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Décision n° 2019-781 (DC) du 2019-05-16 — Loi relative à la croissance et la transformation des entreprises 
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doivent être érigées en service public national est laissée à l'appréciation du législateur ou de l'autorité réglementaire selon les cas,  en fixant leur organisation au niveau national.49. En premier lieu, l'aménagement, l'exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le Bourget et des autres aérodromes mentionnés à l'article L. 6323-2 du code des transports ne constituent pas un service public national dont la nécessité découlerait de principes ou de règles de valeur constitutionnelle.50. En second lieu, d'une part, aucune disposition législative en vigueur ne qualifie Aéroports de Paris de service public national. D'autre part, avant même l'adoption des dispositions contestées, le législateur avait prévu, à l'article L. 6311-1 du code des transports, que l'État était compétent pour créer, aménager et exploiter les « aérodromes d'intérêt national ou international », dont la liste, fixée par décret en Conseil d'État, comporte plusieurs aéroports situés dans différentes régions. Ainsi, le législateur n'a pas jusqu'à présent entendu confier à la seule entreprise Aéroports de Paris l'exploitation d'un service public aéroportuaire à caractère national. Comme énoncé au paragraphe 45, certains de ces aérodromes régionaux, exploités par des sociétés également chargées de missions de service public, sont d'ailleurs en situation de concurrence avec Aéroports de Paris. 51. Dès lors, la société Aéroports de Paris ne présente pas en
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l'état les caractéristiques d'un service public national.52. Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ne font pas obstacle au transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de Paris. Le grief tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit ainsi être écarté.53. Par ailleurs, si les requérants contestent l'adéquation des moyens retenus par le législateur aux fins qu'il a poursuivies, ils ne précisent pas dans quelle mesure il en résulterait la méconnaissance d'une exigence constitutionnelle. Or, en l'absence d'une telle méconnaissance, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas du même pouvoir d'appréciation que le Parlement, de déterminer si les objectifs économiques poursuivis par le législateur à travers la privatisation d'Aéroports de Paris, soit le développement de cette société, le financement d'un fonds dédié à l'« innovation de rupture » et la réduction de l'endettement de l'État, auraient pu être atteints par d'autres moyens. 54. Par conséquent, la première phrase du paragraphe V de l'article 191 de la loi du 6 août 2015, tel qu'issu de l'article 135 de la loi déférée, et le paragraphe III de l'article 136 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas non plus l'exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.S'agissant des dispositions encadrant la
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privatisation d'Aéroports de Paris :55. Les modalités de cession du capital d'Aéroports de Paris sont soumises aux dispositions de l'ordonnance du 20 août 2014 mentionnée ci-dessus relatives aux conditions de fixation du prix des actions détenues par l'État et leurs modalités de vente. Dans un paragraphe VI nouvellement introduit à l'article 191 de la loi du 6 août 2015, le législateur a en outre prévu que les opérations de cession du capital d'Aéroports de Paris qui interviendraient en dehors des procédures des marchés financiers sont soumises à une procédure concurrentielle donnant lieu à un cahier des charges approuvé par les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie précisant les obligations des cessionnaires. Le c de ce même paragraphe VI prévoit que, si nécessaire, ce cahier des charges exige de la part des candidats au rachat des actions de l'État des conditions d'expérience pertinente en tant que gestionnaires ou actionnaires d'une société exploitant des aéroports et de capacité financière suffisante, afin de garantir la bonne exécution par Aéroports de Paris de l'ensemble de ses obligations. En outre, lorsque la cession entraîne un changement de contrôle d'Aéroports de Paris, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, le respect de tels critères est imposé par les mêmes dispositions.56.  Le grief tiré de l'incompétence négative doit donc être écarté. Il en est de même du grief tiré de la méconnaissance de l'exigence constitutionnelle de bon
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usage des deniers publics. 57. Dès lors, le c du paragraphe VI de l'article 191 de la loi du 6 août 2015, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne les dispositions relatives à l'indemnisation d'Aéroports de Paris :58. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que certaines dispositions de l'article 130 méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi et le droit de propriété dans la mesure où le mécanisme d'indemnisation prévu par le législateur lors du retour des biens à l'État, à l'issue d'une période d'exploitation de soixante-dix ans, ne garantirait pas un prix de cession conforme aux intérêts de celui-ci. Selon eux, d'une part, le législateur aurait dû préciser la méthode de calcul permettant d'apprécier la valeur d'un aéroport. D'autre part, l'indemnité correspondant à la perte des flux de trésorerie engendrés par les biens à compter de la fin de l'exploitation et à perpétuité serait en contradiction avec les intérêts de l'État, dès lors qu'il serait impossible d'évaluer cette perte. Enfin, la durée de l'exploitation permettrait à la société de développer des opérations immobilières renchérissant la valeur du foncier et rendant de ce fait impossible le retour à l'État de son patrimoine.59. Selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également
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répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Si l'article 13 de la Déclaration de 1789 n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Le respect de ce principe ainsi que l'exigence de bon emploi des deniers publics ne seraient pas assurés si était allouée à des personnes privées une indemnisation excédant le montant de leur préjudice.60. L'indemnité accordée à Aéroports de Paris au titre du transfert à l'État des biens de cette société à l'issue de la mission de service public, dont elle est chargée pour une période de soixante-dix ans, est composée de deux éléments. Le premier montant, forfaitaire, correspond à la somme des flux de trésorerie disponibles engendrés par ces biens pour la période débutant à la date de fin d'exploitation, soit à l'issue des soixante-dix ans mentionnés précédemment, actualisés au coût moyen pondéré du capital d'Aéroports de Paris tel que déterminé à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d'Aéroports de Paris selon le modèle d'évaluation des actifs financiers, déduction faite d'une estimation de la valeur nette comptable des mêmes biens, actualisée à la même date. Ce montant est versé par l'État à Aéroports de Paris à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d'Aéroports de Paris. Le second montant est
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égal à la valeur nette comptable des mêmes biens figurant dans les comptes sociaux de la société à la date de fin d'exploitation précédemment mentionnée. Il est versé par l'État à Aéroports de Paris au plus tard à la date de transfert de propriété des actifs à l'État. En application du paragraphe III de l'article L. 6323-2-1, tel qu'issu de l'article 130 de la loi déférée, le cahier des charges d'Aéroports de Paris précise les modalités selon lesquelles l'État peut décider de ne pas reprendre, en fin d'exploitation normale ou anticipée, tout ou partie des biens qui ne seraient pas nécessaires ou utiles au fonctionnement du service public.61. Tout d'abord, en prévoyant le versement à la date de la privatisation d'un premier montant forfaitaire, le législateur a entendu prendre en compte le préjudice subi par Aéroports de Paris, en raison de la décision de mettre un terme à sa mission de service public à l'issue d'une période de soixante-dix ans. Il s'est par ailleurs fondé sur une méthode usuelle d'évaluation financière, selon laquelle la valeur de l'actif économique est égale au montant des flux de trésorerie futurs générés par l'entreprise, actualisés en fonction de son risque, méthode permettant de déterminer un montant de perte résultant de la fin d'un droit d'exploitation illimité. 62. Ensuite, en prévoyant un second versement au moment du transfert des actifs à l'État, le législateur a voulu garantir une indemnisation du préjudice au plus proche de sa réalité et inciter
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la société à investir dans ses actifs jusqu'à la fin de la période de soixante-dix ans. 63. Enfin, le premier montant de l'indemnité est fixé par décret, sur avis conforme de la Commission des participations et des transferts. Cette commission rend son avis après consultation d'une commission composée de trois personnalités désignées conjointement, et en raison de leurs compétences en matière financière, par le premier président de la Cour des comptes, le président de l'Autorité des marchés financiers et le président du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables. En outre, cet avis est rendu public à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d'Aéroports de Paris.64. Il résulte de ce qui précède que le législateur, qui a précisément défini les conditions de détermination de la valeur des biens d'Aéroports de Paris, a retenu des critères permettant une évaluation objective et impartiale dans le respect des techniques appropriées et n'a pas prévu d'allouer à Aéroports de Paris une indemnisation excessive.65. Les troisième à neuvième alinéas du paragraphe I de l'article L. 6323-2-1 du code des transports, qui ne méconnaissent ni le principe d'égalité devant les charges publiques, ni l'exigence de bon usage des deniers publics, ni le droit de propriété, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne les dispositions relatives à l'exploitation du service public aéroportuaire :66. Les députés auteurs
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de la troisième saisine contestent certaines dispositions de l'article L. 6323-6 du code des transports, modifié par l'article 132, en raison de l'insuffisance des garanties relatives à l'affectation pérenne au service public aéroportuaire des biens d'Aéroports de Paris. Ils contestent également plusieurs dispositions de l'article L. 6323-4 du même code, modifié par l'article 131, relatif au cahier des charges applicable à Aéroports de Paris. Ainsi, ils reprochent d'abord au législateur de n'avoir pas suffisamment doté l'État de pouvoirs de contrôle de l'exécution par Aéroports de Paris de ses missions de service public. À cet égard, ils critiquent plus particulièrement les modalités selon lesquelles l'État peut fixer les conditions d'exercice du service public en cas de désaccord avec Aéroports de Paris, exiger qu'il soit mis fin à une décision prise ou à un contrat conclu par cette société ou prononcer une sanction pécuniaire. Ils critiquent aussi le caractère seulement facultatif du pouvoir de mettre fin à la mission confiée à Aéroports de Paris en cas de manquement grave. Ils reprochent également au législateur de ne pas avoir précisé les modalités d'évolution du cahier des charges et de ne pas avoir limité les conditions dans lesquelles la responsabilité sans faute de l'État peut être engagée en cas de modification des conditions d'exploitation du service public. Pour tous ces motifs, le législateur aurait méconnu les « exigences constitutionnelles attachées à la notion
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de service public », en particulier le principe de continuité du service public ou le « principe de mutabilité du service public » qui en découlerait. 67. En outre, les députés auteurs de la troisième saisine estiment que, en prévoyant que les dirigeants d'Aéroports de Paris chargés des principales fonctions opérationnelles relatives à la sûreté et à la sécurité sont agréés par l'État sur la base de critères relatifs à leur probité et à leur compétence sans préciser quels sont ces critères et sans exclure les fonctions relevant de la compétence exclusive de la puissance publique, le législateur aurait procédé à une délégation de compétence en matière de sécurité contraire à l'article 12 de la Déclaration de 1789. En ne définissant pas précisément les objectifs à poursuivre et les moyens à mettre en œuvre par Aéroports de Paris afin de lutter, dans le domaine de la navigation aérienne, contre les émissions de gaz à effet de serre, le législateur aurait porté une atteinte excessive aux articles 1er et 6 de la Charte de l'environnement. En outre, dans la mesure où les décisions d'Aéroports de Paris auraient un impact sur les collectivités territoriales, le législateur aurait dû garantir leur participation à ces décisions. Aussi, faute de prévoir la présence de représentants de ces dernières aux organes de direction d'Aéroports de Paris, le législateur aurait méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales. S'agissant de l'usage des biens, immobiliers
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ou autres, attribués à Aéroports de Paris :68. D'une part, en application du premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 6323-6 du code des transports, dans sa rédaction issue de l'article 132 de la loi déférée, l'État est obligatoirement saisi de tout projet d'opération conduisant à la cession ou à l'apport d'un bien attribué à Aéroports de Paris ou conduisant à la création d'une sûreté relative à un tel bien. L'État ne peut alors autoriser une telle opération qu'en l'absence d'atteinte à la bonne exécution du service public aéroportuaire ou à ses développements possibles et, dans le cas d'une sûreté, à condition qu'elle soit consentie au titre du financement des missions d'Aéroports de Paris portant sur ses aérodromes en Île-de-France.69. D'autre part, en application du deuxième alinéa du paragraphe I du même article L. 6323-6, également issu de la loi déférée, les biens nécessaires à la bonne exécution des missions de service public ou au développement de celles-ci, biens dont les catégories sont précisées par le cahier des charges prévu à l'article L. 6323-4, ne peuvent faire l'objet d'aucune saisie et le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable.70.  Enfin, en application des 13°, 14°, 16° et 17° de l'article L. 6323-4, tels qu'issus de l'article 131 de la loi déférée, le cahier des charges applicable à Aéroports de Paris prévoit les modalités d'encadrement par l'État des actes conférant des droits réels aux occupants des biens de cette société, de
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certaines opérations ou de travaux susceptibles d'avoir une incidence sur l'exécution du service public aéroportuaire et des modifications substantielles apportées aux capacités des installations aéroportuaires.71. En assurant ainsi l'affectation au service public des biens nécessaires à son exécution, le législateur a garanti le respect des exigences constitutionnelles qui s'attachent à la continuité du service public. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de continuité du service public doit donc être écarté.72. Par conséquent, les deux premiers alinéas du paragraphe I de l'article L. 6323-6 du code des transports, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. S'agissant du contrôle de l'exécution des missions de service public d'Aéroports de Paris et des modifications des conditions d'exploitation du service public :73. D'une part, aux termes du 6° de l'article L. 6323-4 du code des transports, tel qu'issu de l'article 131 de la loi déférée, le cahier des charges précise les modalités selon lesquelles, en l'absence d'accord avec Aéroports de Paris, l'État peut, dans l'intérêt du service public, fixer les conditions dans lesquelles le service public aéroportuaire doit être assuré et, lorsque les circonstances le justifient, imposer la réalisation d'investissements nécessaires au respect des obligations de service public d'Aéroports de Paris. En vertu du 19° du même article L. 6323-4, le ministre chargé de
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l'aviation civile peut exiger qu'il soit mis fin à toute décision prise ou à tout contrat conclu par Aéroports de Paris en méconnaissance des dispositions du cahier des charges. L'État peut également, en application du dernier alinéa de l'article L. 6323-4, prononcer une sanction pécuniaire en cas de manquement d'Aéroports de Paris aux obligations édictées par le cahier des charges. Enfin, en application du premier alinéa du paragraphe II de l'article L. 6323-2-1, l'État peut, sous certaines conditions, mettre fin intégralement ou partiellement à la mission d'exploitation d'Aéroports de Paris dans plusieurs cas de manquement grave à ses obligations.74. Ces différentes dispositions permettent à l'État, en fonction des circonstances et de la gravité des faits ou des manquements en cause, de prendre les mesures nécessaires à la continuité du service public aéroportuaire. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de continuité du service public doit donc être écarté.75. Le premier alinéa du paragraphe II de l'article L. 6323-2-1 du code des transports, les 6° et 19° de l'article L. 6323-4 du même code et les mots « L'autorité administrative peut prononcer une sanction pécuniaire » figurant à la première phrase du dernier alinéa du même article L. 6323-4, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.76. D'autre part, ni la deuxième phrase du vingt-septième alinéa de l'article L. 6323-4 du code des transports, ni le 9° du même
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article dans sa rédaction issue de l'article 131 de la loi déférée, qui visent à garantir la bonne exécution du service public aéroportuaire, ne méconnaissent le principe de continuité de service public, ni aucune autre exigence constitutionnelle.77. Par conséquent, le 9° et la deuxième phrase du vingt-septième alinéa de l'article L. 6323-4 du code des transports sont conformes à la Constitution.S'agissant des modalités selon lesquelles sont désignés les dirigeants d'Aéroports de Paris chargés de la sécurité :78. Selon l'article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il en résulte l'interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits.79. En prévoyant, au 8° de l'article L. 6323-4 tel qu'issu de l'article 131 de la loi déférée, que le cahier des charges doit déterminer les modalités selon lesquelles les dirigeants d'Aéroports de Paris chargés notamment des principales fonctions opérationnelles relatives à la sûreté et à la sécurité sont agréés par l'État sur la base de critères objectifs relatifs à leur probité et à leur compétence, le législateur a entendu, compte tenu des compétences déjà attribuées par la loi aux exploitants d'aérodromes en
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matière de sécurité et de sûreté, s'assurer du bon exercice de ces compétences. Il n'en résulte aucune délégation de compétence.  Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 12 de la Déclaration de 1789 doit être écarté. 80. Les mots « à la sûreté, à la sécurité » figurant au 8° de l'article L. 6323-4 du code des transports, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. S'agissant des modalités selon lesquelles Aéroports de Paris exerce ses missions en tenant compte des effets environnementaux de ses activités :81. Les articles 1er et 2 de la Charte de l'environnement disposent : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». Le respect des droits et devoirs énoncés en termes généraux par ces articles s'impose non seulement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif mais également à l'ensemble des personnes. Il résulte de ces dispositions que chacun est tenu à une obligation de vigilance à l'égard des atteintes à l'environnement qui pourraient résulter de son activité.82. Aux termes de l'article 6 de la Charte de l'environnement : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès