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Décision n° 2005-528 (DC) du 2005-12-15 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006
Solution : Non conformité partielle - réserve
et de la fonction publique hospitalière en vue d'augmenter, dans certains cas, la durée du congé de maternité avec traitement ; que ces mesures sont sans effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, ou ont sur elles un effet trop indirect pour pouvoir se rattacher aux dispositions ayant, aux termes des 1° et 2° du C du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, " un effet sur les dépenses... des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses... des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes " ;30. Considérant que l'article 58 prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur les " différents instruments fiscaux permettant de diminuer le prix relatif des fruits et des légumes et sur leur efficacité comparée " ; que l'article 59 impose également au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport " sur l'influence des laits maternels de substitution dans le développement de l'obésité infantile " ; que ces dispositions ne peuvent être regardées comme ayant pour objet, au sens du 4° du C du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur l'" application " des lois de financement de la sécurité sociale ;31. Considérant qu'aucune des dispositions précitées ne trouve sa place dans la loi déférée ; qu'elles doivent être déclarées non conformes à la Constitution comme étrangères au domaine
Décision n° 2005-528 (DC) du 2005-12-15 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006
Solution : Non conformité partielle - réserve
des lois de financement de la sécurité sociale ;32. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
Décision n° 2005-528 (DC) du 2005-12-15 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006
Solution : Non conformité partielle - réserve
Décide :Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution le I de l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le VI de son article 25, le III de son article 73, ainsi que ses articles 36, 39, 49, 58, 59, 93 et 94.Article 2.- Ne sont pas contraires à la Constitution :- les articles 8 et 56 de la même loi ;- sous la réserve énoncée au considérant 18, son article 89 ;- sous la réserve énoncée au considérant 24, ses articles 5 et 64.Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 15 décembre 2005, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.
Décision n° 2005-530 (DC) du 2005-12-29 — Loi de finances pour 2006
Solution : Non conformité partielle - réserve
Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances pour 2006, le 21 décembre 2005, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mme Nathalie GAUTIER, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Eric JALTON, Serge JANQUIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM.
Décision n° 2005-530 (DC) du 2005-12-29 — Loi de finances pour 2006
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Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Louis-Joseph MANSCOUR, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI, Mmes Chantal ROBIN-RODRIGO, Martine BILLARD, MM. Yves COCHET et Noël MAMÈRE, députés ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Décision n° 2005-530 (DC) du 2005-12-29 — Loi de finances pour 2006
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Vu la Constitution,Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 ;Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 ;Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004 ;Vu le code général des impôts ;Vu le code de la construction et de l'habitation ;Vu le code de l'éducation ;Vu la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2005 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
Décision n° 2005-530 (DC) du 2005-12-29 — Loi de finances pour 2006
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1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2006 ; qu'ils formulent à son encontre plusieurs griefs fondés sur des contrariétés à la loi organique du 1er août 2001 susvisée et tenant notamment à l'insuffisance des indicateurs de performances, à la présentation des emplois de la mission " Enseignement scolaire ", au périmètre de la mission " Ecologie et développement durable ", au caractère " mono-programme " des comptes spéciaux ou à la nature des dépenses qu'ils retracent ; qu'ils contestent également ses articles 7, 26, 56, 74, 78 et 85 ;- SUR LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :2. Considérant que les requérants font valoir, de façon générale, que " le nombre d'indicateurs de performance non renseignés dans les documents budgétaires transmis au Parlement et détaillant les crédits de chacune des missions est inacceptable et remet en cause la qualité même de l'autorisation parlementaire " ; qu'ils jugent que cette défaillance prive le Parlement " de la capacité d'exercer son contrôle sur l'efficacité des politiques menées " et " aura des conséquences dommageables également lors de la discussion du projet de loi de règlement pour l'année 2006 " ; que, ce faisant, ils mettent en cause la procédure législative au terme de laquelle la loi déférée a été adoptée ;3. Considérant que l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001, entré en vigueur le 1er janvier 2005, définit les documents qui doivent désormais être joints au projet
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de loi de finances de l'année ; que, parmi ces documents, doivent figurer des " projets annuels de performances " présentant les objectifs associés aux crédits des différents programmes et permettant de mesurer, au moyen " d'indicateurs précis ", l'efficacité de la dépense publique ; que l'article 54 de la même loi organique est relatif aux documents qui devront être joints au projet de loi de règlement à partir de celui portant sur l'année 2006 ; que, parmi ces documents, figurent des " rapports annuels de performances " qui permettent d'établir des comparaisons avec les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances initiale ;4. Considérant que ces annexes doivent permettre au Parlement de se prononcer en connaissance de cause sur le projet de loi de finances de l'année et de contrôler, a posteriori, l'utilisation faite des autorisations qui lui ont été demandées ; que tel est l'objet, en particulier, des projets et des rapports annuels de performances ;5. Considérant, en l'espèce, qu'il n'est pas établi que les indicateurs de performances associés à la loi de finances pour 2006 soient entachés d'un défaut de sincérité ; que, si quelques retards ou déficiences ont pu être constatés et devront être corrigés à l'avenir, ils ne sont, ni par leur nombre, ni par leur ampleur, de nature à remettre en cause la régularité d'ensemble de la procédure législative ; que, dès lors, le grief invoqué doit être écarté ;- SUR LA MISSION " ENSEIGNEMENT SCOLAIRE " :6.
