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Décision n° 2023-855 (DC) du 2023-11-16 — Loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023‑2027
Solution : Non conformité partielle - réserve
1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023‑2027. Ils critiquent la procédure d’adoption de la loi et de son article 1er. Ils contestent en outre la conformité à la Constitution de ses articles 2 et 44 ainsi que de certaines dispositions de ses articles 6, 24, 26, 27, 37, 47, 48 et 49.- Sur la procédure d’adoption de la loi :2. Selon les députés requérants, les conditions d’adoption de la loi déférée auraient méconnu le droit d’amendement et le principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire. À l’appui de ce grief, ils font valoir qu’un de leurs amendements aurait été déclaré irrecevable au titre de l’article 45 de la Constitution à la différence de ceux d’autres députés portant sur le même sujet.3. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l’expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l’article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.4. Il résulte de la combinaison de l’article 6 de la Déclaration de 1789, du premier alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d’amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s’exercer
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pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées. Il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et sous réserve du respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité, notamment par la nécessité, pour un amendement, de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.5. La circonstance, à la supposer établie, qu’un amendement déclaré irrecevable en séance en première lecture à l’Assemblée nationale l’aurait été à tort, est, en tout état de cause, insusceptible d’avoir porté une atteinte substantielle à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu de cet amendement, au stade de la procédure auquel leur a été opposée l’irrecevabilité et aux conditions générales du débat.6. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance du droit d’amendement et des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doivent être écartés.7. Il résulte de ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur la procédure d’adoption de l’article 1er :8. L’article 1er de la loi déférée approuve le rapport annexé définissant les orientations et la programmation des moyens du ministère de la justice entre 2023 et 2027, et retrace notamment l’évolution prévisionnelle sur cette période des crédits de paiement de la mission « Justice » du budget de l’État. 9. Les députés
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requérants soutiennent que la procédure d’adoption de l’article 1er aurait méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire en l’absence de précision, dans le texte et lors des débats, sur la répartition par programmes des crédits de paiement de la mission « Justice » du budget de l’État. En outre, faute de prévoir que cette programmation budgétaire devra faire l’objet d’une actualisation au cours de la période ainsi définie, l’article 1er serait contraire à l’exigence de sincérité budgétaire, applicable selon eux aux lois de programmation.  10. Aux termes du vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». En retraçant l’évolution prévisionnelle des crédits de paiement de la mission « Justice » du budget de l’État pour les années 2023 à 2027, les dispositions contestées de l’article 1er se bornent à mettre en œuvre cette disposition. 11. Par conséquent, l’article 1er, dont les conditions d’adoption n’ont pas méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur l’article 2 :12. L’article 2 autorise le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à la réécriture de la partie législative du code de procédure pénale.13. Les députés requérants critiquent le manque de clarté et de précision du champ de cette habilitation, alors qu’elle intervient dans le domaine de la procédure pénale. Ils
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dénoncent en particulier l’imprécision de cette habilitation s’agissant de l’autorisation donnée au Gouvernement pour procéder à des adaptations terminologiques qui pourrait, selon eux, conduire à la modification de règles relatives à la présomption d’innocence. Il en résulterait une méconnaissance des exigences de l’article 38 de la Constitution, des droits de la défense et du droit à un procès équitable.14. Aux termes du premier alinéa de l’article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Cette disposition fait obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu’il présente, la finalité des mesures qu’il se propose de prendre par voie d’ordonnances ainsi que leur domaine d’intervention. Toutefois, elle n’impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu’il prendra en vertu de cette habilitation.15. Les dispositions d’une loi d’habilitation ne sauraient, ni par elles-mêmes, ni par les conséquences qui en découlent nécessairement, méconnaître une règle ou un principe de valeur constitutionnelle. En outre, elles ne sauraient avoir ni pour objet ni pour effet de dispenser le Gouvernement, dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l’article 38 de la Constitution, de respecter les
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règles et principes de valeur constitutionnelle. 16. D’une part, selon l’article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant la procédure pénale. 17. D’autre part, les dispositions contestées habilitent le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance à la réécriture de la partie législative du code de procédure pénale afin d’en clarifier la rédaction et le plan, ainsi qu’à la modification de toute autre disposition relevant du domaine de la loi rendue nécessaire par cette réécriture. Elles autorisent uniquement la recodification, à droit constant, des dispositions législatives en vigueur au moment de la publication de l’ordonnance ou publiées mais non entrées en vigueur, les seules exceptions étant limitées dans leur portée et strictement définies par la loi déférée. Le Gouvernement ne saurait donc apporter de modifications de fond aux dispositions législatives existantes. 18. À cet égard, il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que les « adaptations terminologiques utiles, notamment pour revoir les dispositions dont la formulation peut paraître remettre en cause la présomption d’innocence », doivent se borner à des modifications de caractère purement rédactionnel.19. Dès lors, le législateur a défini le domaine d’intervention et les finalités des mesures qu’il autorise le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance avec une précision suffisante au regard des exigences de l’article 38 de la Constitution. 20. Par conséquent, le grief tiré de la
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méconnaissance de l’article 38 de la Constitution doit être écarté. Il en va de même des griefs tirés de la méconnaissance des droits de la défense et du droit à un procès équitable.21. L’article 2 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 6 :. En ce qui concerne le 2° du paragraphe I :22. Le 2° du paragraphe I de l’article 6 insère au sein du code de procédure pénale un nouvel article 59-1 visant à permettre la réalisation de perquisitions de nuit dans le cadre d’une enquête de flagrance relative à certains crimes.23. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d’étendre, sans justification, à un nombre considérable d’infractions le recours à ces opérations. Ce faisant, le juge compétent ne serait pas en mesure d’exercer un contrôle effectif sur leurs finalités, qui seraient par ailleurs insuffisamment encadrées. Il en résulterait une méconnaissance du droit au respect de la vie privée et du principe de l’inviolabilité du domicile.24. Aux termes de l’article 2 de la Déclaration de 1789 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression ». La liberté proclamée par cet article implique le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l’inviolabilité du domicile.25. Il incombe au législateur d’assurer la
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conciliation entre, d’une part, la recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, l’exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis. Parmi ces droits et libertés figurent notamment le droit au respect de la vie privée et l’inviolabilité du domicile. Si, eu égard aux exigences de l’ordre public et de la poursuite des auteurs d’infractions, le législateur peut prévoir la possibilité d’opérer des perquisitions, visites domiciliaires et saisies de nuit dans le cas où un crime contre les personnes vient de se commettre, c’est à la condition que l’autorisation de procéder à ces opérations émane de l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, et que le déroulement des mesures autorisées soit assorti de garanties procédurales appropriées.26. L’article 56 du code de procédure pénale détermine les conditions selon lesquelles les perquisitions, visites domiciliaires et saisies peuvent être réalisées dans le cadre d’une enquête de flagrance. Son article 59 prévoit que ces opérations ne peuvent être commencées avant 6 heures et après 21 heures.27. Les dispositions contestées permettent de procéder, en dehors de ces heures, à des perquisitions, visites domiciliaires et saisies pour la recherche de certaines infractions.28. En premier lieu, d’une part, ces opérations ne peuvent être autorisées que si l’exigent les nécessités d’une enquête de flagrance portant sur un crime contre les personnes. D’autre part, leur réalisation doit être justifiée par la
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nécessité de prévenir un risque imminent d’atteinte à la vie ou à l’intégrité physique, par l’existence d’un risque immédiat de disparition des preuves et des indices du crime qui vient d’être commis ou par la nécessité de procéder à l’interpellation de la personne soupçonnée afin de l’empêcher de porter atteinte à sa vie ou à celle des enquêteurs. À cet égard, la notion de « risque immédiat de disparition des preuves et des indices du crime qui vient d’être commis » doit s’entendre comme ne permettant d’autoriser une perquisition de nuit que si celle-ci ne peut être réalisée dans d’autres circonstances de temps. 29. Ainsi, ces opérations sont justifiées par la recherche des auteurs d’infractions particulièrement graves dans certains cas d’urgence limitativement énumérés.30. En second lieu, d’une part, ces opérations ne peuvent être réalisées que sur autorisation du juge des libertés et de la détention, à la requête du procureur de la République. Sa décision doit préciser la qualification de l’infraction dont la preuve est recherchée et l’adresse des lieux concernés. Elle doit être spécialement motivée au regard des cas d’urgence limitativement énumérés et faire référence aux éléments de fait et de droit justifiant que ces opérations sont nécessaires et qu’elles ne peuvent être réalisées pendant les heures prévues à l’article 59. Les opérations ne peuvent, à peine de nullité, avoir un autre objet que celui pour lequel elles ont été autorisées. D’autre part, elles se
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déroulent sous le contrôle du magistrat les ayant autorisées, qui est tenu informé du déroulement de ces opérations et peut se déplacer sur les lieux pour veiller au respect des dispositions légales.31. Il résulte de ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe 28, les dispositions contestées opèrent une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées. 32. Par conséquent, l’article 59-1 du code de procédure pénale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est, sous cette même réserve, conforme à la Constitution.. En ce qui concerne le 5° du paragraphe I :33. Le 5° du paragraphe I modifie l’article 63-3 du code de procédure pénale afin de prévoir que, sous certaines conditions, l’examen médical d’une personne placée en garde à vue peut être réalisé par un moyen de télécommunication audiovisuelle.34. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de permettre au procureur de la République d’autoriser le recours à un tel moyen de communication pour la réalisation de cet examen médical sans le subordonner au consentement de la personne intéressée. Ils soutiennent également que, même dans le cas où l’examen médical est réalisé à la demande de cette personne, cette dernière se trouverait dans une situation de vulnérabilité ne lui permettant pas de consentir de façon libre et éclairée au recours à un moyen de télécommunication audiovisuelle. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance des droits de la défense et du
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droit pour la personne gardée à vue de recevoir les soins nécessaires garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.35. Le Préambule de la Constitution de 1946 a réaffirmé et proclamé des droits, libertés et principes constitutionnels en soulignant d’emblée que : « Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d’asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés ». Il en ressort que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d’asservissement et de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle. Par suite, toute mesure privative de liberté doit être mise en œuvre dans le respect de la dignité de la personne humaine.36. En application de l’article 63-3 du code de procédure pénale, une personne placée en garde à vue peut, à sa demande, être examinée par un médecin. En cas de prolongation de cette mesure, elle peut demander à être examinée une seconde fois. Par ailleurs, à tout moment, le procureur de la République ou l’officier de police judiciaire peut, d’office, désigner un médecin pour l’examiner.37. Les dispositions contestées prévoient que, en cas de prolongation de la garde à vue, l’examen médical peut être réalisé par un moyen de télécommunication audiovisuelle sur autorisation du procureur de la République.38. En premier
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lieu, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle au droit de la personne dont la garde à vue est prolongée de bénéficier d’un examen médical physique par un médecin. En effet, d’une part, dans le cas où l’examen médical est demandé par cette personne ou par un membre de sa famille, le recours à un moyen de télécommunication audiovisuelle est subordonné à l’accord exprès de celui qui sollicite cet examen. D’autre part, dans le cas où l’examen médical est demandé par l’officier de police judiciaire ou le procureur de la République, et que ce dernier autorise le recours à ce moyen de communication, la personne gardée à vue peut s’y opposer et demander à être examinée physiquement.39. En second lieu, d’une part, le procureur de la République ne peut autoriser le recours à un moyen de télécommunication audiovisuelle que si la nature de l’examen le permet. Le médecin doit par ailleurs se prononcer sur la nécessité éventuelle de réaliser un examen physique direct de la personne gardée à vue. S’il l’estime nécessaire, la personne lui est alors présentée.40. D’autre part, le recours à un tel moyen n’est possible que dans des conditions garantissant la qualité, la confidentialité et la sécurité des échanges entre la personne gardée à vue et le médecin. Il est, en outre, expressément exclu lorsque la personne placée en garde à vue est un mineur ou un majeur faisant l’objet d’une mesure de protection juridique, qu’elle est enceinte, atteinte de surdité ou
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qu’elle présente un problème apparent de santé ou de particulière vulnérabilité, qu’elle a été placée en garde à vue pour violences ou outrage commis sur personne dépositaire de l’autorité publique ou pour rébellion, ou qu’elle a été victime ou allègue avoir été victime de violences, qu’elle souffre de blessures physiques apparentes ou qu’il est établi, au cours de la procédure, qu’elle a subi, avant ou pendant la garde à vue, une perte de connaissance.41. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine.42. Par conséquent, les cinquième à treizième alinéas de l’article 63-3 du code de procédure pénale, qui ne méconnaissent pas non plus les droits de la défense et le droit à la protection de la santé, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne le 19° du paragraphe I :43. Le 19° du paragraphe I insère au sein du code de procédure pénale un nouvel article 142-6-1 autorisant, sous certaines conditions, l’incarcération provisoire d’une personne mise en examen faisant l’objet d’un placement conditionnel sous assignation à résidence avec surveillance électronique afin de permettre la vérification de la faisabilité de cette mesure.44. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de permettre l’incarcération provisoire de la personne mise en examen sans justifier la nécessité de recourir à une telle incarcération ni l’encadrer
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par des garanties légales suffisantes. Ils critiquent, en particulier, le renvoi au pouvoir réglementaire de la liste des pièces que le juge des libertés et de la détention doit transmettre aux services compétents pour vérifier la faisabilité de la mesure d’assignation à résidence avec surveillance électronique. Ces dispositions seraient ainsi entachées d’incompétence négative et méconnaîtraient la présomption d’innocence.45. Aux termes de l’article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». La liberté individuelle, dont la protection est confiée à l’autorité judiciaire, ne saurait être entravée par une rigueur non nécessaire. Les atteintes portées à l’exercice de cette liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis.46. En application de l’article 142-5 du code de procédure pénale, l’assignation à résidence avec surveillance électronique peut être ordonnée par le juge d’instruction ou par le juge des libertés et de la détention si la personne mise en examen encourt une peine d’emprisonnement d’au moins deux ans.47. Les dispositions contestées prévoient que, en matière correctionnelle, lorsque la peine encourue est égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement, s’il n’a pas été procédé à la vérification de la faisabilité technique de la mesure par le service pénitentiaire
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d’insertion et de probation ou si ces vérifications ne sont pas achevées, le juge des libertés et de la détention peut ordonner le placement conditionnel de la personne mise en examen sous assignation à résidence avec surveillance électronique et, afin de vérifier la faisabilité de l’assignation, décider de son incarcération provisoire.48. En premier lieu, il ressort des travaux préparatoires que, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu éviter que, dans les cas où une assignation à résidence avec surveillance électronique serait suffisante pour s’assurer de la personne mise en examen, l’absence d’étude de faisabilité de cette mesure conduise à son placement en détention provisoire.49. En deuxième lieu, le juge des libertés et de la détention se prononce à la suite d’un débat contradictoire, au cours duquel la personne mise en examen est obligatoirement assistée par un avocat. Son ordonnance doit être motivée et mentionner les raisons pour lesquelles, au regard des éléments précis et circonstanciés résultant de la procédure et des objectifs énumérés à l’article 144 du code de procédure pénale, la personne ne peut être libérée sans que soit préalablement mise en place l’assignation à résidence avec surveillance électronique. 50. Ainsi, sauf à méconnaître les exigences énoncées au paragraphe 45, le juge ne peut décider de l’incarcération provisoire de la personne mise en examen que si cette mesure constitue l’unique moyen de parvenir à l’un des objectifs énumérés