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Décision n° 2025-894 (DC) du 2025-08-07 — Loi de programmation pour la refondation de Mayotte
Solution : Conformité - réserve
1. Le Premier ministre et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de programmation pour la refondation de Mayotte. Le Premier ministre demande au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution de son article 49. Les députés contestent la procédure d’adoption de son article 8. Ils contestent en outre la conformité à la Constitution des articles 8, 10 et 25 ainsi que de certaines dispositions des articles 5, 9, 11, 14, 15, 17, 18, 19, 21 et 23. - Sur certaines dispositions de l’article 5 :2. L’article 5 modifie l’article L. 441-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatif au régime spécifique à Mayotte concernant le séjour des étrangers afin de restreindre les conditions applicables aux étrangers qui sont parents d’un enfant français résidant en France ou ont des liens personnels ou familiaux en France.3. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d’instituer, ce faisant, une différence de traitement injustifiée entre les étrangers vivant à Mayotte et ceux présents sur le reste du territoire. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et de non-discrimination.4. Ils soutiennent par ailleurs qu’en privant de droit au séjour des parents d’enfants français résidant en France, ces dispositions auraient pour effet de fragiliser la situation de certaines familles et des enfants concernés. En outre, elles pourraient conduire à priver de titre de séjour et
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de toute possibilité de régularisation des personnes ayant des attaches personnelles ou familiales en France. Il en résulterait une atteinte disproportionnée au droit de mener une vie familiale normale, à l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant et au droit au respect de la vie privée.. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et du droit de mener une vie familiale normale : 5. Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à toutes les personnes qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés, figurent le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et le droit de mener une vie familiale normale qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. À cet égard, aucun principe non plus qu’aucune règle de valeur constitutionnelle n’assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d’accès et de séjour sur le territoire national. Les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l’autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques.6. L’article L. 423-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit que se voit
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délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » d’une durée d’un an l’étranger qui est père ou mère d’un enfant français mineur résidant en France et qui établit contribuer effectivement à l’entretien et à l’éducation de l’enfant depuis une certaine durée. En application de l’article L. 423-8 du même code, lorsque la filiation est établie par reconnaissance, l’étranger doit, pour obtenir une telle carte de séjour, justifier non seulement de sa contribution effective mais également de celle de l’autre parent auteur de la reconnaissance. À défaut, le droit au séjour de l’intéressé s’apprécie, selon le second alinéa de cet article, au regard du respect de sa vie privée et familiale et de l’intérêt supérieur de l’enfant.7. Par ailleurs, en vertu de l’article L. 423-23, se voit également délivrer une carte de séjour temporaire d’un an l’étranger qui dispose de liens personnels et familiaux en France tels que le refus d’autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus. 8. La condition prévue à l’article L. 412-1, qui subordonne la première délivrance d’un titre de séjour à la production par l’étranger d’un visa de long séjour, n’est pas opposable aux étrangers sollicitant une carte de séjour temporaire en application des articles L. 423-7 et L. 423-23. 9. Enfin, selon l’article L. 423-10, a droit à une carte de résident d’une durée de dix ans
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l’étranger qui est père ou mère d’un enfant français résidant en France et titulaire depuis au moins trois années de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » ou d’une carte de séjour pluriannuelle, sous réserve qu’il continue de remplir les conditions prévues pour l’obtention de cette carte de séjour. 10. L’article L. 441-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile instaure des conditions spécifiques à Mayotte pour la délivrance de ces titres de séjour à l’étranger parent d’enfant mineur français résidant en France et à l’étranger qui dispose de liens personnels et familiaux en France. 11. Les dispositions contestées ajoutent de nouvelles conditions à celles prévues à cet article. D’une part, la première délivrance d’une carte de séjour temporaire sur le fondement des articles L. 423-7 et L. 423-23 est désormais subordonnée à la production d’un visa de long séjour. D’autre part, pour l’application de l’article L. 423-8, la preuve de la contribution effective de l’autre parent ne peut, à Mayotte, être apportée que par des justificatifs nominatifs et les dispositions permettant, à défaut d’une telle preuve, d’apprécier le droit au séjour de l’intéressé au regard du respect de sa vie privée et familiale et de l’intérêt supérieur de l’enfant ne sont pas applicables. Enfin, la durée de résidence requise pour l’obtention d’une carte de résident en qualité de parent d’enfant français est portée à cinq ans et une condition nouvelle de sept
