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Décision n° 2023-851 (DC) du 2023-06-21 — Loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes
Solution : Non conformité partielle
administrative vérifie la conformité de la réalisation d’un réacteur électronucléaire aux règles d’urbanisme, ces dispositions seraient entachées d’incompétence négative. Ils font également valoir que, en ne limitant pas dans le temps et en ne réservant pas à certaines situations la dispense de toute formalité au titre du code de l’urbanisme prévue pour cette réalisation, elles méconnaîtraient les exigences résultant des articles 1er, 3 et 6 de la Charte de l’environnement et l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement.  Enfin, selon eux, eu égard aux conséquences qu’elles auraient sur la possibilité d’exercer certains recours, ces dispositions méconnaîtraient le droit à un recours juridictionnel effectif.. En ce qui concerne le deuxième alinéa du paragraphe I de l’article 9 :48. En vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux « de la préservation de l’environnement » et « du régime de la propriété ».49. Le deuxième alinéa du paragraphe I de l’article 9 de la loi déférée prévoit que l’autorité administrative vérifie la conformité de l’ensemble du projet de réalisation d’un réacteur électronucléaire aux règles d’urbanisme dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale ou d’autorisation de création d’un réacteur.50. Le législateur, qui a prévu que tout projet de réalisation d’un réacteur électronucléaire doit être conforme aux dispositions législatives et réglementaires relatives
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à l’utilisation des sols, à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords, a pu, sans méconnaître l’étendue de sa compétence, renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les conditions dans lesquelles l’autorité administrative compétente procède à cette vérification. 51. Dès lors, le grief tiré de l’incompétence négative du législateur doit être écarté. 52. Par conséquent, le deuxième alinéa du paragraphe I de l’article 9 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne le troisième alinéa du paragraphe I de l’article 9 :53. Le troisième alinéa du paragraphe I de l’article 9 prévoit notamment que les constructions, les aménagements, les installations et les travaux liés à la réalisation d’un réacteur électronucléaire sont dispensés de toute formalité au titre du code de l’urbanisme.54. En premier lieu, si ces dispositions dispensent le porteur d’un tel projet de solliciter les autorisations prévues par le code de l’urbanisme, telles que les déclarations préalables, les permis de démolir et de construire, elles n’ont ni pour objet ni pour effet de le dispenser de présenter une demande d’autorisation environnementale ou d’autorisation de création d’un réacteur électronucléaire, à l’occasion de laquelle la conformité de cette réalisation aux règles d’urbanisme applicables sera
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appréciée par l’autorité administrative compétente.55. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1er de la Charte de l’environnement doit être écarté.56. En second lieu, les dispositions contestées, qui n’ont ni pour objet ni pour effet de priver les justiciables de la possibilité de contester devant le juge administratif les autorisations délivrées dans ce cadre, ne méconnaissent pas le droit à un recours juridictionnel effectif.57. Par conséquent, le troisième alinéa du paragraphe I de l’article 9 de la loi déférée, qui ne méconnaît pas non plus les articles 3 et 6 de la Charte de l’environnement ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 12 :58. L’article 12 prévoit que la réalisation d’un réacteur électronucléaire satisfaisant à certaines conditions est constitutive d’une raison impérative d’intérêt public majeur de nature à justifier la délivrance d’une dérogation aux interdictions de porter atteinte à des espèces protégées ainsi qu’à leurs habitats.59. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions instaureraient une présomption irréfragable que certains projets répondent à une raison impérative d’intérêt public majeur, ce qui empêcherait de rapporter la preuve contraire et favoriserait la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires au détriment de l’environnement, de la santé et du développement des énergies renouvelables. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du droit à un
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recours juridictionnel effectif ainsi que des exigences découlant des articles 1er, 2, 5 et 6 de la Charte de l’environnement.60. L’article L. 411-1 du code de l’environnement interdit toute atteinte aux espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ainsi que la destruction, l’altération ou la dégradation d’habitats naturels ou des habitats de ces espèces, lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient leur conservation. En application du c du 4° du paragraphe I de l’article L. 411-2 du même code, des dérogations à ces interdictions peuvent être délivrées, sous certaines conditions, dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impérieuses d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique.61. Les dispositions contestées prévoient que la réalisation de certains réacteurs électronucléaires est constitutive d’une raison d’intérêt public majeur.62. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 28, mis en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique, et poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement.63. En second lieu, la présomption instituée par les
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dispositions contestées ne dispense pas les projets de réalisation de réacteurs électronucléaires auxquels elle s’applique du respect des autres conditions prévues pour la délivrance d’une dérogation aux interdictions prévues par l’article L. 411-1 du code de l’environnement. À cet égard, l’autorité administrative compétente s’assure, sous le contrôle du juge, qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.64. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées ne méconnaissent pas l’article 1er de la Charte de l’environnement.65. Par conséquent, l’article 12 de la loi déférée, qui ne méconnaît pas non plus les articles 2, 5 et 6 de la Charte de l’environnement, ni le droit à un recours juridictionnel effectif, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 13 :66. Le paragraphe I de l’article 13 prévoit que la réalisation d’un réacteur électronucléaire n’est pas soumise aux dispositions relatives à l’aménagement et à la protection du littoral prévues par le code de l’urbanisme.67. Les députés requérants critiquent l’ampleur de la dérogation introduite par ces dispositions au motif qu’elle permettrait de faire obstacle à l’application de l’ensemble des règles d’aménagement et de protection du littoral pour la réalisation d’un
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réacteur électronucléaire. Ils reprochent, en outre, à ces dispositions de ne pas conditionner cette dérogation à la prise en compte des risques pour l’environnement pouvant résulter de la présence de réacteurs électronucléaires sur des sites soumis à des aléas météorologiques, des risques naturels ou au recul du trait de côte. Il en résulterait une méconnaissance des articles 1er et 2 de la Charte de l’environnement.68. S’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, il ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement.69. Les limitations apportées par le législateur à l’exercice de ce droit doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.70. Le chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’urbanisme comporte les dispositions relatives à l’aménagement et à la protection du littoral. Les dispositions contestées de l’article 13 de la loi déférée prévoient que la réalisation d’un réacteur électronucléaire ainsi que les constructions, aménagements, équipements, installations et travaux liés à son exploitation ne sont pas soumis à ces règles.71. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a, ainsi
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qu’il a été dit au paragraphe 28, mis en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique, et poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement.72. En deuxième lieu, conformément au paragraphe II de l’article 7, les dispositions contestées ne s’appliquent qu’aux projets de réalisation d’un réacteur électronucléaire dont l’implantation est envisagée à proximité immédiate ou à l’intérieur du périmètre d’une installation nucléaire de base existante et pour lesquels une demande d’autorisation est déposée au cours des vingt ans qui suivent la promulgation de la loi.73. En dernier lieu, ces dispositions ne font pas obstacle à l’application du régime légal relatif aux installations nucléaires prévu aux chapitres III et VI du titre IX du livre V du code de l’environnement, en vertu duquel il revient à l’exploitant de démontrer que, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, il a pris toutes les mesures nécessaires pour prévenir ou limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients que l’installation présente pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l’environnement.74. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1er de la Charte de l’environnement doit être
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écarté.75. Par conséquent, le paragraphe I de l’article 13 de la loi déférée, qui ne méconnaît pas non plus l’article 2 de la Charte de l’environnement ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.  - Sur l’article 14 :76. L’article 14 de la loi déférée détermine les conditions dans lesquelles est délivrée une concession d’utilisation du domaine public maritime nécessaire à la réalisation d’un réacteur électronucléaire. 77. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de méconnaître le principe de participation du public garanti par l’article 7 de la Charte de l’environnement. Ils font également valoir que la réalisation d’un réacteur électronucléaire étant de nature à affecter de manière grave et irréversible l’environnement, ces dispositions méconnaîtraient les exigences résultant des articles 1er, 2, 3 et 5 de la Charte de l’environnement ainsi que son Préambule et l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement. Enfin, ils font valoir que ces dispositions seraient entachées d’incompétence négative au motif qu’elles ne déterminent pas les engagements de l’exploitant de la concession.78. En premier lieu, l’article L. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que, en dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, et sauf pour l’exécution de certaines opérations qu’il énumère, il ne peut être porté atteinte à l’état naturel du rivage de la mer sauf pour des ouvrages ou
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installations liés à l’exercice d’un service public ou l’exécution d’un travail public dont la localisation au bord de mer s’impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives et qui ont donné lieu à une déclaration d’utilité publique.79. Par dérogation à ces dispositions, l’article 14 de la loi déférée prévoit que la concession d’utilisation du domaine public maritime nécessaire à la réalisation d’un réacteur électronucléaire ne donne pas lieu à une déclaration d’utilité publique mais est délivrée à l’issue d’une enquête publique et approuvée par décret en Conseil d’État. 80. Il résulte des termes mêmes du dernier alinéa de l’article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques auquel renvoient les dispositions contestées que cette enquête publique est réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement relatif à la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement. 81. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement doit être écarté.82. En deuxième lieu, en ne définissant pas lui-même le contenu du cahier des charges de la concession d’utilisation du domaine public, le législateur n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence. 83. En dernier lieu, ces dispositions, qui se bornent à prévoir les conditions de délivrance d’une concession d’utilisation du domaine public maritime, n’ont ni pour objet ni pour effet de déterminer les règles
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de réalisation ou d’exploitation d’un réacteur électronucléaire. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1er de la Charte de l’environnement ne peut qu’être écarté.  84. Il résulte de ce qui précède que l’article 14, qui ne méconnaît pas non plus les articles 2, 3 et 5 de la Charte de l’environnement ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 15 :85. L’article 15 de la loi déférée autorise le recours à une procédure spéciale d’expropriation avec prise de possession immédiate des biens dont l’acquisition est nécessaire à la réalisation d’un réacteur électronucléaire.86. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions priveraient les propriétaires de leurs biens sans prévoir le versement d’une juste et préalable indemnité, en méconnaissance des articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789.87. Aux termes de l’article 17 de la Déclaration de 1789 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Afin de se conformer à ces exigences constitutionnelles, la loi ne peut autoriser l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d’une opération dont l’utilité publique a été légalement constatée. La prise de possession par l’expropriant doit être subordonnée au versement préalable d’une indemnité. Pour être
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juste, l’indemnisation doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l’expropriation. En cas de désaccord sur la fixation du montant de l’indemnité, l’exproprié doit disposer d’une voie de recours appropriée.88. Toutefois, l’octroi par la collectivité expropriante d’une provision représentative de l’indemnité due n’est pas incompatible avec le respect de ces exigences si un tel mécanisme répond à des motifs impérieux d’intérêt général et est assorti de la garantie des droits des propriétaires intéressés.89. En application de l’article L. 220-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le transfert de propriété des immeubles faisant l’objet d’une procédure d’expropriation doit en principe être opéré, à défaut de cession amiable, par voie d’ordonnance du juge de l’expropriation. Cette ordonnance envoie alors l’expropriant en possession, sous réserve qu’il ait procédé au paiement de l’indemnité. Les articles L. 522-1 à L. 522-4 du même code instituent une procédure spéciale d’expropriation applicable à certains travaux pour l’exécution desquels la prise de possession des biens peut être autorisée par décret après le paiement d’une provision.90. Les dispositions contestées de l’article 15 de la loi déférée rendent cette procédure applicable à la réalisation d’un réacteur électronucléaire et fixent le délai maximal dans lequel doit intervenir le décret autorisant la prise de possession.91. En premier lieu, en vue de mettre en œuvre
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les exigences constitutionnelles mentionnées au paragraphe 28, ces dispositions permettent la prise de possession d’immeubles, bâtis ou non bâtis, nécessaires à la réalisation d’un réacteur électronucléaire dont l’implantation est envisagée à proximité immédiate ou à l’intérieur du périmètre d’une installation nucléaire de base existante et ayant fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique. La procédure spéciale d’expropriation à laquelle il peut ainsi être recouru ne peut être mise en œuvre que lorsque l’exécution des travaux risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession. 92. En second lieu, d’une part, la prise de possession ne peut avoir lieu qu’après le paiement provisionnel au propriétaire ou, en cas d’obstacle au paiement, à la consignation d’une somme égale à l’évaluation de l’autorité administrative compétente pour l’effectuer ou à l’offre de l’autorité expropriante, si celle-ci est supérieure. 93. D’autre part, cette prise de possession ne peut légalement intervenir qu’après avoir été autorisée par décret pris sur l’avis conforme du Conseil d’État, que l’exproprié peut contester devant le juge administratif, y compris en référé, au même titre que les actes de la phase administrative de la procédure d’expropriation.94. En outre, il revient en tout état de cause au juge de l’expropriation, qui peut être saisi à l’initiative du propriétaire, de fixer le montant de l’indemnité définitive et d’attribuer, le cas échéant, une indemnité
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spéciale tenant compte du préjudice causé par la rapidité de la procédure.95. Dès lors, le tempérament apporté à la règle du caractère préalable de l’indemnisation répond à des motifs impérieux d’intérêt général et est assorti de la garantie des droits des propriétaires intéressés. Le grief tiré de la méconnaissance de l’article 17 de la Déclaration de 1789 doit donc être écarté. 96. L’article 15, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur le paragraphe I de l’article L. 593-7 du code de l’environnement :97. Le paragraphe I de l’article L. 593-7 du code de l’environnement prévoit que la création d’une installation nucléaire de base est soumise à une autorisation.98. Les députés requérants soutiennent que l’article 20 de la loi déférée serait indissociable de ces dispositions dont il tirerait les conséquences nécessaires. Ils demandent par conséquent au Conseil constitutionnel d’examiner la conformité à la Constitution du paragraphe I de l’article L. 593-7 du code de l’environnement auquel ils reprochent de méconnaître les articles 1er, 2 et 3 de la Charte de l’environnement.99. La conformité à la Constitution d’une loi déjà promulguée peut être appréciée à l’occasion de l’examen des dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine.100. Les dispositions de l’article 20 de la loi déférée se bornent à modifier les dispositions de l’article L. 593-19 du code de l’environnement fixant les