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Décision n° 2023-849 (DC) du 2023-04-14 — Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023
Solution : Non conformité partielle
mandat.29. En application du premier alinéa de l’article 11 de la Constitution, certains projets de loi peuvent être soumis au référendum par le Président de la République sur proposition conjointe des deux assemblées. Selon le premier alinéa de l’article 122 du règlement de l’Assemblée nationale, « Lors de la discussion d’un projet de loi portant sur un objet mentionné à l’article 11, alinéa 1, de la Constitution, il ne peut être présenté qu’une seule motion tendant à proposer de soumettre ce projet au référendum ».30. En l’espèce, plusieurs motions ayant été déposées en vue de proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi, la conférence des présidents a arrêté, en application du premier alinéa de l’article 49 du règlement de l’Assemblée nationale qui lui confie l’organisation de la discussion des textes, les modalités de sélection de la motion devant être présentée devant l’Assemblée nationale.31. En prévoyant, comme il lui était loisible de le faire, de procéder à cette fin à un tirage au sort sans prévoir de pondération en fonction du nombre de signataires de chacune des motions, la conférence des présidents, qui a ainsi sélectionné l’une des motions déposées, n’a porté atteinte ni à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire ni au libre exercice du mandat.S’agissant de l’opposition du Gouvernement à l’examen de certains sous-amendements non soumis à la commission saisie au fond :32. Les sénateurs requérants reprochent au
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Gouvernement de s’être opposé à l’examen d’amendements qui n’avaient pas été préalablement soumis à la commission saisie au fond, alors que cette circonstance aurait résulté du refus de la présidente de cette commission de tenir une réunion à cette fin. Il en résulterait, selon eux, une atteinte au droit d’amendement des parlementaires.33. Aux termes du deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Après l’ouverture du débat, le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission ».34. En application du deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution, le Gouvernement s’est opposé, après l’ouverture des débats, à l’examen de certains sous-amendements qui n’avaient pas été préalablement soumis à la commission saisie au fond. Ces sous-amendements avaient été déposés plusieurs jours après le dépôt des amendements sur lesquels ils portaient et peu de temps avant leur discussion, alors que la commission s’était réunie dans l’intervalle. 35. Dès lors, la circonstance que ces sous-amendements n’aient pas pu être défendus par leurs auteurs est insusceptible d’avoir porté, en l’espèce, une atteinte substantielle au droit d’amendement des parlementaires.S’agissant du recours au vote bloqué :36. Les sénateurs requérants reprochent au Gouvernement d’avoir fait application de la procédure du vote bloqué. Il en résulterait une atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.37. Aux termes du
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troisième alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Si le Gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ».38. En l’espèce, le recours par le Gouvernement à la procédure du vote bloqué n’a pas eu pour effet de faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte sur lequel il était demandé au Sénat de se prononcer par un seul vote.39. Dès lors, le recours à cette procédure n’a pas porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.S’agissant de la procédure de clôture des débats :40. Les sénateurs requérants font valoir que le recours répété à la procédure de clôture des débats prévue par l’article 38 du règlement du Sénat aurait porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.41. Aux termes du premier alinéa de l’article 38 du règlement du Sénat : « Lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire sont intervenus dans la discussion générale d’un texte, sauf application de l’article 29 ter, sur l’ensemble d’un article ou dans les explications de vote portant sur un amendement, un article ou l’ensemble du texte en discussion, le président, un président de groupe ou le président de la commission saisie au fond peut proposer la clôture de ladite discussion ».42. En l’espèce, il a été fait droit à six demandes de clôture au cours de la séance publique. Chacune de
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ces demandes a fait l’objet d’un débat dans des conditions ne méconnaissant pas les exigences de clarté et de sincérité des débats. 43. Ainsi, au demeurant, la première de ces demandes, qui portait sur les explications de vote sur les amendements de suppression de l’article 7 du projet de loi, n’a été formulée qu’au sixième jour des débats en séance publique et faisait suite à soixante-quatre prises de parole sur cet article, ainsi qu’à la défense de cinquante-cinq amendements de suppression. 44. Dès lors, le grief tiré de ce que les clôtures des débats auraient méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté.S’agissant de l’examen en priorité de certains amendements :45. Les sénateurs requérants font valoir que les demandes de priorité qui ont été formulées au cours de l’examen en séance publique du projet de loi avaient pour seul objet d’empêcher l’examen de nombreux amendements, en méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.46. Conformément au sixième alinéa de l’article 44 du règlement du Sénat, les demandes de priorité ou de réserve ont pour effet, en cas d’adoption, de modifier l’ordre de discussion des articles d’un texte ou des amendements. Lorsqu’elle est demandée par la commission saisie au fond, la priorité ou la réserve est de droit, sauf opposition du Gouvernement. 47. Il ne peut être recouru à la priorité de discussion si celle-ci prive d’effet les exigences de clarté et de sincérité du
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débat parlementaire.48. Lors des débats en séance publique, il a été fait droit à plusieurs demandes de la commission saisie au fond d’examen en priorité d’amendements modifiant notamment la rédaction de l’article 7 du projet de loi.49. En premier lieu, contrairement aux affirmations des sénateurs requérants, les dispositions de l’article 44 du règlement du Sénat permettent de déroger à l’ordre d’examen des amendements prévu par l’article 46 bis du même règlement selon lequel sont d’abord mis aux voix les amendements de suppression puis les autres amendements en commençant par ceux qui s’écartent le plus du texte proposé.50. En second lieu, si l’application de ces dispositions a conduit à ce que mille trois cents amendements n’aient pas pu être présentés par leurs auteurs du fait de l’adoption des amendements appelés en priorité avec lesquels ils étaient incompatibles ou qui les ont rendus sans objet, cette circonstance n’a pas eu pour effet de porter une atteinte substantielle aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu des amendements, au stade de la procédure auquel la demande de priorité est intervenue et aux conditions générales du débat marqué par le dépôt d’un nombre exceptionnellement élevé d’amendements.51. Dès lors, le grief tiré de ce que l’examen en priorité de certains amendements aurait méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté.S’agissant de l’examen de la recevabilité des
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amendements :52. Les sénateurs requérants font valoir que plusieurs milliers de leurs sous-amendements déposés sur l’article 7 du projet de loi auraient été déclarés irrecevables à tort ou sans examen approfondi par la commission saisie au fond, en méconnaissance du droit d’amendement et des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.53. Aux termes du quatrième alinéa de l’article 44 bis du règlement du Sénat : « Sauf dispositions spécifiques les concernant, les sous-amendements sont soumis aux mêmes règles de recevabilité et de discussion que les amendements. En outre, ils ne sont recevables que s’ils n’ont pas pour effet de contredire le sens des amendements auxquels ils s’appliquent ». Aux termes du neuvième alinéa du même article : « La commission saisie au fond, tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever à tout moment de la discussion en séance publique, à l’encontre d’un ou plusieurs amendements, une exception d’irrecevabilité fondée sur le présent article. L’irrecevabilité est admise de droit et sans débat lorsqu’elle est affirmée par la commission au fond ».54. Il résulte de l’instruction que les décisions d’irrecevabilité opposées à certains sous-amendements ont été prononcées soit parce qu’ils contredisaient l’amendement auquel ils se rapportaient ou qu’ils ne s’appliquaient pas au texte visé, soit parce que leurs dispositions étaient contraires au principe d’égalité devant la loi.55. En tout état de cause, les sénateurs requérants ne précisent
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ni le nombre ni l’objet des sous-amendements qui auraient été déclarés irrecevables à tort dans des conditions susceptibles de porter une atteinte substantielle à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu de ces amendements, au stade de la procédure auquel leur a été opposée l’irrecevabilité et aux conditions générales du débat.56. Par conséquent, les griefs tirés de ce que l’examen de la recevabilité des amendements aurait méconnu le droit d’amendement et les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doivent être écartés.57. Il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance du droit d’amendement et des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doivent être écartés.. En ce qui concerne les documents joints au projet de loi :58. Les députés auteurs des deuxième et troisième saisines soutiennent que des éléments incomplets leur auraient été présentés sur les conséquences de la réforme et, en particulier, que certains ministres auraient délivré, lors de leurs interventions à l’Assemblée nationale et dans les médias, des informations erronées sur les montants de pension de retraite qui seront versés à certaines catégories d’assurés. 59. Les députés auteurs de la troisième saisine font par ailleurs valoir que le projet de loi n’aurait pas été accompagné de tous les documents exigés par l’article L.O. 111-4-3 du code de la sécurité sociale. Ils soutiennent également que l’évaluation préalable
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des articles du projet de loi n’aurait comporté aucune information relative aux économies par décile de revenus et par genre permises par le report de l’âge de départ à la retraite ni d’évaluation de l’incidence de ce report sur les dépenses sociales, sur le solde des administrations publiques, sur le chômage et sur l’attractivité de certaines professions. Ils allèguent en outre que le « rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites » aurait comporté des erreurs sur les effets économiques attendus de cette même réforme.60. En premier lieu, l’article L.O. 111-4-2 du code de la sécurité sociale prévoit : « Le projet de loi de financement rectificative est accompagné d’un rapport décrivant, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base, par branche, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ». 61. L’article L.O. 111-4-3 du même code prévoit : « Sont jointes au projet de loi de financement rectificative des annexes :« 1° Présentant des éléments d’information relatifs à l’équilibre des finances sociales, notamment :« a) En détaillant, par catégorie et par branche, la liste et l’évaluation des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que de chaque organisme concourant au financement de ces régimes, à l’amortissement
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de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ;« b) En justifiant les besoins de trésorerie des régimes et organismes habilités par le projet de loi de financement rectificative à recourir à des ressources non permanentes ;« c) En détaillant l’effet des mesures du projet de loi de financement rectificative ainsi que des mesures réglementaires ou conventionnelles prises en compte par ce projet sur les comptes des régimes obligatoires de base ainsi que sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, au titre de l’année en cours et, le cas échéant, des années ultérieures ;« 2° Précisant, si le projet de loi de financement rectificative prévoit une modification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, le périmètre de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et sa composition en sous-objectifs … ;« 3° Comportant, pour les dispositions relevant de l’article LO 111-3-12, les documents mentionnés aux dix derniers alinéas de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ». 62. D’une part, le projet de loi dont est issue la loi déférée était accompagné de l’ensemble des documents exigés par les articles L.O. 111-4-2 et L.O. 111-4-3 du code de la sécurité sociale. Il était ainsi accompagné, en annexe, d’un rapport décrivant, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base, par
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branche, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que des annexes exigées par les 1° et 3° de l’article L.O. 111-4-3. Par ailleurs, en l’absence de modification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, le projet de loi n’avait pas à être accompagné de l’annexe exigée au 2° de l’article L.O. 111-4-3.63. D’autre part, l’annexe exigée par le 3° de l’article L.O. 111-4-3 traitait de l’ensemble des questions énumérées aux dix derniers alinéas de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus.64. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que le « rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites » que le Gouvernement a choisi de joindre au projet de loi dont est issue la loi déférée aurait comporté des erreurs sur les effets économiques attendus de cette même réforme de nature à affecter la clarté et la sincérité des débats. 65. En dernier lieu, la circonstance que certains ministres auraient délivré, lors de leurs interventions à l’Assemblée nationale et dans les médias, des estimations initialement erronées sur le montant des pensions de retraite qui seront versées à certaines catégories d’assurés, est sans incidence sur la procédure d’adoption de la loi déférée dès lors que ces estimations ont pu être débattues. . En ce qui concerne l’application cumulative de plusieurs procédures prévues par la Constitution et les règlements des
