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Décision n° 2016-737 (DC) du 2016-08-04 — Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages 
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publique, les modifications introduites en commission ne pouvaient être considérées comme adoptées par le Sénat. Ainsi, il n'a pas été porté atteinte au droit d'amendement en lecture définitive tel qu'il est consacré par le dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution.6. La loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur le dernier alinéa de l'article 2 :7. L'article 2 de la loi déférée modifie l'article L. 110-1 du code de l'environnement. Son dernier alinéa complète le paragraphe II de l'article L. 110-1 par un 9° aux termes duquel la connaissance, la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion de l'environnement doivent être inspirées par « le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».8. Les députés requérants soutiennent que ces dispositions, qui auraient pour effet de restreindre la liberté du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire, méconnaissent la « liberté de légiférer » protégée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et la souveraineté nationale garantie par l'article 3 de la Constitution. Les sénateurs requérants estiment que ces mêmes dispositions sont contraires à la hiérarchie des normes et aux
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articles 39 et 44 de la Constitution dès lors que seule la Constitution peut limiter le pouvoir du législateur. Ils font également valoir que, si ces dispositions sont interprétées comme ne contraignant pas le législateur, elles sont alors contraires à l'exigence selon laquelle la loi édicte des normes. Enfin, selon eux, ces dispositions méconnaissent aussi l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et le principe de précaution garanti par l'article 5 de la Charte de l'environnement.9. En premier lieu, selon l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale... ». Il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative.10. Les dispositions contestées énoncent un principe d'amélioration constante de la protection de l'environnement, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. Ce principe s'impose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, ces dispositions ne sont donc pas dépourvues de portée normative.11. En deuxième lieu, il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter,
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pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité. Il peut également à cette fin modifier des textes antérieurs ou abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Dans l'un et l'autre cas, il ne saurait priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel. Les griefs tirés de ce que les dispositions contestées méconnaîtraient l'article 2 de la Déclaration de 1789 et les articles 3, 39 et 44 de la Constitution doivent donc être écartés.12. En troisième lieu, selon l'article 5 de la Charte de l'environnement : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».13. Les dispositions contestées ont pour objet de favoriser l'amélioration constante de la protection de l'environnement et ne font pas obstacle à ce que le législateur modifie ou abroge des mesures adoptées provisoirement en application de l'article 5 de la Charte de l'environnement pour mettre en œuvre le principe de précaution. Dès lors le grief tiré de ce que ces dispositions
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méconnaîtraient le principe de précaution est inopérant.14. En dernier lieu, l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. Il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi.15. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, les dispositions du dernier alinéa de l'article 2 de la loi déférée ne sont entachées d'aucune inintelligibilité. Le grief doit par conséquent être écarté.16. Le dernier alinéa de l'article 2 est conforme à la Constitution.- Sur le 1° de l'article 11 :17. L'article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime renvoie à un décret en Conseil d'État la fixation des règles relatives à la commercialisation de semences et de matériels de reproduction de végétaux ainsi que celles relatives à leur sélection, leur production, leur protection, leur traitement, leur circulation, leur distribution et leur entreposage lorsque ceux-ci interviennent en vue d'une telle commercialisation.18. Le 1° de l'article 11 de la loi déférée modifie cet article L. 661-8 afin d'exempter la cession, la fourniture ou
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le transfert de tels semences ou matériels de reproduction du respect des règles ainsi définies, à l'exception des règles sanitaires relatives à la sélection et à la production, lorsque trois conditions sont réunies. En premier lieu, les espèces végétales correspondantes doivent appartenir au domaine public. En deuxième lieu, leur cession, leur fourniture ou leur transfert doivent s'adresser à des utilisateurs finaux non professionnels, qui n'entendent pas eux-mêmes faire une exploitation commerciale de la variété végétale concernée. Enfin, l'opération, qui peut être réalisée, sans autres restrictions, à titre gratuit, ne peut en revanche l'être à titre onéreux que par une association régie par la loi du 1er juillet 1901.19. Les députés requérants font valoir que cette exemption au profit des associations régies par la loi du 1er juillet 1901 est contraire au principe d'égalité. En effet, elle leur permettrait de céder, fournir ou transférer les semences et matériels en cause à titre onéreux, sans être tenues par l'ensemble des règles visées à l'article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime, contrairement à d'autres personnes susceptibles de procéder aux mêmes opérations de vente ou d'échange. Par ailleurs, les députés requérants soutiennent qu'en faisant référence, pour limiter le champ de l'exemption créée par le 1° de l'article 11, aux « règles sanitaires relatives à la sélection et à la production », le législateur n'a pas retenu une formulation suffisamment
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précise, en contrariété avec l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.20. En premier lieu, selon l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.21. En instaurant une exemption au profit des associations régies par la loi du 1er juillet 1901, pour la vente et l'échange de semences ou de matériels de reproduction des végétaux appartenant au domaine public, le législateur a, en vue de la préservation de la biodiversité, entendu favoriser la circulation de ces semences ou matériels de reproduction auprès des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale.22. Toutefois, les associations ne sont pas placées, au regard de cet objectif, dans une situation différente de celles d'autres personnes morales ou physiques susceptibles, par la vente ou l'échange de ces mêmes semences ou matériels de reproduction, à titre commercial ou non, de favoriser également cette circulation des variétés végétales auprès des mêmes utilisateurs. La différence de traitement ainsi établie étant sans rapport avec l'objet de la loi, elle méconnaît le principe
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d'égalité devant la loi.23. Par conséquent, au 1° de l'article 11, les mots « ou, s'il est réalisé par une association régie par la loi du 1er janvier 1901 relative aux contrats d'association, à titre onéreux » sont contraires à la Constitution.24. En second lieu, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, l'exception visant les « règles sanitaires relatives à la sélection et à la production » n'est entachée d'aucune inintelligibilité.25. À l'exception des dispositions déclarées contraires à la Constitution au paragraphe 23, le reste du 1° de l'article 11, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur le paragraphe II de l'article 95 :26. Le paragraphe II de l'article 95 insère dans le code minier un article L. 132-15-1 qui institue, à la charge des titulaires de concessions autres que celles de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux, une redevance annuelle d'exploitation des gisements en mer situés sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive. Le premier alinéa de l'article L. 132-15-1 pose le principe de cette redevance et prévoit l'affectation de son produit à l'agence française pour la biodiversité. Son deuxième alinéa énumère les critères dont il est tenu compte pour le calcul de cette redevance. Il prévoit également que cette redevance est majorée « si les activités concernées s'exercent dans le périmètre d'une aire marine protégée au sens de l'article L. 334-1 du code de
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l'environnement ». Son troisième alinéa renvoie aux dispositions du code général de la propriété des personnes publiques pour la détermination des règles en matière de constatation, de prescription, de paiement et de recouvrement de la redevance. Son quatrième alinéa confie à un décret le soin de fixer les modalités de calcul, de répartition, d'affectation et d'utilisation du produit de la redevance.27. Les députés requérants soutiennent que la redevance instituée par l'article L. 132-15-1 du code minier méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques dès lors que, cumulée avec la taxe générale sur les activités polluantes, elle revêt un caractère confiscatoire. Ils soutiennent également que la majoration prévue par le deuxième alinéa de cet article lorsque les activités concernées s'exercent dans le périmètre d'une aire marine protégée institue, en méconnaissance du  principe d'égalité devant la loi, une différence de traitement injustifiée entre des activités de même nature selon le lieu de leur exercice. Ils soutiennent enfin que le renvoi opéré par le troisième alinéa de cet article au régime applicable à la propriété des personnes publiques méconnaît la protection constitutionnelle de la propriété publique.28. En premier lieu, selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en
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raison de leurs facultés ». Cette exigence ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.29. Le prélèvement institué par le paragraphe II de l'article 95, qui est une contrepartie au droit d'exploitation de gisements en mer situés sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive présente le caractère d'une redevance. Il n'entre ainsi pas dans la catégorie des impositions de toutes natures. Le grief tiré de ce que son cumul avec des impositions de toutes natures présenterait un caractère confiscatoire prohibé par l'article 13 de la Déclaration de 1789 est donc inopérant.30. En deuxième lieu, en prévoyant que la redevance d'exploitation est majorée lorsque les activités concernées s'exercent dans le périmètre d'une aire marine protégée, le législateur a traité différemment
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des  concessionnaires placés dans la même situation pour l'exploitation de gisements en mer. En prévoyant un régime particulier pour les gisements situés dans les aires marines protégées, le législateur a entendu limiter les activités ayant un impact environnemental dans ces zones. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général. La différence de traitement qui en résulte est en rapport avec l'objet de la loi. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté.31. En dernier lieu, en renvoyant, pour les règles en matière de constatation, de prescription, de paiement et de recouvrement de la redevance, au code général de la propriété des personnes publiques, l'article L. 132-15-1 du code minier n'a porté aucune atteinte au droit de propriété.32. Le paragraphe II de l'article 95, qui insère un article L. 132-15-1 dans le code minier, est conforme à la Constitution.- Sur le paragraphe I de l'article 125 :33. Le paragraphe I de l'article 125 de la loi déférée complète l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, qui encadre l'usage des produits phytopharmaceutiques, par un nouveau paragraphe II. Ce paragraphe II interdit d'utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits à compter du 1er septembre 2018. Il prévoit dans le même temps la possibilité de déroger à cette interdiction, jusqu'au 1er juillet 2020, par
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arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de l'environnement et de la santé, sur la base d'un bilan établi par l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et rendu public.34. Les députés requérants font valoir que l'interdiction édictée par le paragraphe I de l'article 125 viole manifestement les dispositions du règlement du 21 octobre 2009 mentionné ci-dessus, lequel n'autoriserait pas les États membres à édicter une mesure générale et indifférenciée d'interdiction de mise sur le marché et d'utilisation de produits phytopharmaceutiques. Il en résulterait une méconnaissance de l'article 88-1 de la Constitution. Les députés requérants font valoir que les dispositions contestées portent également une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté d'entreprendre des personnes commercialisant ces produits et de leurs utilisateurs, dans la mesure où l'interdiction qu'elles édictent concerne des produits chimiques dont les effets dommageables sur l'environnement ne sont pas suffisamment démontrés.35. En premier lieu, selon l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ». Ainsi, il en résulte une exigence
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constitutionnelle de transposition en droit interne d'une directive de l'Union européenne. 36. En l'espèce, le paragraphe I de l'article 125 de la loi déférée n'a pas pour objet de transposer une directive de l'Union européenne. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 88-1 de la Constitution doit être écarté.37. En second lieu, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.38. D'une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu prévenir les risques susceptibles de résulter pour l'environnement ainsi que pour la santé publique de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes. Il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, de remettre en cause, au regard de l'état des connaissances, l'appréciation par le législateur des conséquences susceptibles de résulter pour l'environnement et pour la santé publique de l'utilisation de ces produits.39. D'autre part, si le législateur a interdit l'usage de ces produits et des semences traitées avec ces produits, il n'a en revanche interdit ni leur
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fabrication ni leur exportation. Par ailleurs, s'il a fixé la date d'interdiction de l'usage de ces produits et des semences traitées avec ces produits au 1er septembre 2018, il a toutefois aménagé des possibilités de dérogation à l'interdiction pendant une durée de vingt-deux mois à compter de cette date. Dans ces conditions, il a porté à la liberté d'entreprendre des personnes commercialisant ces produits et ces semences et à celle de leurs usagers une atteinte qui n'est pas manifestement disproportionnée au regard de l'objectif d'intérêt général de protection de l'environnement et de l'objectif à valeur constitutionnelle de protection de la santé publique poursuivis.40. Il résulte de tout ce qui précède que le paragraphe I de l'article 125, qui ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur la place d'autres dispositions dans la loi déférée :. En ce qui concerne les dispositions introduites en première lecture :41. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».42. Les articles 76 à 79 modifient les règles applicables à la protection des chemins ruraux. L'article 76 prévoit que le recensement des chemins ruraux décidé par un conseil municipal interrompt le délai de prescription pour l'acquisition des
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parcelles comportant ces chemins. L'article 77 suspend ce délai de prescription pendant une durée de deux ans à compter de la publication de la loi déférée. L'article 78 autorise l'échange de parcelles sur lesquelles est établi un chemin rural. L'article 79 impose la révision du plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée pour tenir compte du recensement des chemins ruraux mené par la commune.43. L'article 138 de la loi déférée modifie l'incompatibilité entre les fonctions de garde particulier et celles de membre du conseil d'administration de l'association qui le commissionne, afin de la réduire à une incompatibilité avec les seules fonctions de président, vice-président et trésorier de l'association en cause.44. Introduites en première lecture, les dispositions des articles 76, 77, 78, 79 et 138 ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.. En ce qui concerne les dispositions introduites en nouvelle lecture :45. Il ressort de l'économie de l'article 45 de la Constitution et notamment de la première phrase de son premier alinéa, selon laquelle : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première