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Décision n° 2014-707 (DC) du 2014-12-29 — Loi de finances pour 2015 
Solution : Non conformité partielle
de l'article 40 ont seulement pour objet et pour effet de prévoir les règles d'affectation du produit des redevances qui seront dues par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz au compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » ; que, par voie de conséquence, le grief tiré du défaut de sincérité de cet article doit être écarté ;. En ce qui concerne la sincérité des articles 49 et 52 :10. Considérant que les sénateurs requérants font valoir qu'en raison des incertitudes internationales et européennes qui pèsent sur l'utilisation et les droits relatifs aux fréquences de la bande de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz, une procédure de mise aux enchères en France ne saurait aboutir avant la fin de l'année 2015 ; qu'il en résulterait une recension erronée des recettes affectées au compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » pour l'année 2015 ; que, par suite, les articles 49 et 52 seraient insincères ;11. Considérant que les ressources provenant du produit des redevances qui seront dues par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz pour l'année 2015 ont été évaluées à 2 044
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millions d'euros lors du dépôt du projet de loi puis réévaluées à 2 144 millions d'euros lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale ; que ces ressources ont été prises en compte au titre des montants des autorisations d'engagement et crédits de paiement ouverts par la loi de finances dans le programme « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques (ministère de la défense) » du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État » ;12. Considérant que, d'une part, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, d'apprécier le montant des crédits de paiement et des autorisations d'engagement ouverts en loi de finances ; que, d'autre part, le calendrier prévisionnel de la procédure de mise aux enchères est établi afin que cette procédure puisse être achevée avant la fin de l'année 2015 et rend donc encore possible l'engagement des crédits correspondant aux produits provenant de cette mise aux enchères avant la fin de l'année 2015 ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés du défaut de sincérité de la loi de finances pour 2015 doivent être rejetés ;14. Considérant que les sénateurs avancent également qu'une mise aux enchères de
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cette bande de fréquences dès l'année 2015 est « directement et manifestement contraire aux intérêts patrimoniaux de l'État » et méconnaît ainsi l'exigence de bon usage des deniers publics ; que, toutefois, cette exigence ne saurait être méconnue par les dispositions de l'article 49 en tant qu'elles prévoient les recettes particulières affectées à un compte d'affectation spéciale et celles de l'article 52 en tant qu'elles ouvrent des autorisations d'engagement et crédits de paiement pour des dépenses en relation directe avec ces recettes ;- SUR L'ARTICLE 16 :15. Considérant que le paragraphe I de l'article 16 modifie l'article 885 H du code général des impôts afin de réduire, au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune, de 102 717 euros à 101 897 euros le plafond de l'exonération à concurrence des trois quarts de leur valeur, d'une part des biens ruraux donnés à bail à long terme ou à bail cessible, et d'autre part, des parts de groupements fonciers agricoles et de groupements agricoles fonciers ; que la même disposition supprime la règle de révision annuelle de ces montants dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ; que le paragraphe II de l'article 16 prévoit que les dispositions du paragraphe I s'appliquent à l'impôt de solidarité sur la fortune dû à compter de l'année 2015 ;16. Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions, qui ont pour effet de supprimer toute prise en compte de
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l'érosion monétaire pour déterminer le montant de l'exonération de ces biens ruraux de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune, méconnaissent la prise en compte des facultés contributives et portent atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques ;17. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que, pour des motifs d'intérêt général, le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement d'activités économiques à condition qu'il se fonde sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts poursuivis et qu'il n'en résulte pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; 18. Considérant que l'impôt de solidarité sur la fortune ne figure pas au nombre des impositions sur le revenu ; qu'en instituant un tel impôt, le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et de droits ; 19. Considérant que les dispositions de l'article 885 H du code général des impôts instituent des exonérations partielles sur la valeur de certains biens ruraux au titre de l'assujettissement à l'impôt de solidarité sur la fortune,
