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Décision n° 97-389 (DC) du 1997-04-22 — Loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration
Solution : Non conformité partielle - réserve
fichiers et aux libertés ;6. Considérant que dans ces conditions, la disposition critiquée ne porte pas une atteinte excessive à la liberté individuelle et n'est pas non plus entachée d'incompétence négative ou de violation du principe d'égalité ; qu'elle ne méconnaît pas la compétence que l'autorité judiciaire tient de l'article 66 de la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 3 DE LA LOI :7. Considérant que l'article 3 insère après l'article 8 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 susvisée les articles 8-1, 8-2 et 8-3 qui sont tous trois critiqués par les requérants ;. En ce qui concerne l'article 8-1 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 :8. Considérant qu'il résulte de l'article ainsi créé que les services de police et les unités de gendarmerie sont habilités à retenir le passeport ou le document de voyage des personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière ; qu'il est remis à ces dernières, en échange, un récépissé qui vaut justification de leur identité et mentionne la date de retenue et les modalités de restitution du document ;9. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs des saisines soutiennent que cette disposition porte atteinte à la liberté d'aller et venir reconnue à toute personne se trouvant sur le territoire de la République ; que cette liberté implique le droit pour les étrangers de quitter librement le territoire national et de choisir le lieu de sortie de ce dernier comme le pays de destination ; que le législateur, en permettant aux autorités
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compétentes de déterminer discrétionnairement les modalités de restitution du passeport ou du document de voyage, aurait ainsi violé la Constitution ; que l'atteinte ainsi portée à la liberté serait d'autant plus grave que la durée n'en est pas limitée par la loi déférée ; qu'ils soutiennent également que ne serait pas respecté l'article 55 de la Constitution dans la mesure où, par la confiscation du passeport, propriété de l'État dont l'étranger est ressortissant, seraient méconnues les obligations internationales de la France visées par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; que les sénateurs soulignent enfin que le récépissé valant justification d'identité remis à la personne concernée n'aura pas une valeur suffisante lui permettant d'user de ses droits et d'exercer ses libertés fondamentales, dès lors que le législateur n'a pas précisé la portée exacte du document en cause ;10. Considérant que si le législateur peut, s'agissant de l'entrée et du séjour des étrangers, prendre des dispositions spécifiques destinées notamment à assurer la sauvegarde de l'ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, il lui appartient de concilier cet objectif avec le respect des libertés et droits fondamentaux reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ; que figurent parmi ces droits et libertés, la liberté d'aller et venir, laquelle n'est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter, et la
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liberté du mariage ;11. Considérant que la disposition critiquée a pour seul objet de garantir que l'étranger en situation irrégulière sera en possession du document permettant d'assurer son départ effectif du territoire national ; que, par cette mesure, il ne saurait en aucune façon être fait obstacle à l'exercice par l'étranger du droit de quitter le territoire national et de ses autres libertés et droits fondamentaux ;12. Considérant par suite en premier lieu qu'à toute demande formulée par l'étranger de restitution du document retenu en vue d'un départ effectif du territoire national, celui-ci devra lui être remis sans délai au lieu où il quittera le territoire français ; qu'en deuxième lieu la substitution du récépissé au passeport ou document de voyage retenu ne fait en aucune manière obstacle à l'exercice par l'étranger des libertés et droits qui ne sont pas subordonnés à la régularité de son séjour ; qu'enfin la retenue du passeport ou du document de voyage ne doit être opérée que pour une durée strictement proportionnée aux besoins de l'autorité administrative, sous le contrôle du juge administratif auquel il appartiendra, le cas échéant, de prononcer un sursis à exécution ;13. Considérant enfin que le moyen tiré de la méconnaissance de stipulations internationales souscrites par la France, d'ailleurs dépourvu de toute précision, est inopérant ;14. Considérant que dans ces conditions, l'article 8-1 n'est contraire à aucun principe ni à aucune règle de valeur
