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Décision n° 2018-770 (DC) du 2018-09-06 — Loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie 
Solution : Non conformité partielle - réserve
été saisi, le 8 août 2018, par M. Patrick KANNER, Mme Viviane ARTIGALAS, MM. David ASSOULINE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BIGOT, Mme Maryvonne BLONDIN,  MM. Martial BOURQUIN, Henri CABANEL, Thierry CARCENAC, Mme Hélène CONWAY-MOURET, MM. Roland COURTEAU, Michel DAGBERT, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Mme Marie-Pierre de la GONTRIE, MM. Alain DURAN, Vincent EBLÉ, Mme Frédérique ESPAGNAC, M. Rémi FÉRAUD, Mme Corinne FÉRET, M. Jean-Luc FICHET, Mmes Martine FILLEUL, Nadine GRELET-CERTENAIS, Laurence HARRIBEY, MM. Jean-Michel HOULLEGATTE, Xavier IACOVELLI, Olivier JACQUIN, Mme Victoire JASMIN, MM. Éric JEANSANNETAS, Patrice JOLY, Bernard JOMIER, Éric KERROUCHE, Bernard LALANDE, Jean-Yves LECONTE, Mmes Claudine LEPAGE, Marie-Noëlle LIENEMANN, M. Jean-Jacques LOZACH, Mme Monique LUBIN, MM. Victorin LUREL, Jacques-Bernard MAGNER, Christian MANABLE, Rachel MAZUIR, Mmes Michelle MEUNIER, Marie-Pierre MONIER, M.  Franck MONTAUGÉ, Mme Angèle PRÉVILLE, M. Claude RAYNAL, Mme Sylvie ROBERT, M. Gilbert ROGER, Mme Laurence ROSSIGNOL, MM. Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Sophie TAILLE-POLIAN, MM. Rachid TEMAL, Jean-Claude TISSOT, Mme Nelly TOCQUEVILLE, MM. Jean-Marc TODESCHINI, Jean-Louis TOURENNE, André VALLINI et Yannick VAUGRENARD, sénateurs.
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Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution organique du 15 avril 2009 ;- le code de l'action sociale et des familles ;- le code civil ;- le code général des collectivités territoriales ;- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;- le code pénal ;- le code de procédure pénale ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2018-709 QPC du 1er juin 2018 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018 ;- les observations du Gouvernement, enregistrées le 13 août 2018 ;Et après avoir entendu le rapporteur ; LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
Décision n° 2018-770 (DC) du 2018-09-06 — Loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie 
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1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie. Ils en contestent la procédure d'adoption ainsi que certaines dispositions de son article 8, ses articles 16 et 17, et certaines dispositions de ses articles 20, 24, 28 et 29. Les députés contestent également certaines dispositions de ses articles 6, 12, 21, 23 et 35. Les sénateurs contestent également certaines dispositions de ses articles 26 et 38, ainsi que la procédure d'adoption de certaines dispositions de ses articles 15 et 52.- Sur la procédure d'adoption de la loi :2. Les députés et sénateurs requérants critiquent l'insuffisance de l'étude d'impact jointe au projet de loi, qui aurait méconnu les prescriptions de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus. Ils estiment qu'il en résulterait également une atteinte à l'exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Les sénateurs requérants font valoir que la circonstance que l'insuffisance de l'étude d'impact n'ait pas été dénoncée devant la Conférence des présidents de la première assemblée saisie ne saurait leur être opposée, dans la mesure où il s'agissait de l'Assemblée nationale.3. Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. - Les
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projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ». Aux termes du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent ». Selon le premier alinéa de l'article 9 de la même loi organique, la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles relatives aux études d'impact sont méconnues.4. L'article 39 de la Constitution confie à la Conférence des présidents de la seule première assemblée saisie le soin d'examiner une éventuelle méconnaissance des règles fixées par la loi organique relatives aux études d'impact. En l'espèce, le projet de loi a été déposé le 21 février 2018 sur le bureau de l'Assemblée nationale. Sa conférence des présidents n'a été saisie d'aucune demande tendant à
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constater que les règles relatives aux études d'impact auraient été méconnues. Le grief tiré de ce que l'étude d'impact jointe au projet de loi méconnaîtrait l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 doit donc être écarté. Il en va, par conséquent, de même du grief tiré de l'atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.- Sur certaines dispositions de l'article 6 :5. L'article 6 de la loi déférée modifie la procédure d'examen des demandes d'asile devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. 6. Les députés requérants contestent tout d'abord la constitutionnalité des dispositions de l'article 6 modifiant l'article L. 723-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin de soumettre à une procédure accélérée l'examen, par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, d'une demande d'asile présentée plus de quatre-vingt-dix jours après l'entrée en France du demandeur. Les députés requérants relèvent que, en cas de recours devant la Cour nationale du droit d'asile, ces dispositions ont également pour conséquence des délais d'examen réduits devant cette cour, dont la décision peut, en outre, être prise par un juge statuant seul. Il en résulterait une méconnaissance du droit à une procédure juste et équitable et des droits de la défense ainsi que du droit d'asile et du principe d'égalité devant la loi. 7. Les députés estiment par ailleurs que l'article 6 est entaché d'incompétence négative,
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en ce qu'il modifie l'article L. 723-6 du même code afin de préciser que l'office peut convoquer le demandeur d'asile à l'entretien individuel « par tout moyen garantissant la confidentialité et sa réception personnelle par le demandeur ». Selon eux, le législateur aurait dû prévoir des dispositions garantissant la conservation d'une preuve de la convocation et de sa réception par l'intéressé. Ces dispositions contreviendraient également au principe d'égalité devant la loi.8. Ils soutiennent enfin que les dispositions de l'article 6 modifiant le même article et prévoyant que le demandeur d'asile peut être entendu par l'office dans une langue dont il a une connaissance suffisante contreviendraient au « droit au juge », aux droits de la défense et au droit d'asile, dès lors qu'elles interdiraient au demandeur d'asile de choisir la langue dans laquelle il souhaite que se déroule cet entretien. Elles seraient également contraires au principe d'égalité devant la loi.. En ce qui concerne les modifications apportées à l'article L. 723-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile :9. Le a du 2° du paragraphe I de l'article 6 modifie l'article L. 723-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Il réduit de cent-vingt à quatre-vingt-dix jours, à compter de l'entrée de l'étranger sur le territoire national, le délai de présentation de la demande d'asile au-delà duquel celle-ci peut être examinée par l'office selon une procédure
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accélérée. Il en résulte que, en cas de recours devant elle, la Cour nationale du droit d'asile statue alors à juge unique, dans un délai de cinq semaines.S'agissant des griefs tirés de la méconnaissance du droit d'asile, des droits de la défense et du droit au procès équitable :10. Le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958, dispose en son quatrième alinéa : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle.11. Selon l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Sont garantis par cette disposition le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable, ainsi que les droits de la défense.12. En premier lieu, d'une part, en application du paragraphe V de l'article L. 723-2, la procédure accélérée d'examen d'une demande d'asile ne dispense pas l'Office français de protection des réfugiés et apatrides de procéder à un examen individuel de chaque demande dans le respect des garanties procédurales prévues par le législateur. À ce titre, l'office a l'obligation de procéder à
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l'audition de l'intéressé prévue par l'article L. 723-6 et ce dernier a le droit de se maintenir en France pendant l'examen de sa demande. D'autre part, en vertu du 3° du paragraphe III de l'article L. 723-2, la procédure accélérée ne peut intervenir que lorsqu'aucun motif légitime n'est susceptible de justifier le dépôt tardif de la demande d'asile. Par ailleurs, conformément au paragraphe V de l'article L. 723-2, l'office peut décider de ne pas statuer en procédure accélérée lorsque cela lui paraît nécessaire pour assurer un examen approprié de la demande. De la même manière, selon le dernier alinéa de l'article L. 723-3, lorsque l'office considère que le demandeur d'asile, en raison notamment des violences graves dont il a été victime ou de sa minorité, nécessite des garanties procédurales particulières qui ne sont pas compatibles avec l'examen de sa demande en procédure accélérée, il peut décider de ne pas statuer ainsi.13. En second lieu, d'une part, le fait que la Cour nationale du droit d'asile statue à juge unique ne porte pas, par lui-même, atteinte aux droits de la défense. D'autre part, conformément à l'article L. 731-2, de sa propre initiative ou à la demande du requérant, le juge peut, à tout moment de la procédure, renvoyer à la formation collégiale la demande s'il estime que celle-ci ne relève pas de l'un des cas d'examen en procédure accélérée ou qu'elle soulève une difficulté sérieuse. Enfin, un délai de jugement de cinq semaines ne méconnaît ni les droits
