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Décision n° 2026-901 (DC) du 2026-02-19 — Loi de finances pour 2026
Solution : Non conformité partielle - réserve
législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.135. Il ressort des travaux préparatoires que, par les dispositions contestées, le législateur a entendu accroître le rendement budgétaire des taxes et droits de timbre relatifs aux demandes de titre de séjour et d’obtention de la nationalité française, afin de permettre aux services chargés du traitement de ces demandes de disposer de moyens adaptés et de financer les mesures d’aide et d’accompagnement des étrangers. 136. En instituant un droit de timbre de 100 euros pour la délivrance et le renouvellement d’une autorisation provisoire de séjour et en relevant à 300 euros le droit dû pour la première délivrance d’un titre de séjour et le droit de visa de régularisation, ainsi qu’en portant à 255 euros le montant dû pour les demandes d’obtention de la nationalité française, le législateur s’est fondé sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but poursuivi. 137. En outre, d’une part, les dispositions contestées ne modifient pas le régime des exemptions permettant à certaines personnes étrangères de ne pas s’acquitter de ces droits au regard de leur situation particulière ou de leur vulnérabilité. De telles exemptions sont également prévues pour la délivrance et le renouvellement d’une autorisation provisoire de séjour.
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D’autre part, ces dispositions prévoient également un montant minoré pour la première délivrance du titre de séjour prévu à l’article L. 436-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, afin de tenir compte de certaines situations.138. Ainsi, le législateur, auquel il était par ailleurs loisible de ne pas augmenter le montant dû pour le renouvellement d’un tel titre de séjour, a pris en compte les facultés contributives des personnes devant s’acquitter de ces droits.139. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté. 140. Par conséquent, les deux premiers alinéas du paragraphe I, le premier alinéa du paragraphe II et le premier alinéa du paragraphe III de l’article L. 436-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, les mots « de 300 euros, dont 100 euros » figurant au premier alinéa de l’article L. 436-4 du même code, ainsi que les mots « de 255 euros » figurant à l’article 958 du code général des impôts, qui ne méconnaissent pas non plus, en tout état de cause, le droit de mener une vie familiale normale et le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. . En ce qui concerne la contribution pour l’aide juridique :141. Le 2° du paragraphe II de l’article 128 rétablit un article 1635 bis Q au sein du code général des impôts afin
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d’instituer une contribution pour l’aide juridique d’un montant de 50 euros due pour l’introduction de certaines instances. 142. Selon les députés auteurs de la troisième saisine, le rétablissement d’une telle contribution forfaitaire ne tiendrait compte ni des facultés contributives des justiciables, ni de la vulnérabilité de certains d’entre eux, malgré l’effet dissuasif, selon eux, d’une telle contribution sur la saisine du juge. Il en résulterait une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif et des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.143. Selon l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Il résulte de cette disposition qu’il ne doit pas être porté d’atteinte substantielle au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction.144. En premier lieu, il ressort des travaux préparatoires qu’en instituant une telle contribution, le législateur a entendu assurer une solidarité financière entre l’ensemble des justiciables et contribuer au financement de l’aide juridictionnelle. Il a ainsi poursuivi un objectif d’intérêt général. 145. En deuxième lieu, d’une part, la contribution, d’un montant de 50 euros, est due par la partie introduisant une instance en matière civile et prud’homale devant un tribunal judiciaire ou un conseil de prud’hommes.146. D’autre
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part, le législateur a défini des exemptions en faveur des personnes qui bénéficient de l’aide juridictionnelle ainsi que pour certains types de contentieux pour lesquels il a estimé, en raison de leur nature, que la gratuité de l’accès à la justice devait être assurée. Il a ainsi pris en compte la capacité contributive des justiciables.147. En dernier lieu, aucune irrecevabilité ne peut être prononcée sans que le justiciable ait été préalablement invité à régulariser la contribution pour l’aide juridique, dans un délai d’un mois à compter de la demande formulée par le greffe.148. Il résulte de ce qui précède que ces dispositions ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction. Par ailleurs, eu égard au montant de la contribution et aux conditions dans lesquelles elle est due, ces dispositions n’entraînent pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Les griefs tirés de la méconnaissance de ces principes doivent donc être écartés.149. Par conséquent, le paragraphe I de l’article 1635 bis Q du code général des impôts, qui ne méconnaît pas non plus le principe d’égalité devant la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 129 et sur l’article 196 :150. Le B du paragraphe II de l’article 129 modifie plusieurs dispositions de la loi du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus pour déterminer, au titre de l’année 2026, le
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montant de la dotation pour transfert des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Son paragraphe IV modifie l’article 29 de la loi du 29 décembre 2020 mentionnée ci-dessus afin de fixer, à compter de 2026, les modalités de calcul du prélèvement sur recettes compensant la baisse des valeurs locatives des locaux industriels.151. L’article 196 institue pour l’année 2026 un dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales. Son paragraphe I prévoit que ce dispositif repose sur plusieurs contributions prélevées sur le montant des ressources fiscales versées à ces collectivités et à leurs groupements, dans les conditions prévues aux paragraphes II à IV, et dont le produit est mis en réserve et reversé dans les conditions prévues aux paragraphes VI et VII.152. Les députés auteurs de la quatrième saisine soutiennent que les effets cumulatifs de ces dispositions sur les recettes réelles de fonctionnement des personnes publiques concernées méconnaîtraient le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales. Ils font valoir qu’une telle méconnaissance affecterait particulièrement les régions, dans une proportion incompatible avec leur libre administration, et que ces effets porteraient atteinte à un « objectif de valeur constitutionnelle de péréquation ».153. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent aux dispositions de
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l’article 196 de reconduire un mécanisme de mise en réserve réduisant durablement les ressources propres des collectivités territoriales, dans des proportions telles qu’elles méconnaîtraient les principes d’autonomie financière et de libre administration de ces collectivités.154. Rejoints par les députés auteurs de la quatrième saisine, ils soutiennent également qu’en exonérant totalement les communes de la contribution à ce dispositif, l’article 196 instituerait une différence de traitement injustifiée entre les collectivités territoriales, en méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.155. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions de ne pas avoir exonéré les départements de ce dispositif et de ne pas avoir retenu un critère suffisamment objectif et rationnel en calculant le montant de leur contribution en fonction notamment d’un indice de fragilité sociale. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’autonomie financière et de libre administration des collectivités territoriales :156. L’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. En vertu du troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités
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s’administrent librement par des conseils élus ».157. Aux termes des trois premiers alinéas de l’article 72-2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». L’article L.O. 1114-2 du code général des collectivités territoriales définit, au sens du troisième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, la notion de « ressources propres des collectivités territoriales ». Il prévoit que ces ressources « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette ». Il ressort de la combinaison de ces dispositions que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s’entendent, au sens de l’article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l’assiette, le taux ou le tarif ou qu’elle en détermine, par
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collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, mais encore lorsqu’elle procède à une répartition de ces recettes fiscales au sein d’une catégorie de collectivités territoriales.158. L’article 77 de la loi du 30 décembre 2009, dans sa rédaction résultant des dispositions déférées, fixe, au titre de 2026, le montant de la dotation pour transfert des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale au profit des départements à un niveau égal à celui versé en 2025 et au profit des régions en réduisant son montant.159. L’article 78 de la même loi, dans sa rédaction résultant des dispositions déférées, fixe, au titre de 2026, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, en minorant le montant versé aux départements, régions, communes et établissements publics de coopération intercommunale.160. L’article 29 de la loi du 29 décembre 2020, dans sa rédaction résultant des dispositions déférées, fixe, à compter de 2026, le coefficient servant au calcul du prélèvement sur recettes relatif aux valeurs locatives des locaux industriels, afin de minorer la compensation versée à ce titre aux collectivités territoriales et à leurs groupements.161. Le dispositif de lissage conjoncturel prévu par le paragraphe I de l’article 196 repose sur trois contributions dont le produit est mis en réserve. La première contribution, d’un montant de 250 millions d’euros, porte sur les ressources fiscales des établissements publics de coopération intercommunale à
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fiscalité propre. La deuxième contribution, d’un montant de 140 millions d’euros, porte sur les ressources fiscales des départements, de la Ville de Paris, de la métropole de Lyon, de la collectivité de Corse et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. La troisième contribution, d’un montant de 350 millions d’euros, porte sur les ressources fiscales des régions, de la collectivité de Corse et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.162. En premier lieu, les dispositions contestées des articles 77 et 78 de la loi du 30 décembre 2009 et de l’article 29 de la loi du 29 décembre 2020 se bornent à fixer le montant d’allocations versées par l’État aux collectivités territoriales et à leurs groupements afin de compenser certaines mesures de réforme de la fiscalité directe locale. Ces allocations ne constituent pas des ressources propres des collectivités territoriales au sens de l’article 72-2 de la Constitution.163. En deuxième lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a souhaité faire participer les collectivités territoriales et leurs groupements à l’effort général de réduction des déficits publics. Il a ainsi entendu mettre en œuvre « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » figurant à l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution.164. D’une part, si le dispositif de lissage conjoncturel porte sur un montant total de 740 millions d’euros en 2026, celui-ci est réparti entre certaines
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collectivités territoriales et leurs groupements en fonction, notamment, de leur population et de leurs ressources et charges. Pour chaque collectivité ou groupement, la contribution ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement de son budget principal.165. D’autre part, il résulte du paragraphe VII de l’article 196 que le produit de chacune des contributions est reversé, dans les trois années suivant sa mise en réserve, à hauteur d’un tiers par année et dans la limite du montant du produit de la contribution pour l’année en cours, à raison de 90 % de son montant aux collectivités territoriales et aux établissements contributeurs au prorata de leur contribution, le reste étant alloué au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, au fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements et au fonds de solidarité régional.166. En dernier lieu, le montant cumulé de la réduction des allocations compensatrices prévues par les dispositions contestées de l’article 129 et de la contribution au dispositif prévu par l’article 196 représente 1,3 % des recettes totales de fonctionnement des régions. Ces réductions de leurs ressources ne sont pas d’une ampleur telle qu’elle entraverait la libre administration de cette catégorie de collectivité territoriale.167. Il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d’autonomie financière
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des collectivités territoriales, qui sont au demeurant inopérants s’agissant des établissements publics de coopération intercommunale, doivent être écartés.. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques :168. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.169. Selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.170. Ainsi qu’il a été dit au paragraphe 163, en adoptant les dispositions contestées de l’article 196, le législateur a entendu faire participer les collectivités territoriales et leurs
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groupements à l’effort général de réduction des déficits publics.171. En premier lieu, au regard de cet objectif, les différentes catégories de collectivités territoriales se trouvent dans une situation différente. 172. Au demeurant, en exonérant de la contribution au dispositif de lissage conjoncturel pour l’année 2026 les communes, qui participent à l’effort général de réduction des déficits publics au titre d’autres dispositifs, ces dispositions instaurent entre les communes et les collectivités contributrices au dispositif de lissage conjoncturel pour 2026 une différence de traitement qui est fondée sur une différence de situation et qui est en rapport avec l’objet de la loi.173. En second lieu, en vertu du B du paragraphe III de l’article 196 de la loi déférée, la contribution des départements au dispositif de lissage conjoncturel dépend de leur indice de fragilité sociale. En application de l’article 208 de la loi du 28 décembre 2019 mentionnée ci-dessus, cet indice est calculé en fonction de la proportion de bénéficiaires de certaines prestations sociales, du revenu par habitant, du taux de pauvreté et du taux d’épargne brute du département.174. En faisant dépendre la contribution des départements au dispositif de lissage conjoncturel de cet indice, qui permet de rendre compte des principales charges liées aux compétences de cette catégorie de collectivités territoriales, le législateur s’est fondé sur un critère objectif et rationnel en lien avec l’objectif
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poursuivi.175. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés.176. Par conséquent, la dernière phrase du quinzième alinéa du paragraphe XVIII et la dernière phrase de l’avant-dernier alinéa du paragraphe XIX du 8 de l’article 77, les derniers alinéas des 1.5 et 1.6 de l’article 78 de la loi du 30 décembre 2009, le 4 du A du paragraphe III de l’article 29 de la loi du 29 décembre 2020 ainsi que le paragraphe I et les deux premiers alinéas du B du paragraphe III de l’article 196 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 135 :177. L’article 135 affecte notamment le produit d’impositions de toutes natures à certains bénéficiaires autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, dans la limite d’un plafond au titre de l’année 2026.178. Les députés auteurs de la quatrième saisine soutiennent qu’en plafonnant le produit des ressources affectées au Centre national de la fonction publique territoriale, ces dispositions seraient de nature à compromettre la capacité de cet établissement à assurer la mission de service public qui lui a été confiée par la loi. Il en résulterait une méconnaissance du principe de libre administration et d’autonomie financière
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des collectivités territoriales.179. Ils reprochent également à ces dispositions de ne pas reposer sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objet de la loi, en méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.180. Enfin, ils font valoir que les dispositions contestées ne seraient pas cohérentes, le paragraphe I de l’article 135 prévoyant que ses dispositions ne s’appliquent pas aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, alors que, selon eux, le Centre national de la fonction publique territoriale serait « précisément un établissement public local ». Il en résulterait une méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi.181. Aux termes de l’article L. 451-17 du code général de la fonction publique, les ressources du Centre national de la fonction publique territoriale sont constituées notamment d’une cotisation obligatoire versée par les communes, les départements, les régions, leurs établissements publics et les maisons départementales des personnes handicapées, qui ont au moins un emploi à temps complet inscrit à leur budget.182. Les dispositions contestées du paragraphe I de l’article 135 de la loi déférée plafonnent au titre de l’année 2026 l’affectation de cette cotisation dont bénéficie le Centre national de la fonction publique territoriale à un montant de 396 980 060 euros.183. D’une part, en vertu de l’article L. 451-1 du code général de la fonction
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publique, le Centre national de la fonction publique territoriale est un établissement public national à caractère administratif, qui regroupe les communes, les départements, les régions et certains établissements publics locaux. Il ne constitue ni une collectivité territoriale au sens de l’article 72 de la Constitution, ni un établissement public local.184. D’autre part, les dispositions contestées se bornent à affecter à cet établissement le produit d’une imposition de toute nature dans la limite d’un plafond au titre de l’année 2026.185. Les griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales, du principe d’égalité devant les charges publiques et de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ne peuvent donc qu’être écartés.186. Par conséquent, la quarante-huitième ligne de la colonne F du tableau figurant au second alinéa du paragraphe I de l’article 135 de la loi déférée, qui ne méconnait aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 144 :187. Le B du paragraphe I de l’article 144 modifie l’article 800-1 du code de procédure pénale afin de mettre les frais de justice criminelle, correctionnelle et de police, hors frais d’interprétariat, à la charge des personnes physiques majeures condamnées lorsqu’elles ne bénéficient pas de l’aide juridictionnelle. 188. Les députés auteurs de la