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constitutionnelle ; que les griefs invoqués doivent donc être écartés ;. En ce qui concerne l'article 8-2 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 :15. Considérant qu'en vertu de l'article 8-2, dans une zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les Etats parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà, les officiers de police judiciaire, assistés dans les conditions prévues par le code de procédure pénale, pourront procéder, avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République, à la visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exclusion des voitures particulières, en vue de rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France ; qu'il résulte du dernier alinéa de l'article 8-2 que ces mêmes dispositions sont applicables dans le département de la Guyane, dans une zone comprise entre les frontières terrestres et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà ;16. Considérant que les députés et sénateurs auteurs des saisines soutiennent en premier lieu que l'intervention du procureur de la République ne saurait suffire à protéger la liberté individuelle, seule celle d'un magistrat du siège étant susceptible de constituer la garantie exigée par la Constitution ; qu'ils arguent en deuxième lieu de l'incompétence négative dont serait entachée la disposition, la loi ne définissant ni la notion d'instructions, ni
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celle de " visite sommaire ", ni les critères selon lesquels les officiers de police judiciaire pourront choisir de procéder au contrôle d'un véhicule ; qu'ils considèrent en troisième lieu que le principe constitutionnel des droits de la défense serait privé de garanties légales dès lors que le conducteur du véhicule ne pourrait ni protester contre la mesure prise à son encontre devant l'autorité judiciaire, ni faire aviser une personne de son choix ; qu'ils estiment enfin qu'en étendant l'applicabilité des trois premiers alinéas de l'article 8-2 au département de la Guyane, le législateur aurait violé le principe d'égalité devant la loi, dans la mesure où les frontières terrestres de ce département n'étant pas concernées par l'application de la convention de Schengen, les conditions d'exercice de la liberté individuelle ne sauraient y être restreintes au même degré que là où des contrôles nouveaux viennent compenser l'ouverture des frontières, en application de ladite convention ;17. Considérant que la recherche des auteurs d'infractions est nécessaire à la sauvegarde de principes et droits de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient au législateur, d'une part, d'assurer la conciliation entre cet objectif de nature constitutionnelle et l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figure la liberté individuelle et notamment l'inviolabilité du domicile et, d'autre part, de permettre à l'autorité judiciaire, conformément à
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l'article 66 de la Constitution, d'exercer un contrôle effectif sur le respect des conditions de forme et de fond par lesquelles le législateur a entendu assurer cette conciliation ;18. Considérant en premier lieu que les contrôles prévus par les trois premiers alinéas de l'article 8-2 sont effectués en vue de rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France, dans des zones précisément définies dans leur étendue et qui présentent des risques particuliers liés à la circulation internationale des personnes ; que les voitures particulières sont exclues du champ des visites sommaires ;19. Considérant en second lieu que la procédure instituée par l'article 8-2 est, en toute hypothèse, s'agissant d'une opération de police judiciaire, réalisée sous la direction et le contrôle permanent du procureur de la République en vertu des dispositions du code de procédure pénale ; qu'en l'absence d'accord du conducteur, le véhicule ne peut être immobilisé au maximum que quatre heures dans l'attente des instructions du procureur de la République qui comportent l'autorisation précise et individualisée de procéder à la visite sommaire, laquelle à la différence de la fouille du véhicule n'est destinée qu'à s'assurer de l'absence de personnes dissimulées ; qu'en outre, selon les dispositions critiquées, " la visite, dont la durée est limitée au temps strictement nécessaire, se déroule en présence du conducteur et donne lieu à l'établissement d'un
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procès-verbal mentionnant les dates et heures du début et de la fin des opérations ", dont un exemplaire est remis au conducteur et un autre transmis sans délai au procureur de la République ; qu'aucune des dispositions de l'article contesté ne fait obstacle à ce que le conducteur avise toute personne de son choix ;20. Considérant dans ces conditions et sous la réserve qui précède, que ne sont pas méconnues les garanties attachées au respect de la liberté individuelle, non plus que les droits de la défense ; que le législateur n'est pas davantage resté en deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ;21. Considérant enfin que le législateur a pu, pour prendre en compte la situation particulière du département de la Guyane en matière de circulation internationale des personnes, rendre applicables les deux premiers alinéas de l'article 8-2 à ce département, dans une zone comprise entre les frontières terrestres et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà, sans rompre l'équilibre que le respect de la Constitution impose d'assurer entre les nécessités de l'ordre public et la sauvegarde de la liberté individuelle ; qu'il n'a pas non plus, compte tenu de cette situation en relation directe avec l'objectif qu'il s'est fixé de renforcer la lutte contre l'immigration clandestine, porté atteinte au principe constitutionnel d'égalité ;. En ce qui concerne l'article 8-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 :22. Considérant qu'il résulte du premier alinéa de
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l'article 8-3 que les empreintes digitales des étrangers, non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, qui sollicitent la délivrance d'un titre de séjour dans les conditions prévues à l'article 6 de l'ordonnance précitée, sont en situation irrégulière en France ou font l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire français, peuvent être relevées, mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé dans les conditions fixées par la loi du 6 janvier 1978 susvisée ; qu'en application du second alinéa de l'article 8-3, les données du fichier automatisé des empreintes digitales géré par le ministère de l'intérieur et celles du fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié peuvent être consultées par les agents expressément habilités des services du ministère de l'intérieur et de la gendarmerie nationale en vue de l'identification d'un étranger qui n'a pas justifié des pièces sous le couvert desquelles il est autorisé à circuler ou séjourner en France, n'a pas présenté les documents de voyage permettant l'exécution d'une mesure de refus d'entrée en France, d'un arrêté d'expulsion ou d'une mesure d'éloignement du territoire français, ou qui, à défaut desdits documents, n'a pas communiqué les renseignements permettant cette même exécution, ou qui, expulsé ou ayant fait l'objet d'une interdiction du territoire, aura pénétré de nouveau sans autorisation sur le territoire national ;23. Considérant que les auteurs des saisines font
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grief au premier alinéa de l'article 8-3 de porter atteinte par sa généralité à la liberté individuelle dans la mesure notamment où les personnes visées pourraient n'avoir fait l'objet d'aucune poursuite ni d'aucune mesure d'éloignement ; qu'ils estiment que cette atteinte à la liberté causée par la mémorisation informatique des empreintes, est manifestement disproportionnée par rapport à " ce que pourrait justifier la poursuite de l'objectif constitutionnel de maintien de l'ordre public " ; qu'ils considèrent par ailleurs que l'autorisation donnée au second alinéa du même article aux agents habilités du ministère de l'intérieur et de la gendarmerie nationale d'accéder au fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié aurait pour conséquence de porter atteinte au " principe de l'inviolabilité de tous les documents détenus par l'office français de protection des réfugiés et apatrides " posé par l'article 3 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée ; qu'ainsi l'article 8-3 priverait de garantie légale le droit d'asile reconnu par le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ;24. Considérant en premier lieu qu'il revient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, compte tenu de l'intérêt public qu'il s'assigne, les mesures applicables à l'entrée et au séjour des étrangers en France ; qu'en prévoyant le relevé et la mémorisation des empreintes digitales des étrangers qui sollicitent la
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délivrance d'un titre de séjour après l'expiration d'un délai de trois mois depuis leur entrée sur le territoire français, ou sont en situation irrégulière sur le territoire ou sont visés par une mesure d'éloignement de ce dernier, et la possibilité d'un traitement automatisé de ces informations conformément aux garanties prévues par la loi du 6 janvier 1978 susvisée, il n'a pas, par ces mesures de police administrative, porté d'atteinte excessive à la liberté individuelle de nature à méconnaître la Constitution ;25. Considérant en second lieu qu'aux termes du quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : " Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République. " ; qu'il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ;26. Considérant que la confidentialité des éléments d'information détenus par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant en France la qualité de réfugié est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que les demandeurs du statut de réfugié bénéficient d'une protection particulière ; qu'il en résulte que seuls les agents habilités à mettre en oeuvre le droit d'asile, notamment par l'octroi du statut de réfugié, peuvent avoir accès à ces informations, en particulier aux
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empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié ; que dès lors la possibilité donnée à des agents des services du ministère de l'intérieur et de la gendarmerie nationale d'accéder aux données du fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié créé à l'office français de protection des réfugiés et apatrides prive d'une garantie légale l'exigence de valeur constitutionnelle posée par le Préambule de la Constitution de 1946 ;27. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'au second alinéa de l'article 8-3 les mots " et du fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié " doivent être jugés contraires à la Constitution ;- SUR LES ARTICLES 4 ET 5 DE LA LOI :28. Considérant que l'article 4 de la loi déférée complète par un alinéa l'article 12 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 susvisée ; que l'article 5 insère un article 15 ter dans ladite ordonnance ; que ces dispositions prévoient que la carte de séjour temporaire et la carte de résident peuvent être retirées à tout employeur dès lors respectivement que celui-ci est " en infraction avec l'article L. 341-6 du code du travail " ou qu'il a " occupé un travailleur étranger en violation des dispositions du même article " ; qu'aux termes de l'article L. 341-6 du code du travail : " Nul ne peut, directement ou par personne interposée, engager, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à
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exercer une activité salariée en France.Il est également interdit à toute personne d'engager ou de conserver à son service un étranger dans une catégorie professionnelle, une profession ou une zone géographique autres que celles qui sont mentionnées le cas échéant, sur le titre prévu à l'alinéa précédent. " ;29. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs des requêtes estiment que les dispositions critiquées organisent " la substitution pure et simple de l'autorité administrative à l'autorité judiciaire pour apprécier si une infraction est ou non constituée ", et violent ainsi l'article 66 de la Constitution ; que les sénateurs soutiennent également que serait contraire à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen la possibilité pour l'autorité administrative de prononcer, alors que le fondement et la nature des sanctions pénales et administratives sont identiques, une sanction plus grave que celle que le juge pénal aurait estimé appropriée ; que les requérants font au surplus valoir que les dispositions critiquées instaureraient des " peines qui ne sont ni nécessaires ni proportionnées aux faits qu'elles entendent sanctionner ", dans la mesure notamment où l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 permet d'ores et déjà de prendre une mesure d'expulsion ou de reconduite à la frontière à l'encontre d'un étranger condamné à une peine de prison ferme, et où " n'est évidemment pas nécessaire la peine que le juge pénal a choisi d'écarter
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alors qu'il pouvait l'appliquer " ; que les députés considèrent par ailleurs que le principe d'égalité ne serait pas respecté, non plus que celui des droits de la défense, la loi ne prévoyant en particulier aucun débat contradictoire devant une instance indépendante ; qu'enfin les sénateurs font valoir que le législateur serait resté en deçà de sa compétence en ne précisant pas que le retrait des titres ne peut être décidé qu'après condamnation définitive de l'employeur et en ne fixant pas la durée pendant laquelle peut intervenir ce retrait ;30. Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice de ce pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à assurer les droits et libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier doivent être respectés les principes de la nécessité et de la légalité des peines, ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle ;31. Considérant d'une part que les sanctions administratives prévues par la
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présente loi, qui ne revêtent pas un caractère automatique et dont la mise en oeuvre est placée sous le contrôle du juge administratif à qui il revient le cas échéant de prononcer un sursis à exécution, ne sont pas entachées, même compte tenu des sanctions pénales qui peuvent être le cas échéant applicables, d'une disproportion manifeste ; qu'en l'absence d'une telle disproportion, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des sanctions attachées aux comportements qu'il entend réprimer ;32. Considérant d'autre part que le principe constitutionnel des droits de la défense s'impose à l'autorité administrative, sans qu'il soit besoin pour le législateur d'en rappeler l'existence ; qu'en l'espèce les mesures de retrait de la carte de séjour ou de la carte de résident revêtant le caractère de sanction, il incombera à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de respecter les droits de la défense ;33. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens allégués par les requérants doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 6 DE LA LOI :34. Considérant que cet article modifie les conditions, prévues à l'article 12 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée, dans lesquelles est délivrée de plein droit une carte de séjour temporaire ; qu'il subordonne dans tous les cas cette délivrance à la condition que la présence de l'intéressé sur le territoire ne constitue pas une