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Décision n° 2001-453 (DC) du 2001-12-18 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 
Solution : Non conformité partielle
245-15 du code de la sécurité sociale ;19. Considérant, enfin, que, s'agissant des charges nouvelles pesant sur les comptes de certains régimes de base, les sénateurs requérants mettent en cause l'incidence de l'article 42 qui prévoit en 2001 une participation exceptionnelle de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés au financement du "plan Biotox", à hauteur de 1,3 milliard de francs ;20. Considérant, en premier lieu, que l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale n'impose pas que cet équilibre soit strictement réalisé pour chaque branche et pour chaque régime au cours de chaque exercice ;21. Considérant, en deuxième lieu, que les transferts critiqués de recettes fiscales et de charges, qui sont définis avec une précision suffisante, n'entravent pas, eu égard à leur montant, le fonctionnement des régimes et organismes concernés au point de les empêcher d'exercer leurs missions ou de mettre en oeuvre les politiques nécessaires au respect des exigences découlant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ;22. Considérant, enfin, que ces transferts ne méconnaissent pas davantage le principe du consentement à l'impôt, proclamé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dès lors que le Parlement a été clairement informé de leurs motifs et y a librement consenti par son vote ; que le principe du consentement à l'impôt n'implique pas qu'une
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imposition prélevée initialement pour couvrir un besoin déterminé ne puisse être affectée à la couverture d'un autre besoin ;Sur l'article 12 :23. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa du II de l'article 12 de la loi déférée : "Sont annulées les créances sur le fonds créé à l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, enregistrées au 31 décembre 2000 par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et par les régimes concernés, afférentes aux exonérations visées au 1o de l'article L. 131-9 du même code dans sa rédaction issue de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 précitée. En conséquence, les comptes de l'exercice 2000 des organismes de sécurité sociale concernés sont modifiés pour tenir compte de cette annulation" ;24. Considérant que les députés requérants soutiennent que seul un motif d'intérêt général suffisant pouvait justifier la remise en cause rétroactive d'un exercice clos ; que l'annulation d'une créance portant sur une somme de plus de 16 milliards de francs compromet l'équilibre financier du régime général pour l'exercice 2000 et "obère la capacité de contrôle du Parlement sur les comptes de la sécurité sociale" ; que "la réouverture des comptes 2000 est contraire au principe de l'annualité qui régit les lois de financement de la sécurité sociale" ;25. Considérant que, pour leur part, les sénateurs requérants font grief à la disposition précitée d'affecter "substantiellement les conditions de l'équilibre financier arrêté
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par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, telles que déterminées en application de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale" et de méconnaître "l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale, devenu un principe à valeur constitutionnelle par la révision constitutionnelle du 22 février 1996" ; qu'ils estiment en outre que la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2002 ne peut comporter des dispositions relatives à l'année 2000 ; que la disposition contestée est, selon eux, contraire aux exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité régissant les lois de financement de la sécurité sociale ;26. Considérant qu'il résulte de l'ensemble des dispositions des articles L. 131-7 à L. 131-10 du code de la sécurité sociale applicables à l'année 2000 que la créance détenue, au 31 décembre 2000, par les régimes de sécurité sociale sur le fonds créé par l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale constituait, par la volonté même du législateur, un élément du patrimoine de ces régimes ;27. Considérant que le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que, si, dans les autres matières, le législateur a la faculté d'adopter des dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des
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exigences constitutionnelles ;28. Considérant que la disposition critiquée aurait pour effet de faire disparaître une créance sur l'Etat garantie par la loi et constituée à l'actif des bilans des régimes de sécurité sociale au 31 décembre 2000 ; qu'eu égard au montant de cette créance, à la situation financière de ces régimes, ainsi qu'à l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale, le souci de remédier aux difficultés financières du fonds créé par l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale ne constitue pas un motif d'intérêt général suffisant pour remettre en cause rétroactivement les résultats d'un exercice clos ;29. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le deuxième alinéa du II de l'article 12 doit être déclaré contraire à la Constitution ;Sur l'article 18 :30. Considérant que l'article 18 de la loi déférée insère plusieurs articles dans le code de la sécurité sociale et en modifie plusieurs autres, en vue de réorganiser complètement les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les professions mentionnées aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-14 et L. 322-5-2 du même code ;31. Considérant que les députés requérants reprochent à ces dispositions de rompre l'égalité entre professionnels de santé en ce que "le pouvoir unilatéral des caisses de prendre des mesures de sanction (application des lettres clés flottantes) est supprimé pour les professions placées sous une convention et
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maintenu pour les autres" ;32. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent, quant à eux, que l'article 18 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière ; que, dans un premier temps, "il s'agissait, selon les propres termes du Gouvernement, d'un "amendement d'esquisse", comprenant deux modestes paragraphes" ; que, dans un second temps, "l'article 18 s'est transformé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale en un dispositif de quinze paragraphes occupant six pages de la petite loi" ; qu'ainsi, selon les requérants, la procédure suivie par le Gouvernement n'aurait tendu qu'à contourner la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'introduction de dispositions nouvelles après la réunion de la commission mixte paritaire ;33. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut, sous réserve des limitations posées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que le deuxième alinéa de celui-ci précise en particulier que la commission mixte paritaire est "chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion" ;34. Considérant qu'il ressort de l'économie de l'article 45 que des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'en effet, s'il en était ainsi, des mesures nouvelles,
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résultant de telles adjonctions, pourraient être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ; qu'il ressort en outre du deuxième alinéa de cet article que des dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la commission mixte paritaire ne sauraient, en principe, être modifiées après cette réunion ;35. Considérant, en conséquence, que les seuls amendements susceptibles d'être adoptés après la réunion de la commission mixte paritaire doivent être soit en relation directe avec une disposition restant en discussion, soit dictés par la nécessité de respecter la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle ; que, par suite, à ce stade de la discussion parlementaire, doivent être regardés comme adoptés selon une procédure irrégulière les amendements qui ne remplissent pas l'une ou l'autre de ces conditions ;36. Considérant que l'article 18 ne présente de relation directe qu'avec l'un des articles introduits dans le texte en première lecture, numéroté 10 A en cours d'examen ; que ce dernier est issu d'un amendement gouvernemental déposé la veille de son adoption par l'Assemblée nationale et n'évoque que de façon vague et succincte des "engagements
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collectifs et individuels, le cas échéant pluriannuels, portant notamment sur l'organisation des soins, sur l'évolution des pratiques et de l'activité des professions concernées" ; que l'amendement insérant l'article 10 A dans le texte de la loi a été présenté par le Gouvernement lui-même comme "un amendement d'esquisse" dont la portée serait déterminée à une étape ultérieure de la procédure législative ; que ce n'est qu'en nouvelle lecture, à la suite d'un amendement déposé par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, que le contenu de l'article 10 A a été présenté ;37. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 10 A a été remplacé après la réunion de la commission mixte paritaire par des dispositions qui, compte tenu de leur portée et de leur ampleur, doivent être considérées comme nouvelles ; que son adoption n'était dictée ni par la nécessité de respecter la Constitution, ni par celle d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle ;38. Considérant qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer l'article 10 A, devenu 18, contraire à la Constitution ;Sur l'article 20 :39. Considérant que l'article 20 a pour objet de modifier l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale, relatif au calcul de la contribution des entreprises de préparation des médicaments, en augmentant les taux de cette contribution et en modifiant ses règles d'abattement ;En ce qui concerne l'incompétence négative du
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législateur et le défaut d'intelligibilité de la loi :40. Considérant que les députés requérants estiment que le législateur est resté en deçà de sa compétence en ne déterminant pas avec précision l'assiette de la taxe et, en particulier, en laissant au pouvoir réglementaire le soin de définir les "frais de prospection et d'information" ; que, pour les mêmes raisons, la loi serait inintelligible et aurait pour effet de restreindre l'exercice des "libertés de communication, de publicité, de réunion et d'entreprendre" ;41. Considérant que le III de l'article 20 de la loi déférée se borne à compléter le premier alinéa de l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale pour appliquer à l'assiette de la contribution en cause un abattement de 3 % destiné à prendre en compte les dépenses de "pharmaco-vigilance" mentionnées à l'article L. 5122-11 du code de la santé publique ; qu'il ne modifie aucun autre élément de l'assiette ; que, par suite, les griefs tirés de ce que cette disposition porterait atteinte à l'article 34 de la Constitution et à l'objectif d'intelligibilité de la loi manquent en fait ;En ce qui concerne la méconnaissance du principe de nécessité de l'impôt :42. Considérant que les députés requérants soutiennent que le principe de nécessité de l'impôt n'est pas respecté ; qu'en particulier "la pénalisation fiscale des dépenses de promotion des entreprises pharmaceutiques a pour effet de restreindre leur liberté de communiquer des informations médicales ainsi que la
