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Décision n° 2001-451 (DC) du 2001-11-27 — Loi portant amélioration de la couverture des non salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles
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assemblée pour fixer l'ordre du jour prioritaire d'une séance par mois ; qu'elle ne comporte aucune règle en ce qui concerne tant le contenu de cet ordre du jour que l'origine du texte qui y est inscrit ; qu'en particulier, elle ne fait obstacle ni à ce qu'une proposition de loi inscrite à l'ordre du jour fixé par une assemblée ait un objet comparable à celui d'un projet de loi antérieur, ni à ce que le Gouvernement utilise, lors de son examen, le droit d'amendement qu'il tient de l'article 44 de la Constitution ; que, par suite, le grief tiré du détournement de procédure doit être écarté ;- SUR LES AUTRES GRIEFS :4. Considérant que la loi déférée a pour principal objet de substituer un régime de sécurité sociale au régime obligatoire d'assurances privées ayant cours en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles auxquels sont exposés les agriculteurs non salariés ; qu'à cet effet, elle remplace, par son article 1er, le chapitre II du titre V du livre VII du code rural par un nouveau chapitre intitulé "Assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles" comportant les nouveaux articles L.752-1 à L. 752-32 ; que le nouvel article L. 752-12 du code rural attribue aux caisses de mutualité sociale agricole une fonction de coordination et de contrôle dans la gestion du régime ; que le nouvel article L. 752-13 prévoit que les personnes concernées "choisissent, pour l'affiliation au régime ..., entre la caisse de
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mutualité sociale agricole dont elles relèvent et tout organisme régi par le code des assurances ou le code de la mutualité répondant aux conditions prévues à l'article L. 752-14" ; qu'aux termes du premier alinéa de ce dernier article : "Les organismes assureurs autres que les caisses de mutualité sociale agricole doivent être autorisés par le ministre chargé de l'agriculture à garantir les risques régis par le présent chapitre" ; que l'article 13 de la loi, relatif aux dispositions transitoires rendues nécessaires par l'instauration du nouveau régime, prévoit notamment que "les contrats d'assurance souscrits en application des articles L. 752-1 et L. 752-22 du code rural, dans leur rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, sont résiliés de plein droit à compter du 1er avril 2002" ;. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des règles de compétence et du défaut de clarté et d'intelligibilité de la loi :5. Considérant que les sénateurs requérants estiment que certaines dispositions de l'article 1er de la loi déférée contreviennent aux articles 21 et 34 de la Constitution et sont entachées d'un défaut de clarté et d'intelligibilité ;. Quant à la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution :6. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi détermine les principes fondamentaux ... de la sécurité sociale" ; qu'au nombre de ces principes fondamentaux relevant de la compétence du législateur figurent notamment
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ceux relatifs à la création d'un nouveau régime de sécurité sociale, à son organisation et à son champ d'application ; qu'il appartient en particulier au législateur de déterminer les éléments de l'assiette des cotisations sociales, les catégories de personnes assujetties à l'obligation de cotiser, ainsi que les catégories de prestations que comporte le régime en cause ; qu'en revanche, ressortissent à la compétence du pouvoir réglementaire les modalités d'application de ces principes, à condition de ne pas en dénaturer la portée ;7. Considérant qu'en l'espèce relèvent du domaine réglementaire la fixation du montant des cotisations prévues par les articles L. 752-16 et L. 752-17 nouveaux du code rural, la détermination de la fraction des cotisations destinée à alimenter le fonds de réserve institué par l'article L. 752-18 nouveau du code rural, ainsi que les modalités d'application des dispositions législatives du code de la sécurité sociale étendues au nouveau régime par les articles L. 752-4 et L. 752-7 nouveaux du code rural ; que relève également du pouvoir réglementaire la définition des relations entre les caisses de mutualité sociale agricole, chargées de la coordination et du contrôle de la gestion du régime, et le groupement constitué par les autres organismes assureurs ; que cette compétence s'exerce par l'approbation de la convention prévue par l'article L. 752-14 nouveau du code rural ou, faute d'approbation, par l'édiction directe de telles règles ; qu'il
