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Décision n° 2012-659 (DC) du 2012-12-13 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 
Solution : Non conformité partielle
52. Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions n'ont pas leur place en loi de financement de la sécurité sociale ; qu'elles conduiraient à éluder, pour des motifs purement financiers, le contrôle de l'efficacité thérapeutique du médicament qui résulte de l'autorisation de mise sur le marché ; qu'il serait en outre contradictoire d'étendre le recours aux recommandations temporaires d'utilisation aux cas de risque avéré pour la santé publique alors qu'il existe une alternative appropriée ; qu'il en résulterait une atteinte au principe d'égalité des patients devant la santé selon le médicament par lequel ils seront traités et une méconnaissance de la protection constitutionnelle du droit à la santé ; que l'imprécision de la notion « d'impact significatif sur les finances de l'assurance maladie » méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; que ces dispositions auraient pour effet de décourager la recherche médicale dans des conditions portant atteinte à la liberté d'entreprendre ; qu'enfin, ces dispositions méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle de transposition des directives dans la mesure où elles seraient contraires à la directive n° 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 susvisée ;
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Solution : Non conformité partielle
53. Considérant qu'il résulte des travaux parlementaires qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu permettre de faire obstacle à certaines pratiques restrictives de concurrence consistant, de la part du demandeur ou du titulaire de l'autorisation de mise sur le marché, à limiter les indications thérapeutiques définies par cette autorisation ou à refuser leur extension ; que ces pratiques ont notamment pour effet d'aggraver les dépenses d'assurance maladie ; que le législateur a ainsi poursuivi un but de maîtrise de ces dépenses ; 
54. Considérant, en premier lieu, que compte tenu de l'incidence attendue des dispositions contestées sur les dépenses d'assurance maladie, ces dispositions trouvent leur place en loi de financement de la sécurité sociale ; 
55. Considérant, en deuxième lieu, que la protection constitutionnelle du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre ne s'oppose pas à ce que le législateur définisse les conditions dans lesquelles les indications thérapeutiques d'une spécialité pharmaceutique ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché peuvent être modifiées ; 
56. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, les dispositions contestées n'ont pas pour objet d'assurer la transposition de la directive 2001/83/CE ; que, par suite, le grief tiré de la violation de l'article 88-1 de la Constitution doit être écarté ;
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57. Considérant, en quatrième lieu, que, d'une part, les dispositions contestées sont relatives aux conditions dans lesquelles des médicaments peuvent être prescrits en dehors du champ défini par l'autorisation de mise sur le marché ; qu'elles ne modifient pas le principe, fixé par l'article L. 5121-12-1 précité, selon lequel une recommandation temporaire d'utilisation ne peut être délivrée que pour une spécialité pharmaceutique ayant fait l'objet d'une telle autorisation ; que, par suite, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre qu'un médicament puisse être mis sur le marché sans avoir bénéficié d'une autorisation à cette fin ;
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58. Considérant que, d'autre part, les recommandations temporaires d'utilisation autorisées par le paragraphe V de l'article L. 5121-12-1 sont établies dans les conditions prévues aux paragraphes I à IV de ce même article ; qu'elles sont établies par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, après information du titulaire de l'autorisation de mise sur le marché ; qu'elles sont élaborées dans des conditions définies par décret en Conseil d'État ; qu'il appartient notamment au décret en Conseil d'État de fixer les modalités selon lesquelles l'efficacité thérapeutique justifiant cette recommandation est établie ; qu'enfin, le prescripteur doit informer le patient que la prescription de la spécialité pharmaceutique n'est pas conforme à son autorisation de mise sur le marché et motiver sa prescription dans le dossier médical du patient ; 
59. Considérant que, par suite, ces dispositions ne portent pas atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;
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60. Considérant, en cinquième lieu, qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; que, s'il appartient à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé d'apprécier, sous le contrôle de la juridiction compétente, les situations de fait correspondant à la notion « d'impact significatif sur les finances de l'assurance maladie », cette notion ne revêt pas un caractère équivoque ou ambigu ; 
61. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 57, qui ne portent aucune atteinte au principe d'égalité, doivent être déclarées conformes à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 58 :
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62. Considérant que le paragraphe I de l'article 58 instaure de nouvelles règles restreignant l'information par démarchage et la prospection pour les produits de santé effectuées dans les établissements de santé ; que ses paragraphes II et III confient respectivement au directeur de l'établissement public de santé et au représentant légal de l'établissement privé de santé la définition des modalités d'information par démarchage ou de prospection pour les produits de santé ; que son paragraphe IV prévoit la remise au Parlement d'un rapport dressant le bilan de la nouvelle législation ; que son paragraphe V supprime l'expérimentation relative à l'information par démarchage ou à la prospection pour les produits de santé prévue par le paragraphe I de l'article 30 de la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 susvisée ;
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63. Considérant que les sénateurs et députés requérants contestent la place de cet article en loi de financement de la sécurité sociale ; que les députés requérants font également valoir que la restriction des possibilités de présentation de leurs spécialités pharmaceutiques par les entreprises porterait une atteinte à la liberté d'entreprendre ainsi qu'au droit de propriété disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi ; que la restriction des possibilités d'information des professionnels de santé en établissements, en privant ceux-ci d'informations nécessaires, porterait atteinte à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé ; que l'article serait également contraire à l'exigence de transposition des directives communautaires ; 
64. Considérant que les dispositions de l'article 58 n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; 
65. Considérant que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 58 est contraire à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 60 :
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66. Considérant que l'article 60 insère notamment dans le code de la sécurité sociale un article L. 162-22-9-1 aux termes duquel : « I. - Les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de l'article L. 162-22-10 des établissements de santé mentionnés à l'article L. 162-22-6 peuvent être minorés par l'application d'un coefficient, de manière à concourir au respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. La valeur de ce coefficient peut être différenciée par catégorie d'établissements. 
« II. - Au regard notamment de l'avis mentionné à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 114-4-1, l'État peut décider de verser aux établissements de santé tout ou partie du montant correspondant à la différence entre les montants issus de la valorisation de l'activité des établissements par les tarifs mentionnés au 1° du I de l'article L. 162-22-10 et ceux issus de la valorisation de cette même activité par les tarifs minorés du coefficient mentionné au I du présent article » ;
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67. Considérant que, selon les députés et sénateurs requérants, en permettant de faire varier le coefficient de minoration des tarifs nationaux des établissements de santé selon les catégories d'établissements, le législateur a institué des différences de traitement fondées exclusivement sur les différences de statut juridique des établissements alors que l'évolution des dépenses de santé ne dépendrait « qu'à la marge » de la structure juridique des établissements de santé et que d'autres critères seraient « significativement plus pertinents » ; que le législateur aurait ainsi méconnu le principe d'égalité devant la loi ; qu'en omettant d'encadrer les conditions de variation de ce coefficient et en renvoyant au décret la fixation des modalités de calcul selon lesquelles pourra être reversé, en tout ou partie, le montant différentiel résultant de cette minoration, le législateur aurait, en outre, méconnu l'étendue de sa compétence ;
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68. Considérant, en premier lieu, que le 1° du paragraphe I de l'article L. 162-22-10 du code de la sécurité sociale dispose que les tarifs nationaux des prestations mentionnées au 1° de l'article L. 162 22-6 du même code servant de base au calcul de la participation de l'assuré, « peuvent être différenciés par catégories d'établissements, notamment en fonction des conditions d'emploi du personnel médical » ; que le paragraphe II bis de ce même article dispose : « Lorsque le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie émet un avis considérant qu'il existe un risque sérieux de dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie en application du dernier alinéa de l'article L. 114-4-1 et dès lors qu'il apparaît que ce risque de dépassement est en tout ou partie imputable à l'évolution de l'objectif mentionné au I de l'article L. 162-22-9, l'État peut, après consultation de l'observatoire économique de l'hospitalisation publique et privée, modifier les tarifs des prestations mentionnées au 1° de l'article L. 162-22-6 de manière à concourir au respect de l'objectif mentionné au I de l'article L. 162-22-9. Cette modification est différenciée, le cas échéant, par catégories d'établissements et par tarifs de prestations » ; qu'il ressort de ces dispositions que les tarifs nationaux des prestations des établissements de santé mentionnés au 1° du paragraphe I de cet article sont fixés et peuvent varier différemment selon les catégories
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d'établissements ; qu'en complétant ces dispositions par l'institution d'un coefficient de minoration qui pourra varier selon les catégories d'établissements, le législateur s'est fondé sur des différences de situation en lien direct avec l'objet de la loi ; que le grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité doit être écarté ;
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69. Considérant, en second lieu, que ni les modalités de détermination de la variation du coefficient de minoration des tarifs ni les modalités de calcul de la partie du montant différentiel résultant de cette minoration qui peut être reversée ne mettent en cause les principes fondamentaux de la sécurité sociale ou aucun autre des principes fondamentaux ou règles que la Constitution place dans le domaine de la loi ; que, par suite, en ne fixant pas lui-même ces modalités, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; 
70. Considérant que l'article 60, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, doit être déclaré conforme à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 61 : 
71. Considérant que l'article 61 modifie l'article L. 213-3 du code monétaire et financier afin de permettre aux centres hospitaliers régionaux dont la liste est fixée par décret de procéder à l'émission de billets de trésorerie, dans la limite d'un plafond global d'émissions fixé pour chacun d'entre eux par le même décret ; 
72. Considérant que les députés requérants contestent la place de cette disposition en loi de financement de la sécurité sociale ;
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73. Considérant que cette disposition est relative à la trésorerie d'organismes qui gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ; que, si les dispositions relatives aux organismes qui gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie peuvent figurer en loi de financement, toutefois, les dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité de ces organismes ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; que, par suite, l'article 61 ne trouve pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; 
74. Considérant que, par suite, l'article 61 est contraire à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 72 : 
75. Considérant que l'article 72 de la loi déférée modifie les articles L. 1142-22, L. 1142-23, L. 1142-24-3 et L. 1221-14 du code de la santé publique et l'article 67 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 susvisée ;
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76. Considérant que le 1° du paragraphe I de l'article 72 modifie l'article L. 1142-22 du code de la santé publique pour élargir les missions de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) à l'indemnisation amiable des victimes du virus de l'hépatite B et du virus T-lymphotropique humain transmis par voie transfusionnelle ; que le a du 4° du même paragraphe, qui modifie l'article L. 1221-14 du même code, prévoit que les victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus de l'hépatite B ou C ou le virus T-lymphotropique humain causé par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang sont indemnisées par l'ONIAM au titre de la solidarité nationale et que celui-ci pourra exercer une action subrogatoire contre la personne responsable, que celle-ci ait ou non commis une faute ; qu'en vertu du d du 4° du même paragraphe, lorsque l'ONIAM a indemnisé une victime, il peut directement demander à être garanti des sommes qu'il a versées par les assureurs des structures reprises par l'Établissement français du sang (EFS) en vertu du B de l'article 18 de la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 susvisée, de l'article 60 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 susvisée et de l'article 14 de l'ordonnance n° 2005-1087 du 1er septembre 2005 susvisée, que le dommage subi par la victime soit ou non imputable à une faute ; que le paragraphe III de cet article 72 prévoit que ces dispositions s'appliquent aux actions
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juridictionnelles engagées à compter de la date du 1er juin 2010 sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ;
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77. Considérant que le paragraphe II de l'article 72 modifie le paragraphe IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 susvisée ; qu'il prévoit que, lorsque dans le cadre du régime transitoire prévu par ces dispositions, l'ONIAM a indemnisé une victime et le cas échéant remboursé des tiers payeurs, il peut directement demander à être garanti des sommes qu'il a versées par les assureurs des structures reprises par l'Établissement français du sang ; que le paragraphe III de l'article 72 prévoit que ces dispositions s'appliquent aux actions juridictionnelles en cours à la date du 1er juin 2010, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ; 
