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Décision n° 85-197 (DC) du 1985-08-23 — Loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie 
Solution : Conformité
Jacques Valade, Edmond Valcin, André-Georges Voisin, Dominique Prado, sénateurs, et, le 22 août 1985, par MM Alain Poher, Etienne Dailly, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Christian Bonnet, Hubert Martin, André Bettencourt, Jean-François Pintat, Marcel Lucotte, Philippe de Bourgoing, Richard Pouille, Michel Sordel, Jean Puech, Roland Ruet, Serge Mathieu, Jean Bénard Mousseaux, Pierre Louvot, Jean Delaneau, Michel d'Aillières, Charles Jolibois, Jacques Descours-Desacres, Michel Miroudot, Henri Elby, Pierre-Christian Taittinger, Louis de la Forest, Jean-Pierre Tizon, Guy de La Verpillière, Pierre Croze, Jean-Paul Bataille, Michel Crucis, Louis Lazuech, Roland du Luart, Jacques Larché.Jacques Thyraud, Yves Goussebaire-Dupin, Jean Arthuis, Paul Alduy, Alphonse Arzel, René Ballayer, Jean-Pierre Blanc, Maurice Blin, André Bohl, Roger Boileau, Charles Bosson, Raymond Bouvier, Pierre Brantus, Louis Caiveau, Jean Cauchon. Pierre Ceccaldi-Pavard, Adolphe Chauvin, Auguste Chupin, Jean Cluzel, Jean Colin, Marcel Daunay, André Diligent, Jean Faure, Charles Ferrant, Jean Francou, Jacques Genton, Alfred Gérin, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Claude Huriet, Louis Jung, Pierre Lacour, Bernard Laurent, Rémi Herment, Marcel Henry, Henry Goetschy, Henri Le Breton, Jean Lecanuet, Yves Le Cozannet, Edouard Le Jeune, Bernard Lemarié, Roger Lise, Georges Lombard, Jacques Machet, Jean Madelain, Guy Malé, Kléber Malécot, Louis Mercier, René Monory, Claude Mont, Jacques Mossion, Dominique Pado, Raymond
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Solution : Conformité
Poirier, Roger Poudonson, André Rabineau, Jean-Marie Rausch, Marcel Rudloff, Pierre Salvi, Pierre Schiélé, Paul Séramy, Pierre Sicard, Michel Souplet, Georges Treille, Pierre Vallon, Albert Vecten, Louis Virapoullé, Frédéric Wirth, Charles Zwickert, Jacques Pelletier, Max Lejeune, Jean François-Poncet, Paul Girod, Pierre Laffitte, Raymond Soucaret, Jean Mercier, Jean-Pierre Cantegrit, Charles Beaupetit, Joseph Raybaud, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie ;
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Le Conseil constitutionnel,Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les auteurs des saisines dirigent leurs critiques tant contre la procédure législative que contre le fond de la loi déférée à l'examen du Conseil constitutionnel ;- SUR LA PROCEDURE LEGISLATIVE :2. Considérant que le dispositif de la décision n° 85-196 DC du Conseil constitutionnel en date du 8 août 1985 est ainsi conçu : "Art. 1er.- Les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 4 de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie sont déclarées non conformes à la Constitution.- Art. 2.- Les autres dispositions de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie sont déclarées conformes à la Constitution.- Art. 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française." ;3. Considérant qu'en date du 9 août 1985 le Président de la République a, avec le contreseing du Premier ministre, pris deux décrets l'un et l'autre publiés au Journal officiel du même jour ;4. Considérant que le premier décret "portant convocation du Parlement en session extraordinaire" est ainsi conçu : "Le Président de la République, Sur le rapport du Premier ministre, Vu les articles 29 et 30 de la Constitution, Décrète : - Art. 1er.- Le Parlement est convoqué en session extraordinaire pour le 12 août 1985.- Art. 2.- L'ordre du jour de cette session extraordinaire comprendra une nouvelle délibération de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie.- Art. 3.- Le Premier ministre est chargé de l'exécution du présent décret qui sera publié au Journal officiel de
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la République française" ;5. Considérant que le second décret "soumettant la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie à une nouvelle délibération" est ainsi conçu : "Le Président de la République, Vu la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie ; Vu la Constitution et notamment son article 10 (2ème alinéa) ; Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, et notamment son article 23 (1er alinéa) ; Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 85-196 DC du 8 août 1985, Décrète : - Art. 1er.- Il est demandé au Parlement une nouvelle délibération de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie. Cette délibération interviendra en premier lieu à l'Assemblée nationale.- Art. 2.- Le Premier ministre est chargé de l'exécution du présent décret, qui sera notifié au Président de l'Assemblée nationale et au Président du Sénat et publié au Journal officiel de la République française." ;6. Considérant que le texte présentement soumis à l'examen du Conseil constitutionnel a été adopté après une lecture devant chaque chambre et après la réunion infructueuse d'une commission mixte paritaire par le vote de l'Assemblée nationale statuant définitivement dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution ;7. Considérant que les auteurs des saisines déposées le 20 août 1985, rédigées d'ailleurs sur ce point en termes identiques, soutiennent que la procédure législative ainsi suivie est contraire à la Constitution ; qu'à l'appui de
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cette affirmation, ils font valoir divers moyens ;8. Considérant tout d'abord que, selon eux, si l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel permet au Président de la République, dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare contraire à la Constitution une disposition d'une loi votée sans constater en même temps qu'elle est inséparable de l'ensemble de la loi, de demander une "nouvelle lecture", cette nouvelle lecture, qui ne saurait être confondue avec une nouvelle délibération, n'est pas justiciable de l'application de l'article 45 de la Constitution et ne saurait donc ouvrir au Gouvernement ni le droit de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire, ni celui de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement ; qu'en effet, "en l'absence de toute référence dans l'article 23 de l'ordonnance portant loi organique à cet article 45 de la Constitution, la nouvelle lecture prévue par l'article 23 de l'ordonnance ne peut pas être assimilée à celle de l'article 45 de la Constitution." ; que "au demeurant, l'article 45 de la Constitution ne s'applique qu'aux projets et aux propositions de loi et en aucun cas aux lois votées par le Parlement et les facultés qu'il comporte, de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire, puis, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement, n'y sont respectivement accordées
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qu'au Premier ministre et au Gouvernement, en aucun cas au Président de la République" ;9. Considérant que, d'autre part, les auteurs de ces saisines contestent le recours du Président de la République aux dispositions de l'article 10 de la Constitution et y voient un "détournement de procédure" ; qu'en effet, selon eux, en ce qui concerne la prérogative traditionnelle reconnue au chef de l'État de demander aux chambres une nouvelle délibération de la loi votée, "dans l'esprit de la Constitution, il est clair qu'il s'agit, pour le Président de la République, non pas d'intervenir dans la procédure parlementaire, mais seulement d'inviter le Parlement, par un acte solennel, à reconsidérer une loi sur laquelle le Président de la République a une opinion défavorable" ; que, toujours selon eux, "L'usage fait de cet article 10 dans le cas présent est d'une toute autre nature. Il ne s'agit nullement de demander au Parlement de réexaminer une loi qu'il a votée et sur laquelle le Président de la République veut alerter son jugement, mais de demander au Parlement de réexaminer une loi qui a le plein agrément du Président de la République mais dont une disposition, au demeurant essentielle, a été déclarée par le Conseil constitutionnel contraire à la Constitution." ; que, dès lors, le recours à l'application de l'article 10 de la Constitution n'a eu d'autre objet que de pallier l'impossibilité sur le seul fondement de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 de faire appel aux
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dispositions de l'article 45 de la Constitution et constitue ainsi le détournement de procédure allégué ;10. Considérant, en effet, selon les auteurs de ces saisines, qu'une application correcte de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 n'aurait pu aboutir à un texte valablement adopté que si celui-ci avait obtenu l'accord de l'Assemblée nationale et du Sénat ; qu'à défaut de cet accord, le Gouvernement aurait dû recourir, pour pouvoir utiliser l'article 45 de la Constitution, au dépôt d'un nouveau projet de loi qui eût nécessité la consultation préalable du Conseil d'État, celle, également préalable, de l'assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie en vertu de l'article 74 de la Constitution et le déroulement d'une procédure législative nouvelle ; que c'est pour écarter ces exigences constitutionnelles que l'article 10 de la Constitution a été détourné de sa finalité ;11. Considérant que les auteurs de ces saisines font valoir que la nouvelle délibération demandée par le Président de la République au Parlement portait sur la loi telle qu'elle avait été précédemment adoptée, y compris l'article 4, alinéa 2, déclaré non conforme à la Constitution par la décision précitée du Conseil constitutionnel ; qu'ainsi la demande de seconde délibération a méconnu l'article 62, alinéa 2, de la Constitution, aux termes duquel "Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités
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administratives et juridictionnelles." ;12. Considérant enfin que, dans un mémoire complémentaire, certains sénateurs auteurs d'une saisine font valoir qu'il n'est pas interdit d'interpréter la Constitution à la lumière d'une loi organique, comme cela ressort de la décision n° 62-20 DC du Conseil constitutionnel, en date du 6 novembre 1962 ;. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 10 de la Constitution :13. Considérant que l'article 10 de la Constitution dispose : "Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée.- Il peut, avant l'expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée." ;14. Considérant que l'exercice de la prérogative conférée au Président de la République par le deuxième alinéa de l'article 10 précité n'est soumis à aucune condition autre que celles résultant de ce texte et, en ce qui concerne le contreseing, de l'article 19 de la Constitution ;15. Considérant en particulier qu'il est loisible au Président de la République qui, par la promulgation, atteste que la loi a été régulièrement délibérée et votée, de demander au Parlement une nouvelle délibération en vue d'assurer la conformité de la loi à la Constitution ; qu'il en est notamment ainsi lorsque, par l'effet d'une décision du Conseil constitutionnel, il apparaît
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que certaines dispositions de la loi, non conformes à la Constitution, sans la rendre dans son ensemble contraire à la Constitution, peuvent, au cours de la nouvelle délibération, se voir substituer de nouvelles dispositions conformes à la Constitution ;16. Considérant que, loin de tenir en échec ces règles constitutionnelles, claires et précises, qui n'appellent aucune interprétation, ou d'en modifier les conditions d'exercice, ce que d'ailleurs une loi organique n'aurait pu faire, les articles 22 et 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel n'en constituent que des modalités d'application ;17. Considérant ainsi que les divers griefs dirigés contre la demande de nouvelle délibération de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie ne sauraient être retenus ;. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 23, 1er alinéa, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel :18. Considérant que l'article 22 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel dispose : "Dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution et inséparable de l'ensemble de cette loi, celle-ci ne peut être promulguée." ;19. Considérant que l'alinéa 1er de l'article 23 de la même ordonnance est ainsi conçu : "Dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare que la
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loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution sans constater en même temps qu'elle est inséparable de l'ensemble de cette loi, le Président de la République peut, soit promulguer la loi à l'exception de cette disposition, soit demander aux chambres une nouvelle lecture." ;20. Considérant que le contrôle de constitutionnalité établi par la Constitution du 4 octobre 1958 s'exerce à titre préventif après le vote de la loi et avant sa promulgation ; que le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans le délai d'un mois à compter du jour où il est saisi et, s'il y a urgence, dans un délai de huit jours ; qu'ainsi l'objet de ce contrôle est non de gêner ou de retarder l'exercice du pouvoir législatif mais d'assurer sa conformité à la Constitution et, le cas échéant, lorsqu'une loi n'est pas déclarée dans sa totalité contraire à la Constitution, d'en permettre la promulgation, soit après amputation des dispositions déclarées contraires à la Constitution, soit après substitution à celles-ci de nouvelles dispositions réalisant une mise en conformité avec la Constitution ;21. Considérant que tel est le but visé par l'article 23 précité de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique qui ouvre au Président de la République une option qu'il exerce, sous réserve de contreseing, discrétionnairement, dans le cadre de sa compétence de promulgation ;22. Considérant que si, choisissant le premier terme de cette option, le Président de la République
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décide de promulguer la loi votée amputée de la ou des dispositions déclarées non conformes à la Constitution, la procédure législative est close par la promulgation, de telle sorte qu'il est nécessaire de recourir à une nouvelle procédure législative pour compléter, le cas échéant, la loi promulguée par des dispositions se substituant à celles déclarées non conformes à la Constitution ;23. Considérant au contraire que, lorsque le Président de la République décide de recourir à la seconde lecture prévue par l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, cette décision a évidemment pour objet de réaliser la mise en conformité de la loi votée avec la Constitution en substituant aux dispositions non conformes à celle-ci des dispositions nouvelles faisant droit à la décision du Conseil constitutionnel ; que, dans ce cas, il ne s'agit pas du vote d'une loi nouvelle, mais de l'intervention, dans la procédure législative en cours, d'une phase complémentaire résultant du contrôle de constitutionnalité ;24. Considérant qu'aucune disposition constitutionnelle ne permet d'écarter, pour la conclusion de cette phase complémentaire, les dispositions de l'article 45 de la Constitution qui sont applicables de plein droit à la nouvelle délibération demandée par le Président de la République ; que les termes "nouvelle lecture" employés par l'article 23 précité de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ayant force de loi organique ne sauraient être interprétés comme ayant une signification
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différente de celle des mots "nouvelle délibération" employés à l'article 10 de la Constitution dont l'article 23 n'est qu'un cas d'application ; qu'ainsi les divers moyens développés par les auteurs des saisines sur la base de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 doivent être écartés ;25. Considérant de même qu'il ne saurait être objecté à la procédure législative suivie pour l'adoption de la loi présentement examinée que l'article 45 ne vise que les projets et propositions de loi alors qu'il s'agirait d'une loi déjà adoptée ; qu'en effet, comme il a été dit, le recours par le Président de la République à la deuxième branche de l'option ouverte par l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 a pour effet de prolonger, par une phase complémentaire, la procédure législative issue du projet ou de la proposition de loi ;26. Considérant que, s'il est exact, comme le font observer les auteurs des saisines, que la faculté de recourir à la réunion d'une commission mixte paritaire et celle de demander à l'Assemblée nationale de statuer en dernier ressort sont réservées par l'article 45 au Premier ministre et au Gouvernement, il ressort de la procédure suivie que cette attribution de compétence a été respectée ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;27. Considérant donc que la procédure législative utilisée pour mettre en conformité avec la Constitution la disposition déclarée non conforme à celle-ci par le Conseil constitutionnel a fait de l'article 23 de l'ordonnance du
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7 novembre 1958 portant loi organique une application ne méconnaissant en rien les règles de l'article 10 de la Constitution et a répondu aux exigences du contrôle de constitutionnalité dont l'un des buts est de permettre à la loi votée, qui n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution, d'être sans retard amendée à cette fin ;. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 62 de la Constitution :28. Considérant que si, pour des raisons de forme, la demande de seconde lecture, en application de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 a été accompagnée du texte comportant la disposition déclarée non conforme à la Constitution, le Gouvernement n'en a pas moins déposé un amendement destiné à substituer à cette disposition un texte nouveau, propre, selon lui, à assurer la mise en conformité avec la Constitution de la loi soumise à nouvelle lecture ; qu'ainsi la procédure suivie a eu pour effet d'assurer le respect de la décision du Conseil constitutionnel ;. En ce qui concerne l'ensemble de la procédure législative :29. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution ;- SUR LE FOND :. En ce qui concerne les dispositions de la loi autres que l'alinéa 2 de l'article 4 :30. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine déposée le 21 août 1985 font valoir divers griefs dirigés contre certaines dispositions de
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la loi autres que celles de l'alinéa 2 de l'article 4 ;31. Considérant que ces critiques portent sur des dispositions identiques à celles que, dans sa décision n° 85-196 DC du 8 août 1985, relative à la même loi, le Conseil constitutionnel a déclarées conformes à la Constitution ;32. Considérant qu'aux termes de l'article 62, alinéa 2, de la Constitution, "les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours" ;33. Considérant dès lors qu'il n'y a pas lieu à un nouvel examen de la constitutionnalité des dispositions de la loi autres que celles de l'alinéa 2 de l'article 4 ;. En ce qui concerne le nouvel alinéa 2 de l'article 4 :34. Considérant que les auteurs de l'une et l'autre saisines déposées le 20 août 1985 soutiennent qu'en se bornant à porter de 18 à 21 le nombre de conseillers représentant la région Sud, le législateur, dans la nouvelle rédaction de l'article 4, alinéa 2, n'a pas fait droit aux principes dégagés par la décision du Conseil constitutionnel ayant censuré la première rédaction de cette disposition ; qu'en effet, la correction ainsi opérée laisse subsister un déséquilibre très important au détriment des électeurs de la région Sud et au profit des autres régions en ce qui concerne le rapport entre le nombre d'habitants et le nombre de sièges à pourvoir ;35. Considérant que le congrès, dont le rôle comme organe délibérant d'un territoire d'outre-mer ne se limite pas à la simple administration de ce territoire doit, pour être
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représentatif du territoire et de ses habitants dans le respect de l'article 3 de la Constitution, être élu sur des bases essentiellement démographiques ; qu'il ne s'ensuit pas que cette représentation doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque région et qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, lesquels peuvent intervenir dans une mesure limitée ; que cette mesure, compte tenu des termes du nouvel alinéa 2 de l'article 4, n'a pas été manifestement dépassée ;36. Considérant ainsi que l'alinéa 2 de l'article 4 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel est conforme à la Constitution,
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Décide :Article premier :La loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie est déclarée conforme à la Constitution.Article 2 :La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.