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Décision n° 2025-876 (DC) du 2025-03-20 — Loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture
Solution : Non conformité partielle
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A ÉTÉ SAISI, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, de la loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture, sous le n° 2025-876 DC, le 24 février 2025, par Mmes Mathilde PANOT, Nadège ABOMANGOLI, MM. Laurent ALEXANDRE, Gabriel AMARD, Mmes Ségolène AMIOT, Farida AMRANI, MM. Rodrigo ARENAS, Raphaël ARNAULT, Mme Anaïs BELOUASSA-CHERIFI, MM. Ugo BERNALICIS, Christophe BEX, Carlos Martens BILONGO, Manuel BOMPARD, Idir BOUMERTIT, Louis BOYARD, Pierre-Yves CADALEN, Aymeric CARON, Sylvain CARRIÈRE, Mme Gabrielle CATHALA, M. Bérenger CERNON, Mme Sophia CHIKIROU, MM. Hadrien CLOUET, Éric COQUEREL, Jean-François COULOMME, Sébastien DELOGU, Aly DIOUARA, Mmes Alma DUFOUR, Karen ERODI, Mathilde FELD, M. Emmanuel FERNANDES, Mme Sylvie FERRER, M. Perceval GAILLARD, Mme Clémence GUETTÉ, M. David GUIRAUD, Mmes Zahia HAMDANE, Mathilde HIGNET, MM. Andy KERBRAT, Bastien LACHAUD, Abdelkader LAHMAR, Maxime LAISNEY, Aurélien LE COQ, Arnaud LE GALL, Antoine LÉAUMENT, Mme Élise LEBOUCHER, M. Jérôme LEGAVRE, Mmes Sarah LEGRAIN, Claire LEJEUNE, Murielle LEPVRAUD, Élisa MARTIN, M. Damien MAUDET, Mmes Marianne MAXIMI, Marie MESMEUR, Manon MEUNIER, M. Jean-Philippe NILOR, Mmes Sandrine NOSBÉ, Danièle OBONO, Nathalie OZIOL, MM. René PILATO, François PIQUEMAL, Thomas PORTES, Loïc PRUD’HOMME, Jean-Hugues RATENON, Arnaud SAINT-MARTIN, Aurélien SAINTOUL, Mmes Ersilia SOUDAIS, Anne
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STAMBACH-TERRENOIR, M. Aurélien TACHÉ, Mme Andrée TAURINYA, M. Matthias TAVEL, Mme Aurélie TROUVÉ, M. Paul VANNIER, Mme Cyrielle CHATELAIN, M. Pouria AMIRSHAHI, Mmes Christine ARRIGHI, Clémentine AUTAIN, Léa BALAGE EL MARIKY, Delphine BATHO, Lisa BELLUCO, MM. Karim BEN CHEIKH, Benoît BITEAU, Arnaud BONNET, Nicolas BONNET, Alexis CORBIÈRE, Hendrik DAVI, Emmanuel DUPLESSY, Charles FOURNIER, Mme Marie-Charlotte GARIN, MM. Damien GIRARD, Steevy GUSTAVE, Mme Catherine HERVIEU, M. Jérémie IORDANOFF, Mme Julie LAERNOES, MM. Tristan LAHAIS, Benjamin LUCAS-LUNDY, Mme Julie OZENNE, M. Sébastien PEYTAVIE, Mme Marie POCHON, M. Jean-Claude RAUX, Mme Sandra REGOL, M. Jean-Louis ROUMÉGAS, Mme Sandrine ROUSSEAU, M. François RUFFIN, Mmes Eva SAS, Sabrina SEBAIHI, Danielle SIMONNET, Sophie TAILLÉ-POLIAN, MM. Boris TAVERNIER, Nicolas THIERRY et Mme Dominique VOYNET, députés.
