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Décision n° 2025-878 (DC) du 2025-04-24 — Loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports
Solution : Non conformité partielle - réserve
droit au respect de la vie privée, dans la mesure où elle concerne des salariés de droit privé et non des agents publics.102. En premier lieu, les enregistrements autorisés par les dispositions contestées ont pour seule finalité la prévention des incidents au cours des missions exercées par les conducteurs des services réguliers de transport public par autobus ou par autocar au profit des opérateurs de transport public de voyageurs. Ainsi, le législateur, qui a entendu prévenir la commission d’agressions contre ces salariés et leurs passagers ainsi que les actes de dégradations de ces véhicules, a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.103. En deuxième lieu, l’enregistrement, qui n’est pas permanent, ne peut être déclenché que lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances ou au comportement des personnes concernées. En subordonnant à de tels motifs le recours à ces caméras individuelles, le législateur en a exclu un usage généralisé et discrétionnaire.104. En troisième lieu, d’une part, les dispositions contestées prévoient que l’enregistrement ne peut avoir lieu hors des véhicules de transport public de personnes dans lesquels les conducteurs exercent leurs missions et qu’il ne peut avoir lieu sur la voie publique. Ainsi, il pourra uniquement être effectué depuis l’intérieur du véhicule. D’autre part, les enregistrements audiovisuels, hors le cas où ils sont utilisés dans
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le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, sont effacés au bout de trente jours.105. En quatrième lieu, d’une part, une information générale du public sur l’emploi de ces caméras individuelles est organisée par le ministre chargé des transports et un signal visuel spécifique indique si la caméra enregistre, celle-ci devant être portée de façon apparente par les conducteurs. D’autre part, si les dispositions contestées prévoient que le déclenchement de l’enregistrement peut ne pas faire l’objet d’une information des personnes enregistrées, elles n’ont réservé cette possibilité qu’au cas où les circonstances de l’incident l’interdisent. 106. En cinquième lieu, si le législateur a autorisé la transmission en temps réel au poste de commandement du service concerné des images captées et enregistrées, cette transmission est limitée au seul cas où la sécurité des conducteurs, des voyageurs ou des véhicules est menacée. En outre, les conducteurs auxquels les caméras individuelles sont fournies ne peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent.107. En dernier lieu, d’une part, ces enregistrements sont soumis à la loi du 6 janvier 1978 mentionnée ci-dessus, notamment en ce qui concerne le contrôle par la Commission nationale de l’informatique et des libertés et le droit d’accès aux enregistrements. D’autre part, les modalités d’utilisation des données collectées sont précisées par un décret en Conseil d’État pris après avis de la
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Commission nationale de l’informatique et des libertés, auquel il appartient de préciser les mesures techniques mises en œuvre pour garantir la sécurité des enregistrements et assurer la traçabilité des accès aux images.108. Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit doit donc être écarté.109. Par ailleurs, les dispositions contestées, qui n’ont ni pour objet ni pour effet d’investir d’une mission générale de surveillance de la voie publique les conducteurs de ces véhicules et les opérateurs de transport public de voyageurs, ne méconnaissent pas non plus l’article 12 de la Déclaration de 1789.110. Par conséquent, l’article 11, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 13 :111. L’article 13 prévoit, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, que les opérateurs de transport scolaire routier à Mayotte peuvent, dans certaines conditions, mettre en œuvre des caméras frontales et latérales embarquées sur les matériels roulants qu’ils exploitent.112. Les députés auteurs de la première saisine font valoir que le législateur n’aurait pas entouré cette expérimentation de garanties suffisantes pour exclure l’enregistrement des images de domiciles privés et d’individus se déplaçant sur la voie publique, assurer une information du public et assigner des limites
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géographiques ou temporelles à un tel dispositif. Ces dispositions porteraient ainsi une atteinte injustifiée et disproportionnée au droit au respect de la vie privée.113. Par ailleurs, selon eux, en confiant des prérogatives de police administrative à des opérateurs privés, ces dispositions méconnaîtraient les exigences de l’article 12 de la Déclaration de 1789. 114. Les dispositions contestées autorisent toute personne morale exerçant à Mayotte l’activité d’opérateur de transport scolaire routier à procéder à la captation, la transmission et l’enregistrement d’images prises sur la voie publique et dans des lieux ouverts au public pour dissuader les atteintes affectant la sécurité des conducteurs de ces matériels roulants et de leurs passagers et pour permettre l’identification des auteurs de ces faits. 115. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a poursuivi les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions en tenant compte des risques particuliers auquel le département de Mayotte est soumis.116. D’une part, les caméras embarquées sont employées de telle sorte qu’elles ne visent pas à recueillir les images de l’intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées. L’enregistrement doit, sinon, être interrompu et, à défaut, les images effacées, sauf transmission à l’autorité judiciaire. D’autre part, les enregistrements comportant des données à caractère
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personnel, qui sont soumis à la loi du 6 janvier 1978, sont en principe effacés au bout de trente jours. En outre, il est prévu une information générale du public, ainsi que par une signalétique spécifique.117. Toutefois, le déclenchement des caméras embarquées n’est pas subordonné à la circonstance que se produit ou est susceptible de se produire un incident. Ce faisant, le législateur a autorisé un usage généralisé de dispositifs mobiles captant l’image d’un grand nombre d’individus, y compris de mineurs, sans encadrer la durée de leur mise en œuvre. 118. En outre, les dispositions contestées ne précisent ni les conditions dans lesquelles peuvent être transmises ces images, ni leurs destinataires, ni les personnes autorisées à consulter les enregistrements réalisés.119. Dès lors, le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre, d’une part, les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions, et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée.120. Par ailleurs, ces dispositions permettent à des opérateurs privés de transport de mettre en œuvre des dispositifs de surveillance de la voie publique au-delà des abords immédiats de leurs véhicules, aux fins de prévenir les atteintes à l’ordre public et de faciliter la recherche des auteurs d’infractions. Elles rendent ainsi possible la délégation à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérentes à
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l’exercice de la force publique nécessaire à la garantie des droits.  121. Par conséquent, l’article 13 de la loi déférée, qui méconnaît l’article 12 de la Déclaration de 1789 et le droit au respect de la vie privée, est contraire à la Constitution.- Sur l’article 14 :122. L’article 14 autorise, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la mise en œuvre, sous certaines conditions, de caméras frontales embarquées sur les matériels roulants des opérateurs de transports guidés urbains.123. Les députés auteurs de la première saisine formulent à l’encontre de ces dispositions les mêmes griefs que ceux soulevés à l’encontre de l’article 13, tirés d’une méconnaissance du droit au respect de la vie privée et de l’article 12 de la Déclaration de 1789.124. D’une part, les dispositions contestées n’autorisent la captation d’images prises sur la voie publique au moyen de ces caméras que pour la prévention et l’analyse des accidents ainsi que pour la formation des personnels de conduite et de leur hiérarchie. 125. Elles prévoient l’effacement au terme d’une période de trente jours des enregistrements comportant des données à caractère personnel, hors les cas où ils sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire. 126. Elles obligent également les opérateurs à informer le public de la présence de ces caméras par une signalétique spécifique et prévoient son information générale par le ministre chargé des transports. 127. D’autre part, les
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caméras embarquées sont employées de telle sorte qu’elles ne visent pas à recueillir les images de l’intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées. L’enregistrement doit, sinon, être interrompu et, à défaut, les images effacées, sauf transmission à l’autorité judiciaire.128. Toutefois, le fonctionnement permanent de caméras frontales embarquées sur des véhicules de transports urbains est susceptible d’entraîner la captation de l’image d’un grand nombre de personnes se trouvant sur la voie publique. Dès lors, sauf à méconnaître le droit au respect de la vie privée, ces dispositions ne sauraient permettre la captation d’images par ces caméras au-delà des seuls abords immédiats des véhicules.129. Enfin, les modalités d’utilisation des données collectées sont précisées par un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Ainsi, si les enregistrements autorisés par les dispositions contestées sont susceptibles de faire l’objet d’un traitement automatisé de données à caractère personnel, le législateur, en adoptant ces dispositions, n’a pas entendu déroger aux garanties apportées par le règlement du 27 avril 2016 mentionné ci-dessus et la loi du 6 janvier 1978. Il appartient à ce décret de préciser les mesures techniques mises en œuvre pour garantir la sécurité des enregistrements et assurer la traçabilité des accès aux images.130. Dans ces conditions, le législateur a assorti de garanties adaptées
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la mise en œuvre des caméras lorsqu’elle est susceptible de conduire à la collecte de données à caractère personnel et de porter atteinte à la vie privée des intéressés.131. Sous la réserve énoncée au paragraphe 128, le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit donc être écarté.132. Par ailleurs, les dispositions contestées, qui n’ont ni pour objet ni pour effet d’investir les opérateurs de transports guidés urbains d’une mission générale de surveillance de la voie publique, ne méconnaissent pas non plus l’article 12 de la Déclaration de 1789.133. Par conséquent, sous la réserve énoncée au paragraphe 128, l’article 14, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 15 :134. L’article 15 de la loi déférée modifie l’article 10 de la loi du 19 mai 2023 mentionnée ci-dessus afin de proroger jusqu’au 1er mars 2027 l’expérimentation relative à la mise en œuvre de traitements algorithmiques sur les images collectées au moyen de systèmes de vidéoprotection et de caméras installées sur des aéronefs dans le cadre de certains événements. Il reporte en outre, au 1er décembre 2026, la date de remise du rapport d’évaluation de cette expérimentation.135. Les députés requérants font d’abord valoir que ces dispositions n’auraient pas leur place dans la loi au motif qu’elles auraient été introduites en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution. Les députés auteurs
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de la seconde saisine soutiennent en outre que ces dispositions auraient été adoptées en méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, faute pour les membres du Parlement d’avoir eu connaissance des résultats de l’évaluation prévue par l’article 10 de la loi du 19 mai 2023. 136. Sur le fond, les députés auteurs de la première saisine soutiennent par ailleurs que ces dispositions méconnaîtraient le droit à un recours juridictionnel effectif.137. Introduites en première lecture, ces dispositions, qui visent à proroger une expérimentation permettant le traitement algorithmique d’images collectées lors de manifestations sportives, récréatives ou culturelles, pour détecter en temps réel la survenance d’un risque et permettre la mise en œuvre des mesures nécessaires, ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 9 de la proposition de loi initiale visant à autoriser le recours à des logiciels de traitement de données non biométriques par les services de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens afin d’améliorer les délais de réponse aux réquisitions judiciaires. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans la proposition de loi déposée sur le bureau du Sénat. 138. Dès lors, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux
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autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater qu’elles ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution.- Sur l’article 16 : 139. L’article 16 prévoit, à titre expérimental et pour une durée de deux ans, la mise en œuvre par les opérateurs de transport public de voyageurs, dans certaines conditions, d’un système de captation et de transmission en temps réel du son dans les véhicules qu’ils utilisent dans le cadre de services réguliers de transport public de voyageurs par autobus et par autocar. 140. Selon les députés auteurs de la seconde saisine, ces dispositions, faute de définir suffisamment les modalités de captation et de traitement des données sonores, exposeraient les personnes à un risque d’application arbitraire. Elles seraient ainsi entachées d’incompétence négative et porteraient une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. 141. En premier lieu, la mise en œuvre de ce système de captation et de transmission du son a pour seule finalité d’assurer le traitement des incidents ou atteintes affectant la sécurité des conducteurs ainsi que le secours à ces personnes. Ainsi, le législateur, qui a entendu prévenir la commission d’agressions sur les agents du transport public de voyageurs et permettre l’envoi de secours, a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.142. En deuxième lieu, le dispositif ne peut être déclenché par le conducteur que lorsque sa sécurité est
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menacée. La durée de la captation et de la transmission ne peut excéder le temps strictement nécessaire à la caractérisation des faits ayant justifié le déclenchement du système et à la détermination de la réponse appropriée. En subordonnant à de tels motifs et à de telles limites le recours à ce système, le législateur en a exclu un usage généralisé et discrétionnaire et a encadré la durée de la captation et de la transmission.143. En troisième lieu, les dispositions contestées prévoient, d’une part, que cette captation et cette transmission sont limitées à l’environnement immédiat du conducteur, que les données sonores sont uniquement transmises au poste de contrôle et de commandement, et qu’il ne peut être procédé à un enregistrement. D’autre part, les données en cause ne peuvent faire l’objet d’aucun autre traitement. 144. En quatrième lieu, une information générale du public sur l’emploi de ce système est organisée par le ministre chargé des transports et, sauf lorsque les circonstances l’interdisent, une annonce sonore signale le début et la fin de la captation. 145. En dernier lieu, les modalités d’application de l’expérimentation sont précisées par un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Ainsi, le législateur, en adoptant ces dispositions, n’a pas entendu déroger aux garanties apportées par le règlement du 27 avril 2016 et la loi du 6 janvier 1978. Il appartient à ce décret de préciser les mesures
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techniques mises en œuvre pour s’assurer de la sécurité et de la traçabilité des accès aux données sonores.146. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit doit donc être écarté. Il en va de même du grief tiré de l’incompétence négative.147. Par conséquent, l’article 16, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 18 : 148. L’article 18 insère dans le code des transports un article L. 2242-4-1 réprimant de l’amende prévue, selon les cas, pour les contraventions de la troisième, quatrième ou cinquième classe, certains faits d’abandon de bagages, matériaux ou objets dans les véhicules affectés au transport public de voyageurs ou de marchandises. 149. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent qu’en opérant une gradation des infractions en fonction du caractère intentionnel ou non de l’abandon, le législateur n’aurait pas déterminé le champ d’application de la loi pénale en des termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire. Il en résulterait une méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines ainsi que du principe de nécessité des peines. 150. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et
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promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». En vertu de ce principe, le législateur ou, dans son domaine de compétence, le pouvoir réglementaire, doivent fixer le champ d’application de la loi pénale et définir les infractions en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire.151. Le premier alinéa de l’article L. 2242-4-1 du code des transports punit de l’amende prévue pour les contraventions de la troisième classe le fait pour une personne ayant des bagages, matériaux ou objets sous sa garde d’avoir, par imprudence, par inattention ou par négligence, abandonné ceux-ci dans un espace ou un véhicule affecté au transport public de voyageurs ou de marchandises. 152. Le deuxième alinéa du même article punit de l’amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe l’abandon de bagages, matériaux ou objets ne comportant pas de manière visible les nom et prénom du voyageur dans les catégories de véhicules affectés au transport de voyageurs préalablement désignées par arrêté ministériel. En l’absence d’exigence d’une faute d’imprudence ou de négligence, la seule imputabilité matérielle de cet abandon suffit à caractériser l’infraction.153. Le dernier alinéa de ce même article punit de l’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe ces différents faits d’abandon lorsqu’ils présentent un caractère volontaire manifeste.154. Ainsi, le législateur, à qui il était loisible de faire de l’intention un élément constitutif de
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certaines de ces infractions, a distingué les contraventions instituées au regard tant de leur élément moral que de leur élément matériel. 155. Au demeurant, la contravention d’abandon volontaire prévue par les dispositions contestées se distingue du délit prévu par le 4° de l’article L. 2242-4 du code des transports, lequel suppose que l’intéressé ait intentionnellement troublé ou entravé la mise en marche ou la circulation des trains. 156. Dès lors, les dispositions contestées ne revêtent pas un caractère équivoque et sont suffisamment précises pour garantir contre le risque d’arbitraire. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines doit donc être écarté.157. Par conséquent, l’article L. 2242-4-1 du code des transports, qui ne méconnaît pas non plus le principe de nécessité des peines ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur la place d’autres dispositions dans la loi déférée : 158. L’article 12 prévoit la mise en place, par les entreprises ferroviaires, d’un numéro téléphonique national commun permettant de recueillir et de procéder au traitement des signalements de voyageurs en matière de sûreté dans les réseaux de transport ferroviaire.159. Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 7 de la proposition de loi initiale, qui visaient à autoriser certains agents d’Île-de-France Mobilités à visionner les images des systèmes
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de vidéoprotection déployés dans les réseaux de transport en commun. 160. L’article 22 permet à l’employeur de déposer plainte au nom de la victime pour certains faits susceptibles de constituer une infraction commise à l’égard d’une personne participant à l’exécution d’un service public de transport de voyageurs. 161. Introduites en première lecture, ces dispositions ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 13 de la proposition de loi initiale, qui instauraient une peine complémentaire d’interdiction de paraître dans les réseaux de transport public. 162. Ces dispositions ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans la proposition de loi déposée sur le bureau du Sénat.163. Sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater qu’elles ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution. - Sur les autres dispositions :164. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s’est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.