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Décision n° 2012-658 (DC) du 2012-12-13 — Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 
Solution : Non conformité partielle - réserve - déclassement organique
22. Considérant que ces dispositions introduisent dans les lois de finances et certaines lois de financement de la sécurité sociale un article liminaire qui ne s'insère dans aucune des parties définies, pour les lois de finances, par l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 et, pour les lois de financement de la sécurité sociale, par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, d'une part, elles comprennent des dispositions permettant d'assurer une présentation des prévisions et des soldes notamment pour l'État ainsi que pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale ; qu'à ce titre, elles trouvent leur fondement dans l'habilitation conférée à la loi organique par les dix-huitième et dix-neuvième alinéas de l'article 34 de la Constitution ; que, d'autre part, les autres dispositions figurant dans cet article liminaire portent sur l'ensemble des administrations publiques ; que l'ensemble de ces dispositions ont pour objet d'assurer l'information du Parlement ; 
23. Considérant, en deuxième lieu, que le B du paragraphe IV de l'article 23 prévoit que l'article liminaire d'un projet de loi de finances autre que la loi de règlement peut déclarer une situation de circonstances exceptionnelles au sens de l'article 3 du traité précité ou constater que de telles circonstances n'existent plus ; que cette disposition n'appelle pas de remarque de constitutionnalité ;
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24. Considérant, en troisième lieu, que le dernier alinéa de l'article 7 définit le contenu de l'exposé des motifs, pour l'article liminaire, des projets de loi de finances de l'année, des projets de loi de finances rectificatives et des projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ; que la dernière phrase de l'article 8 définit le contenu de l'exposé des motifs pour l'article liminaire du projet de loi de règlement ; 
25. Considérant que ces dispositions, qui ont pour objet d'améliorer l'information du Parlement, ne peuvent faire obstacle à l'examen des projets de loi de finances de l'année, des projets de loi de finances rectificative et des projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale dans les conditions fixées par les articles 47 et 47-1 de la Constitution ; que, par suite, leur méconnaissance ne saurait donner lieu à l'application de la procédure prévue par le quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;  26. Considérant qu'il s'ensuit que, sous cette réserve, le dernier alinéa de l'article 7 et la dernière phrase de l'article 8 ne sont pas contraires à la Constitution ; que, pour le surplus, les articles 7 et 8, le B du paragraphe IV de l'article 23 ainsi que le 1° et le 2° du paragraphe I et le paragraphe II de l'article 24 ne sont pas contraires à la Constitution ; 
. En ce qui concerne les rapports et annexes des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale :
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27. Considérant que le paragraphe I de l'article 9 complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de finances de l'année, afin que ce rapport présente l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel et du solde effectif détaillés par sous-secteur des administrations publiques ; que le paragraphe II du même article complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale, afin que ce rapport présente l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour l'année à venir ; que le 3° du paragraphe I de l'article 24 modifie par coordination l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 et que le 1° du paragraphe III de l'article 24 modifie par coordination l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ; 
28. Considérant que le dernier alinéa du paragraphe I de l'article 23 complète les dispositions devant figurer dans le rapport annexé au projet de loi de règlement prévu par l'article 48 de la loi organique du 1er août 2001 en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques tel que défini par le paragraphe II de l'article 23 ; qu'il prévoit que le rapport annexé devra présenter les mesures de correction envisagées ;
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29. Considérant que le deuxième alinéa du paragraphe III de l'article 23 crée un rapport annexé au projet de loi de finances de l'année et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques tel que défini par le paragraphe II de l'article 23 ; que le 4° du paragraphe I de l'article 24 modifie par coordination l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 et que le 2° du paragraphe III de l'article 24 modifie par coordination l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ; que ce rapport annexé « analyse les mesures de correction envisagées, qui peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques » et, le cas échéant, « justifie les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l'article 2 » ;
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30. Considérant que les dispositions des rapports annexés prévues par le dernier alinéa du paragraphe I et le deuxième alinéa du paragraphe III de l'article 23 n'ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; 
31. Considérant que le 5° du paragraphe I de l'article 24 complète le contenu des annexes au projet de loi de règlement prévues par le 7° de l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001, en prévoyant qu'y figure la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques de l'État, avec leurs montants et leurs dates d'échéances ainsi que l'avis du Haut Conseil des finances publiques prévu au paragraphe I de l'article 23 ;