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assemblées :66. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que la mise en œuvre cumulative des dispositions de l’article 47-1 et du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution aurait constitué une entrave au bon déroulement du débat démocratique, et ce d’autant plus que les délais prévus à l’article 47-1 auraient incité certains députés à déposer un grand nombre d’amendements pour faire obstruction à la poursuite des débats et ainsi empêcher l’Assemblée nationale de se prononcer sur l’ensemble des dispositions du projet de loi.67. Les députés auteurs de la troisième saisine, rejoints par les sénateurs requérants, font valoir que, si l’utilisation de chacune des procédures mises en œuvre en l’espèce afin d’accélérer l’adoption de la loi déférée pourrait être regardée comme conforme à la Constitution, leur usage cumulatif aurait eu pour effet de faire obstacle à ce que le droit d’amendement des parlementaires puisse s’exercer pleinement, en méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.68. D’une part, il résulte des termes mêmes de la première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution que le constituant a entendu permettre au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale examiné dans les conditions prévues par son article 47-1. Il n’a, en outre, pas limité l’usage de cette faculté à un seul
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projet de loi de financement par session, comme il l’a fait pour d’autres projets ou propositions de loi.69. D’autre part, la circonstance que plusieurs procédures prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées aient été utilisées cumulativement pour accélérer l’examen de la loi déférée, n’est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnel l’ensemble de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de cette loi. 70. En l’espèce, si l’utilisation combinée des procédures mises en œuvre a revêtu un caractère inhabituel, en réponse aux conditions des débats, elle n’a pas eu pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution. Par conséquent, la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur la sincérité de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale :71. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que la loi déférée méconnaîtrait le principe de sincérité et le dix-neuvième alinéa de l’article 34 de la Constitution. Au soutien de ces griefs, ils font valoir que l’avis rendu par le Haut conseil des finances publiques révèlerait l’intention du Gouvernement de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la sécurité sociale et que le projet de loi n’aurait comporté aucune évaluation des conséquences du report de l’âge de départ à la retraite à « moyen terme ». 72. Aux termes de l’article L.O. 111-3-10 du code de la sécurité sociale, la loi de financement rectificative de la
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sécurité sociale « comprend deux parties :  … Une première partie correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général … Une seconde partie correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux dépenses ». En vertu de la première phrase du 2° de l’article L.O. 111-3-4 la loi de financement de la sécurité sociale de l’année détermine, pour l’année en cours, « de manière sincère, les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible ». Il en résulte que la sincérité de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine pour l’année en cours.73. En premier lieu, dans son avis rendu le 18 janvier 2023 mentionné ci-dessus sur le projet de loi dont est issue la loi déférée, le Haut conseil des finances publiques a considéré que la prévision de croissance de 1 % retenue par le projet de loi ne pouvait être exclue. Par ailleurs, s’il a estimé que la prévision d’inflation de 4,1 % était « un peu basse », il a au demeurant souligné que l’évolution des prix en 2023 « reste incertaine ». Enfin, si l’hypothèse d’une progression de la masse salariale lui est apparue « également faible », il a en tout état de cause souligné qu’en la
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matière, « les incertitudes demeurent fortes ». Ainsi, il ne ressort pas de l’avis du Haut conseil des finances publiques que les hypothèses économiques pour l’année 2023 sur lesquelles est fondée la loi déférée étaient entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de son équilibre.74. En second lieu, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 62, le projet de loi était accompagné de l’ensemble des documents exigés par les articles L.O. 111-4-2 et L.O. 111-4-3 du code de la sécurité sociale et en particulier d’un rapport annexé décrivant, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime par branche des régimes obligatoires de base, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes. Il ne saurait par ailleurs être déduit une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre financier de la sécurité sociale de l’absence de production par le Gouvernement d’un document, non exigé par les dispositions organiques précitées, relatif aux effets à « moyen terme » de la réforme.75. Dès lors, le grief tiré du défaut de sincérité de la loi déférée doit être écarté.- Sur la place dans la loi déférée de l’article 2 :76. L’article 2 de la loi déférée vise à instituer, dans les entreprises d’au moins trois cents salariés, la publication d’indicateurs relatifs à l’emploi des « seniors ».77. Les députés auteurs des deuxième et troisième saisines et les sénateurs requérants estiment que ces