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Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- le code de l’environnement ;- le code forestier ;- le code général des impôts ;- le code de justice administrative ;- le code pénal ;- le code de procédure pénale ;- le code des relations entre le public et l’administration ;- le code rural et de la pêche maritime ;- le code de l’urbanisme ;- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques ;- le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 13 mars 2025 ;Après avoir entendu les députés représentant les auteurs de la saisine ;Et après avoir entendu les rapporteurs ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S’EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture. Ils contestent la place dans la loi des articles 5, 33, 34, 39, 42, 43, 49 et 53 et de certaines dispositions de l’article 1er. Ils contestent également la conformité à la Constitution des articles 2, 4, 33, 35, 42, 43, 44, 45 et 58 ainsi que de certaines dispositions des articles 1er, 31, 32 et 48.- Sur certaines dispositions de l’article 1er :2. L’article 1er de la loi déférée modifie diverses dispositions du code rural et de la pêche maritime.. En ce qui concerne certaines dispositions de l’article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime :3. Le 1° du paragraphe I de l’article 1er insère un nouvel article L. 1 A au sein du code rural et de la pêche maritime dont le premier alinéa prévoit que « La protection, la valorisation et le développement de l’agriculture et de la pêche sont d’intérêt général majeur en tant qu’ils garantissent la souveraineté alimentaire de la Nation. Ils constituent un intérêt fondamental de la Nation en tant qu’éléments essentiels de son potentiel économique ».4. Les députés requérants soutiennent tout d’abord qu’en reconnaissant le caractère d’« intérêt général majeur » à la protection, la valorisation et au développement de l’agriculture et de la pêche, ces dispositions permettraient aux projets ayant un tel objet de bénéficier de dérogations à certaines dispositions
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législatives ou réglementaires protectrices de l’environnement. Elles méconnaîtraient ainsi le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement ainsi que l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement. 5. Ils critiquent également le manque de clarté et de précision des notions d’« intérêt général majeur » et d’« intérêt fondamental de la Nation » auxquelles se réfèrent ces dispositions. Il en résulterait une méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.6. En premier lieu, aux termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement, « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».7. Aux termes du vingt-et-unième alinéa de l’article 34 de la Constitution : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». 8. Les objectifs assignés par la loi à l’action de l’État ne sauraient contrevenir aux exigences de l’article 1er de la Charte de l’environnement. Le Conseil constitutionnel ne dispose toutefois pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne saurait se prononcer sur l’opportunité des objectifs que le législateur assigne à l’action de l’État, dès lors que ceux-ci ne sont pas manifestement inadéquats à la mise en œuvre de ces exigences constitutionnelles.9. Les dispositions contestées, qui
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ont un caractère programmatique, se bornent à fixer comme objectif à l’action de l’État de protéger, valoriser et développer l’agriculture et la pêche, eu égard à leur importance pour la souveraineté alimentaire de la Nation. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1er de la Charte de l’environnement ne peut qu’être écarté.10. En second lieu, l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. 11. Ni la notion d’« intérêt général majeur » ni celle d’« intérêt fondamental de la Nation » ne sont inintelligibles. Le grief tiré de la méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi à l’encontre de ces dispositions programmatiques doit donc être écarté.12. Par conséquent, le premier alinéa de l’article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne l’avant-dernier alinéa du paragraphe I A de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime :13. Le a du 2° du paragraphe I de l’article 1er modifie l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime afin d’insérer un nouveau paragraphe I A prévoyant notamment que les normes réglementaires en matière d’agriculture
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ne peuvent aller au‑delà des exigences minimales des normes européennes, sauf lorsqu’elles sont spécialement motivées et évaluées avant leur adoption et qu’elles ne sont pas susceptibles d’engendrer une situation de concurrence déloyale.14. Selon les députés requérants, ces dispositions conduiraient à une immixtion du législateur dans l’exercice du pouvoir réglementaire, en méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs protégé par l’article 16 de la Déclaration de 1789. Elles seraient également contraires au principe de la souveraineté nationale, dès lors qu’il en résulterait un transfert de compétence au profit de l’Union européenne dans le domaine de l’agriculture.15. Aux termes de l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». La Constitution attribue au Gouvernement, d’une part, et au Parlement, d’autre part, des compétences qui leur sont propres.16. En interdisant par principe au pouvoir réglementaire d’adopter, dans le domaine de l’agriculture, des dispositions dépassant les exigences de transposition ou d’adaptation résultant d’une directive ou d’un règlement de l’Union européenne, les dispositions contestées sont susceptibles de faire obstacle à l’exercice de sa compétence dans le domaine que lui reconnaît le premier alinéa de l’article 37 de la Constitution. Elles méconnaissent donc le principe de la séparation des
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pouvoirs.17. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief, l’avant-dernier alinéa du a du 2° du paragraphe I de l’article 1er est contraire à la Constitution.. En ce qui concerne le 14° du paragraphe I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime :18. Le b du 2° du paragraphe I de l’article 1er modifie le paragraphe I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir, au titre des priorités de la politique en faveur de la souveraineté alimentaire, que celle-ci a notamment pour finalité « de maintenir un haut niveau de protection des cultures, en soutenant la recherche en faveur de solutions apportées aux agriculteurs économiquement viables, techniquement efficaces et compatibles avec le développement durable, afin de diminuer l’usage des produits phytopharmaceutiques et, à défaut de telles solutions, en s’abstenant d’interdire les usages de produits phytopharmaceutiques autorisés par l’Union européenne ».19. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place dans la loi au motif qu’elles auraient été introduites en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution. 20. Ils font également valoir qu’en prévoyant que les politiques en faveur de la souveraineté alimentaire s’abstiennent d’interdire l’usage de produits phytopharmaceutiques lorsqu’ils sont « autorisés par l’Union européenne », alors qu’une telle autorisation ne serait pas prévue en l’état actuel du
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droit, ces dispositions méconnaîtraient l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. En outre, ces dispositions interdiraient par avance à l’autorité compétente de prendre en compte l’évolution des connaissances scientifiques sur les risques présentés par certains produits phytopharmaceutiques. Il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant des articles 1er, 3 et 5 de la Charte de l’environnement ainsi que de l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé publique.21. En premier lieu, aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Selon une jurisprudence constante, il s’assure dans ce cadre de l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Il ne déclare des dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l’existence de ce lien après avoir décrit le texte initial puis, pour chacune des dispositions déclarées
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inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.22. La loi déférée, qui comporte cinquante-huit articles répartis en quatre titres, a pour origine le projet de loi déposé le 3 avril 2024 sur le bureau de l’Assemblée nationale, première assemblée saisie. Ce projet comportait dix-neuf articles répartis en quatre titres.23. Son titre Ier comprenait des dispositions à caractère programmatique visant à faire de la souveraineté alimentaire un objectif des politiques publiques.24. Son titre II prévoyait des objectifs en matière d’orientation, de formation, de recherche et d’innovation en matière agricole et comprenait des dispositions relatives aux missions des établissements de l’enseignement agricole et aux nouveaux « contrats territoriaux de consolidation ou de création de formation » dont ces établissements peuvent bénéficier, aux conditions de délivrance d’un nouveau diplôme national dans les métiers de l’agriculture et de l’agroalimentaire, aux relations entre les organismes de recherche et instituts techniques avec les filières et l’enseignement agricoles, et aux actes pratiqués par les auxiliaires vétérinaires.25. Son titre III comportait des objectifs en matière d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles, prévoyait la
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mise en place d’outils de diagnostic pour les exploitations agricoles, instaurait un réseau dénommé « France services agriculture » pour accompagner l’installation des exploitants, modifiait le statut des créances des groupements d’employeurs et fixait les conditions dans lesquelles peuvent être créés des groupements fonciers agricoles d’investissement.26. Son titre IV comportait des dispositions habilitant le Gouvernement à adopter par ordonnance les mesures du domaine de la loi pour adapter le régime de répression des atteintes à la conservation de certaines espèces protégées, modifiant le régime juridique applicable à la gestion et à la protection des haies, introduisant un régime dérogatoire en cas de contentieux contre certains projets d’ouvrage hydraulique agricole et d’installations d’élevage, modifiant le statut des chiens de protection de troupeaux, assouplissant l’encadrement juridique des activités de valorisation des sous-produits lainiers et des activités aquacoles, étendant la compétence du département en matière de gestion de l’approvisionnement en eau et adaptant certaines règles relatives à la représentativité des organisations professionnelles d’employeurs.27. Introduites en première lecture, les dispositions du 14° du paragraphe I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime, qui ont un caractère programmatique, ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec les dispositions programmatiques de l’article 1er du projet de
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loi initial visant à faire de la souveraineté alimentaire un objectif des politiques publiques. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.28. En deuxième lieu, l’objectif que ces dispositions assignent à l’action de l’État n’est pas manifestement inadéquat aux exigences de l’article 1er de la Charte de l’environnement.29. En dernier lieu, en prévoyant que la politique en faveur de la souveraineté alimentaire a pour finalité de maintenir un haut niveau de protection des cultures en s’abstenant d’interdire les usages de produits phytopharmaceutiques autorisés par l’Union européenne en l’absence de solutions permettant de diminuer l’usage de tels produits, le législateur a seulement entendu fixer comme objectif, dans cette hypothèse, que les autorités nationales compétentes n’interdisent pas l’utilisation de substances approuvées au niveau européen. Ainsi, les dispositions contestées ne sont pas inintelligibles.30. Par conséquent, le 14° du paragraphe I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime, qui ne méconnaît en tout état de cause ni les articles 3 et 5 de la Charte de l’environnement ni l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé publique, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne la place de l’avant-dernier alinéa du b du 2° du paragraphe I de l’article 1er de la loi déférée :31. Le b du 2° du paragraphe I de l’article
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1er modifie le paragraphe I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir, au titre des priorités de la politique en faveur de la souveraineté alimentaire, que celle-ci a notamment pour finalité de « veiller à mettre en œuvre une fiscalité compatible avec l’objectif d’amélioration du potentiel productif agricole ».32. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place dans la loi au motif qu’elles auraient été introduites en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution. 33. Introduites en première lecture, les dispositions contestées, qui ont un caractère programmatique, ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles, précitées, de l’article 1er du projet de loi initial. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.34. Il en résulte que ces dispositions ont été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur l’article 2 :35. L’article 2 insère un nouvel article L. 1 B au sein du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir que les politiques publiques et les textes réglementaires ayant une incidence sur l’agriculture et la pêche s’inspirent du principe de non‑régression de la souveraineté alimentaire. Selon ce principe, la protection du potentiel agricole de la Nation ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et
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techniques du moment.36. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions, dont ils critiquent l’imprécision et le champ d’application trop général, méconnaîtraient le principe de la séparation des pouvoirs dans la mesure où elles seraient susceptibles de faire obstacle à l’exercice des compétences attribuées au pouvoir réglementaire par la Constitution. Selon eux, elles méconnaîtraient également les exigences des articles 1er, 3 et 5 de la Charte de l’environnement, dès lors qu’un tel principe de non‑régression pourrait rendre plus difficile l’adoption de règles protectrices de l’environnement.37. Il résulte des travaux préparatoires que le principe de non-régression institué par les dispositions contestées, qui n’a pas vocation à lier le législateur, s’impose au pouvoir réglementaire.38. Or, d’une part, ces dispositions ont pour effet de faire dépendre le respect de ce principe d’une évaluation systématique de l’effet des politiques publiques ou des textes réglementaires par référence au « potentiel agricole de la Nation ». 39. D’autre part, en prévoyant qu’un tel principe s’applique en toutes matières et s’impose à tout texte réglementaire du seul fait que ce dernier pourrait avoir une « incidence » sur l’agriculture et la pêche, ces dispositions sont susceptibles de faire obstacle à l’exercice de la compétence du pouvoir réglementaire dans le domaine que lui reconnaît le premier alinéa de l’article 37 de la Constitution. 40. Par conséquent, sans qu’il soit besoin
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d’examiner les autres griefs, les dispositions contestées, qui méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ainsi que le principe de la séparation des pouvoirs, sont contraires à la Constitution.- Sur l’article 4 :41. L’article 4 complète l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme afin d’autoriser, dans les communes insulaires métropolitaines, des constructions et installations agricoles y compris dans les espaces proches du rivage. 42. Les députés requérants soutiennent qu’en prévoyant une telle exception à l’interdiction des constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles dans les espaces proches du rivage, ces dispositions instaureraient une différence de traitement injustifiée entre ces communes et, d’une part, les communes non insulaires situées sur le territoire hexagonal et, d’autre part, les autres communes insulaires situées en dehors de ce territoire. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi. 43. Ils font également valoir que, compte tenu de la fragilité des espaces proches du rivage, ces dispositions méconnaîtraient les exigences découlant des articles 1er, 3 et 5 de la Charte de l’environnement.44. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce