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Décision n° 86-217 (DC) du 1986-09-18 — Loi relative à la liberté de communication 
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indivisément et prenant des engagements solidaires ; que, s'il s'agit de personnes morales, aucune d'entre elles ne doit contrôler, directement ou indirectement, une autre personne morale agissant conjointement avec elle ; qu'ensuite, 10 pour cent du capital de la société T.F.1. sont proposés aux salariés de l'entreprise et 40 pour cent du capital font l'objet d'un appel public à l'épargne ;42. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 62 et 64 de la loi que la procédure de désignation du groupe d'acquéreurs revêt un caractère public ; que les groupes d'acquéreurs dont les candidatures ont été admises doivent présenter un projet d'exploitation du service qui comprend notamment les obligations inscrites à un cahier des charges établi par décret en conseil d'État ; que le cahier des charges doit, aux termes du deuxième alinéa de l'article 62 de la loi, contenir des obligations minimales touchant les "règles générales de programmation, notamment l'honnêteté et le pluralisme de l'information et des programmes" ; qu'il s'ensuit nécessairement que le respect du pluralisme revêt, pour le groupe d'acquéreurs, un caractère impératif ; qu'au surplus, la désignation par la Commission nationale de la communication et des libertés du groupe cessionnaire devra tenir compte, ainsi qu'il est dit au deuxième alinéa de l'article 64 de la loi, de la triple nécessité de diversifier les opérateurs, d'assurer le pluralisme des opinions et d'éviter les abus de position
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dominante ; que la commission devra, sans préjudice de toutes autres dispositions législatives ou réglementaires applicables, assurer la limitation de la concentration dans l'ensemble du secteur de la communication, lors du choix du groupe d'acquéreurs ;43. Considérant qu'en raison des règles ainsi fixées, tant pour la désignation du groupe d'acquéreurs que pour la définition de ses obligations au regard du pluralisme, les dispositions de l'article 58 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;. En ce qui concerne le respect des règles de la concurrence :44. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la reprise de T.F.1. par un groupe unique d'acquéreurs porte atteinte au "principe de concurrence entre les activités privées" qui se déduit implicitement mais nécessairement du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, aux termes duquel : "Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité" ; qu'en effet, la société T.F.1., une fois privatisée, sera avantagée, tant vis-à-vis des services de télévision par voie hertzienne du secteur public qui doivent supporter des obligations de service public que vis-à-vis des services analogues du secteur privé qui ne disposeront pas d'une audience comparable à celle de la société T.F.1. ;45. Considérant que, si le neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 fait
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obstacle à ce qu'une loi confère un monopole à l'échelon national à une entreprise privée, tel n'est pas l'objet des dispositions de la loi déférée, qui ne transfèrent au secteur privé qu'une seule société nationale de programme en matière de télévision hertzienne parmi celles composant le secteur public et qui, combinées en tant que de raison avec les dispositions de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 qui demeureront en vigueur, laissent ouverte la possibilité de création d'autres services de télévision par voie hertzienne terrestre ; qu'ainsi le moyen doit être écarté ;. En ce qui concerne la fixation de la valeur de la société nationale de programme "Télévision française 1" :46. Considérant que les auteurs de la saisine font grief aux règles retenues par l'article 59 de la loi pour la détermination de la valeur de la société T.F.1. d'être contraires au principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'en effet, le groupe de repreneurs bénéficiera d'un privilège exorbitant puisque, en ne versant que 50 pour cent du prix du capital de la société, il sera assuré de bénéficier de 100 pour cent du pouvoir au sein de celle-ci ; qu'au surplus, si la mise sur le marché de 40 pour cent des actions ne remportait pas le succès escompté, l'État serait contraint de conserver les actions invendues tout en ayant perdu tout pouvoir dans la société une fois celle-ci privatisée ;47. Considérant que la Constitution s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de
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patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur ; que cette règle découle du principe d'égalité ; qu'elle ne trouve pas moins un fondement dans les dispositions de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789 relatives au droit de propriété et à la protection qui lui est due ; que cette protection ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l'État et des autres personnes publiques ;48. Considérant, d'une part, que, dans son premier alinéa, l'article 59 de la loi énonce que "La société nationale de programme "Télévision française 1" ne peut être cédée qu'à un prix au moins égal à la valeur de ladite société" ; que la détermination de la valeur est, en vertu de l'alinéa 2 du même article, réalisée par la commission de la privatisation créée par la loi n° 86-912 du 6 août 1986, c'est-à-dire par un collège d'experts indépendants ; que cette évaluation doit, conformément au quatrième alinéa de l'article 59, être conduite selon les méthodes objectives couramment pratiquées en matière de cession totale ou partielle d'actifs de sociétés en tenant compte du cahier des charges servant de base à la cession, de l'actif net et des élément incorporels, des perspectives de bénéfices de la société, de la valeur de ses filiales ainsi que de tous éléments de nature à contribuer à sa valorisation boursière ; que l'énoncé même de ces règles implique que le
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prix d'acquisition d'un ensemble d'actions donnant à un groupe d'acquéreurs le contrôle de la société soit fixé en tenant compte de cet avantage spécifique ;49. Considérant, d'autre part, que dans l'éventualité où l'État resterait propriétaire d'une fraction minoritaire du capital de la société T.F.1. à la suite d'un appel public à l'épargne qui s'avérerait en tout ou partie infructueux, il n'en résulterait pas nécessairement une atteinte à ses intérêts patrimoniaux dans la mesure où la valeur des actions majoritaires cédées à un groupe d'acquéreurs aurait été fixée conformément aux conditions énoncées ci-dessus ; qu'à cet égard, il était loisible au législateur, comme le fait l'article 66 de la loi présentement examinée, d'écarter l'application, une fois opérée la cession de la moitié du capital à un groupe d'acquéreurs, des dispositions de l'article 12 de la loi n° 49-985 du 25 juillet 1949 qui garantissent à l'État, au sein des conseils d'administration des sociétés dans lesquelles il détient 10 pour cent du capital, un nombre de sièges proportionnel à sa participation ;50. Considérant que, dans ces conditions, manque en fait le moyen tiré de ce que les règles de cession du capital de la société T.F.1. à un groupe d'acquéreurs seraient contraires au principe d'égalité ;- SUR LES AUTRES MOYENS INVOQUES PAR LES AUTEURS DE LA SAISINE :. En ce qui concerne l'article 5 :51. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 5 de la loi : "Les fonctions de membre de la
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Commission nationale de la communication et des libertés sont incompatibles avec tout mandat électif, tout emploi public et toute activité professionnelle." ;52. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, ces dispositions, en tant qu'elles édictent une incompatibilité applicable aux parlementaires, sont contraires aux dispositions de l'article 25 de la Constitution qui réservent à la loi organique le soin de fixer le régime des incompatibilités applicables aux membres du Parlement ; qu'en outre, seule la Constitution pouvait prévoir une incompatibilité à l'égard des membres du Gouvernement ;53. Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L.O. 142 du code électoral "l'exercice des fonctions publiques non électives est incompatible avec le mandat de député", sous les exceptions énumérées au deuxième alinéa du même article qui concernent respectivement les professeurs de l'enseignement supérieur et, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les ministres des cultes et les délégués du Gouvernement dans l'administration des cultes ; que les mêmes dispositions sont applicables au mandat de sénateur en vertu de l'article L.O. 297 du code électoral ; qu'il en résulte que les fonctions de membre de la Commission nationale de la communication et des libertés, qui constituent des fonctions publiques non électives, sont incompatibles avec tout mandat parlementaire ; que, dans ces conditions, le rappel par la loi ordinaire d'une
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règle antérieurement fixée par la loi organique ne constitue pas une violation de l'article 25 de la Constitution ;54. Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article 23 de la Constitution les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec "tout emploi public" ; que, dès lors, le fait que l'incompatibilité édictée par l'article 5 de la loi soit applicable aux membres du Gouvernement, loin de méconnaître l'article 23 de la Constitution, en constitue, au contraire, une exacte application ;. En ce qui concerne l'attribution à la Commission nationale de la communication et des libertés d'un pouvoir réglementaire :55. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 6 de la loi, celles des décisions de la Commission nationale de la communication et des libertés, mentionnées aux articles 22, 27 et au deuxième alinéa de l'article 34 "qui présentent un caractère réglementaire", sont transmises au Premier ministre qui peut, dans les quinze jours, demander à la commission une nouvelle délibération ;56. Considérant qu'il est soutenu par les auteurs de la saisine que la dévolution du pouvoir réglementaire à la commission méconnaît les dispositions de l'article 21 de la Constitution qui attribuent au Premier ministre le pouvoir réglementaire sous réserve des dispositions de l'article 13 concernant la compétence du Président de la République pour les décrets et ordonnances délibérés en Conseil des Ministres ;57. Considérant que les deux premiers alinéas de l'article
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21 de la Constitution sont ainsi conçus : "Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense Nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.- Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres." ;58. Considérant que ces dispositions confèrent au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, l'exercice du pouvoir réglementaire à l'échelon national ; qu'elles ne font cependant pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'État autre que le Premier ministre, le soin de fixer, dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et règlements, des normes permettant de mettre en oeuvre une loi ;59. Considérant que l'article 62 de la loi renvoie, dans la première phrase de son deuxième alinéa, à un décret en Conseil d'État le soin de fixer le cahier des charges servant de base à la cession de la société nationale de programme T.F.1. ; que l'article 62 précise que : "Ce cahier des charges, qui reprend les règles générales fixées selon les modalités prévues à l'article 27 pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre, contient des obligations minimales" portant sur divers points ; que l'article 27-II de la loi, auquel il est ainsi fait référence, dispose que la Commission nationale de la communication et des libertés fixe, pour
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l'exploitation de chaque catégorie de services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite autres que ceux assurés par les sociétés nationales de programme, les règles générales de programmation et les conditions générales de production des oeuvres diffusées ;60. Considérant qu'en prévoyant que les normes édictées par le Gouvernement, agissant par décret en Conseil d'État, pour assurer l'exécution de l'article 62 de la loi, seront subordonnées aux règles générales fixées par la Commission nationale de la communication et des libertés en application de l'article 27-II, le législateur a méconnu les dispositions de l'article 21 de la Constitution ; que, par suite, sans que soit mise en cause l'étendue des obligations devant figurer au cahier des charges conformément aux articles 27 et 62, sont contraires à la Constitution, dans le texte du deuxième alinéa de l'article 62 de la loi, les mots "qui reprend les règles générales fixées selon les modalités prévues à l'article 27 pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre" ;61. Considérant, en revanche, que les autres attributions conférées par les articles 22, 27 et 34 de la loi à la Commission nationale de la communication et des libertés ne méconnaissent pas les dispositions de l'article 21 de la Constitution ;. En ce qui concerne l'article 13 :62. Considérant que les auteurs de la saisine estiment que la compétence conférée par l'article 13 de la loi à la
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Commission nationale de la communication et des libertés pour veiller, par ses recommandations, au respect du pluralisme dans le secteur public, doit être étendue au secteur privé ; que la critique ainsi faite à la loi ne vise pas l'article 13 en lui-même, mais est, en réalité, dirigée contre les articles 28, 29, 30 et 31 de la loi, dont la constitutionnalité a été examinée plus haut ;. En ce qui concerne l'article 14 :63. Considérant que l'article 14 de la loi est ainsi rédigé : "La Commission nationale de la communication et des libertés exerce un contrôle, par tous moyens appropriés, sur l'objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires diffusées par les sociétés nationales de programme et par les titulaires des autorisations délivrées pour des services de communication audiovisuelle en vertu de la présente loi.- Les émissions publicitaires à caractère politique ne peuvent être diffusées qu'en dehors des campagnes électorales.- Toute infraction aux dispositions de l'alinéa ci-dessus est passible des peines prévues à l'article L. 90-1 du code électoral" ;64. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'en ouvrant aux partis politiques la possibilité de diffuser des messages publicitaires à caractère politique sur les ondes, ces dispositions créeront entre les partis une inégalité tenant à la disparité de leurs ressources financières qui sera par là-même contraire tant au principe d'égalité affirmé par l'article 2 de la
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Constitution qu'aux dispositions de son article 4 selon lesquelles "les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage" et "se forment et exercent leur activité librement" ;65. Considérant que l'article 14 de la loi n'entrave pas le libre exercice par les partis et groupements politiques de leur activité ; qu'il n'est, par suite, pas contraire à l'article 4 de la Constitution ;66. Considérant que la loi a, en sus des règles posées en son article 14, confié, par son article 27-I, à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de la communication et des libertés, le soin de fixer les règles applicables à la publicité et au parrainage, en ce qui concerne les catégories de services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite autres que ceux assurés par les sociétés nationales de programme ;67. Considérant qu'il ressort des dispositions combinées des articles 14 et 27-I qu'en donnant à la Commission nationale de la communication et des libertés la mission d'exercer un contrôle "par tous moyens appropriés, sur l'objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires" diffusées par les sociétés nationales de programme et par les titulaires d'autorisations délivrées pour des services de communication audiovisuelle, le législateur a nécessairement invité cette commission à fixer, dans le respect des dispositions du décret en Conseil d'État prévu à l'article 27-I, des
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règles garantissant l'expression démocratique des divers courants d'idées et d'opinions ; que, conformément aux principes posés par les articles 1er et 3 de la loi, le respect de cet impératif fait obstacle à ce que les émissions publicitaires à caractère politique puissent privilégier quiconque en raison, notamment, des moyens financiers dont il dispose ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la violation du principe d'égalité ne peut être retenu ;. En ce qui concerne l'article 2668. Considérant que, dans son troisième alinéa, l'article 26 de la loi prévoit que la Commission nationale de la communication et des libertés peut retirer aux sociétés nationales de programme "celles des fréquences qui ne sont plus nécessaires à l'accomplissement des missions définies par leurs cahiers des charges" ;69. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que ces dispositions confèrent à la commission le pouvoir de supprimer un service public, au mépris des compétences du législateur en la matière ;70. Considérant que l'article 26 de la loi n'a pas la portée que lui donnent les auteurs de la saisine ; qu'il se borne à charger la Commission nationale de la communication et des libertés de vérifier d'un point de vue technique l'adéquation entre les fréquences assignées aux sociétés nationales de programme et les nécessités du service public résultant des cahiers des charges établis par le Gouvernement sur le fondement de l'article 13, alinéa 2, de la loi, pour chacune des
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sociétés nationales de programme instituées par l'article 44 de la loi ; qu'il ne saurait en résulter une quelconque atteinte aux compétences du Parlement ou à celles du Gouvernement ; qu'ainsi le moyen invoqué ne peut qu'être écarté ;. En ce qui concerne l'article 28 :71. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'en laissant à la Commission nationale de la communication et des libertés la faculté de n'imposer qu'une partie seulement des obligations mentionnées aux 1° à 7° de l'article 28, la loi déférée méconnaît les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui confient au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ;72. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, lors de l'examen des dispositions régissant le pluralisme dans les services de communication diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite, l'article 28, qui doit être interprété à la lumière des principes posés par la loi dans ses articles 1er et 3, n'est pas, en lui-même, contraire à la Constitution ;. En ce qui concerne les dispositions réservant l'octroi d'autorisations aux sociétés :73. Considérant que les articles 31 et 34 de la loi prévoient que les autorisations en matière de radiodiffusion sonore et de télévision par satellite, ainsi que de réseaux câblés, ne peuvent être accordées qu'à des sociétés, à l'instar d'ailleurs de ce qui est prévu par l'article 30 pour les
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autorisations en matière de télévision par voie hertzienne terrestre ;74. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir qu'en tant qu'ils réservent à des sociétés la possibilité de bénéficier des autorisations, les articles 31 et 34 de la loi sont contraires au principe d'égalité ;75. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'à des situations différentes puissent être appliquées des règles différentes ; que le législateur, en ouvrant aux seules sociétés la possibilité d'obtenir des autorisations en matière de radiodiffusion sonore et de télévision par satellite, de télévision par voie hertzienne terrestre et de réseaux câblés, n'a fait qu'imposer aux personnes désireuses d'émettre par ces procédés l'obligation de se regrouper dans un cadre juridique qui offre des garanties sur le plan de la transparence financière ; que la condition d'ordre juridique ainsi exigée, qui peut être aisément remplie par tous les intéressés, n'est pas contraire au principe d'égalité ;. En ce qui concerne l'article 57 :76. Considérant que le paragraphe II de l'article 57 de la loi est ainsi rédigé : "En cas de cessation concertée du travail dans les sociétés nationales de programme ou à la société prévue à l'article 51, la continuité du service est assurée dans les conditions suivantes : - le préavis de grève doit parvenir au président des organismes visés à l'alinéa précédent dans un délai de cinq jours francs avant le déclenchement de la grève. Il doit fixer le lieu,
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la date et l'heure du début ainsi que la durée, limitée ou non, de la grève envisagée ; - un nouveau préavis ne peut être déposé par la même organisation syndicale qu'à l'issue du délai de préavis initial et, éventuellement, de la grève qui a suivi ce dernier ; - la création, la transmission et l'émission des signaux de radio et de télévision doivent être assurées par les services ou les personnels des sociétés de programme et de la société prévue à l'article 51 qui en sont chargés ; - un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application de l'alinéa ci-dessus. Il définit notamment les services et les catégories de personnels strictement indispensables à l'exécution de cette mission, et que les présidents de sociétés concernées peuvent requérir." ; que le paragraphe III du même article dispose : "Nonobstant les dispositions du paragraphe II ci-dessus, le président de chaque société est tenu de prendre les mesures nécessaires à l'exécution du service que le nombre et les catégories de personnels présents permettent d'assurer." ;77. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que, du fait de l'absence dans le texte de cet article de toute référence à la notion de "service minimum", le service exigé des personnels en cas de grève pourrait être un service normal, ce qui constituerait alors une atteinte au droit de grève, qui est un droit constitutionnellement garanti ;78. Considérant qu'aux termes du septième alinéa du Préambule de la Constitution du 27