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Décision n° 2013-666 (DC) du 2013-04-11 — Loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes 
Solution : Non conformité partielle
4. Considérant que l'Assemblée nationale a adopté la proposition de loi en première lecture le 4 octobre 2012 et que le Sénat a rejeté le texte en adoptant le 30 octobre 2012 une motion opposant l'exception d'irrecevabilité à la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ; qu'à la suite de l'échec de la procédure de la commission mixte paritaire le 19 décembre 2012, l'Assemblée nationale a été saisie en nouvelle lecture de la proposition de loi dans le texte qu'elle avait précédemment adopté ; que la commission permanente compétente a alors adopté un amendement de réécriture globale de l'article 2 de la proposition de loi ; que cet amendement avait pour objet de modifier une disposition restant en discussion à ce stade de la procédure ; qu'il s'ensuit qu'il a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution et n'a pas porté atteinte à l'exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires ; 
. En ce qui concerne le fond :
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Solution : Non conformité partielle
5. Considérant que l'article 2 insère dans le code de l'énergie un nouveau titre II bis intitulé « Bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergies de réseau », comprenant les articles L. 230-1 à L. 230-30, et qui, selon l'article L. 230-1, crée, à compter du 1er janvier 2015, un « dispositif de bonus-malus » ; que l'article L. 230-3 définit, pour chaque énergie de réseau et pour chaque site de consommation résidentiel qui est une résidence principale ou une résidence occasionnelle, la formule de calcul de la quantité annuelle d'énergie appelée « volume de base » ; que le même article prévoit un bonus, appliqué à la fraction de consommation d'énergie de réseau en deçà de ce volume de base, et un malus, appliqué à la fraction de consommation d'énergie de réseau au-delà de ce volume ; que l'article L. 230-4 procède de même pour les immeubles collectifs affectés en tout ou partie à l'usage d'habitation ; que l'article L. 230-5 confie à un organisme le soin de collecter et de mettre à jour les données nécessaires au calcul des volumes de base, à la détermination des taux des bonus et des malus et à l'attribution du bonus-malus ; que l'article L. 230-6 définit les modalités de calcul et les conditions d'exigibilité du malus ainsi que celles du versement du bonus ; que cet article prévoit également l'encadrement des taux des bonus et malus applicables aux fractions de consommation d'énergie de réseau ; que l'article L. 230-7 prévoit une minoration des taux des malus pour
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les consommateurs ayant droit à certaines tarifications spéciales ; que l'article L. 230-10 définit les conditions de fixation annuelle des taux des bonus et des malus ; que l'article L. 230-11 crée un fonds de compensation du bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergies de réseau ; que les articles L. 230-12 à L. 230-26 organisent les conditions dans lesquelles les fournisseurs d'énergies de réseau assurent sous le contrôle de l'État la collecte du malus et le versement du bonus ;
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6. Considérant que les sénateurs et les députés requérants soutiennent, en premier lieu, qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire la définition de certains coefficients utilisés pour le calcul des volumes de référence ainsi que la fixation annuelle des taux des malus et des bonus, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; que le dispositif instauré par l'article contesté serait une source d'insécurité juridique en ce qu'il ne permettrait pas aux consommateurs de connaître à l'avance le seuil de consommation à partir duquel une fraction de leur consommation d'énergie cessera de bénéficier d'un bonus et fera l'objet d'un malus, non plus que le montant effectif du bonus qu'ils recevront et du malus qui sera exigible selon leur consommation effective d'énergies de réseau au cours de l'année civile ; qu'il porterait atteinte à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi qui résulte des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que, selon les sénateurs requérants, l'absence de création d'un compte d'affectation spéciale alors qu'est instaurée une recette fiscale nouvelle assurant le financement d'une dépense déterminée méconnaît les exigences de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
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7. Considérant que les sénateurs et les députés requérants font valoir, en deuxième lieu, que le dispositif de bonus-malus institué par l'article 2 méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'il conduirait en particulier à rompre l'égalité entre les consommateurs d'énergie en fonction de leur localisation au sein d'une même commune, de leur situation personnelle selon qu'ils demeurent ou non à leur domicile en raison de leur activité ou de leur absence d'activité professionnelle, de la nature et la surface de leur logement ou encore du type de consommation d'énergie employée pour le chauffage ; qu'ils font valoir que le législateur ne pouvait réserver l'application de ce dispositif aux seules énergies de réseau consommées par les particuliers, en excluant ainsi, d'une part, la consommation d'autres énergies polluantes, tels le fioul, le gaz de pétrole liquéfié ou le bois et, d'autre part, les consommations d'énergie des secteurs agricole, industriel et tertiaire ; que le principe d'égalité devant les charges publiques serait également méconnu par la différence de traitement instituée pour les résidences situées dans des immeubles collectifs selon qu'il est possible ou non de mesurer la consommation individuelle de chaque résidence et selon que ces immeubles comprennent ou non des résidences secondaires ;
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8. Considérant que les requérants soutiennent, en troisième lieu, que le dispositif de l'article 2 implique la mise en oeuvre d'un traitement de données à caractère personnel enregistrant, pour près de 35 millions de personnes, des informations relatives à l'adresse, aux modalités de chauffage, au nombre de personnes présentes dans le logement et au caractère principal ou occasionnel de la résidence ; qu'ils font valoir que les dispositions prévoient la mise en oeuvre de ce traitement de données à caractère personnel par un organisme sans encadrer les conditions de cette mise en oeuvre ni fixer les garanties de protection de la vie privée des personnes dont les données seraient ainsi enregistrées ; qu'il en résulterait une atteinte disproportionnée au droit à la protection de la vie privée ; 
9. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
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10. Considérant que, conformément à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles les contribuables doivent y être assujettis ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ; 
11. Considérant qu'il ressort de l'article L. 230-1 du code de l'énergie dans la rédaction que lui confère l'article 2 de la loi déférée, que le dispositif de bonus-malus poursuit l'objectif « d'inciter les consommateurs domestiques à réduire leur consommation d'énergies de réseau » ;
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12. Considérant que, selon le paragraphe I de l'article L. 230-2 du code de l'énergie créé par le même article 2, le dispositif de bonus-malus n'est applicable qu'à la consommation des énergies de réseau que sont « l'électricité, le gaz naturel et la chaleur en réseau » ; que, par le dispositif qu'il a adopté, le législateur a entendu prendre en compte, d'une part, les coûts élevés d'investissement nécessaires au développement tant de la distribution de ces énergies que, pour l'électricité, des nouvelles capacités de production et, d'autre part, les modalités particulières selon lesquelles ces énergies sont distribuées ; que le principe d'égalité devant les charges publiques n'impose pas que le dispositif prévu par l'article 2 soit étendu aux autres énergies qui ne présentent pas ces caractéristiques ;
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13. Considérant, en premier lieu, que le dispositif de bonus-malus prévu par les dispositions de l'article 2 est réservé aux seules consommations domestiques ; que, d'une part, l'exclusion de toutes les consommations professionnelles est sans rapport avec l'objectif de maîtrise des coûts de production et de distribution des énergies de réseau ; que, d'autre part, l'exclusion du secteur tertiaire est de nature à conduire à ce que, en particulier dans les immeubles à usage collectif, des locaux dotés de dispositifs de chauffage et d'isolation identiques, soumis aux mêmes règles tarifaires au regard de la consommation d'électricité et de gaz et, pour certains, utilisant un dispositif collectif de chauffage commun, soient exclus ou non du régime de bonus-malus du seul fait qu'ils ne sont pas utilisés à des fins domestiques ; que ni les dispositions de l'article 2 ni aucune autre disposition ne prévoient, à l'égard des professionnels, un régime produisant des effets équivalents à un dispositif de tarification progressive ou de bonus-malus qui poursuive l'objectif que s'est assigné le législateur d'inciter chaque consommateur à réduire sa consommation d'énergies de réseau ; que l'article 6 de la loi déférée se borne à prévoir le dépôt d'un rapport sur « les modalités suivant lesquelles le dispositif de bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergies de réseau pourrait. . . être appliqué au secteur tertiaire » ; qu'au regard de l'objectif poursuivi, les différences de
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traitement qui résultent du choix de réserver le dispositif prévu par l'article 2 aux seules consommations domestiques méconnaissent l'égalité devant les charges publiques ;
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14. Considérant, en second lieu, que l'article 2 fixe, à l'article L. 230-4 du code de l'énergie, les modalités selon lesquelles le bonus-malus est calculé et réparti dans les immeubles collectifs pourvus d'installations communes de chauffage alimentés par une énergie de réseau ;
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15. Considérant que, d'une part, l'article L. 241-9 du code de l'énergie prévoit que tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation destinée à déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif ; que le paragraphe III de l'article 2 de la loi déférée avance au 1er janvier 2015 la date limite d'entrée en service de ces installations de comptage ; que le paragraphe V de l'article L. 230-4 est applicable en cas d'impossibilité technique d'installation d'un dispositif permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif ; qu'il prévoit que, dans ces immeubles, la répartition du bonus-malus est faite en principe au prorata de la participation à la catégorie des charges incluant le chauffage collectif ; que, toutefois, près de 90 % des logements situés dans des immeubles collectifs équipés de chauffage collectif, soit plus de 4 millions de logements, ne sont actuellement pas équipés d'un tel dispositif de comptage ; que, pour les logements situés dans des immeubles collectifs qui ne seraient pas dotés au 1er janvier 2015 d'un dispositif de comptage alors qu'ils ne sont pas concernés par l'impossibilité technique précitée, la répartition du bonus-malus entre les logements n'est pas déterminée en fonction de l'objectif poursuivi ;
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16. Considérant que, d'autre part, le b) du paragraphe I de l'article L. 230-4 prévoit que, pour la détermination du volume de base entrant dans le calcul du bonus-malus dans de tels immeubles, il est tenu compte de la somme du nombre d'unités de consommation sur l'ensemble des logements alimentés par les installations communes et qui constituent des résidences principales ainsi que des volumes de base auxquels donnent droit les logements correspondant à des résidences occasionnelles ; que, toutefois, aux termes du paragraphe IV de ce même article : « La répartition du bonus-malus entre les logements de l'immeuble. . . tient compte des niveaux de consommation individuels de chaque logement, telle que mesurée par les installations mentionnées à l'article L. 241-9 » ; qu'ainsi, dans ces immeubles collectifs, pour les logements dotés de ces installations de comptage, à la différence du régime applicable aux sites de consommation résidentiels individuels en application de l'article L. 230-3 du code de l'énergie, la répartition du bonus-malus ne tient compte ni des unités de consommation de chaque logement ni, en ce qui concerne l'octroi d'un bonus, de la distinction entre les résidences principales et les résidences occasionnelles ;
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17. Considérant que, par suite, dans des immeubles collectifs d'habitation pourvus d'installations communes de chauffage, les dispositions de l'article 2 de la loi ne fixent pas des conditions de répartition du bonus-malus en rapport avec l'objectif de responsabiliser chaque consommateur domestique au regard de sa consommation d'énergie de réseau ; que ces dispositions n'assurent pas le respect de l'égalité devant les charges publiques, d'une part, entre les consommateurs qui résident dans ces immeubles collectifs et, d'autre part, avec les consommateurs domestiques demeurant dans un site de consommation résidentiel individuel ; 
18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 2 de la loi méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques ; que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, elles doivent être déclarées contraires à la Constitution ; que les autres dispositions du titre Ier, qui n'en sont pas séparables, doivent également être déclarées contraires à la Constitution ; qu'il en va de même des deux derniers alinéas du paragraphe I de l'article 8 et des deux derniers alinéas du paragraphe I de l'article 12 ; que, par voie de conséquence, au dernier alinéa du paragraphe III de l'article 12, la référence « aux articles L. 232-1, L. 232-2 et L. 232-3 du code de l'énergie » doit être remplacée par la référence « à l'article L. 232-1 du code de l'énergie » ; 
- SUR L'ARTICLE 14 :
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19. Considérant que l'article 14 est relatif à l'effacement de consommation d'électricité ; que le 1° de son paragraphe I introduit un nouvel article L. 271-1 dans le code de l'énergie notamment pour permettre aux opérateurs d'effacement « de procéder à des effacements de consommation, indépendamment de l'accord du fournisseur d'électricité des sites concernés, et de les valoriser sur les marchés de l'énergie ou sur le mécanisme d'ajustement mentionné à l'article L. 321-10, ainsi qu'un régime de versement de l'opérateur d'effacement vers les fournisseurs d'électricité des sites effacés » ;
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20. Considérant que, selon les députés requérants, en permettant aux opérateurs d'effacement de procéder à des effacements de consommation indépendamment de l'accord du fournisseur d'électricité, les dispositions de l'article L. 271-1 du code de l'énergie instituent une procédure de dépossession autoritaire par une personne privée sans aucune intervention d'une personne publique ; qu'il serait ainsi porté atteinte au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; que cette disposition attribuerait aux opérateurs d'effacement, sans qu'intervienne une personne publique, un pouvoir de police de l'alimentation en électricité ; que le législateur ne saurait confier un tel pouvoir à une personne privée sans méconnaître les exigences résultant de l'article 12 de la Déclaration de 1789 ; qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer la méthodologie utilisée pour établir les règles permettant la valorisation des effacements de consommation d'électricité, le législateur aurait enfin méconnu l'étendue de sa compétence ; 
21. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux « du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales » ;
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22. Considérant que l'article L. 271-1 du code de l'énergie renvoie à un décret en Conseil d'État pris sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie la « méthodologie utilisée pour établir les règles permettant la valorisation des effacements de consommation d'électricité sur les marchés de l'énergie et sur le mécanisme d'ajustement mentionné à l'article L. 321-10 » ; que cet article prévoit que ces règles doivent comprendre un régime de versement aux fournisseurs d'électricité des sites effacés « établi en tenant compte des quantités d'électricité injectées par ou pour le compte des fournisseurs des sites effacés et valorisées par l'opérateur d'effacement sur les marchés de l'énergie ou sur le mécanisme d'ajustement » ; que le législateur a ainsi défini et encadré les mécanismes financiers instaurés par les dispositions contestées pour garantir la rémunération des fournisseurs d'électricité des sites dont la consommation est effacée ; qu'il n'a donc pas méconnu l'étendue de sa compétence ;
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23. Considérant, en deuxième lieu, que la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété au sens de l'article 17, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ;
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24. Considérant que l'électricité est un bien d'une nature particulière, non stockable et dont les flux acheminés sur le réseau doivent être en permanence à l'équilibre ; que l'effacement, qui permet de corriger les écarts entre la production et la consommation d'électricité, n'a pas pour effet de faire obstacle à la consommation effective d'électricité par les clients des fournisseurs d'électricité des sites concernés mais uniquement d'éviter une consommation plus importante en particulier en cas de déséquilibre ; que les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de priver un fournisseur d'électricité de rémunération au titre de l'électricité qu'il a injectée sur le réseau et qui a été consommée ; qu'il résulte de tout ce qui précède que ces dispositions ne portent aucune atteinte au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; 
25. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions contestées n'ont pas pour objet d'investir les opérateurs d'effacement de compétences de police administrative ; que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 12 de la Déclaration de 1789 doit, en tout état de cause, être écarté ; 
26. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions du 1° du paragraphe I de l'article 14, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ; 
- SUR LES ARTICLES 24, 26 ET 29 :