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Décision n° 2021-824 (DC) du 2021-08-05 — Loi relative à la gestion de la crise sanitaire
Solution : Non conformité partielle - réserve
souhaitent y accéder est mis en demeure par l'autorité administrative, sauf en cas d'urgence ou d'événement ponctuel, de se conformer à cette obligation. Cette mise en demeure indique les manquements constatés et fixe un délai, qui ne peut être supérieur à vingt-quatre heures ouvrées, pour que l'exploitant ou le professionnel s'y conforme. Si la mise en demeure est infructueuse, l'autorité administrative peut alors ordonner la fermeture administrative du lieu, établissement ou événement pour une durée maximale de sept jours. Toutefois, la mesure de fermeture administrative est levée si l'exploitant ou le professionnel apporte la preuve du respect de ses obligations. 67. Les dispositions contestées prévoient que, lorsqu'un manquement, ayant fait l'objet d'une mise en demeure, est constaté à plus de trois reprises au cours d'une période de quarante-cinq jours, l'exploitant ou le professionnel peut être condamné à un an d'emprisonnement et à 9 000 euros d'amende.68. Au regard de la nature du comportement réprimé, les peines instituées ne sont pas manifestement disproportionnées.69. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité des peines doit être écarté. 70. Par conséquent, la dernière phrase du troisième alinéa du D du paragraphe II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne les obligations imposées au titre du « passe sanitaire » à
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certains salariés et agents publics :71. Le paragraphe I de l'article 1er réécrit le C du paragraphe II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 afin de déterminer les conséquences sur la relation de travail du défaut de présentation d'un « passe sanitaire » par un salarié ou un agent public tenu à cette obligation pour accéder au lieu où il exerce ses fonctions.72. Les députés requérants reprochent au législateur d'avoir prévu que la méconnaissance de cette obligation entraîne la suspension de la relation de travail, ce qui priverait le salarié ou l'agent public de tout revenu, sans limitation de durée. Ils reprochent également à ces dispositions de prévoir un nouveau motif de rupture anticipée applicable uniquement aux contrats à durée déterminée et aux contrats de mission. Ces dispositions méconnaîtraient ainsi le droit à l'emploi, le principe d'égalité devant la loi et le principe d'égale admissibilité aux emplois publics.73. Les sénateurs auteurs de la quatrième saisine estiment, quant à eux, que ces dispositions, en ne prévoyant notamment pas de compensation à l'interruption de la rémunération résultant de la suspension du contrat de travail, seraient entachées d'incompétence négative. Elles porteraient en outre une atteinte excessive et injustifiée aux cinquième, dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.74. En premier lieu, le troisième alinéa du 1 du C prévoit que le contrat à durée déterminée ou de mission d'un salarié qui ne
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présente pas les justificatif, certificat ou résultat requis pour l'obtention du « passe sanitaire », peut être rompu avant son terme, à l'initiative de l'employeur, dans les conditions prévues à l'article L. 1232-1 du code du travail.75. Il résulte des travaux préparatoires que le législateur a entendu exclure que la méconnaissance de l'obligation de présentation des justificatif, certificat ou résultat précités puisse constituer une cause réelle et sérieuse de licenciement d'un salarié en contrat à durée indéterminée.76. Les salariés en contrat à durée indéterminée et ceux en contrat à durée déterminée ou de mission sont dans des situations différentes.77. Toutefois, en instaurant une obligation de présentation d'un « passe sanitaire » pour les salariés travaillant dans certains lieux et établissements, le législateur a entendu limiter la propagation de l'épidémie de covid-19. Or, les salariés, qu'ils soient sous contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée ou de mission, sont tous exposés au même risque de contamination ou de transmission du virus.78. Dès lors, en prévoyant que le défaut de présentation d'un « passe sanitaire » constitue une cause de rupture des seuls contrats à durée déterminée ou de mission, le législateur a institué une différence de traitement entre les salariés selon la nature de leur contrat de travail qui est sans lien avec l'objectif poursuivi.79. Par conséquent, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, le
