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Décision n° 94-351 (DC) du 1994-12-29 — Loi de finances pour 1995 
Solution : Non conformité partielle
1. Considérant que les députés auteurs de la saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution l'ensemble de la loi de finances pour 1995 et notamment ses articles 31, 34 et 36 ;- SUR L'ARTICLE 34 :2. Considérant qu'en vertu du I de cet article sont prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse, au titre de ses dépenses permanentes, les sommes correspondant au service des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants ou pour conjoint à charge, dues au titre du régime des exploitants agricoles en application de l'article 1107 du code rural et par l'État au titre du code des pensions civiles et militaires ;3. Considérant que le II de cet article, qui modifie l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, prévoit que la somme que le fonds de solidarité vieillesse verse à l'État en application de cet article sera minorée de celles qu'il versera désormais au titre du code des pensions civiles et militaires ;4. Considérant que les saisissants font valoir que l'article 34 de la loi déférée méconnaît l'article 6 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, en tant qu'il transfère le financement de charges permanentes de l'État au fonds de solidarité vieillesse ; qu'ils prétendent que la charge que représente le financement des majorations de pensions servies aux fonctionnaires de l'État retraités ayant élevé au moins trois enfants est une composante de la dette viagère ; qu'ils soutiennent que cet
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article constitue dans sa totalité un transfert de charges nuisant à la sincérité d'ensemble de la présentation du projet de loi de finances et ne permet pas la prise en compte de charges certaines ; qu'enfin dans leur mémoire en réplique ils allèguent des méconnaissances des règles d'affectation fixées par l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ;5. Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose : "... Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : "Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État..." ; que l'article 6 de ce texte inclut notamment dans les dépenses permanentes les dépenses de personnel ; que parmi ces dépenses, récapitulées dans le Titre III, figure le service des prestations sociales dues par l'État dont les pensions de retraite font partie ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 16 de la même ordonnance portant loi organique, le budget est constitué des comptes qui décrivent "toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'État" et que selon le premier alinéa de son article 18... "L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général", sous les réserves
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que cet article énumère ;6. Considérant que le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires ainsi énoncées s'impose au législateur ; que ces règles fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'État, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ; qu'il en va ainsi notamment du financement des majorations de pensions, lesquelles constituent des prestations sociales légales dues par l'État à ses agents retraités ;7. Considérant en outre que les règles énoncées ci-dessus s'appliquent aux budgets annexes, dont les dépenses d'exploitation suivent les mêmes règles que les dépenses ordinaires du budget, en vertu de l'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;8. Considérant qu'aux termes de l'article 1003-4 du code rural, le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) comporte en dépenses notamment les versements destinés au paiement par les caisses... "des prestations de l'assurance vieillesse des non-salariés agricoles..." ;9. Considérant que, par suite, en prévoyant la prise en compte dans les dépenses du fonds de solidarité vieillesse d'une dépense à caractère permanent incombant au budget annexe des prestations sociales agricoles, l'article 34 de la loi déférée a méconnu le principe d'universalité susvisé ;10. Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la Constitution, au I
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de cet article, les mots : "et 1107" et les mots : "et par l'État au titre du code des pensions civiles et militaires" ; que ces dispositions constituent les seules adjonctions effectuées au 3ème alinéa de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale par le I de l'article 34 ; qu'ainsi, eu égard à l'objet de l'article, l'ensemble de ce I doit être regardé comme inséparable et, de ce fait, contraire à la Constitution ; qu'il en va de même du II de cet article dont le seul objet est de tirer des conséquences des adjonctions opérées par le I ;11. Considérant dès lors que l'article 34 doit être déclaré contraire à la Constitution ;12. Considérant que, bien que situées en première partie de la loi de finances, ces dispositions ne remettent pas en cause les données générales de l'équilibre budgétaire ;- SUR LA SINCERITE DE LA PRESENTATION GENERALE DE LA LOI DE FINANCES ET LA MECONNAISSANCE ALLEGUEE DES DROITS DU PARLEMENT :. En ce qui concerne les ressources prévues par l'article 31 :13. Considérant que les requérants font grief à l'article 31 de comporter un montant "irréaliste" des recettes attendues des opérations de privatisation, faussant ainsi le total des recettes et l'équilibre général figurant à l'article 36 de la loi déférée, de méconnaître les règles de non affectation des recettes et de financer massivement des charges permanentes par des recettes "incertaines" et "temporaires" ;14. Considérant que l'article 31 prévoit, par dérogation à l'article 71 de la loi de
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finances pour 1993, que les produits provenant d'opérations de privatisation seront affectés en recettes du budget général, au-delà des huit premiers milliards de francs, lesquels viennent en recettes d'un compte d'affectation spéciale ;15. Considérant que les ressources de l'État retracées dans la loi de finances présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ; qu'eu égard à la liste des entreprises dont la privatisation a été autorisée par la loi susvisée du 19 juillet 1993, le Gouvernement pouvait proposer au Parlement l'inscription au titre de 1995 de recettes prévisionnelles pour un montant de 55 milliards de francs ; qu'en outre, la circonstance qu'au-delà d'un plafond les recettes ne soient plus affectées à un compte d'affectation spéciale mais soient versées au budget général ne méconnaît pas les règles d'affectation de recettes à des dépenses non plus qu'aucune autre règle à valeur constitutionnelle ;. En ce qui concerne la dissimulation alléguée de charges publiques :16. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que la "débudgétisation systématique", la sous-évaluation ou l'absence de prise en compte de nombreuses dépenses, le recours à des emplois en surnombre, le report de crédits d'équipement, l'insuffisance de créations d'emplois ou de certains crédits affectent la sincérité d'ensemble des charges de la loi de finances ; qu'en sus de la mise
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en cause de certaines dotations budgétaires, ils visent ainsi les articles 33 et 35 de cette loi ;- Quant à l'article 33 de la loi et au chapitre 46-40 du budget du ministère du logement :17. Considérant que les requérants font valoir que l'article 33, en augmentant le montant de la part des recettes de TVA affecté au BAPSA, permet de diminuer la subvention de l'État à ce budget annexe ; qu'en outre ils mettent en cause la diminution d'un milliard de francs de la subvention du budget général au fonds d'aide au logement que fait apparaître le chapitre 46-40 du budget du ministère du logement ; que selon eux, ces dispositions ne traduisent pas la réalité des besoins de financement public ;18. Considérant que les dispositions contestées qui résultent de choix de gestion du Gouvernement ne méconnaissent aucun principe constitutionnel, ainsi d'ailleurs que les requérants l'admettent ;- Quant à la sous-évaluation d'autres dépenses :19. Considérant que les députés, auteurs de la saisine, mettent en cause la "pratique systématique de la sous-évaluation" de certaines dépenses ; qu'ils font grief à l'article 35 d'évaluer de façon minorée le montant du prélèvement sur recettes opéré au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes, au budget des charges communes de faire apparaître un versement limité à 5 milliards de francs à l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), aux crédits d'équipement du budget
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du ministère de la défense de comporter un report de crédits de 6,5 milliards de francs ; qu'ils allèguent en outre qu'aucun crédit n'est prévu pour tirer les conséquences du financement de l'"Association pour la gestion de la structure financière" tel qu'il résulte d'un accord passé par l'État avec l'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et l'Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) et qu'ils soutiennent que les crédits de l'Education nationale ne tirent pas toutes les conséquences de la "loi de programmation du nouveau contrat pour l'école" en cours de discussion, tant en ce qui concerne les crédits que les créations de postes ; qu'il en va de même, selon eux, d'une disposition votée lors de l'examen de la loi portant diverses dispositions d'ordre social ; qu'ils mettent en cause la circonstance que quinze magistrats seraient recrutés en surnombre ; qu'enfin ils critiquent certaines dispositions de la loi de finances rectificative pour 1994 ;20. Considérant que le grief relatif à l'article 35 tenant à l'absence de prise en compte des effets financiers de l'adhésion de nouveaux pays à l'Union européenne manque en fait ;21. Considérant que si les requérants font grief à la loi de finances contestée de prendre en compte un montant de subventions inférieur à celui qui résulte de l'accord signé le 13 juillet 1993 entre l'État et l'UNEDIC, cet accord a été modifié par un avenant permettant une diminution de l'engagement
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financier de l'État ; que dès lors ce grief doit être écarté ;22. Considérant que le report de crédits contesté, conforme aux prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, ne méconnaît aucune règle de valeur constitutionnelle ;23. Considérant que le chapitre 46-71 du budget du ministère du travail comporte l'inscription pour un montant de 1 617,45 millions de francs des crédits nécessaires au financement par l'État de l'accord passé avec l'AGIRC et l'ARCCO le 29 décembre 1993 ; qu'en conséquence le grief tiré de ce que de tels crédits ne figureraient pas dans la loi déférée manque en fait ;24. Considérant que l'existence de recrutements en surnombre ne ressort pas de dispositions de la loi déférée ;25. Considérant qu'en tout état de cause il n'incombe pas nécessairement à la loi de finances de prendre en compte des charges provenant de textes de loi dont l'adoption n'est pas définitive ; que par ailleurs les griefs tirés de dispositions de la loi de finances rectificative pour 1994 ne sauraient être utilement invoqués à l'encontre de la loi de finances pour 1995 ;. En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des droits du Parlement :26. Considérant que les députés auteurs de la saisine allèguent que les assemblées n'auraient pas disposé de l'information nécessaire à l'exercice effectif de leurs pouvoirs de contrôle du fait notamment des décalages qu'ils ont invoqués d'une part entre la prévision initiale et la réalité des recettes qui doivent être perçues,
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d'autre part en raison de la sous-évaluation alléguée de certaines charges ; qu'il ne ressort pas, ainsi qu'il a été énoncé, des estimations ou charges en cause non plus que des conditions du débat au Parlement que ce dernier n'ait pas disposé en temps utile des informations nécessaires à l'exercice complet de ses prérogatives budgétaires conformément aux prescriptions de l'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;- SUR L'ARTICLE 22 :27. Considérant que cet article a notamment pour objet de créer à l'article 302 bis Z-B du code général des impôts, une taxe due par les concessionnaires d'autoroutes ; qu'il prévoit que "les conséquences de cette taxe sur l'équilibre financier des sociétés concessionnaires sont prises en compte par un décret en Conseil d'État qui fixe la durée des concessions autoroutières" ; que cette dernière disposition n'a par elle-même aucune portée relative aux charges ou aux ressources de l'État ou à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des "impositions de toutes natures" ; qu'ainsi, elle est étrangère à l'objet des lois de finances ;- SUR L'ARTICLE 87 :28. Considérant que cet article se borne à fixer des conditions au versement de prestations relevant des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales ; que ses dispositions n'ont trait ni aux ressources ni aux charges de l'État mais aux conditions de versement d'une aide par les caisses des régimes sociaux concernés ; qu'ainsi cet
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article est étranger à l'objet des lois de finances ;29. Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;
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Solution : Non conformité partielle
Décide :Article premier :Sont déclarés contraires à la Constitution :à l'article 22 de la loi déférée, dans l'article 302 bis Z-B du code général des impôts, la phrase : " Les conséquences de cette taxe sur l'équilibre financier des sociétés concessionnaires sont prises en compte par un décret en Conseil d'Etat qui fixe la durée des concessions autoroutières " ;l'article 34 ;l'article 87.Article 2 :La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 1994.Le président, Robert BADINTER
Décision n° 94-5 (D) du 1994-11-03 — Demande tendant à la déchéance de plein droit de Monsieur Édouard CHAMMOUGON de sa qualité de membre de l'Assemblée nationale
Solution : Déchéance
Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 18 octobre 1994 d'une requête du garde des sceaux, ministre d'Etat, ministre de la justice, tendant à la constatation de la déchéance de plein droit de M. Edouard Chammougon de sa qualité de membre de l'Assemblée nationale;
Vu les articles L.O. 130 et L.O. 136 du code électoral;
Vu le code pénal;
Vu l'arrêt de la cour d'appel de Fort-de-France, siégeant en matière correctionnelle, en date du 4 novembre 1993;
Vu l'arrêt de la Cour de cassation (chambre criminelle) en date du 10 octobre 1994;
Vu les observations de M. Chammougon enregistrées au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 27 octobre 1994;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L.O. 136 du code électoral: "Sera déchu de plein droit de la qualité de membre de l'Assemblée nationale celui... qui, pendant la durée de son mandat, se trouvera dans l'un des cas d'inéligibilité prévus par le présent code. La déchéance est constatée par le Conseil constitutionnel, à la requête du... garde des sceaux, ministre de la justice,... ";
2. Considérant qu'aux termes de l'article L.O. 130 du même code: "... Sont en outre inéligibles: 1o les individus privés par décision judiciaire de leur droit d'éligibilité, en application des lois qui autorisent cette privation;... ";
Décision n° 94-5 (D) du 1994-11-03 — Demande tendant à la déchéance de plein droit de Monsieur Édouard CHAMMOUGON de sa qualité de membre de l'Assemblée nationale
Solution : Déchéance
3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. Edouard Chammougon a été condamné pour corruption à la peine de trois années d'emprisonnement assortie du sursis simple, à une amende de deux cent mille francs et à une interdiction de l'exercice des droits civiques d'éligibilité pour une durée de dix ans en application de l'article 42 du code pénal alors en vigueur; que cette décision a fait l'objet d'un arrêt de la Cour de cassation en date du 10 octobre 1994;
4. Considérant que si cet arrêt a annulé en application des articles 131-26, alinéa 2, et 112-1, alinéa 3, du code pénal, l'arrêt de la cour d'appel "en ses seules dispositions ayant condamné Paul, Edouard Chammougon à dix ans d'interdiction des droits civiques ", il a fixé à cinq ans la durée de l'interdiction des droits civiques que doit subir ce dernier; qu'ainsi ladite condamnation est devenue définitive nonobstant le dépôt d'une requête en relèvement;
5. Considérant qu'il appartient, dès lors, au Conseil constitutionnel de constater, en application de l'article L.O. 136 du code électoral, la déchéance de plein droit de son mandat de député encourue par M. Edouard Chammougon du fait de l'inéligibilité résultant de la condamnation définitivement prononcée à son encontre,
Déclare:
Est constatée la déchéance de plein droit de M. Edouard Chammougon de sa qualité de membre de l'Assemblée nationale.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 3 novembre 1994.
Décision n° 94-9 (ELEC) du 1994-03-29 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 21 et 28 mars 1993
Le Conseil constitutionnel, chargé en application de l'article 59 de la Constitution, de statuer, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés, est conduit consécutivement au contentieux des dernières élections législatives à faire les observations suivantes :
I. En ce qui concerne les condition relatives aux déclarations de candidature et leurs incidences financières
Les dispositions des articles 8 et 9 de la loi n° 88-227 du II mars 1988 modifiée prévoient l'attribution d'une aide publique dont la moitié revient aux partis et groupements politiques en fonction de leurs résultats aux élection à l'Assemblée nationale. Il suffit que le partis et groupements concernés aient présenté des candidats dans au moins cinquante circonscriptions.
Le Conseil constitutionnel, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politique de la situation de candidats dont les comptes avaient été déposés tardivement ou selon des formes irrégulières a observé que nombre d'entre entre eux soutenaient qu'ils n'avaient pas pris conscience de la portée de leur acte de candidature ni fixé le choix de la circonscription concernée. Or les suffrages qu'ils ont obtenus, dans les condition ainsi alléguées, ont ouvert droit à financement public pour chaque année de la législature au bénéfice des groupements ayant pu solliciter leur candidature.
Décision n° 94-9 (ELEC) du 1994-03-29 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 21 et 28 mars 1993
Afin d'éviter que l'utilisation de fonds publics puisse donner lieu à des abus, voire à des détournements, le Conseil constitutionnel formule les observations suivantes :
l) Par sa décision 89-271 DC du 11 janvier 1990, il a considéré que la seule prise en compte pour l'accès au financement public des " résultats égaux ou supérieurs à 5 % des suffrages exprimés dans chaque circonscription " était contraire à la Constitution dès lors qu' " en raison du seuil choisi ", elle était de nature à entraver l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinion. Il n'a pas jugé pour autant que la fixation de tout seuil serait contraire aux dispositions des articles 2 et 4 de la Constitution.
Le Conseil constitutionnel a souligné d'ailleurs par la même décision que les dispositions relatives au financement de la vie politique ne devaient pas conduire a provoquer des situations d'enrichissement sans cause.
2) Le Conseil constitutionnel suggère que par une modification de l'article L.157 du Code électoral, soit désormais exigée des candidats une déclaration personnelle de candidature à la préfecture.
3) Le Conseil constitutionnel préconise que le cautionnement prévu par l'article L 158 du même code soit versé personnellement par le candidat.
Décision n° 94-9 (ELEC) du 1994-03-29 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 21 et 28 mars 1993
4) Le Conseil constitutionnel souhaite enfin que la méconnaissance de la législation sur les comptes de campagne ait pour conséquence l'absence de prise en compte des suffrages obtenus par le candidat concerné pour le financement de la formation politique à laquelle celui-ci a déclaré se rattacher.
II. En ce qui concerne la contestation des actes préliminaires aux opérations électorales
Les opérations préliminaires aux élections ont donné lieu, par la voie du référé, à de nombreuses décisions des juges judiciaires qui selon les cas se sont reconnus ou non compétents alors qu'ils étaient saisis de requêtes alléguant notamment des confusions entre des dénominations de candidatures et des présentations de bulletins. En l'état de la législation, les actes préliminaires aux opérations électorales ne peuvent être contestés que devant le Conseil constitutionnel en sa qualité de juge de l'élection à l'occasion du contentieux des opérations électorales.
Il apparaît toutefois au Conseil constitutionnel qu'il serait souhaitable d'ouvrir préalablement aux opérations électorales une voie de droit permettant de mettre fin à des abus qui même s'ils ne sont pas de nature à modifier le résultat de l'élection peuvent conduire à altérer la répartition des suffrages entre candidats, laquelle détermine le financement public des formations politiques.
Décision n° 94-9 (ELEC) du 1994-03-29 — Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 21 et 28 mars 1993
Il préconise donc que le législateur institue une procédure d'urgence de nature juridictionnelle en déterminant précisément les cas dans lesquels celles-ci pourrait être mise en oeuvre par le juge compétent, administratif ou judiciaire 
III - En ce qui concerne le contrôle de la régularité des comptes de campagne
Ce contrôle fait intervenir la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, puis le cas échéant le Conseil constitutionnel dans des conditions qui appellent de adaptations.
Pour méconnaissance de la législation sur les comptes de campagne, la Commission a saisi le Conseil constitutionnel des cas de 648 candidats. Six candidats élus seulement étaient concernés. Dans les autres cas, les décisions d'inéligibilité pour un an que le Conseil constitutionnel a été, consécutivement à ces saisines, conduit à prononcer ont et dépourvues de portée en elles-mêmes.
Le Conseil constitutionnel déplore cette situation. Il souhaite n'être saisi que dans des cas qui le justifient réellement compte tenu de l'examen auquel aura pu procéder la Commission.
A cette fin, il préconise les orientation :