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Décision n° 2020-813 (DC) du 2020-12-28 — Loi de finances pour 2021 
Solution : Non conformité partielle
Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;- le code général des impôts ;- la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse ;- la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ;- la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées les 23 et 24 décembre 2020 ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
Décision n° 2020-813 (DC) du 2020-12-28 — Loi de finances pour 2021 
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1. Les sénateurs et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2021. Ils contestent certaines dispositions de son article 171 et son article 225. Les députés requérants critiquent également certaines dispositions de ses articles 55 et 147 ainsi que la place de l'article 225. Les sénateurs requérants contestent en outre la place de ses articles 176, 190, 263 et 265.- Sur certaines dispositions de l'article 55 :2. Le 9° du paragraphe I de l'article 55 de la loi déférée modifie l'article 1012 ter du code général des impôts qui fixe le régime de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone par les véhicules de tourisme. Son a instaure un plafonnement de cette taxe en fonction du prix d'acquisition du véhicule. 3. Les députés requérants estiment qu'en établissant ce plafond par référence au prix d'acquisition du véhicule, sans indiquer si ce prix était le prix hors taxe ou toutes taxes comprises, ces dispositions seraient inintelligibles. Ils font également valoir que, dans la mesure où ce prix est susceptible de varier en fonction des circonstances d'acquisition dudit véhicule, le plafond ne serait pas le même d'un acheteur à l'autre, ce qui entraînerait une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques.4. D'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au
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législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. 5. Le C du paragraphe II de l'article 1012 ter du code général des impôts, dans sa rédaction résultant de l'article 55, plafonne, à partir du 1er janvier 2022, la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone que doivent acquitter les propriétaires d'un véhicule de tourisme à 50 % de son prix d'acquisition.6. En visant, sans autre précision, le prix d'acquisition du véhicule, s'agissant d'une taxe acquittée par l'acheteur du bien, le législateur a nécessairement visé le prix toutes taxes comprises, effectivement acquitté par cet acheteur. Le grief tiré de l'inintelligibilité des dispositions contestées ne peut donc qu'être écarté.7. D'autre part, selon l'article 13 de cette même déclaration : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit
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cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.8. Si le prix d'acquisition d'un même modèle de véhicule peut varier d'un acheteur à l'autre, selon les circonstances de l'achat, il est bien de nature à rendre compte de la capacité contributive de chaque acheteur. En le retenant pour fixer le plafond de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone, le législateur s'est donc fondé sur un critère objectif et rationnel en rapport avec l'objet de la loi. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté.9. Il résulte de tout ce qui précède que le C du paragraphe II de l'article 1012 ter du code général des impôts, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 147 :10. L'article 147 modifie l'article 220 undecies du code général des impôts afin d'instituer une réduction d'impôt pour souscription au capital de sociétés de presse.11. Les députés requérants critiquent le caractère trop restreint de cet avantage fiscal, en ce qu'il est réservé aux souscriptions au capital des entreprises éditrices de presse au sens de l'article 2 de la loi du 1er août 1986 mentionnée ci-dessus. En excluant de son champ d'application les souscriptions dans d'autres types de sociétés exploitant des publications de presse, telles que des sociétés détenant des participations dans des entreprises éditrices, le législateur
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aurait méconnu les principes d'égalité devant les charges publiques et devant la loi. De plus, en privilégiant, ce faisant, certains titres de presse, le législateur aurait méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des quotidiens d'information politique et générale.12. Les dispositions de l'article 13 de la Déclaration de 1789 ne font pas obstacle à ce que, pour des motifs d'intérêt général, le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement d'activités économiques à condition qu'il se fonde sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts poursuivis et qu'il n'en résulte pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.13. Dans sa nouvelle rédaction, l'article 220 undecies du code général des impôts permet, sous certaines conditions, aux entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés de bénéficier d'une réduction d'impôt égale à 25 % du montant des sommes versées au titre des souscriptions en numéraire réalisées de 2021 à 2024 au capital de sociétés mentionnées à l'article 2 de la loi du 1er août 1986 et éditant des publications ou des services de presse en ligne d'information politique et générale ou consacrés pour une large part à une telle information. Cet article 2 définit comme une entreprise éditrice « toute personne physique ou morale ou groupement de droit éditant, en tant que propriétaire ou locataire-gérant, une publication de presse ou un
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service de presse en ligne ».14. En instituant cette réduction d'impôt, le législateur a entendu encourager les investissements dans les entreprises de presse afin de renforcer leurs fonds propres. Il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général. À cette fin, il a accordé le bénéfice de cet avantage fiscal aux sociétés souscrivant directement au capital des entreprises éditrices mentionnées à l'article 2 de la loi du 1er août 1986. Il en a ainsi exclu celles souscrivant indirectement, par le biais d'autres sociétés, au capital de ces dernières. Ce faisant, il a incité les investisseurs à financer directement les entreprises éditant elles-mêmes des publications ou des services de presse en ligne afin de garantir l'affectation intégrale à cette activité des capitaux apportés.15. Dès lors, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but poursuivi. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté.16. Par conséquent, les mots « mentionnées à l'article 2 de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse » figurant au premier alinéa du paragraphe I de l'article 220 undecies du code général des impôts, qui ne méconnaissent pas non plus le principe d'égalité devant la loi, ni, en tout état de cause, l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des quotidiens d'information politique et
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générale, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 171 :17. L'article 171 instaure une taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme dont le régime est déterminé à l'article 1012 ter A du code général des impôts.18. Les sénateurs et députés requérants estiment que ces dispositions méconnaîtraient les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques. Au soutien de ces griefs, ils font valoir, tout d'abord, que le seuil d'imposition de la taxe en exempte la très grande majorité des véhicules et que l'exonération des véhicules électriques, à hydrogène et hybrides n'est pas justifiée au regard de l'objectif poursuivi qui est d'imposer les véhicules en fonction de leur poids et non de leur niveau d'émission de dioxyde de carbone. Ils soutiennent ensuite que cette taxe, qui peut de surcroît se cumuler avec la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone, serait confiscatoire. Enfin, ils ajoutent qu'en prévoyant que le tarif de la taxe est celui en vigueur à la date de première immatriculation du véhicule, ces dispositions entraîneraient une différence de traitement injustifiée en fonction du délai de traitement de la demande d'immatriculation.19. Les sénateurs requérants soutiennent par ailleurs que, compte tenu du seuil d'imposition, le législateur aurait fait principalement peser la taxe sur les véhicules de fabrication étrangère.20. Le principe d'égalité devant les
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charges publiques ne serait pas respecté si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. 21. Les dispositions contestées prévoient que, à compter du 1er janvier 2022, les véhicules de tourisme font l'objet d'une taxe dont le montant est égal au produit entre un tarif unitaire fixé à dix euros par kilogramme et la fraction de leur masse excédant un seuil de 1 800 kilogrammes. Cette taxe est acquittée par le propriétaire du véhicule lors de sa première immatriculation en France.22. En premier lieu, il résulte des travaux préparatoires que le législateur a estimé que les véhicules de tourisme les plus lourds causent des nuisances environnementales spécifiques résultant de l'importance des consommations de matériaux et d'énergie que leur construction et leur usage nécessitent ainsi que de l'espace qu'ils occupent dans le trafic routier. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a, dans le cadre de son action en faveur de l'environnement, entendu décourager l'acquisition de tels véhicules en renchérissant leur prix. 23. D'une part, si les dispositions contestées exonèrent de cette taxe, quel que soit leur poids, certains véhicules hybrides électriques et les véhicules électriques ou à hydrogène, cette différence de traitement est justifiée par la volonté du législateur d'éviter que cette taxe décourage l'achat de véhicules dont il estime l'empreinte
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environnementale globalement plus faible et dont il encourage, par ailleurs et pour ce motif, l'acquisition. 24. D'autre part, en prévoyant que le tarif et le seuil applicables pour la détermination du montant de la taxe s'apprécient à la date de première immatriculation du véhicule, les dispositions contestées n'établissent, en elles-mêmes, aucune distinction injustifiée. 25. Enfin, au regard de l'objectif qu'il s'est assigné tendant à décourager l'acquisition des véhicules qui ont les effets les plus néfastes sur l'environnement en raison de leur poids, le législateur a pu prévoir que ne seront soumis à cette taxe que les seuls véhicules de tourisme dont le poids est supérieur à 1 800 kilogrammes, quel qu'en soit le constructeur.26. En second lieu, il ne saurait être utilement soutenu qu'une taxe qui ne porte que sur l'achat de certains véhicules de tourisme par un particulier présente un caractère confiscatoire.27. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant les charges publiques.28. Par conséquent, le premier alinéa et la première phrase du second alinéa du A du paragraphe II et les A et B du paragraphe III de l'article 1012 ter A du code général des impôts ainsi que le 2° du paragraphe V du même article, qui ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. Il en est de même du renvoi opéré, par le 1° du paragraphe V du
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même article 1012 ter A, au 3° du paragraphe V de l'article 1012 ter du code général des impôts dans sa rédaction résultant de l'article 55 de la loi déférée.- Sur l'article 225 :29. L'article 225 prévoit la réduction, pour les contrats conclus entre 2006 et 2010, du tarif d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil par des technologies photovoltaïques ou thermodynamiques. 30. En premier lieu, les députés requérants soutiennent que cet article ne relève pas du domaine des lois de finances. À ce titre, ils font valoir, d'une part, que la réduction du prix d'achat contestée ne saurait être regardée comme ayant une incidence directe sur les charges de l'État dès lors que sa mise en œuvre est subordonnée à un arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget, qui seul fixera le nouveau prix d'achat. D'autre part, cette mesure serait également dépourvue d'effet sur les dépenses budgétaires pour l'année à venir puisque le montant compensé par l'État des charges liées au service public de l'énergie, qui inclut le coût d'achat de l'électricité produite par des installations photovoltaïques ou thermodynamiques, est fixé par la Commission de régulation de l'énergie au plus tard le 15 juillet pour l'année suivante. 31. En deuxième lieu, les sénateurs et députés requérants soutiennent que ces dispositions porteraient une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle ainsi qu'à la garantie des droits et au droit au
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maintien des conventions légalement conclues durant cette période, en application des arrêtés fixant les conditions d'achat de l'électricité. Selon eux, l'objectif purement financier poursuivi par l'État ne saurait être regardé comme un motif d'intérêt général suffisant pour justifier une telle atteinte aux intérêts de la filière photovoltaïque, alors que la durée d'exécution de ces contrats conclus il y a plus de dix ans court encore pour la même période. Les députés requérants dénoncent en outre l'absence de garantie légale entourant cette réduction tarifaire, faute que la loi en ait précisé ou plafonné le montant et qu'elle ait prévu le principe d'une indemnisation des producteurs.32. En troisième lieu, les sénateurs et députés requérants critiquent la différence de traitement opérée par ces dispositions entre les installations d'une « puissance crête » supérieure à 250 kilowatts, qui sont soumises à la réduction contestée, et celles dont la puissance est inférieure ou égale à ce seuil, qui n'y sont pas soumises. Selon les sénateurs requérants, cette différence de traitement ne serait justifiée ni par une différence de situation ni par l'objectif de maîtrise du soutien public au développement des énergies renouvelables, compte tenu de la faible proportion des contrats en cours d'exécution auxquels s'appliquera la réduction tarifaire. Les députés requérants ajoutent que le seuil de puissance et la période de souscription retenus ne constitueraient pas des critères
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objectifs et rationnels au regard de l'objectif de maîtrise budgétaire poursuivi par le législateur. Il en résulterait une méconnaissance du principe d'égalité devant la loi. Les députés requérants considèrent également que ces dispositions contreviendraient au principe d'égalité devant les charges publiques, dès lors qu'elles feraient supporter aux seules installations d'une puissance supérieure à 250 kilowatts le coût du soutien public à d'autres modes de production d'énergie renouvelable.33. En dernier lieu, les sénateurs requérants dénoncent l'absence de précision et de clarté suffisantes de l'article 225.. En ce qui concerne la place de l'article 225 dans la loi de finances :34. Selon l'article 34 de la Constitution : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ». La loi organique du 1er août 2001 mentionnée ci-dessus détermine le contenu de la loi de finances. En particulier, le b du 7° du paragraphe II de son article 34 prévoit que la loi de finances de l'année peut, dans sa seconde partie, comporter « des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ». 35. En application de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 mentionnée ci-dessus, certains opérateurs de distribution
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d'électricité sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par les installations qui utilisent des énergies renouvelables. Les surcoûts qui en résultent pour ces opérateurs sont intégralement compensés par l'État au titre des charges imputables aux missions de service public de l'énergie. 36. L'article 225 pose le principe d'une réduction du tarif d'achat de l'électricité produite par certaines installations qui utilisent l'énergie radiative du soleil par voie photovoltaïque ou thermodynamique pour les contrats conclus entre 2006 et 2010 encore en cours d'exécution. Cette réduction diminuera donc le montant de la compensation due par l'État au titre des charges de service public de l'énergie. En outre, elle peut intervenir dès 2021. Sont indifférents à cet égard le fait que la Commission de régulation de l'énergie a fixé, avant le 15 juillet 2020, le montant des charges imputables aux missions de service public de l'énergie pour l'année 2021, lequel n'est que prévisionnel, ainsi que le fait que le niveau et la date de cette réduction doivent être déterminés par un arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget. 37. L'article 225, qui affecte donc directement les dépenses budgétaires de l'année à venir, a donc sa place dans une loi de finances. . En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit au maintien des conventions légalement conclues :38. Il
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est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789.39. Les contrats conclus entre 2006 et 2010 l'ont été en considération des tarifs prévus par les arrêtés pris à cet effet. Or les dispositions contestées réduisent ces tarifs, alors que ces contrats sont encore en cours. Elles portent donc atteinte au droit au maintien des conventions légalement conclues.40. En premier lieu, la baisse importante et rapide des coûts de production des installations photovoltaïques au sol ou sur grande toiture, qui avait été mal anticipée lors de la fixation des conditions tarifaires, a eu pour conséquence une augmentation considérable du profit généré par certaines installations de production d'électricité bénéficiant de ces contrats. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu remédier à la situation de déséquilibre contractuel entre les producteurs et les distributeurs d'électricité et ainsi mettre un terme aux effets d'aubaine dont bénéficiaient certains producteurs, au détriment du
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bon usage des deniers publics et des intérêts financiers de l'État, qui supporte les surcoûts incombant aux distributeurs. Ce faisant, le législateur a poursuivi un objectif d'intérêt général.41. En second lieu, d'une part, si la réduction tarifaire affecte un élément essentiel des contrats conclus en application des arrêtés précités, le législateur a veillé à ce qu'elle préserve en tout état de cause la rentabilité des installations. En effet, cette réduction devra aboutir à ce que le prix d'achat corresponde à une rémunération raisonnable des capitaux immobilisés, compte tenu des risques inhérents à leur exploitation. À cet égard, la réduction du tarif tient compte de l'arrêté tarifaire au titre duquel le contrat est conclu, des caractéristiques techniques de l'installation, de sa localisation, de sa date de mise en service et de ses conditions de fonctionnement. D'autre part, si les nouveaux tarifs résultant de l'application des dispositions contestées sont de nature à compromettre la viabilité économique du producteur, il est prévu que, sur demande motivée du producteur et sous certaines conditions, les ministres chargés de l'énergie et du budget fixent au cas par cas, sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie, un niveau de tarif ou une date de prise d'effet de ce tarif différents ou allongent la durée du contrat d'achat. 42. Dès lors, compte tenu du motif d'intérêt général poursuivi et des garanties légales qui précèdent, l'atteinte portée par les