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liberté des prescripteurs de recevoir celles-ci" ; que "l'exercice des libertés constitutionnelles en cause participe d'une démarche de santé publique et, comme telle, de la protection constitutionnelle de la santé visée à l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946" ;43. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration de 1789 : "Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique..." ; qu'en vertu du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation garantit à tous la protection de la santé ;44. Considérant que le I de l'article 20 de la loi déférée procède à une augmentation des taux d'imposition applicables à la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques selon un barème comportant quatre tranches, lesquelles sont fonction du rapport entre les dépenses de prospection et d'information qu'ils ont engagées à l'égard des praticiens et le chiffre d'affaires hors taxes qu'ils ont réalisé en France ; que cette augmentation a pour double objectif de faire contribuer les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques au financement de l'assurance maladie et de prévenir les dépenses de médicaments injustifiées ; qu'en adoptant cette disposition, le législateur n'a porté atteinte ni au principe de nécessité de l'impôt posé par l'article 14 de la Déclaration de 1789 ni à la protection de la santé telle qu'elle est garantie par le Préambule de 1946 ;En ce qui
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concerne la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques :45. Considérant qu'il est reproché au même article 20 de méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques ainsi que le principe d'égalité entre laboratoires pharmaceutiques ; que, selon les requérants, la détermination des nouveaux taux de cette contribution, "fortement progressifs", ne prendrait en compte "ni les différences de situations objectives et appréciables" existant entre les entreprises redevables, "ni leurs capacités contributives respectives" ; qu'elle constituerait une "incitation forte à la réduction des personnels affectés aux activités de prospection" et porterait atteinte, par suite, "au droit au travail de ces salariés proclamé par l'alinéa 5 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946" ; qu'elle avantagerait "les redevables réalisant les plus gros chiffres d'affaires" et inciterait, en outre, les laboratoires pharmaceutiques à augmenter leur chiffre d'affaires, "contredisant par là même l'objectif que s'est fixé le législateur de maîtrise des dépenses de santé" ; qu'enfin ses effets de seuil seraient excessifs ;46. Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il institue une imposition, d'en déterminer librement l'assiette et le taux, sous réserve du respect des principes et règles de valeur constitutionnelle et compte tenu des caractéristiques de l'imposition en cause ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son
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appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ;47. Considérant que la disposition contestée modifie les taux des trois tranches supérieures de la contribution en cause en les faisant passer respectivement de 15 %, 18 % et 21 % à 17 %, 25 % et 31 % ; que le choix de tels taux satisfait à l'exigence d'objectivité et de rationalité au regard du double objectif que s'est assigné le législateur ; qu'il n'implique, contrairement à ce qui est allégué, aucun effet de seuil ; qu'il ne porte pas atteinte au "droit d'obtenir un emploi" mentionné au cinquième alinéa du Préambule de 1946 et n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'en outre, eu égard, notamment, à la circonstance que sont exonérées de cette contribution, en application de l'article L. 245-4 du code de la sécurité sociale, les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à cent millions de francs, l'article 20 ne crée aucune rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;48. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 20 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;Sur l'article 42 :49. Considérant que l'article 42 de la loi déférée prévoit que le "Fonds national d'assurance maladie de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés participe de façon exceptionnelle en 2001, à hauteur de 1,3 milliard de francs, au financement du fonds de concours créé en vue de l'achat, du stockage et de la
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livraison par l'Etat de traitements pour les pathologies résultant d'actes terroristes" ;50. Considérant que les sénateurs requérants font grief à cette disposition de mettre à la charge des assurés de la Caisse nationale d'assurance maladie une dépense relevant du budget de l'Etat, en violation tant du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques que du douzième alinéa du Préambule de 1946, aux termes duquel : "La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales" ;51. Considérant, en premier lieu, que le fonds de concours visé à l'article 42 a pour objet, face à la menace terroriste, de doter la collectivité nationale, dans les meilleurs délais, d'un dispositif de stockage et de distribution de médicaments permettant de lutter contre la propagation massive de maladies contagieuses ; que, par la création d'un tel dispositif, le législateur poursuit, dans l'intérêt général, des objectifs de sauvegarde de la santé publique ; qu'ainsi, la participation à ce fonds de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, prévue par l'article 42, n'est pas étrangère à ses missions ;52. Considérant, en second lieu, que les ressources de la Caisse proviennent, pour près de la moitié, d'impositions de toutes natures ; que, par ailleurs, les cotisations qui lui sont versées sont perçues pour le compte de plus de 80 % des assurés sociaux ; que, dans ces conditions, le législateur
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pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité de tous les citoyens devant les charges publiques ni le principe de solidarité nationale, prévoir à titre exceptionnel une contribution majoritaire de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés au financement du fonds en cause ;53. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les griefs dirigés contre l'article 42 de la loi déférée ;Sur l'article 56 :54. Considérant que les I, II et III de l'article 55 de la loi déférée insèrent dans le code du travail des dispositions ayant pour objet de créer au bénéfice des salariés, en cas de naissance ou d'adoption, un "congé de paternité" entraînant la suspension du contrat de travail ; que les IV, V, VI et VII du même article ouvrent aux agents de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu'aux militaires, le droit à un congé de paternité "d'une durée égale à celle prévue par la législation sur la sécurité sociale", et, selon le cas, "avec traitement" ou "avec solde" ; que le XI confie à l'assurance maternité "l'octroi des indemnités journalières visées à l'article L. 331-8 pour le compte de la Caisse nationale des allocations familiales et contre remboursement dans les conditions prévues à l'article L. 223-1" ; que l'article L. 331-8 du code de la sécurité sociale, créé par le XII, détermine les conditions du versement d'indemnités journalières par l'assurance
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maternité aux assurés relevant du régime général, afin de compenser la perte de salaire résultant, pour eux, de la prise du congé de paternité ; que les autres dispositions de l'article 55 ont pour principal objet d'étendre aux travailleurs et assurés relevant de législations particulières le droit à un congé équivalent et au versement d'une indemnité compensatrice ;55. Considérant que l'article 56 de la loi déférée met à la charge de la Caisse nationale des allocations familiales le financement de la prestation afférente au congé de paternité ; qu'à cet effet, il complète l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale par trois alinéas qui déterminent les modalités du remboursement, par cette caisse, des organismes ou des employeurs ayant servi cette prestation aux assurés ;56. Considérant que les sénateurs requérants reprochent à l'article 56 de transférer à une branche de la sécurité sociale une dépense de rémunération des fonctionnaires incombant par nature à l'Etat ; qu'en outre, selon eux, cette disposition méconnaîtrait le 3o du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale et porterait ainsi atteinte au principe d'autonomie des branches ;57. Considérant qu'aux termes de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale : "La Caisse nationale des allocations familiales a pour rôle : 1o d'assurer le financement de l'ensemble des régimes de prestations familiales..." ; que les articles 55 et 56 de la loi déférée ont pour objet de créer au bénéfice des
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personnes concernées, quelle que soit la législation sociale dont elles relèvent, un droit à congé en cas de naissance ou d'adoption ; que la prestation en cause revêt, dès lors, le caractère d'une prestation familiale dont le financement incombe à la Caisse nationale des allocations familiales, tant à l'égard des salariés que, dans la limite du plafond de la sécurité sociale, à l'égard des fonctionnaires, dont le traitement est maintenu par la loi pendant la durée du congé ;58. Considérant, d'une part, que le maintien du traitement ou de la solde assuré par l'Etat à ses agents, au titre du congé de paternité, sera compris dans les dépenses de personnel figurant au budget de l'Etat ; qu'il n'est donc pas porté atteinte au principe d'universalité budgétaire, qui implique que la rémunération des agents de l'Etat doit être retracée dans son budget ;59. Considérant, d'autre part, qu'il était loisible au législateur, dans un but de simplification administrative, de confier aux organismes d'assurance maladie de la sécurité sociale la gestion des indemnités journalières afférentes au congé de paternité, tout en mettant à la charge de la Caisse nationale des allocations familiales le coût global du congé de paternité ; qu'en conséquence, les dispositions critiquées ne portent pas atteinte aux prescriptions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, pour les mêmes motifs, le grief tiré d'une atteinte au principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale manque