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afin d'inciter à l'acquisition et à la détention de ce type de biens ; que les dispositions contestées, qui réduisent de 820 euros la fraction de valeur de ces biens qui fait l'objet d'une exonération à hauteur de 75 % et non de 50 % et suppriment toute indexation annuelle du plafond de la fraction exonérée à hauteur de 75 %, ne méconnaissent pas les facultés contributives des contribuables ; que les dispositions de l'article 16 ne sont contraires ni à l'égalité devant les charges publiques ni à aucune autre exigence constitutionnelle et doivent être déclarées conformes à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 23 :20. Considérant que le paragraphe I de l'article 23 fixe pour l'année 2015 le montant de la dotation globale de fonctionnement à 36 607 053 000 euros ; que ce montant est inférieur de 3 513 991 000 euros par rapport au montant de la dotation globale de fonctionnement de l'année 2014 ; que le paragraphe II de cet article 23 détaille la répartition de la réduction de cette dotation entre différents mécanismes de compensation ou de dotation de l'État aux collectivités territoriales, en fonction d'un taux fixé à son paragraphe III ;21. Considérant que, selon les députés requérants, les dispositions de l'article 23 portent atteinte aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales, dès lors que les effets cumulés de la réduction de la dotation globale de fonctionnement, de la hausse de la péréquation « verticale » et « horizontale
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» et de l'accroissement des dépenses sur lesquelles les collectivités territoriales n'ont qu'une faible marge de manœuvre entravent leur autonomie financière, tant en ressources qu'en dépenses ; 22. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; que, si, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », elles le font « dans les conditions prévues par la loi » ;23. Considérant, en premier lieu, qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu faire contribuer les collectivités territoriales à l'effort de réduction des déficits publics à due proportion de leur part dans les dépenses de l'ensemble des administrations publiques ; que le montant de la réduction de la dotation globale de fonctionnement représente 1,9 % des recettes de ces collectivités territoriales ; que cette réduction n'a pas pour effet de diminuer la part de leurs ressources propres et, partant, de porter atteinte à leur autonomie financière ; qu'elle n'est pas d'une ampleur telle qu'elle entraverait la libre administration des collectivités territoriales ; 24. Considérant, en second lieu, que l'article 23 ne met aucune dépense à la charge des collectivités
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territoriales ; que, par suite, le grief tiré de ce que cet article porterait atteinte à la libre disposition de leurs ressources est inopérant ; 25. Considérant que les griefs tirés de la méconnaissance des articles 72 et 72-2 de la Constitution doivent être écartés ;26. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 23, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, doit être déclaré conforme à la Constitution ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 31 ET L'ARTICLE 33 :27. Considérant, d'une part, que le 2 du paragraphe III de l'article 1600 du code général des impôt dispose que le produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est affecté au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région, dans la limite du plafond prévu au second alinéa du paragraphe I de l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 susvisée ; 28. Considérant que le Q du paragraphe I de l'article 31 de la loi déférée modifie la trente-et-unième ligne du tableau du second alinéa du paragraphe I de cet article 46 pour abaisser ce plafond de 719 millions d'euros à 506,117 millions d'euros ;29. Considérant, d'autre part, que le paragraphe I de l'article 33 instaure un prélèvement de 500 millions d'euros au profit du budget général de l'État sur le produit attendu de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que le paragraphe III de ce même article compense la perte
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de recettes du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région qui résulte de ce prélèvement par un prélèvement du même montant sur les chambres de commerce et d'industrie ; que le deuxième alinéa de ce paragraphe III organise les modalités de répartition de ce second prélèvement ; qu'il prévoit qu'il est réparti entre les chambres disposant d'un fonds de roulement de plus de 120 jours de charges de fonctionnement ; qu'aux termes des quatrième et cinquième alinéas de ce paragraphe III, le prélèvement est réparti : « 1° À hauteur de 350 millions d'euros, à proportion de cet excédent. Le fonds de roulement est défini, pour chaque établissement, par référence aux données comptables de l'exercice 2013, par différence entre les ressources stables (capitaux propres, provisions, dettes d'emprunt) et les emplois durables (actif immobilisé). Les charges prises en compte pour calculer le fonds de roulement correspondant à cent-vingt jours sont les charges décaissables non exceptionnelles (charges d'exploitation et charges financières, moins les dotations aux amortissements et aux provisions pour dépréciation). Les données prises en compte pour le calcul du fonds de roulement et des charges décaissables non exceptionnelles excluent les services budgétaires portuaires et aéroportuaires et les ponts gérés par les chambres de commerce et d'industrie. Elles excluent également les montants affectés en 2014 et 2015 à des investissements en faveur de centres
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d'apprentissage ou de formation en alternance, et ayant fait l'objet d'une décision d'autorisation du Premier ministre avant le 1er novembre 2014 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir ;« 2° À hauteur de 150 millions d'euros, à proportion du poids économique des chambres de commerce et d'industrie, défini à l'article L. 711-1 du code de commerce » ;30. Considérant que les sénateurs requérants font valoir que l'article 31 méconnaît le principe d'universalité budgétaire et porte atteinte à la garantie des droits ; qu'en outre, les dispositions de l'article 33 seraient inintelligibles et entachées d'incompétence négative ; que les députés et les sénateurs requérants soutiennent que les dispositions de l'article 33 méconnaissent aussi les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques ainsi que la garantie des droits et la « sécurité juridique » ; . En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance, par les dispositions contestées de l'article 31, du principe d'universalité budgétaire :31. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent qu'il résulte des articles 16 et 21 de la loi organique du 1er août 2001 que toute dérogation au principe d'universalité budgétaire implique l'existence d'une relation directe entre les recettes budgétaires affectées à une dépense et l'objet de celle-ci ; que le plafonnement de l'affectation de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises aux chambres de commerce et
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d'industrie romprait le lien entre cette affectation et l'objet des missions confiées aux chambres de commerce et d'industrie ; qu'il en résulterait une atteinte au principe d'universalité budgétaire ; 32. Considérant que les articles 16 et 21 de la loi organique du 1er août 2001 sont relatifs à l'affectation des recettes à certaines dépenses de l'État ; que les chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics ; que, par suite, le grief tiré de ce que l'affectation d'une recette à ces chambres méconnaîtrait les exigences résultant de ces dispositions est inopérant ; 33. Considérant que le second alinéa de l'article 2 de la loi organique du 1er août 2001 dispose : « Les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 » ; qu'à ce titre, le 1° du paragraphe I de l'article 34 dispose que la première partie de la loi de finances autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'en vertu de l'article 36, l'affectation, « totale ou partielle », à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ; que ni l'existence d'un plafonnement du produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affecté au fonds
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de financement des chambres de commerce et d'industrie de région ni l'abaissement de ce plafond ne méconnaissent ces exigences ;. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à la garantie des droits :34. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que les dispositions des articles 31 et 33 font peser sur les chambres de commerce et d'industrie « une très forte insécurité fiscale » ; qu'ils soutiennent que la diminution des ressources fiscales des chambres et le prélèvement sur leur trésorerie sont de nature à remettre en cause les exigences constitutionnelles qui s'attachent à l'accomplissement de leurs missions ; que, selon les députés et les sénateurs requérants, en prévoyant un prélèvement opéré en une seule fois avant le 15 mars 2015 d'un montant substantiel sur le fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie alors que ces chambres pouvaient légitimement considérer que ces sommes leur étaient acquises et qu'elles ont pu contracter des engagements à ce titre, les dispositions de l'article 33 portent également atteinte à la sécurité juridique et aux exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ; 35. Considérant toutefois, qu'il résulte des travaux préparatoires qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu réduire le fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie dont le montant avait augmenté en raison du dynamisme du rendement de la taxe additionnelle à la contribution sur la valeur ajoutée des
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entreprises ; que, d'une part, les chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics soumis à la tutelle de l'État ; qu'aucune exigence constitutionnelle ne leur garantit le droit de conserver leur trésorerie ou de se voir affecter un niveau constant de recettes fiscales ; que, d'autre part, l'accomplissement de leurs missions ne met en œuvre aucune exigence constitutionnelle ; que, par suite, les griefs tirés de l'atteinte à la garantie des droits reconnue par l'article 16 de la Déclaration de 1789 doivent être écartés ;. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi et de l'incompétence négative du législateur :36. Considérant que, selon les sénateurs requérants, les critères en fonction desquels est opérée la répartition du prélèvement sur les chambres de commerce et d'industrie sont imprécis ; qu'en particulier, ne seraient pas définies les notions de « fonds de roulement » et de « poids économique » ; que le législateur aurait ainsi méconnu l'étendue de sa compétence et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;37. Considérant qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles
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4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;38. Considérant que les deuxième à cinquième alinéas du paragraphe III de l'article 33 énoncent les critères de répartition du prélèvement de 500 millions d'euros sur les chambres de commerce et d'industrie ; que le montant de ce prélèvement est précisément déterminé, pour chaque chambre de commerce et d'industrie, par le tableau figurant au septième alinéa de ce même paragraphe III ; que, par suite, les griefs tirés de ce que l'imprécision des critères de répartition du prélèvement méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ainsi que la compétence du législateur doivent être écartés ; . En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité :39. Considérant que, selon les députés et les sénateurs requérants, en opérant la répartition du prélèvement entre les chambres de commerce et d'industrie en fonction, d'une part, du nombre de jours de couverture des charges de fonctionnement par le fonds de roulement de chacune des chambres et, d'autre part, de leur poids économique respectif, les dispositions de l'article 33 instituent, en méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et les charges publiques, des différences de traitement entre les chambres qui défavorisent les plus petites d'entre elles qui sont contraintes de disposer d'un fonds de roulement
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proportionnellement plus important pour financer leurs investissements futurs ; que les sénateurs soutiennent que méconnaissent également ces exigences constitutionnelles la référence aux données comptables du seul exercice 2013 pour le calcul du fonds de roulement ainsi que l'absence de prise en compte, dans les données comptables servant au calcul de ce prélèvement, des services budgétaires portuaires et aéroportuaires et des ponts gérés par les chambres ; qu'ils font enfin valoir que le critère de cent vingt jours de charges de fonctionnement, qui détermine l'application du prélèvement, produit des effets de seuil contraires aux objectifs poursuivis ;40. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; 41. Considérant que, pour assurer le respect du principe d'égalité devant les charges publiques, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques
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;42. Considérant que, pour déterminer la répartition du prélèvement de 500 millions d'euros sur les chambres de commerce et d'industrie, le législateur s'est fondé sur les dernières données comptables disponibles ; que, pour apprécier la capacité financière des chambres, il a pris principalement en compte l'importance de leur fonds de roulement ; qu'il a prévu d'opérer un prélèvement sur celles de ces chambres qui disposent d'un fonds de roulement de plus de cent vingt jours de fonctionnement et à proportion de cet excédent ; qu'afin de prendre en compte la situation des chambres de petite taille, il a pondéré ce critère en prévoyant qu'à hauteur de 150 millions d'euros, le prélèvement s'opérerait à proportion du « poids économique des chambres de commerce et d'industrie, défini à l'article L. 711-1 du code de commerce » ; qu'enfin, il a entendu préserver notamment, comme il lui était loisible de le faire, certains investissements particulièrement importants que les chambres réalisent en tant que délégataires ou concessionnaires de services publics ainsi que certains investissements en faveur de centres d'apprentissage ou de formation en alternance ; que les critères ainsi retenus pour la répartition de ce prélèvement ne méconnaissent pas le principe d'égalité ;43. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le Q du paragraphe I de l'article 31 de la loi, ainsi que l'article 33 de celle-ci, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être