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Décision n° 2016-741 (DC) du 2016-12-08 — Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique 
Solution : Non conformité partielle - réserve
représentant d'intérêts que le président d'une assemblée parlementaire a préalablement mis en demeure de respecter les règles déterminées par le bureau de cette assemblée en application de l'article 18-4, de méconnaître à nouveau, dans les trois années suivantes, la même obligation.35. En faisant référence à une activité d'influence sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire, les dispositions contestées définissent le représentant d'intérêts en termes suffisamment clairs et précis. En exigeant que cette activité soit exercée de façon « principale ou régulière », le législateur a entendu exclure du champ de cette définition les personnes exerçant une activité d'influence à titre seulement accessoire et de manière peu fréquente. Il en résulte que les dispositions contestées ne sont ni entachées d'incompétence négative, ni contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.36. En revanche, en édictant des délits réprimant la méconnaissance d'obligations dont le contenu n'est pas défini par la loi, mais par le bureau de chaque assemblée parlementaire, le législateur a méconnu le principe de légalité des délits et des peines. Le second alinéa de l'article 18-10 de la loi du 11 octobre 2013, dans sa rédaction résultant de l'article 25 de la loi déférée, est donc contraire à la Constitution. Il en va de même, par voie de conséquence, de la dernière phrase du troisième alinéa de l'article 4
Décision n° 2016-741 (DC) du 2016-12-08 — Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique 
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quinquies de l'ordonnance du 17 novembre 1958 dans la même rédaction, des mots  « , à l'exception du second alinéa de l'article 18-10, » figurant aux deuxième et septième alinéas du paragraphe IV de l'article 25 de la loi déférée, ainsi que du quatrième alinéa du même paragraphe IV.. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi :37. Les députés et les sénateurs requérants font valoir qu'en excluant de la définition du représentant d'intérêts les personnes n'intervenant que ponctuellement auprès des pouvoirs publics, le législateur a méconnu le principe d'égalité devant la loi. Selon les sénateurs requérants, ce principe est également méconnu dans la mesure où les dispositions contestées établissent une différence de traitement entre les élus locaux et entre les collectivités territoriales.38. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi ... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.39. D'une part, en limitant le champ des nouvelles obligations aux seules personnes exerçant une activité principale ou régulière d'influence sur la décision publique, sans
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l'étendre à toute personne exerçant cette activité à titre accessoire et de manière peu fréquente, le législateur a traité différemment des personnes placées dans des situations différentes. Cette différence de traitement est en rapport direct avec l'objet de la loi, qui vise à assurer l'information des citoyens sur les relations entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics.40. D'autre part, une personne peut, le cas échéant, être qualifiée de représentant d'intérêts lorsqu'elle entre en communication avec certains élus de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale répondant à certains seuils démographiques ou financiers. Dès lors que les obligations résultant des dispositions contestées pèsent sur les représentants d'intérêts, et non sur les responsables publics avec lesquels ils entrent en relation, le législateur n'a, en définissant ces seuils, institué aucune différence de traitement entre élus locaux ni entre collectivités territoriales.41. En conséquence, les griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doivent être écartés.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre :42. Les sénateurs requérants estiment que la publicité du montant des dépenses consacrées aux actions relatives à la représentation d'intérêts, prévue au 3° de l'article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013, porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre, dont
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découlerait le secret des affaires.43. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.44. D'une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu améliorer la transparence des relations entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics. Ce faisant, il a poursuivi un but d'intérêt général.45. D'autre part, les dispositions contestées se bornent à prévoir que tout représentant d'intérêts communique à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique « les actions relevant du champ de la représentation d'intérêts » menées auprès des responsables publics mentionnés aux 1° à 7° de l'article 18-2, en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l'année précédente. Ces dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet de contraindre le représentant d'intérêts à préciser chacune des actions qu'il met en œuvre et chacune des dépenses correspondantes. En imposant seulement la communication de données d'ensemble et de montants globaux relatifs à l'année écoulée, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.46. Il résulte de ce qui précède qu'à l'exception des dispositions déclarées contraires à la Constitution
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au paragraphe 36, et sous la réserve énoncée au paragraphe 28, le reste de l'article 25, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 30 :47. L'article 30 de la loi déférée modifie l'article L. 52-12 du code électoral et l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 mentionnée ci dessus, afin de rendre publiques certaines informations relatives aux emprunts souscrits par les candidats à une élection pour financer leur campagne ainsi qu'aux emprunts souscrits ou consentis par les partis ou groupements politiques.48. Les sénateurs requérants estiment que ces dispositions apportent une limitation inconstitutionnelle au libre exercice de l'activité des partis et groupements politiques, garanti par l'article 4 de la Constitution.49. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».50. Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Elles ont donc été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution. Par conséquent, sans qu'il soit besoin d'examiner le grief soulevé par les sénateurs, l'article 30 de la loi déférée est contraire à la
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Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 49 :51. Les troisième à dixième alinéas du b du 2° de l'article 49 de la loi déférée introduisent un 5° ter dans l'article L. 631-2-1 du code monétaire et financier. Ces dispositions permettent au Haut conseil de stabilité financière de prendre différentes mesures conservatoires macroprudentielles à l'égard des entreprises et organismes du secteur de l'assurance mentionnés aux 1° à 5° du B du paragraphe I de l'article L. 612-2 du même code.52. Les députés et les sénateurs requérants soutiennent que les mesures conservatoires que peut prendre le Haut conseil de stabilité financière en matière d'assurance, en application du 5° ter de l'article L. 631-2-1 du code monétaire et financier, méconnaissent le droit de propriété, protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Ils reprochent également à ces dispositions, en ce qu'elles permettent de limiter temporairement le paiement des valeurs de rachat d'un contrat d'assurance-vie, de porter une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle et à l'économie des contrats en cours.53. La propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Selon son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». En l'absence de privation
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du droit de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.54. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Par ailleurs, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'article 17 de la Déclaration de 1789 :55. Les mesures susceptibles d'être prises, en application des dispositions contestées, par le Haut conseil de stabilité financière à l'égard des entreprises et organismes du secteur de l'assurance ne peuvent être mises en œuvre que pour des durées déterminées. Ces mesures sont les suivantes : limiter l'exercice de certaines opérations ou activités ; restreindre la libre disposition de tout ou partie des actifs ; limiter le paiement des valeurs de rachat ; retarder ou limiter la faculté d'arbitrage ou le versement d'avances sur contrat ; limiter la distribution de dividendes aux
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actionnaires ou la distribution de rémunérations des certificats mutualistes ou paritaires ou des parts sociales aux sociétaires. Compte tenu de leur caractère temporaire et limité, ces mesures n'entraînent pas de privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789. Le grief tiré de la méconnaissance de cet article doit ainsi être écarté.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance des articles 2, 4 et 16 de la Déclaration de 1789 :56. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu permettre la prévention de risques représentant une menace grave et caractérisée soit pour la stabilité du système financier, soit pour la situation financière de l'ensemble ou d'un sous-ensemble significatif des organismes du secteur de l'assurance. Les prérogatives attribuées au Haut conseil de stabilité financière visent en particulier à parer aux risques, pour les épargnants et pour le système financier dans son ensemble, qui résulteraient d'une décollecte massive des fonds placés dans le cadre de contrats d'assurance-vie. Ce faisant, le législateur a poursuivi un but d'intérêt général.57. En second lieu, d'une part, les mesures conservatoires ne peuvent être prises par le Haut conseil de stabilité financière que sur proposition du gouverneur de la Banque de France, après avoir recueilli l'avis du collège de supervision de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution. Par ailleurs, lorsqu'il recourt à ces mesures, le
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Haut conseil doit veiller à la protection non seulement de la stabilité financière dans son ensemble, mais aussi des intérêts des assurés, des adhérents et des bénéficiaires.58. D'autre part, ces mesures sont décidées pour une période maximale de trois mois. Elles ne peuvent être renouvelées que si les conditions ayant justifié leur mise en place n'ont pas disparu et après avoir recueilli l'avis du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières. En outre, si les mesures de limitation du paiement des valeurs de rachat, prévues au c du 5° ter, peuvent temporairement priver les assurés de la possibilité de retirer tout ou partie des capitaux accumulés au titre de leur contrat d'assurance-vie, ces mesures ne peuvent être maintenues plus de six mois consécutifs.59. Enfin, en application du c du 2° de l'article 49 de la loi déférée, les mesures conservatoires prises par le Haut conseil de stabilité financière sont rendues publiques et susceptibles d'un recours en annulation devant le Conseil d'État.60. Compte tenu du motif d'intérêt général poursuivi et des différentes garanties légales qui précèdent, l'atteinte portée par les dispositions contestées au droit de propriété, à la liberté contractuelle et au droit au maintien des contrats légalement conclus n'est pas disproportionnée. Les griefs tirés de la méconnaissance des articles 2, 4 et 16 de la Déclaration de 1789 doivent donc être écartés. En conséquence, les troisième à dixième alinéas du b du 2° de
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l'article 49 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur les articles 59 et 60 :61. Les articles 59 et 60 sont relatifs aux conditions dans lesquelles des mesures de contrainte peuvent être mises en œuvre à l'encontre des États étrangers détenteurs de biens situés en France, à l'initiative des créanciers de ces États. 62. L'article 59 insère dans le code des procédures civiles d'exécution trois articles L. 111-1-1 à L. 111-1-3. L'article L. 111-1-1 prévoit qu'une autorisation préalable d'un juge est nécessaire pour mettre en œuvre des mesures conservatoires ou d'exécution forcée sur un bien appartenant à un État étranger. En application de l'article L. 111-1-2, cette autorisation peut être accordée si l'État a expressément consenti à l'application d'une telle mesure ou s'il a réservé ou affecté ce bien à la satisfaction de la demande objet de la procédure. Elle peut également l'être si un jugement ou une sentence arbitrale a été rendu contre cet État, que le bien est destiné à être utilisé autrement qu'à des fins de service public non commerciales et qu'il « entretient un lien avec l'entité contre laquelle la procédure a été intentée ». Enfin, l'article L. 111-1-3 dispose que des mesures conservatoires ou d'exécution forcée ne peuvent être mises en œuvre, en l'absence de renonciation expresse et spéciale des États concernés, sur les biens utilisés ou destinés à être utilisés dans l'exercice des
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fonctions de la mission diplomatique des États étrangers ou de leurs postes consulaires, de leurs missions spéciales ou de leurs missions auprès des organisations internationales. 63. Selon le paragraphe I de l'article 60, l'autorisation prévue à l'article L. 111-1-1 ne peut être délivrée lorsque les trois conditions suivantes sont réunies. D'une part, le titre de créance justifiant les mesures conservatoires ou d'exécution a été émis par l'État étranger alors que celui-ci figurait sur la liste des bénéficiaires de l'aide publique au développement de l'Organisation de coopération et de développement économique. D'autre part, lors de l'acquisition du titre de créance, cet État se trouvait en situation de défaut sur ce titre ou en avait proposé une modification des termes. Enfin, la demande de mise en œuvre des mesures conservatoires ou d'exécution est présentée moins de quarante-huit mois après le début de cette situation de défaut, après la proposition de modification des termes du titre de créance ou après qu'une proposition de modification applicable au titre de créance a été acceptée par des créanciers représentant au moins deux tiers du montant en principal des créances éligibles. 64. Toutefois, le paragraphe IV de l'article 60 dispose que l'autorisation judiciaire mentionnée à l'article L. 111-1-1 peut être délivrée lorsqu'une proposition de modification des termes du contrat d'émission applicable au titre de créance a été acceptée par des créanciers représentant au
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moins deux tiers du montant en principal des créances éligibles, qu'elle est entrée en vigueur et que les mesures d'exécution forcée ou conservatoires sont sollicitées pour des sommes dont le montant total est inférieur ou égal au montant que le créancier aurait obtenu s'il avait accepté la proposition.  65. Les sénateurs requérants soutiennent que les articles 59 et 60 méconnaissent le droit de propriété des créanciers et le droit à obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles, dans la mesure où ils imposent une autorisation judiciaire préalable à la mise en œuvre de toute mesure conservatoire ou d'exécution forcée. 66. L'article 16 de la Déclaration de 1789 garantit le droit des personnes à exercer un recours juridictionnel effectif qui comprend celui d'obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles.67. Il appartient au législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales, de définir les modalités selon lesquelles, pour permettre le paiement des obligations civiles et commerciales, les droits patrimoniaux des créanciers et des débiteurs doivent être conciliés. L'exécution forcée sur les biens du débiteur est au nombre des mesures qui tendent à assurer cette conciliation.68. Les dispositions contestées, en ce qu'elles limitent la possibilité pour le créancier d'un État étranger d'obtenir la mise en œuvre des
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mesures conservatoires ou d'exécution forcée sur un bien appartenant à cet État, portent atteinte au droit de propriété de ce créancier. 69. Toutefois, en premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a cherché à protéger la propriété des personnes publiques étrangères. Il a notamment entendu assurer un contrôle judiciaire renforcé sur les mesures conservatoires ou d'exécution à l'encontre de biens situés en France appartenant à des États étrangers, et susceptibles de bénéficier d'un régime d'immunité d'exécution au regard du droit international. Il a également souhaité protéger les biens des États bénéficiant de l'aide publique au développement et exposés à des difficultés financières. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général. 70. En deuxième lieu, d'une part, les dispositions contestées permettent la mise en œuvre d'une mesure conservatoire ou d'exécution forcée sur les biens appartenant à un État étranger lorsque celui-ci y consent ou lorsque les biens sont utilisés autrement qu'à des fins de service public non commerciales, ou destinés à l'être. 71. D'autre part, les créanciers d'un État figurant sur la liste des bénéficiaires de l'aide publique au développement ne sont privés de la possibilité d'obtenir la mise en œuvre d'une mesure conservatoire ou d'exécution forcée sur les biens de cet État que dans des conditions strictement définies. Lors de l'acquisition de la créance, l'État devait se trouver en situation de défaut sur ce titre de créance
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ou avoir proposé une modification de ses termes. En outre, la mesure est sollicitée moins de quarante-huit mois après ce défaut, après cette modification ou après qu'une proposition de modification applicable au titre de créance a été acceptée par les deux tiers des créanciers. Dans ce dernier cas, le créancier peut d'ailleurs toujours bénéficier d'une mesure conservatoire ou d'exécution forcée pour un montant équivalent à celui qu'il aurait obtenu s'il avait accepté la proposition. 72. En troisième lieu, l'autorisation préalable du juge exigée en application des dispositions contestées est accordée par ordonnance sur requête, c'est-à-dire par une décision rendue non contradictoirement dans les cas où le requérant est fondé à ne pas appeler la partie adverse. Cette condition préserve le créancier d'un déplacement des biens visés par la mesure conservatoire ou d'exécution forcée. 73. En dernier lieu, le juge chargé d'autoriser la mesure de contrainte s'assure uniquement que les conditions légales de cette mesure sont remplies.  74. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées ne méconnaissent ni le droit de propriété ni le droit à obtenir l'exécution d'une décision juridictionnelle. Les dispositions des articles 59 et 60 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont donc conformes à la Constitution.- Sur les articles 87 à 91 :75. Les articles 87 à 91 réforment les modalités d'intervention des sociétés d'aménagement