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Décision n° 2025-899 (DC) du 2025-12-30 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2026
Solution : Non conformité partielle
supprime les cinq premiers alinéas de l’article L. 243-5 du code de la sécurité sociale relatifs à l’obligation d’inscription de toute créance privilégiée de la sécurité sociale dans un registre dès lors qu’elle dépasse un certain montant.11. Les députés requérants soutiennent qu’en supprimant une telle obligation pour les créances de la sécurité sociale, alors que celles du Trésor public demeurent soumises à une obligation de publicité en vertu du code général des impôts, les dispositions contestées institueraient une différence de traitement injustifiée entre créanciers publics, en méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.12. Selon l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.13. En application de l’article 2331-1 du code civil, par dérogation au régime de droit commun des privilèges généraux, les privilèges du Trésor public et des caisses de sécurité sociale sont déterminés par les lois qui les concernent.14. Le privilège du Trésor s’exerce dans les conditions prévues par le chapitre IV du livre II du code général des impôts. Le
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privilège de la sécurité sociale est déterminé par l’article L. 243-4 du code de la sécurité sociale. Son premier alinéa prévoit que le paiement des cotisations et des majorations et pénalités de retard est garanti pendant un an à compter de leur date d’exigibilité par un privilège sur les biens meubles du débiteur.15. En vertu de l’article L. 243-5 du même code, toute créance privilégiée de la sécurité sociale, dès lors qu’elle dépasse un certain montant, est en principe soumise à inscription dans un registre afin d’en assurer la publicité. Les dispositions contestées suppriment cette obligation d’inscription.16. Ces dispositions, qui ont pour seul objet de réformer le régime particulier applicable aux créances privilégiées des organismes de sécurité sociale, n’instituent pas, par elles-mêmes, de différence de traitement entre ces organismes et le Trésor public, dont les créances relèvent d’un régime juridique distinct.17. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ne peut donc qu’être écarté.18. Par conséquent, le 4° du paragraphe I de l’article 4 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 21 :19. Le paragraphe I de l’article 21 modifie l’article L. 241-18-1 du code de la sécurité sociale afin d’étendre aux entreprises de plus de deux cent cinquante salariés le bénéfice de la déduction forfaitaire de cotisations patronales sur la
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rémunération des heures supplémentaires. 20. Les députés requérants font valoir qu’au regard de l’ampleur de la charge que représente une telle déduction, qui est compensée par le budget de l’État, et de son effet limité, selon eux, sur le pouvoir d’achat et l’emploi, ces dispositions méconnaîtraient l’exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics.21. L’article L. 241-18-1 du code de la sécurité sociale prévoit que, dans les entreprises dont l’effectif comprend au moins vingt et moins de deux cent cinquante salariés, toute heure supplémentaire effectuée par les salariés ouvre droit à une déduction forfaitaire des cotisations patronales à hauteur d’un certain montant. En application de l’article L. 131-7 du même code, une telle déduction fait l’objet d’une compensation intégrale par le budget de l’État au régime de sécurité sociale concerné.22. Les dispositions contestées étendent le bénéfice de cette déduction aux entreprises d’au moins deux cent cinquante salariés.23. D’une part, le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation de même nature que celui du Parlement. Si le bon usage des deniers publics constitue une exigence constitutionnelle qui découle de l’article 14 de la Déclaration de 1789, il ne lui appartient pas de déterminer si les objectifs poursuivis par le législateur, lorsqu’il fait le choix d’engager une dépense, auraient pu être atteints par d’autres moyens. 24. D’autre part, l’extension de la déduction forfaitaire de
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cotisations prévue par les dispositions contestées ne constitue pas une dépense pour la sécurité sociale mais entraîne une réduction de ses ressources. Ces dispositions n’ont pas non plus pour objet de régir les conditions dans lesquelles les régimes concernés doivent bénéficier d’une compensation par le budget de l’État.25. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l’exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics ne peut qu’être écarté.26. Par conséquent, le paragraphe I de l’article 21 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 31 :27. Le paragraphe I de l’article 31 complète l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale relatif à la contribution des entreprises du secteur pharmaceutique due lorsque le chiffre d’affaires réalisé par l’ensemble de ces entreprises est supérieur à un montant M déterminé par la loi, afin d’exclure certains médicaments du champ d’application de cette contribution.28. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de prévoir que, pour le calcul de ce chiffre d’affaires, ne sont plus prises en compte les ventes de médicaments génériques, biosimilaires et hybrides. Selon eux, le coût de cette mesure pour l’assurance maladie serait disproportionné au regard de son impact limité sur le développement de ces médicaments. Il en résulterait une méconnaissance de l’exigence de valeur constitutionnelle qui s’attache à
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l’équilibre financier de la sécurité sociale. 29. L’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale institue une contribution à la charge des entreprises assurant l’exploitation, l’importation parallèle ou la distribution parallèle d’une ou de plusieurs spécialités pharmaceutiques. Cette contribution est due lorsque le chiffre d'affaires réalisé par l’ensemble des entreprises redevables au cours de l’année civile au titre de médicaments remboursables est supérieur à un montant M, déterminé par la loi, afin d’assurer le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Dans ce cas, la contribution est calculée par l’application d’un taux progressif à la fraction de chiffre d’affaires supérieure au montant M et est répartie entre chaque entreprise redevable.30. Les dispositions contestées prévoient que, pour le calcul du chiffre d’affaires réalisé par les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques, au regard duquel est apprécié le dépassement du montant M, ne sont pas pris en compte les médicaments biologiques similaires et les médicaments hybrides.31. S’agissant d’une mesure particulière de la loi de financement de la sécurité sociale dont il n’est pas établi qu’elle aurait fait l’objet d’une évaluation insincère, il ne saurait être utilement soutenu que la loi déférée aurait méconnu, dans son ensemble, l’exigence de valeur constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la sécurité sociale. 32. Au demeurant, en excluant du calcul du
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chiffre d’affaires réalisé par les entreprises redevables de la contribution les médicaments biologiques similaires et les médicaments hybrides, qui sont moins coûteux que les spécialités pharmaceutiques de référence, le législateur a entendu favoriser le développement de médicaments de nature à dégager des économies pour l’assurance maladie.33. Le grief tiré de la méconnaissance de l’exigence constitutionnelle précitée ne peut donc qu’être écarté.34. Par conséquent, le paragraphe IV de l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 40 :35. Les 2° des paragraphes V et VI de l’article 40 maintiennent les réductions proportionnelles des cotisations patronales d’assurance maladie et d’allocations familiales, dont la loi du 28 février 2025 mentionnée ci-dessus a prévu la suppression à compter du 1er janvier 2026, au bénéfice des employeurs dont les salariés sont affiliés à certains régimes spéciaux et qui ne sont pas éligibles à la réduction générale dégressive unique prévue à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.36. Les députés requérants soutiennent qu’une telle dérogation n’est pas cohérente au regard de l’objectif poursuivi par le législateur de limiter le coût des allègements généraux de cotisations patronales. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance de l’exigence de valeur constitutionnelle d’équilibre financier de
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la sécurité sociale.37. L’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale prévoit une réduction générale dégressive sur les cotisations patronales applicable notamment aux revenus d’activité versés aux salariés au titre desquels l’employeur est soumis à l’obligation d’adhésion au régime d’assurance chômage. Cette réduction n’est pas applicable aux revenus d’activité versés par les employeurs relevant des régimes spéciaux autres que ceux des marins, des mines et des clercs et employés de notaires.38. En vertu des articles L. 241-2-1 et L. 241-6-1 du même code, les taux des cotisations d’assurance maladie et d’allocations familiales sont réduits pour les salariés dont l’employeur entre dans le champ d’application de l’article L. 241-13 et dont les revenus d’activité n’excèdent pas un certain montant. Ces deux réductions sont également applicables aux rémunérations des salariés, mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du code du travail, des entreprises contrôlées majoritairement par l’État, des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et des sociétés d’économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire, à la condition que ces salariés soient affiliés à un régime spécial. Sous cette même condition, la réduction du taux des cotisations d’assurance maladie est en outre applicable aux salariés, mentionnés au 6° du même article, des entreprises de la branche professionnelle des industries
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électriques et gazières soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières.39. La loi du 28 février 2025 a abrogé ces articles L. 241-2-1 et L. 241-6-1 à compter du 1er janvier 2026.40. Les dispositions contestées instaurent à compter de cette même date, afin de préserver la compétitivité de certaines entreprises, un nouveau régime de réduction du taux des cotisations d’assurance maladie et d’allocations familiales qui est applicable aux rémunérations des salariés mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du code du travail affiliés à un régime spécial sur lesquelles l’employeur ne bénéficie pas de la réduction générale dégressive. Dans les mêmes conditions, elles prévoient que la réduction du taux de la cotisation d’assurance maladie est également applicable aux salariés mentionnés au 6° du même article.41. Ainsi qu’il a été dit au paragraphe 31, s’agissant d’une mesure particulière de la loi de financement de la sécurité sociale dont il n’est pas établi qu’elle aurait fait l’objet d’une évaluation insincère, il ne saurait être utilement soutenu que la loi déférée aurait méconnu, dans son ensemble, l’exigence de valeur constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la sécurité sociale. 42. Le grief tiré de la méconnaissance de cette exigence ne peut donc qu’être écarté.43. Par conséquent, les 2° des paragraphes V et VI de l’article 40 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la
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Constitution.- Sur la procédure d’adoption de l’article 54 :44. L’article 54 insère notamment un nouvel article L. 162-63 au sein du code de la sécurité sociale qui instaure un parcours d’accompagnement préventif à destination des assurés souffrant de certaines pathologies à risque d’évolution vers une affection de longue durée.45. Les députés requérants soutiennent que le Gouvernement aurait fait une présentation partielle et erronée de ces dispositions, qui viseraient en réalité à limiter le bénéfice du régime des affections de longue durée aux seuls assurés souffrant des formes les plus graves de maladies chroniques. Il en résulterait une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.46. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi est l’expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l’article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.47. Les dispositions contestées ont pour objet de créer un parcours d’accompagnement préventif pour les assurés sociaux souffrant de certaines pathologies présentant un risque d’évolution vers une affection de longue durée leur permettant, sur prescription médicale, de bénéficier d’une prise en charge par l’assurance maladie de plusieurs actes et prestations définis par voie réglementaire. 48. Elles sont,
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par elles-mêmes, sans incidence sur les critères et conditions d’application de la prise en charge des affections de longue durée, qui demeurent déterminés par l’article L. 160-14 du code de la sécurité sociale.49. D’une part, il ressort des travaux préparatoires de l’article 54, en particulier de l’annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, que la modification envisagée des conditions d’entrée dans le dispositif des affections de longue durée y était présentée comme une réforme distincte, menée en parallèle et appelée à être mise en œuvre ultérieurement après consultation de la Haute Autorité de santé.50. D’autre part, la différence entre ces réformes a été clairement exposée, y compris par le Gouvernement, lors de l’examen du texte. Ainsi, les parlementaires, qui ont pu débattre des dispositions contestées, n’ont pu se méprendre ni sur leur objet ni sur leur portée.51. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de ce que la procédure d’adoption des dispositions contestées aurait méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté. Ainsi, l’article 54 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 79 :52. Le 4° du paragraphe I de l’article 79 insère au sein du code de la sécurité sociale deux nouveaux articles L. 162-23-14 et L. 162-23-14-1 relatifs aux pénalités financières pouvant être appliquées à un établissement de santé en fonction de
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résultats obtenus au regard d’objectifs fixés au niveau national, régional ou de l’établissement.53. Les députés requérants soutiennent qu’en permettant au directeur général de l’agence régionale de santé d’infliger de telles pénalités sur le fondement d’objectifs quantitatifs ne tenant pas compte de la pertinence des soins, ces dispositions pourraient avoir pour effet de priver certains patients de la prise en charge que nécessite leur état de santé. Ils font en outre valoir que ces objectifs pourraient être fixés sans prendre en considération les besoins des populations au niveau local. Il en résulterait, selon eux, une rupture d’égalité en matière d’accès aux soins entre les patients selon leur lieu de résidence et de prise en charge, en méconnaissance des exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.54. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous … la protection de la santé ». 55. En vertu de l’article L. 162-23-14 du code de la sécurité sociale, en fonction de résultats obtenus par certains établissements de santé au regard d’objectifs fixés au niveau national ou régional, le directeur général de l’agence régionale de santé peut leur attribuer une dotation complémentaire calculée sur la base des économies constatées sur les dépenses d’assurance maladie. En application des dispositions contestées du 2° de cet article, il peut également leur appliquer une pénalité financière sous la forme d’une
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minoration des financements de l’assurance maladie auxquels ils sont éligibles.56. Par ailleurs, selon l’article L. 162-23-14-1 du même code, si le directeur général de l’agence régionale de santé constate que les pratiques d’un établissement de santé présentent, en termes de nombre ou de taux d’évolution d’actes, de prestations ou de prescriptions, un écart significatif par rapport aux moyennes régionales ou nationales, il peut fixer à cet établissement un objectif de volume ou d’évolution d’actes, de prestations ou de prescriptions annuel sur une période donnée. En application des dispositions contestées du deuxième alinéa de cet article, si l’établissement réalise toujours, au terme de cette période, un volume d’actes, de prescriptions ou de prestations supérieur à l’objectif fixé ou si leur évolution n’est pas conforme à l’évolution attendue, le directeur général de l’agence régionale de santé peut, dans certaines conditions, infliger à cet établissement la pénalité financière mentionnée au 2° de l’article L. 162-23-14.57. En premier lieu, il ressort des travaux préparatoires qu’en adoptant les dispositions contestées, le législateur a souhaité inciter les établissements de santé à améliorer leurs pratiques en matière d’efficience et de pertinence des soins et maîtriser l’évolution des dépenses de santé. Ce faisant, il a entendu satisfaire à l’exigence de valeur constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la sécurité sociale.58. En second lieu, les
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dispositions contestées se bornent à permettre au directeur général de l’agence régionale de santé de minorer les financements de certains établissements de santé, dans la limite de 2 % du montant total des financements auxquels ils sont éligibles, lorsque leurs pratiques, au terme d’une période donnée, ne respectent pas soit les objectifs d’efficience et de pertinence des soins et des prescriptions fixés au niveau national ou régional, soit l’objectif de volume ou d’évolution d’actes, de prestations ou de prescriptions annuel qui leur a été fixé. Ainsi, ces dispositions, qui ne modifient pas les modalités de prise en charge et de remboursement des soins, n’ont ni pour objet ni pour effet de limiter l’accès aux soins des assurés sociaux. 59.  Au surplus, en vertu des articles L. 162-23-14 et L. 162-23-14-1, lorsque le directeur général de l’agence régionale de santé envisage de prononcer une pénalité financière, il tient compte, le cas échéant, des caractéristiques du territoire de santé et de l’établissement. Dans ce cadre, il peut ainsi prendre en considération les spécificités des besoins de santé et d’organisation des soins au niveau local susceptibles de justifier les écarts de pratiques constatés par rapport aux objectifs fixés. 60. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées ne méconnaissent pas les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Le grief tiré de la méconnaissance de ces exigences doit donc être écarté.61. Par
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ailleurs, ces dispositions n’instituant, par elles-mêmes, aucune différence de traitement entre les patients, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ne peut qu’être écarté.62. Par conséquent, le 2° de l’article L. 162-23-14 du code de la sécurité sociale et le deuxième alinéa de l’article L. 162-23-14-1 du même code, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 81 :63. L’article 81 modifie plusieurs dispositions du code de la sécurité sociale et du code rural et de la pêche maritime relatives au régime de prescription et d’indemnisation des arrêts de travail, afin notamment de limiter, d’une part, la durée de l’interruption du travail qui peut être prescrite et, d’autre part, celle du versement des indemnités journalières en cas d’arrêt de travail résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle. 64. Les députés requérants soutiennent qu’en limitant la durée des arrêts de travail que les médecins peuvent prescrire, ces dispositions engendreraient un risque de dégradation de l’accès aux soins et de rupture d’égalité entre les patients, compte tenu de l’état de la démographie médicale et des disparités territoriales dans l’accès aux consultations. 65. Ils font valoir par ailleurs qu’en restreignant la durée de versement des indemnités journalières en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle, ces dispositions seraient de
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nature à priver de ressources certains assurés qui, au terme de la durée d’indemnisation, ne bénéficieraient pas d’une reconnaissance d’incapacité permanente. 66. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance des exigences résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Ces dispositions seraient en outre entachées d’incompétence négative, faute pour le législateur d’avoir précisé dans la loi la durée maximale d’indemnisation en cas d’accident du travail et de maladie professionnelle. 67. L’article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi les principes fondamentaux de la sécurité sociale. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». . En ce qui concerne la durée de prescription des arrêts de travail :68. En application des dispositions contestées du 1° de l’article L. 162-4-1 du code de la sécurité sociale, lorsqu’ils prescrivent un arrêt de travail donnant lieu à l’octroi d’indemnités journalières, les médecins, les sages-femmes et les chirurgiens-dentistes doivent préciser, dans leur prescription, la durée de l’interruption de