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Décision n° 2021-823 (DC) du 2021-08-13 — Loi confortant le respect des principes de la République 
Solution : Non conformité partielle - réserve
ou des biens » figurant au 1° de l'article L. 212-1 et l'article L. 212-1-1 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne la décision de suspension des activités d'une association ou d'un groupement de fait :43. Les députés auteurs de la deuxième saisine dénoncent le caractère excessif de la procédure de suspension, introduite par les dispositions contestées, qui méconnaîtrait la liberté d'association.44. Le nouvel article L. 212-1-2 permet au ministre de l'intérieur de prononcer la suspension des activités d'une association ou d'un groupement de fait faisant l'objet d'une procédure de dissolution sur le fondement de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure en cas d'urgence et à titre conservatoire, pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une fois. Elle porte ainsi atteinte à la liberté d'association.45. Or, en permettant au ministre de l'intérieur de prendre une telle décision pour une durée pouvant atteindre six mois dans l'attente d'une décision de dissolution, ces dispositions ont pour objet de suspendre les activités d'une association dont il n'est pas encore établi qu'elles troublent gravement l'ordre public. Il résulte d'ailleurs des travaux préparatoires que cette décision de suspension vise à permettre aux autorités compétentes de disposer du temps nécessaire à l'instruction du dossier de dissolution.46. Dès lors, en permettant de prendre
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une telle décision, sans autre condition que l'urgence, le législateur a porté à la liberté d'association une atteinte qui n'est pas nécessaire, adaptée et proportionnée.47. Par conséquent, il résulte de ce qui précède que les troisième et quatrième alinéas du 3° du paragraphe I de l'article 16 sont contraires à la Constitution.- Sur l'article 26 :48. L'article 26 modifie plusieurs articles du livre IV du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin de subordonner le séjour d'un étranger en France à l'absence de manifestation d'un rejet des principes de la République.49. Les députés auteurs de la deuxième saisine considèrent que, au regard de l'imprécision de l'expression « principes de la République » et de l'absence de critères permettant de caractériser la manifestation d'un rejet de ces principes, ces dispositions méconnaîtraient le principe de clarté de la loi et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Ils font valoir également que ces dispositions, de par leur caractère équivoque, ne préviendraient pas « le risque de décisions administratives ou juridictionnelles arbitraires » et méconnaîtraient, de ce fait, la liberté d'aller et venir, la liberté individuelle et le droit à une vie de famille normale.50. Aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national. Les conditions
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de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l'autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques. Le législateur peut ainsi mettre en œuvre les objectifs d'intérêt général qu'il s'assigne. Dans ce cadre juridique, les étrangers se trouvent placés dans une situation différente de celle des nationaux.51. Toutefois, si le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. S'ils doivent être conciliés avec la sauvegarde de l'ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, figurent, parmi ces droits et libertés, notamment la liberté d'aller et venir et le droit de mener une vie familiale normale. 52. L'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. Il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi.53. Les dispositions contestées
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prévoient que la délivrance ou le renouvellement de tout titre de séjour peut être refusé à un étranger s'il est établi qu'il a manifesté un rejet des principes de la République. Ce même motif peut également fonder le retrait d'un titre de séjour.54. Toutefois, s'il est loisible au législateur de prévoir des mesures de police administrative à cette fin, il n'a pas, en faisant référence aux « principes de la République », sans autre précision, et en se bornant à exiger que la personne étrangère ait « manifesté un rejet » de ces principes, adopté des dispositions permettant de déterminer avec suffisamment de précision les comportements justifiant le refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour ou le retrait d'un tel titre.55. Dès lors, les dispositions contestées méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Par conséquent, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 26 est contraire à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 36 :56. L'article 36 insère au sein du code pénal un article 223-1-1 qui réprime « le fait de révéler, de diffuser ou de transmettre, par quelque moyen que ce soit, des informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d'une personne permettant de l'identifier ou de la localiser aux fins de l'exposer ou d'exposer les membres de sa famille à un risque direct d'atteinte à la personne ou aux biens que l'auteur ne pouvait ignorer
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».57. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à l'infraction créée par ces dispositions d'inclure toute forme de moyens de communication et de permettre, eu égard à son objet et au contexte dans lequel elle aurait vocation à s'appliquer, de faire obstacle aux investigations de journalistes, notamment lorsqu'ils filment les forces de l'ordre dans le cadre de manifestations. Il en résulterait une méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines et de la liberté d'expression. Ils estiment en outre que ce délit porterait atteinte au principe de proportionnalité des peines en punissant de la même manière les risques d'atteinte aux personnes et aux biens. 58. Selon l'article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant … la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ». Le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration de 1789, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire.59. L'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, il incombe au Conseil
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constitutionnel de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue.60. En premier lieu, le délit prévu par le premier alinéa de l'article 223-1-1 du code pénal est constitué lorsque plusieurs éléments sont réunis. D'une part, l'auteur doit révéler, diffuser ou transmettre, par tout moyen, des informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d'une personne qui permettent soit de l'identifier, soit de la localiser. D'autre part, la divulgation de ces informations doit être effectuée dans le but d'exposer cette personne ou les membres de sa famille à un risque direct d'atteinte à leur vie ou à leur intégrité ou encore à leurs biens. Dès lors, cette infraction est définie, tant dans son élément matériel que dans son élément moral, en termes suffisamment clairs et précis pour ne pas méconnaître le principe de légalité des délits et des peines. 61. En second lieu, en punissant de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende la divulgation intentionnelle d'informations permettant d'identifier ou de localiser une personne en vue de l'exposer ou les membres de sa famille à un risque direct d'atteinte à leur propre personne ou à leurs biens, le législateur n'a pas institué une peine manifestement disproportionnée au regard de la nature du comportement réprimé. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité des peines doit donc être écarté.62. Par conséquent, le premier alinéa de l'article 223-1-1
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du code pénal, qui ne méconnaît pas non plus la liberté d'expression et de communication ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 49 :. En ce qui concerne la procédure d'adoption de l'article 49 :63. Les députés auteurs de la première saisine critiquent l'insuffisance de l'étude d'impact jointe au projet de loi, qui n'aurait pas comporté d'indications suffisantes sur les objectifs poursuivis par le présent article.64. Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. - Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ». Aux termes du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi
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auxquels ils se rapportent ». Selon le premier alinéa de l'article 9 de la même loi organique, la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles relatives aux études d'impact sont méconnues.65. Le projet de loi a été déposé le 9 décembre 2020 sur le bureau de l'Assemblée nationale. La Conférence des présidents n'a été saisie d'aucune demande tendant à constater que les règles relatives aux études d'impact étaient méconnues. Dès lors, le grief tiré de ce que l'étude d'impact jointe au projet de loi n'aurait pas respecté l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 ne peut qu'être écarté.. En ce qui concerne certaines dispositions de l'article 49 :66. L'article 49 de la loi modifie notamment l'article L. 131-5 du code de l'éducation qui détermine les conditions dans lesquelles l'instruction obligatoire peut être dispensée en famille. 67. Les députés auteurs de la première saisine et les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe fondamental reconnu par les lois de la République de liberté de l'enseignement, dont l'instruction en famille serait une composante depuis sa reconnaissance par la loi du 28 mars 1882. Au soutien de ce grief, ils reprochent tout d'abord à ces dispositions de soumettre désormais la possibilité d'instruction en famille à un régime d'autorisation préalable en lieu et place d'un régime
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de simple déclaration. Ils font valoir ensuite que ces dispositions ne seraient pas nécessaires dès lors que l'objectif poursuivi est imprécis et qu'il est toujours possible à l'autorité administrative d'opérer des contrôles a posteriori de l'instruction en famille. Ils estiment enfin que ces dispositions ne prévoiraient pas que la demande d'autorisation d'instruction en famille puisse être motivée par des convictions politiques, religieuses ou philosophiques. Les sénateurs soutiennent en outre qu'il résulterait de ce dernier motif une méconnaissance de la liberté d'opinion et de la liberté de conscience.68. Les députés auteurs de la première saisine et les sénateurs soutiennent également que ces dispositions laisseraient un pouvoir d'appréciation trop important à l'autorité administrative pour octroyer ou refuser l'autorisation d'instruction en famille. Il en résulterait, selon eux, une incompétence négative et une méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.  69. Enfin, les sénateurs soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le droit au respect de la vie privée en obligeant les parents à révéler à l'administration des éléments personnels au soutien de leur demande d'autorisation d'instruction en famille.70. L'article L. 131-1 du code de l'éducation prévoit que l'instruction est obligatoire pour chaque enfant dès l'âge de trois ans et jusqu'à l'âge de seize ans. L'article L. 131-2 du même code dispose que
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cette instruction est donnée dans les établissements ou écoles publics ou privés. 71. Les dispositions contestées prévoient que cette instruction peut également, par dérogation, être dispensée en famille par les parents ou par toute personne de leur choix sur autorisation délivrée par l'autorité de l'État compétente en matière d'éducation. Elles prévoient que, sans que puissent être invoquées d'autres raisons que l'intérêt supérieur de l'enfant, cette autorisation est accordée soit en raison de l'état de santé de l'enfant ou de son handicap, soit en raison de la pratique d'activités sportives ou artistiques intensives, soit en raison de l'itinérance de la famille en France ou de l'éloignement géographique de tout établissement scolaire public. Elles prévoient également que cette autorisation est accordée en raison de l'existence d'une situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif. 72. En premier lieu, en prévoyant que « L'instruction primaire est obligatoire … elle peut être donnée soit dans les établissements d'instruction primaire ou secondaire, soit dans les écoles publiques ou libres, soit dans les familles, par le père de famille lui-même ou par toute personne qu'il aura choisie », l'article 4 de la loi du 28 mars 1882 mentionnée ci-dessus n'a fait de l'instruction en famille qu'une modalité de mise en œuvre de l'instruction obligatoire. Il n'a ainsi pas fait de l'instruction en famille une composante du principe fondamental reconnu par les lois de la
