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Décision n° 2002-461 (DC) du 2002-08-29 — Loi d'orientation et de programmation pour la justice
Solution : Non conformité partielle - réserve
l'ensemble de ce qui précède que l'article 19 de la loi déférée ne méconnaît ni les droits de la défense, ni la présomption d'innocence, ni le principe de nécessité des peines, ni l'article 66 de la Constitution, ni les principes constitutionnels propres à la justice des mineurs ;. En ce qui concerne l'article 20 :49. Considérant que l'article 20 de la loi déférée ajoute à l'article 21 de l'ordonnance du 2 février 1945 un alinéa ainsi rédigé : " Pour les contraventions de police des quatre premières classes relevant de l'article 706-72 du code de procédure pénale, le juge de proximité exerce les attributions du tribunal de police dans les conditions prévues au présent article " ;50. Considérant que, selon les requérants, en confiant à un magistrat non professionnel le jugement d'infractions commises par les mineurs, cet article méconnaît les principes constitutionnels propres à la justice des mineurs ;51. Considérant que le jugement des contraventions des quatre premières classes commises par des mineurs relevait, depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 2 février 1945, du tribunal de police ; que, pour les contraventions prévues par le décret mentionné au nouvel article 706-72 du code de procédure pénale, le juge de proximité se substituera au tribunal de police en appliquant les mêmes règles de procédure et de fond ; qu'en particulier, conformément aux dispositions inchangées sur ce point de l'article 21 de l'ordonnance du 2 février 1945, les mineurs de treize ans ne
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seront passibles que d'une admonestation ; que, de même, la publicité des débats sera soumise aux restrictions prévues par l'article 14 de la même ordonnance ; que, par suite, les dispositions critiquées ne portent pas atteinte aux principes constitutionnels propres à la justice des mineurs ;. En ce qui concerne l'article 22 :52. Considérant que l'article 22 de la loi déférée insère dans l'ordonnance du 2 février 1945 un article 33 relatif aux " centres éducatifs fermés " ;53. Considérant que, selon les requérants, le nouvel article 33 " est entaché d'incompétence négative et viole la liberté individuelle et la présomption d'innocence telles que garanties par les articles 4 et 9 de la Déclaration de 1789 " ; qu'ils lui reprochent en outre de " s'affranchir des règles protectrices en matière de justice des mineurs et des garanties constitutionnelles lui étant attachées " ;54. Considérant, en premier lieu, que l'article 33 précise les conditions du placement dans un centre éducatif fermé ; qu'il définit ces centres comme " des établissements publics ou des établissements privés habilités dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ", dans lesquels " les mineurs sont placés en application d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve " et font l'objet " de mesures de surveillance et de contrôle permettant d'assurer un suivi éducatif et pédagogique renforcé et adapté à leur personnalité " ; qu'enfin, ainsi qu'il ressort de l'ensemble des dispositions
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nouvelles et que le confirment les travaux parlementaires, la dénomination de " centres fermés " traduit seulement le fait que la violation des obligations auxquelles est astreint le mineur, et notamment sa sortie non autorisée du centre, est susceptible de conduire à son incarcération par révocation du contrôle judiciaire ou du sursis avec mise à l'épreuve ;55. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doit être rejeté le moyen tiré de ce que le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence ;56. Considérant, en second lieu, que le placement dans un centre éducatif fermé sera ordonné par l'autorité judiciaire ; que sa durée sera limitée à six mois renouvelable une fois pour le contrôle judiciaire, et à la durée de la peine d'emprisonnement pour le sursis avec mise à l'épreuve ; que, pour les mineurs condamnés, il constitue une alternative à l'incarcération ; qu'un suivi éducatif et pédagogique renforcé, adapté à la personnalité du mineur, y est prévu ;57. Considérant que, dans ces conditions, l'article contesté n'est contraire ni aux articles 4, 8 et 9 de la Déclaration de 1789, ni aux principes constitutionnels propres à la justice des mineurs ;. En ce qui concerne l'article 23 :58. Considérant que les saisines font grief à cet article de " punir " par la suspension des allocations familiales les parents du mineur placé dans un centre éducatif fermé ; que l'article 33-1, inséré dans l'ordonnance du 2 février 1945 par l'article 23 de la loi déférée, violerait dès lors,
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selon les requérants, le principe constitutionnel selon lequel " nul n'est punissable que de son propre fait " ;59. Considérant que l'article 23 n'institue pas une sanction à l'égard des parents du mineur placé dans un centre éducatif fermé ; qu'ainsi qu'il ressort en effet des articles L. 513-1 et L. 521-2 du code de la sécurité sociale, les allocations familiales sont servies aux seules personnes ayant la charge effective de l'enfant, afin de concourir à la couverture des besoins matériels et moraux de cet enfant ; qu'au demeurant, en vertu de l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale et de l'article 40 de l'ordonnance du 2 février 1945, la part des allocations familiales due pour un enfant placé en vertu des articles 15, 16, 16 bis et 28 de l'ordonnance du 2 février 1945 est versée au service d'accueil, sauf demande du juge des enfants lorsque la famille " participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer " ; que le nouvel article 33-1 de l'ordonnance du 2 février 1945 se borne à appliquer cette règle au cas particulier du placement dans un centre éducatif fermé ;60. Considérant que la disposition critiquée ne méconnaît pas le principe d'égalité devant la loi en matière de prestations familiales ; qu'en effet, les allocations suspendues concerneront la seule part représentée, dans les allocations familiales, par l'enfant placé ; que la durée de la suspension n'excédera pas celle du placement
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; qu'enfin, le juge pourra maintenir le versement des allocations familiales à la famille dans les cas ci-dessus énoncés ;61. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 23 n'est contraire à aucune exigence constitutionnelle ;- SUR LE TITRE IV RELATIF À LA PROCÉDURE PÉNALE :62. Considérant que le titre IV de la loi déférée comporte des " dispositions tendant à simplifier la procédure pénale et à en accroître l'efficacité " ; qu'à cet effet, il modifie sur divers points le code de procédure pénale ;. En ce qui concerne l'article 37 :63. Considérant que l'article 37 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel modifie plusieurs articles du code de procédure pénale relatifs à la détention provisoire ; qu'en particulier, il oblige le juge d'instruction à motiver l'ordonnance par laquelle il décide de ne pas suivre les réquisitions du procureur de la République tendant au placement d'une personne en détention provisoire ; qu'il fixe désormais à trois ans, quels que soient la nature de l'infraction et l'état de récidive, le quantum de la peine correctionnelle encourue à partir duquel la détention provisoire est possible ; qu'il autorise la prolongation de la détention provisoire lorsqu'il est nécessaire de mettre fin à un " trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public ", y compris lorsque la peine correctionnelle encourue est inférieure à dix ans d'emprisonnement ; qu'enfin, il permet, à titre exceptionnel, la prolongation de la détention provisoire
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par la chambre de l'instruction au-delà des durées maximales fixées par les articles 145-1 et 145-2 du code de procédure pénale, pour une période de quatre mois, renouvelable une fois en matière criminelle, " lorsque les investigations du juge d'instruction doivent être poursuivies et que la mise en liberté de la personne mise en examen causerait à la sécurité des personnes et des biens un risque d'une particulière gravité " ;64. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent, d'une part, que l'obligation faite à un magistrat du siège de " motiver sa volonté de laisser libre un individu ne peut être constitutionnellement admise " ; que, d'autre part, en abaissant différents seuils permettant le placement en détention provisoire, le législateur opère un " recul par rapport aux garanties que la loi du 15 juin 2000 avait apportées au principe de présomption d'innocence qui ne pourra qu'être censuré au bénéfice de l'application de l'effet cliquet " ;65. Considérant, en premier lieu, que ne se heurte à aucune exigence constitutionnelle l'obligation faite au juge d'instruction de motiver l'ordonnance par laquelle il refuse de suivre les réquisitions du procureur de la République tendant au placement en détention provisoire ;66. Considérant, en second lieu, que le principe de présomption d'innocence, proclamé par l'article 9 de la déclaration de 1789, ne fait pas obstacle à ce que l'autorité judiciaire soumette à des mesures restrictives ou privatives de liberté, avant toute
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déclaration de culpabilité, une personne à l'encontre de laquelle existent des indices suffisants quant à sa participation à la commission d'un délit ou d'un crime ; que c'est toutefois à la condition que ces mesures soient prononcées selon une procédure respectueuse des droits de la défense et apparaissent nécessaires à la manifestation de la vérité, au maintien de ladite personne à la disposition de la justice, à sa protection, à la protection des tiers ou à la sauvegarde de l'ordre public ;67. Considérant, en outre, qu'il est à tout moment loisible au législateur, dans le domaine de sa compétence, d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que l'exercice de ce pouvoir ne doit cependant pas aboutir à priver de garanties légales des exigences de valeur constitutionnelle ;68. Considérant qu'en apportant les modifications contestées au code de procédure pénale, le législateur n'a ni rompu l'équilibre entre les différentes exigences constitutionnelles en cause, ni manifesté une rigueur qui ne serait pas nécessaire au regard de l'article 9 de la Déclaration de 1789 ;. En ce qui concerne l'article 38 :69. Considérant que les articles 148-1-1 et 187-3 du code de procédure pénale, dans la rédaction que leur donne l'article 38 de la loi déférée, instituent une procédure de " référé-détention " ; qu'ils donnent au procureur de la République un délai de quatre
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heures, à compter de la notification d'une ordonnance de mise en liberté rendue contrairement à ses réquisitions, pour interjeter appel devant le président de la chambre de l'instruction et saisir le premier président de la cour d'appel afin de déclarer cet appel suspensif ; que cette dernière saisine suspend les effets de l'ordonnance pendant un délai maximal de deux jours ouvrables ;70. Considérant que les requérants font valoir que la disposition critiquée serait contraire à l'article 66 de la Constitution ; qu'en effet, selon eux, dès lors qu'un juge du siège a décidé qu'une personne ne devait plus être privée de liberté, la privation de liberté devrait cesser immédiatement ; qu'ils estiment en outre que l'article 38 porte atteinte à la présomption d'innocence ; qu'il soutiennent enfin que ce même article rompt " l'égalité des armes " entre le parquet et la personne détenue, en raison des différences que présente la procédure contestée avec celle de demande de mise en liberté prévue à l'article 187-1 du code de procédure pénale ;71. Considérant, en premier lieu, que les différences entre ces deux procédures sont conformes à leurs objets respectifs et n'affectent pas la garantie d'une procédure juste et équitable ;72. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution : " Nul ne peut être arbitrairement détenu - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi "
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; que l'article 9 de la Déclaration de 1789 proclame : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi " ;73. Considérant qu'en principe il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un magistrat du siège a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère l'article 66 de la Constitution en tant que gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu'une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision, fût-ce dans l'attente, le cas échéant, de celle du juge d'appel ;74. Considérant, toutefois, que l'autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet ; que l'exercice du pouvoir conféré par l'article 38 au procureur de la République de suspendre la décision de mise en liberté ne peut produire d'effets au-delà du délai de deux jours ouvrables accordé au premier président de la cour d'appel pour statuer sur la demande de suspension ; qu'à l'expiration de ce délai, la détention ne peut se poursuivre qu'en vertu d'une décision d'un magistrat du siège et seulement si sont réunies au moins deux des conditions exigées par les dispositions de l'article 144 du code de procédure pénale en matière de détention provisoire ; que c'est à ces conditions que devront également se référer les réquisitions du parquet ; que,
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compte tenu de l'ensemble des conditions fixées par le législateur, l'article 38 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;. En ce qui concerne l'article 42 :75. Considérant qu'en ajoutant au code de procédure pénale les articles 495 à 495-6, l'article 42 de la loi déférée permet au tribunal correctionnel de juger certains délits prévus par le code de la route selon une procédure simplifiée ; que l'article 495-1 confie au président du tribunal correctionnel, à l'initiative du ministère public, le soin de statuer par ordonnance sans débat préalable ; que les articles 495-2 et 495-3 fixent les formes que doit respecter ladite ordonnance ainsi que les délais et voies de recours ouverts contre elle ;76. Considérant que les auteurs des deux saisines reprochent à ces dispositions d'être contraires au principe d'égalité devant la justice dès lors que le choix de la procédure simplifiée reposerait sur un pouvoir discrétionnaire à la fois du ministère public et du président du tribunal ;77. Considérant que, si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable ;78. Considérant, en premier
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lieu, qu'aux termes de l'article 495 du code de procédure pénale, le ministère public ne peut recourir à la procédure simplifiée que " lorsqu'il résulte de l'enquête de police judiciaire que les faits reprochés au prévenu sont établis et que les renseignements concernant la personnalité de celui-ci, et notamment ses charges et ses ressources, sont suffisants pour permettre la détermination de la peine " ;79. Considérant, en deuxième lieu, que, si l'article 495-1 du même code donne au ministère public le pouvoir de choisir la procédure simplifiée, dans le respect des conditions fixées par l'article 495, c'est en raison du fait que la charge de la poursuite et de la preuve lui incombe ;80. Considérant, en troisième lieu, que si le président du tribunal estime qu'un débat contradictoire est utile ou qu'une peine d'emprisonnement devrait être prononcée, il doit renvoyer le dossier au ministère public ;81. Considérant, en dernier lieu, que les dispositions des nouveaux articles 495 à 495-6 du code de procédure pénale apportent à la personne qui fait l'objet d'une ordonnance pénale, quant au respect des droits de la défense, des garanties équivalentes à celles dont elle aurait bénéficié si l'affaire avait été directement portée devant le tribunal correctionnel ; qu'en effet, l'ordonnance doit être motivée ; que le prévenu dispose d'un délai de quarante-cinq jours à compter de la notification de l'ordonnance pour former opposition ; que, dans cette hypothèse, l'affaire fait l'objet
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devant le tribunal correctionnel d'un débat contradictoire et public au cours duquel l'intéressé a droit à l'assistance d'un avocat ; qu'il doit être informé de ces règles ; que l'ensemble de ces dispositions garantit de façon suffisante l'existence d'un procès juste et équitable ;82. Considérant que, par suite, l'article 42 de la loi déférée n'est pas contraire au principe d'égalité devant la justice ;. En ce qui concerne l'article 49 :83. Considérant que l'article 49 de la loi déférée a pour objet de permettre le placement sous surveillance électronique d'une personne mise en examen dans le cadre d'un contrôle judiciaire ; qu'il autorise en outre la mise en œuvre de ce dispositif technique par une personne de droit privé habilitée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ;84. Considérant que les requérants estiment que ces dispositions portent une atteinte d'une excessive rigueur à la liberté individuelle et à la vie privée et qu'elles violent par conséquent les articles 2, 4, 8 et 9 de la Déclaration de 1789 ; que, dans la mesure où elles s'appliquent aux mineurs, elles seraient en outre contraires à la dignité de l'enfant ; qu'enfin, en permettant que la mise en œuvre du dispositif soit confiée à une personne de droit privé, elles organiseraient, selon eux, " une sorte de privatisation de la procédure pénale qui n'est pas compatible avec les principes de notre droit " ;85. Considérant, en premier lieu, que les mesures de contrôle judiciaire imposant à la
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personne concernée, en application du 2° de l'article 138 du code de procédure pénale, de " ne s'absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le juge d'instruction qu'aux conditions et pour les motifs déterminés par ce magistrat " ont nécessairement pour effet de restreindre la liberté individuelle ; que le placement sous surveillance électronique dont pourra être assortie une telle mesure, en vertu de l'article 49 de la loi déférée, ne pourra être mis en œuvre qu'avec l'accord exprès de l'intéressé ; que, dans certaines circonstances, il permettra d'éviter sa détention provisoire ; qu'ainsi, la mesure critiquée ne peut être regardée comme présentant une rigueur qui ne serait pas nécessaire au regard de l'article 9 de la Déclaration de 1789 ;86. Considérant, en deuxième lieu, que les mineurs de treize ans ne peuvent en aucun cas relever des dispositions contestées ; qu'il résulte du nouvel article 10-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 que les mineurs de treize à seize ans faisant l'objet de poursuites correctionnelles ne sauraient davantage être soumis à cette mesure ; que, par suite, le moyen manque en fait en ce qui concerne les mineurs susmentionnés ; que, s'agissant des autres mineurs, le moyen n'est pas fondé compte tenu soit du caractère criminel des faits, soit de l'âge des intéressés ;87. Considérant, en dernier lieu, que la loi déférée ne permet de confier à des personnes de droit privé, en matière de surveillance électronique, que des prestations
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techniques détachables des fonctions de souveraineté ;88. Considérant que, par suite, l'article 49 n'est pas contraire à la Constitution ;- SUR LE RAPPORT APPROUVÉ PAR L'ARTICLE 1er :89. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi déférée : " Les orientations et la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé à la présente loi sont approuvées " ;90. Considérant que, si la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant à l'article 2 de la loi déférée et dans le rapport annexé à cette loi a la valeur normative qui s'attache aux lois de programme prévues à l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, les " orientations " présentées dans le même rapport ne relèvent en revanche d'aucune des catégories de textes législatifs prévues par la Constitution et ne sont dès lors pas revêtues de la valeur normative qui s'attache à la loi ; que les mesures législatives ou réglementaires qui, le cas échéant, mettront en œuvre ces orientations pour leur attacher des effets juridiques pourront, selon le cas, faire l'objet de saisines du Conseil constitutionnel ou de recours devant la juridiction administrative ;- SUR L'ARTICLE 6 :91. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution : " Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique " ; que l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, portant loi organique relative