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dix-neuvième alinéa du b du 1° du paragraphe I de l'article 1er, qui méconnaît le principe d'égalité devant la loi, est contraire à la Constitution.80. En second lieu, aux termes du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. Nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances ». Aux termes du onzième alinéa du même Préambule, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».81.  Les deux premiers alinéas du 1 du C et le 2 de ce même C prévoient que lorsqu'un salarié ou un agent public, qui y est tenu, ne présente pas de « passe sanitaire » et qu'il ne choisit pas d'utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de repos conventionnels ou des jours de congés payés, ce dernier lui notifie par tout moyen, le jour même, selon les cas, la suspension de son contrat de travail ou de ses fonctions.82. Comme il a été dit au paragraphe 77, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu limiter la propagation de l'épidémie de covid-19. Il a ainsi poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle
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de protection de la santé.83. D'une part, l'obligation de présenter un « passe sanitaire » n'est imposée que pour la période comprise entre le 30 août et le 15 novembre 2021 et pour les seuls salariés et agents publics intervenant dans les lieux, établissements, services ou événements dont l'accès est soumis à cette obligation, lorsque la gravité des risques de contamination en lien avec l'exercice des activités qui y sont pratiquées le justifie, au regard notamment de la densité de population observée ou prévue. 84. D'autre part, la suspension du contrat de travail ne peut intervenir que si le salarié ou l'agent public ne présente ni le résultat d'un examen de dépistage virologique négatif, ni un justificatif de statut vaccinal, ni un certificat de rétablissement. Si cette suspension s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, elle prend fin dès que le salarié ou l'agent public produit les justificatifs requis.85. Enfin, lorsque la suspension du contrat de travail se prolonge au-delà d'une durée équivalente à trois jours travaillés, l'employeur doit convoquer le salarié ou l'agent public à un entretien afin d'examiner avec lui les moyens de régulariser sa situation, notamment les possibilités d'affectation, le cas échéant temporaire, sur un autre poste non soumis à cette obligation. S'il s'agit d'un salarié, cet autre poste doit être proposé au sein de l'entreprise. 86. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des exigences constitutionnelles
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précitées doivent être écartés.87. Il résulte de ce qui précède que les deux premiers alinéas du 1 et le 2 du C du paragraphe II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021, qui ne sont pas non plus entachés d'incompétence négative et qui ne méconnaissent ni le principe d'égalité ni le principe d'égal accès aux emplois publics, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 2 :88. L'article 2 modifie l'article L. 824‑9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile réprimant le fait, pour un étranger, de se soustraire à l'exécution d'une mesure d'éloignement.89. Les députés requérants soutiennent que cet article n'a pas sa place dans la loi déférée au motif qu'il a été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l'article 45 de la Constitution.90. Les sénateurs auteurs de la deuxième saisine soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le droit à la santé et le principe de dignité de la personne humaine. Selon eux, en prévoyant une peine d'emprisonnement en cas de refus par un étranger de se soumettre aux « obligations sanitaires nécessaires à l'exécution d'office de la mesure », ces dispositions, dont ils critiquent l'imprécision, pourraient imposer une obligation de vaccination, sans prendre en compte d'éventuelles contre-indications, ou une obligation de réaliser certains tests de dépistage, même douloureux ou intrusifs. Les députés requérants reprochent également à ces dispositions de
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porter atteinte à l'inviolabilité du corps humain et d'instaurer une peine disproportionnée, en méconnaissance de l'article 8 de la Déclaration de 1789.. En ce qui concerne la place de l'article 2 dans la loi déférée :91. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. 92. La loi déférée a pour origine le projet de loi déposé le 19 juillet 2021 sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie. Ce projet de loi comportait onze articles répartis en deux chapitres. Son premier chapitre contenait des dispositions générales destinées à lutter contre l'épidémie de covid-19 qui prorogeaient le régime de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans certains territoires d'outre-mer ainsi que le régime de gestion de la sortie de crise sanitaire, modifiaient les mesures réglementaires pouvant être prises dans le cadre de ce dernier régime, ainsi que les dispositions relatives à l'isolement des personnes contaminées et adaptaient en conséquence certains systèmes d'information. Le second chapitre contenait des dispositions instaurant une obligation vaccinale contre la covid-19 pour certains
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professionnels.93. L'article 2 modifie l'article L. 824‑9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin de réprimer le refus, par un étranger, de se soumettre aux obligations sanitaires nécessaires à l'exécution d'office de la mesure d'éloignement dont il fait l'objet.94. Introduites en première lecture, ces dispositions ne sont pas dépourvues de lien, au moins indirect, avec l'article 1er du projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, qui modifiait certaines obligations imposées aux personnes souhaitant se déplacer en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution doit donc être écarté.. En ce qui concerne le fond :95. En premier lieu, les dispositions contestées punissent de trois ans d'emprisonnement le refus par un étranger de se soumettre aux obligations sanitaires nécessaires à l'exécution d'office de la mesure d'éloignement dont il fait l'objet. L'expression « obligations sanitaires », éclairée par les travaux parlementaires, doit s'entendre des tests de dépistage de la covid-19. Il appartient par ailleurs au juge pénal, saisi de poursuites ordonnées sur le fondement de ces dispositions, de vérifier la réalité du refus opposé par l'étranger poursuivi et l'intention de l'intéressé de se soustraire à l'exécution d'office de la mesure d'éloignement. Sous cette
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réserve, ces dispositions ne méconnaissent pas le principe de proportionnalité des peines.96. En second lieu, le Préambule de la Constitution de 1946 a réaffirmé que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. La sauvegarde de la dignité de la personne contre toute forme d'asservissement et de dégradation est au nombre de ces droits et constitue un principe à valeur constitutionnelle.97. L'obligation de se soumettre à un test de dépistage de la covid-19 en application des dispositions contestées ne comporte aucun procédé attentatoire à l'intégrité physique et à la dignité des personnes. En conséquence, manquent en fait les griefs tirés de l'atteinte au principe du respect de la dignité de la personne humaine et à l'inviolabilité du corps humain.98. Il résulte de ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe 95, le troisième alinéa de l'article L. 824‑9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 8 :99. L'article 8 modifie le paragraphe I de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 mentionnée ci-dessus pour allonger la durée de conservation maximale de certaines données relatives à la santé traitées et partagées au sein des systèmes d'information mis en œuvre aux fins de lutter contre l'épidémie de covid‑19.100. Les députés requérants estiment que ces dispositions
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porteraient atteinte au droit au respect de la vie privée, en ce qu'elles autorisent un délai excessif de conservation des données de santé de personnes ayant contracté le virus de la covid-19.101. La liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. Lorsque sont en cause des données à caractère personnel de nature médicale, une particulière vigilance doit être observée dans la conduite de ces opérations et la détermination de leurs modalités.102. L'article 11 de la loi du 11 mai 2020 prévoit que, par dérogation à l'exigence fixée à l'article L. 1110-4 du code de la santé publique, et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, les données à caractère personnel relatives à la santé des personnes atteintes par ce virus peuvent être traitées et partagées dans le cadre de systèmes d'information.103. Les dispositions contestées allongent de trois à six mois après leur collecte la durée de conservation maximale des données de santé relatives aux personnes ayant fait l'objet d'un examen de dépistage virologique ou sérologique concluant à une contamination, afin de leur permettre de disposer d'une preuve virologique d'infection récente.104. En
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premier lieu, le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 instituent ces systèmes d'information, d'une part, par la décision du 11 mai 2020 mentionnée ci-dessus, pour les motifs énoncés à ses paragraphes 63 à 75 et sous les réserves énoncées à ses paragraphes 67, 73 et 74, et d'autre part, par la décision du 13 novembre 2020 mentionnée ci-dessus, pour les motifs énoncés à ses paragraphes 21 et 22.105. En second lieu, les systèmes d'information autorisés par ce même article 11 ne peuvent être mis en œuvre au-delà du temps strictement nécessaire à la lutte contre la propagation de l'épidémie de covid-19 ou, au plus tard, jusqu'au 31 décembre 2021.106. Dès lors, sous les mêmes réserves que celles énoncées aux paragraphes 73 et 74 de la décision du 11 mai 2020, les dispositions contestées ne méconnaissent pas le droit au respect de la vie privée.107. Par conséquent, sous ces réserves, la deuxième phrase du troisième alinéa du paragraphe I de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 9 :108. L'article 9 crée une mesure de placement en isolement applicable de plein droit aux personnes faisant l'objet d'un test de dépistage positif à la covid-19.109. Les sénateurs auteurs du premier recours demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité de ces dispositions à la liberté d'aller et de
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venir et au droit au respect de la vie privée.110. Selon les députés requérants, en prévoyant que les personnes faisant l'objet d'un test de dépistage positif à la covid-19 ont « l'obligation de se placer » à l'isolement et qu'elles peuvent faire l'objet de contrôles en cas de « suspicion de non-respect de la mesure », ces dispositions méconnaîtraient tout d'abord, par leur ambiguïté, l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et de clarté de la loi. Ils soutiennent, pour le même motif, que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence. Enfin, ils soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789 en raison de l'impossibilité matérielle pour les juges des libertés et de la détention d'examiner les nombreux recours dont ils pourraient être saisis.111. Aux termes de l'article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». La liberté individuelle, dont la protection est confiée à l'autorité judiciaire, ne saurait être entravée par une rigueur non nécessaire. Les atteintes portées à l'exercice de cette liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis.112. Les dispositions contestées prévoient que, jusqu'au 15 novembre 2021 et aux seules fins de lutter contre la
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propagation de l'épidémie de covid-19, toute personne faisant l'objet d'un test positif à la covid-19 a l'obligation de se placer à l'isolement pour une durée non renouvelable de dix jours. Dans ce cadre, il est fait interdiction à la personne de sortir de son lieu d'hébergement, sous peine de sanction pénale.113. Ce placement en isolement s'appliquant sauf entre 10 heures et 12 heures, en cas d'urgence ou pour des déplacements strictement indispensables, il constitue une privation de liberté.114. En adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé.115. Toutefois, les dispositions contestées prévoient que toute personne qui se voit communiquer le résultat positif d'un test de dépistage à la covid-19 a l'obligation, sous peine de sanction pénale, de se placer à l'isolement pour une durée de dix jours, sans qu'aucune appréciation ne soit portée sur sa situation personnelle. 116. Or, d'une part, cette obligation n'est portée à sa connaissance qu'au seul moyen des informations qui lui sont communiquées au moment de la réalisation du test. D'autre part, l'objectif poursuivi par les dispositions contestées n'est pas de nature à justifier qu'une telle mesure privative de liberté s'applique sans décision individuelle fondée sur une appréciation de l'autorité administrative ou judiciaire.117. Dès lors, bien que la personne placée en isolement puisse solliciter a posteriori un aménagement des conditions de son
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placement en isolement auprès du représentant de l'État dans le département ou solliciter sa mainlevée devant le juge des libertés et de la détention, les dispositions contestées ne garantissent pas que la mesure privative de liberté qu'elles instituent soit nécessaire, adaptée et proportionnée.118. Par conséquent, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 9 de la loi est contraire à la Constitution. 119. Il en va de même, par voie de conséquence, du 1° de l'article 7 de la loi déférée, qui complète par un 6° le paragraphe II de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020, qui en est inséparable.- Sur certaines dispositions de l'article 14 :120. Le A du paragraphe I de l'article 14 détermine les conditions dans lesquelles les personnes soumises à une obligation vaccinale en application de l'article 12 peuvent continuer d'exercer leur activité à compter du lendemain de la publication de la loi et jusqu'au 14 septembre 2021.121. Les sénateurs auteurs de la quatrième saisine, qui ne contestent pas l'obligation vaccinale, font valoir que ces dispositions porteraient une atteinte manifestement excessive à la liberté personnelle d'aller et venir, à la liberté d'entreprendre et au droit à l'emploi.122. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions, prévoyant une entrée en vigueur progressive de l'obligation vaccinale, que les professionnels soumis à cette obligation peuvent, jusqu'au 14 septembre 2021, continuer d'exercer leur activité sous réserve de présenter
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soit un certificat de statut vaccinal, soit un certificat de rétablissement, soit un certificat médical de contre-indication à la vaccination, ou à défaut, un justificatif de l'administration des doses de vaccin requises par voie réglementaire ou un résultat de test de dépistage virologique négatif.123. Dès lors, en adoptant les dispositions contestées, le législateur qui a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé, n'a porté aucune atteinte au droit à l'emploi ou à la liberté d'entreprendre.124. Il résulte de ce qui précède que le A du paragraphe I de l'article 14, qui ne méconnaît pas non plus la liberté d'aller et de venir ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur les autres dispositions :125. Le Conseil constitutionnel n'a soulevé d'office aucune question de conformité à la Constitution et ne s'est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.