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Décision n° 2016-742 (DC) du 2016-12-22 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 
Solution : Non conformité partielle
Il a également été saisi le 9 décembre 2016 par MM. Christian JACOB, Damien ABAD, Élie ABOUD, Bernard ACCOYER, Yves ALBARELLO, Olivier AUDIBERT-TROIN, Jacques-Alain BÉNISTI, Sylvain BERRIOS, Mme Valérie BOYER, MM. Philippe BRIAND, Yves CENSI, Gérard CHERPION, Guillaume CHEVROLLIER, Alain CHRÉTIEN, Dino CINIERI, Éric CIOTTI, Philippe COCHET, Jean-Louis COSTES, Olivier DASSAULT, Marc-Philippe DAUBRESSE, Bernard DEBRÉ, Bernard DEFLESSELLES, Julien DIVE, Jean-Pierre DOOR, David DOUILLET, Mmes Marianne DUBOIS, Virginie DUBY-MULLER, M. Georges FENECH, Mme Marie-Louise FORT, MM. Yves FOULON, Laurent FURST, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Hervé GAYMARD, Mme Annie GENEVARD, MM. Guy GEOFFROY, Bernard GÉRARD, Alain GEST, Daniel GIBBES, Franck GILARD, Charles-Ange GINESY, Claude GOASGUEN, Philippe GOUJON, Mme Claude GREFF, M. Serge GROUARD, Mme Françoise GUÉGOT, MM. Jean-Claude GUIBAL, Michel HEINRICH, Michel HERBILLON, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Guénhaël HUET, Denis JACQUAT, Christian KERT, Mme Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, M. Jacques KOSSOWSKI, Mme Valérie LACROUTE, M. Jean-François LAMOUR, Mme Laure de LA RAUDIÈRE, M. Guillaume LARRIVÉ, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Vincent LEDOUX, Marc LE FUR, Jean LEONETTI, Pierre LEQUILLER, Céleste LETT, Mme Véronique LOUWAGIE, MM. Lionnel LUCA, Gilles LURTON, Jean-François MANCEL, Hervé MARITON, Alain MARLEIX, Olivier MARLEIX, Patrice MARTIN-LALANDE, Alain MARTY, Jean-Claude MATHIS, Gérard MENUEL, Damien MESLOT, Philippe MEUNIER, Jean-Claude MIGNON,
Décision n° 2016-742 (DC) du 2016-12-22 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 
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Pierre MORANGE, Yannick MOREAU, Mme Dominique NACHURY, MM. Patrick OLLIER, Jacques PÉLISSARD, Bernard PERRUT, Mmes Bérangère POLETTI, Josette PONS, MM. Christophe PRIOU, Didier QUENTIN, Frédéric REISS, Franck RIESTER, Arnaud ROBINET, Paul SALEN, François SCELLIER, Claude STURNI, Lionel TARDY, Jean-Charles TAUGOURDEAU, Michel TERROT, Pascal THÉVENOT, Dominique TIAN, Mme Catherine VAUTRIN, MM. Patrice VERCHÈRE, Arnaud VIALA, Jean-Pierre VIGIER, Philippe VITEL, Michel VOISIN, Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, MM. Thierry BENOIT, Laurent DEGALLEIX, Jean-Christophe LAGARDE, Arnaud RICHARD, François ROCHEBLOINE, Francis VERCAMER, Philippe VIGIER et Patrick WEITEN, députés.
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Solution : Non conformité partielle
Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- le code général des impôts ;- le code de la santé publique ;- le code de la sécurité sociale ;- le code du tourisme ;- l'avis du Haut conseil des finances publiques n° 2016-3 du 24 septembre 2016 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017 ;- l'avis du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie n° 2016-3 du 12 octobre 2016 sur le respect de l'objectif national de dépense d'assurance maladie ;- les observations du Gouvernement, enregistrées le 16 décembre 2016 ;Et après avoir entendu le rapporteur ; 
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
Décision n° 2016-742 (DC) du 2016-12-22 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 
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1. Les sénateurs et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017. Ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 28 et 32 et certaines dispositions de son article 72. Les députés requérants contestent également la sincérité de la loi, ainsi que la conformité à la Constitution de son article 18 et de certaines dispositions de ses articles 50, 97 et 98.- Sur la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale :2. Les députés requérants soutiennent que, compte tenu de l'avis du Haut conseil des finances publiques du 24 septembre 2016 mentionné ci-dessus, la loi de financement de la sécurité sociale est insincère. S'appuyant sur l'avis du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 12 octobre 2016 mentionné ci-dessus, ils font valoir que la prévision d'augmentation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie est sous-évaluée. Ils contestent également l'ampleur des économies attendues sur le prix des médicaments, alors que celles-ci dépendent d'une négociation à venir.3. Aux termes de la première phrase du 2° du C du paragraphe I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale « détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible ». Il en
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résulte que la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine. 4. Il s'ensuit, d'une part, que les prévisions de recettes ainsi que les tableaux d'équilibre par branche doivent être initialement établis par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale et des dispositions contenues dans ce projet de loi et, d'autre part, qu'il appartient au Gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, dans ce cas, de corriger les prévisions initiales.5. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale a été fondé sur des prévisions de croissance du produit intérieur brut de 1,5 % pour l'année 2016 comme pour l'année 2017. Dans son avis mentionné ci-dessus, le Haut conseil des finances publiques a estimé que la prévision pour 2016 était « un peu élevée au regard des informations connues à ce jour » et « supérieure à la plupart des prévisions publiées récemment ». Il a considéré que celle pour 2017 était « optimiste compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés ces derniers mois ». Le Haut conseil des finances publiques a par ailleurs
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souligné les « fortes incertitudes sur la réalisation des économies de grande ampleur » prévues pour l'établissement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.6. En premier lieu, si les hypothèses retenues peuvent être regardées comme optimistes, ainsi que le Haut conseil des finances publiques l'a relevé, il ne ressort toutefois ni de l'avis de ce dernier, ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel, et notamment des prévisions de croissance du produit intérieur brut pour 2016 et 2017 établies par différentes institutions telles que la commission européenne, la banque de France, le fonds monétaire international et l'organisation de coopération et de développement économiques, que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de financement de la sécurité sociale sont entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi déférée.7. En second lieu, la prise en compte d'économies à venir sur le prix des médicaments remboursés par l'assurance maladie dans le calcul de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, contribue au respect du principe de sincérité tel qu'énoncé ci-dessus. En outre, il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que l'évaluation de ces économies soit insincère.8. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 doit être écarté.- Sur l'article 18 :9. L'article 18 prévoit, à l'article
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L. 613-1 du code de la sécurité sociale, l'affiliation obligatoire de deux nouvelles catégories de personnes au régime social des indépendants, pour ce qui concerne l'assurance maladie et l'assurance maternité. En application du 4° du paragraphe I de cet article, sont tout d'abord concernées les personnes, autres que les loueurs de chambre d'hôtes, exerçant une activité de location de locaux d'habitation meublés, à destination d'une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile. L'affiliation n'est toutefois obligatoire que lorsque les recettes retirées de cette activité dépassent le seuil applicable aux loueurs de meublés exerçant à titre professionnel, prévu au 2° du 2 du IV de l'article 155 du code général des impôts. Sont également tenues de s'affilier les personnes exerçant une activité de location de biens meubles, dont les recettes annuelles sont supérieures à 20 % du montant du plafond annuel de la sécurité sociale. 10. Conformément au 3° du paragraphe I de l'article 18, sont exemptés de l'affiliation obligatoire au régime social des indépendants ceux dont les revenus tirés de l'activité en cause sont inférieurs aux seuils mentionnés aux a et b du 1° du paragraphe I de l'article 293 B du code général des impôts et qui ont choisi de s'affilier au régime général. En outre, en sont aussi exemptés les loueurs de meublés exerçant à titre professionnel.11. Le 1° du paragraphe I de l'article 18 fait bénéficier d'un abattement spécifique les personnes exerçant une activité
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de location de meublés de tourisme définis à l'article L. 324-1 du code du tourisme. Son 2° permet aux travailleurs indépendants exerçant leur activité par l'intermédiaire d'une plateforme numérique d'autoriser cette dernière à accomplir pour eux certaines démarches déclaratives. Les bénéficiaires du régime micro-social défini à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale ou ceux dont les recettes sont inférieures aux seuils mentionnés au paragraphe 10 de la présente décision peuvent aussi autoriser les plateformes à payer, sur le montant des recettes perçues, les cotisations dues auprès des organismes de recouvrement concernés.12. Les députés requérants reprochent aux dispositions contestées de méconnaître le principe d'égalité, à plusieurs titres. D'une part, les seuils retenus instaureraient une différence de traitement injustifiée entre l'activité de location de meublés et celle de location de biens meubles ainsi qu'entre les personnes se livrant à ces activités selon qu'elles se situent en deçà ou au-delà de ces seuils. D'autre part, il en irait de même entre les activités soumises à ces seuils et celles pour lesquelles aucun seuil n'est retenu, alors qu'elles sont aussi susceptibles de donner lieu à affiliation au régime social des indépendants, comme la prestation de services ou la vente de biens par le biais de plateformes numériques. Enfin, les dispositions contestées seraient à l'origine d'une autre rupture d'égalité entre ceux qui pourront satisfaire à
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l'exigence d'une affiliation obligatoire au régime social des indépendants et ceux, notamment les fonctionnaires ou les membres de certaines professions réglementées, qui ne sont pas autorisés à exercer une activité ayant cette conséquence.13. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.14. En premier lieu, d'une part, les particuliers qui procèdent à la location pour une courte durée d'un local meublé ou d'un bien meuble, afin de gérer leur patrimoine, sont dans une situation différente de ceux qui, compte tenu du montant des recettes perçues, peuvent être réputés exercer cette activité à titre régulier. D'autre part, la location de locaux meublés se distingue de celle de biens meubles par le montant des recettes qu'elle est susceptible de générer pour chaque location. En retenant les seuils mentionnés au paragraphe 9, le législateur s'est ainsi fondé sur un critère en rapport avec l'objet de la loi. 15. En deuxième lieu, les activités de location de locaux meublés ou de biens meubles peuvent, selon le volume d'activité en
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cause, constituer une simple gestion patrimoniale ou être assimilées à une activité de nature professionnelle. Il est ainsi loisible au législateur de prévoir qu'au-delà d'un certain seuil, ces activités, qui sont distinctes de celles de vente ou de prestation de service, sont assimilables à une activité professionnelle justifiant l'affiliation au régime social des indépendants. Le principe d'égalité devant la loi ne lui impose pas d'uniformiser, sur ce point, les règles d'affiliation applicables à ce type d'activité et celles applicables aux activités de vente ou de prestation de service.16. En troisième lieu, les restrictions à l'exercice par certaines professions d'activités les faisant relever du régime social des indépendants ne résulte pas des dispositions contestées. En tout état de cause, la différence de traitement alléguée par les requérants, entre les personnes susceptibles de satisfaire à l'exigence d'affiliation obligatoire au régime social des indépendants et les autres, ne trouve donc pas son origine dans les dispositions contestées mais, le cas échéant, dans les règles propres aux professions en cause.17. Il résulte de tout ce qui précède que l'article 18 de la loi déférée ne méconnaît ni le principe d'égalité ni aucune autre exigence constitutionnelle. Il est donc conforme à la Constitution.- Sur l'article 28 :18. L'article 28 crée une contribution sociale à la charge des fournisseurs agréés de produits du tabac. Son paragraphe I insère, dans le code de la
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sécurité sociale, les articles L. 137-27 à L. 137-29, qui en définissent le régime. L'article L. 137-27 institue cette contribution. Il prévoit qu'en sont redevables les fournisseurs agréés de tabacs manufacturés, qu'elle est assise sur le chiffre d'affaires de ces derniers, qu'elle est liquidée au taux de 5,6 % et que son produit est affecté à un fonds destiné au financement de la prévention et de la lutte contre le tabagisme. L'article L. 137-28 détermine les modalités de déclaration de la contribution. L'article L. 137-29 en fixe les modalités de recouvrement, de contrôle et de réclamation. Le paragraphe II de l'article 28 fixe les conditions dans lesquelles les redevables de la contribution peuvent la répercuter sur les producteurs de tabac : cette répercussion « ne peut avoir pour effet, pour les produits du tabac d'un même groupe dont le conditionnement et le prix de vente au détail sont identiques, de conduire à ce que la part nette de ce prix attribuée aux différents producteurs diffère de plus de 5 % ».19. Selon les députés requérants, l'article 28 n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Les députés et les sénateurs requérants estiment que la contribution instituée à l'article L. 137-27 du code de la sécurité sociale revêt un caractère confiscatoire dès lors que son produit annuel représenterait 79 % de la marge commerciale de son principal redevable. Il en résulterait aussi, selon les députés requérants, une atteinte à la liberté
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d'entreprendre. Les sénateurs requérants soutiennent également que l'article L. 137-27 fait peser sur les fournisseurs de tabac une charge excessive au regard de leurs capacités contributives dès lors qu'ils sont contraints, pour y faire face, d'en répercuter le coût sur leurs fournisseurs ou leurs clients. Les députés requérants reprochent à l'article L. 137-27 d'avoir une portée rétroactive. Les députés requérants estiment que le paragraphe II de l'article 28 porte atteinte à la liberté contractuelle en ce qu'il impose au redevable de la contribution de la répercuter sur ses fournisseurs et encadre les modalités de cette répercussion.. En ce qui concerne la place de l'article 28 dans la loi de financement de la sécurité sociale :20. Le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale détermine le contenu de la loi de financement de la sécurité sociale.21. Le produit de la contribution créée par le paragraphe I de l'article 28 de la loi déférée est affecté à un fonds créé au sein de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et destiné au financement de la prévention et de la lutte contre le tabagisme. Les dispositions du paragraphe I de l'article 28 ont donc une incidence sur les recettes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Elles
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trouvent en conséquence leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Il en va de même des dispositions du paragraphe II du même article, qui en sont le complément.. En ce qui concerne le paragraphe I de l'article 28 :22. En premier lieu, selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette exigence ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.23. Le législateur a précisément défini le champ des personnes assujetties à la contribution sociale à la charge des fournisseurs agréés de produits du tabac, lesquelles présentent des caractéristiques propres. Eu
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égard à ces caractéristiques et à la structure particulière de l'industrie des produits du tabac, les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration de 1789 doivent être écartés.24. En deuxième lieu, aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».25. Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations.26. Il ne ressort ni des dispositions de l'article L. 137-27 du code de la sécurité sociale ni d'aucune autre disposition législative que la contribution sociale à la charge des fournisseurs agréés de produits du tabac s'applique à des faits générateurs antérieurs à l'entrée en vigueur de cet article. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration de 1789 manque en fait.27. Il résulte de ce qui précède que les dispositions du paragraphe I de l'article 28 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence
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constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne le paragraphe II de l'article 28 :28. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Par ailleurs, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789.29. En encadrant la possibilité, pour le redevable de la contribution instituée à l'article L. 137-27 du code de la sécurité sociale, d'en répercuter le coût sur les producteurs de tabac, le législateur a entendu garantir une répercussion homogène de la contribution et éviter des distorsions de compétitivité entre ces producteurs. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général. Toutefois, les dispositions contestées limitent la capacité des fournisseurs de produits du tabac à négocier librement leurs prix avec chacun des producteurs avec lesquels ils sont en relation contractuelle. Il en résulte, compte tenu de l'objectif poursuivi, une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle. Par suite, les dispositions du paragraphe II de l'article 28 sont contraires à la Constitution.- Sur l'article 32 : 30.