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Décision n° 2026-901 (DC) du 2026-02-19 — Loi de finances pour 2026
Solution : Non conformité partielle - réserve
troisième saisine soutiennent qu’en mettant ainsi les frais de justice automatiquement à la charge des personnes condamnées, ces dispositions feraient peser sur elles des sujétions financières disproportionnées, en méconnaissance des principes de proportionnalité et de nécessité des peines.189. Ils reprochent également à ces dispositions de compromettre le bon fonctionnement d’un « service public constitutionnel » en faisant reposer le financement de la justice directement sur ses usagers, alors que la nature de ce service, relevant des missions souveraines de l’État, y ferait obstacle. Selon eux, ces dispositions méconnaîtraient en outre, pour les mêmes motifs, les objectifs de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice et de bon usage des deniers publics.190. Ils estiment enfin que ces dispositions seraient de nature à dissuader une personne condamnée d’exercer son droit à former un recours contre sa condamnation. Ce faisant, elles porteraient une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif et aux droits de la défense.191. En premier lieu, selon l’article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Les principes énoncés par cet article ne s’appliquent qu’aux peines et aux sanctions ayant le caractère d’une punition. 192. Les dispositions
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contestées prévoient que les frais de justice criminelle, correctionnelle et de police sont, en principe, à la charge de la personne physique ou de la personne morale condamnée. 193. Ces dispositions, qui ont pour seul objet de faire supporter au condamné les frais de procédure que l’État a dû exposer pour la poursuite, l’instruction et le jugement des infractions, n’instituent pas une sanction ayant le caractère d’une punition. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance des exigences de l’article 8 de la Déclaration de 1789 doit être écarté comme inopérant.194. En second lieu, aux termes de l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Il en résulte que doit être assuré le respect des droits de la défense qui implique en particulier l’existence d’une procédure juste et équitable garantissant l’équilibre des droits des parties. 195. D’une part, en mettant par les dispositions contestées les frais de justice criminelle, correctionnelle et de police à la charge de la personne condamnée, le législateur a entendu maîtriser l’évolution des dépenses liées aux frais de justice et en réduire le coût pour les finances publiques. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics.196. D’autre part, en application de l’article 800-1 du code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la loi
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déférée, les frais de justice demeurent à la charge de l’État lorsque la personne condamnée est mineure ou bénéficie de l’aide juridictionnelle. Par ailleurs, les frais d’interprétariat ne peuvent en principe être mis à la charge de personnes condamnées. 197. En outre, la juridiction peut toujours décider la prise en charge de tout ou partie des frais de justice par l’État. Lorsque plusieurs personnes sont condamnées pour une même infraction, elle peut également modifier la répartition de ces frais en tenant compte des capacités contributives de chaque personne condamnée. 198. Toutefois, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, il revient au juge, lorsqu’il prononce la condamnation, d’apprécier le caractère proportionné de la charge qu’est susceptible de représenter le montant des frais de justice au regard de la situation économique de la personne.199. Il résulte de ce qui précède que, sous cette réserve, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée aux droits de la défense. Le grief tiré de la méconnaissance de cette exigence constitutionnelle doit donc être écarté. 200. Par conséquent, sous cette même réserve, les mots « Les frais de justice criminelle, correctionnelle et de police sont à la charge de la personne physique ou de la personne morale condamnée » figurant au premier alinéa du paragraphe I de l’article 800-1 du code de procédure pénale, qui ne méconnaissent pas non plus, en tout état de cause, le droit à un
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recours juridictionnel effectif et l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place de l’article 171 en loi de finances :201. L’article 171 institue un régime d’assurance contre les risques résultant d’émeutes.202. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place en loi de finances.203. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.204. Selon le 5° du paragraphe II de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001, dans la seconde partie, la loi de finances de l’année « Autorise l’octroi des garanties de l’État et fixe leur régime ».205. Le 2° du paragraphe I de l’article 171 insère un nouveau chapitre XI au sein du titre II du livre Ier du code des assurances afin d’instituer une assurance des dommages résultant d’émeutes survenues en France pour les biens garantis par tout contrat d’assurance souscrit par une personne physique ou morale et garantissant certains dommages à des biens.206. Le 5° du même paragraphe I insère en
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outre un nouveau chapitre VII au sein du titre II du livre IV du code des assurances qui institue un fonds de mutualisation des risques résultant d’émeutes auquel les entreprises d’assurance peuvent céder les risques qu’elles couvrent au titre des garanties contre les dommages résultant d’émeutes. Ces mêmes dispositions prévoient que le financement du fonds est assuré par la caisse centrale de réassurance, et qu’il bénéficie de la garantie de l’État pour la couverture des risques qui lui sont transférés.207. Le 6° de ce paragraphe I insère un nouvel article L. 431-10-1 au sein d’un nouveau paragraphe 5 de la section 2 du chapitre Ier du titre III du livre IV du code des assurances afin de prévoir que la caisse centrale de réassurance est habilitée à pratiquer, avec la garantie de l’État octroyée à titre onéreux, les opérations de réassurance des risques résultant d’émeutes.208. Les dispositions des 5° et 6° du paragraphe I de l’article 171 relatives à l’octroi des garanties de l’État au fonds de mutualisation des risques résultant d’émeutes et à la caisse centrale de réassurance, qui portent sur l’autorisation d’octroi de garanties de l’État et en fixent le régime, ont leur place en loi de finances.209. Les autres dispositions de l’article 171, qui instituent notamment l’assurance des dommages résultant d’émeutes et le fonds de mutualisation, constituent, avec celles-ci, les éléments indivisibles d’un dispositif d’ensemble. Elles en sont, dès lors, inséparables et doivent
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être regardées comme ayant leur place en loi de finances. 210. Ces dispositions ont donc été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution.211. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune question de conformité à la Constitution de ces dispositions et ne s’est donc pas prononcé sur leur conformité à d’autres exigences constitutionnelles.- Sur certaines dispositions de l’article 179 :212. Le paragraphe I de l’article 179 modifie l’article L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation afin de restreindre les conditions dans lesquelles peuvent bénéficier d’une aide personnelle au logement les étudiants étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse. 213. Les députés auteurs des troisième et quatrième saisines reprochent à ces dispositions d’exclure du bénéfice d’une aide personnelle au logement les étudiants étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne qui ne remplissent pas les conditions d’octroi d’une bourse d’enseignement supérieur sur critères sociaux. Selon eux, dès lors que l’attribution d’une bourse sur critères sociaux est réservée aux étrangers titulaires d’un titre de séjour, domiciliés en France depuis plus de deux ans et attestant d’un foyer fiscal de rattachement, ces dispositions, qui privilégieraient les plus favorisés des étudiants étrangers non ressortissants d’un tel État, institueraient une différence de traitement
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injustifiée. 214. En outre, ils reprochent à ces dispositions d’introduire une différence de traitement injustifiée entre les étudiants en fonction de leur nationalité, selon qu’ils sont ou non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse, dès lors qu’ils ne se trouveraient pas dans une situation différente.215. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et d’égal accès à l’instruction.216. Par ailleurs, les députés auteurs de la troisième saisine font valoir qu’en excluant du bénéfice d’une aide personnelle au logement certains étrangers sur le seul fondement de leur nationalité, sans prendre suffisamment en considération leur situation personnelle, ces dispositions méconnaîtraient les exigences résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946.217. Enfin, les députés auteurs des troisième et quatrième saisines soutiennent que ces dispositions priveraient certains étudiants étrangers d’un soutien financier indispensable pour se loger, en méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de bénéficier d’un logement décent. Pour les mêmes motifs, elles méconnaîtraient en outre, selon les députés auteurs de la troisième saisine, les principes de fraternité et de sauvegarde de la dignité de la personne humaine.218. En premier lieu, aux termes du dixième alinéa du Préambule de la
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Constitution de 1946 : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». En vertu de son onzième alinéa, « Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Les exigences constitutionnelles résultant de ces dispositions impliquent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées.219. Si le législateur peut prendre à l’égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Ils doivent cependant être conciliés avec la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. En outre, les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français.220. L’article L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation prévoit que peuvent bénéficier d’une aide personnelle au logement les personnes de nationalité française ainsi que, lorsqu’ils remplissent les conditions exigées pour résider
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régulièrement en France, les ressortissants des États membres de l’Union européenne, des autres États parties à l’accord sur l’Espace économique européen et de la Confédération suisse. 221. En application des dispositions contestées, peuvent également bénéficier d’une aide personnelle au logement les autres personnes de nationalité étrangère, à l’exception toutefois des ressortissants étrangers, titulaires d’un visa de long séjour ou d’un titre de séjour en qualité d’étudiant, qui ne remplissent pas les conditions pour être titulaires d’une bourse d’enseignement supérieur sur critères sociaux.222. D’une part, il ressort des travaux préparatoires qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu, afin de maîtriser l’évolution des dépenses liées aux aides personnelles au logement, en réserver le bénéfice, parmi les étudiants étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse, à ceux dont la situation personnelle, familiale et économique le justifie particulièrement. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d’intérêt général. 223. D’autre part, les dispositions contestées se limitent à prévoir, selon des modalités qui ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif poursuivi, que ces étudiants étrangers ne peuvent bénéficier d’une aide personnelle au logement que s’ils remplissent les conditions d’études, d’âge, de diplôme, de nationalité, de ressources ou de mérite pour être titulaires
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d’une bourse d’enseignement supérieur sur critères sociaux. Il appartiendra à cet égard au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge, de fixer ces critères dans le respect des exigences constitutionnelles découlant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946. 224. Dès lors, sous la réserve énoncée au paragraphe précédent, le grief tiré de la méconnaissance de ces exigences constitutionnelles doit être écarté.225. En second lieu, selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.226. Ainsi qu’il a été dit au paragraphe 222, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu tenir compte de la situation personnelle, familiale et économique des étudiants étrangers dans l’attribution de l’aide personnelle au logement. 227. Au regard de cet objet, d’une part, les étudiants de nationalité française ainsi que les étudiants étrangers ressortissants d’un autre État membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse, sont dans une situation différente de celle des autres étudiants étrangers. 228.
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D’autre part, les étudiants qui remplissent les conditions pour être titulaires d’une bourse de l’enseignement supérieur sur critères sociaux ne sont pas dans la même situation que ceux qui, compte tenu de leur situation personnelle, familiale ou économique, ne satisfont pas à ces conditions. 229. Ainsi, les différences de traitement résultant des dispositions contestées, qui reposent sur une différence de situation, sont en rapport direct avec l’objet de la loi. 230. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté.231. Il résulte de ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe 223, le 3° du paragraphe I de l’article L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, qui ne méconnaît pas non plus, en tout état de cause, le principe d’égal accès à l’instruction, l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de bénéficier d’un logement décent, le principe de fraternité et le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur la place de l’article 180 en loi de finances : 232. L’article 180 modifie les conditions de bénéfice de la réduction de loyer de solidarité ainsi que ses modalités de calcul pour l’année 2026. 233. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place en loi de finances.234. Selon le b du 7° du paragraphe
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II de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001, dans la seconde partie, la loi de finances de l’année peut « Comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires : - soit de l’année ; - soit de l’année et d’une ou de plusieurs années ultérieures ».235. Le paragraphe I de l’article 180 modifie l’article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitation afin de prévoir que la réduction de loyer de solidarité est appliquée par les bailleurs aux seuls locataires de logements sociaux bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement. Son paragraphe II prévoit que cette mesure s’applique à compter du 1er octobre 2026. Son paragraphe III prévoit en outre que les locataires bénéficiant de cette réduction et qui ne sont pas allocataires de l’aide personnalisée au logement continuent de bénéficier de la réduction, selon un montant dégressif, jusqu’au mois de juin 2027. 236. Ces dispositions, qui ne sont pas indissociables du paragraphe IV de l’article 180 relatif à l’évolution du montant de la réduction de loyer de solidarité pour l’année 2026, n’affectent pas directement les dépenses budgétaires de l’année. Elles ne relèvent pas davantage d’une des autres catégories de dispositions trouvant leur place dans une loi de finances. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances.237. Par conséquent, sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles,
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il y a lieu de constater qu’elles ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution.- Sur l’article 188 :238. L’article 188 modifie l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 mentionnée ci-dessus afin de limiter le montant des frais de procédure non compris dans les dépens que la Cour nationale du droit d’asile peut mettre à la charge de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides.239. Les députés auteurs de la troisième saisine font valoir qu’en plafonnant ainsi le montant des frais irrépétibles devant la seule Cour nationale du droit d’asile, ces dispositions institueraient une différence de traitement injustifiée entre avocats, selon les juridictions devant lesquelles ils exercent, en méconnaissance du principe d’égalité.240. Selon eux, eu égard au nombre de bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, ces dispositions, qui seraient de nature à affecter de manière substantielle le fonctionnement de cette cour et le traitement du contentieux de l’asile, méconnaîtraient en outre l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice.241. Ils reprochent enfin à ces dispositions de plafonner les frais que peut recouvrer un avocat à un montant insuffisant pour permettre aux demandeurs d’asile disposant de faibles ressources de se faire assister dans la défense de leurs droits devant cette cour. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif et du droit à un procès équitable.242.
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En premier lieu, aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. 243. En vertu des articles 27 et 29 de la loi du 10 juillet 1991, l’avocat qui prête son concours au bénéficiaire de l’aide juridictionnelle perçoit une rétribution calculée sur la base de la dotation affectée par l’État à chaque barreau représentant sa part contributive aux missions d’aide juridictionnelle.244. Selon l’article 37 de la même loi, l’avocat peut renoncer à percevoir la somme correspondant à cette part contributive de l’État et poursuivre contre la partie condamnée aux dépens et non bénéficiaire de l’aide juridictionnelle le recouvrement des émoluments auxquels il peut prétendre. À cette fin, dans toutes les instances, le juge condamne, en principe, la partie tenue aux dépens non bénéficiaire de l’aide juridictionnelle à payer à l’avocat une somme qui ne saurait être inférieure à la part contributive de l’État majorée de 50 %, au titre des honoraires et frais non compris dans les dépens que le bénéficiaire de l’aide aurait exposés s’il n’avait pas eu cette aide. 245. Par exception, les
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dispositions contestées prévoient que, devant la Cour nationale du droit d’asile, cette somme que la partie tenue aux dépens est condamnée à payer à l’avocat ne peut être supérieure à la part contributive de l’État au titre de l’aide juridictionnelle. 246. Il ressort des travaux préparatoires qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu maîtriser l’évolution des dépenses publiques liées aux frais de procédure devant la Cour nationale du droit d’asile. 247. Eu égard à la spécificité du contentieux traité par cette cour, devant laquelle tout justiciable bénéficie en principe de l’aide juridictionnelle, le législateur a pu considérer que, devant cette cour, les avocats se trouvent placés dans une situation différente, au regard des règles régissant l’aide juridique, de celle de leurs confrères exerçant devant d’autres juridictions. 248. Dès lors, la différence de traitement résultant des dispositions contestées, qui repose sur une différence de situation, est en rapport direct avec l’objet de la loi.249. Par ailleurs, ces dispositions, qui sont relatives aux conditions dans lesquelles l’avocat peut poursuivre le recouvrement de ses émoluments contre l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides, n’instituent, par elles-mêmes, aucune différence de traitement entre les justiciables. 250. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté. 251. En second lieu, l’article 16 de la