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Décision n° 97-389 (DC) du 1997-04-22 — Loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration 
Solution : Non conformité partielle
Roland Courteau, Rodolphe Désiré, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë, Gérard Delfau, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM Bernard Dussaut, Léon Fatous, Aubert Garcia, Claude Haut, Dominique Larifla, Claude Lise, Philippe Madrelle, Jacques Mahéas, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Jean-Baptiste Motroni, Pierre Mauroy, Georges Mazars, Jean-Luc Mélenchon, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Jean-Marc Pastor, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Mmes Danièle Pourtaud, Gisèle Printz, MM Paul Raoult, René Régnault, Alain Richard, Michel Rocard, René Rouquet, André Rouvière, Michel Sergent, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Fernand Tardy, André Vezinhet, Marcel Vidal, Henri Weber, Mme Hélène Luc, MM Ivan Renar, Robert Pagès, Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, MM Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin et Mme Joëlle Dusseau, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration ;
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Solution : Non conformité partielle
Le Conseil constitutionnel,Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Vu l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature ;Vu la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 modifiée portant création d'un office français de protection des réfugiés et apatrides ;Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;Vu le code civil ;Vu le code pénal ;Vu le code de procédure pénale ;Vu le code du travail ;Vu les observations du Gouvernement enregistrées au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 7 avril 1997 ;Vu les observations en réplique présentées par les députés ci-dessus énumérés, enregistrées le 14 avril 1997 ;Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs ci-dessus énumérés, enregistrées le 14 avril 1997 ;Le rapporteur ayant été entendu,
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1. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs respectivement de la première et de la seconde saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration en contestant la conformité à la Constitution des dispositions des articles 1er, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 17, 18 et 19 ;- SUR L'ARTICLE 1er DE LA LOI :2. Considérant que cet article modifie les conditions dans lesquelles est visé le certificat d'hébergement exigible d'un étranger pour une visite privée en vertu de l'article 5-3 de l'ordonnance susvisée du 2 novembre 1945 ; qu'il dispose notamment en son II que le représentant de l'État dans le département, désormais compétent pour apposer son visa sur ce certificat, le refuse au cas où " les demandes antérieures de l'hébergeant font apparaître un détournement de la procédure au vu d'une enquête demandée par le représentant de l'État aux services de police ou unités de gendarmerie " ;3. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent que cette dernière disposition porte une atteinte grave à la liberté individuelle sans que la loi déférée ait prévu les garanties nécessaires au respect de cette liberté ; que l'expression " détournement de la procédure ", d'une " dangereuse imprécision ", confère à l'autorité préfectorale un pouvoir d'appréciation trop large pour exclure l'arbitraire ; qu'une simple enquête de police ou de gendarmerie ne saurait permettre de conclure à un tel " détournement de la
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procédure " ; que le Gouvernement a d'ailleurs admis, au cours de la discussion parlementaire, que cette disposition nécessiterait la constitution de fichiers informatisés ; que de tels fichiers concerneront nécessairement tant les hébergeants que les hébergés, le préfet ne pouvant apprécier l'existence d'un éventuel " détournement de la procédure " qu'au regard des demandes antérieures de visas présentées par l'hébergeant ; qu'aucune limite dans le temps n'est fixée à la conservation des données nominatives de ces fichiers pas plus que n'est prévu ce qu'il adviendra du certificat d'hébergement qui doit être remis par l'étranger à sa sortie du territoire en application des dispositions du V de l'article contesté ; qu'en raison notamment de la suppression des contrôles à l'intérieur de " l'espace Schengen " qui rend une telle remise très aléatoire, il en résultera nécessairement à l'encontre des hébergeants des présomptions de fraude dans des conditions que la loi n'encadre en rien ; que dès lors les dispositions critiquées sont entachées d'incompétence négative du législateur, le VI se bornant à renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les conditions d'application de l'article en cause ; qu'à raison de la " variabilité des pratiques préfectorales ", la disposition critiquée violerait également le principe dit " d'égalité territoriale " ; qu'en confiant à l'autorité administrative des pouvoirs élargis dans un domaine aussi important pour la liberté
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individuelle que la jouissance du domicile, le législateur aurait au surplus méconnu la compétence que l'autorité judiciaire tient de l'article 66 de la Constitution et porté atteinte aux droits de la défense ;4. Considérant que la disposition critiquée prévoit un nouveau cas de refus de visa du certificat d'hébergement fondé sur l'existence d'un " détournement de la procédure " ; qu'il est toujours loisible à l'administration, même en l'absence de texte l'y autorisant expressément, de rejeter une demande entachée de fraude à la loi ; que l'expression utilisée par le législateur doit être entendue en l'espèce comme ayant fait référence à une telle fraude ; que cette dernière ne pourra, sous le contrôle du juge administratif, être établie de façon certaine qu'en fonction de critères objectifs et rationnels ; que les enquêtes demandées par le préfet aux services de police ou de gendarmerie, qui ont la nature d'enquête administrative, se limiteront à la recherche d'informations nécessaires à l'établissement d'une telle preuve ;5. Considérant que si les travaux parlementaires ont montré qu'un traitement informatique des certificats d'hébergement pourrait s'avérer nécessaire, la loi ne comporte aucune disposition à cet égard ; qu'en conséquence les moyens invoqués le concernant sont inopérants ; que d'ailleurs, si un tel fichier était établi, il serait soumis aux dispositions protectrices de la liberté individuelle prévues par la législation relative à l'informatique, aux
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fichiers et aux libertés ;6. Considérant que dans ces conditions, la disposition critiquée ne porte pas une atteinte excessive à la liberté individuelle et n'est pas non plus entachée d'incompétence négative ou de violation du principe d'égalité ; qu'elle ne méconnaît pas la compétence que l'autorité judiciaire tient de l'article 66 de la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 3 DE LA LOI :7. Considérant que l'article 3 insère après l'article 8 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 susvisée les articles 8-1, 8-2 et 8-3 qui sont tous trois critiqués par les requérants ;. En ce qui concerne l'article 8-1 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 :8. Considérant qu'il résulte de l'article ainsi créé que les services de police et les unités de gendarmerie sont habilités à retenir le passeport ou le document de voyage des personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière ; qu'il est remis à ces dernières, en échange, un récépissé qui vaut justification de leur identité et mentionne la date de retenue et les modalités de restitution du document ;9. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs des saisines soutiennent que cette disposition porte atteinte à la liberté d'aller et venir reconnue à toute personne se trouvant sur le territoire de la République ; que cette liberté implique le droit pour les étrangers de quitter librement le territoire national et de choisir le lieu de sortie de ce dernier comme le pays de destination ; que le législateur, en permettant aux autorités
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compétentes de déterminer discrétionnairement les modalités de restitution du passeport ou du document de voyage, aurait ainsi violé la Constitution ; que l'atteinte ainsi portée à la liberté serait d'autant plus grave que la durée n'en est pas limitée par la loi déférée ; qu'ils soutiennent également que ne serait pas respecté l'article 55 de la Constitution dans la mesure où, par la confiscation du passeport, propriété de l'État dont l'étranger est ressortissant, seraient méconnues les obligations internationales de la France visées par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; que les sénateurs soulignent enfin que le récépissé valant justification d'identité remis à la personne concernée n'aura pas une valeur suffisante lui permettant d'user de ses droits et d'exercer ses libertés fondamentales, dès lors que le législateur n'a pas précisé la portée exacte du document en cause ;10. Considérant que si le législateur peut, s'agissant de l'entrée et du séjour des étrangers, prendre des dispositions spécifiques destinées notamment à assurer la sauvegarde de l'ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, il lui appartient de concilier cet objectif avec le respect des libertés et droits fondamentaux reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ; que figurent parmi ces droits et libertés, la liberté d'aller et venir, laquelle n'est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter, et la
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liberté du mariage ;11. Considérant que la disposition critiquée a pour seul objet de garantir que l'étranger en situation irrégulière sera en possession du document permettant d'assurer son départ effectif du territoire national ; que, par cette mesure, il ne saurait en aucune façon être fait obstacle à l'exercice par l'étranger du droit de quitter le territoire national et de ses autres libertés et droits fondamentaux ;12. Considérant par suite en premier lieu qu'à toute demande formulée par l'étranger de restitution du document retenu en vue d'un départ effectif du territoire national, celui-ci devra lui être remis sans délai au lieu où il quittera le territoire français ; qu'en deuxième lieu la substitution du récépissé au passeport ou document de voyage retenu ne fait en aucune manière obstacle à l'exercice par l'étranger des libertés et droits qui ne sont pas subordonnés à la régularité de son séjour ; qu'enfin la retenue du passeport ou du document de voyage ne doit être opérée que pour une durée strictement proportionnée aux besoins de l'autorité administrative, sous le contrôle du juge administratif auquel il appartiendra, le cas échéant, de prononcer un sursis à exécution ;13. Considérant enfin que le moyen tiré de la méconnaissance de stipulations internationales souscrites par la France, d'ailleurs dépourvu de toute précision, est inopérant ;14. Considérant que dans ces conditions, l'article 8-1 n'est contraire à aucun principe ni à aucune règle de valeur
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constitutionnelle ; que les griefs invoqués doivent donc être écartés ;. En ce qui concerne l'article 8-2 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 :15. Considérant qu'en vertu de l'article 8-2, dans une zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les Etats parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà, les officiers de police judiciaire, assistés dans les conditions prévues par le code de procédure pénale, pourront procéder, avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République, à la visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exclusion des voitures particulières, en vue de rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France ; qu'il résulte du dernier alinéa de l'article 8-2 que ces mêmes dispositions sont applicables dans le département de la Guyane, dans une zone comprise entre les frontières terrestres et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà ;16. Considérant que les députés et sénateurs auteurs des saisines soutiennent en premier lieu que l'intervention du procureur de la République ne saurait suffire à protéger la liberté individuelle, seule celle d'un magistrat du siège étant susceptible de constituer la garantie exigée par la Constitution ; qu'ils arguent en deuxième lieu de l'incompétence négative dont serait entachée la disposition, la loi ne définissant ni la notion d'instructions, ni
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celle de " visite sommaire ", ni les critères selon lesquels les officiers de police judiciaire pourront choisir de procéder au contrôle d'un véhicule ; qu'ils considèrent en troisième lieu que le principe constitutionnel des droits de la défense serait privé de garanties légales dès lors que le conducteur du véhicule ne pourrait ni protester contre la mesure prise à son encontre devant l'autorité judiciaire, ni faire aviser une personne de son choix ; qu'ils estiment enfin qu'en étendant l'applicabilité des trois premiers alinéas de l'article 8-2 au département de la Guyane, le législateur aurait violé le principe d'égalité devant la loi, dans la mesure où les frontières terrestres de ce département n'étant pas concernées par l'application de la convention de Schengen, les conditions d'exercice de la liberté individuelle ne sauraient y être restreintes au même degré que là où des contrôles nouveaux viennent compenser l'ouverture des frontières, en application de ladite convention ;17. Considérant que la recherche des auteurs d'infractions est nécessaire à la sauvegarde de principes et droits de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient au législateur, d'une part, d'assurer la conciliation entre cet objectif de nature constitutionnelle et l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figure la liberté individuelle et notamment l'inviolabilité du domicile et, d'autre part, de permettre à l'autorité judiciaire, conformément à
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l'article 66 de la Constitution, d'exercer un contrôle effectif sur le respect des conditions de forme et de fond par lesquelles le législateur a entendu assurer cette conciliation ;18. Considérant en premier lieu que les contrôles prévus par les trois premiers alinéas de l'article 8-2 sont effectués en vue de rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France, dans des zones précisément définies dans leur étendue et qui présentent des risques particuliers liés à la circulation internationale des personnes ; que les voitures particulières sont exclues du champ des visites sommaires ;19. Considérant en second lieu que la procédure instituée par l'article 8-2 est, en toute hypothèse, s'agissant d'une opération de police judiciaire, réalisée sous la direction et le contrôle permanent du procureur de la République en vertu des dispositions du code de procédure pénale ; qu'en l'absence d'accord du conducteur, le véhicule ne peut être immobilisé au maximum que quatre heures dans l'attente des instructions du procureur de la République qui comportent l'autorisation précise et individualisée de procéder à la visite sommaire, laquelle à la différence de la fouille du véhicule n'est destinée qu'à s'assurer de l'absence de personnes dissimulées ; qu'en outre, selon les dispositions critiquées, " la visite, dont la durée est limitée au temps strictement nécessaire, se déroule en présence du conducteur et donne lieu à l'établissement d'un
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procès-verbal mentionnant les dates et heures du début et de la fin des opérations ", dont un exemplaire est remis au conducteur et un autre transmis sans délai au procureur de la République ; qu'aucune des dispositions de l'article contesté ne fait obstacle à ce que le conducteur avise toute personne de son choix ;20. Considérant dans ces conditions et sous la réserve qui précède, que ne sont pas méconnues les garanties attachées au respect de la liberté individuelle, non plus que les droits de la défense ; que le législateur n'est pas davantage resté en deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ;21. Considérant enfin que le législateur a pu, pour prendre en compte la situation particulière du département de la Guyane en matière de circulation internationale des personnes, rendre applicables les deux premiers alinéas de l'article 8-2 à ce département, dans une zone comprise entre les frontières terrestres et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà, sans rompre l'équilibre que le respect de la Constitution impose d'assurer entre les nécessités de l'ordre public et la sauvegarde de la liberté individuelle ; qu'il n'a pas non plus, compte tenu de cette situation en relation directe avec l'objectif qu'il s'est fixé de renforcer la lutte contre l'immigration clandestine, porté atteinte au principe constitutionnel d'égalité ;. En ce qui concerne l'article 8-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 :22. Considérant qu'il résulte du premier alinéa de
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l'article 8-3 que les empreintes digitales des étrangers, non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, qui sollicitent la délivrance d'un titre de séjour dans les conditions prévues à l'article 6 de l'ordonnance précitée, sont en situation irrégulière en France ou font l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire français, peuvent être relevées, mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé dans les conditions fixées par la loi du 6 janvier 1978 susvisée ; qu'en application du second alinéa de l'article 8-3, les données du fichier automatisé des empreintes digitales géré par le ministère de l'intérieur et celles du fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié peuvent être consultées par les agents expressément habilités des services du ministère de l'intérieur et de la gendarmerie nationale en vue de l'identification d'un étranger qui n'a pas justifié des pièces sous le couvert desquelles il est autorisé à circuler ou séjourner en France, n'a pas présenté les documents de voyage permettant l'exécution d'une mesure de refus d'entrée en France, d'un arrêté d'expulsion ou d'une mesure d'éloignement du territoire français, ou qui, à défaut desdits documents, n'a pas communiqué les renseignements permettant cette même exécution, ou qui, expulsé ou ayant fait l'objet d'une interdiction du territoire, aura pénétré de nouveau sans autorisation sur le territoire national ;23. Considérant que les auteurs des saisines font
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grief au premier alinéa de l'article 8-3 de porter atteinte par sa généralité à la liberté individuelle dans la mesure notamment où les personnes visées pourraient n'avoir fait l'objet d'aucune poursuite ni d'aucune mesure d'éloignement ; qu'ils estiment que cette atteinte à la liberté causée par la mémorisation informatique des empreintes, est manifestement disproportionnée par rapport à " ce que pourrait justifier la poursuite de l'objectif constitutionnel de maintien de l'ordre public " ; qu'ils considèrent par ailleurs que l'autorisation donnée au second alinéa du même article aux agents habilités du ministère de l'intérieur et de la gendarmerie nationale d'accéder au fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié aurait pour conséquence de porter atteinte au " principe de l'inviolabilité de tous les documents détenus par l'office français de protection des réfugiés et apatrides " posé par l'article 3 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée ; qu'ainsi l'article 8-3 priverait de garantie légale le droit d'asile reconnu par le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ;24. Considérant en premier lieu qu'il revient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, compte tenu de l'intérêt public qu'il s'assigne, les mesures applicables à l'entrée et au séjour des étrangers en France ; qu'en prévoyant le relevé et la mémorisation des empreintes digitales des étrangers qui sollicitent la
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délivrance d'un titre de séjour après l'expiration d'un délai de trois mois depuis leur entrée sur le territoire français, ou sont en situation irrégulière sur le territoire ou sont visés par une mesure d'éloignement de ce dernier, et la possibilité d'un traitement automatisé de ces informations conformément aux garanties prévues par la loi du 6 janvier 1978 susvisée, il n'a pas, par ces mesures de police administrative, porté d'atteinte excessive à la liberté individuelle de nature à méconnaître la Constitution ;25. Considérant en second lieu qu'aux termes du quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : " Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République. " ; qu'il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ;26. Considérant que la confidentialité des éléments d'information détenus par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant en France la qualité de réfugié est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que les demandeurs du statut de réfugié bénéficient d'une protection particulière ; qu'il en résulte que seuls les agents habilités à mettre en oeuvre le droit d'asile, notamment par l'octroi du statut de réfugié, peuvent avoir accès à ces informations, en particulier aux