78. Considérant que, selon les sénateurs requérants, ces dispositions portent atteinte au principe de la liberté contractuelle et au respect des conventions légalement conclues en ce qu'elles substituent l'ONIAM à l'EFS pour les droits et obligations résultant des contrats d'assurance de ce dernier ; qu'elles méconnaîtraient également le principe de non-rétroactivité des lois ainsi que le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ; 
79. Considérant, en premier lieu, que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ;
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80. Considérant que, par les dispositions contestées, le législateur a voulu faciliter l'indemnisation amiable des victimes d'une contamination par le virus de l'hépatite B ou C ou le virus T-lymphotropique humain causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang ; qu'à ce titre, il a confié à l'ONIAM le soin d'indemniser, au titre de la solidarité nationale, les victimes de préjudices résultant d'une telle contamination ; qu'il résulte des travaux parlementaires que le législateur a entendu renforcer la sécurité juridique des conditions dans lesquelles l'ONIAM peut exercer en lieu et place de l'EFS une action directe contre les assureurs des anciens centres de transfusion sanguine auxquels cet établissement a succédé ; que les dispositions contestées ont pour seul but de permettre à l'ONIAM de bénéficier des garanties prévues par les contrats d'assurance que les structures reprises par l'EFS avaient souscrits et qui sont toujours en vigueur ; qu'ainsi, les dispositions contestées ne modifient pas les conventions légalement conclues et se bornent à renvoyer à l'exécution des contrats déjà souscrits ; que, dès lors, le législateur n'a pas méconnu les exigences découlant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ni, en tout état de cause, le principe de non-rétroactivité des lois ;
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81. Considérant, en second lieu, que les assureurs dont la garantie est engagée à raison de contaminations par le virus de l'hépatite B ou C ou le virus T-lymphotropique humain causées par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang et ceux qui couvrent un autre risque médical ne sont pas placés dans la même situation au regard de l'objet de la loi ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi et les charges publiques doit être écarté ; 
82. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 72 doit être déclaré conforme à la Constitution ; 
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI : 
. En ce qui concerne les dispositions adoptées en première lecture : 
83. Considérant que le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique » ; 
84. Considérant que l'article 39 de la loi déférée a pour objet d'instaurer la certification des comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ;
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85. Considérant que cette disposition est relative à la comptabilité d'un organisme qui gère des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ; que, si les dispositions relatives aux organismes qui gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie peuvent figurer en loi de financement, les dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité de ces organismes ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; que, par suite, l'article 39 ne trouve pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; 
86. Considérant que le paragraphe IV de l'article 24 prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de mise en place d'un dispositif parafiscal cohérent sur l'ensemble des boissons alcoolisées ; que l'article 74 prévoit la remise au Parlement d'un rapport présentant les résultats d'un audit sur le pilotage du dossier médical personnel et sa gestion par l'Agence des systèmes d'information partagés de santé ; 
87. Considérant que ces dispositions n'ont pas pour objet d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
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88. Considérant que l'article 54 autorise une expérimentation du tiers payant intégral pour les étudiants de trois villes universitaires ; que l'article 66 a pour objet de modifier les règles de prescription applicables aux factures des établissements médico-sociaux pour personnes handicapées ; que l'article 92 autorise une expérimentation du tiers payant pour le versement du complément de mode de garde ; 
89. Considérant que ces dispositions n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; 
. En ce qui concerne les dispositions adoptées après la première lecture : 
90. Considérant que le paragraphe IV de l'article 11 ouvre pour une période limitée la faculté pour les pédicures-podologues d'être affiliés au régime obligatoire de sécurité sociale des professions indépendantes ; 
91. Considérant que le paragraphe VI de l'article 67 a pour objet de compléter le dispositif d'expérimentation sur les règles de tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes ;