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Décision n° 2023-858 (DC) du 2023-12-14 — Loi pour le plein emploi
Solution : Non conformité partielle - réserve
Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE ;- le code de l’action sociale et des familles ;- le code du travail ;- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;- le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 7 décembre 2023 ;Après avoir entendu les députés représentant les auteurs de la saisine ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S’EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour le plein emploi. Ils critiquent la procédure d’adoption de la loi et contestent en outre la conformité à la Constitution de certaines dispositions de ses articles 1er, 2, 3, 4 et 7.- Sur la procédure d’adoption de la loi :2. Les députés requérants font tout d’abord valoir que l’avis du Conseil d’État n’a pas suffisamment éclairé le Parlement sur les difficultés juridiques que soulevait le projet de loi. Ils reprochent ensuite au Gouvernement d’avoir déposé ce projet de loi sans attendre les résultats d’une expérimentation, engagée dans plusieurs départements, portant sur un nouveau dispositif d’accompagnement des allocataires du revenu de solidarité active. Ils dénoncent également l’insuffisance de l’étude d’impact jointe au projet de loi. Enfin, ils soutiennent que les membres de la commission mixte paritaire n’auraient pas disposé du temps nécessaire pour analyser le texte soumis à leur examen. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.3. En premier lieu, aux termes de la première phrase du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées ». Il ne résulte ni de ces dispositions ni d’aucune autre exigence constitutionnelle ou organique que cet avis doit être transmis au Parlement.4. En
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deuxième lieu, l’expérimentation invoquée par les députés requérants ne procède d’aucune disposition législative ou réglementaire prise sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution.5. En troisième lieu, aux termes des troisième et quatrième alinéas de l’article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. - Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ». Aux termes du premier alinéa de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus : « Les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact. Les documents rendant compte de cette étude d’impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d’État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent ». Selon le premier alinéa de l’article 9 de la même loi organique, la Conférence des présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d’un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les
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règles relatives aux études d’impact sont méconnues.6. Le projet de loi a été déposé le 7 juin 2023 sur le bureau du Sénat et la Conférence des présidents n’a été saisie d’aucune demande tendant à constater que les règles relatives aux études d’impact étaient méconnues. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 ne peut qu’être écarté.7. En dernier lieu, aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l’expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l’article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.8. Il ressort du rapport établi conjointement par les rapporteurs des deux assemblées à l’issue de la réunion de la commission mixte paritaire que la commission a adopté un texte commun. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de contrôler pour quels motifs ou dans quelles conditions une commission mixte paritaire parvient ou non à l’adoption d’un texte commun. 9. Le grief tiré de la méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit donc être écarté.10. Il résulte de ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 1er :11. Le a du 1° du paragraphe I de
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l’article 1er modifie l’article L. 5411-1 du code du travail afin de prévoir l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de l’opérateur France Travail, notamment, de la personne qui demande le revenu de solidarité active ainsi que celle de son conjoint, de son concubin ou du partenaire auquel elle est liée par un pacte civil de solidarité. 12. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d’imposer l’inscription d’office des conjoints, concubins et partenaires des personnes sollicitant le revenu de solidarité active sur la liste des demandeurs d’emploi. Ce faisant, elles révéleraient à l’opérateur France Travail, sans le consentement des intéressés, les liens qu’ils entretiennent avec le demandeur de cette allocation. Ces dispositions auraient également pour conséquence de leur imposer des obligations auxquelles ils n’auraient pas consenti. Il en résulterait une méconnaissance du droit au respect de la vie privée, de la liberté individuelle et de la liberté personnelle. 13. Aux termes de l’article 2 de la Déclaration de 1789 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression ». La liberté proclamée par cet article implique le droit au respect de la vie privée.14. En premier lieu, en prévoyant que sont inscrits sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de l’opérateur France Travail, outre la personne qui
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demande le revenu de solidarité active, son conjoint, son concubin ou son partenaire, le législateur a entendu améliorer le recensement des personnes sans emploi afin de favoriser leur insertion sociale et professionnelle. Il a ainsi poursuivi un but d’intérêt général. 15. En deuxième lieu, d’une part, le revenu de solidarité active est une allocation versée à toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire. Son bénéfice est subordonné au respect de certaines conditions par le demandeur et, le cas échéant, par son conjoint, concubin ou partenaire. 16. D’autre part, les mêmes droits et devoirs s’appliquent au bénéficiaire du revenu de solidarité active et à son conjoint, concubin ou partenaire, qui signent chacun un contrat d’engagement avec l’organisme référent chargé d’assurer leur accompagnement pour leur insertion sociale et professionnelle. 17. En troisième lieu, l’inscription prévue par ces dispositions a pour seule finalité de permettre, en application du nouvel article L. 5411-5-1 inséré au sein du code du travail, à l’allocataire et à son conjoint, concubin ou partenaire de bénéficier d’un accompagnement personnalisé vers l’accès ou le retour à l’emploi ou, le cas échéant, d’un accompagnement à vocation d’insertion sociale. 18. En dernier lieu, si les informations recueillies par l’opérateur France Travail lors de l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi peuvent faire
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l’objet d’un traitement automatisé de données à caractère personnel, le législateur, en adoptant ces dispositions, n’a pas entendu déroger aux garanties apportées par le règlement du 27 avril 2016 mentionné ci-dessus et la loi du 6 janvier 1978 mentionnée ci-dessus, relatives notamment aux pouvoirs de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, qui s’appliquent au traitement en cause. Par suite, il appartient aux autorités compétentes, dans le respect de ces garanties et sous le contrôle de la juridiction compétente, de s’assurer que la collecte, l’enregistrement, la conservation, la consultation, la communication, la contestation et la rectification des données de ce traitement seront mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à l’objectif poursuivi. 19. Dès lors, ces dispositions ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. 20. Par ailleurs, en signant le contrat mentionné à l’article L. 262-34 du code de l’action sociale et des familles, dont le contenu est adapté à la situation et aux besoins personnalisés de chacun des membres du couple, ces derniers acceptent les engagements qu’il prévoit. Ainsi, en prévoyant l’inscription sur la liste des demandeurs d’emplois du conjoint, concubin ou partenaire de la personne qui demande le revenu de solidarité active, les dispositions contestées n’ont ni pour objet ni pour effet de le soumettre à des obligations auxquelles il n’aurait pas personnellement consenti. 21. Le
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grief tiré de la méconnaissance de la liberté personnelle doit donc être écarté. 22. Par conséquent, les mots « ainsi que son conjoint, son concubin ou le partenaire auquel elle est liée par un pacte civil de solidarité » figurant au 2° de l’article L. 5411-1 du code du travail, qui ne méconnaissent pas non plus la liberté individuelle, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions des articles 2 et 3 :23. Les articles 2 et 3 modifient notamment diverses dispositions du code du travail et du code de l’action sociale et des familles.. En ce qui concerne l’article L. 5411-6 du code du travail, dans sa rédaction résultant de l’article 2 de la loi déférée :24. Le b du 1° du paragraphe I de l’article 2 réécrit notamment l’article L. 5411-6 du code du travail afin de prévoir que la personne inscrite sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de l’opérateur France Travail conclut un contrat d’engagement avec l’organisme référent vers lequel elle a été orientée.25. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d’imposer à l’ensemble des personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi, y compris celles qui demandent le revenu de solidarité active, de réaliser, au titre de ce contrat d’engagement, une durée hebdomadaire d’activité d’au moins quinze heures, sous peine de se voir privées de tout revenu, sans tenir suffisamment compte de leur situation individuelle et de leur environnement économique et social.
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Ce faisant, elles méconnaîtraient le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence, le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ainsi que le principe de sécurité matérielle dont découlerait, selon eux, l’exigence qu’aucune personne ne soit privée de toutes ressources pour subvenir à ses besoins essentiels.26. Ils soutiennent également que le législateur n’aurait pas défini avec une précision suffisante la notion d’« activité » mentionnée au titre du contrat d’engagement, qui pourrait inclure des activités assimilables à un emploi salarié, ainsi que le contenu du plan d’action prévu par ce contrat. Ils critiquent en outre l’absence de plafonnement de la durée hebdomadaire d’activité qu’une personne peut être tenue d’accomplir. Ces imprécisions seraient de nature à conférer à l’organisme référent un pouvoir discrétionnaire pour définir le contenu du contrat d’engagement et fixer la durée hebdomadaire d’activité, introduisant ainsi une rupture d’égalité entre les demandeurs d’emploi en fonction des activités disponibles dans leur bassin d’emploi et de leur organisme référent. Il en résulterait une méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence, de l’exigence de clarté de la loi, de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi et du principe d’égalité devant la loi.27. Aux termes du cinquième alinéa du Préambule de la
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Constitution de 1946 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi… ». En vertu de son dixième alinéa : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Selon son onzième alinéa, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». 28. Les exigences constitutionnelles résultant des cinquième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 impliquent l’existence d’un régime d’indemnisation des travailleurs privés d’emploi. Celles résultant de ses dixième et onzième alinéas impliquent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées.29. Il appartient au législateur, pour satisfaire à ces exigences, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées. En particulier, il peut à tout moment, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, modifier des textes antérieurs ou abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Il peut également adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles
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dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité. Cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.30. Il incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34. Le plein exercice de cette compétence, ainsi que l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques.31. En application de l’article L. 5411-5-1 du code du travail, les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi sont orientées vers un organisme référent chargé d’assurer leur accompagnement vers l’accès ou le retour à l’emploi. Le paragraphe I du nouvel article L. 5411-5-2 inséré au sein du même code prévoit que l’organisme référent chargé de cet accompagnement réalise, conjointement avec la personne qu’il accompagne, un diagnostic global de sa situation.32. Il résulte des dispositions contestées que, au vu de ce diagnostic, la personne intéressée élabore et signe, avec l’organisme référent vers lequel elle a été orientée, un contrat d’engagement qui est périodiquement actualisé. Ce contrat définit les engagements respectifs de l’organisme référent et du demandeur d’emploi, notamment l’assiduité et la participation active de ce dernier aux actions mises en œuvre en
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matière d’accompagnement personnalisé, de formation et de « levée des freins périphériques à l’emploi » qui sont prévues par un plan établi à cette fin. Ce plan d’action précise les objectifs d’insertion sociale et professionnelle et, en fonction de la situation de l’intéressé, l’intensité de l’accompagnement requis auquel correspond une durée hebdomadaire d’activité qui ne peut en principe être inférieure à quinze heures.33. En premier lieu, il ressort des travaux parlementaires que, en prévoyant que tous les demandeurs d’emploi inscrits auprès de l’opérateur France Travail, y compris les allocataires du revenu de solidarité active, doivent conclure un contrat d’engagement, le législateur a entendu leur appliquer un cadre commun de droits et d’obligations en vue d’améliorer leur accompagnement socio-professionnel. Il a ainsi poursuivi un objectif d’intérêt général.34. En deuxième lieu, d’une part, en prévoyant l’accomplissement par le demandeur d’emploi d’une durée hebdomadaire minimale d’« activité », le législateur a entendu faire référence à toute action concourant à son insertion sociale ou professionnelle. À ce titre, la personne peut être tenue d’accomplir notamment des actions de formation, d’accompagnement et d’appui, mais aussi une activité salariée, qui implique, conformément au droit commun, la conclusion d’un contrat de travail et le versement d’une rémunération. Ainsi, en confiant à l’organisme référent et au demandeur d’emploi le soin de déterminer
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conjointement l’activité à réaliser au titre du plan d’action, le législateur, qui n’avait pas à énumérer l’ensemble des actions susceptibles d’être mises en œuvre en application du contrat d’engagement, a défini avec suffisamment de précision l’obligation d’activité prévue par ce contrat. 35. D’autre part, si le législateur n’a pas fixé de plafond à la durée hebdomadaire d’activité que le demandeur d’emploi peut être tenu d’accomplir, il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que cette durée doit être déterminée en fonction des besoins de la personne, définis au titre des objectifs d’insertion sociale et professionnelle précisés par le plan d’action, et correspondre à l’intensité de l’accompagnement requis. Dès lors, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles résultant des dispositions précitées du Préambule de la Constitution de 1946, cette durée devra être adaptée à la situation personnelle et familiale de l’intéressé et limitée au temps nécessaire à l’accompagnement requis, sans pouvoir excéder la durée légale du travail en cas d’activité salariée.36. En dernier lieu, d’une part, il résulte des dispositions contestées que le contrat d’engagement, élaboré en fonction des besoins du demandeur d’emploi, tient compte notamment de sa formation, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles et extraprofessionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation locale
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du marché du travail. 37. D’autre part, la durée d’activité hebdomadaire minimale peut être minorée, sans pouvoir être nulle, pour des raisons liées à la situation individuelle du demandeur d’emploi et au vu du diagnostic réalisé avec son organisme référent. En outre, les personnes rencontrant des difficultés particulières et avérées en raison de leur état de santé, de leur handicap, de leur invalidité ou de leur situation de parent isolé sans solution de garde pour un enfant de moins de douze ans peuvent disposer, à leur demande, d’un plan d’action sans durée hebdomadaire d’activité. Il résulte par ailleurs de l’article L. 262-31 du code de l’action sociale et des familles que l’allocataire du revenu de solidarité active bénéficiant de l’accompagnement à vocation d’insertion sociale peut être dispensé d’une telle obligation lorsqu’il n’est pas en mesure de s’engager dans une démarche de recherche d’emploi.38. Il résulte de tout ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe 35, les griefs tirés de la méconnaissance des exigences des cinquième, dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946, de l’article 34 de la Constitution et de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi doivent être écartés.39. Par ailleurs, le régime applicable au contrat d’engagement est le même pour tous les demandeurs d’emploi, quel que soit l’organisme référent avec lequel ce contrat est conclu. Ainsi, les dispositions
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contestées n’instituent, par elles-mêmes, aucune différence de traitement entre ces personnes. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit donc être écarté.40. Par conséquent, l’article L. 5411-6 du code du travail, qui ne méconnaît pas non plus le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine et l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est, sous la réserve énoncée au paragraphe 35, conforme à la Constitution.. En ce qui concerne certaines dispositions de l’article L. 5426-1 du code du travail, dans sa rédaction résultant de l’article 2 de la loi déférée :41. Le b du 7° du paragraphe I de l’article 2 réécrit l’article L. 5426-1 du code du travail afin notamment de déterminer l’organisme chargé d’exercer le contrôle des engagements pris par les demandeurs d’emploi.42. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de prévoir que, selon que la personne inscrite sur la liste des demandeurs d’emploi est ou non bénéficiaire du revenu de solidarité active, son contrat sera contrôlé par le président du conseil départemental ou par l’opérateur France Travail. Ce faisant, elles institueraient une différence de traitement injustifiée entre les demandeurs d’emploi, en méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.43. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité