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Décision n° 2020-807 (DC) du 2020-12-03 — Loi d'accélération et de simplification de l'action publique 
Solution : Non conformité partielle
déférée modifie les articles L. 512-5, L. 512-7 et L. 512-10 du code de l'environnement, afin d'aménager les conditions d'application des règles et prescriptions en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.6. Les députés requérants, d'une part, reprochent à ces dispositions d'étendre aux projets en cours d'instruction, ayant fait l'objet d'une demande d'autorisation complète, les facilités aujourd'hui accordées aux installations existantes pour se mettre en conformité avec de nouvelles prescriptions en matière environnementale. Ils contestent, d'autre part, l'absence d'application, à ces mêmes projets et aux installations existantes, de ces prescriptions lorsqu'elles concernent le gros œuvre. Ils critiquent, enfin, le fait que la demande soit présumée complète dès lors qu'elle répond aux seules conditions de forme prévues par le code de l'environnement. Ils en concluent à la violation des articles 1er et 3 de la Charte de l'environnement, ainsi que d'un principe de non-régression du droit de l'environnement qu'ils demandent au Conseil constitutionnel de reconnaître. 7. L'article 1er de la Charte de l'environnement dispose : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Son article 3 dispose : « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ». Il incombe au législateur
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et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés par cet article, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions.8. En application de l'article L. 512-5 du code de l'environnement, le ministre compétent peut fixer par arrêté les règles générales et les prescriptions techniques applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation. Ces règles et prescriptions déterminent les mesures propres à prévenir et à réduire les risques d'accident ou de pollution de toute nature ainsi que les conditions d'insertion dans l'environnement de l'installation et de remise en état du site après arrêt de l'exploitation. Alors que de tels arrêtés s'imposent de plein droit aux installations nouvelles, ils ne s'appliquent aux installations existantes que dans les délais et les conditions qu'ils déterminent. Il en va de même, en vertu des articles L. 512-7 et L. 512-10 du même code, de l'application des prescriptions générales fixées par arrêté ministériel relatives aux installations soumises à autorisation simplifiée et à certaines catégories d'installations soumises à déclaration.9. Les dispositions contestées, d'une part, écartent l'application de telles prescriptions, lorsqu'elles concernent le gros œuvre, aux installations classées existantes ainsi qu'aux projets en cours d'instruction ayant fait l'objet d'une demande d'autorisation complète à la date de
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publication de l'arrêté. Elles permettent, d'autre part, d'appliquer à ces mêmes projets les délais et conditions de mise en conformité, fixés par arrêté, dont bénéficient les installations existantes. Dans les deux cas, la demande est présumée complète lorsqu'elle répond aux conditions de forme prévues par le code de l'environnement.10. En premier lieu, il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que celles-ci ne sont pas applicables lorsqu'y fait obstacle un motif tiré de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques ou du respect des engagements internationaux de la France, notamment du droit de l'Union européenne.11. En deuxième lieu, d'une part, en étendant aux projets en cours d'instruction les délais et conditions de mise en conformité accordés aux installations existantes, les dispositions contestées se bornent à reporter la mise en œuvre des règles et prescriptions protectrices de l'environnement fixées par l'arrêté ministériel et à aligner leurs modalités d'application sur celles retenues pour les installations existantes. Elles ne dispensent donc nullement les installations prévues par ces projets de respecter ces règles et prescriptions. 12. D'autre part, les dispositions contestées relatives au gros œuvre ont pour seul effet d'éviter que certaines nouvelles prescriptions, uniquement relatives aux constructions, par leur application rétroactive, aient des conséquences disproportionnées sur des installations déjà existantes et sur des projets
