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Décision n° 2017-756 (DC) du 2017-12-21 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 
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principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.15. En premier lieu, les dispositions contestées augmentent uniformément les taux de la contribution sociale généralisée de 1,7 point pour tous les éléments de son assiette, à l'exception notamment des allocations chômage et des pensions de retraite ou d'invalidité des personnes à revenus modestes. Cette différence de traitement, qui est justifiée par la différence de situation existant entre des personnes percevant certains revenus de remplacement et les autres, est en rapport avec l'objet de la loi.16. En deuxième lieu, les revenus d'activité des travailleurs du secteur privé sont soumis à des cotisations d'assurance maladie et d'assurance chômage alors que les revenus de remplacement des titulaires de pensions de retraite ou d'invalidité et les traitements des fonctionnaires  ne sont pas soumis à de telles cotisations. Par conséquent, le législateur s'est fondé sur une différence de situation entre ces deux dernières catégories de personnes et les travailleurs du secteur privé. La différence de traitement qui en résulte est en
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rapport avec l'objet de la loi. 17. En troisième lieu, si les dispositions des 16° et 17° du paragraphe I et du a du 2° du paragraphe II de l'article 8 prévoient pour les travailleurs indépendants une dégressivité des cotisations d'assurance maladie et maternité et des cotisations familiales, le niveau des prestations auxquelles elles ouvrent droit ne dépend pas de la durée de cotisation ni du niveau des revenus d'activité sur lesquels ont porté ces cotisations. 18. Il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés.19. Le 5°, les a, b, c et d du 6°, le 9°, les 16° et 17° du paragraphe I, le a du 2° du paragraphe II et le paragraphe VI de l'article 8 de la loi déférée, qui sont suffisamment précis et non équivoques, ne méconnaissent ni l'article 34 de la Constitution ni aucune autre exigence constitutionnelle. Ces dispositions sont donc conformes à la Constitution.- Sur l'article 15 : 20. L'article 15 supprime le régime social des indépendants et modifie les règles d'affiliation à l'assurance vieillesse de certaines professions libérales. 21. Les paragraphes I à III de cet article transfèrent au régime général la gestion du recouvrement et des régimes d'assurance maladie et vieillesse des indépendants. Le paragraphe II crée, corrélativement, un réseau spécifique pour les travailleurs indépendants au sein du régime général. Sont ainsi institués un conseil de la
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protection sociale des travailleurs indépendants et des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants. Le paragraphe II modifie également les règles d'affiliation de certaines professions libérales à l'assurance vieillesse. Les paragraphes V à XV comportent des dispositions de coordination au sein de différents codes. Le paragraphe XVI détermine les modalités d'entrée en vigueur de l'article 15. Le paragraphe XVII prévoit la mise en place d'une expérimentation en ce qui concerne les règles de calcul des cotisations des travailleurs indépendants. Le paragraphe XVIII habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures de coordination rendues nécessaires par l'article 15.. En ce qui concerne la procédure d'adoption de l'article 15 :S'agissant de la méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire et des exigences de présentation des projets de loi de financement de la sécurité sociale :22. Selon les députés auteurs de la première saisine, la réforme de la protection sociale des travailleurs indépendants proposée par cet article aurait été insuffisamment éclairée par les annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018. Par ailleurs, elle serait d'une ampleur trop importante pour être débattue dans les délais d'examen d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il en  résulterait une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat
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parlementaire.23. Aux termes du 10° du paragraphe III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes : « Comportant, pour les dispositions relevant du V de l'article L.O. 111-3, les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ». 24.  D'une part, les exigences du 10° du paragraphe III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale relatives aux annexes comportant l'évaluation de certaines mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale n'ont, en tout état de cause, pas été méconnues en ce qui concerne l'article 15 de la loi déférée.  25. D'autre part, les délais d'examen du texte, rappelés au paragraphe 5 de la présente décision, ont été conformes à ceux prévus par les articles L.O. 111-6 et L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale. Ils n'ont pas fait obstacle à l'exercice effectif, par les membres du Parlement, de leur droit d'amendement. Par conséquent, la procédure d'adoption de l'article 15 n'a pas méconnu les exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité du débat parlementaire.26. Il résulte de ce qui précède que l'article 15 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.S'agissant de la place de l'article 15 dans la loi de financement de la sécurité sociale :27. Selon les députés auteurs de la
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première saisine, les dispositions des 4° et 5° du paragraphe II de l'article 15, relatives au conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, n'ont pas, comme le reste de l'article 15 dont elles sont inséparables, leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. 28. L'article L. 612-1 du code de la sécurité sociale réécrit par le 5° du paragraphe II de l'article 15 prévoit que le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants a notamment pour rôle de « veiller… à la bonne application aux travailleurs indépendants des règles » du code de la sécurité sociale « relatives à leur protection sociale et à la qualité du service rendu aux travailleurs indépendants par les organismes assurant le recouvrement des cotisations et le service des prestations ». Le conseil formule « des propositions relatives notamment à la politique de services rendus aux travailleurs indépendants, qui sont transmises aux caisses nationales du régime général en vue de la conclusion des conventions d'objectifs et de gestion ». Plusieurs autres dispositions de l'article 15 organisent les relations entre le conseil et les organismes du régime général de sécurité sociale. Ainsi, l'article L. 612-1 prévoit, d'une manière générale, que ces derniers doivent communiquer au conseil les informations nécessaires à la mise en œuvre et au suivi de ses missions. En outre, les directeurs des caisses nationales d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des travailleurs
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salariés et de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale lui rendent compte, au moins une fois par an, de la qualité du service rendu aux travailleurs indépendants. Le même article L. 612-1 charge le conseil de la détermination des orientations générales relatives à l'action sanitaire et sociale en faveur des travailleurs indépendants, du pilotage des régimes complémentaires d'assurance vieillesse obligatoire et du régime invalidité-décès des travailleurs indépendants, ainsi que de l'animation, la coordination et le contrôle de l'action des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants. L'article L. 612-5 prévoit que les dépenses nécessaires à la gestion administrative du conseil sont couvertes par une dotation annuelle notamment attribuée par les branches maladie et vieillesse du régime général de sécurité sociale.29. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le législateur a entendu conférer un rôle au conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants dans la définition et la détermination de l'étendue des prestations servies à ces derniers ainsi que dans la conclusion des conventions d'objectifs et de gestion passées entre l'État et les organismes de sécurité sociale. D'autre part, les frais de fonctionnement de ce conseil sont, pour partie, à la charge des régimes obligatoires de sécurité sociale. Les dispositions du 4° et du 5° du paragraphe II de l'article 15 ayant ainsi une incidence sur les dépenses des
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régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, elles trouvent leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. 30. Il résulte de tout ce qui précède que l'article 15 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne certaines dispositions de l'article 15 :31. Les députés auteurs de la première saisine concluent à la censure de certaines dispositions de l'article 15 au motif que celles-ci contreviendraient aux principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques, à la liberté d'entreprendre, à la liberté contractuelle, au droit au maintien des conventions légalement conclues et aux situations légalement acquises.S'agissant des seizième à vingt-quatrième alinéas du 5° du paragraphe II de l'article 15 :32. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent qu'il résulte des dispositions de l'article 15 une représentation insuffisante des travailleurs indépendants au sein des conseils et des conseils d'administration des organismes gérant le régime général de la sécurité sociale, ce qui constituerait une atteinte au principe d'égalité. Ils estiment, en effet, cette représentation insuffisante, dans la mesure où le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants est représenté au sein de ces conseils par une personne ayant voix consultative et non délibérative.33. L'article L. 612-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant des seizième à vingt-quatrième alinéas du 5° du
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paragraphe II de l'article 15, détermine la composition de l'assemblée générale du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. Cette assemblée comprend des représentants des travailleurs indépendants et des personnalités qualifiées. Elle désigne, parmi ses membres, une personne représentant ce conseil au sein des conseils d'administration de la caisse nationale de l'assurance maladie, de la caisse nationale d'assurance vieillesse et de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Cette personne y dispose d'une voix consultative.34. Les dispositions contestées ont pour objet de déterminer les modalités de composition de l'assemblée générale du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants et de représentation de cette assemblée au sein des conseils d'administration des organismes gérant le régime général de sécurité sociale. Toutefois, la composition des conseils de ces organismes relève, à titre principal, d'autres dispositions législatives que celles contestées. À cet égard, la représentation de ces travailleurs indépendants est expressément assurée au sein du conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Elle est également assurée à travers la représentation des employeurs, qui recouvre celle des entreprises individuelles dont relèvent les travailleurs indépendants, au sein du conseil de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et au sein du conseil
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d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés. Les dispositions contestées n'ont donc, en tout état de cause, pas pour effet de priver les travailleurs indépendants d'une représentation au sein des conseils d'administration de ces organismes.35. Il résulte de ce qui précède que les dispositions des seizième à vingt-quatrième alinéas du 5° du paragraphe II de l'article 15 ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant la loi. Ces dispositions, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. S'agissant du a du 40° du paragraphe II de l'article 15 et des huit premiers alinéas du 8° du paragraphe XVI du même article :36. Le a du 40° du paragraphe II de l'article 15 modifie l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale, lequel énumère les professions affiliées aux régimes d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales. Le législateur a, d'une part, ajouté un certain nombre de professions à celles déjà citées dans cet article et a, d'autre part, supprimé une disposition prévoyant qu'était affiliée à ces régimes toute personne exerçant une activité professionnelle non-salariée lorsque cette activité ne relève pas d'une autre organisation autonome.37. Les trois premiers alinéas du 8° du paragraphe XVI prévoient que ces dispositions s'appliquent aux travailleurs indépendants créant leur activité à compter du 1er janvier 2018 s'ils relèvent du régime prévu par
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l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale et à compter du 1er janvier 2019 dans l'autre cas. Les quatrième à sixième alinéas de ce 8° prévoient que les travailleurs indépendants affiliés avant le 1er janvier 2019 aux régimes d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales mais ne relevant plus de l'article L. 640-1 peuvent, sous certaines conditions, rester affiliés aux caisses de ce régime. Les septième et huitième alinéas de ce 8° permettent aux travailleurs affiliés au régime général, mais exerçant une profession qui relevait précédemment de l'article L. 640-1, de bénéficier, à leur demande, de taux spécifiques pour le calcul des cotisations de retraite complémentaire. 38. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que, en prévoyant que certaines professions libérales continueront à relever du régime autonome d'assurance vieillesse des professions libérales tandis que d'autres relèveront du régime général de l'assurance vieillesse, le législateur a instauré une différence de traitement inconstitutionnelle. L'atteinte au principe d'égalité serait d'autant plus forte que les modalités d'entrée en vigueur de ce transfert créeraient des inégalités injustifiées selon la date à laquelle l'activité a été créée et selon qu'elle s'exerce ou non sous le régime fiscal et social de la micro-entreprise prévu à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale. Les députés estiment également que, en permettant aux professionnels dont
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l'affiliation a été transférée du régime des professions libérales au régime général, de bénéficier d'un niveau de cotisation spécifique, le législateur a créé une différence de traitement injustifiée entre ces professionnels et les autres professionnels indépendants relevant du régime général. Il résulterait également de cette différence de traitement une atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques.39. Ces mêmes députés font valoir que l'article 15 serait entaché d'incompétence négative dès lors que le législateur a renvoyé à la négociation collective la détermination des professions pouvant continuer à relever de l'assurance vieillesse des professions libérales.40. Ils soutiennent également que l'article 15 méconnaît la liberté d'entreprendre dès lors qu'il aurait pour effet d'exclure du bénéfice du régime de la micro-entreprise les professions libérales énumérées à l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale.41. Enfin, cet article 15 violerait la liberté contractuelle et porterait une atteinte injustifiée à une situation légalement acquise et au droit au maintien d'une convention légalement conclue dans la mesure où le transfert du régime des professions libérales au régime général ferait perdre aux cotisants le bénéfice d'« options supplémentaires » qu'ils auraient précédemment souscrites auprès de la caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales.. Quant au grief tiré de la méconnaissance de l'article