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République de la liberté de l'enseignement. 73. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'enseignement ne peut qu'être écarté.74. En deuxième lieu, selon l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux de l'enseignement. Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.75. Les dispositions contestées prévoient que l'autorisation d'instruction en famille est accordée en raison de « l'existence d'une situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif, sous réserve que les personnes qui en sont responsables justifient de la capacité de la ou des personnes chargées d'instruire l'enfant » et qu'un décret en Conseil d'État précise les modalités de délivrance de l'autorisation. 76. D'une part, en subordonnant l'autorisation à la vérification de la « capacité … d'instruire » de la personne en charge de l'enfant, les dispositions contestées ont entendu imposer à l'autorité administrative de s'assurer que cette personne est en mesure de permettre à l'enfant d'acquérir le socle commun de connaissances, de compétences et de culture défini à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation au regard des objectifs de connaissances et de compétences attendues à la fin de chaque cycle d'enseignement de la scolarité obligatoire. D'autre part, en prévoyant que cette autorisation est accordée en raison de « l'existence d'une situation propre à l'enfant motivant le
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projet éducatif », le législateur a entendu que l'autorité administrative s'assure que le projet d'instruction en famille comporte les éléments essentiels de l'enseignement et de la pédagogie adaptés aux capacités et au rythme d'apprentissage de l'enfant. Enfin, il appartiendra, sous le contrôle du juge, au pouvoir réglementaire de déterminer les modalités de délivrance de l'autorisation d'instruction en famille conformément à ces critères et aux autorités administratives compétentes de fonder leur décision sur ces seuls critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit. 77. Dès lors, sous la réserve mentionnée au paragraphe précédent, les dispositions contestées ne sont pas entachées d'incompétence négative et ne méconnaissent pas l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. 78. En dernier lieu, si les dispositions contestées prévoient que l'autorisation d'instruction en famille est accordée sans que puissent être invoquées d'autres raisons que l'intérêt supérieur de l'enfant, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à la liberté de conscience ou d'opinion des personnes qui présentent un projet d'instruction en famille.79. Il résulte de ce qui précède que, sous la réserve mentionnée au paragraphe 76, les mots « à condition d'y avoir été autorisées par l'autorité de l'État compétente en matière d'éducation » figurant au premier alinéa et le huitième alinéa de l'article L. 131-5 du code de
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l'éducation, qui ne méconnaissent pas non plus le droit au respect de la vie privée ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place d'autres dispositions dans la loi déférée : 80. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.81. La loi déférée a pour origine le projet de loi déposé le 9 décembre 2020 sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie. Ce projet comportait cinquante et un articles répartis en quatre titres. Le titre Ier visait, en premier lieu, à garantir le respect des principes républicains dans les services publics et par les organismes à but non lucratif bénéficiaires de subventions publiques ou de dons. En deuxième lieu, il prévoyait des mesures tendant à protéger la dignité de la personne humaine. En troisième lieu, il créait un délit de mise en danger de la vie d'autrui par diffusion de certaines informations, renforçait les mesures de blocage ou de déréférencement de
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certains services de communication au public et prévoyait l'application des procédures de comparution immédiate ou à délai différé à certains délits de presse. En dernier lieu, il introduisait des dispositions relatives à l'instruction en famille et aux établissements d'enseignement privés. Le titre II prévoyait des mesures ayant pour objet de garantir le libre exercice du culte et la préservation de l'ordre public. Le titre III portait sur des dispositions relatives au droit d'opposition de la cellule de renseignement financier nationale mentionnée à l'article L. 561-23 du code monétaire et financier. Le titre IV prévoyait les dispositions relatives à l'outre‑mer.82. L'article 90 précise que les groupes de travail des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance peuvent traiter de questions relatives à la prévention de la récidive et aux actions de prévention de la radicalisation. Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec les articles 4 et 20 du projet de loi initial portant respectivement sur la création d'une nouvelle infraction visant à protéger les agents chargés du service public face à certains agissements et sur l'application des procédures de comparution immédiate ou à délai différé à certains délits de presse.83. Ces dispositions ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée
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nationale.84. Sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires. - Sur les autres dispositions :85. Le Conseil constitutionnel n'a soulevé d'office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s'est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.