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en cours d'instruction ayant déjà fait l'objet d'une demande d'autorisation complète. 13. Enfin, la demande d'autorisation n'est présumée complète, au sens des dispositions contestées, que lorsqu'elle répond aux conditions de forme prévues par le code de l'environnement. Par ailleurs, lorsqu'il se prononce sur cette demande, le préfet doit prendre en compte l'ensemble des règles de fond prévues par le code de l'environnement au regard desquelles cette autorisation peut être délivrée.14. En dernier lieu, les dispositions contestées ne font pas obstacle, en tant que de besoin, à l'édiction par le préfet, pour chaque projet, de prescriptions particulières complétant ou renforçant les règles et prescriptions générales fixées par arrêté ministériel.15.  Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées ne méconnaissent ni l'article 1er ni l'article 3 de la Charte de l'environnement et que, en tout état de cause, elles n'entraînent pas de régression de la protection de l'environnement. Les griefs doivent donc être écartés.16. Par conséquent, les troisième à sixième alinéas de l'article L. 512-5 du code de l'environnement, les quatre derniers alinéas du paragraphe III de l'article L. 512-7 du même code et le quatrième alinéa de l'article L. 512-10 du même code, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 44 :17. L'article 44 modifie les modalités de consultation du public
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sur certains projets ayant des incidences sur l'environnement.18. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions, du fait de leur imprécision, donneraient au préfet une latitude excessive pour déterminer si le projet en cause doit être soumis à une enquête publique ou à une simple procédure de consultation par voie électronique. Le législateur aurait ainsi méconnu l'étendue de la compétence que lui confère l'article 7 de la Charte de l'environnement. Ils reprochent également à ces dispositions de ne pas comporter de critères relatifs à la protection de la santé publique, ce qui contreviendrait aux articles 1er et 7 de la même charte.19. Selon l'article 7 de la Charte de l'environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». Depuis l'entrée en vigueur de cette Charte, il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions.20. L'article 44 modifie les articles L. 181-9 et L. 181-10 du code de l'environnement afin de permettre de consulter le public sur les projets soumis à autorisation environnementale, autres que ceux mentionnés au paragraphe I de l'article L. 123-2, par la voie de
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la procédure électronique prévue à l'article L. 123-19 plutôt que par la voie d'une enquête publique.21. Ainsi, en application des dispositions contestées, une telle enquête n'est plus requise que lorsque le préfet chargé d'organiser la consultation l'estime nécessaire en raison « de ses impacts sur l'environnement ainsi que des enjeux socio-économiques qui s'y attachent ou de ses impacts sur l'aménagement du territoire ». En retenant de tels critères, qui imposent au préfet d'apprécier l'importance des incidences du projet sur l'environnement pour déterminer les modalités de participation du public, le législateur a suffisamment défini les conditions d'exercice du droit protégé par l'article 7 de la Charte de l'environnement.22. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté. Le b du paragraphe I de l'article L. 181-10 du code de l'environnement, qui ne méconnaît pas non plus l'article 1er de la Charte de l'environnement ni aucune autre exigence constitutionnelle, est donc conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 56 :23. Le paragraphe I de l'article 56 modifie l'article L. 181-30 du code de l'environnement afin de permettre au préfet d'autoriser l'exécution anticipée de certains travaux de construction avant la délivrance de l'autorisation environnementale.24. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de méconnaître les articles 1er et 3 de la Charte de l'environnement dès lors que
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l'exécution de tels travaux, sans attendre que les conditions nécessaires à la préservation de l'environnement aient été fixées par l'autorisation environnementale, serait susceptible de porter une atteinte irréversible à l'environnement. Ils font également valoir que cette exécution anticipée priverait d'effet un éventuel référé-suspension introduit contre l'autorisation environnementale, à défaut pour le juge administratif de pouvoir suspendre une autorisation déjà exécutée. Il en résulterait une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif. Enfin, ils soutiennent que ces dispositions porteraient atteinte au principe de sécurité juridique découlant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dans la mesure où, en dépit du fait que les travaux sont autorisés par l'autorité administrative, le pétitionnaire les exécute à ses frais et risques et peut en conséquence voir sa responsabilité civile ou pénale engagée.25. En application du premier alinéa de l'article L. 181-30 du code de l'environnement, les permis de construire, d'aménager et de démolir ainsi que les décisions de non-opposition à déclaration préalable requis en application du code de l'urbanisme ne peuvent, en principe, pas recevoir exécution avant la délivrance de l'autorisation environnementale. Les dispositions contestées prévoient que, par dérogation, le préfet peut autoriser, à la demande du pétitionnaire et à ses frais et risques, l'exécution anticipée des
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permis et décisions requis pour permettre à ce dernier de commencer certains travaux de construction.26. En premier lieu, il résulte du renvoi opéré par les dispositions contestées au paragraphe I de l'article L. 181-2 et au paragraphe I de l'article L. 214-3 du code de l'environnement que l'autorisation préfectorale ne peut concerner que les travaux dont la réalisation ne nécessite pas l'une des décisions exigées au titre des législations spéciales couvertes par l'autorisation environnementale, telles que l'autorisation pour l'émission de gaz à effet de serre, l'autorisation de défrichement, la dérogation aux interdictions édictées pour la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats ou encore l'absence d'opposition au titre du régime d'évaluation des incidences Natura 2000. 27. En second lieu, d'une part, cette autorisation ne peut être accordée au pétitionnaire qu'après que le préfet a eu connaissance de l'autorisation d'urbanisme. D'autre part, elle peut être contestée devant le juge administratif dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir ou d'un référé-suspension. À cet égard, cette autorisation ne peut intervenir qu'après que la possibilité de commencer les travaux, avant la délivrance de l'autorisation environnementale, a été portée à la connaissance du public dans le cadre de la procédure de consultation prévue à l'article L. 181-9 du code de l'environnement
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ou en application du paragraphe I de l'article L. 181-10 de ce même code. La décision spéciale, qui doit être motivée et désigner les travaux dont l'exécution peut être anticipée, ne peut elle-même être prise avant l'expiration du délai courant à partir de la fin de cette procédure de consultation et fait l'objet des mêmes modalités de publicité que l'autorisation environnementale.28. Dans ces conditions, les dispositions contestées ne méconnaissent ni l'article 1er ni l'article 3 de la Charte de l'environnement. Elles ne méconnaissent pas davantage le droit à un recours juridictionnel effectif. 29. Par conséquent, les deux derniers alinéas de l'article L. 181-30 du code de l'environnement, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place de l'article 79 dans la loi déférée :30. Le paragraphe I de l'article 79 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier des règles applicables à l'Office national des forêts et aux chambres d'agriculture. Son paragraphe II prévoit que certaines organisations syndicales seront associées à l'élaboration de ces ordonnances. Son paragraphe III dispose qu'un projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication des ordonnances.31. Les députés requérants soutiennent que cet article n'a pas sa place dans la loi déférée au motif qu'il a été introduit en première lecture selon une procédure contraire à
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l'article 45 de la Constitution.32. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles. 33. L'article 33 devenu 79 figurait dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Les modifications qui y ont été apportées en première lecture ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec les dispositions initiales de cet article. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 45 de la Constitution doit donc être écarté. - Sur la place des articles 131, 132, 133 et 142 dans la loi déférée et sur certaines dispositions des articles 131, 132 et 142 :34. L'article 131 modifie certaines dispositions du code de la commande publique afin, d'une part, de permettre, dans certains cas, aux acheteurs publics de passer un marché sans publicité ni mise en concurrence, d'autre part, de prévoir de nouveaux critères d'attribution des marchés globaux et, enfin, de préserver les intérêts de certaines entreprises en
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difficulté durant la passation ou l'exécution d'un marché public ou d'un contrat de concession.35. L'article 132 complète le code de la commande publique afin d'adapter, en cas de circonstances exceptionnelles, certaines règles de passation et d'exécution des marchés publics et des contrats de concession.36. L'article 133 étend aux marchés publics, conclus avant le 1er avril 2016, le dispositif de modification des contrats en cours d'exécution prévu actuellement par le code de la commande publique. 37. L'article 142 prévoit que les acheteurs peuvent temporairement conclure un marché de travaux sans publicité ni mise en concurrence pour répondre à un besoin dont la valeur est estimée à 100 000 euros.. En ce qui concerne la place des articles 131, 132, 133 et 142 dans la loi déférée :38. Les députés requérants font valoir que les articles 131, 132, 133 et 142 n'ont pas leur place dans cette loi au motif qu'ils ont été introduits en première lecture selon une procédure contraire à l'article 45 de la Constitution.39. Introduites en première lecture, les dispositions des articles 131, 132, 133 et 142 ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, qui comportait, à son article 46, des dispositions qui excluaient de l'application des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession, les services de représentation devant les juridictions et de consultation juridique. Le grief tiré de la