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ans de résidence habituelle à Mayotte est instituée pour la délivrance d’une carte de séjour temporaire fondée sur les liens personnels et familiaux de l’étranger en France. 12. En premier lieu, d’une part, en subordonnant à de telles conditions la délivrance de titres de séjour à Mayotte, le législateur a poursuivi l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière qui participe de la sauvegarde de l’ordre public, objectif de valeur constitutionnelle. 13. D’autre part, la population de Mayotte comporte, par rapport à l’ensemble de la population résidant en France, une forte proportion de personnes de nationalité étrangère, dont beaucoup en situation irrégulière, ainsi qu’un nombre élevé d’enfants nés de parents étrangers. Cette collectivité est ainsi soumise à des flux migratoires très importants. 14. En deuxième lieu, les dispositions contestées ne modifient pas, pour la première délivrance d’une carte de séjour temporaire en application des articles L. 423-7 et L. 423-23, les conditions tenant soit au lien de filiation avec un enfant français résidant en France et à la contribution à son entretien et son éducation, soit à l’existence de liens personnels et familiaux en France. 15. Toutefois, si elles imposent désormais d’établir la régularité de l’entrée sur le territoire de l’intéressé par la production d’un visa de long séjour, ces dispositions doivent être interprétées, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, comme imposant à l’autorité
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administrative, sous le contrôle du juge, de délivrer un tel visa de long séjour à caractère familial lorsque l’étranger qui le sollicite satisfait aux conditions prévues à l’article L. 423-7 ou à l’article L. 423-23 du code de l’entrée et du séjour des étrangers.16. En dernier lieu, les dispositions contestées, qui ont pour seul objet de définir les conditions dans lesquelles l’étranger a droit à la délivrance d’un titre, ne font pas obstacle à l’exercice, par l’autorité administrative, du pouvoir discrétionnaire qui lui appartient, dès lors qu’aucune disposition ne le lui interdit, de régulariser la situation d’un étranger compte tenu de l’ensemble des éléments dont il justifie. 17. Par ailleurs, si ces dispositions imposent au parent d’un enfant français qui sollicite à ce titre une carte de séjour temporaire de prouver la contribution effective à l’entretien et à l’éducation de l’enfant par des justificatifs nominatifs, elles ne sauraient être interprétées, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, comme faisant obstacle à l’exercice par l’autorité administrative de son pouvoir discrétionnaire afin de régulariser la situation d’un étranger au regard des éléments, même non nominatifs, qu’il a produits.18. Dès lors, sous les réserves énoncées aux paragraphes 15 et 17, les dispositions contestées ne procèdent pas à une conciliation déséquilibrée entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et, d’autre part, le
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droit au respect de la vie privée et le droit de mener une vie familiale normale. Les griefs tirés de la méconnaissance de ces exigences constitutionnelles doivent donc être écartés. Il en va de même, pour les mêmes motifs, du grief tiré de la méconnaissance de l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant. . En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi : 19. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.20. Aux termes du premier alinéa de l’article 73 de la Constitution : « Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».21. Les dispositions contestées prévoient de nouvelles conditions d’accès au séjour applicables spécifiquement à Mayotte. Elles instituent ainsi une différence de traitement entre les étrangers, au regard du droit au séjour, selon qu’ils résident à Mayotte ou sur le reste du territoire de la République.22. En premier lieu,
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les circonstances décrites au paragraphe 13 constituent, comme l’a relevé le Conseil constitutionnel dans ses décisions du 6 septembre 2018 et du 7 mai 2025 mentionnées ci-dessus, au sens de l’article 73 de la Constitution, des « caractéristiques et contraintes particulières » de nature à permettre au législateur, afin de lutter contre l’immigration irrégulière à Mayotte, d’y adapter, dans une certaine mesure, les règles relatives à l’entrée et au séjour des étrangers. 23. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu tenir compte de ce que l’immigration irrégulière à Mayotte pouvait être favorisée par la perspective d’une régularisation pour motif familial.24. En deuxième lieu, les dispositions contestées ne remettent pas en cause le droit au séjour découlant de la situation de parent d’enfant français résidant en France ou de l’existence de liens personnels et familiaux en France. 25. Dès lors, en soumettant à des conditions plus restrictives, sur le territoire de Mayotte, le droit au séjour des étrangers concernés, ces dispositions instaurent une différence de traitement qui ne dépasse pas la mesure des adaptations susceptibles d’être justifiées par les caractéristiques et contraintes particulières propres à cette collectivité et qui est en rapport avec l’objet de la loi.26. En dernier lieu, les dispositions contestées sont applicables à l’ensemble des étrangers vivant à Mayotte, quelle que soit leur nationalité ou leur origine géographique. Elles
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n’instituent donc aucune discrimination contraire à la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1er de la Constitution.27. Il résulte de ce qui précède que le législateur n’a méconnu ni le principe d’égalité devant la loi, ni les exigences découlant de l’article 1er de la Constitution. Les griefs tirés de la méconnaissance de ces exigences constitutionnelles doivent donc être écartés.28. Par conséquent, sous les réserves énoncées aux paragraphes 15 et 17, le 1° AA, les mots « et, à la fin, les mots : “, sans que soit opposable la condition prévue à l’article L. 412-1” sont supprimés » figurant au 8° bis, ainsi que les 8° ter, 8° quater et 10° bis de l’article L. 441-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l’article 8 :29. L’article 8 insère un nouveau 13° bis au sein de l’article L. 441-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’adapter, à Mayotte, la condition prévoyant que l’étranger doit disposer d’un logement normal pour bénéficier du droit au regroupement familial.30. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent tout d’abord que l’article 8 n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.31. Rejoints par les députés auteurs de la troisième saisine, ils reprochent en outre à ces
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dispositions de ne pas suffisamment tenir compte des conditions de logement à Mayotte et de priver ainsi du droit au regroupement familial une grande partie des étrangers qui devraient pouvoir en bénéficier. Il en résulterait une atteinte disproportionnée au droit de mener une vie familiale normale.32. Les députés auteurs de la troisième saisine font par ailleurs valoir que, pour les mêmes motifs, ces dispositions méconnaîtraient le principe d’égalité devant la loi ainsi que l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant.. En ce qui concerne la place de l’article 8 dans la loi déférée :33. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Selon une jurisprudence constante, il s’assure dans ce cadre de l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Il ne déclare des dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l’existence de ce lien après avoir décrit le texte initial puis, pour
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chacune des dispositions déclarées inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.34. La loi déférée, qui comporte 54 articles répartis en six titres, a pour origine le projet de loi déposé le 22 avril 2025 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Ce projet comportait 34 articles répartis en six titres.35. Son titre Ier exposait, au moyen d’un rapport figurant en annexe du projet de loi, les moyens mis en œuvre pour la refondation de Mayotte.36. Son titre II comprenait des dispositions subordonnant la délivrance d’une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » à la condition d’une entrée régulière et d’une durée de résidence habituelle à Mayotte et modifiant les délais de résidence permettant l’obtention de certaines cartes de séjour ou de résident. Il comportait en outre des dispositions visant à centraliser l’établissement des actes de reconnaissance de paternité et de maternité dans la commune de Mamoudzou, à allonger les durées des sursis à enregistrement prononcés par le procureur de la République en cas de suspicion de reconnaissance frauduleuse d’un enfant, à aggraver la peine d’amende encourue en cas de reconnaissance frauduleuse de paternité ou de maternité, à limiter le bénéfice de l’aide au retour
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volontaire et à la réinsertion, à permettre le placement d’un étranger accompagné d’un mineur dans une unité familiale pour la rétention des mineurs, à autoriser le retrait d’un document de séjour à l’étranger majeur exerçant l’autorité parentale sur un étranger mineur lorsque le comportement de ce dernier constitue une menace pour l’ordre public, à prévoir une mesure de vigilance relative à la vérification de la régularité du séjour sur le territoire national d’un étranger avant de procéder à une opération de transmission de fonds à partir d’un versement d’espèces, et à élargir la liste des agents assermentés habilités à constater l’édification d’un local ou d’une installation sans droit ni titre.37. Son titre III comprenait des dispositions créant un régime de visite domiciliaire aux fins de recherche d’armes, encadrant la remise d’armes à l’autorité administrative, et autorisant les officiers de police judiciaire à traverser un lieu privé constituant un habitat informel et affecté à un usage d’habitation.38. Son titre IV comportait des dispositions visant à adapter celles relatives au recensement de la population à Mayotte, à organiser les modalités de convergence du droit applicable en matière de droits sociaux à Mayotte avec le droit applicable sur le reste du territoire national, à prévoir la mise en place d’un régime complémentaire de retraite à Mayotte, à modifier la référence retenue pour l’autorisation d’ouverture d’une pharmacie d’officine à Mayotte, à prévoir la
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représentation de professionnels mahorais au sein de l’union régionale des professionnels de santé de l’océan indien, à autoriser le recours à la procédure de prise de possession anticipée pour la construction d’infrastructures essentielles à Mayotte, à y adapter les règles de la prescription acquisitive, à assouplir les procédures en matière de construction scolaire, à créer une zone franche globale à Mayotte, à prévoir le zonage de tout le territoire mahorais en quartiers prioritaires de la politique de la ville, à autoriser la chambre d’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture à Mayotte à déléguer ses compétences en matière de pêche et de conchyliculture, à conférer au Département-Région de Mayotte les mêmes compétences en matière de développement des sports de nature que les autres départements, à prévoir la prise en charge à titre dérogatoire d’élèves de l’enseignement technique ou professionnel, à créer un fonds de soutien au développement des activités périscolaires à Mayotte, à permettre aux fonctionnaires de l’État affectés à Mayotte de bénéficier d’une priorité de mutation au retour et à proposer une bonification d’ancienneté pour l’avancement d’échelon des fonctionnaires de l’État et hospitaliers affectés à Mayotte. 39. Son titre V comprenait des dispositions habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour moderniser le fonctionnement institutionnel de la collectivité, instituant un scrutin de liste dans une circonscription électorale unique pour
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l’élection de 52 conseillers à l’assemblée de Mayotte et modifiant le nom de la collectivité de Mayotte.40. Son titre VI prévoyait les dispositions transitoires et d’entrée en vigueur du texte.41. Introduites en première lecture, les dispositions de l’article 8 ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles de l’article 2 du projet de loi initial subordonnant notamment la délivrance d’une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » à la condition d’une entrée régulière et d’une durée de résidence habituelle à Mayotte.42. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.43. Il en résulte que l’article 8 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit de mener une vie familiale normale :44. Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à toutes les personnes qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés figurent le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789 et le droit de mener une vie familiale normale qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. À cet égard, aucun principe non plus qu’aucune règle de valeur constitutionnelle n’assure aux étrangers
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des droits de caractère général et absolu d’accès et de séjour sur le territoire national.45. L’article L. 434-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile fixe les conditions auxquelles un étranger, qui en fait la demande, peut être autorisé à être rejoint par les membres de sa famille au titre du regroupement familial. Le demandeur doit notamment justifier qu’il dispose d’un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant dans la même région géographique. 46. Les dispositions contestées prévoient que, pour l’application à Mayotte de cet article, ne peut être considéré comme normal un logement édifié ou occupé sans droit ni titre ou relevant de l’habitat informel. 47. En premier lieu, il ressort des travaux préparatoires qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu notamment éviter l’expansion à Mayotte de l’habitat informel, qui présente des risques graves d’hygiène, de salubrité, de santé publique et d’ordre public. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.48. En deuxième lieu, le législateur peut subordonner le regroupement familial à la capacité du demandeur d’assurer aux membres de sa famille des conditions de logement normales, qui sont celles qui prévalent en France, pays d’accueil.  49. Or, d’une part, les dispositions contestées se bornent à faire obstacle à ce qu’il soit fait droit aux demandes de regroupement familial présentées par des étrangers qui