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appartient enfin au pouvoir réglementaire de fixer les conditions auxquelles est soumise la délivrance de l'autorisation que doivent obtenir les organismes assureurs autres que les caisses de mutualité sociale agricole, afin de pouvoir participer à la gestion de ce nouveau régime de sécurité sociale ; que, par suite, en déléguant ces compétences au pouvoir réglementaire, le législateur n'a pas méconnu l'article 34 de la Constitution ;. Quant à la méconnaissance de l'article 21 de la Constitution :8. Considérant qu'il est soutenu que certaines dispositions de l'article 1er de la loi sont contraires à l'article 21 de la Constitution en tant qu'elles confient l'exercice du pouvoir réglementaire aux caisses de mutualité sociale agricole et au ministre de l'agriculture ;9. Considérant qu'aux termes de l'article 21 de la Constitution : "Le Premier ministre ... assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire ... - Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres." ;10. Considérant que, si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ;11. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 752-12 nouveau du code rural se borne à
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confier aux organismes de mutualité sociale agricole une fonction de coordination et de contrôle afin de garantir le bon fonctionnement du nouveau régime de sécurité sociale ; que ni cet article, ni aucune autre disposition de l'article 1er de la loi ne leur confie l'exercice du pouvoir réglementaire ; que, dans cette mesure, le grief tiré de la violation de l'article 21 de la Constitution manque en fait ;12. Considérant, en second lieu, que les articles L. 752-5, L. 752-12, L. 752-16, L. 752-17 et L. 752-18 nouveaux du code rural ne confient au ministre de l'agriculture que le pouvoir de prendre des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ; qu'il en est de même de l'article L. 752-14 nouveau du code rural qui le charge d'approuver la convention passée entre la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et le groupement des organismes assureurs dans le cadre de la gestion du nouveau régime de sécurité sociale ou, à défaut de cette convention ou de son approbation, de fixer lui-même les règles régissant les relations entre les divers gestionnaires de ce régime ; que, dès lors, ces délégations de pouvoir réglementaire ne sont pas contraires à l'article 21 de la Constitution ;. Quant au défaut de clarté et d'intelligibilité de la loi :13. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs auteurs de la première saisine, le fait que la loi déférée ne permettrait pas d'appréhender complètement le nouveau dispositif
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résulte de la répartition des compétences fixée par les articles 34 et 37 de la Constitution ; que la loi déférée ne contrevient ni à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, ni à l'exigence de clarté de la loi qui découle de l'article 34 de la Constitution ;. En ce qui concerne le grief tiré de la violation du droit de propriété :14. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que la loi déférée prive les entreprises et intermédiaires d'assurances concernés d'une part importante de leur clientèle, laquelle est, par nature, un élément essentiel de leur fonds de commerce ; que cette privation constituerait "une forme de dépossession sans indemnisation préalable constitutive d'une violation du droit de propriété" ;15. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité" ;16. Considérant que, si la loi contestée substitue à un régime contractuel d'assurances un régime légal de sécurité sociale, cette substitution, qui ne s'accompagne d'aucune dépossession, ne peut être regardée comme une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'au demeurant, la loi permet aux assureurs privés de concourir, aux côtés des caisses de mutualité sociale
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agricole, à la gestion du nouveau régime et laisse aux agriculteurs non salariés le libre choix de l'organisme d'affiliation ; que, par suite, le grief tiré de la violation de cet article est inopérant ;. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à la liberté d'entreprendre :. Quant à la création d'une nouvelle branche de sécurité sociale :17. Considérant que, selon la saisine des sénateurs, le choix opéré par le législateur d'exclure du secteur concurrentiel la garantie des risques en cause ne serait justifié par l'intérêt général ni dans son principe, ni dans les modalités retenues et porterait, dès lors, une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre ; que, d'une part, les assureurs du monde agricole, dont la participation au fonctionnement du nouveau régime serait restreinte "au recueil des bulletins d'adhésion", se trouveraient privés d'exercer librement une "activité historique", alors même que l'objectif poursuivi de l'amélioration de la couverture sociale des agriculteurs pouvait être satisfait en maintenant le système d'assurances privées, notamment par la revalorisation des prestations au prix d'une augmentation modérée du montant des primes ; que, d'autre part, le choix d'un régime par répartition équilibré serait promis à l'échec, car porteur d'un déficit structurel devant conduire à l'augmentation des cotisations et, à terme, à l'octroi de subventions ; qu'enfin, le transfert de la gestion du risque afférent aux accidents de la
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vie privée à la branche "maladie" de la sécurité sociale agricole, contribuerait encore à l'aggravation des charges publiques tout en offrant aux assurés une couverture moins favorable ;18. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;19. Considérant qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" ; que, selon son onzième alinéa : "Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence" ; qu'il incombe au législateur comme à l'autorité réglementaire, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes posés par ces dispositions, les modalités concrètes de leur mise en oeuvre ;20. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé
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par l'article 34 de la Constitution, et notamment, comme en l'espèce, dans celui des principes fondamentaux de la sécurité sociale, d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;21. Considérant que les dispositions de la loi déférée ont pour objet d'améliorer la protection sociale des agriculteurs non salariés, notamment par la création d'indemnités journalières et d'une rente décès, ainsi que par une meilleure indemnisation de l'incapacité permanente ; que, dès lors, le législateur a pu, pour satisfaire aux prescriptions des dispositions précitées du Préambule de 1946, choisir de créer une nouvelle branche de sécurité sociale sans commettre, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, d'erreur manifeste constitutive d'une atteinte inconstitutionnelle à la liberté d'entreprendre ;. Quant au régime d'autorisation institué par l'article L. 752-14 nouveau du code rural :22. Considérant, en outre, que les sénateurs et députés requérants reprochent au nouvel article L. 752-14 du code rural d'ajouter, par son premier alinéa, une restriction injustifiée à la liberté d'entreprendre, en soumettant à la délivrance d'une autorisation ministérielle la participation des assureurs privés au fonctionnement de ce régime ; que, selon eux, cette
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autorisation ferait double emploi avec l'agrément auquel ils doivent satisfaire en vertu de la réglementation professionnelle à laquelle ils sont soumis ; qu'enfin, la loi ne définirait pas les conditions d'attribution de cette autorisation et ne mettrait pas à la charge de l'autorité administrative l'obligation de motiver ses décisions ;23. Considérant qu'il est loisible au législateur de fixer les modalités et conditions de la participation des personnes privées à l'exécution du service public créé par lui ; qu'en l'espèce, il pouvait soumettre cette participation à la délivrance d'une autorisation administrative ;24. Considérant qu'en l'absence de disposition particulière dans la loi déférée, le législateur n'a pas entendu soustraire le refus d'autorisation aux règles de droit commun relatives à l'obligation de motivation des décisions administratives individuelles résultant des dispositions de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée ; que, sur ce point, le grief manque en fait ;25. Considérant, toutefois, que le pouvoir de décision conféré par le premier alinéa de l'article L. 752-14 au ministre chargé de l'agriculture ne saurait s'exercer de manière arbitraire, ni en violation du principe d'égalité devant la loi ; qu'il appartiendra à l'autorité réglementaire, sous le contrôle du juge de la légalité, de fixer des conditions de délivrance de cette autorisation objectives et strictement justifiées au regard des nécessités de fonctionnement du régime ; que sous
