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Décision n° 2007-547 (DC) du 2007-02-15 — Loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer
Solution : Non conformité partielle - réserve
qu'aurait dû percevoir l'état la pénultième année précédant celle de l'entrée en vigueur de la loi organique ; que toute autre interprétation serait contraire au principe d'égalité devant les charges publiques ;26. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, les dispositions prises sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ne sont pas contraires à celle-ci ;- Sur l'article 72-4 de la Constitution :27. Considérant qu'aux termes de l'article 72-4 de la Constitution : « Aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3, de l'un vers l'autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l'alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique. - Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l'alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une
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déclaration qui est suivie d'un débat » ;28. Considérant que les articles L.O. 6211-1 et L.O. 6311-1, insérés dans le code général des collectivités territoriales par les articles 4 et 5 de la loi organique, instituent les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, régies par l'article 74 de la Constitution ; qu'elles se substituent, sur leur territoire respectif, aux communes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, ainsi qu'au département et à la région de la Guadeloupe régis par l'article 73 de la Constitution ;29. Considérant que, par décrets du 29 octobre 2003, le Président de la République a décidé, sur proposition du Gouvernement, de consulter les électeurs des îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy sur la création, dans chacune d'elles, d'une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution ; que, le 7 novembre 2003, le Gouvernement a fait devant chaque assemblée une déclaration qui a été suivie d'un débat ; que, le 7 décembre 2003, la majorité des électeurs de chacune des deux îles a approuvé cette création ; qu'il s'ensuit que les articles L.O. 6211-1 et L.O. 6311-1 ont été adoptés dans le respect des prescriptions de l'article 72-4 de la Constitution ;- Sur l'article 73 de la Constitution :30. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 73 de la Constitution : « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux
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caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités » ; que son deuxième alinéa prévoit que « ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées par la loi » ; que ses troisième et quatrième alinéas ajoutent : « Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi. - Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette énumération pourra être précisée et complétée par une loi organique » ; que, toutefois, son cinquième alinéa précise que les dispositions des troisième et quatrième alinéas ne sont pas applicables au département et à la région de La Réunion ; qu'enfin, aux termes de son sixième alinéa : « Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en
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cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti » ;31. Considérant que l'article 1er de la loi organique complète le code général des collectivités territoriales par des dispositions qui définissent, conformément au sixième alinéa précité de l'article 73 de la Constitution, les modalités selon lesquelles les assemblées délibérantes des départements et des régions d'outre-mer pourront exercer les compétences qui leur sont reconnues par les deuxième et troisième alinéas de cet article ;32. Considérant que les conseils généraux et régionaux de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, lorsqu'ils souhaiteront être habilités à adapter localement les lois et règlements, devront adopter à cet effet une délibération motivée mentionnant les dispositions destinées à être adaptées, les caractéristiques et contraintes particulières justifiant leur demande, ainsi que la nature et la finalité des mesures qu'ils envisagent de prendre ; que cette délibération ne pourra porter sur les matières mentionnées au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution ni intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti ;33. Considérant que les conseils généraux et régionaux de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique, lorsqu'ils souhaiteront être habilités à fixer des règles dans certaines matières pouvant relever du
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domaine de la loi, autres que celles figurant au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, devront également adopter à cet effet une délibération motivée ; que cette délibération devra mentionner la matière susceptible d'être concernée, les spécificités locales justifiant une telle demande ainsi que la nature et la finalité des mesures qu'ils envisagent de prendre ;34. Considérant, en premier lieu, que les délibérations précitées seront transmises au représentant de l'état dans le département ou la région, lequel pourra les porter devant le Conseil d'état ; que le législateur a ainsi prévu des dispositions propres à assurer le respect du dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution en vertu duquel le représentant de l'état a « la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » ;35. Considérant, en deuxième lieu, que les demandes d'habilitation ne pourront être soumises ni au référendum local ni à une consultation des électeurs ; que les délibérations prises sur leur fondement ne pourront être soumises au référendum local ; que de telles limitations sont au nombre des conditions et des réserves que peut prévoir la loi organique en vertu du sixième alinéa de l'article 73 de la Constitution ;36. Considérant, en troisième lieu, que le législateur a prévu que les dispositions prises localement sur le fondement d'une habilitation ne pourront être modifiées par une loi ou par un règlement ultérieurs que si ceux-ci le prévoient «
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expressément » ; que cette précision, qui tend à assurer une meilleure sécurité juridique, n'est pas contraire à la Constitution ;37. Considérant, enfin, eu égard à l'économie générale des dispositions constitutionnelles précitées, qu'en prévoyant que « l'habilitation est accordée par la loi », le législateur organique n'a entendu autoriser que cette dernière à délivrer l'habilitation, en excluant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution ;38. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, l'article 1er de la loi organique, pris sur le fondement du sixième alinéa de l'article 73 de la Constitution, n'est pas contraire à celle-ci ;- Sur le troisième alinéa de l'article 74 de la Constitution :39. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 74 de la Constitution : « Les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République » ; qu'en vertu de son troisième alinéa, ce statut fixe « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables » ;. En ce qui concerne l'application des lois et règlements relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers ainsi qu'au droit d'asile :40. Considérant que les articles L.O. 6213-1 et L.O. 6313-1, introduits dans le code général des collectivités territoriales par les articles 4 et 5 de la loi organique, disposent, en particulier, que les lois et règlements relatifs à
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l'entrée et au séjour des étrangers ainsi qu'au droit d'asile ne sont applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin que « sur mention expresse » ; que ces dispositions n'appliquent le principe de spécialité législative que pour l'avenir ; qu'elles ne sauraient remettre en cause le droit existant à la date de promulgation de la loi organique ; que, sous cette réserve, elles ne sont pas contraires à la Constitution ;. En ce qui concerne le pouvoir d'adaptation des lois et règlements :41. Considérant que, selon les articles L.O. 6161-2, L.O. 6251-5, L.O. 6351-5 et L.O. 6461-5, insérés dans le code général des collectivités territoriales par les articles 3 à 6 de la loi organique, les collectivités de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, régies par l'article 74 de la Constitution, disposent de la faculté accordée aux départements et régions d'outre-mer par l'article 73 d'adapter les lois et règlements ; que, sous la même réserve que celle énoncée au considérant 37 en ce qui concerne l'impossibilité de recourir à la procédure de l'article 38 de la Constitution, ces dispositions ne sont pas contraires à l'article 74 de la Constitution ;. En ce qui concerne les effets de la publication des lois et règlements au Journal officiel de la République française :42. Considérant que le I de l'article 16 de la loi organique insère dans la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer un article 4-1
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relatif aux modalités d'entrée en vigueur locale des lois et règlements ; qu'il prévoit, en particulier, que « les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur dans les îles Wallis et Futuna à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le dixième jour qui suit leur publication au Journal officiel de la République française… » ; que le III, qui modifie l'article 8 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, comporte les mêmes dispositions pour cette collectivité ; qu'un tel délai de dix jours ne saurait s'appliquer aux textes qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire de la République et qui, sauf mention contraire, entrent en vigueur le lendemain de leur publication ; que, sous cette réserve, les dispositions précitées ne sont pas contraires à la Constitution ;43. Considérant que les autres dispositions de la loi organique prises sur le fondement du troisième alinéa de l'article 74 de la Constitution n'appellent pas de remarque de constitutionnalité ;- Sur le quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution :44. Considérant qu'en vertu du quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution, le statut de chacune des collectivités d'outre-mer régies par cet article fixe « les compétences de cette collectivité » ; que, toutefois, cet alinéa précise que « sous réserve de celles déjà exercées par
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elle, le transfert de compétences de l'état ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73 », à savoir la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral ;. En ce qui concerne l'institution d'impôts, droits et taxes :45. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L.O. 6161-23 du code général des collectivités territoriales issu de l'article 3 de la loi organique : « Sans préjudice de l'exercice par la collectivité de Mayotte de sa compétence en matière d'impôts, droits et taxes, l'état peut instituer des taxes destinées à être perçues à l'occasion de l'exécution des missions d'intérêt général qui lui incombent dans le cadre de ses compétences en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques » ; que les mêmes dispositions s'appliquent à Saint-Barthélemy en vertu du premier alinéa du III de l'article L.O. 6214-4 dudit code issu de l'article 4 de la loi organique, à Saint-Martin en vertu du premier alinéa du III de l'article L.O. 6314-4 issu de l'article 5 de la loi organique, et à Saint-Pierre-et-Miquelon en vertu du premier alinéa du 2 du V de l'article L.O. 6414-1 issu de l'article 6 de la loi organique ;46. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la
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Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; que, si cette disposition n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, des charges particulières à certaines catégories de personnes, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;47. Considérant que les dispositions précitées de la loi organique font obstacle, sauf pour la sécurité aérienne et les communications électroniques, à ce que l'état puisse disposer, par l'institution de taxes, d'une partie au moins des ressources nécessaires à l'exercice des missions qui demeurent à sa charge sur les territoires de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon ; que le coût de l'exercice de ces missions ne pourrait donc être supporté que par les contribuables ne résidant pas dans ces collectivités ; qu'il en résulte, en l'espèce, une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;48. Considérant, par suite, que doivent être déclarés contraires à la Constitution, dans les dispositions précitées, les mots : « en matière de sécurité aérienne et de communications électroniques » ;49. Considérant, en outre, qu'en vertu du dernier alinéa du I des nouveaux articles L.O. 6214-4 et L.O. 6314-4 du code
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général des collectivités territoriales, les modalités d'application des dispositions relatives à la domiciliation fiscale « sont précisées en tant que de besoin par une convention conclue entre l'état et la collectivité… en vue, notamment, de prévenir l'évasion fiscale et les doubles impositions et de définir les obligations de la collectivité en matière de communication d'informations à des fins fiscales » ; que ces dispositions ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de restreindre l'exercice des compétences conférées au législateur organique par l'article 74 de la Constitution, notamment dans les cas où cette convention ne pourrait aboutir ou ne permettrait pas de lutter efficacement contre l'évasion fiscale ; que, sous cette réserve, elles ne sont pas contraires à la Constitution ;. En ce qui concerne le droit de transaction :50. Considérant que l'article L.O. 6251-19, inséré dans le code général des collectivités territoriales par l'article 4 de la loi organique, autorise le conseil territorial de Saint-Barthélemy à réglementer le droit de transaction « en toutes matières administrative, fiscale, douanière ou économique relevant de sa compétence » ; qu'il précise que « lorsque la transaction porte sur des faits constitutifs d'infraction et a pour effet d'éteindre l'action publique, elle ne peut intervenir qu'après accord du procureur de la République » ; que les articles L.O. 6351-19 et L.O. 6461-19, résultant des articles 5 et 6 de la loi organique, comportent les
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mêmes dispositions pour les collectivités de Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;51. Considérant qu'en vertu de la garantie des droits et du principe de la séparation des pouvoirs proclamés par l'article 16 de la Déclaration de 1789, lorsque l'action publique a été mise en mouvement, l'homologation d'une transaction est du seul ressort d'un magistrat du siège ;52. Considérant, par suite, que les dispositions en cause doivent s'entendre comme ne régissant la procédure de transaction que dans les matières relevant de la compétence de la collectivité concernée et dans les seules hypothèses où l'action publique n'a pas encore été mise en mouvement ; que, sous cette réserve, elles ne sont pas contraires à la Constitution ;53. Considérant que les autres dispositions prises sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution n'appellent pas de remarque de constitutionnalité ;- Sur le cinquième alinéa de l'article 74 de la Constitution :54. Considérant qu'en vertu du cinquième alinéa de l'article 74 de la Constitution, le statut de chaque collectivité d'outre-mer régie par cet article fixe « les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante » ; qu'au nombre de ces règles figurent le régime de leurs actes et les modalités selon lesquelles s'exerce le contrôle administratif, financier et budgétaire de l'état ;55. Considérant, en particulier, que l'article 7 de la loi
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organique fixe les règles applicables aux régimes électoraux des assemblées délibérantes de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon ; que l'article 8 modifie celui de l'Assemblée de la Polynésie française ;56. Considérant qu'aucune des dispositions de la loi organique prises sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 74 de la Constitution n'appelle de remarque de constitutionnalité ;- Sur le sixième alinéa de l'article 74 de la Constitution :57. Considérant qu'en vertu du sixième alinéa de l'article 74 de la Constitution, le statut de chacune des collectivités d'outre-mer régies par cet article fixe « les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence » ;58. Considérant qu'aucune des dispositions de la loi organique prises sur le fondement du sixième alinéa de l'article 74 de la Constitution n'appelle de remarque de constitutionnalité ;- Sur les septième à onzième alinéas de l'article 74 de la Constitution :59. Considérant que les septième à onzième alinéas de l'article 74 de la Constitution, que la loi organique rend applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, disposent : « La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces
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collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles : - le Conseil d'état exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ; - l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ; - des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ; - la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'état, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques » ;60. Considérant que l'article L.O. 6214-7, inséré dans le code général des collectivités territoriales par l'article 4 de la loi organique, permet à la collectivité de Saint-Barthélemy de subordonner à déclaration les transferts de propriétés foncières entre vifs et d'exercer un droit de préemption « dans le but de préserver la cohésion sociale de Saint-Barthélemy, de garantir l'exercice effectif du droit au