces circonstances constituent, au sens de l’article 73 de la Constitution, des « caractéristiques et contraintes particulières » de nature à permettre au législateur d’y adapter, dans une certaine mesure, les règles relatives à l’éloignement des étrangers du territoire et à leur rétention administrative, notamment lorsqu’ils sont accompagnés de mineurs.103. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a ainsi entendu tenir compte de l’ampleur particulière que revêt à Mayotte l’immigration irrégulière impliquant la présence de mineurs et assurer l’exécution effective des mesures d’éloignement prises à l’encontre des personnes étrangères accompagnées de mineurs.104. En second lieu, la possibilité de placer un étranger accompagné d’un mineur en rétention administrative est limitée au cas dans lequel l’étranger ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir un risque de soustraction à l’exécution de la décision d’éloignement et lorsqu’aucune autre mesure n’apparaît suffisante à garantir l’exécution de cette décision. 105. Dès lors, en prévoyant qu’un étranger accompagné d’un mineur peut, dans certains cas déterminés, être placé en rétention administrative à Mayotte, les dispositions contestées instaurent une différence de traitement qui ne dépasse pas la mesure des adaptations susceptibles d’être justifiées par les caractéristiques et
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contraintes particulières propres à cette collectivité et qui est en rapport avec l’objet de la loi. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit donc être écarté.. En ce qui concerne les autres griefs :106. Le droit de mener une vie familiale normale résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 qui dispose : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».107. Aux termes de l’article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». La liberté individuelle, dont la protection est confiée à l’autorité judiciaire, ne saurait être entravée par une rigueur non nécessaire. Les atteintes portées à l’exercice de cette liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis. 108. En premier lieu, le placement en rétention du mineur n’est possible que lorsque l’administration estime nécessaire de placer en rétention le majeur qu’il accompagne, dans les cas mentionnés au paragraphe 104. Il est ainsi justifié par la volonté de ne pas séparer le mineur de la personne qu’il accompagne, lorsque cette dernière est visée par une mesure d’éloignement.109. En deuxième lieu, d’une part, ce placement ne peut intervenir que pour le temps strictement nécessaire à l’organisation de l’éloignement, qui ne peut excéder
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quarante‑huit heures, prolongeable une fois pour vingt-quatre heures en cas d’impossibilité matérielle de procéder à l’éloignement pour une raison étrangère à l’administration. 110. D’autre part, le mineur doit être hébergé, dans des conditions qui tiennent compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, « dans des lieux spécialement adaptés à la prise en charge des besoins de l’unité familiale » qui sont indépendants des lieux de rétention et garantissent aux membres de la famille une intimité adéquate. Ces notions ne sont ni imprécises, ni équivoques.111. En dernier lieu, la décision de placement en rétention de l’étranger accompagné d’un mineur peut être contestée devant le magistrat du siège du tribunal judiciaire dans un délai de quarante‑huit heures. Ce magistrat statue alors, par ordonnance, dans les quarante‑huit heures suivant sa saisine.112. Par ailleurs, sous réserve de ces adaptations, demeurent applicables les dispositions prévues aux chapitres Ier à IV du titre IV du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatives, notamment, au contrôle de la rétention administrative par l’autorité judiciaire. 113. Il résulte de ce qui précède que la conciliation ainsi opérée par le législateur entre, d’une part, l’intérêt qui s’attache, pour le mineur, à ne pas être placé en rétention et, d’autre part, l’inconvénient d’être séparé de celui qu’il accompagne ou les exigences de la sauvegarde de l’ordre public n’est pas contraire aux exigences