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Décision n° 2021-823 (DC) du 2021-08-13 — Loi confortant le respect des principes de la République 
Solution : Non conformité partielle - réserve
VALENTIN, MM. Pierre VATIN, Charles de la VERPILLÈRE, Jean-Pierre VIGIER, Stéphane VIRY, Mme Anne-Laure BLIN, MM. Bernard BROCHAND, Gérard CHERPION, Jean-Luc POUDROUX, Grégory LABILLE, Yannick FAVENNEC, Mme Sophie MÉTADIER, MM. Thierry BENOIT, Pascal BRINDEAU, Christophe NAEGELEN, Pierre MOREL-À-L'HUISSIER, Mme Béatrice DESCAMPS, MM. Michel ZUMKELLER, Meyer HABIB, Mmes Agnès THILL, Nicole SANQUER, Valérie SIX, MM. Paul-André COLOMBANI, Charles de COURSON, Mme Frédérique DUMAS, MM. François-Michel LAMBERT, Jean LASSALLE, Paul MOLAC, Bertrand PANCHER, Benoît SIMIAN et Mme Jennifer de TEMMERMAN, députés.Il a également été saisi, le même jour, par Mme Valérie RABAULT, MM. Jean-Luc MÉLENCHON, André CHASSAIGNE, Joël AVIRAGNET, Mmes Marie-Noëlle BATTISTEL, Gisèle BIÉMOURET, MM. Jean-Louis BRICOUT, Alain DAVID, Mme Laurence DUMONT, MM. Olivier FAURE, Guillaume GAROT, David HABIB, Christian HUTIN, Mme Chantal JOURDAN, M. Régis JUANICO, Mme Marietta KARAMANLI, M.  Jérôme LAMBERT, Mme Josette MANIN, M. Philippe NAILLET, Mmes Lamia EL AARAJE, Christine PIRES BEAUNE, M.  Dominique POTIER, Mme Claudia ROUAUX, M. Hervé SAULIGNAC, Mmes Sylvie TOLMONT, Cécile UNTERMAIER, Hélène VAINQUEUR-CHRISTOPHE, M. Boris VALLAUD, Mme Michèle VICTORY, M. Gérard LESEUL, Mme Isabelle SANTIAGO, M. Alain BRUNEEL, Mme Marie-George BUFFET, MM. Pierre DHARRÉVILLE, Jean-Paul DUFRÈGNE, Mme Elsa FAUCILLON, MM. Sébastien JUMEL, Jean-Paul LECOQ, Stéphane PEU, Fabien ROUSSEL, Hubert WULFRANC, Gabriel SERVILLE, Moetaï
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BROTHERSON, Jean-Philippe NILOR, Mmes Karine LEBON, Clémentine AUTAIN, MM. Ugo BERNALICIS, Éric COQUEREL, Alexis CORBIÈRE, Mme Caroline FIAT, MM. Bastien LACHAUD, Michel LARIVE, Mmes Danièle OBONO, Mathilde PANOT, MM. Loïc PRUD'HOMME, Adrien QUATENNENS, Jean-Hugues RATENON, Mmes Muriel RESSIGUIER, Sabine RUBIN, M. François RUFFIN, Mme Bénédicte TAURINE, MM. Jean-Félix ACQUAVIVA, Michel CASTELLANI, Jean-Michel CLÉMENT, Paul-André COLOMBANI, Mme Frédérique DUMAS, MM. François-Michel LAMBERT, Jean LASSALLE, Paul MOLAC, Sébastien NADOT et Mme Jennifer de TEMMERMAN, députés.Il a enfin été saisi, le même jour, par MM. Bruno RETAILLEAU, Jean-Claude ANGLARS, Jean-Michel ARNAUD, Serge BABARY, Jean BACCI, Philippe BAS, Jérôme BASCHER, Arnaud BAZIN, Mmes Nadine BELLUROT, Catherine BELRHITI, Martine BERTHET, Annick BILLON, Christine BONFANTI-DOSSAT, MM. François BONHOMME, Bernard BONNE, François BONNEAU, Philippe BONNECARRÈRE, Michel BONNUS, Mme Alexandra BORCHIO FONTIMP, M. Gilbert BOUCHET, Mmes Céline BOULAY-ESPÉRONNIER, Toine BOURRAT, Valérie BOYER, MM. Max BRISSON, François-Noël BUFFET, Laurent BURGOA, François CALVET, Christian CAMBON, Mme Agnès CANAYER, MM. Jean-Noël CARDOUX, Alain CAZABONNE, Mme Anne CHAIN-LARCHÉ, MM. Patrick CHAIZE, Alain CHATILLON, Mmes Marie-Christine CHAUVIN, Marta de CIDRAC, M. Pierre CUYPERS, Mme Laure DARCOS, M. Marc-Philippe DAUBRESSE, Mmes Catherine DEROCHE, Jacky DEROMEDI, Chantal DESEYNE, M. Yves DÉTRAIGNE, Mmes Brigitte DEVÉSA, Catherine DI FOLCO,
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Nassimah DINDAR, Elisabeth DOINEAU, Sabine DREXLER, M. Alain DUFFOURG, Mmes Catherine DUMAS, Françoise DUMONT, Dominique ESTROSI SASSONE, Jacqueline EUSTACHE-BRINIO, M. Gilbert FAVREAU, Mme Françoise FÉRAT, MM. Bernard FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Mmes Laurence GARNIER, Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, Béatrice GOSSELIN, Nathalie GOULET, Sylvie GOY-CHAVENT, MM. Jean-Pierre GRAND, Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Charles GUENÉ, Daniel GUERET, Mme Jocelyne GUIDEZ, M. Loïc HERVÉ, Mme Christine HERZOG, MM. Jean-Raymond HUGONET, Jean-François HUSSON, Mme Corinne IMBERT, M. Jean-Marie JANSSENS, Mme Else JOSEPH, MM. Roger KAROUTCHI, Claude KERN, Christian KLINGER, Laurent LAFON, Marc LAMÉNIE, Mmes Sonia de La PROVÔTÉ, Florence LASSARADE, MM. Michel LAUGIER, Daniel LAURENT, Mme Christine LAVARDE, MM. Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Ronan LE GLEUT, Jacques LE NAY, Henri LEROY, Mme Valérie LÉTARD, MM. Jean-François LONGEOT, Gérard LONGUET, Hervé MARSEILLE, Mme Marie MERCIER, M. Jean-Marie MIZZON, Mme Catherine MORIN-DESAILLY, M. Philippe MOUILLER, Mme Laurence MULLER-BRONN, MM. Philippe NACHBAR, Louis-Jean de NICOLAŸ, Mme Sylviane NOËL, MM. Claude NOUGEIN, Cyril PELLEVAT, Philippe PEMEZEC, Cédric PERRIN, Stéphane PIEDNOIR, Mmes Kristina PLUCHET, Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, Frédérique PUISSAT, Isabelle RAIMOND-PAVERO, MM. Jean-François RAPIN, Bruno ROJOUAN, Hugues SAURY, Stéphane SAUTAREL, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Mme Elsa SCHALCK, MM. Vincent SEGOUIN, Bruno
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SIDO, Jean SOL, Mme Nadia SOLLOGOUB, MM. Laurent SOMON, Philippe TABAROT, Mme Dominique VÉRIEN, MM. Cédric VIAL et Jean-Pierre VOGEL, sénateurs.
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Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;- le code de l'éducation ;- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;- le code pénal ;- le code des relations entre le public et l'administration ;- le code de la sécurité intérieure ;- la loi du 28 mars 1882 portant sur l'organisation de l'enseignement primaire ;- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 6 août 2021 ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi confortant le respect des principes de la République. Les députés auteurs de la première saisine contestent la procédure d'adoption de la loi, ainsi que la procédure d'adoption et certaines dispositions de son article 49. Les députés auteurs de la deuxième saisine contestent ses articles 12 et 26 et certaines dispositions de ses articles 9, 15, 16 et 36. Les sénateurs requérants contestent également certaines dispositions de son article 49.- Sur la procédure d'adoption de l'ensemble de la loi :2. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que les conditions d'adoption de la loi déférée auraient méconnu le droit d'amendement et « le bon déroulement du débat démocratique », au motif que de nombreux amendements, et en particulier cinq d'entre eux, auraient été déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution alors qu'ils présentaient un lien, au moins indirect, avec le projet de loi initial.3. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l'article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.4. Il résulte de la combinaison de l'article 6 de la Déclaration de 1789, du premier
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alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées. Il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et sous réserve du respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité, notamment par la nécessité, pour un amendement, de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.5. La circonstance, à la supposer établie, qu'au moins cinq des « nombreux amendements » déclarés irrecevables devant la commission spéciale en première lecture à l'Assemblée nationale l'auraient été à tort, est, en tout état de cause, insusceptible d'avoir porté une atteinte substantielle à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu de ces amendements, au stade de la procédure auquel leur a été opposée l'irrecevabilité et aux conditions générales du débat.6. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance du droit d'amendement et des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doivent être écartés.7. Il résulte de ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 9 :8. L'article 9 de la loi déférée insère au sein du code pénal un
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article 433-3-1 visant à réprimer le fait « d'user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d'intimidation à l'égard de toute personne participant à l'exécution d'une mission de service public, afin d'obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service ».9. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que l'infraction créée par ces dispositions permettrait de réprimer des faits déjà susceptibles de l'être sous la qualification prévue par le dernier alinéa de l'article 433-3 du code pénal. Il en résulterait une incertitude juridique qui permettrait aux autorités de poursuite de choisir discrétionnairement l'une ou l'autre de ces incriminations, en méconnaissance des principes de clarté de la loi et d'égalité devant la loi pénale. 10. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité devant la loi pénale ne fait pas obstacle à ce qu'une différenciation soit opérée par le législateur entre agissements de nature différente.11. L'incrimination créée par les dispositions contestées a pour objet de réprimer d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait, par des menaces, violences ou tout autre acte d'intimidation, de chercher à obtenir d'une personne participant à l'exécution d'une mission de service public,
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pour soi-même ou pour autrui, une exemption ou une application différenciée des règles de fonctionnement de ce service. 12. Le dernier alinéa de l'article 433-3 du code pénal punit de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende le fait d'user de menaces ou de violences, ou de commettre tout autre acte d'intimidation pour obtenir d'une personne investie d'un mandat électif public ou exerçant l'une des fonctions mentionnées aux trois premiers alinéas de ce même article « soit qu'elle accomplisse ou s'abstienne d'accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat, ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat, soit qu'elle abuse de son autorité vraie ou supposée en vue de faire obtenir d'une autorité ou d'une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable ».13. Si les dispositions contestées répriment des faits susceptibles d'entrer dans le champ d'application de l'incrimination prévue au dernier alinéa de l'article 433-3, ces deux incriminations se différencient tant au regard de l'intention particulière exigée de l'auteur des faits que des personnes qui sont l'objet des menaces, violences ou autres actes d'intimidation. En outre, le législateur a expressément prévu que l'incrimination prévue au dernier alinéa de l'article 433-3 ne s'appliquerait pas aux faits incriminés par les dispositions contestées.14. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi pénale
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doit être écarté.15. Par conséquent, le premier alinéa de l'article 433-3-1 du code pénal, qui ne méconnaît pas non plus l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 12 :16. L'article 12 insère au sein de la loi du 12 avril 2000 mentionnée ci-dessus un article 10-1 prévoyant que toute association ou fondation sollicitant l'octroi d'une subvention publique doit souscrire un contrat d'engagement républicain.17. Les députés auteurs de la deuxième saisine critiquent le caractère imprécis des obligations que ces associations doivent s'engager à respecter et le renvoi à un décret en Conseil d'État de la détermination des modalités d'application de ces dispositions. Ils estiment par ailleurs que cette imprécision serait de nature à conférer aux autorités compétentes un pouvoir d'appréciation arbitraire pour attribuer des subventions publiques ou en exiger le remboursement en cas de non-respect du contrat d'engagement. Il en résulterait une méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence, de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ainsi que de la liberté d'association.18. En premier lieu, il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34. Le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur
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constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.19. Les dispositions contestées soumettent toute association ou fondation qui sollicite l'octroi d'une subvention auprès d'une autorité administrative ou d'un organisme chargé d'un service public industriel et commercial à l'obligation de souscrire un contrat d'engagement républicain. Elles prévoient que l'autorité ou organisme refuse cette subvention ou procède à son retrait lorsque l'objet de l'association ou de la fondation, son activité ou les modalités d'exercice de celle-ci sont illicites ou incompatibles avec le contrat d'engagement républicain. 20. Il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que les obligations prévues au titre de ce contrat sont celle de respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République au sens de l'article 2 de la Constitution, c'est-à-dire l'emblème national, l'hymne national et la devise de la République, celle de ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République et, enfin, celle de s'abstenir de toute action portant atteinte à l'ordre public. Il résulte des travaux parlementaires que cette dernière obligation vise les actions susceptibles d'entraîner des troubles graves à la tranquillité et à la sécurité
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publiques. Dès lors, le législateur a défini précisément les obligations prévues par le contrat d'engagement républicain. 21. Les griefs tirés de la méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence et de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi doivent donc être écartés.22. En second lieu, la liberté d'association est au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le Préambule de la Constitution. En vertu de ce principe, les associations se constituent librement et peuvent être rendues publiques sous la seule réserve du dépôt d'une déclaration préalable. 23. L'obligation faite à une association de souscrire un contrat d'engagement républicain lorsqu'elle sollicite une subvention publique n'a pas pour objet d'encadrer les conditions dans lesquelles elle se constitue et exerce son activité.24. En revanche, l'obligation de restituer des subventions publiques déjà versées est susceptible d'affecter les conditions dans lesquelles une association exerce son activité. 25. Les dispositions contestées prévoient que, en cas de manquement au contrat d'engagement, il est procédé au retrait de la subvention publique, à l'issue d'une procédure contradictoire, sur décision motivée de l'autorité ou de l'organisme, et qu'un délai de six mois est imparti à l'association pour restituer les fonds qui lui ont été versés. Toutefois, ce retrait ne saurait, sans porter une
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atteinte disproportionnée à la liberté d'association, conduire à la restitution de sommes versées au titre d'une période antérieure au manquement au contrat d'engagement.26. Dès lors, sous la réserve figurant au paragraphe précédent, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'association doit être écarté.27. Il résulte de ce qui précède que, sous la même réserve, l'article 10-1 de la loi du 12 avril 2000, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 15 :28. L'article 15 complète notamment l'article 25-1 de la loi du 12 avril 2000 afin d'ajouter aux conditions générales de délivrance d'un agrément des associations une condition tenant au respect des principes du contrat d'engagement républicain introduit à l'article 10-1 de la même loi par l'article 12 de la loi déférée.29. Les députés auteurs de la deuxième saisine font valoir que, en raison du caractère imprécis des obligations résultant du contrat d'engagement, ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative et méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.30. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au paragraphe 20, ces griefs doivent être écartés.31. Par conséquent, le 4° de l'article 25-1 de la loi du 12 avril 2000, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 16 :32. Le
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paragraphe I de l'article 16 de la loi modifie l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure qui détermine les cas dans lesquels une association ou un groupement de fait peut faire l'objet d'une décision administrative de dissolution. Il insère dans ce code un nouvel article L. 212-1-1 prévoyant que peuvent être imputés à l'association ou au groupement de fait certains agissements commis par ses membres. Il y insère également un nouvel article L. 212-1-2 afin de permettre la suspension, à titre conservatoire, de ses activités.. En ce qui concerne la dissolution administrative des associations ou groupements de fait :33. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions de prévoir un nouveau motif de dissolution tenant à la provocation à des agissements violents à l'encontre des personnes, mais aussi des biens. En outre, ils considèrent que ces dispositions, en permettant de dissoudre les associations et groupements de fait à raison d'agissements commis par un ou plusieurs de leurs membres, introduiraient une présomption de responsabilité du fait d'autrui contraire aux « principes gouvernant la responsabilité pénale des personnes morales ». Selon eux, ces dispositions entraîneraient ainsi « des restrictions disproportionnées » à l'exercice de la liberté d'association.34. La liberté d'association est au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le Préambule de la Constitution. Les
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atteintes portées à cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi.35. L'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure prévoit les cas dans lesquels une association ou un groupement de fait peut être dissous. Les dispositions contestées ajoutent au 1° de cet article un nouveau motif de dissolution tenant à la provocation à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens. Le nouvel article L. 212-1-1 prévoit par ailleurs les conditions dans lesquelles une association ou un groupement de fait peut être dissous en raison d'agissements commis par un ou plusieurs de leurs membres.36. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.37. En deuxième lieu, les dispositions contestées ne prévoient la dissolution que d'associations ou groupements de fait dont les activités troublent gravement l'ordre public. D'une part, elles visent uniquement les associations ou groupements de fait qui provoquent à la commission d'agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens. D'autre part, elles ne permettent d'imputer aux associations et groupements de fait les agissements de leurs membres que lorsqu'ils les ont commis en cette qualité ou que ces agissements sont directement liés aux activités de l'association ou du groupement, et que leurs dirigeants, bien qu'informés, se sont abstenus de prendre les mesures
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nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient.38. En troisième lieu, la décision de dissolution est prise par décret du Président de la République. En application des articles L. 122-1 et L. 211-2 et du code des relations entre le public et l'administration, cette décision doit être écrite et motivée et ne peut intervenir qu'après que l'association ou le groupement, assisté ou représenté le cas échéant par un conseil ou un mandataire, a été mis à même de présenter des observations écrites et, sur sa demande, des observations orales.39. En dernier lieu, une telle décision peut faire l'objet d'un recours devant le juge administratif, y compris par la voie du référé, qui s'assure qu'elle est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité de sauvegarde de l'ordre public poursuivie, eu égard à la gravité des troubles susceptibles de lui être portés par les associations et groupements de fait visés.40. Dès lors, il résulte de ce qui précède que le législateur n'a pas porté à la liberté d'association une atteinte qui ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée.41. Par ailleurs, la dissolution administrative d'une association ou d'un groupement de fait constitue une mesure de police administrative et non une sanction ayant le caractère d'une punition. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de personnalité des peines doit donc être écarté comme inopérant.42. Par conséquent, les mots « agissements violents à l'encontre des personnes