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32. Considérant que l'article 25 complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de finances de l'année prévu par l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 et abroge l'article 52 de cette même loi organique relatif au rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution présenté par le Gouvernement à l'ouverture de la session ordinaire ; que « l'évaluation financière pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, relatives aux prélèvements obligatoires et envisagées par le Gouvernement » qui figurera dans le rapport annexé au projet de loi de finances de l'année n'a pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; 
33. Considérant que l'article 26 complète le contenu des documents et annexes au projet de loi de règlement prévus par l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001 afin qu'y figure le montant des dépenses fiscales et que les rapports annuels de performance mentionnent le montant des dépenses fiscales par programme ;
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34. Considérant que ces nouvelles dispositions relatives aux rapports et documents annexés aux projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale sont destinées à renforcer l'information du Parlement ; que les dispositions relatives aux rapports et documents annexés aux projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas contraires à la Constitution ; 
. En ce qui concerne le domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale : 
35. Considérant que l'article 27 modifie le domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale ; qu'il n'est pas contraire à la Constitution ; 
- SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES :
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36. Considérant que le chapitre III de la loi organique est relatif au Haut Conseil des finances publiques appelé à donner un avis, en particulier, sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année ; que, par suite, les dispositions relatives à la composition, aux attributions et aux règles de fonctionnement du Haut Conseil ont un caractère organique dans la mesure où elles sont relatives aux conditions et aux modalités de sa participation au processus budgétaire ainsi qu'aux garanties de compétence et d'indépendance des membres qui le composent ; 
. En ce qui concerne la composition du Haut Conseil des finances publiques : 
37. Considérant, en premier lieu, que l'article 11 dispose que le Haut Conseil des finances publiques est un organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes et présidé par le premier président de la Cour des comptes ; qu'aux termes des alinéas 2 à 6 de cet article : « Outre son président, le Haut Conseil des finances publiques comprend dix membres : 
« 1° Quatre magistrats de la Cour des comptes en activité à la Cour, désignés par son premier président ; ces membres sont nommés après leur audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
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« 2° Quatre membres nommés, respectivement, par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ces membres sont nommés après audition publique conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales de l'assemblée concernée. Ils ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ; 
« 3° Un membre nommé par le Président du Conseil économique, social et environnemental en raison de ses compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ce membre est nommé après audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il ne peut exercer de fonctions publiques électives ; 
« 4° Le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques » ; 
38. Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » ;
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39. Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs fait obstacle à ce que, en l'absence de disposition constitutionnelle le permettant, le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle soit subordonné à l'audition par les assemblées parlementaires des personnes dont la nomination est envisagée ; qu'en imposant l'audition, par les commissions des finances et des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat, des magistrats de la Cour des comptes désignés par le Premier président de cette cour ainsi que du membre désigné par le président du Conseil économique, social et environnemental, les dispositions du 1° et du 3° de l'article 11 ont méconnu les exigences qui résultent de la séparation des pouvoirs ; que, par suite, à l'article 11, les mots « ces membres sont nommés après leur audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat » figurant au 1°, ainsi que les mots : « ce membre est nommé après audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat » figurant au 3°, doivent être déclarés contraires à la Constitution ;
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40. Considérant que, d'autre part, en prévoyant que les membres du Haut Conseil nommés par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ainsi que les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat « sont nommés après audition publique conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales de l'assemblée concernée », le législateur a adopté des dispositions relatives au fonctionnement des assemblées qui n'ont pas un caractère organique ; 
41. Considérant que, pour le surplus, les dispositions des alinéas 2 à 6 de l'article 11, qui prévoient que sont nommés au Haut Conseil des magistrats de la Cour des comptes en activité à la cour ainsi que des personnes distinguées pour leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques, et qui interdisent à ces derniers l'exercice de fonctions publiques électives, ont adopté des garanties de compétence et d'indépendance des membres du Haut Conseil ; que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution ;
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42. Considérant, en deuxième lieu, que le septième alinéa de l'article 11 est relatif au nombre de femmes et d'hommes qui composent le Haut Conseil des finances publiques ; qu'aux termes de cet alinéa : « L'ensemble des membres nommés au titre du 1° et l'ensemble des membres nommés au titre du 2° comprennent autant de femmes que d'hommes. Un tirage au sort, dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d'État, indique si, pour la constitution initiale du Haut Conseil des finances publiques, le membre devant être nommé par chacune des cinq autorités mentionnées aux 2° et 3° est un homme ou une femme. Lors de chaque renouvellement des membres nommés au titre des mêmes 2° et 3°, le membre succédant à une femme est un homme et celui succédant à un homme une femme. Le remplaçant d'un membre nommé au titre des 1°, 2° ou 3° est de même sexe » ;
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43. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article premier de la Constitution : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales » ; que, sur ce fondement, il était loisible au législateur d'adopter des dispositions ayant pour objet de favoriser la parité au sein du Haut Conseil des finances publiques ; qu'il appartient au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du Conseil d'État, de fixer les modalités du tirage au sort de nature à assurer en permanence le respect de cet objectif ; que, toutefois, ces dispositions, qui ne sont pas relatives aux garanties de compétence et d'indépendance des membres du Haut Conseil, n'ont pas un caractère organique ;
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44. Considérant, en troisième lieu, que le huitième alinéa de l'article 11 dispose que les membres du Haut Conseil des finances publiques ne sont pas rémunérés ; que ses neuvième à onzième alinéas sont relatifs aux différentes durées de mandat de ses membres ; que son douzième alinéa dispose que, dans l'exercice de leur mandat, les membres du Haut Conseil ne peuvent solliciter ou recevoir aucune instruction du Gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée ; que le treizième alinéa prévoit les conditions de remplacement d'un membre du Haut Conseil en cas de décès ou de démission ; que le dernier alinéa fixe les modalités selon lesquelles, en cas d'incapacité physique permanente ou de manquement grave à ses obligations d'un membre du Haut Conseil désigné aux 1°, 2° et 3° de l'article 11 précités, il peut être mis fin à ses fonctions ; que ces dispositions, relatives aux garanties d'indépendance des membres du Haut Conseil, ne sont pas contraires à la Constitution ; 
. En ce qui concerne la consultation du Haut Conseil des finances publiques : 
45. Considérant que l'article 12 est relatif aux prévisions et estimations dont le Haut Conseil des finances publiques doit tenir compte lorsqu'il exprime un avis sur l'estimation du produit intérieur brut potentiel ou sur une prévision de croissance ;
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46. Considérant que les articles 13 et 14 sont relatifs à l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année ; qu'à cette fin, ces articles disposent qu'au plus tard une semaine avant que le Conseil d'État soit saisi du projet de loi, le Gouvernement transmet au Haut Conseil ce projet, ainsi que tout autre élément permettant d'apprécier, s'agissant des projets de loi de programmation, la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme retenu et des engagements européens de la France ou, s'agissant des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ; que l'avis du Haut Conseil est joint au projet de loi de programmation ou au projet de loi de finances de l'année lors de sa transmission au Conseil d'État et lors du dépôt à l'Assemblée nationale ; qu'il est alors rendu public par ce dépôt ; qu'il ressort en outre des premier et dernier alinéas du paragraphe III de l'article 23 que l'avis du Haut Conseil comporte une appréciation des mesures de correction en cas d'écart
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important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ;
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47. Considérant que l'article 15 est relatif à la consultation du Haut Conseil des finances publiques à l'occasion de tout projet de loi de finances rectificative ou de tout projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ; qu'il prévoit que, lorsque le Gouvernement envisage de déposer à l'Assemblée nationale un tel projet, il informe sans délai le Haut Conseil des prévisions macroéconomiques qu'il retient pour l'élaboration de ce projet et lui transmet les éléments lui permettant d'apprécier la cohérence, au regard de la programmation des finances publiques, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ; qu'aux termes de la dernière phrase de cet article : « Avant l'adoption en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, le Haut Conseil rend un avis public sur l'ensemble des éléments mentionnés au présent article » ; 
48. Considérant que l'article 16 prévoit la consultation sans délai du Haut Conseil aux mêmes fins lorsque le Gouvernement entend réviser, en cours d'examen par le Parlement, les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent un projet de loi de programmation des finances publiques, un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement de la sécurité sociale ;
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49. Considérant que les deux premiers alinéas du paragraphe I de l'article 23 prévoient que le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur le projet de loi de règlement identifiant, le cas échéant, les « écarts importants » que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ; que le paragraphe II de l'article 23 définit les caractéristiques de l'écart important que le Haut Conseil doit identifier ; que cet avis est rendu public par le Haut Conseil et joint au projet de loi de règlement ; 
50. Considérant que le A du paragraphe IV de l'article 23 prévoit que le Gouvernement peut demander au Haut Conseil de constater si les conditions mentionnées à l'article 3 du traité précité pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies ou ont cessé de l'être ;