Décision n° 2005-530 (DC) du 2005-12-29 — Loi de finances pour 2006
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Considérant qu'en vertu de l'article 67 de la loi déférée, il est ouvert aux ministres, pour 2006, au titre du budget général, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement conformément à une répartition par mission donnée à l'état B annexé ; que cet état B fixe les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission intitulée : " Enseignement scolaire " ; que, par ailleurs, l'article 71 de la même loi fixe, pour 2006, le plafond des autorisations d'emplois du ministère de l'éducation nationale et de la recherche ;7. Considérant que les requérants font valoir que la loi de finances pour 2006 supprime des " postes d'enseignants mis à disposition dans les associations participant au système éducatif " et prévoit le versement à ces dernières d'une subvention équivalente ; qu'ils estiment que ce choix va à l'encontre d'une identification claire de la participation des emplois à la réalisation des politiques publiques et méconnaît, dès lors, " l'esprit de la loi organique " ; que, ce faisant, ils mettent en cause la sincérité de la répartition des dépenses de personnel de la mission " enseignement scolaire " et du plafond des autorisations d'emplois du ministère ;8. Considérant que l'article 5 de la loi organique du 1er août 2001 prévoit que les charges budgétaires de l'Etat sont regroupées par titres, dont l'un est consacré aux dépenses de personnel ; qu'il précise que ces dépenses comprennent les rémunérations d'activité, les cotisations et
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contributions sociales, les prestations sociales et allocations diverses ; que, si l'article 7 de la même loi dispose que la présentation des crédits par titre est indicative, il précise que " les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature " et qu'ils sont " assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat ", lesquels sont spécialisés par ministère ; qu'enfin, son article 44 ajoute que : " Dès la promulgation de la loi de finances de l'année..., le Gouvernement prend des décrets portant... fixation, par programme, du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel " ;9. Considérant que la transformation en détachements des mises à disposition de personnels de l'Etat n'est contraire à aucune règle constitutionnelle ou organique ; qu'une transformation de cet ordre est effectivement mise en oeuvre par la loi de finances pour 2006 en ce qui concerne des personnels de l'éducation nationale intervenant auprès d'organismes extérieurs à l'Etat, notamment dans le secteur associatif ; qu'il est prévu d'accorder aux organismes concernés une subvention correspondant aux montants des rémunérations des personnels détachés qu'ils prendront en charge ; que cette mesure, destinée à mieux identifier les employeurs véritables et la réalité de l'aide que leur apporte l'Etat, ne méconnaît pas le principe de sincérité budgétaire ; qu'en l'espèce, les dispositions organiques
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précitées ont été respectées ;10. Considérant, dans ces conditions, que les griefs dirigés à l'encontre de la mission " Enseignement scolaire " doivent être rejetés ;- SUR LA MISSION " ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE " :11. Considérant que l'état B annexé à la loi déférée, auquel renvoie son article 67, fixe les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission ministérielle intitulée : " Ecologie et développement durable " ;12. Considérant que, selon les requérants, " de nombreux crédits permettant la mise en oeuvre des objectifs de la mission qui regroupe les politiques en faveur de la protection de l'environnement et de la prévention des risques naturels se trouvent dispersés dans d'autres missions " ; qu'ils se réfèrent, en particulier, aux missions intitulées : " Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ", " Politique des territoires " et " Transports " ; qu'ils en déduisent que le contenu de la mission " Ecologie et développement durable " serait en contradiction avec " les règles de spécialisation des crédits prévues par l'article 7 de la loi organique " et avec " l'esprit " de cette législation ; que seraient ainsi méconnus le " principe de responsabilisation des gestionnaires publics " et les " objectifs de lisibilité des enjeux et des choix budgétaires " ;13. Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 : " Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat
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sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères. - Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission " ;14. Considérant qu'il appartient au Gouvernement de définir le périmètre des différentes missions en fonction des politiques publiques mises en oeuvre ; qu'il est également de sa compétence de choisir de constituer ces missions à partir des crédits d'un seul ou de plusieurs ministères ; que, contrairement aux affirmations des requérants, les critères sur lesquels repose la délimitation des missions mises en cause ne sont entachés d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; que, dès lors, les griefs dirigés à l'encontre de la mission " Ecologie et développement durable " doivent être rejetés ;- SUR LES PROCÉDURES D'AFFECTATION DE CERTAINES RECETTES À CERTAINES DÉPENSES :15. Considérant que l'article 16 de la loi organique du 1er août 2001 dispose : " Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial " ; que les articles 17 à 24 de la même loi organique définissent le nouveau régime juridique de ces procédures d'affectation ; que son article 19 fait des comptes d'affectation spéciale une
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catégorie particulière de comptes spéciaux ;16. Considérant que les articles 45 à 54 de la loi déférée ont pour objet de procéder, en ce qui concerne les comptes spéciaux, aux adaptations rendues nécessaires par l'entrée en vigueur des dispositions organiques précitées ; qu'il en est ainsi de l'article 48, qui a trait au compte d'affectation spéciale intitulé : " Participations financières de l'Etat ", et de l'article 49 qui ouvre, dans les écritures du Trésor, un compte d'affectation spéciale intitulé : " Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route " ;17. Considérant, par ailleurs, que les états A et B annexés à la loi déférée, auxquels renvoient ses articles 66, 68 et 69, fixent, d'une part, le montant des recettes des comptes d'affectation spéciale et des budgets annexes, d'autre part, celui de leurs autorisations d'engagement et de leurs crédits de paiement ;18. Considérant que les requérants contestent plus particulièrement la conformité à la loi organique du 1er août 2001 du compte d'affectation spéciale " Participations financières de l'Etat " ;. En ce qui concerne le compte d'affectation spéciale " Participations financières de l'Etat " :19. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa du I de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 : " Les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte
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d'affectation spéciale... " ;20. Considérant que l'article 48 de la loi déférée procède à l'ouverture du compte d'affectation spéciale intitulé : " Participations financières de l'Etat " ; que son I prévoit que ce compte retrace : " 1° En recettes : - a) Tout produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ; - b) Les produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'Etat qui lui sont reversés ; - c) Les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ; - d) Les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ; - e) Les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ; - f) Des versements du budget général " ; que le I de l'article 48 prévoit également que le compte retrace : " 2° En dépenses : - a) Les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat ; - b) Les dotations au Fonds de réserve pour les retraites ; - c) Les augmentations de capital, les avances d'actionnaire et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat ; - d) Les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de société ; - e) Les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations mentionnées au a du 1°, ainsi qu'aux c et d du présent 2° " ;
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que le II de l'article 48 lui affecte le solde du " Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés " n° 902-24, dont la clôture est prononcée par le cinquième alinéa du I de l'article 45 et auquel il se substitue ;21. Considérant que les requérants formulent, à l'encontre de ce compte, deux critiques tenant, d'une part, à sa structure, et, d'autre part, à la nature des dépenses qu'il retrace ;- Quant au caractère " mono-programme " du compte d'affectation spéciale " Participations financières de l'Etat " :22. Considérant que le compte d'affectation spéciale créé par l'article 48 de la loi déférée comporte un programme unique ;23. Considérant que, selon les requérants, le fait que ce compte ne comporte qu'un seul programme serait " contraire à la lettre " de la loi organique relative aux lois de finances et " opposé à son esprit, notamment en matière de renforcement du droit d'amendement pour les parlementaires " ;24. Considérant qu'en vertu de la première phrase du deuxième alinéa du I de l'article 7 de la même loi organique : " Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie " ; que son article 47, combiné avec les dispositions figurant à cet article 7, offre aux membres du Parlement la faculté nouvelle de présenter des amendements majorant les crédits d'un ou plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, à la condition de ne pas augmenter les crédits de celle-ci ; qu'il résulte de
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ces dispositions que, comme le font valoir les requérants, une mission ne saurait comporter un programme unique ;25. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du II de l'article 20 de la loi organique du 1er août 2001 : " Chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission au sens des articles 7 et 47. Leurs crédits sont spécialisés par programme " ; que, dès lors, en l'état de la législation, les comptes spéciaux ne devraient pas comporter un programme unique ;26. Considérant, toutefois, que la présentation du compte d'affectation spéciale critiqué et des autres missions " mono-programme " s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions " mono-programme " et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 ;27. Considérant, ainsi, que le compte d'affectation spéciale " Participations financières de l'Etat " et les nouvelles règles organiques devront être mis en conformité ; qu'il devra en être de même pour les autres comptes spéciaux, figurant dans la loi de finances pour 2006, qui ne comportent qu'un programme ;28. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, il n'y a pas lieu, en l'état, de déclarer ces missions contraires à la Constitution ;- Quant aux