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de la défense, ni le droit à un procès équitable. 14. Il résulte de qui précède que les mots « quatre-vingt-dix » figurant au 3° du paragraphe III de l'article L. 723-2 ne méconnaissent ni le droit d'asile, ni les droits de la défense, ni le droit à un procès équitable. S'agissant du grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi :15. Selon l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.16. En prévoyant que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides statue selon une procédure accélérée lorsqu'une demande d'asile est présentée plus de quatre-vingt-dix jours après l'entrée du demandeur sur le territoire national, le législateur a entendu limiter le délai entre cette entrée et la réponse à sa demande, afin que la question de la régularité du séjour de l'intéressé soit tranchée diligemment. Dès lors, en prévoyant des délais d'examen distincts selon le temps écoulé entre l'entrée sur le territoire d'un demandeur d'asile et le dépôt de sa demande, le législateur a institué une différence de traitement justifiée par des raisons d'intérêt général. Cette
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différence de traitement est en outre en rapport avec l'objet de la loi. Par conséquent, le grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité devant la loi doit être écarté.17. Il résulte de tout ce qui précède que les mots « quatre-vingt-dix » figurant au 3° du paragraphe III de l'article L. 723-2, qui ne sont contraires à aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne les modifications apportées à l'article L. 723-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile :18. Selon l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.19. Le 3° de l'article 6 modifie l'article L. 723-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin de préciser que, lorsque l'Office convoque un étranger à un entretien personnel, dans le cadre de la procédure d'examen d'une demande d'asile, cette convocation est délivrée « par tout moyen garantissant la confidentialité et la réception personnelle par le demandeur ». Il réécrit la seconde phrase du sixième alinéa de ce même article, afin de prévoir que, lors de cet entretien, le demandeur est « entendu, dans les conditions prévues à l'article L. 741-2-1, dans la langue de son choix ou dans une autre langue dont il a une connaissance
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suffisante ». 20. En premier lieu, il ressort des dispositions contestées du premier alinéa de l'article L. 723-6 qu'il appartient à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides de choisir un moyen de convocation lui permettant de s'assurer de sa réception par le demandeur d'asile. En cas de contestation, il revient au juge de contrôler si le moyen utilisé garantissait une réception personnelle de cette convocation par le demandeur. Dès lors, en ne prévoyant pas de dispositions spécifiques garantissant que l'administration conserve une preuve de la convocation du demandeur d'asile et de sa réception, le législateur n'a en tout état de cause pas méconnu l'étendue de sa compétence.21. En second lieu, l'article L. 741-2-1, créé par l'article 10 de la loi déférée et auquel renvoient les dispositions contestées, prévoit que, lors de l'enregistrement de sa demande d'asile, l'étranger doit indiquer la langue dans laquelle il préfère être entendu lors de son entretien personnel. Il est également informé que ce choix lui est opposable pendant toute la durée d'examen de sa demande et que, dans le cas où son choix de langue ne peut être satisfait, il peut être entendu dans une langue dont il a une connaissance suffisante. Enfin, à l'occasion du recours devant la Cour nationale du droit d'asile, il peut contester le choix de la langue de procédure. Ainsi, la seconde phrase du sixième alinéa de l'article L. 723-6 ne contrevient ni au droit d'asile ni aux droits de la
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défense. 22. Les mots « par tout moyen garantissant la confidentialité et la réception personnelle par le demandeur » figurant à la première phrase du premier alinéa de l'article L. 723-6 et la seconde phrase du sixième alinéa du même article, qui ne méconnaissent pas non plus le droit au procès équitable, le principe d'égalité devant la loi ou aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions des articles 8, 20 et 24 :23. Les articles 8, 20 et 24 suppriment l'exigence de consentement du requérant pour le recours à des moyens de communication audiovisuelle pour l'organisation de certaines audiences en matière de droit d'asile ou de droit au séjour. 24. Le c du 2° du paragraphe I de l'article 8 supprime, à l'article L. 733-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'exigence du consentement des demandeurs d'asile séjournant en France métropolitaine pour l'emploi de moyens de communication audiovisuelle s'agissant de l'examen de recours formés devant la Cour nationale du droit d'asile. Le 1° de l'article 20 procède à la même suppression, à l'article L. 213-9 du même code, s'agissant de l'examen par le tribunal administratif du recours formé contre la décision de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile et, le cas échéant, contre celle de transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande d'asile. Le 2° de l'article 20 procède à la même suppression, aux articles L.