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cette réserve, le grief doit être rejeté ;. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à la liberté contractuelle :26. Considérant que les deux saisines font grief à l'article 13 de la loi d'avoir méconnu le principe de valeur constitutionnelle de liberté contractuelle, en fixant pour la résiliation des contrats afférents au régime d'assurances antérieur une date qui ne laisserait aux entreprises concernées qu'un délai d'adaptation très insuffisant ;27. Considérant que, s'il est loisible au législateur d'apporter, pour des motifs d'intérêt général, des modifications à des contrats en cours d'exécution, il ne saurait porter à l'économie des contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;28. Considérant que la résiliation des contrats d'assurances en cours est inhérente aux modifications du régime de protection sociale opérées par la loi déférée et permet aux exploitants agricoles de choisir librement leur organisme assureur ; que la date du 1er avril 2002, prévue pour cette résiliation, n'est pas de nature à porter une atteinte excessive aux exigences de l'article 4 de la Déclaration de 1789 ; que le grief doit donc être écarté ;. En ce qui concerne les griefs tirés de la violation du principe d'égalité :. Quant à l'égalité des citoyens devant les charges publiques :29. Considérant que les requérants soutiennent que, du fait de la
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mise en oeuvre de la loi nouvelle, les entreprises d'assurances oeuvrant dans le secteur agricole subiraient une perte financière supérieure à deux milliards de francs, et les intermédiaires d'assurances verraient leur activité réduite de moitié ; que, faute d'avoir prévu l'indemnisation des préjudices ainsi causés, le législateur aurait provoqué, au détriment des organismes d'assurances concernés, une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;30. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés" ; que, si cette disposition n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;31. Considérant qu'il ne ressort ni des termes de la loi déférée, ni des travaux préparatoires, que le législateur ait entendu exclure l'indemnisation des préjudices éventuels ; qu'il est loisible aux intéressés, s'ils estiment que l'application de la loi soumise au Conseil constitutionnel leur occasionne un préjudice anormal et spécial, d'en demander la réparation ; qu'il suit de là que le grief n'est pas fondé ;. Quant à l'égalité entre les différents
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organismes assureurs sur les marchés du secteur concurrentiel :32. Considérant que les sénateurs requérants reprochent à la loi déférée de violer "le principe d'égalité, qui implique que les personnes physiques ou morales qui entendent accéder au même marché pertinent soient placées dans des conditions garantissant l'absence de discrimination a priori entre elles pour l'accès à ce marché" ; que, selon eux, les attributions confiées aux caisses de mutualité sociale agricole pour la gestion du régime de base seraient de nature à fausser le jeu normal de la concurrence sur le terrain de l'assurance complémentaire ; qu'elles leur permettraient en effet, d'une part, de prendre "des décisions faisant grief aux autres intervenants dans le secteur de la protection sociale", et, d'autre part, de disposer, grâce aux renseignements relatifs aux assurés sociaux qu'elles ont pour mission de centraliser, "d'informations privilégiées qui leur permettront d'être plus agressives sur le terrain de l'assurance complémentaire" ; que constituerait, en particulier, un avantage déterminant la faculté laissée aux caisses, dans le silence de la loi, d'adresser des bulletins d'adhésion à l'ensemble des personnes relevant du nouveau régime ;
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33. Considérant que les dispositions de la loi déférée, et en particulier l'article L.752-12 nouveau du code rural qui définit les attributions des caisses de mutualité sociale agricole dans la gestion du régime de base, ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d'égalité ; que l'éventualité d'un détournement de la loi, qui pourrait survenir lors de son application, n'entache pas celle-ci d'inconstitutionnalité ;34. Considérant qu'il appartiendra, en tout état de cause, aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes de veiller au respect du principe d'égalité et de la libre concurrence sur les marchés de l'assurance complémentaire ;. En ce qui concerne les griefs tirés de la violation des droits de la défense et du droit au recours :35. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine reprochent à l'article 1er de la loi déférée de faire obstacle à l'exercice du droit au recours et de méconnaître les droits de la défense ; qu'à cet égard, ils soutiennent que les décisions des organismes de mutualité sociale agricole portant classement des exploitations agricoles dans des catégories de risques, en application de l'article L. 752-12 nouveau du code rural, ne seront pas soumises à une obligation de motivation, qu'elles seront prises sans procédure contradictoire préalable et qu'elles ne pourront être contestées devant la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail que par les chefs