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Décision n° 2003-484 (DC) du 2003-11-20 — Loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité
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autre Etat partie à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 ; que l'article 28 de la loi déférée modifie cet article 21, notamment en vue d'étendre la répression à l'aide à « l'entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d'un étranger sur le territoire d'un Etat partie au protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, signée à Palerme le 12 décembre 2000 » ;41. Considérant que les auteurs des deux saisines mettent en cause la conformité à la Constitution du 6° de l'article 28, qui ajoute au I de l'article 21 un alinéa selon lequel « ... la situation irrégulière de l'étranger est appréciée au regard de la législation de l'Etat membre ou de l'Etat partie intéressé... » ; que, selon eux, en faisant ainsi dépendre l'infraction d'une législation étrangère, alors que son élément intentionnel ne pourrait être apprécié qu'au regard du droit français, cette disposition violerait le principe de la légalité des délits et des peines tel qu'il résulte de l'article 8 de la Déclaration de 1789 ;42. Considérant que la disposition critiquée se borne à définir un élément constitutif inhérent à toute infraction transnationale d'aide au séjour irrégulier d'un étranger ; que de telles incriminations, établies par la loi pénale française en application des conventions internationales à laquelle la France est partie, ne se heurtent à aucun principe ou règle de valeur
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constitutionnelle ; que leur est de plein droit applicable le principe énoncé à l'article 121-3 du code pénal selon lequel il n'y a point de délit sans intention de le commettre ; que, dans ces conditions, la disposition contestée ne méconnaît pas l'article 8 de la Déclaration de 1789 ;- SUR L'ARTICLE 31 :43. Considérant que l'article 21 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945, créé par l'article 31 de la loi déférée, prohibe et réprime, d'une part, le fait de contracter un mariage « aux seules fins d'obtenir, ou de faire obtenir, un titre de séjour, ou aux seules fins d'acquérir, ou de faire acquérir, la nationalité française » et, d'autre part, l'organisation d'un mariage aux mêmes fins ; que ces dispositions ne méconnaissent aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier, elles définissent les faits incriminés de manière suffisamment claire et précise, sans porter atteinte au principe de la légalité des délits et des peines ; que les sanctions qu'elles édictent ne présentent pas de caractère manifestement disproportionné ;- SUR L'ARTICLE 42 :44. Considérant que cet article modifie les conditions du regroupement familial telles qu'elles figurent à l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ; qu'en particulier, il donne au IV de l'article 29 la rédaction suivante : « En cas de rupture de la vie commune, la carte de séjour temporaire qui a été remise au conjoint d'un étranger peut, pendant les deux années suivant sa délivrance, faire l'objet
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d'un retrait ou d'un refus de renouvellement. Lorsque la rupture de la vie commune est antérieure à la délivrance du titre, le préfet ou, à Paris, le préfet de police, refuse de délivrer la carte de séjour temporaire. - Toutefois, lorsque la communauté de vie a été rompue à l'initiative de l'étranger à raison des violences conjugales qu'il a subies de la part de son conjoint, le préfet peut accorder le renouvellement du titre » ;45. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de porter une atteinte disproportionnée au « droit à mener une vie privée » aux motifs que la période pendant laquelle le droit au séjour peut être remis en question passe d'un à deux ans et que « le titulaire du titre de séjour a pu subir la rupture de la vie commune hors de sa volonté » ;46. Considérant qu'aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle ne garantit le maintien ou le renouvellement d'un titre particulier de séjour lorsque les conditions mises à la délivrance de ce titre ne sont plus satisfaites ; que, dès lors, le grief invoqué doit être écarté ;- SUR L'ARTICLE 49 :47. Considérant que l'article 49 de la loi déférée, qui modifie l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, réforme les conditions dans lesquelles un étranger qui fait l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire français peut être placé et retenu dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire ;48. Considérant que les requérants critiquent ces nouvelles dispositions en
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tant qu'elles sont relatives à la notification des droits des étrangers faisant l'objet d'une rétention, à leur accès aux avocats, au droit d'asile, à la prolongation de la rétention et à la procédure juridictionnelle ;. En ce qui concerne la notification des droits et l'accès à l'avocat :49. Considérant que le huitième alinéa du I du nouvel article 35 bis de l'ordonnance prévoit que, lors de leur placement en rétention, les étrangers sont informés de leurs droits « dans les meilleurs délais » ; que ce même alinéa indique que, dans les lieux de rétention, les étrangers ont accès en toutes circonstances, « sauf en cas de force majeure », à un espace pour s'entretenir confidentiellement avec leur avocat ;50. Considérant que, selon les requérants, le fait qu'un étranger placé en rétention soit informé de ses droits « dans les meilleurs délais » et non plus « immédiatement » porterait atteinte aux droits de la défense ; qu'il en irait de même de la limitation de « l'accès de l'étranger à l'avocat en cas de force majeure » ;51. Considérant, en premier lieu, que le placement en rétention d'un étranger mettant en cause sa liberté individuelle, il importe de l'informer aussi rapidement que possible des droits qu'il peut exercer ; que les dispositions prévoyant que cette notification est effectuée « dans les meilleurs délais » prescrivent une information qui, si elle ne peut être immédiate pour des raisons objectives, doit s'effectuer dans le plus bref délai possible ;52.
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Considérant, en second lieu, que l'exception prévue par le législateur « en cas de force majeure » ne vise pas la possibilité pour un étranger d'être assisté par un avocat dans le cadre d'une rétention, mais seulement celle d'accéder à un espace lui permettant de s'entretenir avec lui de façon confidentielle ; qu'au demeurant, la survenance d'un événement de force majeure serait, même dans le silence de la loi, de nature à exonérer l'administration de son obligation de donner accès à un tel espace ;53. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions critiquées ne portent pas atteinte aux droits de la défense ;. En ce qui concerne le droit d'asile :54. Considérant que le V du nouvel article 35 bis de l'ordonnance dispose : « A son arrivée au centre de rétention, l'étranger reçoit notification des droits qu'il est susceptible d'exercer en matière de demande d'asile. Il lui est notamment indiqué que sa demande d'asile ne sera plus recevable pendant la période de rétention si elle est formulée plus de cinq jours après cette notification » ;55. Considérant que, selon les requérants, la « forclusion de délai » qui encadre le dépôt des demandes d'asile en rétention « ne se justifie ni par l'ordre public ni par aucune autre circonstance » et « viole le droit d'asile » ;56. Considérant que le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958, dispose en son quatrième alinéa : « Tout homme persécuté en raison de
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son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République » ; qu'il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ;57. Considérant qu'en prévoyant qu'une demande d'asile sera irrecevable si elle est formulée plus de cinq jours après le placement de l'étranger dans un centre de rétention, le législateur a voulu concilier le respect du droit d'asile et, en évitant des demandes de caractère dilatoire, la nécessité de garantir l'exécution des mesures d'éloignement, qui participe de la sauvegarde de l'ordre public ; qu'il a prévu, à cet effet, que l'étranger sera pleinement informé du délai durant lequel une demande d'asile peut être formulée ; que ce délai ne saurait courir à défaut d'une telle information ;58. Considérant qu'il résulte de la référence spécialement faite par le législateur à la catégorie particulière des « centres » de rétention au V de l'article 35 bis que le délai de cinq jours mentionné par cette disposition ne couvre pas la période éventuellement passée en rétention par un étranger dans un local d'une autre nature ;59. Considérant, en outre, que, comme le rappelle, dans sa rédaction actuelle, l'article 27 bis de l'ordonnance : « Un étranger ne peut être éloigné à destination d'un pays s'il établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de
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sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 » ;60. Considérant que, dans ces conditions, la disposition contestée n'est pas contraire à la Constitution ;. En ce qui concerne la durée et les motifs de la rétention :61. Considérant que l'article 49 de la loi déférée étend la durée pendant laquelle les étrangers placés en rétention peuvent être maintenus dans les locaux prévus à cet effet ; que le paragraphe I du nouvel article 35 bis de l'ordonnance donne à l'autorité judiciaire, lorsqu'un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis la décision de placement, la possibilité de prolonger ce maintien pour une durée de quinze jours ; qu'à l'issue de cette période, les paragraphes II et III du même article prévoient que le juge peut de nouveau proroger la rétention, dans des circonstances limitativement énumérées, respectivement de quinze ou cinq jours supplémentaires ;- Quant à la durée de la rétention et au rôle de l'autorité judiciaire :62. Considérant que, selon les requérants, l'allongement de la durée de la rétention reviendrait à « priver le juge judiciaire de la possibilité de jouer pleinement son rôle de gardien des libertés individuelles tel que défini par l'article 66 de la Constitution » ; que « la circonstance que la décision de maintien en rétention soit prise par le juge des libertés et de la détention ne purge pas ce vice » ; qu'en effet, une fois le maintien en rétention décidé, le juge serait « privé de la possibilité
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d'adapter la durée de rétention en fonction des circonstances de fait susceptibles d'intervenir » ;63. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi » ;64. Considérant, en premier lieu, que la disposition contestée ne remet pas en cause le contrôle de l'autorité judiciaire sur le maintien en rétention, au-delà de quarante-huit heures, d'un étranger qui a fait l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire français ; que le législateur a prévu qu'à cette occasion, le juge, après s'être assuré que l'étranger a été placé en situation de faire valoir ses droits, l'informe des possibilités et des délais de recours contre toutes les décisions le concernant ;65. Considérant, en deuxième lieu, que l'allongement de la durée de la rétention est sans incidence sur le droit reconnu à l'étranger de contester la décision administrative qui le contraint à quitter le territoire français ; que ce droit est mis en oeuvre par l'article 22 bis de l'ordonnance ; qu'en cas d'annulation de la mesure d'éloignement par le juge administratif, il est mis fin immédiatement au maintien en rétention de l'étranger, qui est alors muni d'une autorisation provisoire de séjour jusqu'à ce que le préfet ait à nouveau statué sur son cas ;66. Considérant, en troisième lieu, que l'étranger ne peut être maintenu en
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rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ, l'administration devant exercer toute diligence à cet effet ; que l'autorité judiciaire conserve la possibilité d'interrompre à tout moment la prolongation du maintien en rétention, de sa propre initiative ou à la demande de l'étranger, lorsque les circonstances de droit ou de fait le justifient ;67. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, les griefs invoqués doivent être écartés ;- Quant aux motifs pouvant justifier une prolongation de la rétention :68. Considérant que, selon les requérants, les dispositions du III de l'article 35 bis prévoyant la possibilité d'une nouvelle prolongation de la rétention pour une durée de cinq jours portent atteinte à la liberté individuelle et au principe de proportionnalité des peines consacré par l'article 8 de la Déclaration de 1789 ; que, selon eux, les circonstances pouvant fonder cette prolongation sont « totalement extérieures » à l'intéressé et donc de nature à « conduire à la privation de liberté d'une personne pour des faits auxquels elle est étrangère » ;69. Considérant, en premier lieu, que le maintien d'un étranger en rétention au titre de cette disposition n'est possible que si la mesure d'éloignement prise à son encontre n'a pu être exécutée, « malgré les diligences de l'administration », en raison du défaut de délivrance ou d'une délivrance trop tardive des documents de voyage par le consulat dont il relève ou de l'absence de moyens de
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transport ; que la durée de la prolongation en cause est justifiée par les motifs susceptibles de la fonder, qui ne sont imputables ni à la volonté, ni à un manque de diligence de l'administration ;70. Considérant, en second lieu, que le législateur a prévu que cette prolongation de la rétention ne peut être ordonnée que lorsqu'il est établi que la délivrance des documents de voyage ou la présence d'un moyen de transport doit intervenir « à bref délai », de telle sorte que les conditions nécessaires à l'exécution de la mesure d'éloignement puissent être réunies dans le délai de prolongation de cinq jours ;71. Considérant que, dans ces conditions, le législateur n'a méconnu aucune des exigences constitutionnelles invoquées par les requérants ;. En ce qui concerne le maintien d'un étranger à la disposition de la justice pendant un délai de quatre heures lorsqu'une ordonnance met fin à sa rétention :72. Considérant que les derniers alinéas des paragraphes I, II et III et le paragraphe IV de l'article 35 bis de l'ordonnance, issus de l'article 49 de la loi déférée, prévoient que le ministère public peut faire appel des ordonnances de libération ou d'assignation à résidence rendues par le juge des libertés et de la détention en ce qui concerne des étrangers maintenus en rétention ; qu'il peut également, dans un délai de quatre heures, assortir son recours d'une demande d'effet suspensif ; que l'étranger est maintenu à la disposition de la justice pendant ce même délai de quatre
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heures et, si le procureur de la République forme un appel assorti d'une demande d'effet suspensif, jusqu'à ce qu'il soit statué sur cette demande ;73. Considérant que, selon les requérants, le maintien à la disposition de la justice d'une personne dont un juge a ordonné la libération méconnaîtrait le rôle de gardien de la liberté individuelle que la Constitution reconnaît au juge judiciaire ;74. Considérant qu'en principe, il résulte de l'article 66 de la Constitution que, lorsqu'un magistrat du siège a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère son rôle de gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu'une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision, fût-ce dans l'attente, le cas échéant, de celle du juge d'appel ;75. Considérant, toutefois, que l'autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet ; que le ministère public a reçu de la loi déférée compétence pour agir dans des conditions spécifiques, qui le distinguent des parties à l'instance que sont l'étranger et le représentant de l'Etat dans le département ;76. Considérant que le législateur a prévu que le procureur de la République ne peut demander au premier président de la cour d'appel ou à son délégué de déclarer le recours suspensif que lorsque l'intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou en cas de menace grave pour l'ordre public ; que le but visé par la loi est d'assurer le
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maintien de la personne concernée à la disposition de la justice ; que la demande du procureur de la République, qui doit accompagner l'appel, est formée dans un délai de quatre heures à compter de la notification de l'ordonnance et transmise au premier président de la cour d'appel ou à son délégué ; que seul ce magistrat du siège décide s'il y a lieu de donner à l'appel un effet suspensif ; qu'à ce stade de la procédure, il ne lui incombe que de déterminer si l'étranger dispose de garanties effectives de représentation ou constitue une menace grave pour l'ordre public, alors qu'il lui appartiendra d'apprécier les conditions d'application de l'article 35 bis quand il statuera sur l'appel interjeté dans les quarante-huit heures à compter de sa saisine ;77. Considérant que le législateur a prévu que le premier président de la cour d'appel ou son délégué doit se prononcer « sans délai » sur la demande d'effet suspensif de l'appel émanant du procureur de la République ; que l'expression « sans délai » implique une décision qui, si elle ne peut être immédiate pour des raisons tenant à l'exercice des droits de la défense, doit être rendue dans le plus bref délai ;78. Considérant que, dans ces conditions, la disposition contestée n'est pas contraire à la Constitution ;. En ce qui concerne la tenue des audiences dans des salles spécialement aménagées ou au moyen de techniques de télécommunication audiovisuelle :79. Considérant que le neuvième alinéa du I de l'article 35 bis de
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l'ordonnance, dans sa rédaction issue de l'article 49 de la loi déférée, prévoit que le juge des libertés et de la détention, saisi aux fins d'une prolongation de rétention, statue au siège du tribunal de grande instance ; que, toutefois, si une salle d'audience a été aménagée à proximité immédiate de ce lieu de rétention, il statue dans cette salle ; que, par ailleurs, le second alinéa du VII de l'article 35 bis prévoit que le juge peut décider, sur proposition du préfet et avec le consentement de l'étranger, que les audiences organisées pour statuer sur une demande de prolongation de la rétention, sur un appel formé par le ministère public et, le cas échéant, sur une demande d'effet suspensif, peuvent se dérouler avec l'utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle ;80. Considérant que, selon les requérants, la possibilité d'organiser des audiences dans des salles spéciales ou par des moyens de télécommunication audiovisuelle fait échec au caractère public des débats, aux droits de la défense et au droit à un procès équitable ;81. Considérant qu'il résulte des travaux parlementaires qu'en autorisant le recours à des salles d'audience spécialement aménagées à proximité immédiate des lieux de rétention ou à des moyens de télécommunication audiovisuelle, le législateur a entendu limiter des transferts contraires à la dignité des étrangers concernés, comme à une bonne administration de la justice ; que, par elle-même, la tenue d'une audience dans une salle à
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proximité immédiate d'un lieu de rétention n'est contraire à aucun principe constitutionnel ; qu'en l'espèce, le législateur a expressément prévu que ladite salle devra être « spécialement aménagée » pour assurer la clarté, la sécurité et la sincérité des débats et permettre au juge de « statuer publiquement » ;82. Considérant que le déroulement des audiences au moyen de techniques de télécommunication audiovisuelle est subordonné au consentement de l'étranger, à la confidentialité de la transmission et au déroulement de la procédure dans chacune des deux salles d'audience ouvertes au public ;83. Considérant que, dans ces conditions, les dispositions précitées garantissent de façon suffisante la tenue d'un procès juste et équitable ;- SUR L'ARTICLE 50 :84. Considérant que l'article 50 de la loi déférée, qui modifie l'article 35 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945, réforme les conditions dans lesquelles un étranger faisant l'objet d'une décision de refus d'entrée sur le territoire français ou demandant son admission au titre de l'asile peut être placé et maintenu dans une zone d'attente ;85. Considérant que les requérants reprochent à ces dispositions de limiter « l'accès à l'avocat », de permettre le maintien d'un étranger à la disposition de la justice pendant un délai de quatre heures lorsqu'une ordonnance met fin à son maintien en zone d'attente, et d'organiser des audiences dans des salles spécialement aménagées ou au moyen de techniques de télécommunication