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Décision n° 2000-436 (DC) du 2000-12-07 — Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains 
Solution : Non conformité partielle
5. Considérant qu'il est fait grief à ces dispositions par les sénateurs requérants de " favoriser une confusion des compétences territoriales entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale " et de porter atteinte au principe de libre administration des communes ; 
6. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 122-3 et L. 122-4 nouveaux du code de l'urbanisme que les schémas de cohérence territoriale sont élaborés, à l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents, par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte ; qu'aux termes du II de l'article L. 122-3, lorsque le périmètre du schéma de cohérence territoriale " concerne des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de schéma de cohérence territoriale, il recouvre la totalité du périmètre de ces établissements " ; que, par suite, manque en fait le moyen tiré d'une " confusion des compétences territoriales entre communes et établissements publics de coopération intercommunale " ;
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7. Considérant, en second lieu, que les schémas de cohérence territoriale ont vocation à déterminer les orientations générales de développement à l'échelle de l'agglomération concernée ; que les autres documents d'urbanisme, et en particulier les plans locaux d'urbanisme élaborés par les communes, se voient imposer par l'article L. 122-1 une simple obligation de compatibilité avec ces orientations générales ; qu'une telle obligation n'est pas de nature à porter atteinte à la libre administration des collectivités concernées ; 
- SUR L'ARTICLE 4 : 
8. Considérant que l'article 4 de la loi déférée remplace les dispositions des articles L. 123-1 et suivants du code de l'urbanisme consacrées aux plans d'occupation des sols, par les nouveaux articles L. 123-1 à L. 123-20 relatifs aux plans locaux d'urbanisme ; 
9. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 123-1, les plans locaux d'urbanisme " fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire. . . " ;
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10. Considérant qu'en vertu de l'article L. 121-1 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ; 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des
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nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature " ;
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11. Considérant que les députés requérants font grief à ces dispositions, notamment en ce qu'elles assignent un objectif de " mixité sociale " aux documents d'urbanisme, d'être trop imprécises pour pouvoir imposer des obligations aux collectivités territoriales ou à leurs groupements sans méconnaître les articles 34 et 72 de la Constitution ; 
12. Considérant que, si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c'est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu'elles n'entravent pas leur libre administration et qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée ;
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13. Considérant qu'eu égard à l'imprécision des objectifs qu'elles mentionnent, les dispositions précitées de l'article 1er de la loi déférée méconnaîtraient les articles 34 et 72 de la Constitution si elles soumettaient les collectivités territoriales à une obligation de résultat ; qu'il ressort toutefois des travaux parlementaires que ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent ; qu'en conséquence, il appartiendra au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par lesdits documents et les dispositions précitées de l'article L. 121-1 ; que, sous cette réserve, les dispositions critiquées ne sont pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution ;
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14. Considérant, en deuxième lieu, que les députés requérants font grief aux dispositions de l'article L. 123-1 nouveau du code de l'urbanisme, relatives au contenu des plans locaux d'urbanisme, d'" imposer aux propriétaires des contraintes particulièrement sévères en matière de constructions. . . et d'aménagement de leurs abords ", ainsi que sur " la destination et la nature des constructions autorisées ", et ce " sans qu'une procédure adéquate ait permis au propriétaire d'être informé et de se défendre " ; que ces dispositions conduiraient en outre à " des ruptures d'égalité entre propriétaires fonciers selon que les terrains sont régis par un plan local d'urbanisme limitant ou réglementant plus ou moins restrictivement l'exercice du droit de propriété " ;
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15. Considérant que les restrictions apportées par les dispositions critiquées aux conditions d'exercice du droit de propriété sont justifiées par l'intérêt général qui s'attache à la maîtrise, par les collectivités publiques, de l'occupation des sols et du développement urbain ; que, d'ailleurs, les règles relatives aux plans locaux d'urbanisme résultant de la loi déférée ne diffèrent pas sensiblement des règles jusqu'alors applicables aux plans d'occupation des sols ; que ces restrictions sont accompagnées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de garanties de fond et de procédure ; qu'en particulier, le projet de plan local d'urbanisme arrêté par le conseil municipal ou soumis à modification ou à révision est, en application des articles L. 123-10 et L. 123-13 nouveaux du code de l'urbanisme, soumis à enquête publique ; qu'ainsi, contrairement à ce qu'affirment les requérants, les intéressés sont informés du contenu de ce plan et mis à même de formuler leurs observations auprès du commissaire-enquêteur ou du président de la commission d'enquête ; que, dans ces conditions, les dispositions de la loi déférée relatives au contenu des plans locaux d'urbanisme ne portent pas au droit de propriété une atteinte contraire à la Constitution ;
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16. Considérant, en troisième lieu, que chaque plan local d'urbanisme doit fixer les règles applicables à chaque zone comprise dans son périmètre en fonction tant des caractéristiques propres de cette zone que des finalités assignées au plan par le code de l'urbanisme ; que les différences en résultant entre propriétés foncières régies par des plans locaux d'urbanisme différents ou situées dans des zones différentes d'un même plan répondent à la prise en compte de situations différentes ; que, par suite, doit être rejeté le grief tiré par les députés requérants de la méconnaissance du principe d'égalité ;
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17. Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions de l'article L. 123-2 nouveau du code de l'urbanisme prévoient que, dans les zones urbaines, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant à " interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. . . " ou à " réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit " ; que les députés requérants soutiennent que ces dispositions portent gravement atteinte au principe d'égalité et au droit de propriété dans la mesure où les servitudes ainsi instituées ne seraient entourées d'" aucune garantie évitant l'arbitraire " et ne seraient assorties d'aucune possibilité d'indemnisation ;
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18. Considérant que l'interdiction de construire à l'intérieur du périmètre d'un projet global d'aménagement, dans l'attente de l'approbation de ce projet par la commune, est justifiée par la nécessité de ne pas compromettre ou de ne pas rendre plus onéreuse la réalisation dudit projet ; que cette interdiction est limitée à une période de cinq ans, ne vise que les constructions d'une superficie supérieure à un seuil déterminé et ne s'applique pas aux travaux d'adaptation, de réfection ou d'extension limitée des constructions existantes ; que vise également un objectif d'intérêt général la constitution de réserves foncières en vue de la réalisation de logements répondant à une préoccupation de mixité sociale ; qu'en outre, lorsque l'une ou l'autre de ces servitudes est instituée, les propriétaires concernés peuvent, en application du deuxième alinéa de l'article L. 123-17 nouveau du code de l'urbanisme, " mettre en demeure la commune de procéder à l'acquisition de leur terrain, dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants " ; que, par suite, les limitations apportées aux conditions d'exercice du droit de propriété par les servitudes critiquées ne revêtent pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée de ce droit s'en trouvent dénaturés ; que le législateur n'a pas davantage créé de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
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19. Considérant, en cinquième lieu, que l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme prévoit que les plans locaux d'urbanisme " peuvent. . . 3° subordonner, dans les villes de Paris, Lyon et Marseille, tout changement de destination d'un local commercial ou artisanal entraînant une modification de la nature de l'activité, à l'autorisation du maire de la commune, délivrée conformément à l'avis du maire d'arrondissement ou de secteur " ; que, selon les sénateurs requérants, ces dispositions constitueraient une atteinte inconstitutionnelle tant à la liberté d'entreprendre qu'au droit de propriété ; qu'elles conféreraient en outre aux maires d'arrondissement des trois villes des " compétences exorbitantes " dont ne disposent pas les maires des autres communes, portant ainsi atteinte au principe d'égalité ;
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20. Considérant que le souci d'assurer " la sauvegarde de la diversité commerciale des quartiers " répond à un objectif d'intérêt général ; que, toutefois, en soumettant à une autorisation administrative tout changement de destination d'un local commercial ou artisanal entraînant une modification de la nature de l'activité, le législateur a apporté, en l'espèce, tant au droit de propriété qu'à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, une atteinte disproportionnée à l'objectif poursuivi ; que doit être par suite déclaré non conforme à la Constitution le huitième alinéa (3°) de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi déférée ; 
- SUR LE II DE L'ARTICLE 19 : 
21. Considérant qu'aux termes de l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi déférée : " Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l'article L. 210-1 (. . .). Si le titulaire du droit de préemption décide d'utiliser ou d'aliéner à d'autres fins un bien acquis depuis moins de dix ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l'acquisition de ce bien en priorité " ;
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22. Considérant que le II de l'article 19 de la loi déférée, qui modifie les dispositions précitées, a pour objet de réduire de dix à cinq ans la période au cours de laquelle l'ancien propriétaire d'un bien préempté doit se voir proposer sa rétrocession par le titulaire du droit de préemption lorsque celui-ci a l'intention d'utiliser ou d'aliéner ledit bien à d'autres fins que les buts d'intérêt général visés à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; 
23. Considérant que les députés requérants soutiennent que la réduction de la période pendant laquelle peut jouer le droit de rétrocession n'est justifiée par aucun motif d'intérêt général et " ne respecte pas le principe de proportionnalité de la mesure au but poursuivi par l'exercice du droit de préemption " ; que serait en outre méconnu le droit à un recours juridictionnel ;
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24. Considérant, en premier lieu, que le pouvoir de préemption des collectivités publiques, qui touche aux conditions d'exercice du droit de propriété, trouve sa justification dans la réalisation, à des fins d'intérêt général, d'actions et d'opérations entrant dans les prévisions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que ces actions et opérations ont pour objet " de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre la restructuration urbaine, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels " ; 
25. Considérant que la période pendant laquelle la collectivité publique titulaire du droit de préemption ne peut utiliser ou aliéner un bien préempté, dans un but étranger aux fins précitées, sans avoir au préalable proposé sa rétrocession à l'ancien propriétaire ne saurait être réduite au point de remettre en cause le motif d'intérêt général qui a justifié l'exercice du droit de préemption ; qu'en fixant cette période à cinq ans, le législateur n'a pas outrepassé cette limite ; que, par suite, le II de l'article 19 de la loi déférée ne porte pas au droit de propriété une atteinte contraire à la Constitution ;
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26. Considérant, en second lieu, que les recours juridictionnels de droit commun sont ouverts, même en l'absence de dispositions expresses, aux propriétaires concernés ; que, par suite, le II de l'article 19 ne méconnaît pas le droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;- SUR L'ARTICLE 36 :27. Considérant que cet article modifie les dispositions de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme qui interdisent l'extension de l'urbanisation des zones exposées au bruit à proximité des aérodromes, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées ; que l'article 36 prévoit qu'" à l'intérieur des zones C ", c'est-à-dire celles qui sont exposées, aux termes de l'article R. 147-2 du code précité, à un " bruit modéré ", les plans d'exposition au bruit " peuvent délimiter des secteurs où, pour permettre le renouvellement urbain des quartiers et des villages existants, des opérations de réhabilitation et de réaménagement urbains peuvent être autorisées, à condition qu'elles n'entraînent pas d'augmentation significative de la population soumise aux nuisances sonores " ; 
28. Considérant que, selon les sénateurs requérants, ces dispositions, qui ne précisent pas ce qu'il convient d'entendre par " augmentation non significative ", auraient pour effet de " soumettre au bruit des populations nouvelles ", portant ainsi " délibérément atteinte au droit à la santé " ;
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29. Considérant que la disposition contestée n'a pas l'effet que lui prêtent les requérants ; qu'elle vise seulement à permettre la réhabilitation des immeubles existants et le réaménagement des quartiers et villages situés à l'intérieur des " zones C " ; que ces opérations ne s'accompagneront que d'un très faible accroissement des populations exposées aux nuisances sonores ; qu'il suit de là que la disposition contestée, dont la rédaction est suffisamment précise, ne méconnaît pas les dispositions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes desquelles la Nation " garantit à tous. . . la protection de la santé " ; 
- SUR L'ARTICLE 54 : 
30. Considérant que l'article 54 modifie les dispositions de l'article 1396 du code général des impôts relatives à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ; qu'il autorise le conseil municipal à majorer d'une valeur forfaitaire au plus égale à cinq francs par mètre carré la valeur locative cadastrale des terrains constructibles classés en zone urbaine par un document d'urbanisme ; que les dispositions antérieures plafonnaient cette majoration à 500 % de la valeur locative cadastrale ; 
31. Considérant que les députés requérants font valoir que cette disposition introduit une différence de traitement entre propriétaires fonciers qui ne repose sur aucun critère objectif et rationnel ;
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32. Considérant que le législateur a seulement entendu, s'agissant de la majoration de la valeur locative cadastrale prévue à l'article 1396 du code général des impôts, substituer un plafond forfaitaire au plafond antérieurement fixé en proportion de la valeur locative ; que l'augmentation d'imposition des terrains constructibles qui en découlera n'est pas excessive et trouve sa justification dans la valorisation de ces terrains résultant de leur classement et des travaux d'équipement effectués par la commune ; qu'ainsi, la majoration critiquée repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l'objet de la loi ; que, par suite, le grief tiré d'une rupture de l'égalité devant l'impôt ne saurait être accueilli ; 
- SUR L'ARTICLE 55 : 
33. Considérant que l'article 55 de la loi déférée, qui figure dans la section du titre II intitulée : " Dispositions relatives à la solidarité entre les communes en matière d'habitat ", donne une nouvelle rédaction aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation ;
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34. Considérant que ces dispositions s'appliquent " aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile de France et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises. . . dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. . . " ; que sont exclues du champ d'application du texte certaines communes dont la population a décru et celles dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant soit d'un plan d'exposition au bruit soit de la présence d'installations classées pour la protection de l'environnement ; que l'article L. 302-7 nouveau institue, à compter du 1er janvier 2002, un prélèvement sur les ressources fiscales des communes dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales ; qu'en sont exemptées les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine ; que, par ailleurs, en application de l'article L. 302-8 nouveau, le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux, l'accroissement net du nombre de ces logements prévu pour chaque période triennale ne pouvant être inférieur à 15 % de la différence entre le nombre de logements sociaux nécessaires pour atteindre l'objectif de 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant sur le territoire de la commune ; qu'il en
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résulte que cet objectif doit être atteint en vingt ans ; que, lorsque la commune appartient à un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local d'habitat, celui-ci fixe l'objectif de réalisation de logements sociaux ; qu'au cas où les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas été tenus ou, à défaut de programme local de l'habitat, lorsque le nombre de logements sociaux figurant dans le plan triennal de construction de la commune n'a pas été atteint, le préfet constate, en application des dispositions de l'article L. 302-9 nouveau, la carence de la commune ; que cet arrêté de carence a pour effet d'entraîner le doublement du prélèvement prévu à l'article L. 302-7 nouveau et d'interdire tout agrément nouveau de bureaux ; qu'en outre, le préfet peut passer une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux ; qu'en pareil cas, une dépense égale est mise à la charge de la commune ;