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222-4 et L. 222-6 du même code, s'agissant de l'autorisation par le juge des libertés et de la détention de la prolongation du maintien en zone d'attente d'un étranger et du recours formé contre la décision de ce juge. Le troisième alinéa du b du 2° de l'article 24 procède à la même suppression, à l'article L. 512-1 du même code, s'agissant de l'examen par le tribunal administratif du recours formé par l'étranger placé en rétention administrative, assigné à résidence ou détenu, contre une obligation de quitter le territoire français et ses décisions connexes ou contre la décision d'assignation à résidence.25. Les députés et sénateurs requérants soutiennent que, compte tenu de la situation particulière des intéressés et des difficultés techniques que pose la vidéo-audience, la suppression de l'exigence de leur consentement pour recourir à de tels moyens de communication audiovisuelle porterait atteinte aux droits de la défense et au droit au procès équitable. Selon les députés requérants, il en résulterait également une méconnaissance du droit d'asile et du principe d'égalité devant la loi. Les sénateurs requérants invoquent en outre une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif. Selon eux, l'atteinte portée aux exigences constitutionnelles précitées par les dispositions contestées des articles 20 et 24 serait d'autant plus importante que les garanties procédurales s'appliquant à ces contentieux seraient faibles. 26. En premier lieu, en permettant que les
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audiences visées par les articles L. 213-9, L. 222-4, L. 222-6, L. 512-1 et L. 733-1 puissent se tenir au moyen d'une communication audiovisuelle, le législateur a entendu contribuer à la bonne administration de la justice et au bon usage des deniers publics.27. En deuxième lieu, si les dispositions contestées de l'article 8 permettent l'organisation de vidéo-audiences par la Cour nationale du droit d'asile sans le consentement de l'intéressé, quel que soit son lieu de résidence, l'article L. 733-1 limite cette faculté aux audiences susceptibles de se tenir dans une salle spécialement aménagée à cet effet, ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la justice « plus aisément accessibles par le demandeur » que ceux de la cour. L'article L. 733-1 prévoit également que sont garanties la confidentialité et la qualité de la transmission entre la cour et cette salle. Il prévoit par ailleurs qu'une copie de l'intégralité du dossier est mise à la disposition de l'intéressé, que son conseil est physiquement présent à ses côtés ainsi que, sauf difficulté particulière, un interprète mis à sa disposition. Un procès-verbal de l'audience est établi dans chacune des salles d'audience ou cette audience donne lieu à un enregistrement audiovisuel ou sonore.28. En dernier lieu, en application des articles L. 213-9, L. 222-4, L. 222-6 et L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, il peut être recouru à des moyens de communication
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audiovisuelle pour l'organisation des audiences concernant le refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile, le maintien en zone d'attente, l'obligation de quitter le territoire français et les décisions connexes notifiées à des personnes placées en rétention administrative, assignées à résidence ou détenues, ainsi que, le cas échéant, la décision d'assignation à résidence. D'une part, dans ces différentes hypothèses, soit les intéressés sont privés de liberté, soit leur liberté d'aller et de venir est restreinte. D'autre part, le recours à ces moyens de communication audiovisuelle est subordonné à la condition que soit assurée la confidentialité de la transmission entre le tribunal et la salle d'audience spécialement aménagée à cet effet, ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la justice. La mise en œuvre de ces moyens ne fait pas obstacle à l'assistance des intéressés par leur conseil. Enfin, s'agissant du contentieux du maintien en zone d'attente, est en outre prévu l'établissement d'un procès-verbal des opérations effectuées dans chacune des salles d'audience. 29. Il résulte de ce qui précède que, compte tenu notamment des caractéristiques des procédures décrites ci-dessus, les griefs tirés de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, des droits de la défense et du droit à un procès équitable doivent être écartés.30. Le c du 2° du paragraphe I de l'article 8, les 1° et 2° de l'article 20 et le troisième alinéa