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Décision n° 2025-874 (DC) du 2025-02-13 — Loi de finances pour 2025
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alinéa de l’article 47 de la Constitution, les procédures d’information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaires à un vote éclairé du Parlement sur les projets de lois de finances.9. Si les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que certains documents n’auraient pas été fournis au président et au rapporteur général de la commission chargée des finances de l’Assemblée nationale malgré leurs demandes, ils n’établissent pas que, pour très regrettable qu’elle ait été, cette circonstance aurait porté une atteinte substantielle aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. 10. Il résulte de ce qui précède que les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire n’ont pas été méconnues. Par conséquent, la loi de finances a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 9 :11. Le paragraphe I de l’article 9 modifie l’article 30 de la loi du 29 décembre 2023 mentionnée ci-dessus afin d’étendre le champ de la réduction d’impôt sur le revenu prévue en faveur de la conservation et de la restauration du patrimoine immobilier religieux appartenant à certaines personnes publiques.12. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent à ces dispositions de subventionner les activités cultuelles et de promouvoir le fait religieux, en méconnaissance du principe de laïcité.13. Aux termes de l’article 10 de la Déclaration de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions,
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même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». Aux termes des trois premières phrases du premier alinéa de l’article 1er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Il résulte du principe de laïcité, qui découle de ces dispositions, la neutralité de l’État. Il en résulte également que la République ne reconnaît aucun culte. Le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes.14. En application de l’article 30 de la loi du 29 décembre 2023, les dons et versements, effectués entre le 15 septembre 2023 et le 31 décembre 2025, au profit de la Fondation du patrimoine ouvrent droit, dans certaines conditions, à la réduction d’impôt prévue au 1 de l’article 200 du code général des impôts à un taux majoré.15. Les dispositions contestées étendent le bénéfice de cette réduction d’impôt aux dons et versements effectués au profit d’autres fondations et pour certaines finalités.16. D’une part, il résulte des termes mêmes de ces dispositions que ne peuvent donner lieu à réduction d’impôt que les dons et versements effectués au profit de fondations reconnues d’utilité publique dont les
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statuts prévoient qu’elles remplissent une mission d’intérêt général de sauvegarde du patrimoine, en vue de contribuer au financement d’études et de travaux pour la conservation et la restauration du patrimoine immobilier religieux. D’autre part, les sommes issues de ces dons et versements ne peuvent financer que des études et travaux portant sur des édifices appartenant à une personne publique.17. Ainsi, les dispositions contestées, qui visent au bon entretien d’un patrimoine public, n’ont ni pour objet ni pour effet de subventionner certains cultes ou de promouvoir le fait religieux.18. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de laïcité ne peut qu’être écarté.19. Par conséquent, les mots « des fondations reconnues d’utilité publique dont les statuts prévoient qu’elles remplissent une mission » et les mots « pour contribuer au financement d’études et de travaux pour » figurant au premier alinéa de l’article 30 de la loi du 29 décembre 2023, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l’article 17 :20. L’article 17 modifie plusieurs dispositions du code des impositions sur les biens et services, du livre des procédures fiscales et du code de l’énergie afin notamment d’instaurer une taxe assise sur certains revenus de l’exploitation des centrales électronucléaires historiques et d’en prévoir les modalités de reversement au consommateur final d’électricité. 21. Les députés auteurs de la première saisine
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soutiennent que ces dispositions auraient été adoptées au terme d’une procédure contraire aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, faute d’avoir fait l’objet d’une étude d’impact conforme aux exigences de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus. Leur entrée en vigueur n’étant fixée qu’à compter du 1er janvier 2026, ces dispositions méconnaîtraient, en outre, le principe d’annualité budgétaire. Ils estiment, par ailleurs, que les dispositions de cet article relatives à la régulation et à la fixation des prix et tarifs d’électricité n’auraient pas leur place en loi de finances. Enfin, ils font valoir que les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 336-11 du code de l’énergie, qui renverraient au pouvoir réglementaire la détermination de certains éléments de l’assiette d’une taxe, seraient entachées d’incompétence négative.. En ce qui concerne la procédure d’adoption de l’article 17 et sa place en loi de finances : 22. En premier lieu, il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.23. Selon le 2° du paragraphe I de l’article 34 de la loi
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organique du 1er août 2001, dans la première partie, la loi de finances de l’année « Comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État ».24. Le paragraphe II de l’article 17 précise les missions et prérogatives attribuées à la Commission de régulation de l’énergie dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité. Le B de son paragraphe III prévoit que la compensation pour les fournisseurs d’électricité de la minoration tarifaire dont bénéficient les consommateurs est déterminée par référence au produit de la taxe. 25. Ces dispositions, qui portent sur la répartition de cette ressource et son contrôle, constituent, avec celles du paragraphe I instituant la taxe et celles du A du paragraphe III précisant son assiette, qui sont relatives aux ressources de l’État, les éléments indivisibles d’un dispositif d’ensemble. Elles en sont, dès lors, inséparables et doivent être regardées comme ayant leur place en loi de finances.26. En deuxième lieu, en application du 2° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001, la première partie de la loi de finances peut comporter des dispositions relatives aux ressources de l’État, y compris lorsqu’elles n’affectent pas l’équilibre budgétaire. Le paragraphe IV de l’article 17 de la loi déférée, qui prévoit notamment que les dispositions contestées entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2026, ne méconnaît ni ces exigences
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organiques ni le principe de l’annualité de la loi de finances, qui découle de l’article 47 de la Constitution.27. En dernier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 : « Les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact ». Aux termes de son article 11 : « L’article 8 n’est pas applicable … aux projets de loi de finances ». Par suite, le grief tiré de la méconnaissance des exigences organiques relatives aux études d’impact ne peut qu’être écarté. Au demeurant, l’article déféré a fait l’objet d’une évaluation préalable suffisante en application du 8° de l’article 51 de la loi organique du 1er août 2001.28. Par conséquent, l’article 17, dont les conditions d’adoption n’ont pas méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne certaines dispositions de l’article 17 :29. Selon l’article 34 de la Constitution, « La loi fixe les règles concernant ... l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Il incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.30. En application des articles L. 336-6 à L. 336-10 du code de l’énergie, les revenus pris en compte dans l’assiette de la nouvelle taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité sont les revenus d’exploitation des centrales
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électronucléaires historiques imputés à l’utilisation de combustible nucléaire et se rapportant à certaines transactions relatives à l’électricité. L’article L. 336-11 du même code prévoit que ces dispositions ne sont pas applicables aux transactions en temps réel ou quasi réel.31. Les dispositions contestées se bornent à renvoyer au pouvoir réglementaire la détermination des catégories de produits relevant des transactions en temps réel ou quasi réel, parmi ceux pour lesquels l’injection dans le système électrique intervient au plus tard à la fin du mois calendaire suivant la transaction. Dès lors, le législateur n’a pas méconnu la compétence que lui confie l’article 34 de la Constitution.32. Par conséquent, le dernier alinéa de l’article L. 336-11 du code de l’énergie, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur la procédure d’adoption de l’article 18 :33. L’article 18 modifie le régime de taxation applicable à certaines installations nucléaires de base.34. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que ces dispositions auraient été adoptées au terme d’une procédure contraire aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, faute d’avoir fait l’objet d’une étude d’impact conforme aux exigences de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009.35. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au paragraphe 27, ce grief ne peut qu’être écarté.36. Par conséquent, l’article 18, dont les conditions
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d’adoption n’ont pas méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 27 :37. Le 1° du paragraphe I de l’article 27 modifie l’article L. 421-62 du code des impositions sur les biens et services relatif aux barèmes de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone des véhicules de tourisme. 38. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions d’abaisser le seuil d’assujettissement à la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone des véhicules de tourisme et d’en augmenter le tarif maximum.  Selon eux, en soumettant la plupart des véhicules de tourisme dotés d’une motorisation thermique à une telle taxe, ces dispositions revêtiraient un caractère confiscatoire ou feraient peser une charge excessive sur certains contribuables. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.39. Selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette exigence ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. 40. En application de l’article L. 421-30 du code des
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impositions sur les biens et services, l’immatriculation de certains véhicules de tourisme en France est soumise à une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone. Selon l’article L. 421-59 du même code, le montant de cette taxe est déterminé notamment en fonction des émissions de dioxyde de carbone de ces véhicules au moyen de barèmes mentionnés à l’article L. 421-62, applicables selon l’année de première immatriculation. 41. Les dispositions contestées modifient ces barèmes en abaissant le niveau d’émissions de dioxyde de carbone à partir duquel la taxe est due par le propriétaire d’un véhicule de tourisme et en augmentant le montant du tarif de cette taxe pour certaines tranches.42. Cette taxe portant uniquement sur l’achat de certains véhicules de tourisme par des particuliers en toute connaissance de cause, il ne saurait être utilement soutenu qu’elle revêtirait un caractère confiscatoire ou qu’elle ferait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive.43. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté.44. Par conséquent, les deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 421-62 du code des impositions sur les biens et services, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 32 :45. Le 7° du paragraphe I de l’article 32 modifie l’article 293 B du code général des impôts relatif
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aux plafonds de chiffre d’affaires en dessous desquels s’applique la franchise en base de taxe sur la valeur ajoutée. 46. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent à ces dispositions de mettre en place un plafond unique de chiffre d’affaires sans tenir compte du type d’activité exercée. Selon eux, elles institueraient entre les contribuables une différence de traitement qui serait injustifiée et ne reposerait pas sur un critère objectif et rationnel, en méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.47. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. Si, en règle générale, ce principe impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n’en résulte pas pour autant qu’il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. 48. En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles
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doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.49. En application de l’article 293 B du code général des impôts, pour leurs livraisons de biens et leurs prestations de services, les assujettis établis en France bénéficient d’une franchise qui les dispense du paiement de la taxe sur la valeur ajoutée lorsqu’ils n’ont pas réalisé en France un chiffre d’affaires excédant certains plafonds fixés en fonction du type d’opérations. 50. Les dispositions contestées remplacent ces plafonds par un plafond unique de chiffre d’affaires d’un montant de 27 500 euros au titre de l’année en cours et de 25 000 euros au titre de l’année civile précédente. 51. En premier lieu, en fixant ainsi un même plafond pour tous les assujettis établis en France, quelle que soit l’opération réalisée, les dispositions contestées n’instituent, par elles-mêmes, aucune différence de traitement entre les contribuables. 52. En second lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu simplifier le régime de franchise de taxe sur la valeur ajoutée et lutter contre les distorsions de concurrence. Au regard de cet objectif, il a pu retenir un tel plafond de chiffre d’affaires sans méconnaître les
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exigences constitutionnelles précitées. 53. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques doit être écarté.54. Par conséquent, le second alinéa du paragraphe I de l’article 293 B du code général des impôts, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 46 :55. L’article 46 complète le paragraphe II de l’article 15 de la loi du 29 décembre 2020 mentionnée ci-dessus relatif aux conditions d’application dans le temps du crédit d’impôt institué en faveur des investissements réalisés en outre-mer par certaines entreprises en difficulté.56. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que ces dispositions viseraient à accorder à une seule société un avantage financier qui ne serait pas ouvert aux autres entreprises. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.57. Les dispositions contestées rétablissent, pour la période du 1er janvier 2024 au 31 décembre 2025, le bénéfice du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater W du code général des impôts en faveur des investissements productifs réalisés dans les départements d’outre-mer par certaines entreprises en difficulté. 58. Contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, il ne résulte pas de ces dispositions que leur application serait réservée à une seule société, dès lors que toute entreprise en
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difficulté qui remplit les conditions ouvrant droit à ce crédit d’impôt peut en bénéficier.59. Le grief tiré de la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques doit donc être écarté.60. Par conséquent, les mots « et entre le 1er janvier 2024 et le 31 décembre 2025 » figurant au paragraphe II de l’article 15 de la loi du 29 décembre 2020, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place de l’article 103 en loi de finances :61. L’article 103 modifie certaines dispositions relatives aux paris sur les épreuves hippiques. 62. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place en loi de finances.63. Selon le 2° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001, dans la première partie, la loi de finances de l’année « Comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État ».64. Le paragraphe I de l’article 103 modifie l’article 302 bis ZG du code général des impôts afin d’instituer un prélèvement sur le produit brut des paris mutuels sur certaines épreuves hippiques passées. Ces dispositions, qui sont relatives aux ressources de l’État, ont leur place en loi de finances.65. Les autres dispositions de l’article 103, qui autorisent ce type de paris hippiques et fixent les conditions dans lesquelles ils se déroulent, constituent, avec les dispositions instituant le prélèvement, les éléments indivisibles d’un
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dispositif d’ensemble. Elles en sont dès lors inséparables et doivent être regardées comme ayant également leur place en loi de finances.66. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune question de conformité à la Constitution de ces dispositions et ne s’est donc pas prononcé sur leur conformité à d’autres exigences constitutionnelles.- Sur certaines dispositions de l’article 106 :67. Le paragraphe I de l’article 106 modifie l’article 199 terdecies-0 C du code général des impôts afin de proroger jusqu’au 31 décembre 2027 la réduction d’impôt sur le revenu au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés de presse.68. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent à ces dispositions de favoriser la détention de parts dans les entreprises de presse par des actionnaires privés dans un contexte de concentration des médias, en méconnaissance des objectifs de valeur constitutionnelle de préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels ainsi que de pluralisme des quotidiens d’information politique et générale. 69. L’article 199 terdecies-0 C du code général des impôts prévoit une réduction d’impôt sur le revenu égale à 30 % des versements effectués jusqu’au 31 décembre 2024 au titre de souscriptions en numéraire réalisées au capital de sociétés éditant certaines publications de presse ou services de presse en ligne.70. Les dispositions contestées, qui se bornent à prolonger pour une durée de trois ans une réduction d’impôt
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applicable à tout contribuable domicilié fiscalement en France, ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au pluralisme des courants de pensées et d’opinions ainsi qu’au pluralisme des quotidiens d’information politique et générale. 71. Dès lors, et en tout état de cause, les griefs tirés de la méconnaissance des objectifs de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants de pensées et d’opinions ainsi que de pluralisme des quotidiens d’information politique et générale ne peuvent qu’être écartés.72. Par conséquent, l’année « 2027 » figurant au premier alinéa du a du 1 de l’article 199 terdecies-0 C du code général des impôts, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 109 :73. L’article 109 modifie plusieurs dispositions des lois de finances pour 2017, 2020, 2021 et 2023 afin de reconduire, en 2025, les montants de taxe sur la valeur ajoutée versés au titre de l’année 2024 aux collectivités territoriales et à leurs groupements en remplacement de diverses ressources dont elles disposaient antérieurement.74. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent à ces dispositions de procéder au gel de la fraction du produit de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux collectivités territoriales pour l’année 2025 et de réduire ainsi leurs ressources propres, en particulier celles des communes, en méconnaissance des principes d’autonomie financière et de libre administration des collectivités territoriales.75.