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méconnaissance de l'article 45 de la Constitution doit donc être écarté.. En ce qui concerne certaines dispositions de l'article 131 :40. L'article 131 modifie les articles L. 2122-1 et L. 2322-1 du code de la commande publique afin de prévoir que les acheteurs publics peuvent passer un marché sans publicité ni mise en concurrence, dans des cas où un motif d'intérêt général le justifie. 41. Les députés requérants font valoir que, faute de déterminer les motifs d'intérêt général permettant une telle dérogation aux règles de la commande publique, l'article 131 serait entaché d'incompétence négative. 42. Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux … de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ». Il en résulte que relèvent du domaine de la loi la définition des procédures de passation des marchés passés par les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics locaux ainsi que la définition des règles et modalités encadrant l'usage de ces procédures. 43. Par les dispositions contestées, le législateur a renvoyé au pouvoir réglementaire la détermination des motifs d'intérêt général susceptibles de justifier, compte tenu des circonstances de l'espèce, de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence préalables. Il a précisé que ces dérogations ne sauraient s'appliquer que dans le cas où, en raison notamment de l'existence d'une
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première procédure infructueuse, d'une urgence particulière, de son objet ou de sa valeur estimée, le recours à ces règles serait manifestement contraire à de tels motifs. Le grief tiré de la méconnaissance, par le législateur, de l'étendue de sa compétence doit donc être écarté.44. Par ailleurs, ces dispositions n'exonèrent pas les acheteurs publics du respect des exigences constitutionnelles d'égalité devant la commande publique et de bon usage des deniers publics rappelées à l'article L. 3 du code de la commande publique.45. Il résulte de ce qui précède que les mots « ou à un motif d'intérêt général » figurant aux articles L. 2122-1 et L. 2322-1 du code de la commande publique, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne certaines dispositions de l'article 132 :46. L'article 132 insère dans le code de la commande publique deux nouveaux livres autorisant le pouvoir réglementaire, en cas de circonstances exceptionnelles, à mettre en œuvre des mesures dérogeant aux règles de passation et d'exécution des marchés publics et des contrats de concession afin de permettre la poursuite de ces procédures.47. Les députés requérants soutiennent qu'en prévoyant que de telles règles dérogatoires peuvent être décidées par le pouvoir réglementaire en cas de « circonstances exceptionnelles », le législateur aurait, compte tenu du caractère indéfini de cette expression, méconnu le principe de clarté de la loi ainsi que
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l'étendue de sa compétence. 48. L'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.49. En premier lieu, les dispositions dérogatoires aux règles de la commande publique prévues par l'article 132 de la loi déférée ne peuvent être mises en œuvre que « lorsqu'il est fait usage de prérogatives prévues par la loi tendant à reconnaître l'existence de circonstances exceptionnelles ou à mettre en œuvre des mesures temporaires tendant à faire face à de telles circonstances ». Ces circonstances exceptionnelles ne peuvent être que celles définies comme telles par les lois sur le fondement desquelles les prérogatives précitées sont mises en œuvre. 50. En second lieu, les circonstances exceptionnelles justifiant la mise en œuvre de ces règles dérogatoires doivent affecter les modalités de passation ou les conditions d'exécution d'un marché public ou d'un contrat de concession.51. Il résulte de ce qui précède que les mots « circonstances exceptionnelles » figurant au premier alinéa des articles L. 2711-1 et L. 3411-1 du code de la commande publique ne sont ni inintelligibles ni entachés d'incompétence négative. Ces dispositions, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. . En ce qui concerne certaines dispositions de l'article 142 :52.