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Décision n° 2025-891 (DC) du 2025-08-07 — Loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur
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équilibré et respectueux de la santé ainsi que le devoir de protéger l’environnement. 115. Selon l’article 1er de la Charte de l’environnement : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Son article 3 dispose : « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ». Il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés par cet article, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions.116. Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d’adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, dès lors que, dans l’exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.117. En application du 9° du paragraphe II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, la connaissance, la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion de l’environnement doivent être inspirées par « Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement,
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ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».118. En application de l’article L. 511-2 du même code, les installations susceptibles de présenter des dangers ou des inconvénients notamment pour la santé, la sécurité ou la salubrité publiques, l’agriculture ou la protection de la nature, de l’environnement et des paysages peuvent être soumises à un régime d’autorisation, d’enregistrement ou de déclaration, en fonction d’une nomenclature établie par décret en Conseil d’État.119. Les dispositions contestées prévoient que le principe de non‑régression environnementale, défini au 9° du paragraphe II de l’article L. 110‑1 du même code, ne s’oppose pas, en ce qui concerne les élevages bovins, porcins et avicoles, au relèvement des seuils de cette nomenclature.120. Ces dispositions se bornent à autoriser le pouvoir réglementaire à relever les seuils séparant, d’une part, les régimes de la déclaration et de l’enregistrement et, d’autre part, les régimes de l’enregistrement et de l’autorisation. Elles n’ont ni pour objet, ni pour effet, de modifier les règles et prescriptions auxquelles sont subordonnées les installations classées en application des articles L. 512-1, L. 512-7 et L. 512-8 du code de l’environnement, qui les soumettent, selon les cas, à un régime administratif d’autorisation, d’enregistrement ou de déclaration.121. Dès lors, les dispositions contestées ne méconnaissent pas les exigences
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découlant des articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement.122. Par conséquent, le paragraphe III de l’article 3 de la loi déférée, qui ne méconnaît pas non plus l’article 2 de la Charte de l’environnement, ni, en tout état de cause, le principe de précaution, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 5 :123. L’article 5 insère notamment un nouvel article L. 211-1-2 au sein du code de l’environnement, afin de prévoir que certains ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements sur les eaux associés sont présumés d’intérêt général majeur. Il insère en outre un nouvel article L. 411-2-2 au sein du même code prévoyant que ces mêmes ouvrages et prélèvements sont présumés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur de nature à justifier la délivrance d’une dérogation aux interdictions de porter atteinte à des espèces protégées ainsi qu’à leurs habitats. 124. Les sénateurs requérants font tout d’abord valoir que, faute d’avoir défini de manière suffisamment précise les ouvrages de stockage d’eau et prélèvements concernés ainsi que plusieurs notions permettant d’établir de telles présomptions, ces dispositions en autoriseraient un usage trop large et systématique. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. 125. Les députés et sénateurs requérants soutiennent par ailleurs que ces dispositions
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instaureraient une présomption irréfragable que certains ouvrages de stockage d’eau répondent à une raison impérative d’intérêt public majeur, ce qui favoriserait leur implantation. Il en résulterait une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif ainsi que de l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement et des exigences découlant des articles 1er, 3 et 5 de la Charte de l’environnement, compte tenu des effets nocifs que ces ouvrages peuvent avoir sur la ressource en eau, sur les espèces protégées et sur leurs habitats.126. Les députés auteurs de la première saisine, rejoints par les sénateurs requérants, font ensuite valoir qu’en restreignant excessivement la possibilité pour le public de débattre sur le caractère d’intérêt général majeur ou la raison impérative d’intérêt public majeur d’un projet de stockage d’eau, ces dispositions méconnaîtraient l’article 7 de la Charte de l’environnement. 127. Enfin, ils reprochent à ces dispositions de méconnaître l’obligation de transposition des directives résultant de l’article 88-1 de la Constitution. Pour les mêmes motifs, les députés auteurs de la première saisine considèrent qu’elles méconnaîtraient également l’article 10 de la Charte de l’environnement selon lequel cette dernière « inspire l’action européenne et internationale de la France ». 128. Aux termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement, « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de
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la santé ». 129. L’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.130. L’article L. 411-1 du code de l’environnement interdit toute atteinte aux espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ainsi que la destruction, l’altération ou la dégradation d’habitats naturels ou des habitats de ces espèces, lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient leur conservation. En application du c du 4° du paragraphe I de l’article L. 411-2 du même code, des dérogations à ces interdictions peuvent être délivrées, sous certaines conditions, dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impérieuses d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique.131. Les dispositions contestées de l’article L. 211-1-2 prévoient que, lorsqu’ils sont situés dans certaines zones et remplissent plusieurs conditions, les ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines associés poursuivant, à titre principal, une finalité agricole, sont présumés d’intérêt général majeur. 132. Les dispositions contestées de l’article L. 411-2-2 prévoient en outre que, pour la délivrance des dérogations prévues au c du 4°
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du paragraphe I de l’article L. 411-2, les ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements associés se situant dans ces mêmes zones et répondant aux mêmes conditions ainsi qu’à la même finalité, sont présumés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur.133. Eu égard aux incidences sur la ressource en eau et la biodiversité des ouvrages de stockage d’eau et des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines associés, la réalisation de tels ouvrages est susceptible de porter atteinte à l’environnement.134. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu préserver la production agricole dans des zones soumises à un déficit quantitatif pérenne d’eau susceptible d’affecter la capacité de production agricole. Il a ainsi poursuivi un motif d’intérêt général.135. En deuxième lieu, d’une part, ne peuvent être présumés d’intérêt général majeur ou répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur que des ouvrages de stockage d’eau ou les prélèvements associés poursuivant à titre principal une finalité agricole, lorsqu’ils sont situés dans des zones affectées d’un déficit quantitatif pérenne d’eau compromettant le potentiel de production.136. D’autre part, ces ouvrages et prélèvements ne peuvent bénéficier des présomptions prévues par les dispositions contestées qu’à la condition qu’ils résultent d’« une démarche territoriale concertée » sur la répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers, qu’ils s’accompagnent d’un
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« engagement des usagers dans des pratiques sobres en eau » et qu’ils concourent à un accès à l’eau pour tous les usagers. Ces notions ne sont pas inintelligibles. 137. Toutefois, si les dispositions contestées s’appliquent à des prélèvements sur les eaux souterraines, elles ne sauraient, sans méconnaître le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, être interprétées comme permettant la réalisation de tels prélèvements au sein de nappes inertielles.138. En outre, sauf à méconnaître ces mêmes exigences, les présomptions instituées par ces dispositions ne sauraient être regardées comme revêtant un caractère irréfragable faisant obstacle à la contestation de l’intérêt général majeur ou de la raison impérative d’intérêt public majeur du projet d’ouvrage concerné.139. En dernier lieu, la présomption instituée par les dispositions contestées ne dispense pas les projets d’ouvrages de stockage d’eau et de prélèvements associés auxquels elle s’appliquera du respect des autres conditions prévues pour la délivrance d’une dérogation aux interdictions prévues par l’article L. 411-1 du code de l’environnement. À cet égard, l’autorité administrative compétente s’assure, sous le contrôle du juge, qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.140. Dès lors, sous les réserves énoncées aux
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paragraphes 137 et 138, les dispositions contestées ne méconnaissent pas les exigences découlant de l’article 1er de la Charte de l’environnement. Elles ne méconnaissent pas non plus l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.141. Par conséquent, sous les mêmes réserves, les articles L. 211-1-2 et L. 411-2-2 du code de l’environnement, qui ne méconnaissent pas non plus l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, ni les articles 3, 5, 7 et 10 de la Charte de l’environnement, ni le droit à un recours juridictionnel effectif, ni, en tout état de cause, l’article 88-1 de la Constitution, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place de certaines dispositions dans la loi déférée : 142. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Selon une jurisprudence constante, il s’assure dans ce cadre de l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Il ne déclare des
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dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l’existence de ce lien après avoir décrit le texte initial puis, pour chacune des dispositions déclarées inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.143. La loi déférée, qui compte huit articles répartis en quatre titres, a pour origine la proposition de loi déposée le 1er novembre 2024 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Ce projet comportait six articles répartis en quatre titres. 144. Son titre Ier comportait des dispositions visant à supprimer la séparation de la vente et du conseil des produits phytopharmaceutiques, à rendre facultatif le conseil stratégique phytosanitaire, à modifier certaines conditions de vente de produits phytopharmaceutiques, à autoriser dans certaines conditions la suspension d’une décision en matière d’homologation de tels produits et à autoriser l’usage d’aéronefs sans pilote pour la pulvérisation de ces mêmes produits. 145. Son titre II comprenait des dispositions procédant à des simplifications du régime des installations classées pour la protection de l’environnement bénéficiant aux bâtiments d’élevage et visait à mettre en place des modalités effectives de recours en cas de
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contestation des évaluations des pertes de récolte ou de culture. 146. Son titre III comportait des dispositions visant à faciliter la réalisation des projets de stockage d’eau présentant un intérêt général majeur. 147. Son titre IV comprenait des dispositions précisant que le délégué territorial de l’Office français de la biodiversité est tenu d’inviter ce dernier à privilégier la procédure administrative lorsque les faits poursuivis relèvent d’une primo infraction ou d’une infraction ayant causé un faible préjudice environnemental.. En ce qui concerne la place du 1° du paragraphe I de l’article 6 :148. Le 1° du paragraphe I de l’article 6 de la loi déférée modifie les articles L. 131-9 et L. 172-16 du code de l’environnement afin de préciser que l’Office français de la biodiversité contribue à ses missions de police administrative sous l’autorité du représentant de l’État dans le département et, pour ses missions de police judiciaire, sous l’autorité du procureur de la République.149. Les sénateurs requérants soutiennent que le 1° du paragraphe I de l’article 6 n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.150. Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles de l’article 6 de la proposition de loi initiale précisant que le délégué territorial de l’Office français de la biodiversité est
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tenu d’inviter l’office à privilégier la procédure administrative lorsque les faits poursuivis relèvent d’une primo-infraction ou d’une infraction ayant causé un faible préjudice environnemental. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.  151. Il en résulte que le 1° du paragraphe I de l’article 6 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne la place de l’article 7 : 152. L’article 7 étend l’application de l’article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime, relatif à l’introduction dans l’environnement d’un macro-organisme utile aux végétaux, aux macro-organismes non indigènes utilisés dans le cadre de la lutte autocide, afin de donner une base légale à la technique de l’insecte stérile.153. Les sénateurs requérants soutiennent que l’article 7 n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.154. Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles de l’article 1er de la proposition de loi initiale relatives aux conditions de vente de produits phytopharmaceutiques, et avec celles de son article 2 relatives à certaines décisions en matière d’homologation de produits phytopharmaceutiques. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être
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écarté.  155. Il en résulte que l’article 7 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne la place de l’article 8 : 156. L’article 8 modifie plusieurs articles du code rural et de la pêche maritime afin d’étendre le pouvoir d’injonction contraventionnelle et de renforcer les sanctions pénales en vue de prévenir le développement de vignes non cultivées, de faciliter l’exécution d’office en cas de non-respect des mesures de police administrative, de simplifier la procédure visant à détruire les végétaux lorsque le propriétaire est défaillant dans l’exécution de mesures phytosanitaires et de permettre aux administrations de communiquer entre elles des informations pour identifier les propriétaires de terrains concernés.157. Les sénateurs requérants soutiennent que l’article 8 n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.158. Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles, précitées, des articles 1er et 2 de la proposition de loi initiale. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans la proposition de loi déposée sur le bureau de la première assemblée saisie. 159. Dès lors, sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a
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lieu de constater qu’elles ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution.- Sur les autres dispositions :160. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune question de conformité à la Constitution et ne s’est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.
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LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DÉCIDE : Article 1er. - Sont contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur :- le troisième alinéa du b et le d du 3° de l’article 2 ;- l’article 8. Article 2. - Sous les réserves énoncées aux paragraphes 137 et 138, les articles L. 211-1-2 et L. 411-2-2 du code de l’environnement, dans leur rédaction issue de l’article 5 de la loi déférée, sont conformes à la Constitution. Article 3. - Sont conformes à la Constitution : - le paragraphe VI de l’article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction résultant de l’article 1er de la loi déférée ;- le 6° de l’article 1er de la loi déférée ;- le 9° de l’article 1er de la loi déférée ;- les mots « exerçant les activités mentionnées au 1° du II de l’article L. 254-1 » figurant à la première phrase du premier alinéa du paragraphe I de l’article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction résultant de l’article 1er de la loi déférée ;- l’article L. 253-1 A du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue de l’article 2 de la loi déférée ;- le dernier alinéa du 1°, l’avant-dernière phrase du 4° et le deuxième alinéa du 5° du paragraphe III de l’article L. 181-10-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de l’article 3 de la loi déférée ;- le paragraphe I ter de l’article L. 512-7 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de l’article 3
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de la loi déférée ;- le paragraphe III de l’article 3 de la loi déférée. Article 4. - Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
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Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 6 août 2025, où siégeaient : M. Richard FERRAND, Président, M. Philippe BAS, Mme Jacqueline GOURAULT, M. Alain JUPPÉ, Mme Véronique MALBEC, MM. Jacques MÉZARD, François SÉNERS et Mme Laurence VICHNIEVSKY. Rendu public le 7 août 2025.