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Décision n° 2019-1-9 (RIP) du 2020-06-18 — Observations du Conseil constitutionnel sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris 
En deuxième lieu, il a été remédié à certaines de ces difficultés au cours de la période de recueil. D'une part, des correctifs informatiques ont permis des améliorations : mises à jour de la liste des communes ; réparation des dysfonctionnements liés au rejet de certaines pièces d'identité ; retrait, dans le formulaire de soutien, de la mention du lieu de naissance, qui était source d'erreurs ; précision dans les termes utilisés sur le site, notamment pour mieux définir la notion de « nom de famille », etc. D'autre part, des vérifications manuelles ont été mises en place par le greffe du Conseil constitutionnel, en lien avec le ministère de l'intérieur et l'Insee, afin notamment de lever les difficultés de reconnaissance dans le REU.
En dernier lieu, l'écart séparant le nombre des soutiens enregistrés et le seuil d'un dixième des électeurs a été d'une importance suffisante pour qu'il puisse être affirmé que, en tout état de cause, les obstacles qui auraient empêché certains électeurs de soutenir la proposition de loi n'ont eu aucune incidence sur l'issue de la procédure. Il est cependant possible que ces difficultés aient contribué à altérer la confiance de certains électeurs dans cette procédure et les aient dissuadés d'y participer. 
c. - Les difficultés observées ci-dessus devraient conduire le ministère de l'intérieur et, plus largement, les pouvoirs publics à réfléchir aux possibles améliorations du dispositif électronique de recueil des soutiens.
Décision n° 2019-1-9 (RIP) du 2020-06-18 — Observations du Conseil constitutionnel sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris 
À cet égard, un travail de rétro-ingénierie et de retour d'expérience a été engagé par le Conseil constitutionnel et le ministère de l'intérieur de façon à ce que des progrès puissent être faits sans attendre la prochaine mise en œuvre de la procédure d'initiative partagée et sans préjudice d'éventuelles évolutions de son cadre juridique.
Certaines améliorations sont d'ordre technique : meilleure accessibilité et ergonomie du site internet, envoi d'un accusé de réception électronique au citoyen lorsqu'il a déposé son soutien avec succès puis au moment où celui-ci est rendu public, etc. Elles ne devront pas, cependant, s'effectuer au détriment de la préservation de l'authenticité des soutiens. Certaines contraintes imposées aux déposants sont en effet la contrepartie du degré de sécurité élevé qu'exige la procédure : le soutien d'une proposition de loi susceptible d'être soumise au Parlement ou à référendum en application de la Constitution doit être entouré de davantage de garanties que la signature en quelques clics d'une pétition initiée par un internaute.
D'autres possibles évolutions dépassent le cadre strictement technique.
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En premier lieu, il convient de signaler le cas particulier des électeurs de Nouvelle-Calédonie, qui sont les seuls à ne pas figurer dans le répertoire électoral unique[8]. Faute de pouvoir contrôler a priori leur qualité d'électeur, une procédure ad hoc de vérification a été prévue à l'article 4 du décret du 11 décembre 2014, confiant à l'Institut de la statistique et des études économiques (Isee) de la Nouvelle-Calédonie le soin de confirmer, dans le délai de cinq jours déjà évoqué, que l'auteur du soutien est inscrit au fichier général des électeurs de Nouvelle-Calédonie. Cette procédure s'est, en pratique, avérée peu efficiente, en raison notamment de réponses tardives ou erronées de l'Isee, qui ont parfois entraîné des doublons dans les soutiens. Les modalités de contrôle des soutiens apportés par des électeurs inscrits en Nouvelle-Calédonie appellent donc une réflexion spécifique.
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En second lieu, s'agissant cette fois de l'ensemble des électeurs, la question du renforcement de l'identification électronique des auteurs de soutiens mérite d'être posée. Le dispositif actuel permet certes de vérifier que la personne déposant son soutien dispose des informations requises pour être reconnue comme électeur au sens du REU, mais il ne garantit pas, même si un numéro de carte nationale d'identité ou de passeport est ensuite demandé sur le site, que cette personne est bien celle qu'elle prétend être. Un renforcement de l'authenticité de l'identité numérique de l'auteur du soutien constituerait donc un progrès. Celui-ci est cependant tributaire de la généralisation de solutions technologiques telles que l'identification par « FranceConnect »[9] ou, demain, par la carte nationale d'identité électronique.
Une telle évolution vers une identification plus solide n'est, par ailleurs, pas sans lien avec la question de la publicité des soutiens.
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Le législateur organique de 2013 a choisi d'assimiler le soutien à une proposition de loi à la signature d'une pétition plutôt qu'à l'expression d'un suffrage. Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel à l'époque, ce choix vise à « garantir l'authenticité » de la liste des soutiens « en reconnaissant à toute personne le droit de vérifier, dès le début de la période de recueil des soutiens et à tout moment, qu'elle-même ou toute autre personne figure ou ne figure pas sur cette liste »[10]. Toutefois, même si cette publicité est entourée de garanties protectrices de la vie privée et assurant le respect de la Constitution[11], sa justification est parfois mal comprise, ce qui a pu susciter la méfiance de certains électeurs et les dissuader de soutenir la proposition de loi, par crainte de la révélation de leurs opinions politiques et de possibles utilisations abusives de telles informations, par exemple par leur employeur ou à des fins de prospection électorale. Un moyen radical d'y remédier serait de renoncer à cette publicité. Toutefois, en l'état actuel des dispositifs technologiques susceptibles de garantir l'identité numérique d'une personne, la publicité de la liste des soutiens demeure un élément important permettant de contribuer à son authenticité.
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En définitive, pour une première expérience de participation citoyenne à l'échelon national, sous une forme quasi-entièrement électronique, le bilan peut rassurer quant à la faisabilité d'une procédure principalement numérique. Certaines des difficultés rencontrées appellent néanmoins, pour l'avenir, des améliorations du dispositif. 
3. - Le recueil des soutiens en mairie et à l'étranger
Le législateur organique a apporté un seul aménagement au caractère électronique de la procédure de recueil des soutiens, en prévoyant que tout électeur peut faire enregistrer son soutien présenté sur papier par un agent de la commune la plus peuplée de chaque canton (ou d'une circonscription administrative équivalente) ou par un agent d'un consulat (article 6 de la loi organique du 6 décembre 2013). Le soutien est alors, dans les quarante-huit heures, enregistré électroniquement, dans la même application que celle utilisée pour le site internet, par un agent habilité et disposant à cet effet d'un identifiant et d'un mot de passe.
Au total, 7 903 soutiens ont ainsi été déposés auprès d'une mairie et 34 auprès d'un consulat.
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Cette procédure a connu quelques difficultés de mise en place au début de la période de recueil des soutiens, en raison notamment de retards dans la transmission aux communes des identifiants et des mots de passe. Par ailleurs, des cas de non-respect du délai de quarante-huit heures ont été rapportés, sans emporter néanmoins de conséquences sur l'enregistrement de ces soutiens[12].
Cette possibilité d'apporter son soutien sur papier s'est avérée utile, non seulement pour les personnes ne disposant pas d'un accès à internet, mais aussi pour les autres, qui ont ainsi pu contourner certaines des difficultés techniques de dépôt sur le site (voir le point 2.b. ci-dessus). 
4. - Le rôle du Conseil constitutionnel pendant la période de recueil des soutiens
a. - La mission générale de contrôle de la procédure
C'est « sous le contrôle du Conseil constitutionnel » que le ministre de l'intérieur met en œuvre le recueil des soutiens apportés à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution (article 3 de la loi organique du 6 décembre 2013). En outre, selon le premier alinéa de l'article 45-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, le « Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations de recueil des soutiens à une proposition de loi ».
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À ce titre, le Conseil constitutionnel a veillé, tout au long de la période, à la fiabilité et à la solidité du dispositif électronique de recueil des soutiens déployé par le Gouvernement. Il a aussi veillé à ce que des améliorations régulières soient apportées par le ministère de l'intérieur au site internet consacré à ce recueil, notamment par les correctifs informatiques déjà évoqués (voir le point 2.b.).
Le Conseil constitutionnel a également pris part à la bonne information des citoyens, à travers l'organisation d'une conférence de presse d'ouverture de la période de recueil des soutiens, puis la mise en place, avec le ministère de l'intérieur, de « foires aux questions » sur le site internet du Gouvernement et sur son propre site.
En outre, à la suite du constat d'irrégularités dans le traitement de certains soutiens, le Conseil constitutionnel a prescrit que des corrections soient apportées à la liste des soutiens. En particulier, ont ainsi été acceptés, d'une part, des soutiens d'électeurs de Nouvelle-Calédonie qui avaient, à tort, été rejetés par l'application ou par le ministère de l'intérieur dans le cadre de ses vérifications (voir également le point 2.c. ci-dessus) et, d'autre part, des soutiens d'électeurs invalidés en raison de certaines particularités du numéro de leur carte d'identité ou de leur passeport.
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Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a décidé de rendre public tous les quinze jours, par communiqué de presse, le nombre de soutiens enregistrés sur le site internet du ministère de l'intérieur. Il a fait état de cette décision dans les communiqués de presse qu'il a publiés les 30 juillet et 29 août 2019[13].
b. - L'examen des réclamations et des recours
* En application du deuxième alinéa de l'article 45-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, le Conseil constitutionnel examine et tranche définitivement toutes les réclamations. Il peut être saisi par tout électeur durant la période de recueil des soutiens ou dans un délai de dix jours suivant sa clôture.
Pour traiter ces réclamations, le législateur organique a institué une « formation » composée de trois membres désignés pour une durée de cinq ans par le Conseil constitutionnel, sur proposition de son président, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou les membres des juridictions administratives [14].
Il résulte de l'article 45-4 précité que les réclamations sont soumises soit à cette formation d'examen des réclamations (FER) soit, sur renvoi de celle-ci, au « Conseil assemblé » lui-même - faculté qui a été utilisée par la formation à trois reprises. Les décisions de la formation sont susceptibles de recours devant le Conseil constitutionnel, qui a rendu quatre décisions à ce titre.
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Pour certaines affaires, la formation et le Conseil ont sollicité le ministère de l'intérieur (afin, par exemple, de vérifier auprès de l'Insee l'inscription d'un électeur sur les listes électorales) et ont eu recours à des rapporteurs-adjoints choisis parmi les maîtres des requêtes du Conseil d'État et les conseillers référendaires à la Cour des comptes, comme le permet l'article 45-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.
* Au total, le Conseil constitutionnel a reçu 4 243 réclamations d'électeurs, qui ont été traitées de la façon suivante.
- En premier lieu, 52 réclamations ont été examinées par la formation d'examen des réclamations et ont donné lieu, du fait de jonctions, à 47 décisions[15].
À quatre reprises, la formation a constaté que c'est à tort que des soutiens n'avaient pu être enregistrés sur le site internet au motif que leurs auteurs n'auraient pas eu la qualité d'électeur et a donc ordonné l'ajout de leur nom à la liste des soutiens.
Les autres décisions rendues par la formation ont conclu au rejet des réclamations.
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En particulier, la formation a rejeté les réclamations de ressortissants d'autres États membres de l'Union européenne qui se plaignaient de ne pas pouvoir apporter leur soutien à la proposition de loi alors que, résidant en France, ils peuvent participer aux élections municipales et européennes. Cette circonstance ne permettait cependant pas de les considérer comme des électeurs inscrits sur les listes électorales, au sens de l'article 11 de la Constitution et de l'article 5 de la loi organique du 6 décembre 2013. Cette interprétation ressortait d'ailleurs des travaux préparatoires de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de ceux des dispositions organiques prises pour sa mise en œuvre, selon lesquels l'électorat susceptible de soutenir une telle proposition de loi devait être le même que celui appelé à s'exprimer à l'occasion de l'éventuel référendum portant sur cette proposition.
La formation a également fait application du troisième alinéa de l'article 5 de la loi organique du 6 décembre 2013, selon lequel un soutien ne peut être retiré. Alors que certains électeurs avaient réclamé de pouvoir retirer leur soutien par crainte que la publication de leur nom puisse leur nuire, la formation n'a pu que répondre que cette publicité était prévue par la loi organique (voir le point 2.c. ci-dessus) et que d'éventuels usages abusifs des noms figurant sur la liste publique pouvaient être sanctionnés pénalement[16].
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Par ailleurs, certains réclamants demandaient le retrait de leur nom de la liste en faisant valoir que le soutien déposé en leur nom avait en réalité été frauduleusement apporté par un tiers. Toutefois, en l'absence de toute précision à l'appui de telles allégations et après un supplément d'instruction pour l'un des cas, la formation n'a reconnu l'existence d'aucune des usurpations d'identité alléguées[17].
- En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel a rendu trois décisions sur renvoi de la formation d'examen des réclamations[18] et rejeté quatre recours contre des décisions de la formation[19].
En particulier, dans sa décision n° 2019-1-1 RIP du 10 septembre 2019, le Conseil, saisi sur renvoi de la formation, a jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur une réclamation demandant d'enjoindre au ministre de l'intérieur d'informer régulièrement les électeurs du nombre des soutiens obtenus par la proposition de loi, dès lors que le Conseil avait d'ores et déjà décidé de rendre publique cette information tous les quinze jours (voir le point 4.a. ci-dessus)[20].
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Dans sa décision n° 2019-1-2 RIP du 15 octobre 2019, également saisi sur renvoi de la formation, le Conseil a rejeté une réclamation lui demandant d'adopter des recommandations afin d'améliorer l'information des électeurs sur l'opération de recueil des soutiens. Il a jugé que le principe de pluralisme des courants d'idées et d'opinions n'impliquait pas, par lui-même, que des mesures soient nécessairement prises, notamment par le Gouvernement, pour assurer l'information des électeurs sur l'existence, les modalités et les enjeux d'une opération de recueil des soutiens à une proposition de loi au titre du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution ou pour organiser la communication audiovisuelle des opinions en faveur ou en défaveur de ce soutien. Ainsi, « il revient aux sociétés de l'audiovisuel, public comme privé, de définir elles-mêmes, dans le respect de la loi du 30 septembre 1986 et sous le contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel, les modalités d'information des citoyens sur le recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris »[21] .
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- En dernier lieu, avec l'assentiment de la formation d'examen des réclamations, l'ensemble des autres réclamations, au nombre de 4 188, ont fait l'objet d'un examen administratif. Celui-ci a pris la forme, dans de très rares cas, d'un classement sans suite et, dans la plupart des cas, d'une réponse du greffe du Conseil constitutionnel par courrier électronique.
Une grande partie de ces réponses (environ 60 %) a simplement consisté à constater que la réclamation n'avait plus d'objet, son auteur ayant entre-temps réussi à apporter son soutien à la proposition de loi. Les autres réponses ont, pour l'essentiel, visé à résoudre des difficultés d'identification des électeurs par le REU (voir le point 2.b. ci-dessus), des problèmes informatiques (accessibilité et maniabilité du site internet du ministère de l'intérieur, dysfonctionnements liés au navigateur…) ou des difficultés de compréhension par les électeurs de la procédure de référendum d'initiative partagée. D'autres réclamations n'avaient pas d'autre objet que de manifester le mécontentement de citoyens à l'égard des modalités de recueil des soutiens ou, d'une manière plus générale, à propos de la communication publique relative à la proposition de loi.
c. - Des évolutions nécessaires
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Le contenu des réclamations reçues par le Conseil constitutionnel et le décalage entre leur nombre et celui des décisions rendues par la formation d'examen des réclamations et par le Conseil (seules 55 réclamations sur 4 243, soit 1,3 %, ont fait l'objet d'une telle décision) témoignent de l'inadaptation du dispositif actuel. Le greffe du Conseil a été contraint de réaliser un important travail de tri des réclamations et d'apporter lui-même des réponses à toutes les réclamations qui, faute de présenter un caractère juridique, ne pouvaient être soumises à la formation ad hoc et relevaient davantage d'une mission d'assistance aux utilisateurs du site internet ou d'information publique sur la procédure de référendum d'initiative partagée.
Ce constat appelle des évolutions dans les modalités de recueil des soutiens. Celles-ci peuvent être de plus ou moins grande ampleur, selon qu'elles s'inscrivent dans le cadre législatif existant ou dans un cadre modifié.
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À législation organique inchangée, il conviendrait à tout le moins, afin de limiter le nombre de réclamations adressées directement au Conseil constitutionnel, de prévoir, sur le site internet de recueil des soutiens, un dispositif administratif permettant aux citoyens de poser des questions sur la procédure ou les enjeux de la consultation et de faire état de difficultés rencontrées lors du dépôt du soutien. En effet, le site actuel n'offre d'autre choix à l'électeur que de former une « réclamation » - qui n'en a souvent que le nom - auprès du Conseil constitutionnel. Ce dispositif pourrait également, en lien avec l'Insee, offrir à l'électeur la possibilité de vérifier sous quel état civil il est inscrit au REU. Ces fonctionnalités supplémentaires permettraient de réduire le nombre des saisines adressées au Conseil constitutionnel qui, en réalité, ne relèvent pas de sa compétence et, surtout, favoriseraient une résolution rapide des problèmes techniques rencontrés par les citoyens.
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Des évolutions plus profondes mériteraient cependant d'être envisagées, dans le cadre d'une réflexion sur l'adaptation de la loi organique prise en application de l'article 11 de la Constitution. Compte tenu de la nature d'un grand nombre de réclamations, qui nécessitent moins de statuer sur des irrégularités alléguées que de procéder à de simples vérifications administratives (telles que l'inscription de l'électeur sur les listes électorales), le législateur organique pourrait prévoir que la recevabilité d'une réclamation est subordonnée au rejet d'une contestation préalable auprès d'une commission administrative indépendante. Le Conseil constitutionnel pourrait être saisi des décisions prises par cette commission, sur lesquelles il pourrait décider de se prononcer, selon les cas, soit immédiatement, soit au moment où il statue sur le nombre de soutiens obtenus à l'issue de la période de recueil. Afin de préserver la possibilité, pour le Conseil constitutionnel, de trancher certaines questions portant sur l'organisation générale des opérations de recueil, le législateur organique pourrait soit limiter la compétence de la commission à l'examen des seules réclamations relatives à un soutien déterminé, soit permettre à cette commission de saisir le Conseil afin de lui soumettre directement certaines réclamations soulevant des questions de principe.