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Décision n° 2023-849 (DC) du 2023-04-14 — Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023
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dispositions n’ont pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale.78. Le premier alinéa de l’article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». Les articles L.O. 111-3-9 à L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale déterminent le contenu de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale.79. L’article 2 se borne à prévoir, d’une part, que l’employeur poursuit un objectif d’amélioration de l’embauche et du maintien en activité des seniors et, d’autre part, que, dans les entreprises d’au moins trois cents salariés, l’employeur publie chaque année des indicateurs relatifs à l’emploi des seniors, selon des conditions prévues par décret, sous peine de se voir appliquer une pénalité prononcée dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État. Il précise également les conditions dans lesquelles des négociations portant sur les mesures d’amélioration de l’emploi des seniors doivent être engagées par l’employeur lorsqu’il constate une dégradation de ces indicateurs. Ces dispositions entrent en vigueur le 1er juillet 2024. Par dérogation, elles s’appliquent à compter du 1er novembre 2023 aux entreprises d’au moins mille salariés. 80. Ces dispositions n’ont, en 2023, pas d’effet ou un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne
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relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution.- Sur la place dans la loi déférée de l’article 3 :81. L’article 3 crée, à titre expérimental, un contrat de fin de carrière pour le recrutement des demandeurs d’emploi de longue durée âgés d’au moins soixante ans.82. Les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants estiment que ces dispositions n’ont pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale.83. L’article 3 se borne à prévoir, d’une part, la possibilité pour les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel d’engager une négociation en vue de définir des mesures visant à favoriser l’emploi des seniors demandeurs d’emploi de longue durée et, d’autre part, en l’absence d’accord national interprofessionnel conclu avant le 31 août 2023, l’application à compter du 1er septembre 2023 d’un nouveau type de contrat de travail dont le domaine et les modalités devront être définis par une convention de branche ou un accord de branche étendu. 84. Ces dispositions n’ont, en 2023, pas d’effet ou un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres
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catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution.- Sur la place dans la loi déférée de l’article 10 et certaines de ses dispositions :85. L’article 10 est relatif notamment au report de l’âge légal de départ à la retraite et à l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour l’obtention du taux plein. Il prévoit par ailleurs les conditions d’ouverture du droit au départ anticipé pour certains fonctionnaires.86. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que cet article aurait un effet très limité sur les recettes et les dépenses des régimes obligatoires de base en 2023 et qu’il n’aurait donc pas sa place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Les sénateurs requérants contestent quant à eux la place dans une telle loi des dispositions des c, d et e du 3° de son paragraphe I, qui seraient inséparables du reste de l’article 10. Ces mêmes sénateurs, rejoints par les députés auteurs de la troisième saisine, contestent également la place des dispositions du 6° du paragraphe III de l’article 10 qui, selon eux, seraient inséparables des autres dispositions de la loi.87. Les députés auteurs de la troisième saisine font par ailleurs valoir que, en reportant à soixante-quatre ans l’âge légal de départ à la retraite et en accélérant le
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calendrier de relèvement de la durée de cotisation, les dispositions de l’article 10 compromettraient la politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités et la sécurité matérielle des vieux travailleurs, en méconnaissance du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Selon eux, ces dispositions auraient en outre pour conséquence d’annuler les effets compensatoires des mesures destinées à corriger les inégalités entre les hommes et les femmes et seraient ainsi contraires au troisième alinéa du même préambule. Enfin, ils soutiennent que le report de l’âge légal de départ à la retraite aurait pour effet d’accroître la prévalence des situations de chômage et l’allongement des périodes de précarité des seniors, en méconnaissance de l’article 1er de la Constitution.. En ce qui concerne la place de l’article 10 dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale :88. Les dispositions du 6° du paragraphe III de l’article 10, qui insèrent au sein du code des pensions civiles et militaires de retraite un article L. 24 bis prévoyant que les services accomplis par un fonctionnaire dans un emploi classé en catégorie active ou super-active pendant les dix années précédant sa titularisation sont comptabilisés comme des services actifs ou super-actifs pour l’acquisition du droit au départ anticipé, ne sont applicables qu’aux services accomplis en qualité d’agents contractuels à compter de la publication de la loi déférée. Dès lors, ces
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dispositions n’ont pas d’effet sur les recettes ou les dépenses de l’année des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Par suite, ces dispositions, ainsi que, par voie de conséquence, celles du paragraphe XXVIII du même article 10, ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution. Ces dispositions sont séparables du reste de l’article 10 et des autres dispositions de la loi.89. Le 3° du paragraphe I de cet article, qui est applicable aux pensions prenant effet à compter du 1er septembre 2023, est relatif au relèvement de la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein pour les personnes nées à compter de 1961. Bien que les c, d et e de ce 3°, qui portent sur la durée d’assurance applicable aux personnes nées en 1963, 1964 et 1965, n’aient pas d’impact au titre de l’année 2023, ils sont inséparables du a et b du même 3°, qui ont, eux, un tel impact. Les autres dispositions de l’article 10 sont également applicables aux pensions prenant effet à compter du 1er septembre 2023, à l’exception des dispositions de ses paragraphes VIII, X, XIV et XV, qui entrent en vigueur deux mois après la promulgation de la loi déférée, et des dispositions de ses paragraphes VII et IX, applicables dès son entrée en vigueur.
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Elles ont donc une incidence sur les recettes et les dépenses de l’année en cours des régimes obligatoires de base. Dès lors, l’ensemble de ces dispositions trouvent leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles ont donc été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne certaines dispositions de l’article 10 :90. En premier lieu, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».91. L’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités. Il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées. En particulier, il peut à tout moment, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, modifier des textes antérieurs ou abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Il peut également adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature
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constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité. Cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.92. Les dispositions contestées de l’article 10 modifient les premier et deuxième alinéas de l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale et les 2° à 6° de l’article L. 161-17-3 du même code afin de prévoir le report de l’âge légal de départ à la retraite de soixante-deux à soixante-quatre ans ainsi que l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour l’obtention d’une retraite à taux plein.93. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu assurer l’équilibre financier du système de retraite par répartition et, ainsi, en garantir la pérennité. Il a notamment tenu compte de l’allongement de l’espérance de vie. Au nombre des mesures qu’il a prises figurent le report à soixante-quatre ans de l’âge légal de départ à la retraite tant pour les salariés du secteur privé que pour les agents du secteur public ainsi que l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein. Le législateur a par ailleurs maintenu ou étendu des possibilités de retraite anticipée au bénéfice des personnes ayant eu des carrières longues, de celles ayant un taux d’incapacité de travail fixé par voie réglementaire ou encore des travailleurs handicapés. Il a en outre maintenu l’âge
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d’annulation de la décote à soixante-sept ans pour les salariés du secteur privé et institué un âge d’annulation de la décote dans la fonction publique. Ce faisant, il a pris des mesures qui ne sont pas inappropriées au regard de l’objectif qu’il s’est fixé et n’a pas privé de garanties légales les exigences constitutionnelles précitées. 94. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance des exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit être écarté. 95. En second lieu, les dispositions contestées de l’article 10 n’ont en elles-mêmes ni pour objet ni pour effet de supprimer le bénéfice de la majoration de la durée d’assurance de quatre trimestres attribuée aux femmes assurées sociales au titre de l’incidence sur leur vie professionnelle de la maternité, prévue à l’article L. 351-4 du code de la sécurité sociale.96. Le grief tiré de la méconnaissance du troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ne peut donc qu’être écarté.97. Par conséquent, les mots « soixante-quatre » et l’année « 1968 » figurant au premier alinéa de l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale et l’année « 1968 », la date « 1er septembre 1961 » et les mots « 1967, de manière croissante, à raison de trois mois par génération » figurant au deuxième alinéa du même article et la date « 31 août 1961 » figurant au 2° de l’article L. 161-17-3 du même code, la date « 1er septembre 1961 » et l’année « 1962 » figurant au 3° du même article, les
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mots « en 1963 » figurant à son 4°, les mots « en 1964 » figurant à son 5° et l’année « 1965 » figurant à son 6°, qui ne méconnaissent ni les exigences de l’article 1er de la Constitution ni aucune autre exigence constitutionnelle, ne sont pas contraires à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 11 :98. L’article 11 modifie notamment l’article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale relatif à la détermination de l’âge anticipé auquel certains assurés qui ont commencé à travailler à un jeune âge ont droit à la liquidation d’une pension de retraite.99. Les députés auteurs de la troisième saisine font valoir que certains assurés ayant commencé à travailler à un jeune âge pourraient remplir la condition de durée de cotisation pour obtenir une pension de retraite à « taux plein » avant d’avoir atteint l’âge anticipé auquel ils ont droit à la liquidation de leur pension de retraite. Ils devraient alors continuer à cotiser jusqu’à ce qu’ils atteignent cet âge anticipé et cotiseraient ainsi plus longtemps que les autres assurés. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’égalité.100. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement
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qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.101. L’article L. 351-1 du code de la sécurité sociale prévoit que l’assurance vieillesse garantit une pension de retraite à l’assuré qui en demande la liquidation à partir de l’âge mentionné à l’article L. 161-17-2.  Il prévoit également qu’une durée totale d’assurance est exigée pour obtenir une pension à taux plein. L’article L. 351-1-1 du même code prévoit que l’âge de départ à la retraite est abaissé pour les assurés qui ont commencé leur activité avant un certain âge.102. Les dispositions contestées de l’article 11 modifient l’article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale. Elles prévoient que l’âge de départ à la retraite est abaissé pour les assurés qui ont commencé leur activité avant l’« un des quatre âges, dont le plus élevé ne peut excéder vingt et un ans », qui seront déterminés par décret. Elles prévoient également que la condition tenant à la durée totale d’assurance pour bénéficier du dispositif « ne peut être supérieure à la durée d’assurance » mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 351-1, laquelle est fixée à 172 trimestres pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1965 et à 171 trimestres et moins pour les assurés nés avant cette date par l’article L. 161-17-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 10 de la loi déférée.103. En premier lieu, les dispositions contestées abaissent l’âge de départ à la retraite des personnes qui ont
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commencé à travailler avant vingt et un ans et prévoient que leur durée d’assurance pour obtenir une pension de retraite à taux plein ne peut être fixée à une durée supérieure à celle applicable aux autres assurés. Elles n’ont ainsi ni pour objet ni pour effet d’allonger la durée d’assurance des personnes qui ont commencé à travailler avant vingt et un ans au-delà de la durée totale d’assurance exigée des autres assurés.104. En second lieu, si certains assurés bénéficiant de l’abaissement minimal de l’âge de leur départ à la retraite, qui n’ont pas encore atteint cet âge minimal, pourraient être conduits à continuer à cotiser au-delà de la durée d’assurance requise pour obtenir une pension à taux plein, cette circonstance, qui résulte de situations et de carrières individuelles, ne méconnaît pas le principe d’égalité, au regard de l’objet d’un système de retraite par répartition qui implique de fixer un âge minimal de départ à la retraite. 105. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté.106. Par conséquent, les mots « un des quatre âges, dont le plus élevé ne peut excéder vingt et un ans » et les mots « qui ne peut être supérieure à la durée d’assurance mentionnée au deuxième alinéa du même article L. 351-1 » figurant à la première phrase de l’article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur la place dans la loi déférée
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de certaines dispositions de l’article 17 :107. L’article 17 est relatif à la prévention et à la réparation de l’usure professionnelle. 108. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que les dispositions du 1° du paragraphe I de l’article 17 et celles de son paragraphe VI n’auraient pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Ces mêmes députés, rejoints par les sénateurs requérants, contestent en outre la place des dispositions du 7° du A du paragraphe III de cet article dans une telle loi.109. Le 1° du paragraphe I de l’article 17 insère au sein du code de la sécurité sociale un article L. 221-1-5 prévoyant la création d’un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle placé auprès de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la Caisse nationale de l’assurance maladie. Le paragraphe VI de cet article institue un fonds pour la prévention de l’usure professionnelle dans les établissements publics de santé, les centres d’accueil et de soins hospitaliers et les établissements sociaux et médico-sociaux publics. 110. Ces dispositions, qui entrent en vigueur dès 2023, prévoient que ces fonds sont alimentés chaque année par une dotation des régimes obligatoires de base d’assurance maladie, ont une incidence sur les dépenses de l’année en cours de ces régimes. Elles trouvent donc leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale et ont été adoptées
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selon une procédure conforme à la Constitution.111. Le 7° du A du paragraphe III de l’article 17 insère au sein du code du travail un article L. 4624-2-1-1 permettant aux salariés exerçant ou ayant exercé des métiers ou des activités particulièrement exposés à certains facteurs de risques professionnels de bénéficier d’un suivi individuel spécifique, comprenant, entre le soixantième et le soixante et unième anniversaires, une visite médicale au cours de laquelle, si son état de santé le justifie, le salarié est informé de la possibilité d’être reconnu inapte au travail.112. Ces dispositions n’ont pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution.- Sur la place dans la loi déférée de l’article 35 :113. L’article 35 fixe les prévisions des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale pour l’année 2023. À ce titre, il fixe à 19,3 milliards d’euros les prévisions de charges du Fonds de solidarité vieillesse.114. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité
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sociale.115. Aux termes de l’article L.O. 111-3-5 du code de la sécurité sociale : « Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir, la loi de financement de l’année : 1° Fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ». Selon l’article L.O. 111-3-10 du même code : « la loi de financement rectificative comprend deux parties : … 2° Une seconde partie correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux dépenses ». Il en résulte que les dispositions de l’article 35 trouvent leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. - Sur la place d’autres dispositions dans la loi déférée : 116. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure prévue aux articles L.O. 111-3-9 à L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale qui déterminent le contenu de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.117. L’article 6 apporte diverses modifications à l’organisation du recouvrement des cotisations sociales, dont l’objet est de tirer les conséquences de l’abrogation de dispositions issues de l’article 18 de la loi du 24 décembre 2019 mentionnée ci-dessus, dont
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l’entrée en vigueur devait intervenir le 1er janvier 2024.118. L’article 27 instaure un dispositif d’information à destination des assurés sur le système de retraite par répartition.119. Ces dispositions n’ont pas d’effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.- Sur les autres dispositions :120. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s’est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.