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Décision n° 2015-715 (DC) du 2015-08-05 — Loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques 
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territoriale des prestations et d'une augmentation du nombre d'offices ;67. Considérant que selon les députés saisissants, ces dispositions, en ce qu'elles libéralisent excessivement les conditions d'installation des professions précitées, portent atteinte à la garantie des droits ; que, selon eux, elles méconnaissent le principe d'égalité dès lors, d'une part, qu'elles risquent d'entraîner des « déserts juridiques » et de priver les citoyens d'un égal accès au droit et, d'autre part, que certains professionnels pourront s'installer librement alors que d'autres devront faire l'objet d'une présentation par le titulaire d'un office ; qu'enfin, le pouvoir réglementaire serait dessaisi de sa compétence au profit de l'Autorité de la concurrence en méconnaissance des dispositions de l'article 21 de la Constitution ; que les sénateurs auteurs de la saisine estiment que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi en prévoyant l'existence de trois zones soumises à des règles distinctes pour l'implantation des offices tout en ne déterminant que deux régimes d'implantation ;68. Considérant qu'en application de l'article 6 de la Déclaration de 1789, le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement
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qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;69. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions contestées la création de zones relevant de deux régimes distincts pour l'implantation des notaires, huissiers de justice et commissaires-priseurs judiciaires ; que le premier régime s'applique aux lieux où l'implantation d'offices paraît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services ; que, dans ce cas, le ministre de la justice crée, lorsqu'il est saisi d'une demande, un office dans lequel il nomme le demandeur dès lors que celui-ci remplit les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises ; qu'en revanche, dans les lieux où s'applique le second régime, le ministre de la justice peut, après avis de l'Autorité de la concurrence, refuser la création d'un office lorsque celle-ci serait de nature à porter atteinte à la continuité de l'exploitation des offices existants et à compromettre la qualité du service rendu ; que, par suite, le grief tiré de ce que le législateur aurait prévu l'existence de trois zones distinctes sans définir les règles applicables quant à l'implantation des offices dans l'une de ces zones manque en fait ;70. Considérant, en deuxième lieu, que les notaires, huissiers de justice et commissaires-priseurs judiciaires exercent une profession réglementée dans un cadre libéral ; que les dispositions contestées, qui résultent de la volonté du législateur de permettre
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une meilleure couverture du territoire national par ces professionnels, prévoient, d'une part, « dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services », une « augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants », et d'autre part, dans les autres zones, la possibilité de refuser l'implantation d'un office lorsqu'elle serait de nature à porter atteinte à la continuité de l'exploitation des offices existants et à compromettre la qualité du service rendu ; que, par suite, ces dispositions ne portent pas atteinte aux exigences précitées de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ;71. Considérant, en troisième lieu, que toute personne remplissant les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises peut, soit demander au ministre de la justice à être nommée titulaire d'un office de notaire, d'huissier de justice ou de commissaire-priseur judiciaire dans les conditions prévues par les dispositions contestées, soit être présentée à l'agrément de ce ministre sur le fondement de l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 susvisée ; qu'en prévoyant ces deux modes de nomination, le législateur a traité différemment des situations différentes ; qu'il a retenu des critères de nomination en rapport avec l'objet de la loi ; qu'il n'en résulte pas d'atteinte au principe d'égalité devant la loi ; 72. Considérant, en
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quatrième lieu, d'une part, que, si la carte des zones mentionnée au paragraphe I de l'article 52 est établie à partir d'une proposition de l'Autorité de la concurrence, les ministres de la justice et de l'économie sont seuls compétents pour arrêter celle-ci, le cas échéant après avoir demandé à l'Autorité de la concurrence une nouvelle proposition ; que, d'autre part, l'avis rendu par l'Autorité de la concurrence au ministre de la justice, lorsque celui-ci envisage de refuser une demande de création d'office pour les raisons mentionnées au paragraphe III, ne saurait lier le pouvoir exécutif ; que, par suite, les dispositions contestées ne méconnaissent pas les exigences de l'article 21 de la Constitution ;73. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les paragraphes I, II, III et V de l'article 52 sont conformes à la Constitution ;. En ce qui concerne le paragraphe IV :74. Considérant que le paragraphe IV de l'article 52 prévoit que lorsque la création d'un office porte atteinte à la valeur patrimoniale d'un office antérieurement créé, le titulaire de ce dernier, s'il le demande dans un délai de six ans après la création du nouvel office, est indemnisé par le titulaire de ce nouvel office ; que ce paragraphe définit la valeur patrimoniale de l'office antérieurement créé comme celle du fonds libéral d'exercice de la profession avant la création du nouvel office ; qu'en cas de désaccord sur le montant ou sur la répartition de l'indemnisation, les parties peuvent
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saisir le juge de l'expropriation qui fixe l'indemnité dans les conditions définies au livre III du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;75. Considérant que, selon les députés et les sénateurs requérants, en ne prévoyant pas un dispositif ad hoc d'indemnisation par l'État en cas de préjudice découlant de la création d'un office et en faisant peser cette charge sur les titulaires des offices nouvellement créés, le législateur a méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques ; que, selon les députés requérants, dès lors que le législateur a inscrit le mécanisme d'indemnisation créé « sous le régime des expropriations pour cause d'utilité publique », l'indemnisation des titulaires des offices devait être juste et préalable conformément aux exigences de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; que les sénateurs requérants soutiennent que le législateur a insuffisamment exercé sa compétence en ne fixant pas le régime d'indemnisation des professions juridiques réglementées en cas d'implantation d'un nouvel office et en renvoyant la détermination de cette indemnisation au juge de l'expropriation ; qu'ils font enfin valoir que ce régime d'indemnisation porte atteinte à la garantie des droits en ce qu'il ne garantit pas une indemnisation ;76. Considérant que l'article 13 de la Déclaration de 1789 dispose : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également
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répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; que le bon usage des deniers publics constitue une exigence constitutionnelle ; que, si l'article 13 de la Déclaration de 1789 n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; que le respect de ce principe ainsi que l'exigence de bon emploi des deniers publics ne seraient pas davantage assurés si était allouée à des personnes privées une indemnisation excédant le montant de leur préjudice ;77. Considérant, d'une part, que la loi déférée ne supprime aucun privilège professionnel dont jouissent les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires ; qu'en particulier elle ne les prive pas du droit de présentation qu'ils tiennent des dispositions de l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 ; que l'habilitation à exercer certaines activités réglementées détenue par les intéressés ne fait pas obstacle à ce que le ministre de la justice, notamment pour assurer une bonne couverture du territoire national par les professions concernées, puisse augmenter le nombre des offices ; que, alors qu'il a déterminé des garanties propres à « ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants », l'indemnisation prévue par le législateur ne saurait, sans méconnaître les exigences constitutionnelles résultant de
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l'article 13 de la Déclaration de 1789, permettre l'allocation d'indemnités ne correspondant pas au préjudice subi du fait de la loi ou des décisions légales prises pour son application, ou excédant la réparation de celui-ci ; 78. Considérant, d'autre part, que, par les dispositions contestées, le législateur a entendu permettre la réparation de l'« atteinte à la valeur patrimoniale d'un office antérieurement créé » qui résulte d'une décision du ministre de la justice, prise sur le fondement de la loi déférée, de créer un nouvel office ; que ces dispositions ne pouvaient ainsi, sans occasionner une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, faire supporter au titulaire du nouvel office la charge de procéder à une telle compensation de la dépréciation de la valeur patrimoniale de l'office antérieurement créé ; que, par suite, le législateur a méconnu les exigences de l'article 13 de la Déclaration de 1789 ; 79. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, le paragraphe IV de l'article 52 est contraire à la Constitution ; que, toutefois, cette déclaration d'inconstitutionnalité n'entraîne pas celle des paragraphes I à III dès lors qu'il est loisible au titulaire d'un office subissant un préjudice anormal et spécial résultant de la création d'un nouvel office d'en demander réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DES
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ARTICLES 53, 54, 55 et 56 :80. Considérant que les articles 53 à 56 sont relatifs aux conséquences de l'assouplissement des conditions d'installation des notaires, huissiers de justice et commissaires-priseurs judiciaires et à l'instauration d'une limite d'âge pour ces professions ainsi que pour les greffiers de tribunal de commerce ;. En ce qui concerne le 2° du paragraphe I de l'article 53, les sept premiers alinéas du 2° du paragraphe I de l'article 54 et les cinq premiers alinéas du 2° du paragraphe I de l'article 55 :81. Considérant que le 2° du paragraphe I de l'article 53, les sept premiers alinéas du 2° du paragraphe I de l'article 54 et les cinq premiers alinéas du 2° du paragraphe I de l'article 55 introduisent, respectivement, dans la loi du 25 ventôse an XI susvisée, dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers susvisée et dans l'ordonnance du 26 juin 1816 susvisée des dispositions similaires à celles des paragraphes I à III de l'article 52 en ce qui concerne, respectivement, les conditions de nomination des notaires, des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires ;82. Considérant que les députés requérants soutiennent que ces dispositions sont contraires à la Constitution en raison des mêmes griefs que ceux soulevés à l'encontre des paragraphes I à III de l'article 52 ; 83. Considérant que, pour les mêmes raisons que celles indiquées aux considérants 69 à 72, ces dispositions ne méconnaissent ni la garantie des droits,
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ni le principe d'égalité devant la loi ni les exigences de l'article 21 de la Constitution ; qu'elles sont conformes à la Constitution ;. En ce qui concerne le 1° du paragraphe I de l'article 53, le huitième alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 54, le sixième alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 55 et le paragraphe I de l'article 56 :84. Considérant que le 1° du paragraphe I de l'article 53, le huitième alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 54, le sixième alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 55 et le paragraphe I de l'article 56 prévoient respectivement que les notaires, les huissiers de justice, les commissaires-priseurs judiciaires et les greffiers de tribunal de commerce cessent leurs fonctions lorsqu'ils atteignent l'âge de soixante-dix ans ; que toutefois, sur autorisation du ministre de la justice, ils peuvent continuer d'exercer leurs fonctions jusqu'au jour où leur successeur prête serment, pour une durée qui ne peut excéder douze mois ;85. Considérant que les députés requérants soutiennent que ces dispositions méconnaissent la liberté d'entreprendre ;86. Considérant, d'une part, qu'en instaurant une limite d'âge pour l'exercice des professions de notaire, huissier de justice, commissaire-priseur judiciaire et greffier de tribunal de commerce, le législateur a entendu favoriser l'accès aux offices existants et le renouvellement de leurs titulaires ; qu'il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général ;87. Considérant, d'autre part, que les
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membres des professions réglementées soumises aux dispositions contestées sont des officiers publics collaborateurs directs du service public de la justice  ; que, par suite, en fixant à soixante-dix ans l'âge limite pour l'exercice des professions mentionnées et en permettant une prolongation d'activité pendant une durée maximale d'un an avant que le successeur ne prête serment, le législateur n'a pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre de ces professionnels ;88. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le 1° du paragraphe I de l'article 53, le huitième alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 54, le sixième alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 55 et le paragraphe I de l'article 56, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 57 :89. Considérant que l'article 57 est relatif aux conditions d'installation des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation ;90. Considérant que le paragraphe I de l'article 57 introduit dans le code de commerce un article L. 462-4-2 qui dispose que l'Autorité de la concurrence rend un avis au ministre de la justice sur la liberté d'installation des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation et qu'elle fait toute recommandation en vue d'améliorer l'accès aux offices d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation dans la perspective d'augmenter le nombre de ces offices ; que ce même article
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prévoit que l'Autorité de la concurrence identifie le nombre de ces offices nécessaire pour assurer une offre de services satisfaisante au regard de critères définis par décret, des exigences de bonne administration de la justice et de l'évolution du contentieux devant ces deux juridictions ; 91. Considérant que le paragraphe II de l'article 57 modifie l'article 3 de l'ordonnance du 10 septembre 1817 susvisée ; qu'aux termes du deuxième alinéa de ce paragraphe II, le ministre de la justice nomme titulaire d'un office d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, au vu des besoins identifiés par l'Autorité de la concurrence dans les conditions prévues à l'article L. 462-4-2 du code de commerce, le demandeur remplissant les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises ; que, par ailleurs, en vertu du troisième alinéa de ce même paragraphe, en l'absence d'un nombre de demandes suffisant de création d'office dans un délai de six mois à compter de la publication des recommandations de l'Autorité de la concurrence, le ministre de la justice procède à un appel à manifestation d'intérêt en vue d'une nomination dans un office ; qu'enfin, un décret précise les conditions de nomination dans un office d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation ;92. Considérant que les députés et les sénateurs requérants estiment que ces dispositions, par le rôle qu'elles attribuent à l'Autorité de la concurrence, portent atteinte aux
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exigences de l'article 21 de la Constitution ; qu'elles méconnaîtraient le principe d'égalité en ce que les titulaires des offices créés n'ont pas à s'acquitter du droit de présentation contrairement aux autres titulaires d'offices ; que ces dispositions méconnaîtraient également le principe d'égalité devant les charges publiques dans la mesure où il n'est prévu aucun mécanisme d'indemnisation en cas de préjudice résultant de la création d'un nouvel office pour les titulaires des offices existants ; que les députés requérants font valoir qu'il en résulte également une méconnaissance de la garantie des droits ; que les sénateurs auteurs de la saisine estiment que ces dispositions contreviennent à l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi ; que, selon eux, elles méconnaissent également le principe de l'indépendance de la justice et l'objectif de bonne administration de celle-ci dans la mesure où, en imposant à l'Autorité de la concurrence de conclure dans ses recommandations à une augmentation du nombre des offices, elles portent atteinte à l'indépendance de cette autorité et dégradent le service rendu par les titulaires des offices ;93. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 462-4-2 que les recommandations de l'Autorité de la concurrence relatives au nombre de créations d'offices d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation ne conduisent à en proposer une augmentation que si celle-ci est
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justifiée au regard des critères définis par ces dispositions, notamment les exigences de bonne administration de la justice, l'évolution du contentieux devant le Conseil d'État et la Cour de cassation et les conditions d'activité des offices existants ; que, par suite, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'indépendance découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789 et de bonne administration de la justice sont inopérants ;94. Considérant, en deuxième lieu, que l'avis émis par l'Autorité de la concurrence en application de l'article L. 462-4-2 ne lie pas le ministre de la justice qui demeure libre de refuser une demande de nomination ; que le grief tiré de ce que les dispositions contestées méconnaissent les exigences de l'article 21 de la Constitution doit en conséquence être écarté ;95. Considérant, en troisième lieu, que toute personne remplissant les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises peut, soit demander au ministre de la justice à être nommée titulaire d'un office d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation dans les conditions prévues par les dispositions contestées, soit être présentée à l'agrément de ce ministre sur le fondement de l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 ; qu'en prévoyant ces deux modes de nomination, le législateur a traité différemment des situations différentes ; qu'il a retenu des critères de nomination en rapport avec l'objet de la loi ; qu'il n'en résulte pas
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d'atteinte au principe d'égalité devant la loi ;96. Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions contestées n'ont pas entendu exclure que, conformément aux règles de droit commun, s'il résulte de la création d'un office d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation un préjudice anormal et spécial pour le titulaire d'un office existant, il sera loisible à ce dernier d'en demander réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques ; que, par suite, les dispositions contestées ne portent atteinte ni à la garantie des droits ni au principe d'égalité devant les charges publiques ;97. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les paragraphes I et II de l'article 57 sont conformes à la Constitution ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 58 :98. Considérant que l'article 58 est relatif à la fixation des honoraires des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation ;99. Considérant que le paragraphe II de cet article complète le paragraphe III bis de l'article L. 141-1 du code de la consommation tel qu'il résulte du paragraphe II de l'article 51 afin de permettre à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation de rechercher et constater, dans les conditions fixées par les articles L. 450-1, L. 450-3 à L. 450-4, L. 450-7 et L. 450-8 du code de commerce, les manquements à l'obligation pour un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de conclure par écrit avec son client