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Décision n° 2026-904 (DC) du 2026-06-18 — Loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales
Solution : Non conformité partielle - réserve
de l'article&nbsp;45 de la Constitution&nbsp;: «&nbsp;Sans préjudice de l'application des articles&nbsp;40 et&nbsp;41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis&nbsp;». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Selon une jurisprudence constante, il s'assure dans ce cadre de l'existence d'un lien entre l'objet de l'amendement et celui de l'une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Il ne déclare des dispositions contraires à l'article&nbsp;45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l'existence de ce lien après avoir décrit le texte initial puis, pour chacune des dispositions déclarées inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.6. La loi déférée, qui comporte 115 articles, a pour origine le projet de loi déposé le 14 octobre 2025 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Ce projet comportait 27 articles.7. Son titre Ier comportait des dispositions autorisant la transmission d'informations par les officiers de douane judiciaire et les
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officiers fiscaux judiciaires aux administrations fiscales et douanières, étendant le droit d'accès des organismes de sécurité sociale aux bases de données patrimoniales, prévoyant la transmission par l'administration fiscale d'informations nécessaires à la mise à jour du registre national des entreprises en cas de fraude, imposant aux organismes nationaux de sécurité sociale de mettre en place un programme de contrôle et de lutte contre la fraude et instaurant un mécanisme de plainte unique en cas de fraude, encadrant le traitement de données opéré par les organismes complémentaires d'assurance maladie et prévoyant leurs modalités d'échange avec l'assurance maladie, autorisant les agents des maisons départementales des personnes handicapées et les services chargés de l'instruction de l'allocation personnalisée d'autonomie à échanger des informations dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale, imposant l'installation de certains équipements de géolocalisation et de facturation aux entreprises de transport sanitaire, interdisant de mettre à disposition d'un tiers une inscription au registre des véhicules de transport avec chauffeur et renforçant les obligations de vigilance s'appliquant aux plateformes de mise en relation, élargissant à tous les parquets la possibilité de transmettre des pièces d'une procédure pénale à l'Autorité des marchés financiers, étendant l'exercice d'un droit de communication des organismes de sécurité sociale à certains agents de ces
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organismes, permettant de recourir à une identité d'emprunt pour le contrôle de certains organismes de formation proposant des formations à distance et modifiant le régime de sanction et de pénalités financières en cas de fraude au sein de la branche accidents du travail et maladies professionnelles.8. Son titre II prévoyait une condition de domiciliation des comptes bancaires sur lesquels sont versées les allocations d'assurance chômage, rendait obligatoire l'inscription et la présentation aux examens pour certaines formations faisant l'objet d'un financement par le compte personnel de formation, majorait le taux de contribution sociale généralisée des revenus issus d'activité illicite et interdisait le cumul de ces mêmes revenus avec les indemnités des travailleurs privés d'emploi, étendait les obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme aux transactions réalisées auprès de certains commerçants, instaurait un régime de sanctions administratives pour les organismes de formation professionnelle, levait l'interdiction de cumul des sanctions conventionnelles et financières en cas de fraude ou de manquement d'un professionnel de santé, modifiait certaines règles applicables, en cas de surprescription, pour les centres de santé, les sociétés de téléconsultation et les professionnels de santé, renforçait les sanctions pénales et étendait les mesures d'investigation applicables en matière d'escroquerie aux finances publiques
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commise en bande organisée, renforçait le délit de mise à disposition d'instruments facilitant la fraude fiscale et instaurait une obligation déclarative à la charge des administrateurs de trusts à l'occasion du paiement de certains droits de mutation.9. Son titre III comportait des dispositions modifiant la procédure de flagrance sociale en cas d'infractions à la législation sur le travail dissimulé, étendant le devoir de vigilance des donneurs d'ordre à l'égard de leurs sous-traitants et renforçant leur solidarité financière en cas de travail dissimulé, étendant le délai de reprise dérogatoire dont dispose l'administration fiscale pour réparer les omissions ou les insuffisances d'imposition, définissant le délai d'exercice du droit de reprise de l'administration à l'égard des organismes de formation professionnelle, octroyant au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations un pouvoir de contrainte sur les titulaires d'un compte personnel de formation en cas de fraude, permettant à certains organismes chargés du recouvrement de créances sociales de saisir la valeur de rachat d'un contrat d'assurance-vie dans le cadre d'une procédure d'opposition à tiers détenteur, autorisant l'opérateur France Travail à procéder à des saisies administratives à tiers détenteur et instituant une dérogation à la règle de la quotité saisissable lors des retenues opérées sur certaines prestations.10. L'article 6 de la loi déférée modifie l'article L.&nbsp;114-12-1 du code de la
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sécurité sociale afin d'étendre à des agents des services du représentant de l'État dans le département le droit d'accès au répertoire national commun à certains organismes de protection sociale institué par ce même article.11. Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles de l'article&nbsp;2 du projet de loi initial, qui étendaient le droit d'accès des organismes de sécurité sociale à des bases de données patrimoniales. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l'article&nbsp;45 de la Constitution doit donc être écarté.12. Il en résulte que l'article&nbsp;6 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée&nbsp;:13. La liberté proclamée par l'article&nbsp;2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. Lorsque sont en cause des données à caractère personnel de nature médicale, une particulière vigilance doit être observée dans la conduite de ces opérations et la détermination de leurs modalités.14. L'article L.&nbsp;114-12-1 du code de la sécurité sociale crée un
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répertoire national commun aux organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale ou du service d'allocations et de prestations aux caisses assurant le service des congés payés, à la Caisse des français de l'étranger, ainsi qu'à l'opérateur France Travail. Ce répertoire comprend notamment des données d'identification des personnes, des informations relatives à leur affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale, à la nature des prestations ou avantages servis par les organismes de sécurité sociale, ou au montant des prestations en espèces servies par ces derniers.15. Les&nbsp;1° à 7° du même article prévoient que peuvent accéder aux données de ce répertoire, sous certaines conditions ou pour certaines de leurs missions, plusieurs organismes ou agents publics, ainsi que certaines institutions ou entreprises. Les dispositions contestées insèrent un 8° au sein de cet article afin d'étendre l'accès à ce répertoire à des agents des services du représentant de l'État dans le département.16. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu renforcer les moyens de contrôle dont disposent les services du représentant de l'État dans le département pour vérifier la régularité de situations ouvrant droit à la délivrance de documents, autorisations et titres administratifs. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général.17. D'une part, le droit d'accès au répertoire national commun de la protection sociale ne peut être exercé que par des
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agents des services du représentant de l'État dans le département individuellement désignés et dûment habilités, dans le cadre de leurs missions de lutte contre la fraude. Conformément aux articles&nbsp;L.&nbsp;121-1 et&nbsp;L.&nbsp;121-6 du code général de la fonction publique, ces agents doivent exercer leurs fonctions en toute intégrité et probité et sont tenus au secret professionnel, dans le respect des articles&nbsp;226-13 et 226-14 du code pénal.18. D'autre part, les dispositions contestées, qui se bornent à étendre l'accès à ce répertoire à de nouvelles catégories d'agents, n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier les modalités de sa gestion et de son utilisation qui sont soumises aux garanties apportées par le règlement du 27&nbsp;avril 2016 et la loi du 6 janvier 1978 mentionnés ci-dessus et,&nbsp;en application du dernier alinéa de l'article L.&nbsp;114-12-1 du code de la sécurité sociale, sont précisées par un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.19. Toutefois, ces dispositions sont de nature à permettre aux agents concernés d'accéder à de nombreuses données à caractère personnel comprenant notamment, même si elles ne constituent pas des données médicales, des informations relatives à la santé des personnes, qui pourraient être sans lien avec l'exercice des missions de ces agents.20. Dès lors, sauf à méconnaître le droit au respect de la vie privée, ces dispositions doivent être interprétées
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comme permettant un tel accès à ce répertoire uniquement aux agents, placés sous l'autorité hiérarchique du représentant de l'État dans le département, chargés de l'instruction de demandes de documents, autorisations et titres administratifs, et pour la seule consultation des données strictement nécessaires à l'exercice de leurs missions de lutte contre la fraude.21. Il résulte de ce qui précède que, sous cette réserve, ces dispositions ne méconnaissent pas le droit au respect de la vie privée. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit doit donc être écarté.22. Par conséquent, sous la même réserve, le 8° de l'article&nbsp;L.&nbsp;114-12-1 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.– Sur l'article 21&nbsp;:23. L'article&nbsp;21 insère notamment plusieurs articles au sein du code des assurances, du code de la mutualité et du code de la sécurité sociale afin, d'une part, de sécuriser juridiquement certains traitements de données mis en œuvre par les organismes complémentaires d'assurance maladie et, d'autre part, de prévoir, en les encadrant, des échanges d'informations entre ces organismes et ceux relevant des régimes obligatoires d'assurance maladie.24. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le droit au respect de la vie privée au motif que les traitements et partages de données qu'elles autorisent ne seraient pas assortis de garanties
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suffisantes. À ce titre, ils font valoir que le champ des informations en cause, qui inclut des données de santé particulièrement sensibles, serait excessivement large, qu'un trop grand nombre de personnes seraient susceptibles d'y avoir accès, notamment des personnels administratifs qui ne sont pas des professionnels de santé, et qu'aucune disposition ne viendrait en limiter la durée de conservation ni en garantir la sécurité.25. La liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. Lorsque sont en cause des données à caractère personnel de nature médicale, une particulière vigilance doit être observée dans la conduite de ces opérations et la détermination de leurs modalités.En ce qui concerne les articles L.&nbsp;135-1 à L.&nbsp;135-5 du code des assurances, les articles L.&nbsp;211-16 à L.&nbsp;211-20 du code de la mutualité et les articles L.&nbsp;931‑3‑9 à L.&nbsp;931‑3‑13 du code de la sécurité sociale&nbsp;:26. Les dispositions contestées autorisent le traitement de certaines données par les entreprises d'assurance, les mutuelles et leurs unions ainsi que les institutions de prévoyance et leurs unions.27. Elles permettent le traitement de données à caractère
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personnel relatives à la santé des assurés, membres participants et ayants droit de ces organismes d'assurance maladie complémentaire en vue du remboursement et de l'indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident. À ce titre, peuvent notamment être traités et partagés certains numéros de code des actes effectués et des prestations servies ainsi que les données d'identification et de facturation des professionnels et des organismes ou des établissements les ayant prescrits ou dispensés. De telles dispositions portent ainsi atteinte au droit au respect de la vie privée.28. Toutefois, en premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu faciliter la prise en charge et renforcer le contrôle des frais exposés par les personnes affiliées à ces organismes, notamment dans le cadre du mécanisme de tiers payant. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d'intérêt général ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.29. En deuxième lieu, ces traitements ne peuvent concerner que les seules données strictement nécessaires à la poursuite d'une des trois finalités limitativement énumérées par les dispositions contestées, à savoir le remboursement et l'indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident dans le cadre d'un contrat d'assurance, y compris dans le cadre du tiers payant, le contrôle et la vérification du respect des contrats couvrant les
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assurés et leurs ayants droit ou des conventions souscrites avec les professionnels et organismes ou établissements de santé, ainsi que la constatation, l'exercice ou la défense de droits en justice.30. Ce faisant, le législateur a exclu que les données collectées dans ce cadre puissent donner lieu à des traitements mis en œuvre à d'autres fins. En outre, en application du paragraphe V de l'article 21 de la loi déférée, ces données ne peuvent faire l'objet d'aucun traitement à des fins commerciales, de tarification, d'évaluation du risque ou de segmentation des assurés.31. En troisième lieu, d'une part, le personnel de ces organismes ne peut accéder qu'aux données strictement nécessaires à ses missions et doit faire l'objet d'une habilitation spécifique à cette fin. D'autre part, ce personnel est soumis au secret professionnel pour toutes les données à caractère personnel relatives à la santé comme pour toutes les données d'identification et de facturation. Enfin, lorsque les données à caractère personnel relatives à la santé d'un assuré ou d'un ayant droit couvert par un contrat sont associées au numéro de code d'une pathologie diagnostiquée, seuls des professionnels de santé et le personnel placé sous leur autorité chargé du contrôle médical peuvent y avoir accès, dans le cadre de leurs fonctions et pour la durée de celles-ci.32. En quatrième lieu, le législateur a entouré de garanties particulières de tels traitements, qui doivent être mis en œuvre dans le respect de la
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loi du 6&nbsp;janvier&nbsp;1978. À ce titre, d'une part, la durée de conservation des données à caractère personnel, qui ne doit pas excéder celle strictement nécessaire au regard des finalités poursuivies, et les catégories de données dont le traitement est autorisé doivent être précisées par un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. D'autre part, les données traitées doivent être stockées exclusivement au sein de l'Espace économique européen, dans des conditions garantissant la protection des données contre tout accès non autorisé par des autorités publiques d'États tiers.33. En dernier lieu, si les dispositions contestées dérogent au secret médical prévu à l'article L.&nbsp;1110-4 du code de la santé publique, d'une part, la communication d'informations n'est autorisée que pour les seuls besoins de la mise en œuvre du tiers payant. D'autre part, une telle dérogation ne bénéficie qu'aux professionnels de santé dispensant des actes pris en charge dans le cadre du tiers payant, et a pour seul objet de leur permettre de transmettre aux organismes complémentaires d'assurance maladie les données strictement nécessaires à cette fin. En outre, seuls des professionnels de santé et le personnel placé sous leur autorité chargé du contrôle médical ont accès, dans le cadre de leurs fonctions et pour la durée de celles-ci, à ces données. Enfin, le personnel de ces organismes est soumis au secret professionnel.34. Il
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résulte de tout ce qui précède que ces dispositions ne méconnaissent pas le droit au respect de la vie privée. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit doit donc être écarté.35. Par conséquent, les articles L.&nbsp;135-1 à&nbsp;L.&nbsp;135-5 du code des assurances, les articles L.&nbsp;211-16 à L.&nbsp;211-20 du code de la mutualité et les articles L.&nbsp;931‑3‑9 à L.&nbsp;931‑3‑13 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.En ce qui concerne les articles L.&nbsp;114-9-1 à L.&nbsp;114-9-5 du code de la sécurité sociale&nbsp;:36. Les dispositions contestées instaurent des échanges d'informations entre les organismes relevant des régimes obligatoires d'assurance maladie et les organismes complémentaires d'assurance maladie.37. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.38. En deuxième lieu, le législateur a subordonné le partage de ces informations à de strictes conditions. La transmission d'informations par l'assurance maladie obligatoire aux organismes complémentaires peut intervenir uniquement lorsque des investigations, menées à l'occasion de l'exercice de ses missions de contrôle et de lutte contre la fraude, mettent en évidence des faits pouvant être de nature à constituer une fraude en matière sociale et que l'importance ou la nature de la fraude
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présumée le justifie. De même, la transmission d'informations par les organismes complémentaires à l'assurance maladie obligatoire ne peut intervenir que lorsqu'ils ont connaissance de faits pouvant être de nature à constituer une fraude et que l'importance ou la nature de la fraude le justifie.39. En troisième lieu, les informations susceptibles d'être transmises dans ce cadre sont uniquement celles obtenues par ces organismes à la suite de leurs investigations et strictement nécessaires à l'identification de l'auteur de ces faits et des actes et prestations sur lesquels ils portent. En outre, quand il s'agit de données à caractère personnel relatives à la santé, celles qui peuvent être communiquées dans ce cadre par les organismes d'assurance maladie obligatoire sont strictement limitées à la nature des actes et des prestations concernés.40. En quatrième lieu, les informations transmises ne peuvent être conservées que pour des finalités limitativement énumérées. Ainsi, d'une part, celles transmises aux organismes d'assurance maladie obligatoire ne peuvent l'être qu'aux fins de déclencher ou de poursuivre une procédure de contrôle ou d'enquête, de constater et, le cas échéant, d'exercer ou de défendre des droits en justice et de mettre en œuvre une procédure de sanction administrative ou l'une des procédures de placement d'un professionnel de santé hors de la convention. D'autre part, celles transmises aux organismes complémentaires d'assurance maladie ne peuvent l'être