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Décision n° 2022-843 (DC) du 2022-08-12 — Loi portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat 
Solution : Non conformité partielle - réserve
permettant le maintien en exploitation d'un terminal méthanier flottant et, d'autre part, en prévoyant des dérogations nombreuses et disproportionnées aux règles environnementales pour l'installation du terminal méthanier situé au Havre, le législateur aurait autorisé qu'il soit porté à l'environnement des atteintes irréversibles.8. Les trois premiers paragraphes de l'article 29 prévoient, d'une part, la possibilité pour le ministre chargé de l'énergie d'imposer à un opérateur de maintenir en exploitation un terminal méthanier flottant pendant la durée qu'il fixe et de lui assigner des capacités de traitement de gaz naturel liquéfié à atteindre et, d'autre part, les règles auxquelles cette installation est soumise. 9. L'article 30 prévoit les dérogations procédurales, notamment au code de l'environnement, applicables au projet d'installation d'un terminal méthanier flottant sur le site portuaire du Havre.10. Un terminal méthanier flottant est un navire servant d'installation de traitement de gaz naturel liquéfié, amarré dans un port où il est raccordé, par une canalisation, à un réseau de transport de gaz naturel. Au regard de son objet et de ses effets, l'installation et la mise en service d'un terminal méthanier flottant est susceptible de porter atteinte à l'environnement.11. Toutefois, en premier lieu, il résulte des travaux préparatoires que ces dispositions visent à répondre à des difficultés d'approvisionnement énergétique en gaz par l'augmentation des capacités
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nationales de traitement de gaz naturel liquéfié. Ce faisant, elles mettent en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l'indépendance de la Nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique. 12. En deuxième lieu, les dispositions contestées prévoient que le maintien en exploitation d'un terminal méthanier flottant ainsi que l'installation d'un tel terminal sur le site portuaire du Havre est possible lorsqu'il est nécessaire d'augmenter les capacités nationales de traitement de gaz naturel liquéfié afin d'assurer la sécurité d'approvisionnement. Il résulte cependant du préambule de la Charte de l'environnement que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation et que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. Dès lors, sauf à méconnaître l'article 1er de la Charte de l'environnement, ces dispositions ne sauraient s'appliquer que dans le cas d'une menace grave sur la sécurité d'approvisionnement en gaz.13. En troisième lieu, les dispositions de l'article 29 prévoient que le terminal méthanier flottant désigné par arrêté est soumis aux règles et aux contrôles de sécurité internationalement reconnus applicables à la catégorie des navires, et en particulier à ceux prenant en charge du gaz
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naturel liquéfié, ainsi qu'à l'ensemble des prescriptions prises par le préfet sur proposition de l'autorité investie du pouvoir de police portuaire, afin notamment de prévenir les inconvénients ou dangers pour l'environnement. Ces prescriptions précisent les obligations liées au démantèlement ou à l'adaptation des installations et des équipements à l'issue de leur exploitation, incluant les éventuelles obligations de renaturation du site.14. En quatrième lieu, d'une part, les dispositions de l'article 30, qui prévoient des dérogations procédurales, ne s'appliquent que pour la réalisation d'un terminal méthanier flottant sur le site portuaire du Havre et pour une durée d'exploitation qui ne peut dépasser cinq ans. D'autre part, ces dérogations, qui sont limitativement énumérées, ne peuvent être mises en œuvre que si elles sont strictement proportionnées aux besoins de ce projet et jusqu'au 1er janvier 2025. Dans tous les cas, le public est informé sur les incidences notables du projet sur l'environnement et la santé humaine et l'exploitant doit se conformer aux mesures d'évitement et de réduction des atteintes à des espèces protégées et à leurs habitats. En outre, dans un délai de six mois à compter de la mise en service du terminal, l'exploitant est tenu de réaliser une étude, mise à la disposition du public, sur les impacts environnementaux associés à l'exploitation du terminal. Il doit également, six mois avant la fin de l'exploitation, remettre une étude, mise à
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disposition du public, sur les conditions de démantèlement de l'exploitation, les mesures de compensation mises en œuvre et l'état de la biodiversité et des sols. Par ailleurs, les décisions de l'autorité compétente prises en application de ces dérogations peuvent faire l'objet de recours devant le juge administratif, y compris par la voie du référé.15. Il résulte de ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe 12, les dispositions contestées ne méconnaissent pas l'article 1er de la Charte de l'environnement.16. Par conséquent, les trois premiers paragraphes de l'article 29 et l'article 30 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas non plus les articles 5, 6 et 7 de la Charte de l'environnement, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont, sous cette même réserve, conformes à la Constitution.. En ce qui concerne les articles 32 et 36 :17. L'article 36 de la loi déférée permet de rehausser le plafond d'émissions de gaz à effet de serre applicable aux installations de production d'électricité à partir de combustibles fossiles. Dans le cas où ce rehaussement conduit à une reprise d'activité temporaire de ces installations, l'article 32 permet à leurs exploitants de conclure des contrats de travail à durée déterminée et des contrats de mission selon des règles dérogatoires au droit du travail.18. Les députés requérants dénoncent les dommages irréversibles qu'un tel rehaussement causerait à l'environnement ainsi que l'absence de précision sur la portée de
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l'obligation de compensation de cette mesure prévue par les dispositions déférées. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement et de l'article 6 de la Charte de l'environnement.19. L'article L. 100-4 du code de l'énergie prévoit que, pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a notamment pour objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre et la consommation énergétique primaire des énergies fossiles. L'article L. 222-1 A du code de l'environnement renvoie à un décret la fixation d'un plafond national des émissions de gaz à effet de serre. Pour concourir à ces objectifs et contribuer au respect de ce plafond, l'autorité administrative fixe, en application du II de l'article L. 311-5-3 du code de l'énergie, un plafond d'émissions applicable aux installations de production d'électricité à partir de combustibles fossiles émettant plus de 0,55 tonne d'équivalents dioxyde de carbone par mégawattheure.20. Les dispositions contestées permettent le rehaussement du plafond d'émissions de ces installations. Ce faisant, elles portent atteinte à l'environnement. 21. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu limiter le risque de défaillance du système électrique national. Il a ainsi mis en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l'indépendance de la
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Nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique.22. D'une part, un tel rehaussement ne peut intervenir qu'en cas de menace sur la sécurité d'approvisionnement en électricité de tout ou partie du territoire national. Ainsi qu'il a été dit au paragraphe 12, il résulte du préambule de la Charte de l'environnement que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation et que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. Dès lors, sauf à méconnaître l'article 1er de la Charte de l'environnement, ces dispositions ne sauraient s'appliquer que dans le cas d'une menace grave sur la sécurité d'approvisionnement en électricité.23. D'autre part, les exploitants des installations concernées sont soumis, sous peine de sanctions, à une obligation de compensation des émissions de gaz à effet de serre résultant du rehaussement du plafond d'émissions. Cette compensation doit permettre de financer des projets, situés sur le territoire français, favorisant notamment le renouvellement forestier, le boisement, l'agroforesterie, l'agrosylvopastoralisme ou l'adoption de toute pratique agricole réduisant les émissions de gaz à effet de serre ou de toute pratique favorisant le stockage naturel de carbone. Par ailleurs, en application de l'article L. 229-55 du code de l'environnement, les réductions et
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séquestrations d'émissions issues de ces projets doivent être mesurables, vérifiables, permanentes et additionnelles.24. Il incombe au pouvoir réglementaire de fixer le niveau et les modalités de cette obligation afin de compenser effectivement la hausse des émissions de gaz à effet de serre et de ne pas compromettre le respect des objectifs de réduction de ces émissions et de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles fixés par l'article L. 100-4 du code de l'énergie.25. Sous les réserves énoncées aux paragraphes 22 et 24, les dispositions contestées ne méconnaissent pas l'article 1er de la Charte de l'environnement.26. Par conséquent, sous les mêmes réserves, ces dispositions, qui ne méconnaissent pas non plus l'article 6 de la Charte de l'environnement ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur les articles 39 et 40 :27. L'article 39 de la loi déférée modifie l'article L. 336-2 du code de l'énergie afin de prévoir que le volume global d'électricité nucléaire historique qu'Électricité de France est tenue de céder aux autres fournisseurs d'électricité ne peut désormais excéder 120 térawattheures par an. Son article 40 complète l'article L. 337-16 du même code afin de fixer le prix minimum de vente de l'électricité nucléaire.28. Les sénateurs requérants soutiennent tout d'abord que ces dispositions seraient manifestement incompatibles avec les articles 1er et 2 de la décision de la Commission européenne du
