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Décision n° 2002-461 (DC) du 2002-08-29 — Loi d'orientation et de programmation pour la justice
Solution : Non conformité partielle - réserve
de grande instance de lui déléguer le pouvoir de valider les mesures de composition pénale prévues aux articles 41-2 et 41-3 du même code ; que l'article 20 de la loi déférée complète l'article 21 de l'ordonnance du 2 février 1945 susvisée pour conférer à la juridiction de proximité les compétences du tribunal de police à l'égard des mineurs pour ce qui concerne les contraventions des quatre premières classes ; que les autres dispositions du titre II règlent notamment l'organisation des juridictions de proximité ;. En ce qui concerne la création d'un nouvel ordre de juridiction :11. Considérant que les auteurs des deux saisines reprochent au législateur d'avoir méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en créant un nouvel ordre de juridiction sans déterminer les conditions du recrutement et le statut des juges appelés à y siéger ; qu'en outre, le transfert à des juges non professionnels, dont les garanties statutaires d'indépendance ne sont pas définies, de compétences retirées à des magistrats de carrière serait, selon eux, contraire à l'article 64 de la Constitution ; qu'il serait enfin porté atteinte à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dès lors que se trouverait mis en cause " le droit pour chacun de voir sa cause entendue par un juge indépendant et impartial " ;12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant ... la création de nouveaux
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ordres de juridiction " ; qu'au nombre de ces règles figurent celles relatives au mode de désignation des personnes appelées à y siéger ainsi que celles qui fixent la durée de leurs fonctions, toutes règles qui sont des garanties de l'indépendance et de la capacité de ces juges ;13. Considérant que les dispositions précitées n'obligent pas le législateur, lorsqu'il crée un nouvel ordre de juridiction, à adopter dans un même texte législatif, d'une part, les règles d'organisation et de fonctionnement de cet ordre de juridiction et, d'autre part, les règles statutaires applicables aux juges qui le composeront ; qu'il peut adopter les premières de ces règles avant les secondes ; qu'en pareil cas, toutefois, les premières ne pourront recevoir application que lorsque les secondes auront été promulguées ;14. Considérant que le dernier alinéa de l'article 2 de la loi déférée prévoit " le recrutement sur crédits de vacation de juges de proximité et d'assistants de justice pour un équivalent à temps plein de 580 emplois " ; qu'en outre, il résulte tant des déclarations faites par le ministre de la justice devant le Parlement que des débats parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi déférée et du rapport annexé à cette loi que le législateur, par les dispositions critiquées, a entendu créer, pour connaître des litiges de la vie quotidienne et des infractions mineures, un nouvel ordre de juridiction au sein duquel siégeront des juges non professionnels ; que ces juges seront
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appelés à exercer leurs fonctions juridictionnelles de façon temporaire, dans le seul cadre des juridictions de proximité, et tout en poursuivant, le cas échéant, une activité professionnelle ;15. Considérant que, à la date à laquelle le Conseil constitutionnel se prononce sur la loi déférée, le législateur n'a adopté aucune disposition relative au statut des membres des juridictions de proximité ; que, par suite, dans le silence de la loi sur l'entrée en vigueur de son titre II, les juridictions de proximité ne pourront être mises en place qu'une fois promulguée une loi fixant les conditions de désignation et le statut de leurs membres ; que cette loi devra comporter des garanties appropriées permettant de satisfaire au principe d'indépendance, indissociable de l'exercice de fonctions juridictionnelles, et aux exigences de capacité qui découlent de l'article 6 de la Déclaration de 1789 ; que, sous cette double réserve, doit être rejeté le moyen tiré de ce que le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence en créant ce nouvel ordre de juridiction ;16. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 64 de la Constitution n'interdit pas, par lui-même, la création des juridictions de proximité dont les membres ne sont pas des magistrats de carrière, dès lors que ces juges exercent une part limitée des compétences dévolues aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de police ;17. Considérant, enfin, que sont étendues à la juridiction de proximité les règles de procédure
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antérieurement applicables devant les juridictions dont les compétences lui sont en partie transférées ; que ces dispositions ne sont pas contraires aux exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ;. En ce qui concerne les compétences de la juridiction de proximité en matière pénale :18. Considérant que, selon les requérants, l'attribution à la juridiction de proximité de compétences pénales serait contraire à l'article 66 de la Constitution qui, en cette matière, réserverait aux magistrats de carrière " l'exclusivité de la compétence de juger " ; qu'en outre, ils reprochent au législateur d'être resté en deçà de sa compétence en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des infractions ressortissant à la compétence de la juridiction de proximité ;19. Considérant, en premier lieu, que l'article 66 de la Constitution, aux termes duquel " Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ", ne s'oppose pas à ce que soient dévolues à la juridiction de proximité des compétences en matière pénale dès lors que ne lui est pas confié le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté ; qu'en n'attribuant à cette juridiction que le jugement de contraventions de police, le législateur a satisfait à cette condition ;20. Considérant, en second lieu, que le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence en confiant à un
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décret en Conseil d'Etat le soin de préciser celles de ces contraventions qui seront transférées à la juridiction de proximité ;. En ce qui concerne la faculté ouverte au juge de proximité de renvoyer au tribunal d'instance certaines affaires :21. Considérant que le nouvel article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire offre au juge de proximité, lorsque celui-ci se heurte, en matière civile, " à une difficulté juridique sérieuse portant sur l'application d'une règle de droit ou sur l'interprétation du contrat liant les parties ", la faculté de renvoyer l'affaire au tribunal d'instance, à la demande d'une partie ou d'office, " après avoir recueilli l'avis, selon le cas, de l'autre ou des deux parties " ;22. Considérant que les auteurs des deux saisines dénoncent la rupture de l'égalité devant la justice qui résulterait de la faculté ainsi ouverte au juge de proximité ;23. Considérant que, si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable ;24. Considérant que le législateur a instauré cette faculté de renvoi au tribunal d'instance, eu égard à la nature particulière de la juridiction de
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proximité et dans un souci de bonne administration de la justice ; que cette procédure, qui constitue une garantie supplémentaire pour le justiciable, ne porte pas atteinte, en l'espèce, à l'égalité devant la justice ;- SUR LE TITRE III PORTANT RÉFORME DU DROIT PÉNAL DES MINEURS :25. Considérant que le titre III de la loi déférée comprend les articles 11 à 32 ; que ces articles modifient l'ordonnance susvisée du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ;. En ce qui concerne les principes constitutionnels applicables aux dispositions du titre III :26. Considérant que l'atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l'âge, comme la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées, ont été constamment reconnues par les lois de la République depuis le début du vingtième siècle ; que ces principes trouvent notamment leur expression dans la loi du 12 avril 1906 sur la majorité pénale des mineurs, la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante ; que toutefois, la législation républicaine antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1946 ne consacre pas de règle selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives ; qu'en
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particulier, les dispositions originelles de l'ordonnance du 2 février 1945 n'écartaient pas la responsabilité pénale des mineurs et n'excluaient pas, en cas de nécessité, que fussent prononcées à leur égard des mesures telles que le placement, la surveillance, la retenue ou, pour les mineurs de plus de treize ans, la détention ; que telle est la portée du principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs ;27. Considérant, par ailleurs, qu'il résulte des articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 que doivent être respectés, à l'égard des mineurs comme des majeurs, le principe de la présomption d'innocence, celui de la nécessité et de la proportionnalité des peines et celui des droits de la défense ; que doit être respectée également la règle énoncée à l'article 66 de la Constitution, selon laquelle " Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi " ;28. Considérant, enfin, que, lorsqu'il fixe les règles relatives au droit pénal des mineurs, le législateur doit veiller à concilier les exigences constitutionnelles énoncées ci-dessus avec la nécessité de rechercher les auteurs d'infractions et de prévenir les atteintes à l'ordre public, et notamment à la sécurité des personnes et des biens, qui sont nécessaires à la sauvegarde de droits de valeur constitutionnelle ;29. Considérant que c'est à la lumière de tout
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ce qui précède que doivent être examinés les moyens présentés par les deux saisines ;. En ce qui concerne les articles 11, 12 et 13 :30. Considérant que l'article 11 de la loi déférée, qui modifie l'article 122-8 du code pénal, prévoit le principe de " sanctions éducatives " à l'égard des mineurs de plus de dix ans, compte tenu de l'atténuation de responsabilité dont ils bénéficient en raison de leur âge ; que l'article 12 ajoute la mention des sanctions éducatives à l'article 2 de l'ordonnance du 2 février 1945 susvisée ; que l'article 13 insère dans la même ordonnance un article 15-1 dressant la liste de ces sanctions éducatives ; que cette liste comprend : 1° la confiscation de l'objet ayant servi à commettre l'infraction ou qui en est le produit, 2° l'interdiction de paraître, pendant une durée qui ne saurait excéder un an, dans le ou les lieux dans lesquels l'infraction a été commise, à l'exception des lieux où le mineur réside habituellement, 3° l'interdiction, pour une durée qui ne saurait excéder un an, de rencontrer ou de recevoir la victime de l'infraction ou d'entrer en relation avec elle, 4° l'interdiction, pendant une durée qui ne saurait excéder un an, de rencontrer ou de recevoir le ou les coauteurs ou complices éventuels ou d'entrer en relation avec eux, 5° des mesures d'aide ou de réparation, 6° l'obligation de suivre un stage de formation civique d'une durée qui ne peut excéder un mois, ayant pour objet de rappeler au mineur les obligations résultant de la
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loi ;31. Considérant que les deux saisines reprochent à ces dispositions de méconnaître un principe fondamental reconnu par les lois de la République qui exclurait la responsabilité pénale des enfants et consacrerait " le primat de l'éducatif sur le répressif " ;32. Considérant que les principes constitutionnels propres à la justice des mineurs ne s'opposent pas à ce que leur soient infligées des sanctions telles que celles énumérées ci-dessus, lesquelles ont toutes, au demeurant, une finalité éducative ; qu'en particulier, en application du principe de proportionnalité des peines, ces sanctions prendront naturellement en compte les obligations familiales et scolaires des intéressés ;. En ce qui concerne l'article 16 :33. Considérant que cet article modifie sur trois points le I de l'article 4 de l'ordonnance de 1945 relatif à la retenue des mineurs de dix à treize ans ; qu'il abaisse de sept à cinq ans la durée de la peine d'emprisonnement encourue à partir de laquelle la retenue est possible pour les nécessités de l'enquête ; qu'il porte de dix à douze heures la durée maximale de la retenue ; qu'enfin, il substitue à la condition relative aux " indices graves et concordants laissant présumer que le mineur a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit " une condition identique mais mentionnant des " indices graves ou concordants " ;34. Considérant que, selon les auteurs des saisines, ces modifications méconnaissent, par leur rigueur, les principes énoncés par les
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articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 ;35. Considérant que, si le législateur peut prévoir une procédure appropriée permettant de retenir les enfants âgés de dix à treize ans pour les nécessités d'une enquête, il ne peut être recouru à une telle mesure que dans des cas exceptionnels et s'agissant d'infractions graves ; que la mise en œuvre de cette procédure, qui doit être subordonnée à la décision et soumise au contrôle d'un magistrat spécialisé dans la protection de l'enfance, nécessite des garanties particulières ;36. Considérant que l'article 4 de l'ordonnance du 2 février 1945, dans sa rédaction issue de l'article 16 de la loi déférée, interdit le placement en garde à vue du mineur de treize ans et organise, à titre exceptionnel, une procédure de retenue pour le mineur de dix à treize ans ; que la mise en œuvre de cette procédure est liée à la gravité des infractions commises ; que ce texte subordonne cette mise en œuvre à l'accord préalable et au contrôle d'un magistrat spécialisé dans la protection de l'enfance ;37. Considérant, en outre, qu'en prévoyant une durée maximale de rétention de douze heures, qui ne peut qu'exceptionnellement être prolongée pour la même durée, et des garanties relatives à son déroulement, notamment l'assistance d'un avocat dès le début de la retenue, cet article n'a pas méconnu les exigences ci-dessus rappelées ;38. Considérant, par suite, que n'est pas contraire à la Constitution l'article 16 de la loi déférée, qui n'apporte aux
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dispositions antérieures que des modifications relevant du pouvoir d'appréciation du législateur ;. En ce qui concerne les articles 17 et 18 :
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39. Considérant que l'article 17 de la loi déférée insère dans l'ordonnance du 2 février 1945 un article 10-2 relatif au contrôle judiciaire des mineurs ; que le III du nouvel article 10-2 prévoit qu'en matière correctionnelle les mineurs de treize à seize ans ne pourront être placés sous contrôle judiciaire que dans un " centre éducatif fermé " défini par l'article 33 nouveau de cette ordonnance ; qu'en vertu de l'article 11 de la même ordonnance, tel que modifié par l'article 18 de la loi déférée, la détention provisoire de ces mineurs sera possible s'ils se soustraient aux obligations du contrôle judiciaire, par exemple en cas de fugue ;40. Considérant que, selon les deux saisines, ces dispositions méconnaîtraient les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789, violeraient les principes constitutionnels propres à la justice des mineurs et, rétablissant la possibilité de placer en détention provisoire des mineurs âgés de moins de seize ans qui avait été abrogée par la loi n° 87-1062 du 30 décembre 1987, priveraient la protection pénale des mineurs d'une garantie sans la remplacer par une garantie équivalente ;41. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des dispositions contestées que le contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans n'est possible que si la peine encourue est d'au moins cinq ans d'emprisonnement et si l'intéressé a déjà fait l'objet d'une condamnation ou d'une mesure de placement ; que le placement sous contrôle judiciaire ne peut être décidé
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qu'après débat contradictoire au cours duquel le juge entend les observations du mineur, celles de son avocat et, le cas échéant, celles du responsable du service qui suit le mineur ; que les conditions de fond et les règles de procédure prévues par le code de procédure pénale en matière de contrôle judiciaire sont en outre applicables ; que le magistrat qui décide le contrôle judiciaire doit motiver son ordonnance, notifier à l'intéressé en présence de son avocat et de ses représentants légaux les obligations qui lui sont imparties et l'informer des conséquences du non respect des obligations du contrôle judiciaire ; qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le contrôle judiciaire du mineur âgé de treize à seize ans ne sera prononcé que lorsque le justifieront les circonstances, la gravité de l'infraction, les nécessités de l'enquête et la personnalité du mineur ;42. Considérant, en second lieu, qu'il est loisible au législateur de modifier ou d'abroger les dispositions antérieures sous réserve de ne pas priver de garanties des exigences de valeur constitutionnelle ; que les dispositions antérieures à la loi déférée prévoyaient déjà en matière criminelle la possibilité de placer en détention provisoire les mineurs de treize à seize ans ; qu'en rétablissant à leur égard une possibilité de détention provisoire en matière correctionnelle s'ils méconnaissent les obligations du contrôle judiciaire, les dispositions critiquées n'ont privé de garantie aucune exigence de
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valeur constitutionnelle, compte tenu des conditions de procédure et de fond auxquelles reste subordonnée la détention provisoire ;43. Considérant qu'il y a lieu de relever à cet égard que la détention provisoire n'est possible que si la mesure est indispensable ou s'il est impossible d'en prendre une autre ; que les règles posées par les articles 137 à 137-4, 144 et 145 du code de procédure pénale doivent être respectées ; que la détention doit être effectuée soit dans un établissement pénitentiaire spécialisé, soit dans un établissement garantissant la séparation entre détenus mineurs et majeurs ; que les dispositions contestées prévoient de plus la présence d'éducateurs dans des conditions à fixer par décret en Conseil d'État et un accompagnement éducatif au fin de détention ; qu'enfin, la durée de détention est limitée, selon la peine encourue, à quinze jours ou un mois, renouvelable une fois ;44. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les articles 17 et 18 ne sont contraires à aucune exigence constitutionnelle ;. En ce qui concerne l'article 19 :45. Considérant que cet article insère dans l'ordonnance du 2 février 1945 un article 14-2 instituant une procédure de " jugement à délai rapproché " ;46. Considérant que les saisines reprochent à cette procédure de méconnaître les principes constitutionnels propres à la justice des mineurs, ainsi que les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 ;47. Considérant que les dispositions contestées ne
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prévoient le jugement à délai rapproché que si le mineur encourt une peine d'emprisonnement au moins égale à trois ans en cas de flagrance et à cinq ans dans les autres cas ; que la procédure ne peut être engagée que si des investigations sur les faits ne sont pas nécessaires et si une enquête de personnalité a été réalisée à l'occasion d'une procédure antérieure d'un an au plus ; que le procureur de la République doit notifier au mineur les faits qui lui sont reprochés en présence d'un avocat ; que, dès sa désignation, l'avocat peut consulter le dossier et communiquer librement avec le mineur ; que l'audience de jugement doit se tenir dans un délai compris entre dix jours et un mois ; que, s'il considère que l'affaire n'est pas en état d'être jugée, le tribunal pour enfants ne peut renvoyer l'audience à plus d'un mois ; que, si le tribunal estime des investigations nécessaires compte tenu de la gravité et de la complexité de l'affaire, il renvoie le dossier au procureur ; que, pour les mineurs de plus de seize ans, la détention provisoire précédant l'audience ne peut se prolonger au-delà d'un mois à compter de la première comparution devant le tribunal ; que les mineurs de treize à seize ans, pour leur part, ne peuvent faire l'objet, avant l'audience, que d'une mesure de contrôle judiciaire ; qu'en outre, le jugement à délai rapproché répond à la situation particulière des mineurs en raison de l'évolution rapide de leur personnalité ;48. Considérant qu'il résulte de