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Décision n° 2023-851 (DC) du 2023-06-21 — Loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes
Solution : Non conformité partielle
1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes.2. Ils contestent sa procédure d’adoption et la place dans la loi des articles 1er et 3, de certaines dispositions de l’article 7, ainsi que des articles 24 et 26. Ils contestent également la conformité à la Constitution de ses articles 1er, 12, 14, 15 et 26 ainsi que de certaines dispositions de ses articles 7, 8, 9 et 13. Enfin, ils contestent la conformité à la Constitution du paragraphe I de l’article L. 593-7 du code de l’environnement qui serait, selon eux, indissociable de l’article 20.- Sur la procédure d’adoption de la loi :3. Selon les députés requérants, les conditions d’adoption de la loi déférée auraient méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. 4. À l’appui de ce grief, ils soutiennent qu’ils n’ont pu disposer des informations nécessaires afin d’apprécier la portée effective des dérogations prévues par la loi déférée pour accélérer la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires. Ils font valoir en particulier qu’ils n’ont pu ni examiner auparavant le projet de loi de programmation relative à l’énergie et au climat, dont l’adoption est pourtant prescrite avant le 1er juillet 2023, ni tirer les enseignements de certaines consultations organisées concomitamment par
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la Commission nationale du débat public. 5. Ils soutiennent en outre que, lors des débats parlementaires, le Gouvernement les aurait induits en erreur sur le caractère programmatique de certaines dispositions introduites au cours de l’examen du projet de loi.6. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l’expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l’article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.7. En premier lieu, d’une part, le Conseil constitutionnel se prononce sur la régularité de la procédure législative au regard des règles que la Constitution a elle-même fixées ou auxquelles elle a expressément renvoyé. Or, il ne résulte d’aucune exigence constitutionnelle ou organique que le dépôt du projet de loi à l’origine du texte déféré puis son examen par le Parlement soient subordonnés à l’achèvement de consultations du public ou à l’adoption de la loi déterminant les objectifs et fixant les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique, prévue par l’article L. 100-1-A du code de l’énergie.8. D’autre part, les assemblées ont disposé, comme l’attestent tant les rapports des commissions saisies au fond ou pour avis que le compte rendu des débats, d’éléments
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d’information suffisants sur les dispositions du projet de loi en discussion.9. En second lieu, contrairement aux affirmations des députés requérants, le Gouvernement s’est borné à réaffirmer lors des débats son souhait que ne figurent pas dans le texte adopté par le Parlement des dispositions de nature programmatique.10. Il résulte de tout ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur l’article 1er :11. L’article 1er modifie certaines dispositions du code de l’énergie relatives à la contribution, dans la production électrique française, de l’énergie nucléaire, et prévoit des modalités de révision simplifiée de la programmation pluriannuelle de l’énergie.12. Les députés requérants soutiennent que l’article 1er, qui n’aurait qu’une portée programmatique, n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution. Ils estiment en outre que cet article méconnaîtrait l’article 7 de la Charte de l’environnement, faute qu’ait préalablement été organisée la participation du public sur les choix de politique énergétique que traduisent ces dispositions.13. En premier lieu, aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou
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transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions introduites en méconnaissance de cette règle de procédure.14. La loi déférée a pour origine le projet de loi déposé le 2 novembre 2022 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Ce projet comportait onze articles répartis en trois titres. 15. Son titre Ier rassemblait les mesures destinées à accélérer les procédures liées à des projets de construction de nouvelles installations nucléaires à proximité ou au sein d’une installation existante. Pour permettre la réalisation de ces projets, ce titre comportait des mesures permettant d’adapter la qualification de projet d’intérêt général et la procédure de mise en compatibilité des documents d’urbanisme, de simplifier les régimes d’autorisation de ces projets, d’autoriser la réalisation anticipée de certains travaux liés à ces projets dès la réception de l’autorisation environnementale, d’apporter certaines dérogations aux règles relatives à l’aménagement et la protection du littoral, de modifier le régime de concession d’utilisation du domaine public maritime, et d’appliquer la procédure de prise de possession immédiate de certains immeubles liés à ces projets. Le titre II, relatif au fonctionnement des installations nucléaires existantes, modifiait les modalités de réalisation des réexamens périodiques des réacteurs et la procédure de mise à l’arrêt des installations nucléaires de base. Le titre III comportait
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une disposition ratifiant l’ordonnance du 10 février 2016 mentionnée ci-dessus.16. Les 1° et 3° du paragraphe I de l’article 1er de la loi déférée abrogent les dispositions de l’article L. 100-4 du code de l’énergie, qui assignent à la politique énergétique nationale l’objectif « De réduire la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2035 », et procèdent à plusieurs coordinations. Le 2° du même paragraphe I abroge l’article L. 311-5-5 du code de l’énergie interdisant qu’une autorisation administrative d’exploiter une nouvelle installation de production d’électricité soit délivrée lorsqu’elle aurait pour effet de porter la capacité totale autorisée de production d’électricité d’origine nucléaire au-delà de 63,2 gigawatts. Le paragraphe II du même article 1er prévoit que la programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141-1 du code de l’énergie fait l’objet d’une révision simplifiée pour tenir compte des dispositions de la loi dans un délai d’un an à compter de sa promulgation. 17. Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles du titre Ier du projet de loi initial qui avaient pour objet de simplifier les procédures administratives liées à la construction de réacteurs électronucléaires. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.18. En second lieu, aux termes de l’article 7 de la
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Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de mise en œuvre de ces dispositions.19. Une disposition législative ne constitue pas une décision publique au sens de l’article 7 de la Charte de l’environnement. Le grief tiré de l’absence de procédure de participation du public à l’élaboration d’une telle disposition ne peut dès lors qu’être écarté.20. Par conséquent, l’article 1er de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 7 :21. L’article 7 détermine le champ d’application des mesures spécifiques, prévues par le titre II de la loi déférée, visant à accélérer les procédures liées à la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires à proximité de sites nucléaires existants.22. Les députés requérants reprochent à ces dispositions, d’une part, de prévoir que ces mesures pourront s’appliquer à la réalisation des réacteurs électronucléaires pour lesquels une demande d’autorisation de création aura été déposée dans les vingt ans qui suivent la
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promulgation de la loi déférée et, d’autre part, de ne pas déterminer le nombre maximal de réacteurs susceptibles d’être autorisés durant cette période. Selon eux, le législateur aurait ainsi retenu une durée d’application manifestement inadéquate au regard de l’objectif d’accélération de la transition énergétique et n’aurait pas préservé la faculté pour les générations futures de modifier les conditions de production de l’électricité décarbonée. Il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant des articles 1er et 6 de la Charte de l’environnement.23. Les députés requérants reprochent par ailleurs au législateur d’avoir méconnu l’étendue de sa compétence en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de préciser la notion de « proximité immédiate » d’une installation nucléaire de base existante.24. Ils soutiennent en outre que le paragraphe IV de l’article 7 n’aurait pas sa place dans la loi déférée au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.. En ce qui concerne les paragraphes II et VI de l’article 7 :25. En premier lieu, l’article 1er de la Charte de l’environnement dispose que « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Les limitations apportées par le législateur à l’exercice de ce droit doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.26. L’article
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L. 593-1 du code de l’environnement prévoit que les installations nucléaires de base sont soumises au régime légal défini par les dispositions des chapitres III et VI du titre IX du livre V de ce code. Parmi ces installations figurent, en application des 1° à 3° de l’article L. 593-2 du même code, les réacteurs nucléaires, les installations de préparation, d’enrichissement, de fabrication, de traitement ou d’entreposage de combustibles nucléaires ou de traitement, d’entreposage ou de stockage de déchets radioactifs, et les installations contenant des substances radioactives ou fissiles. L’article L. 593-7 de ce même code soumet à autorisation la création de telles installations.27. Selon le paragraphe II de l’article 7 de la loi déférée, les mesures spécifiques prévues par le titre II de cette loi s’appliquent à la réalisation de nouveaux réacteurs électronucléaires dont l’implantation est envisagée à proximité immédiate ou à l’intérieur du périmètre d’une installation nucléaire de base existante mentionnée aux 1° à 3° de l’article L. 593-2 du code de l’environnement et pour lesquels la demande d’autorisation de création est déposée au cours des vingt ans qui suivent la promulgation de la loi. Le paragraphe VI de l’article 7 prévoit qu’un décret en Conseil d’État précise la notion de « proximité immédiate ».28. D’une part, il résulte des travaux préparatoires que, en adoptant des mesures propres à accélérer la réalisation de nouveaux réacteurs électronucléaires, le
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législateur a entendu créer les conditions qui permettraient d’augmenter les capacités de production d’énergie nucléaire afin notamment de contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il a ainsi mis en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique, et poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de rechercher si les objectifs que s’est assignés le législateur auraient pu être atteints par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas, en l’état des connaissances scientifiques et techniques, manifestement inappropriées à ces objectifs.29. D’autre part, les dispositions contestées, qui se bornent à déterminer le champ d’application des mesures spécifiques prévues par le titre II de la loi déférée, n’ont ni pour objet ni pour effet de dispenser les projets de réalisation de réacteurs électronucléaires auxquels ces mesures s’appliqueront du respect des dispositions du code de l’environnement instituant le régime légal applicable aux installations nucléaires de base en raison des risques ou inconvénients qu’elles peuvent présenter pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l’environnement.30. Par ailleurs, au regard des
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objectifs qu’il a poursuivis et compte tenu du délai nécessaire à la réalisation de nouveaux réacteurs électronucléaires, le législateur, qui n’était pas tenu de fixer un nombre maximal de réacteurs susceptibles d’être construits durant cette période, a pu prévoir que les mesures spécifiques prévues par le titre II de la loi déférée s’appliqueront à la réalisation des réacteurs pour lesquels la demande d’autorisation de création sera déposée au cours des vingt ans qui suivront la promulgation de la loi. 31. Le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1er de la Charte de l’environnement doit donc être écarté.32. En second lieu, il résulte des termes mêmes des paragraphes II et VI de l’article 7 de la loi déférée que la notion de « proximité immédiate » désigne la zone située à l’extérieur du périmètre d’une installation nucléaire de base existante et que cette zone ne peut excéder le périmètre initial du plan particulier d’intervention existant, mentionné à l’article L. 741‑6 du code de la sécurité intérieure, lorsque l’installation nucléaire de base existante dispose d’un tel plan.33. Dès lors, en renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de préciser la notion de « proximité immédiate », qui n’est ni imprécise ni ambiguë, le législateur n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence.34. Il résulte de ce qui précède que les paragraphes II et VI de l’article 7, qui ne méconnaissent pas non plus l’article 6 de la Charte de l’environnement ni aucune autre exigence
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constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne la place du paragraphe IV de l’article 7 dans la loi déférée :35. Le paragraphe IV de l’article 7 prévoit la remise au Parlement d’un rapport sur la faisabilité et l’opportunité d’étendre l’application des mesures prévues au titre II de la loi déférée à d’autres types de réacteurs nucléaires et à d’autres conditions d’implantation géographique, ainsi qu’à un autre type d’énergie. Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles, précitées, du titre Ier du projet de loi initial. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.- Sur certaines dispositions de l’article 8 :36. Le paragraphe II de l’article 8 autorise l’autorité administrative compétente de l’État à engager la procédure de mise en compatibilité des documents d’urbanisme locaux pour permettre la réalisation d’un réacteur électronucléaire.37. Les députés requérants reprochent à ces dispositions d’autoriser l’État à procéder directement à la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, sans prévoir la possibilité pour les collectivités territoriales compétentes en matière d’urbanisme d’y procéder elles-mêmes. Il en résulterait une méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales.38. Selon le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, les collectivités
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territoriales s’administrent librement par des conseils élus « dans les conditions prévues par la loi ». L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux « de leurs compétences ». Ces dispositions impliquent que toute collectivité territoriale doit disposer d’une assemblée délibérante élue dotée par la loi d’attributions effectives, qu’il est loisible au législateur d’énumérer limitativement.39. Les communes et leurs groupements sont compétents pour élaborer, modifier ou réviser la carte communale, le plan local d’urbanisme ou le schéma de cohérence territoriale.40. Les dispositions contestées de l’article 8 prévoient que, lorsque l’autorité administrative compétente de l’État considère que l’un de ces documents d’urbanisme ne permet pas la réalisation d’un réacteur électronucléaire, elle engage sans délai sa mise en compatibilité.41. En premier lieu, ces dispositions ne s’appliquent que dans le cas où la réalisation d’un réacteur électronucléaire est qualifiée de projet d’intérêt général par un décret en Conseil d’État ou à la suite d’une déclaration d’utilité publique qui emporte cette qualification.42. En deuxième lieu, la mise en compatibilité des documents d’urbanisme ne peut porter que sur les dispositions des documents d’urbanisme dont la modification est nécessaire pour permettre la réalisation d’un réacteur électronucléaire qui, en application de l’article 7 de la loi déférée, ne peut être implanté qu’à proximité immédiate ou à
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l’intérieur du périmètre d’une installation nucléaire de base existante.43. En dernier lieu, ces dispositions prévoient que l’autorité administrative compétente de l’État informe la commune de la nécessité de la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, de ses motifs, ainsi que des modifications qu’elle estime nécessaires. La commune peut alors présenter des observations sur les modifications envisagées. Le projet de mise en compatibilité arrêté par l’autorité administrative est ensuite examiné conjointement par l’État et la commune.44. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales doit être écarté.45. Par conséquent, le paragraphe II de l’article 8 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.-  Sur certaines dispositions de l’article 9 :46. Le paragraphe I de l’article 9 prévoit notamment que la conformité de la réalisation d’un réacteur électronucléaire aux règles d’urbanisme est vérifiée dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale ou d’autorisation de création du réacteur, dans des conditions fixées par décret, et dispense de toute formalité au titre du code de l’urbanisme les constructions, aménagements, installations et travaux liés à cette réalisation.47. Les députés requérants soutiennent que, en renvoyant à un décret la fixation des conditions dans lesquelles l’autorité