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12 juin 2012 mentionnée ci-dessus ainsi qu'avec l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Elles méconnaîtraient ainsi les exigences résultant de l'article 88-1 de la Constitution.29. Les sénateurs requérants reprochent ensuite à ces dispositions, d'une part, de contraindre Électricité de France à céder aux autres fournisseurs d'électricité une part substantielle de sa production d'électricité nucléaire à un tarif réglementé et, d'autre part, de ne pas soumettre la fixation définitive du prix à la prise en compte des conditions économiques de production d'électricité par les centrales nucléaires. Il en résulterait une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre. 30. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.31. L'article L. 336-2 du code de l'énergie prévoit qu'Électricité de France est tenue d'offrir annuellement à la vente aux autres fournisseurs d'électricité, à un prix déterminé par arrêté, un volume global d'électricité nucléaire historique. Les dispositions contestées prévoient que ce volume ne peut excéder 120 térawattheures et que le prix de cette électricité ne peut être inférieur à 49,5 euros par
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mégawattheure. Elles portent ainsi atteinte à la liberté d'entreprendre d'Électricité de France.32. Toutefois, en premier lieu, Électricité de France dispose d'un monopole de production de l'électricité nucléaire en France. L'obligation qui lui est imposée d'offrir à la vente aux autres fournisseurs d'électricité un volume d'électricité nucléaire historique à un prix déterminé a pour objet, dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du marché de la fourniture d'électricité, de faire bénéficier l'ensemble des fournisseurs et leurs clients de la compétitivité du parc nucléaire français. En fixant à 120 térawattheures ce volume maximal d'électricité, le législateur a entendu éviter la situation où les fournisseurs, faute d'accéder au volume d'énergie nucléaire nécessaire pour fournir leurs clients, seraient contraints d'acquérir sur le marché une électricité plus chère entraînant ainsi un renchérissement des prix pour le consommateur final. Ainsi, le législateur, qui a entendu assurer un fonctionnement concurrentiel du marché de l'électricité et garantir une stabilité des prix sur ce marché, a poursuivi un objectif d'intérêt général.33. En deuxième lieu, il résulte de l'article L. 336-8 du code de l'énergie que cet accès régulé à l'électricité nucléaire historique est un dispositif transitoire s'achevant le 31 décembre 2025.34. En troisième lieu, il résulte de l'article L. 336-2 du même code que le volume d'électricité nucléaire qu'Électricité de France peut être tenue de
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céder est déterminé, dans la limite du plafond annuel de 120 térawattheures, de façon strictement proportionnée aux objectifs de développement de la concurrence sur les marchés de la production d'électricité et de fourniture de celle-ci aux consommateurs ainsi que de contribution à la stabilité des prix.35. En quatrième lieu, l'article L. 336-5 du même code prévoit que, dans le cas où le volume d'électricité nucléaire alloué à un fournisseur se révèle supérieur à la consommation constatée de ses clients, le fournisseur est tenu de verser un complément de prix au moins égal à la partie positive de l'écart moyen entre les prix observés sur les marchés de gros et le prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire. Ce dispositif contribue à protéger Électricité de France contre des demandes excessives d'achat de l'électricité nucléaire historique.36. En dernier lieu, d'une part, l'article L. 337-13 du code de l'énergie prévoit que le prix auquel est cédé cette électricité nucléaire historique aux autres fournisseurs est arrêté par les ministres chargés de l'énergie et de l'économie sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie. Selon l'article L. 337-14 du même code, ce prix doit être représentatif des conditions économiques de production d'électricité par les centrales nucléaires afin d'assurer une juste rémunération à Électricité de France. À cet égard, il doit intégrer la rémunération des capitaux prenant en compte la nature de l'activité, les coûts
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d'exploitation, les coûts des investissements de maintenance ou nécessaires à l'extension de la durée de l'autorisation d'exploitation et les coûts prévisionnels liés aux charges pesant à long terme sur les exploitants d'installations nucléaires de base. Aux termes de l'article L. 337-15 du même code, les méthodes d'identification et de comptabilisation de ces coûts sont précisées par décret en Conseil d'État.37. D'autre part, l'article L. 337-16 du code de l'énergie prévoit que, jusqu'à l'entrée en vigueur de ce décret, le prix de l'électricité est arrêté par les ministres chargés de l'énergie et de l'économie après avis de la Commission de régulation de l'énergie. Il prévoit également que, pour réviser ce prix, peuvent notamment être prises en compte l'évolution de l'indice des prix à la consommation et celle du volume global maximal d'électricité nucléaire historique pouvant être cédé. En application de la réserve énoncée par le Conseil constitutionnel au paragraphe 11 de sa décision du 7 novembre 2019 mentionnée ci-dessus, les ministres chargés de l'énergie et de l'économie doivent arrêter un prix en tenant suffisamment compte des conditions économiques de production d'électricité par les centrales nucléaires.38. Il résulte de ce qui précède qu'en fixant à 120 térawattheures le volume maximal d'électricité nucléaire historique qu'Électricité de France est tenue de céder aux autres fournisseurs d'électricité et à 49,5 euros par mégawattheure le prix minimum de cette
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électricité, les dispositions contestées ne méconnaissent pas la liberté d'entreprendre. 39. Par ailleurs, d'une part, les dispositions contestées n'ont pas pour objet d'adapter le droit interne à la décision de la Commission européenne du 12 juin 2012, qui n'a fait que constater la compatibilité avec le marché intérieur du dispositif de l'accès régulé à l'énergie nucléaire historique mis en place par la France. D'autre part, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la compatibilité d'une loi avec les engagements internationaux et européens de la France. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du droit de l'Union européenne ainsi que, en tout état de cause, celui tiré de la méconnaissance de l'article 88-1 de la Constitution doivent être écartés.40. Par conséquent, les mots « 120 térawattheures par an » figurant à la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 336-2 du code de l'énergie et la dernière phrase de l'article L. 337-16 du code de l'énergie, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. - Sur l'article 41 :41. L'article 41 de la loi déférée procède à la validation du décret du 11 mars 2022 mentionné ci-dessus qui prévoit les modalités de cession des volumes additionnels alloués aux fournisseurs d'électricité à la suite du rehaussement du plafond du volume global d'électricité nucléaire historique qu'Électricité de France est tenue
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de leur céder. 42. Les sénateurs requérants reprochent tout d'abord à ces dispositions de méconnaître l'article 16 de la Déclaration de 1789, dès lors que l'atteinte aux droits des personnes résultant de la validation du décret du 11 mars 2022, qui serait lui-même contraire à la liberté d'entreprendre, ne serait pas justifiée par un motif impérieux d'intérêt général de valeur constitutionnelle. 43. Ils soutiennent ensuite que ces dispositions seraient manifestement incompatibles avec l'article 2 de la décision du 12 juin 2012 ainsi qu'avec l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Ils font enfin valoir que les dispositions contestées porteraient une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre d'Électricité de France.44. Aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Il résulte de cette disposition que si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c'est à la condition que cette modification ou cette validation respecte tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions et que l'atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d'intérêt général. En outre,
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l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le motif impérieux d'intérêt général soit lui-même de valeur constitutionnelle. Enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie.45. Le décret du 11 mars 2022 précise les modalités de cession des volumes additionnels alloués à la suite du rehaussement du volume global maximal d'électricité nucléaire historique. Il prévoit notamment que, pour pouvoir en bénéficier, les fournisseurs doivent s'engager à revendre à Électricité de France un volume d'électricité équivalent à celui qui leur est cédé, à un prix déterminé. Les dispositions contestées ont pour objet de valider ce décret.46. En premier lieu, le décret en cause n'est validé qu'en tant que sa régularité serait contestée pour le motif tiré du défaut d'accomplissement des consultations auxquelles le code de commerce, le code de l'énergie ou le code monétaire et financier confère, le cas échéant, un caractère obligatoire. Le législateur a ainsi strictement limité la portée de cette validation.47. En deuxième lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu éviter de graves perturbations du marché de l'électricité et prévenir les conséquences financières importantes qu'une éventuelle annulation du décret du 11 mars 2022 auraient pour un grand nombre de consommateurs. Dans ces conditions, l'atteinte portée par les dispositions contestées aux droits des