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Décision n° 2002-464 (DC) du 2002-12-27 — Loi de finances pour 2003 
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contribuables qui, selon eux, seraient placés dans une situation identique au regard de l'objet de la loi ;19. Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette et le taux, sous réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que, pour des motifs d'intérêt général, le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement d'activités économiques et financières en appliquant des critères objectifs et rationnels en fonction des buts recherchés ;20. Considérant que la mesure critiquée tend à encourager les particuliers, en dépit de la baisse ayant affecté les marchés d'instruments financiers, à orienter leur épargne vers ces marchés, de manière à favoriser l'économie ; qu'il était loisible au législateur, au regard de cet objectif d'intérêt général, d'exclure du bénéfice de cette mesure les produits mentionnés à l'article 150 sexies, qui ne sont relatifs ni aux emprunts obligataires, ni aux actions ; qu'il lui était également loisible d'en exclure, sous réserve des conventions internationales, les pertes résultant d'opérations réalisées sur un marché à terme à l'étranger ;21. Considérant qu'il s'ensuit que l'article 4 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 8 :22. Considérant que l'article 8 modifie l'article 199 sexdecies du code général des impôts en portant
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de 6 900 à 7 400 euros pour 2002 et à 10 000 euros à compter du 1er janvier 2003 le plafond des dépenses prises en compte pour le calcul de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre de l'emploi d'un salarié à domicile ; que, selon les députés requérants, le législateur aurait méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques en s'abstenant de moduler le montant de la réduction d'impôt en fonction de la situation matrimoniale du contribuable et de ses charges de famille ; que le relèvement du plafond ainsi opéré conduirait à conférer "un avantage disproportionné aux célibataires et aux concubins par rapport aux couples mariés" ;23. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés" ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;24. Considérant, par ailleurs, que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs
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d'intérêt général des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux ;25. Considérant, ainsi qu'il ressort des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi déférée, comme de ceux à l'origine de l'institution, en 1991, de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, que cette réduction vise à combattre le chômage en développant l'emploi à domicile ; qu'elle tend également à lutter contre l'emploi non déclaré ; qu'elle a par ailleurs pour effet d'améliorer la qualité de vie des familles en favorisant le maintien à domicile des personnes âgées, l'hébergement de personnes invalides, la garde au domicile familial des jeunes enfants, le soutien scolaire et l'aide ménagère ;26. Considérant que la réduction d'impôt est "égale à 50 % du montant des dépenses effectivement supportées", dans la limite d'un plafond fixé par la loi ; qu'en relevant à 10 000 euros le plafond des dépenses éligibles à cet avantage fiscal, le législateur a entendu élargir l'impact de cette mesure pour mieux satisfaire à l'objectif d'intérêt général qu'il s'est assigné ; que l'existence d'un plafond unique de dépenses ne méconnaît ni la situation matrimoniale des bénéficiaires ni les charges de leur foyer ; que, par suite, l'article 8 de la loi déférée n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;- SUR L'ARTICLE 11 :. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à l'égalité :27. Considérant que l'article 11 de la loi déférée a pour
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objet de rapprocher le régime fiscal de l'investissement immobilier locatif de celui des placements en valeurs mobilières, afin de soutenir l'activité du secteur immobilier locatif et de développer les marchés financiers français ;28. Considérant qu'à cet effet, il permet aux sociétés d'investissements immobiliers cotées d'opter pour l'exonération de l'impôt sur les sociétés sur la fraction de leur bénéfice issue de la location ou de la vente d'immeubles ; qu'en vertu de l'article 208 C inséré dans le code général des impôts par l'article 11, l'entrée dans le nouveau régime entraîne l'imposition immédiate des plus-values latentes au taux de 16,5 % et l'obligation ultérieure de distribuer une part importante des bénéfices au cours de l'exercice ou des deux exercices suivant celui de leur réalisation ; que les titres des sociétés relevant du nouveau régime resteront éligibles au plan d'épargne en actions institué par la loi du 16 juillet 1992 susvisée, mais ne bénéficieront plus de l'avoir fiscal ;29. Considérant que les députés requérants font valoir qu'à plusieurs titres cet article porterait atteinte au principe d'égalité ;30. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;31.
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Considérant qu'il est reproché, en premier lieu, au nouveau dispositif de créer une rupture d'égalité entre les sociétés civiles soumises à la "transparence fiscale" par l'article 8 du code général des impôts et les sociétés bénéficiaires de l'article critiqué, lequel soumet à imposition, entre les mains des actionnaires, les seuls bénéfices distribués ; que, de plus, les actionnaires des sociétés immobilières bénéficiaires de l'article 11 seront exonérés d'impôt sur le revenu si leurs titres sont placés dans un plan d'épargne en actions, alors que cette possibilité n'est pas ouverte aux associés de sociétés de personnes ;32. Considérant qu'au regard de l'objet des dispositions contestées, les sociétés civiles immobilières sont dans une situation différente des sociétés auxquelles s'applique l'article 11, lesquelles font publiquement appel à l'épargne sur le marché des capitaux ; qu'il était donc loisible au législateur de soumettre les unes et les autres à un traitement fiscal différent sans porter atteinte à l'égalité entre sociétés ou entre associés ;33. Considérant, en second lieu, que les requérants dénoncent "les conditions très avantageuses qui ont été fixées pour atténuer les conséquences fiscales de l'option ouverte aux sociétés immobilières cotées" lors de leur entrée dans le nouveau régime ; qu'ils mettent en cause à cet égard le taux retenu pour l'imposition des plus-values latentes des sociétés ainsi que la non-imposition de ces plus-values entre les mains des
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associés ;34. Considérant qu'eu égard à l'objectif d'intérêt général que s'est assigné le législateur, il lui était loisible de définir comme il l'a fait les modalités fiscales de l'exercice de l'option, lesquelles ne font nullement supporter à l'Etat des charges hors de proportion avec l'effet incitatif attendu ;. En ce qui concerne les autres griefs dirigés contre l'article 11 :35. Considérant que les requérants font valoir qu'en ne définissant ni l'obligation faite aux sociétés concernées d'avoir pour "objet principal" une activité immobilière, ni les modalités du contrôle du respect de cette obligation, le législateur serait resté en-deçà de sa compétence ;36. Considérant que le législateur a désigné avec une précision suffisante les sociétés éligibles ; qu'il lui était loisible de ne pas exclure du nouveau régime les sociétés immobilières exerçant des activités accessoires, notamment pour les besoins de la gestion de leurs fonds disponibles ; que les bénéfices tirés de ces activités accessoires demeurent imposés à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ; que la part des bénéfices exonérés d'impôt sur les sociétés est déterminée par le II du nouvel article 208 C du code général des impôts et sera contrôlée par l'administration fiscale ; que, dès lors, doit être écarté le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article 34 de la Constitution ;37. Considérant, enfin, que l'article 11 ne porte aucune atteinte au droit de propriété ;38. Considérant qu'il
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résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les griefs dirigés contre les dispositions de l'article 11 ;- SUR L'ARTICLE 27 :39. Considérant que l'article 27 de la loi déférée supprime le droit de licence acquitté par les débitants de boissons ; qu'à cet effet, le 1° du I de cet article abroge les articles 1568 à 1572 du code général des impôts ; que le 2° tire les conséquences de cette suppression en aménageant la rédaction de l'article 1699 du même code, relatif au régime de recouvrement, de perception et de répression commun à la taxe sur les spectacles et au droit de licence des débitants de boissons ; qu'en contrepartie de la suppression de ce droit, le II de l'article 27 majore la dotation globale de fonctionnement de 23 millions d'euros à compter de 2004 ; que, pour 2003, le III majore du même montant le solde de la dotation d'aménagement à répartir entre la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ;. En ce qui concerne le 2° du I de l'article 27 :40. Considérant qu'en vertu de l'article 1699 du code général des impôts, dans la rédaction de la loi déférée comme dans sa rédaction antérieure, les infractions à la législation relatives à la taxe sur les spectacles sont "réprimées selon les modalités et sous le bénéfice des sûretés prévues pour les impôts visés au titre III de la première partie du livre Ier" ; que, selon les députés requérants, les dispositions de l'article 1791 du code général des impôts, auxquelles il est ainsi
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notamment renvoyé, portent atteinte au principe de proportionnalité des peines ; qu'ils demandent "dans cette mesure" au Conseil constitutionnel de déclarer l'article 27 de la loi déférée contraire à la Constitution ;41. Considérant que la conformité à la Constitution des termes d'une loi promulguée ne peut être utilement contestée qu'à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine ;42. Considérant que le 2° du I de l'article 27 n'a d'autre objet que de supprimer, à l'article 1699 du code général des impôts, toute référence au droit de licence des débitants de boissons ; qu'en ce qui concerne les dispositions subsistantes de l'article 1699, relatives à la taxe sur les spectacles, la nouvelle rédaction se borne strictement à reproduire celles qui étaient en vigueur à la date d'adoption de la loi déférée ; que, par suite, les conditions dans lesquelles la conformité à la Constitution de l'article 1791 du code général des impôts pourrait être utilement discutée ne sont pas réunies en l'espèce ;. En ce qui concerne les II et III de l'article 27 :43. Considérant que, selon les sénateurs requérants, la compensation de la suppression du droit de licence des débitants de boissons par une dotation globale aux communes entraverait la libre administration de ces collectivités, dès lors que cette compensation ne bénéficiera pas à toutes les communes privées du produit des droits supprimés ; qu'en outre, l'égalité se
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trouverait rompue entre les communes définitivement privées du produit de la taxe supprimée et celles qui bénéficieront de la compensation ;44. Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ; que son article 34 réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; que, toutefois, les règles posées par la loi sur le fondement de ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ;45. Considérant que la suppression du droit de licence des débitants de boissons par la loi déférée répond à un objectif de simplification de la fiscalité indirecte ; que, selon la taille de la commune et la catégorie de la licence, le montant de ce droit varie de 3,8 à 306 euros ; qu'ainsi, eu égard au faible montant des sommes en cause, en instituant en faveur des communes une compensation globale, le législateur n'a méconnu ni le principe de libre administration des collectivités territoriales ni l'égalité entre communes ;46. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs
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dirigés contre l'article 27 de la loi déférée ne peuvent qu'être rejetés ;- SUR LE 2 DU III DE L'ARTICLE 29 :47. Considérant que le III de l'article 29 détermine, pour les recettes de l'Etat, les modalités de neutralisation des effets de l'assujettissement de France Télécom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun ; que le 1 du III prévoit, à cet effet, la diminution, à due concurrence des pertes subies par l'Etat, des sommes versées par celui-ci aux collectivités territoriales au titre de la "compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle" instituée par l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ; que, selon le 2 du III de l'article 29, lorsque le montant de ce versement "est, en 2003, inférieur au montant de la diminution à opérer en application du 1, le solde est prélevé, au profit du budget général de l'État, sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle perçu au profit de ces communes et établissements" ;48. Considérant que les députés requérants exposent que cette dernière disposition instaurerait une nouvelle imposition au profit de l'État ; que le produit de ladite imposition ferait, selon eux, l'objet d'une "compensation avec les opérations auxquelles donne lieu la perception par l'État de recettes des collectivités locales" ; qu'en conséquence, le produit de cette imposition ne serait
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pas retracé dans le budget général, en méconnaissance du principe d'universalité rappelé à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'ils dénoncent en outre une atteinte portée à l'article 34 de la Constitution, le législateur n'ayant pas épuisé sa compétence en ne définissant pas les règles de recouvrement applicables ;49. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général" ;50. Considérant que manque en fait le grief tiré d'une méconnaissance de ces dispositions, dès lors que les nouvelles recettes de l'État résultant du 2 du III de l'article 29 seront retracées à la ligne relative aux "autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles" du budget général ;51. Considérant, en second lieu, que manque également en fait le grief tiré d'une incompétence négative du législateur, dès lors que celui-ci a entendu soumettre le prélèvement prévu au 2 du III de l'article 29 aux modalités déjà applicables aux frais d'assiette et de recouvrement sur le produit des impôts directs locaux ;- SUR L'ARTICLE 80 :52. Considérant que l'article L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation prévoit que "Les
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bénéficiaires d'un prêt d'épargne-logement reçoivent de l'Etat une prime d'épargne dont le montant est fixé compte tenu de leur effort d'épargne" ; que le I de l'article 80 de la loi déférée complète cette disposition en précisant que la prime d'épargne est reçue "lors de la réalisation du prêt" ; que son II rend cette disposition applicable aux seuls comptes d'épargne-logement ouverts à compter du 12 décembre 2002 ;53. Considérant que, selon la saisine des députés, le législateur aurait rompu l'égalité en conservant au profit des titulaires de comptes plus anciens un avantage auquel les titulaires de comptes ouverts à partir du 12 décembre 2002 n'auront pas droit ;54. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi déférée qu'en subordonnant le versement de la prime d'épargne à la réalisation effective d'un prêt immobilier, la disposition critiquée tend à restituer à cette aide de l'Etat sa vocation d'encouragement à l'acquisition, à la rénovation ou à la construction d'un logement ; qu'il appartenait, ce faisant, au législateur de ne pas porter une atteinte excessive à l'économie des contrats antérieurement conclus ; qu'à cet égard, la date prévue par le législateur pour l'entrée en application de cette mesure ne crée pas de différence de traitement contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 88 :55. Considérant que l'article 88 de la loi déférée insère dans le code de l'environnement un nouvel article L. 541-10-1 dont le premier
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alinéa est ainsi rédigé : "A compter du 1er janvier 2004, toute personne ou organisme qui met à disposition du public, distribue pour son propre compte ou fait distribuer dans les boîtes aux lettres ou sur la voie publique des imprimés publicitaires non adressés ou des journaux gratuits est tenu de contribuer ou de pourvoir à l'élimination des déchets ainsi produits" ; que son deuxième alinéa exonère de cette obligation diverses catégories de personnes et de documents ; que son troisième alinéa dispose que "cette contribution est remise à un organisme agréé qui la verse aux collectivités au titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent" ; que son quatrième alinéa prévoit que "la personne ou l'organisme qui ne s'acquitte pas volontairement de cette contribution est soumis à une taxe annuelle affectée au budget de l'État" et précise l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de cette taxe ; qu'enfin son dernier alinéa renvoie à un décret le soin de fixer les modalités d'application du présent article ;56. Considérant que les députés requérants soutiennent que, par les exceptions qu'elle comporte, la nouvelle taxe serait contraire au principe d'égalité ; qu'ils contestent en particulier l'exonération accordée aux journaux gratuits de petites annonces ; qu'en outre, selon eux, le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence ;57. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui
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s'attache à la protection de l'environnement, de faire prendre en charge par les personnes mettant des imprimés à la disposition du public le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés ; que, toutefois, en prévoyant, comme il l'a fait en l'espèce, d'exclure du champ d'application de l'article 88 un grand nombre d'imprimés susceptibles d'accroître le volume des déchets, le législateur a institué une différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il s'était assigné ; qu'il s'ensuit que l'article 88 méconnaît le principe d'égalité ;- SUR L'ARTICLE 108 :58. Considérant que le 1° du II de l'article 298 bis du code général des impôts dispose qu'en matière de taxe sur la valeur ajoutée, sont soumis de plein droit au régime simplifié de l'agriculture les exploitants agricoles dont les activités sont, par leur nature ou leur importance, assimilables à celles exercées par des industriels ou des commerçants, même si ces opérations constituent le prolongement de l'activité agricole ; que l'article 108 de loi déférée complète ces dispositions en précisant que ne sont pas imposables sur leur fondement les "opérations considérées comme entrant dans les usages habituels et normaux de l'agriculture" ; que, par ce complément, le législateur a entendu se référer à l'interprétation constante de l'article 298 bis du code général des impôts que l'administration a précisée dans ses instructions ; qu'ainsi, l'article 108 ne comporte aucune ambiguïté et n'est, dès lors, pas
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contraire à l'exigence de clarté découlant de l'article 34 de la Constitution ;- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :59. Considérant que les sénateurs requérants font grief à l'article 28 de la loi déférée d'être étranger au domaine des lois de finances, tel que défini par l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; que cet article, qui complète l'article L. 3332-14 du code de la santé publique, a pour objet de déroger aux règles de transfert de licences de débits de boissons ;60. Considérant, en outre, que les articles 91 à 95 de la loi déférée sont relatifs à la répartition entre collectivités territoriales de la dotation globale de fonctionnement ; que l'article 99 se borne à compléter les règles de répartition d'une partie des produits du fonds national de péréquation institué par l'article 1648 B bis du code général des impôts ;61. Considérant que ces dispositions ne concernent pas la détermination des ressources et des charges de l'État ; qu'elles n'ont pas pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires ; qu'elles n'entraînent ni création ni transformation d'emplois au sens du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'enfin, elles n'ont pas le caractère de dispositions d'ordre fiscal ; qu'ainsi, les articles 28, 91 à 95 et 99 de la loi déférée sont étrangers
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au domaine des lois de finances ; qu'il suit de là que ces articles ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;62. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,