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Décision n° 2003-485 (DC) du 2003-12-04 — Loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile
Solution : Conformité - réserve
pays d'origine si cette personne n'a aucune raison de craindre d'y être persécutée ou d'y être exposée à une atteinte grave et s'il est raisonnable d'estimer qu'elle peut rester dans cette partie du pays. L'office tient compte des conditions générales prévalant dans cette partie du territoire, de la situation personnelle du demandeur ainsi que de l'auteur de la persécution au moment où il statue sur la demande d'asile " ;13. Considérant que les requérants estiment que cette disposition crée " un asile interne alternatif " qui priverait de garanties légales le droit d'asile ; qu'il y aurait, selon eux, " un paradoxe constitutionnellement insurmontable à considérer, dans un même mouvement, qu'une personne risque effectivement d'être persécutée dans son pays d'origine et qu'existe une alternative de séjour dans ce même pays " ; qu'au demeurant, l'existence, à un moment donné, d'une telle alternative n'offrirait " aucune garantie sur la suite des événements " ; que, de même, la présence d'organisations internationales ou régionales ne pourrait être considérée comme garantissant une protection suffisante aux victimes de persécutions ;14. Considérant, en premier lieu, qu'en se référant à la zone géographique dans laquelle les persécutions ou menaces sont exercées, cette disposition tend à préciser les critères permettant à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides d'évaluer le risque des persécutions ou la gravité des menaces encourues par un demandeur, en vue de
Décision n° 2003-485 (DC) du 2003-12-04 — Loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile
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déterminer si l'intéressé a le droit de se voir reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire, en application du II du nouvel article 2 ;15. Considérant, en deuxième lieu, que, lorsque le demandeur a accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine, la loi donne seulement à l'Office la faculté de refuser l'asile et ne lui en fait nullement obligation ;16. Considérant, en troisième lieu, qu'un refus ne peut être opposé à une personne pour un tel motif qu'à la double condition, d'une part, que celle-ci n'ait " aucune raison de craindre d'y être persécutée ou d'y être exposée à une atteinte grave " et, d'autre part, qu'il soit " raisonnable d'estimer qu'elle peut rester dans cette partie du pays " ; que, dans les cas où la loi envisage la protection pouvant être apportée par des organisations internationales ou régionales présentes sur place, il appartient à l'Office et, le cas échéant, à la Commission des recours des réfugiés, de déterminer si ces organisations offrent au demandeur une protection effective ;17. Considérant, enfin, qu'aux termes mêmes de la loi, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides instruira la demande en tenant compte des conditions générales prévalant dans la partie concernée du territoire d'origine et de la situation personnelle du demandeur ; qu'il devra également tenir compte de l'auteur des persécutions, selon qu'il relève ou non des autorités de l'Etat ; que le
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bien-fondé de chaque demande sera examiné individuellement au regard de ces éléments concrets, appréciés à la date à laquelle l'Office statue ; qu'il appartiendra à l'Office, sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés, de ne refuser l'asile pour le motif énoncé au troisième alinéa du III du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 qu'après s'être assuré que l'intéressé peut, en toute sûreté, accéder à une partie substantielle de son pays d'origine, s'y établir et y mener une existence normale ;18. Considérant que, sous la réserve énoncée au précédent considérant, la disposition en cause n'est pas contraire à la Constitution ;. En ce qui concerne le IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 :19. Considérant qu'en vertu du IV du nouvel article 2, " la protection subsidiaire n'est pas accordée à une personne s'il existe des raisons sérieuses de penser... qu'elle a commis un crime grave de droit commun " ou que " son activité sur le territoire constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat " ;20. Considérant que les auteurs des saisines estiment, en premier lieu, que la notion de " crime grave de droit commun " est entachée d'incompétence négative dans la mesure où le législateur n'a précisé ni la nature des crimes en cause, ni leur lieu de commission, ni la législation pénale applicable ;21. Considérant, d'une part, qu'en application du b) du F de l'article 1er de la Convention de Genève, la présomption
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sérieuse de " crime grave de droit commun " commis en dehors du pays d'accueil avant d'y être admis comme réfugié exclut son auteur du bénéfice de cette convention ; qu'ainsi, la loi déférée applique à la protection subsidiaire un motif d'exclusion déjà mis en oeuvre, sous le contrôle du juge, en matière de reconnaissance de la qualité de réfugié ;22. Considérant, d'autre part, que la rédaction de la disposition critiquée implique sans ambiguïté que le crime en cause a pu être commis tant dans le pays d'origine qu'en France ou dans un pays tiers ; que cette définition n'appelle aucune critique sur le plan constitutionnel ;23. Considérant, enfin, que la gravité du crime susceptible d'exclure une personne du bénéfice de ce droit ne peut être appréciée qu'à la lumière des principes du droit pénal français ; qu'il était loisible au législateur de laisser à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés, le soin d'apprécier, après un examen concret et approfondi de la situation du demandeur, si les faits en cause, notamment par leur nature, les conditions dans lesquelles ils ont été commis et la gravité des dommages causés aux victimes, constituent un " crime grave de droit commun " justifiant l'exclusion de la protection subsidiaire ;24. Considérant, en second lieu, qu'il est fait grief à la loi déférée d'avoir retenu comme motif d'exclusion de la protection subsidiaire la " menace grave pour l'ordre public
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", ce qui conduirait à assigner à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides " une mission contraire à la protection de l'individu consubstantielle au droit d'asile " ;25. Considérant qu'aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le législateur, en définissant le régime de la protection subsidiaire, décide qu'une activité constituant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat constitue un motif d'exclusion de cette protection ;26. Considérant que, si la loi déférée laisse à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides le soin d'apprécier s'il y a lieu d'opposer ce motif d'exclusion, cette compétence n'est que la conséquence du choix fait par le législateur de confier à un même organisme indépendant l'ensemble des attributions relatives à la reconnaissance de la qualité de réfugié et à l'octroi du bénéfice de la protection subsidiaire ; qu'un tel choix, fondé sur l'intérêt général qui s'attache à l'unification et à la rationalisation des procédures, n'appelle aucune critique de constitutionnalité ;27. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs formulés à l'encontre du IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 doivent être écartés ;- SUR LES ARTICLES 2 ET 5 DE LA LOI DÉFÉRÉE :. En ce qui concerne la liste des pays sûrs :28. Considérant que l'article 2 de la loi déférée, qui modifie l'article 3 de la loi du 25 juillet 1952, confie au conseil
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d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides le pouvoir de fixer " la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs " jusqu'à l'adoption de dispositions communautaires ayant cet objet ; qu'en vertu de l'article 5 de la loi déférée, qui modifie l'article 10, devenu l'article 8, de la loi du 25 juillet 1952, l'admission au séjour peut être refusée si le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays figurant sur cette liste ; que, dans cette hypothèse, l'Office statue " par priorité " ; qu'en vertu du dernier alinéa du nouvel article 10, l'étranger bénéficie alors " du droit à se maintenir en France jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides " ;29. Considérant que, selon les députés et sénateurs requérants, les dispositions relatives à la liste des pays sûrs méconnaîtraient l'article 34 de la Constitution et, à titre subsidiaire, son article 21 ; qu'en outre, elles priveraient le droit d'asile de garanties essentielles et porteraient atteinte au principe d'égalité et aux droits de la défense ;- Quant à la violation de l'article 34 de la Constitution :30. Considérant que les requérants soutiennent à titre principal que la liste des pays sûrs ne peut être déterminée que par le législateur ; qu'en confiant l'établissement de cette liste à une autre autorité, celui-ci aurait méconnu l'étendue de sa compétence ;31. Considérant que, si l'article 34 de la Constitution dispose que " la
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loi fixe les règles concernant... les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ", la mise en oeuvre des garanties déterminées par le législateur relève du pouvoir exécutif ;32. Considérant que le 2° du nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952 dispose qu'un pays est considéré comme pays d'origine sûr " s'il veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales " ; qu'en retenant cette définition, et en chargeant le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides d'arrêter, au vu de leur situation effective, la liste des pays répondant à ladite définition, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; - Quant à la violation de l'article 21 de la Constitution :33. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent à titre subsidiaire qu'en confiant l'établissement de la liste des pays sûrs à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, le législateur n'aurait pas respecté l'article 21 de la Constitution qui confère au Premier ministre l'exercice du pouvoir réglementaire ;34. Considérant qu'aux termes de l'article 21 de la Constitution : " Le Premier ministre... assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire... " ;35. Considérant que, si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à
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une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ; que tel est le cas de l'établissement de la liste des pays sûrs par le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ;- Quant aux autres griefs :36. Considérant que, selon les requérants, l'établissement d'une liste de pays d'origine considérés comme sûrs et les effets de droit qui lui sont attachés méconnaissent tant la Constitution que la Convention de Genève, qui excluent toute discrimination en fonction du pays d'origine ; qu'une telle liste porterait atteinte au droit de chaque demandeur d'asile de voir sa situation personnelle faire l'objet d'un examen particulier et d'être entendu par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ; qu'en outre, elle romprait l'égalité entre demandeurs d'asile ; qu'enfin, le renvoi à l'Office de la fixation de la liste des pays sûrs mettrait en cause l'indépendance et l'impartialité de la Commission des recours des réfugiés ;37. Considérant, en premier lieu, que le nouvel article 9 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction issue de l'article 5 de la loi déférée, prévoit que l'Office " statue par priorité sur la demande d'asile " lorsque le document provisoire de séjour est refusé ou retiré, ou son renouvellement
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refusé, au motif que le demandeur a la nationalité d'un pays considéré comme sûr ; que le fait d'avoir la nationalité d'un pays sûr a ainsi pour seul effet de mettre en oeuvre une procédure prioritaire, comme c'était déjà le cas, en vertu du sixième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 dans sa rédaction antérieure, pour les demandeurs d'asile provenant d'un pays auquel il a été fait application du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève ; que le 2° du nouvel article 8 de la même loi précise que " la prise en compte du caractère sûr du pays d'origine ne peut faire obstacle à l'examen individuel de chaque demande " ; qu'ainsi qu'il a été dit, l'intéressé dispose, en vertu du nouvel article 10 de ladite loi, du droit de rester en France pendant cet examen ; qu'enfin, le II du nouvel article 2 de cette loi ne dispense pas l'Office de l'obligation de procéder à l'audition de l'intéressé dès lors que sa demande ne relève d'aucun des cas mentionnés à ce même paragraphe ; que, dans ces conditions, la disposition critiquée ne prive le droit d'asile d'aucune garantie essentielle ;38. Considérant, en deuxième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;39. Considérant que la
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loi déférée tend à traiter de façon appropriée les demandes d'asile, en vue de mieux protéger les personnes remplissant les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire ; qu'eu égard à cet objet, les demandeurs d'asile provenant de pays qui peuvent être considérés comme assurant le respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sont dans une situation différente de celle des demandeurs d'asile provenant d'autres pays ; qu'ainsi, la circonstance que les règles de procédure soient différentes selon que le demandeur provient ou non d'un pays sûr n'est pas contraire au principe d'égalité ;40. Considérant, en troisième lieu, que la décision fixant la liste des pays considérés comme pays d'origine sûrs pourra faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; qu'elle ne liera pas la Commission des recours des réfugiés dans l'appréciation à laquelle elle se livre de la situation de chaque demandeur d'asile ; que, dès lors, la disposition critiquée ne porte pas atteinte à l'indépendance de la Commission des recours des réfugiés vis-à-vis de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui constitue une garantie essentielle du droit d'asile ; que cette disposition est sans incidence sur son impartialité ;. En ce qui concerne la communication de documents à des agents habilités :41. Considérant qu'aux termes du
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dernier alinéa de l'article 2 de la loi déférée : " Lorsqu'une demande d'asile est rejetée, le directeur général de l'office ou le président de la commission des recours des réfugiés transmet la décision motivée au ministre de l'intérieur. A la demande de ce dernier, le directeur général de l'office communique à des agents habilités des documents d'état civil ou de voyage permettant d'établir la nationalité de la personne dont la demande d'asile a été rejetée, ou à défaut une copie de ces documents, à la condition que cette communication s'avère nécessaire à la mise en oeuvre d'une mesure d'éloignement et qu'elle ne porte pas atteinte à la sécurité de cette personne ou de ses proches " ;42. Considérant que, selon les requérants, la faculté reconnue au directeur de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides de communiquer à des agents habilités certains documents permettant d'établir la nationalité d'un étranger dont la demande d'asile a été rejetée est contraire au quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; que cette disposition porterait atteinte à la confidentialité des éléments d'information détenus par l'Office, garantie essentielle du droit d'asile ; qu'elle serait entachée d'incompétence négative, le législateur ayant renvoyé à un décret en Conseil d'Etat les modalités de désignation des agents destinataires de ces documents ;43. Considérant que la confidentialité des éléments d'information détenus par l'Office français de protection des
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réfugiés et apatrides relatifs à la personne sollicitant l'asile en France est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que les demandeurs d'asile bénéficient d'une protection particulière ;44. Considérant, toutefois, que les documents communicables en vertu de la disposition critiquée concernent exclusivement des personnes dont la demande d'asile a été rejetée soit par une décision de la Commission des recours des réfugiés soit par une décision devenue définitive de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ; que la communication des documents ne peut en aucun cas porter sur les pièces produites à l'appui de la demande d'asile ; qu'elle se limite aux " documents d'état civil ou de voyage permettant d'établir la nationalité de la personne dont la demande d'asile est rejetée " ;45. Considérant, en outre, que ces documents ne peuvent être communiqués qu'à des agents habilités à cet effet ; qu'il appartiendra au décret en Conseil d'Etat mentionné au nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 de fixer les modalités de cette habilitation et de prévoir notamment que les agents concernés seront personnellement et spécialement désignés en fonction des responsabilités qu'ils exercent dans le cadre de l'application de la législation relative à l'entrée et au séjour des étrangers ;46. Considérant, enfin, que la transmission des documents en cause doit être nécessaire à la mise en oeuvre d'une mesure
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d'éloignement ; qu'elle ne doit en aucun cas porter atteinte à la sécurité de l'intéressé ou à celle de ses proches ;47. Considérant que, dans ces conditions, la disposition critiquée, qui n'est pas entachée d'incompétence négative, ne porte pas atteinte au principe de confidentialité des éléments d'information relatifs aux demandeurs d'asile et ne prive donc pas le droit d'asile d'une garantie essentielle ;48. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre les articles 2 et 5 de la loi déférée doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 4 DE LA LOI DÉFÉRÉE :49. Considérant que l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi déférée, est relatif à la Commission des recours des réfugiés ; que cette juridiction administrative est compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides prises en application du II et du IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 ; que le V du nouvel article 5 de la même loi permet au président et aux présidents de section de la Commission de régler, par ordonnance, les " affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale " ; qu'en particulier, ils peuvent statuer en cette forme sur " les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'office " ;50. Considérant que, selon les saisines,
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cette procédure priverait le droit d'asile d'une garantie essentielle en interdisant aux intéressés de présenter leur recours devant la Commission dans le cadre d'un débat oral ; que la disposition critiquée serait en outre entachée d'incompétence négative ;51. Considérant, d'une part, qu'en permettant d'écarter, selon une procédure accélérée, des demandes manifestement infondées, la mesure contestée tend à réduire les délais de jugement de la Commission des recours des réfugiés et à assurer ainsi un exercice plus effectif du droit de recours des demandeurs d'asile ;52. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction résultant de l'article 10 de la loi déférée : " Les modalités d'application de la présente loi sont fixées par décret en Conseil d'Etat, notamment :... 7° Les conditions d'exercice des recours prévus à l'article 5 ainsi que les conditions dans lesquelles le président et les présidents de section de la commission des recours peuvent, après instruction, statuer par ordonnance sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'office " ; qu'il résulte des travaux préparatoires de la loi que les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale seront examinées par un rapporteur avant d'être soumises au président de la Commission ou aux présidents de section ; que, dans ces