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34 de la Constitution :42. Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux... de la sécurité sociale ». 43. En l'espèce, si l'élaboration de la liste des professions mentionnées au a du 40° du paragraphe II de l'article 15 a fait l'objet d'une concertation avec les représentants des professions concernées, le législateur a exercé pleinement sa compétence en déterminant expressément les professions dont il entendait maintenir l'affiliation aux régimes d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales. Les dispositions contestées ne méconnaissent donc pas l'article 34 de la Constitution.. Quant aux griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques : 44. En premier lieu, en modifiant l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale, le législateur a souhaité notamment redéfinir le périmètre de l'affiliation des travailleurs indépendants aux organismes de retraite. Il a ainsi voulu que seules les personnes exerçant une profession libérale soumise à un cadre législatif ou règlementaire et contrôlée par un ordre professionnel ainsi que celles exerçant une profession s'en approchant soient affiliées aux régimes d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales. Les dispositions du a du 40° du paragraphe II de l'article 15, qui mettent en œuvre cette répartition en se fondant sur ce critère, ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant la
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loi. 45. En deuxième lieu, la différence de traitement qui résulte de mesures transitoires organisant la succession dans le temps de deux régimes juridiques n'est pas, en elle-même, contraire au principe d'égalité. Or, en prévoyant que, parmi les travailleurs ne relevant plus de l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale, seuls ceux affiliés au régime des professions libérales avant le 1er janvier 2019 pouvaient choisir d'y demeurer, le législateur a entendu organiser la transition entre les deux régimes d'affiliation applicables à ces travailleurs. En outre, en reportant d'un an l'affiliation obligatoire au régime général des travailleurs indépendants créant leur activité postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi déférée mais n'exerçant pas sous le régime de la micro-entreprise, le législateur a poursuivi le même objectif. 46. En troisième lieu, en permettant aux travailleurs indépendants affiliés, par l'effet de la loi déférée, au régime général de l'assurance vieillesse, de bénéficier de taux spécifiques pour le calcul de leurs cotisations de retraite complémentaire, le législateur a créé une différence de traitement entre ces derniers et les autres affiliés au régime général. Toutefois, d'une part, la différence de traitement entre les travailleurs indépendants et les travailleurs salariés pour l'assujettissement aux cotisations de sécurité sociale est inhérente aux modalités selon lesquelles se sont progressivement développées les assurances sociales en
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France ainsi qu'à la diversité corrélative des régimes. D'autre part, les travailleurs indépendants nouvellement affiliés au régime général peuvent se trouver en situation de concurrence avec des personnes exerçant la même profession qu'eux mais soumises à des taux de cotisations différents du fait de leur choix de rester dans le régime des professions libérales. Dès lors, la différence de traitement, qui correspond à une différence de situation, est en rapport avec l'objet de la loi.47. Il résulte de ce qui précède que le a du 40° du paragraphe II de l'article 15 et les huit premiers alinéas du 8° du paragraphe XVI du même article ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant la loi ni celui d'égalité devant les charges publiques.. Quant aux griefs tirés de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre et de l'atteinte portée aux conventions légalement conclues et aux situations légalement acquises : 48. En premier lieu, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.49. Le régime micro-social prévu par l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale permet à un travailleur indépendant de bénéficier d'un dispositif de versement forfaitaire et libératoire pour ses cotisations et contributions
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sociales. L'absence de bénéfice d'un tel régime ne porte pas atteinte en soi à la liberté d'entreprendre. Dès lors, les dispositions du a du 40° du paragraphe II de l'article 15 qui, combinées avec celles du paragraphe II de l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2018, ont pour effet, en l'état, d'exclure les travailleurs exerçant une des professions citées au a du 40° du bénéfice du régime micro-social, ne méconnaissent pas cette liberté. 50. En second lieu, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789.51. Aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne