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Décision n° 2001-448 (DC) du 2001-07-25 — Loi organique relative aux lois de finances 
Solution : Non conformité partielle - réserve
Considérant qu'en application du dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution, le premier alinéa de l'article 2 dispose : "Les ressources et les charges de l'Etat comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie" ;10. Considérant qu'il ressort du second alinéa de l'article 2, combiné avec les dispositions des articles 34, 36 et 51, que la loi ne peut affecter directement à un tiers des impositions de toutes natures "qu'à raison des missions de service public confiées à lui", sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l'année, que, lorsque l'imposition concernée a été établie au profit de l'Etat, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu'enfin le projet de loi de finances de l'année soit accompagné d'une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions ; que ces dispositions respectent à la fois les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789 et le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution, lequel habilite la loi organique à prévoir de telles conditions ;11. Considérant qu'il s'ensuit que l'article 2, le 1° du I de l'article 34, l'article 36 et le 1° de l'article 51 ne méconnaissent aucune règle de valeur constitutionnelle ;. En ce qui concerne le chapitre Ier du titre II :12. Considérant que le chapitre premier regroupe quatre articles sous l'intitulé "Des ressources et des charges
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budgétaires" ;- Quant aux articles 3 et 5 :13. Considérant que l'article 3, qui énumère sept catégories de ressources budgétaires de l'Etat, et l'article 5, qui détermine les titres sous lesquels sont regroupées les charges budgétaires de l'Etat ainsi que les dépenses qui y figurent, n'appellent aucune remarque quant à leur conformité à la Constitution ;- Quant à l'article 4 :14. Considérant que l'article 4 de la loi organique dispose : "La rémunération des services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée" ;15. Considérant que la procédure de ratification résultant de ces dispositions ne vise que les décrets en Conseil d'Etat instituant la rémunération d'un service rendu par l'Etat, à l'exclusion des actes pris sur la base de ces décrets ; qu'elle n'a pour objet que d'autoriser, au-delà de la date d'entrée en vigueur de la prochaine loi de finances, la perception de ces rémunérations, lesquelles sont, en vertu du 2° de l'article 3, des ressources budgétaires de l'Etat distinctes des revenus courants de ses activités industrielles et commerciales ainsi que de ceux de son domaine ; que l'article 4 n'est pas contraire à la Constitution ;- Quant à l'article 6 :16. Considérant que les principes de l'annualité, de l'universalité
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et de l'unité du budget répondent au double impératif d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre un contrôle efficace par le Parlement ; que leur rappel par les trois premiers alinéas de l'article 6 est conforme à la Constitution ;17. Considérant que le quatrième alinéa de l'article 6 est ainsi rédigé : "Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte" ;18. Considérant que ces dispositions dérogent à la règle générale rappelée par le premier alinéa de l'article 6, selon lequel : "Les ressources de l'Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes..." ; que, dans l'exercice des compétences qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, le législateur organique a pu prévoir une telle dérogation, dès lors que sont précisément et limitativement définis les bénéficiaires et l'objet des prélèvements sur les recettes de l'Etat, et que sont satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire ; qu'à cet effet, le 4° du I de l'article 34 prévoit que chacun de ces prélèvements est évalué dans la première
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partie de la loi de finances ;19. Considérant, toutefois, qu'aux mêmes fins, les documents joints au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 51 devront comporter des justifications aussi précises qu'en matière de recettes et de dépenses ; qu'en outre, l'analyse des prévisions de chaque prélèvement sur les recettes de l'Etat devra figurer dans une annexe explicative ;20. Considérant que, sous ces réserves, l'article 6 ne méconnaît aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;. En ce qui concerne le chapitre II du titre II :21. Considérant que le chapitre II, intitulé "De la nature et de la portée des autorisations budgétaires", comporte les articles 7 à 15 ;- Quant à l'article 7 :22. Considérant que l'article 7 définit les règles selon lesquelles les crédits ouverts par la loi de finances sont spécialisés et mis à la disposition des ministres ;23. Considérant qu'en vertu dudit article, chacune des charges du budget de l'Etat fait l'objet d'une mission regroupant des crédits "relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères" ; que, conformément au troisième alinéa de l'article 43, les votes du Parlement portent sur les missions ; que, dès lors, afin d'assurer le respect de l'article 40 de la Constitution, qui dispose que les "amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence... la création ou l'aggravation d'une charge publique", le deuxième alinéa de
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l'article 7 prévoit à juste titre que "seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission", laquelle correspond, en vertu de l'article 47 de la loi organique, à une charge publique dans le cadre de l'examen des lois de finances ;24. Considérant que le caractère interministériel éventuellement conféré par le Gouvernement à certaines missions est sans effet sur la conformité de ces dispositions à la Constitution, et en particulier aux règles de détermination des attributions des ministres qui résultent de ses articles 8, 20 et 21 ;25. Considérant que, si les crédits sont votés par mission, ils "sont spécialisés par programme ou par dotation", au sein de chaque mission ; qu'aux termes du dernier alinéa du I de l'article 7, "un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation" ; que, toutefois, deux missions regrouperont des crédits par dotation, pour la mise en oeuvre d'actions ne pouvant donner lieu à la définition d'objectifs ; qu'en particulier, le troisième alinéa du I de l'article 7 prévoit qu'"une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d'entre eux faisant l'objet d'une ou plusieurs dotations" ; que ce dispositif assure la sauvegarde du principe
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d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs ;26. Considérant que les crédits ouverts sont, en vertu du premier alinéa du IV de l'article 7, mis à la disposition des ministres par décrets, dans les conditions prévues à l'article 44 ; qu'en application du principe de spécialité budgétaire, la mise à disposition des crédits votés en loi de finances est conforme, pour chaque programme ou dotation de chacun des ministères, aux montants figurant dans les annexes explicatives prévues aux articles 51, 53 et 54, modifiés le cas échéant par les votes du Parlement ;27. Considérant que la présentation des crédits d'un programme ou d'une dotation selon les titres mentionnés au I de l'article 5 n'est qu'indicative ; que sont toutefois limitatifs les crédits ouverts sur le titre relatif aux dépenses de personnel ; que, sur ce titre, exception faite de la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations mentionnée au 2° du I de l'article 7, les crédits sont assortis, en vertu du dernier alinéa de l'article 9, de plafonds d'autorisation d'emplois ; que lesdits plafonds sont spécialisés par ministère, mais font l'objet d'un vote unique prévu par le quatrième alinéa de l'article 43 ;28. Considérant, enfin, que les deuxième et troisième alinéas du IV de l'article 7 prévoient que les crédits et la répartition entre ministères des emplois autorisés ne peuvent être modifiés que par une loi de finances, mais admettent, à
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titre exceptionnel, des modifications par voie réglementaire dans les conditions fixées aux chapitres II et III du titre II ; que le principe de ces dérogations à l'autorisation par la loi de finances trouve son fondement, comme il a été dit, dans l'article 34 de la Constitution, qui dispose que les ressources et les charges de l'Etat sont déterminées par les lois de finances "sous les réserves prévues par une loi organique" ; qu'il appartient à la même loi organique de définir les limites et les conditions particulières d'application de ces réserves, dans le respect des compétences du Gouvernement et du Parlement ;29. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 7 ne contrevient à aucune règle constitutionnelle ;- Quant aux articles 8 et 9 :30. Considérant que, pour la mise en oeuvre du principe d'annualité, l'article 8 définit le contenu des autorisations d'engagement et des crédits de paiement qui composent les crédits ouverts ; que l'article 9 confère un caractère limitatif aux crédits et aux plafonds des autorisations d'emplois, à l'exception des crédits évaluatifs prévus par l'article 10 pour trois types de dépenses et par l'article 24 pour certains comptes de concours financiers ; que l'article 9 laisse à une loi de finances le soin de définir les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante ; que ces dispositions, qui respectent l'habilitation de l'article 34 de la Constitution,
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n'appellent aucune critique de constitutionnalité ;- Quant aux procédures d'information des commissions du Parlement sur la gestion des crédits :31. Considérant que plusieurs articles du chapitre II du titre II organisent, au profit des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et éventuellement des autres "commissions concernées", des procédures d'information, relatives à la gestion des crédits et à leurs modifications par voie réglementaire ;32. Considérant que l'exigence d'information porte : - sur les motifs, mentionnés au deuxième alinéa de l'article 10, du dépassement des crédits évaluatifs et sur les perspectives de dépense des programmes concernés ;- sur les projets de décrets de virement et de transfert prévus au III de l'article 12 ;- sur les deux catégories de décrets d'annulation définies par le I de l'article 14, avant leur publication ;- sur les actes ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles sans les annuler, en vertu du III du même article ;33. Considérant qu'en outre, l'article 13 prévoit que la commission chargée des finances de chaque assemblée dispose d'un délai de sept jours pour donner au Premier ministre un avis préalable sur les projets de décrets d'avance pris en cas d'urgence sans affecter l'équilibre budgétaire ; qu'en "cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national", n'est exigée qu'une simple information ;34. Considérant qu'il était loisible au législateur organique, dans le
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respect de l'habilitation qu'il tient du dix-huitième alinéa de l'article 34, de prévoir ces formalités ; qu'en effet, eu égard aux conditions dont elles sont assorties, celles-ci ne portent pas atteinte aux prérogatives constitutionnelles du pouvoir exécutif, mais se bornent à assurer le respect des exigences de consentement à l'impôt et de suivi de l'emploi des fonds publics inscrites à l'article 14 de la Déclaration de 1789 ;- Quant aux limites maximales de crédits pouvant faire l'objet d'actes réglementaires :35. Considérant que des limites sont assignées par plusieurs articles du chapitre II aux modifications apportées au cours d'une même année par des actes réglementaires aux crédits votés en loi de finances ; qu'il en est ainsi des crédits ouverts par décret de virement, limités par le I de l'article 12 à "2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés" et, au sein de chacun d'eux, pour le titre relatif aux dépenses de personnel ; que le montant cumulé des crédits ouverts par les décrets d'avance pris en cas d'urgence sur le fondement des trois premiers alinéas de l'article 13 ne peut dépasser "1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année" ; que le total des crédits annulés par décret en vertu des articles 13 et 14 est limité, par le I de l'article 14, à 1,5 % des "crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours" ; que le II de l'article 15 limite à "3 % des crédits initiaux" les
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crédits de paiement reportés à l'année suivante, d'une part sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme concerné, d'autre part sur les autres titres de chaque programme ; qu'enfin, le III de l'article 15 prévoit que les crédits ouverts par suite du rattachement de fonds de concours en vertu du II de l'article 17 sont reportés sans pouvoir excéder, par programme, la différence entre les recettes et les dépenses constatées ;36. Considérant qu'au-delà des limites ainsi définies, seules des lois de finances peuvent modifier les crédits ;37. Considérant que, pour les raisons qui ont été précédemment exposées, ces seuils, dont l'objet est d'assurer une exécution budgétaire conforme aux autorisations votées en loi de finances, sont au nombre des conditions et réserves que peut prévoir la loi organique en vertu de l'article 34 de la Constitution ;- Quant aux autres dispositions du chapitre II du titre II :38. Considérant que le premier alinéa du IV de l'article 12, selon lequel "aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances", se borne à reconnaître la compétence exclusive de cette dernière pour la détermination des programmes, qui découle des articles 7 et 47 de la présente loi organique ;39. Considérant qu'en prévoyant, au IV de l'article 15, que "les arrêtés de reports sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des
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crédits de paiement a été constatée", le législateur organique a prévu une condition de délai contribuant à l'élaboration en temps utile du projet de loi de règlement afférent à l'année concernée ; que cette condition, qui ne méconnaît pas les prérogatives confiées au pouvoir exécutif, s'inscrit dans le cadre de l'habilitation conférée par le dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution ;40. Considérant que les autres dispositions du chapitre II du titre II n'appellent aucune critique quant à leur constitutionnalité ;. En ce qui concerne le chapitre III du titre II :41. Considérant que le chapitre III regroupe les articles 16 à 24 sous l'intitulé "Des affectations de recettes" ; que l'article 16 admet qu'au sein du budget de l'Etat, par exception à la règle de non affectation qui résulte du principe d'universalité budgétaire, certaines recettes puissent être directement affectées à certaines dépenses ; que ces affectations peuvent revêtir trois formes : les budgets annexes, les comptes spéciaux et les procédures comptables particulières ; qu'en lui-même, l'article 16 n'est pas contraire à la Constitution ;- Quant à la création de budgets annexes ou de comptes spéciaux et à l'affectation de recettes budgétaires :42. Considérant que le second alinéa du I de l'article 18 réserve à une loi de finances le pouvoir de créer un budget annexe et d'affecter une recette à un budget annexe ; que les premier et dernier alinéas de l'article 19 contiennent des prescriptions
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analogues s'agissant des comptes spéciaux ; que la loi organique pouvait prévoir de telles règles dans le respect de la Constitution ;43. Considérant, toutefois, que le premier alinéa du II de l'article 18 dispose qu'"un budget annexe constitue une mission, au sens des articles 7 et 47" ; que constitue également une mission chacun des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers, qui sont dotés de crédits conformément aux dispositions combinées du premier alinéa du II de l'article 20 et des articles 21 à 24 ; que la mission constitue une charge au sens de l'article 40 de la Constitution, ainsi que le prévoient les articles 7 et 47 de la présente loi organique ;44. Considérant, dès lors, que les amendements parlementaires présentés en la matière ne pourront être regardés comme recevables que s'ils n'ont ni pour objet ni pour effet de créer une mission ou d'accroître le montant global des crédits de la mission ;45. Considérant que, sous cette réserve, le second alinéa du I de l'article 18 et l'article 19 sont conformes à la Constitution ;- Quant à l'article 17 :46. Considérant que le II de l'article 17 organise la procédure des fonds de concours, constitués, aux termes de son premier alinéa, "d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par le produit de legs et donations attribués à l'Etat" ; que la première partie de la loi de finances
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prévoit et évalue les recettes correspondantes ainsi que le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par cette voie ; que ce montant est inclus dans les plafonds de dépenses du budget général et des budgets annexes ainsi que dans le plafond des charges des comptes spéciaux ;47. Considérant, dès lors, que, dans le cas où, en cours d'année, le montant des recettes constatées viendrait à dépasser lesdits plafonds, il incomberait à une loi de finances rectificative de procéder aux ouvertures de crédits nécessaires ; que, faute d'un ajustement suffisant des crédits par une loi de finances rectificative, la loi de règlement devrait procéder à un tel ajustement ; qu'en toute hypothèse, les dispositions de l'article 17 ne sauraient avoir pour conséquence de faire obstacle à un emploi des fonds conforme à l'intention de la partie versante ; qu'à défaut, il pourrait être porté atteinte au droit de propriété garanti par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;48. Considérant que, sous ces réserves, l'article 17, dont les autres dispositions n'appellent pas de remarque quant à leur constitutionnalité, n'est pas contraire à la Constitution ;- Quant aux budgets annexes :49. Considérant que le premier alinéa du I de l'article 18 est ainsi rédigé : "Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de
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production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services" ; que le législateur organique a ainsi entendu exclure l'inscription, sur des budgets annexes, d'autres opérations que celles ainsi définies ; que, ce faisant, il a prévu des conditions conformes à l'habilitation qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ; qu'à compter de la date prévue à l'article 67 pour l'entrée en vigueur de la loi organique soumise au Conseil constitutionnel, il appartiendra aux lois de finances de respecter le champ d'application des budgets annexes défini au premier alinéa de l'article 18 ;50. Considérant que l'article 18, dont les autres dispositions n'appellent pas de remarque quant à leur conformité à la Constitution, ne méconnaît aucune disposition de valeur constitutionnelle ;- Quant aux comptes spéciaux :51. Considérant que l'article 21, relatif aux comptes d'affectation spéciale, impose, en vertu du premier alinéa de son I, que les dépenses budgétaires qui sont retracées dans ces comptes ne puissent être financées que par des "recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées" ; qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant cette condition le législateur a entendu limiter les possibilités de dérogation à la règle de non affectation des recettes au sein du budget de l'Etat, sans pour autant faire obstacle aux exigences de bonne
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gestion des ressources publiques ;52. Considérant que, pour les motifs qui ont été exposés en ce qui concerne le chapitre II du titre II, la loi organique a pu prévoir des procédures d'information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ; que de telles procédures figurent, s'agissant des comptes d'affectation spéciale, au II de l'article 21 et, s'agissant des comptes de commerce, au II de l'article 22 ;53. Considérant que les dispositions des articles 20 à 24 prévoient des conditions conformes au dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution ou inséparables desdites conditions ; qu'elles ne sont contraires à aucune règle de valeur constitutionnelle ;. En ce qui concerne le chapitre IV :54. Considérant que le chapitre IV du titre II, intitulé "Des ressources et des charges de trésorerie", comporte l'article 25, qui énumère les opérations d'où résultent ces ressources et ces charges, et l'article 26, qui fixe les règles selon lesquelles elles sont effectuées ;55. Considérant que les ressources et les charges de trésorerie mentionnées à l'article 2 constituent, ainsi qu'il a été dit, des ressources et des charges de l'Etat au sens du dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution ; que la détermination de leurs principales règles de gestion est inséparable de la définition de leur contenu ; que ces règles ont des incidences, directes et indirectes, sur les ressources et les charges budgétaires de l'Etat ; que les dispositions