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Décision n° 2022-845 (DC) du 2022-12-20 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 
Solution : Non conformité partielle
l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale étaient remises en cause, il appartiendra au Gouvernement de soumettre au Parlement les ajustements nécessaires dans une loi de financement de la sécurité sociale rectificative.27. En quatrième lieu, il ressort de l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 que le Gouvernement a, conformément au 4° de l'article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale, procédé à l'évaluation de l'impact financier de la prime de partage de la valeur en considérant que la création de cette prime n'avait aucune incidence sur les comptes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale en 2023. Il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que cette évaluation soit insincère. 28. En dernier lieu, la circonstance que les prévisions de déficits des régimes sociaux pour 2023 seraient susceptibles d'entraîner de nouveaux transferts de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale en 2024 est sans incidence sur la sincérité de la loi déférée qui ne prévoit, au demeurant, aucun transfert.. En ce qui concerne la sincérité de la partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos :29. Aux termes du 1° du A du paragraphe I de l'article L.O. 111-3, dans sa rédaction applicable à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, la loi de financement « Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes
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obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ». Il en résulte que, s'agissant des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale relatives au dernier exercice clos, la sincérité s'entend comme imposant l'exactitude des comptes.30. Aux termes du paragraphe II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, dans la même rédaction, « Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos. Ce rapport présente également un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ».31. Le 1° de l'article 1er de la loi de financement déférée approuve, au titre de l'exercice 2021, le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Son article 2 approuve le rapport figurant
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en annexe A de la loi de financement et qui présente un tableau, établi au 31 décembre 2021, retraçant notamment la situation patrimoniale de ces régimes obligatoires.32. Alors que l'article 1er prévoyait, dans sa version initiale, que le déficit budgétaire de ces régimes représentait 24,3 milliards d'euros en 2021, il ressort des travaux parlementaires que le législateur a augmenté ce montant de cinq milliards d'euros afin de tirer les conséquences du refus par la Cour des comptes de certifier les comptes de l'activité de recouvrement des régimes sociaux, au motif que certaines recettes comptabilisées en 2021 auraient dû l'être en 2020, sans modifier par coordination le montant de ce même déficit mentionné au rapport prévu par l'article 2.33. S'il en résulte une discordance entre les montants de déficits au titre de l'exercice 2021 mentionnés à l'article 1er et à l'article 2, il ressort des termes mêmes de ce dernier article que les déficits des régimes obligatoires mentionnés dans le rapport approuvé par cet article sont ceux « constatés dans les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2021 figurant à l'article 1er », conformément à l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale. Par conséquent, le montant du déficit pour 2021 mentionné à l'article 2 ne peut s'entendre que comme correspondant à celui approuvé à l'article 1er.34. Il résulte de tout ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 doit
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être écarté.- Sur les articles 4, 106 et 115 :35. L'article 4 rectifie, en le fixant à 247 milliards d'euros, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale au titre de l'année 2022. L'article 106 fixe ce même objectif à 244,1 milliards d'euros pour l'année 2023. L'article 115 fixe, quant à lui, à 37,4 milliards d'euros les objectifs de dépenses de la branche autonomie de la sécurité sociale pour cette même année.36. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que, faute de prendre en compte les effets de l'inflation constatée en 2022, les objectifs prévus par ces dispositions traduiraient une baisse effective des dépenses de santé. Il en résulterait une atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé.37. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous … la protection de la santé ».38. Il résulte des travaux parlementaires que les objectifs de dépenses critiqués ont été déterminés en tenant compte, notamment, de l'impact de l'inflation hors tabac. Il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les mesures de redressement qui pourraient intervenir, en application des articles L. 114-4-1 et D. 114-4-0-17 du code de la sécurité sociale, en cas de dépassement de plus de 0,5 % de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie remettraient en cause, par
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leur nature et leur ampleur, les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé.39. Le grief tiré de la méconnaissance de ces exigences doit donc être écarté.40. Par conséquent, les articles 4, 106 et 115 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 18 :41. Le paragraphe I de l'article 18 modifie notamment l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale relatif à la contribution des entreprises du secteur pharmaceutique due lorsque le chiffre d'affaires réalisé par l'ensemble de ces entreprises est supérieur à un montant M déterminé par la loi. Le paragraphe II de l'article 18 fixe ce montant.  42. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions, d'une part, de prévoir que, pour le calcul de ce chiffre d'affaires, sont pris en compte les médicaments acquis par l'Agence nationale de santé publique alors que le montant de ces acquisitions est imprévisible et, d'autre part, de fixer le montant M à un niveau qui serait trop bas, ce qui conduirait à un déclenchement systématique de la contribution. Selon eux, cette contribution revêtirait ainsi un caractère confiscatoire et méconnaîtrait le principe de « sécurité juridique » et l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. 43. Selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force
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publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette exigence ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.44. L'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale institue une contribution à la charge des entreprises assurant l'exploitation, l'importation parallèle ou la distribution parallèle d'une ou de plusieurs spécialités pharmaceutiques. Cette contribution est due lorsque le chiffre d'affaires réalisé par l'ensemble des entreprises redevables au cours de l'année civile au titre de médicaments remboursables est supérieur à un montant M, déterminé par la loi afin d'assurer le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. Dans ce
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cas, la contribution est calculée par l'application d'un taux progressif à la fraction de chiffre d'affaires supérieure au montant M et est répartie entre chaque entreprise redevable.45. Les dispositions contestées de l'article 18 prévoient que, à compter de l'année 2024, sont pris en compte pour le calcul de ce chiffre d'affaires les médicaments acquis par l'Agence nationale de santé publique. En outre, elles fixent le montant M à 24,6 milliards d'euros pour l'année 2023. 46. En premier lieu, au regard du double objectif de contribution des entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques au financement de l'assurance maladie et de modération de la progression des dépenses pharmaceutiques qu'il s'est assigné, le législateur a pu prévoir que seront pris en compte, pour le calcul du chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année civile par l'ensemble des entreprises redevables, les médicaments acquis par l'Agence nationale de santé publique, en application de l'article L. 1413-4 du code de la santé publique, afin notamment d'assurer la protection de la population face aux menaces sanitaires graves et de répondre à des besoins de santé publique, thérapeutiques ou diagnostiques, non couverts par ailleurs. La circonstance que, à la date d'adoption des dispositions contestées, le montant de ces acquisitions est indéterminé est sans incidence sur le caractère objectif et rationnel du critère retenu pour le calcul du chiffre d'affaires.47. En second lieu, la contribution ne
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s'applique qu'à la tranche du chiffre d'affaires global dépassant le montant M fixé, pour l'année 2023, à 24,6 milliards d'euros. Au demeurant, en application du dernier alinéa de l'article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, le montant de la contribution en cause ne saurait excéder, pour chaque entreprise assujettie, 10 % du chiffre d'affaires réalisé en France au titre des médicaments remboursables. 48. Dès lors, les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant les charges publiques. 49. Il résulte de ce qui précède que le 6° du paragraphe II de l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale et le paragraphe II de l'article 18 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas non plus l'article 14 de la Déclaration de 1789 ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la procédure d'adoption de l'article 20 :50. L'article 20 de la loi déférée modifie, notamment, le 6° de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale afin de tirer les conséquences, pour la Caisse nationale des allocations familiales, du transfert du financement de certaines indemnités journalières post-natales de la branche maladie à la branche famille du régime général de la sécurité sociale et du régime agricole.51. Les sénateurs requérants soutiennent que cet article n'aurait pas sa place dans la troisième partie de la loi déférée, relative aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, mais qu'il relèverait de la
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quatrième partie de cette loi, relative aux dépenses pour l'année à venir. Ils estiment également que certaines de ses dispositions, qui aggravent les charges publiques incombant à la branche famille alors qu'elles sont issues d'une initiative parlementaire, auraient été adoptées en méconnaissance de l'article 40 de la Constitution, sans que cette irrecevabilité ait pu être invoquée en temps utile par les députés en raison de la mise en œuvre des dispositions du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.52. En premier lieu, ces dispositions, qui opèrent un transfert d'une partie du financement de certaines indemnités journalières de la branche maladie vers la branche famille du régime général de la sécurité sociale et du régime agricole, ont un effet, notamment, sur les ressources de la branche maladie. Elles trouvent donc leur place dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir sur le fondement des dispositions du 1° de l'article L.O. 111-3-7 du code de la sécurité sociale.53. En second lieu, aux termes de l'article 40 de la Constitution : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». La question de la recevabilité financière d'un amendement d'origine parlementaire
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doit avoir été soulevée devant la première chambre qui en a été saisie pour que le Conseil constitutionnel puisse en examiner la conformité à l'article 40 de la Constitution. Le grief ne peut ainsi qu'être écarté.54. Le grief tiré de l'irrégularité de la procédure d'adoption de l'article 20 doit donc être écarté.- Sur certaines dispositions de l'article 51 :55. Le paragraphe III de l'article 51 de la loi prévoit que, en l'absence d'accord entre les organismes d'assurance maladie et les directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales sur une baisse des tarifs de certains actes de biologie médicale de nature à générer une économie de 250 millions d'euros, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale fixent ces tarifs.  56. Les députés auteurs de la première saisine et les sénateurs requérants font valoir que ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative au motif que le législateur n'aurait pas fixé de limites au pouvoir règlementaire dans la détermination des tarifs. Ils reprochent également à ces dispositions de méconnaître la liberté contractuelle en encadrant excessivement la négociation entre les directeurs de laboratoires et les organismes d'assurance maladie. 57. Enfin, les sénateurs soutiennent que, en contrariant les prévisions économiques des laboratoires, ces dispositions méconnaîtraient la liberté d'entreprendre et porteraient atteinte à une situation contractuelle acquise. Les députés font valoir, pour les mêmes motifs, que ces
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dispositions porteraient atteinte à la « sécurité juridique en matière fiscale ». 58. En premier lieu, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.59. L'article L. 162-14 du code de la sécurité sociale prévoit que les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les laboratoires privés d'analyses médicales sont définis par une convention nationale conclue entre une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives des directeurs de laboratoire et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie. L'article L. 162-14-1 du même code prévoit que cette convention définit les tarifs des rémunérations dues aux professionnels par les assurés sociaux.60. Par dérogation, les dispositions contestées prévoient que, à défaut d'accord signé avant le 1er février 2023 prévoyant des baisses des tarifs des actes de biologie médicale non liés à la gestion de la crise sanitaire de nature à générer une économie dès 2023 d'au moins 250 millions d'euros, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale fixent ces baisses de tarifs par arrêté.61. D'une part, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu s'assurer que les tarifs des actes de biologie médicale soient déterminés de façon à
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maîtriser l'évolution des dépenses de santé et à satisfaire ainsi l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale. D'autre part, les actes réglementaires fixant les tarifs des actes de biologie médicale sont placés sous le contrôle du juge. 62. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre doit être écarté.63. En deuxième lieu, en renvoyant au pouvoir réglementaire la détermination des tarifs d'actes de biologie médicale, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence.64. En troisième lieu, les dispositions contestées prévoient qu'il peut être dérogé à la fixation conventionnelle des tarifs de certains actes de biologie médicale dans le cas où la négociation entre les directeurs de laboratoire de biologie médicale et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ne permettrait pas d'obtenir avant le 1er février 2023 une économie d'au moins 250 millions d'euros dès 2023. Ce faisant, le législateur s'est borné à donner à la détermination conventionnelle des prix des actes de biologie médicale, qu'il lui était loisible de prévoir, un objectif de réduction des dépenses conforme à l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté contractuelle doit être écarté.65. En dernier lieu, les dispositions contestées, qui ne pourront trouver à s'appliquer qu'à compter du 1er février
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2023, n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à des contrats légalement conclus et en particulier à la convention signée le 11 mars 2020 entre les organisations syndicales des directeurs de laboratoire et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, qui expire le 31 décembre 2022.66. Il résulte de ce qui précède que le paragraphe III de l'article 51 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 101 :67. L'article 101 insère notamment au sein du code de la sécurité sociale un nouvel article L. 321-1-1 afin de prévoir les conditions dans lesquelles un arrêt de travail prescrit à l'occasion d'une téléconsultation donne lieu au versement d'indemnités journalières. 68. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions de priver d'indemnités journalières les assurés sociaux qui se sont vus prescrire un arrêt de travail dans le cadre d'une téléconsultation, au seul motif que cette prescription n'aurait pas été délivrée par leur médecin traitant ou par un médecin consulté dans l'année précédant cet arrêt de travail. Il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.69. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité
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matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».70. L'article L. 321-1 du code de la sécurité sociale prévoit le versement d'indemnités journalières à l'assuré dont l'incapacité physique de continuer ou de reprendre le travail a été constatée par un médecin.71. Les dispositions contestées prévoient que, lorsqu'un tel arrêt de travail est prescrit à l'occasion d'une téléconsultation, l'assuré ne bénéficie pas du versement d'indemnités journalières si son incapacité physique n'a pas été constatée par son médecin traitant ou un médecin l'ayant déjà reçu en consultation depuis moins d'un an.72. En adoptant ces dispositions, le législateur a souhaité prévenir les risques d'abus liés à la prescription d'arrêts de travail dans le cadre d'une consultation à distance. Il a ainsi entendu poursuivre l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.73. Toutefois, les dispositions contestées peuvent avoir pour effet de priver l'assuré social ayant eu recours à la téléconsultation du versement des indemnités journalières alors même qu'un médecin a constaté son incapacité physique de continuer ou de reprendre le travail. 74. Or, d'une part, la seule circonstance que cette incapacité a été constatée à l'occasion d'une téléconsultation
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par un médecin autre que le médecin traitant de l'assuré ou qu'un médecin l'ayant reçu en consultation depuis moins d'un an ne permet pas d'établir que l'arrêt de travail aurait été indûment prescrit. D'autre part, la règle du non-versement de ces indemnités s'applique quand bien même l'assuré, tenu de transmettre à la caisse primaire d'assurance maladie un avis d'arrêt de travail dans un délai déterminé, se trouverait dans l'impossibilité d'obtenir dans ce délai une téléconsultation avec son médecin traitant ou un médecin l'ayant déjà reçu en consultation depuis moins d'un an.75. Il résulte de ce qui précède que le 2° du paragraphe I de l'article 101 de la loi déférée méconnaît les exigences constitutionnelles précitées et doit, par suite, être déclaré contraire à la Constitution.76. Il en va de même, par voie de conséquence, des dispositions du 3° du paragraphe I du même article, qui en sont inséparables.- Sur les dispositions dont la place dans la loi déférée est contestée :77. Les sénateurs requérants contestent le rattachement de certaines dispositions de l'article 17, des articles 37, 39, 40, 42, 45, 47, 48, 50, 52 et 53, de certaines dispositions de l'article 58, et des articles 61, 89 et 90 au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.78. Le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». Les articles L.O.