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Décision n° 87-232 (DC) du 1988-01-07 — Loi relative à la mutualisation de la Caisse nationale de crédit agricole 
Solution : Non conformité partielle
neuf dixièmes du capital social ; qu'ainsi la mutualisation, telle que l'a conçue le législateur, résulte non de la soustraction de la Caisse nationale au droit commun des sociétés anonymes, sinon sur certains points particuliers, mais du fait que la possibilité d'en devenir actionnaire est réservée aux caisses régionales de crédit agricole mutuel et accessoirement à des personnes physiques ayant des liens avec le crédit agricole mutuel ;4. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines font valoir à l'encontre de cette opération de mutualisation et donc de l'ensemble de la loi, d'une part qu'un tel objet ne saurait être réalisé par voie d'autorité, d'autre part qu'en limitant à certaines catégories de personnes le droit d'acquérir des actions de la société substituée à l'ancien établissement public, la loi a méconnu le principe constitutionnel d'égalité ;- En ce qui concerne le grief tiré du caractère autoritaire de la mutualisation :5. Considérant que, selon les députés auteurs de l'une des saisines, le législateur ne s'est pas borné à transférer au secteur privé une entreprise du secteur public, mais qu'il a entendu créer par voie d'autorité un organisme mutualiste alors que, par sa nature même, une opération de mutualisation ne peut procéder que de la volonté des intéressés ;6. Considérant qu'il ressort des articles 6 et 17 de la loi que les caisses régionales de crédit agricole mutuel auxquelles seront offertes des actions de la Caisse nationale peuvent
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décliner cette offre et que, faute d'une acceptation par un nombre suffisant de caisses régionales, l'État conservera la propriété de la totalité des actions ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;- En ce qui concerne le grief tiré de ce que l'acquisition des actions de la Caisse nationale est réservée aux caisses régionales :7. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que "la loi rompt gravement l'égalité entre les citoyens dès lors qu'elle réserve à quelques uns d'entre eux seulement la possibilité d'acquérir le capital de la Caisse nationale de Crédit agricole" ; qu'en effet, aussi longtemps que la caisse est demeurée dans le secteur public, c'est l'universalité des citoyens qui en a tiré bénéfice et que, dès lors, en cas de transfert au secteur privé, c'est l'universalité des citoyens qui doit avoir accès à son rachat ; que, toujours selon les auteurs de la saisine, l'article 34 de la Constitution, par ses termes mêmes, exclut la privatisation au profit de certaines catégories de personnes et la création "d'une catégorie particulière et fermée de ce qu'on pourrait appeler les acquéreurs des biens nationaux" ; qu'enfin, on ne saurait justifier les dispositions de la loi ainsi critiquées par la différence de situation qui existerait entre les caisses régionales de crédit agricole et les autres acquéreurs potentiels d'actions de la Caisse nationale car, ni en droit ni en fait, les caisses régionales de crédit agricole ne se distinguent de bien
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d'autres établissements bancaires ;8. Considérant que, dès lors, selon les auteurs de cette saisine, si la loi a pu légitimement réserver une petite partie des actions de la Caisse nationale à certains salariés, elle est en revanche contraire à la Constitution en ce qu'elle dénie le droit d'acquérir des actions de la nouvelle société à toutes personnes autres que celles qu'elle énumère ;9. Considérant que, si l'article 34 de la Constitution attribue compétence au législateur pour fixer les règles concernant "les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé", il ne lui impose, par lui-même, aucune modalité particulière pour la réalisation de ce transfert ; que, cependant, dans l'exercice de sa compétence, le législateur ne saurait méconnaître aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle et notamment le principe d'égalité ;10. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;11. Considérant que, né à la fin du siècle précédent, le Crédit agricole mutuel, sous la double impulsion des sociétaires et des pouvoirs publics, a abouti à la constitution d'un réseau bancaire composé des caisses locales, des caisses régionales et de la
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Caisse nationale de Crédit agricole ; que, d'ailleurs, l'existence d'un tel réseau est reconnue par diverses dispositions législatives du titre Ier du livre V du code rural et par les articles 20 et 21 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative aux établissements de crédit ; que, si l'implantation de cet ensemble et sa clientèle sont loin d'être exclusivement rurales et si de nombreuses opérations des caisses ne diffèrent pas des opérations bancaires courantes, il n'est pas moins vrai que l'essentiel de ses activités est orienté au profit du monde agricole ; que nombre des services bancaires qu'il peut rendre sont réservés non seulement aux sociétaires des caisses mais, parmi ceux-ci, à ceux d'entre eux qui exercent une profession agricole ou une profession se rattachant à l'agriculture ;12. Considérant que la Caisse nationale de crédit agricole, en sa qualité d'organe central du Crédit agricole mutuel, est investie d'un large pouvoir de contrôle et de surveillance sur le fonctionnement des caisses régionales ; qu'elle centralise les excédents monétaires des caisses régionales, bénéficiant ainsi d'une partie de l'épargne collectée par elles ; qu'en contrepartie elle mobilise certaines créances à court terme des caisses régionales et consent à celles-ci des avances pour financer des prêts à moyen et long terme ; qu'il existe ainsi entre la Caisse nationale et les caisses régionales des flux de capitaux dans les deux sens et donc d'étroites relations financières ;13.
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Considérant que, comme il sera dit plus loin à propos de l'article 8 de la loi, le législateur était habilité à transférer du secteur public au secteur privé l'organe central du réseau de crédit agricole mutuel ; que, pour déterminer les catégories de personnes susceptibles d'acquérir les actions de la société anonyme substituée à l'ancien établissement public, il pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, se fonder sur la différence de situation existant, au regard de l'objet de la nouvelle loi, entre les caisses régionales de crédit agricole, étroitement liées à la Caisse nationale du point de vue juridique, financier et économique et les autres personnes physiques ou morales extérieures au Crédit agricole qui auraient pu envisager de devenir actionnaires ; qu'au surplus, le législateur a pu tenir compte de l'intérêt général qui, selon son appréciation, postule le maintien d'un réseau bancaire homogène appelé, par sa structure, à préserver la vocation spécifique du Crédit agricole au service du monde agricole et rural ; qu'ainsi la loi a pu réserver aux caisses régionales de crédit agricole le droit d'acquérir près des neuf dixièmes des actions de la caisse nationale ;14. Considérant dès lors que, sous réserve de l'examen des dispositions particulières de la loi, celle-ci ne saurait, de prime abord et dans son ensemble, être regardée comme non conforme à la Constitution ;- SUR LES ARTICLES 2 ET 3 :15. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines font
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valoir que les articles 2 et 3 de la loi méconnaissent le principe constitutionnel imposant le respect du droit de propriété ; qu'en effet, l'article 2, qui maintient en fonctions jusqu'à la première assemblée générale de la nouvelle société le conseil d'administration de la Caisse nationale de Crédit agricole, donne mission au conseil d'administration d'établir les statuts de la société ; que l'article 3 qui, de même, maintient provisoirement en fonctions le directeur général de la caisse, le charge d'obtenir l'approbation des statuts par les ministres compétents, d'assurer la publication de ces statuts et de procéder aux immatriculations au registre du commerce et des sociétés ;16. Considérant que, selon les auteurs de cette saisine, les futurs sociétaires sont, par l'effet de ces dispositions, privés du droit d'établir les statuts de la société ; qu'ainsi "se trouve amputé l'un des droits les plus fondamentaux qui s'attachent à la propriété d'une entreprise : celui d'en déterminer les statuts" ;17. Considérant que, comme il a été dit plus haut, la loi n'impose pas l'acquisition des actions et ne saurait dès lors avoir pour effet de soumettre les acquéreurs à des statuts qu'ils n'accepteraient pas ; que, d'ailleurs, il serait loisible, le cas échéant, aux personnes ayant acquis des actions sous l'empire de ces statuts de rechercher, selon les formes légales, la révision totale ou partielle de ceux-ci ;18. Considérant par suite que le grief élevé contre les articles 2 et 3
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de la loi ne saurait être retenu ;- SUR L'ARTICLE 6 :19. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines font valoir que les dispositions de l'article 6 de la loi portent atteinte à l'égalité qui doit exister entre les caisses régionales dans l'exercice de leur droit d'acquérir des actions de la Caisse nationale ; qu'en effet ledit article 6 opère la répartition des offres d'actions réservées aux caisses régionales "au prorata du total du bilan de chacune d'elles arrêté à la fin de l'exercice 1986" ;20. Considérant que, selon les députés auteurs de cette saisine, la référence ainsi faite au bilan de l'exercice 1986 ne tiendrait compte ni des différences de techniques de gestion et de méthodes de présentation comptable pouvant exister entre les caisses, ni de la nécessité, pour prendre une vue exacte de l'importance de chaque caisse, de disposer d'éléments couvrant une durée supérieure à l'année ; que le caractère défectueux de cette référence pourrait donc conduire à des inégalités dans la détermination du nombre d'actions réservées à chaque caisse régionale ;21. Considérant que, si dans le calcul du nombre d'actions offertes à chaque caisse, le législateur était tenu de ne pas procéder arbitrairement, aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne lui imposait de recourir aux techniques d'analyse financière rigoureuses prévues pour déterminer la valeur d'entreprises en cas de cession totale ou partielle ; que, eu égard à l'objet du calcul à opérer et à la
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similitude des pratiques comptables des caisses régionales, la référence au total du bilan 1986 ne méconnaît pas l'égalité entre les caisses ;22. Considérant ainsi que l'article 6 n'est pas contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 8, ALINEA 2 :23. Considérant que, traitant du conseil d'administration de la société, l'article 8, alinéa 2, prévoit, outre l'élection du président, que ce conseil doit désigner un directeur général chargé d'assurer la direction de la société et dispose que "la nomination du directeur général est soumise à l'agrément des ministres chargés des finances et de l'agriculture dès lors que la distribution des prêts bonifiés par l'État est réservée à la société" ;24. Considérant que, selon les députés auteurs de l'une des saisines, cette dernière disposition serait doublement contraire à la Constitution, d'une part en ce qu'elle interdirait toute estimation correcte de la valeur de l'établissement public transféré au secteur privé, d'autre part en ce qu'elle permettrait l'attribution au secteur privé d'un service public doté d'un monopole ;- En ce qui concerne l'incidence de l'alinéa 2 de l'article 8 sur l'estimation de la valeur de la Caisse nationale de crédit agricole :25. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que le monopole reconnu à la Caisse nationale en matière de distribution de prêts bonifiés est un élément essentiel de la valeur de la caisse ; que, dès lors, l'incertitude qui pèse sur le maintien ou la suppression du
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monopole a pour effet de rendre impossible la fixation du prix des actions offertes par l'État et, par conséquent, ne satisfait pas aux exigences constitutionnelles concernant le transfert des entreprises du secteur public au secteur privé ;26. Considérant que toute estimation de la valeur d'une entreprise comporte la prise en compte de données non certaines qui, dans nombre de cas, peuvent être largement aléatoires ; que si, de ce fait, l'évaluation peut être rendue difficile, elle n'est pas impossible ; qu'il suffit pour qu'il soit satisfait aux principes de valeur constitutionnelle relatifs au prix des entreprises transférées du secteur public au secteur privé que l'évaluation soit opérée de façon objective et impartiale dans le respect des techniques appropriées ;27. Considérant à cet égard que les articles 4 et 5 de la loi présentement examinée se réfèrent, en ce qui concerne les modalités d'acquisition et le prix de cession des actions de la Caisse nationale, aux dispositions de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relatives aux modalités des privatisations ; que, si l'article 5 de la présente loi envisage la possibilité pour les acquéreurs de bénéficier de délais de paiement, à la différence de ce que prévoit la loi du 6 août 1986, il appartiendra, le cas échéant, aux organes ou aux autorités responsables de l'évaluation et de la fixation du prix de cession de tenir compte de l'avantage résultant pour les acquéreurs des délais de paiement qui leur seraient accordés ;28.
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Considérant qu'il suit de là que les dispositions de l'article 8, alinéa 2, de la loi présentement examinée n'ont pas pour effet de rendre impossible, au regard des exigences constitutionnelles, la fixation du prix de cession des actions de la Caisse nationale de Crédit agricole ;- En ce qui concerne le transfert au secteur privé d'un service public doté d'un monopole :29. Considérant que les députés auteurs d'une des saisines font valoir qu'il résulte des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 8 de la loi que la Caisse nationale de crédit agricole est, tant que la distribution des prêts bonifiés lui est réservée, détentrice d'un monopole et investie d'une mission de service public national ; que cette double caractéristique a pour effet d'interdire au législateur d'en transférer la propriété au secteur privé ;30. Considérant que la distribution de prêts bonifiés n'a pas le caractère d'un service public exigé par la Constitution ; que, par suite, il était loisible au législateur de transférer l'organisme exerçant cette activité du secteur public au secteur privé ;31. Considérant que, si les textes en vigueur réservent à la Caisse nationale la distribution de prêts bonifiés destinés à l'agriculture, il existe également des prêts bonifiés destinés à d'autres secteurs et dont la distribution relève d'autres organismes ; que, d'ailleurs, si la distribution des prêts bonifiés constitue une activité importante de la Caisse nationale, elle est loin d'en être l'activité unique ;
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que, par suite, les dispositions de l'alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946 relatives aux monopoles de fait ne s'opposent point au transfert de la Caisse nationale au secteur privé ;32. Considérant dès lors que les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 8 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;SUR L'ARTICLE 15 :33. Considérant que l'article 15 de la loi présentement examinée dispose : "Le premier alinéa de l'article 632 du code rural est complété par les deux phrases suivantes : "La majorité au moins des membres du conseil d'administration des caisses mentionnées à l'article 630 doivent être membres des groupements visés aux 1° à 7° de l'article 617. Pour ce faire, et si nécessaire, l'assemblée générale des sociétaires procède à deux votes, l'un pour élire les administrateurs membres des groupements visés ci-dessus, l'autre pour élire les autres administrateurs".- Les caisses régionales se mettent en conformité avec cet article lors des renouvellements des membres de leur conseil d'administration, et au plus tard dans un délai de trois ans à compter de la date de la promulgation de la présente loi" ;34. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines font valoir que ces dispositions sont contraires à la Constitution en tant qu'elles garantissent une représentation majoritaire aux sociétaires membres des groupements visés aux 1° à 7° de l'article 617 du code rural, alors même que les autres sociétaires seraient plus nombreux ou que leur
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participation financière serait plus importante ; que, sans doute, la spécificité du Crédit agricole aurait pu justifier certains aménagements favorisant la représentation des agriculteurs, mais que la disposition critiquéeexcède manifestement l'importance de la dérogation à l'égalité qui aurait pu être admise ;35. Considérant que les députés auteurs de cette saisine soutiennent en outre que l'article 15 n'est pas séparable du reste de la loi et que, par suite, la déclaration de non conformité à la Constitution dont il doit faire l'objet doit s'étendre à l'ensemble de la loi ; qu'en effet, la loi n'aurait pas été votée par le Parlement si l'article 15 en avait été absent ;36. Considérant que les sénateurs auteurs de l'autre saisine font pareillement valoir que l'article 15 est contraire au principe d'égalité en ce que ses dispositions privilégient dans l'administration des caisses régionales certaines catégories de sociétaires au détriment des autres ; que, de plus, le texte critiqué est imprécis puisqu'il fixe un seuil minimum de représentation des catégories privilégiées ouvrant ainsi la possibilité d'accroître encore le taux de représentation qui leur est garanti, sans que d'ailleurs soit précisé quelles autorités pourraient fixer ce taux et selon quelles modalités ;37. Considérant que, en vertu de l'article 616 du code rural, peuvent être sociétaires des caisses régionales de crédit agricole les membres des groupements visés aux 1° à 7° de l'article 617, les
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collectivités mentionnées dans l'ensemble de cet article (de son 1° à son 17°) ainsi que les artisans ruraux n'employant pas plus de deux ouvriers de façon permanente ; que ce recrutement a été élargi par le décret n° 71-671 du 11 août 1971 modifié par le décret n° 76-804 du 20 août 1976 à certaines catégories de personnes physiques ou morales qui, sans avoir d'activités spécifiquement agricoles, ont des liens avec ces activités ou avec le milieu rural ;38. Considérant qu'il suit de là que les sociétaires appartenant aux groupements visés aux 1° à 7° de l'article 617 du code rural ne constituent pas nécessairement la majorité des sociétaires d'une caisse régionale de crédit agricole ; qu'au contraire il peut se faire que cette majorité soit constituée par les autres sociétaires, c'est-à-dire par les collectivités énumérées aux 8° à 17° de l'article 617 et par les personnes physiques ou morales visées par le décret du 11 août 1971 modifié ;39. Considérant que les dispositions de l'article 15 de la loi ont pour objet non d'accorder aux membres des groupements visés aux 1° à 7° de l'article 617 du code rural des droits de vote supérieurs à ceux des autres sociétaires, mais de leur garantir la majorité au sein du conseil d'administration même s'ils ne constituent pas la majorité des membres de la caisse ;40. Considérant que, pour déroger ainsi à l'égalité entre les sociétaires, le législateur s'est fondé d'une part sur le fait que certains des services que les caisses mettent à
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la disposition de leurs sociétaires sont réservés aux seuls agriculteurs qui se trouvent ainsi dans une situation différente de celle des autres sociétaires quant à l'intérêt personnel qu'ils ont à la gestion des caisses, d'autre part sur l'intérêt général qui s'attache à ce que les caisses régionales, en dépit de leurs activités débordant le monde strictement agricole, demeurent fidèles à l'orientation générale qui est celle du Crédit agricole ;41. Considérant que, en elle-même, la prise en compte de telles considérations n'est pas contraire au principe constitutionnel d'égalité ; qu'elle aurait pu justifier un aménagement approprié des droits de vote au sein des caisses régionales de nature à tempérer la stricte rigueur du principe majoritaire, à ne pas compromettre les avantages réservés aux agriculteurs dans le système de crédit agricole mutuel et à conserver à celui-ci sa vocation essentielle ;42. Considérant cependant que ces données ne sauraient justifier que la représentation des sociétaires autres que les membres des groupements visés aux 1° à 7° de l'article 617 du code rural soit en tout état de cause minoritaire quelle que soit la proportion de ces sociétaires ; que, par le caractère général et absolu de ses dispositions, l'article 15 de la loi, en l'état, apporte au principe d'égalité une atteinte qui dépasse manifestement ce qui serait nécessaire pour faire droit à la situation particulière de certaines catégories de sociétaires, au maintien d'avantages