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Décision n° 94-358 (DC) du 1995-01-26 — Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire 
Solution : Non conformité partielle
susvisée du 4 janvier 1980 dans sa rédaction issue de l'article 36 de la loi déférée est ainsi libellé : "Le financement des travaux de construction prévus à l'article premier est assuré,... par Electricité de France au titre de la mise à disposition dans les conditions contractuelles en vigueur, de l'énergie produite par les installations de production hydroélectrique de la Compagnie nationale du Rhône. Ces conditions continueront à régir les relations entre Electricité de France et la Compagnie nationale du Rhône, jusqu'à l'expiration de la concession générale mentionnée à l'article premier" ;20. Considérant que les députés auteurs de la saisine font valoir que le législateur ne pouvait valider directement les stipulations d'un contrat intervenant dans un domaine régi par le principe de l'autonomie de la volonté alors que ces conditions font l'objet d'une procédure judiciaire pendante, sans méconnaître, d'une part, la séparation des pouvoirs et d'autre part, la liberté contractuelle des collectivités locales, lesquelles détiennent l'essentiel du capital de la Compagnie nationale du Rhône ;21. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans un but d'intérêt général, de modifier, d'abroger ou de compléter des dispositions qu'il a antérieurement prises, dès lors qu'il ne méconnaît pas des principes ou des droits de valeur constitutionnelle ; que le fait que de telles modifications entraînent des conséquences sur des conventions en cours conclues en application de
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dispositions législatives antérieures n'est pas en lui-même de nature à entraîner une inconstitutionnalité ;22. Considérant que l'article 36 de la loi déférée donne une nouvelle rédaction à l'article 2 de la loi susvisée du 4 janvier 1980 ;23. Considérant que les dispositions contestées du premier alinéa du 1° de cet article 2, telles qu'elles résultent de la loi déférée, modifient les conditions de financement de travaux qui étaient à la charge de la Compagnie nationale du Rhône ; que pour assurer le financement des ouvrages publics en cause, le législateur pouvait décider de proroger des conventions déjà passées entre la Compagnie et Electricité de France qui règlent les conditions de leurs missions respectives de service public ; qu'une telle mesure ne doit pas être regardée comme faisant obstacle à ce que, par accord entre les cocontractants, des avenants aux conventions ainsi prorogées puissent être conclus ;24. Considérant enfin que la circonstance que le capital de la Compagnie nationale du Rhône soit majoritairement détenu par des collectivités locales n'est pas susceptible de conférer aux dispositions contestées une portée de nature à mettre en cause le principe de la libre administration des collectivités locales ;25. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs invoqués doivent être écartés ;. En ce qui concerne l'article 41 :26. Considérant que l'article 41 modifie les dispositions de l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme ; qu'il dispose que la
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construction, la reconstruction, l'extension, le changement d'utilisateur ou d'utilisation de locaux servant à des activités professionnelles ne relevant pas de l'État peuvent être soumis à un agrément de l'autorité administrative ; que le IV de cet article L. 510-1 renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions de sa mise en oeuvre ;27. Considérant que les requérants soutiennent que par les dispositions ci-dessus mentionnées qui renvoient à un décret en Conseil d'État la fixation de l'autorité compétente pour prendre la décision d'agrément en l'absence de conventions avec les collectivités locales ou les établissements publics de coopération intercommunale intéressés ainsi que la détermination des zones et opérations concernées, le législateur a méconnu sa compétence ; qu'en outre en prévoyant une multiplicité de régimes en fonction des conventions signées et des décisions prises, il a également méconnu le principe d'égalité ;28. Considérant en premier lieu que le législateur pouvait renvoyer à un décret en Conseil d'État les dispositions ayant pour objet de désigner l'autorité administrative habilitée à exercer au nom de l'État des attributions qui relèvent de la compétence du pouvoir exécutif ;29. Considérant en second lieu que le législateur a précisé que les décisions qu'il envisage doivent prendre en compte les orientations définies par la politique d'aménagement et de développement du territoire et par la politique de la ville ainsi que la nécessité d'un
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équilibre entre les constructions destinées à l'habitation et les activités soumises au régime de l'agrément ; qu'en prévoyant, dans le cadre de la législation qu'il a édictée relative à l'aménagement et au développement du territoire ainsi que de la législation relative à la politique de la ville, la passation de conventions locales et régionales destinées à tenir compte de la spécificité des situations territoriales, il a mis en place une procédure qui loin de méconnaître le principe d'égalité constitue un moyen d'en assurer la mise en oeuvre ; qu'il pouvait confier au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge administratif, le soin de déterminer, dans le respect de ces législations, les zones et opérations concernées en fonction des appréciations concrètes que requiert une telle détermination ;. En ce qui concerne l'article 42 :30. Considérant que l'article 42 de la loi déférée prévoit que sont mises en oeuvre des politiques renforcées et différenciées de développement dans des zones prioritaires caractérisées par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux ;31. Considérant que les députés font valoir qu'en ne définissant pas avec suffisamment de précision ces zones prioritaires, le législateur a non seulement méconnu sa compétence mais aussi le principe d'égalité devant la loi et le principe de libre administration des collectivités locales ;32. Considérant que le législateur a distingué trois zones prioritaires du développement économique, les zones
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d'aménagement du territoire, les territoires ruraux de développement prioritaire et les zones urbaines sensibles lesquelles comprennent des zones dites de "redynamisation urbaine" ; qu'aux 1, 2 et 3 de l'article, il a défini ce qu'il entendait par les zones en question ; qu'en outre, l'article 43 de la loi déférée précise que les zones d'aménagement du territoire, les territoires ruraux de développement prioritaire et les zones de redynamisation urbaine sont ceux qui sont définis au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts dans sa nouvelle rédaction issue de l'article 46 et au I bis de l'article 1466 A du même code dans sa rédaction issue du II de l'article 52 ; qu'enfin, l'article 1465 A du code général des impôts dans sa rédaction issue du même article 52 de la loi fixe des critères quantitatifs pour la définition des zones de revitalisation rurale ;33. Considérant en premier lieu que dans ces conditions le législateur pouvait renvoyer au pouvoir réglementaire la délimitation du périmètre de ces zones prioritaires sans méconnaître sa compétence ;34. Considérant en second lieu que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement et à l'aménagement de certaines parties du territoire national dans un but d'intérêt général ; que de telles mesures ne constituent pas en elles-mêmes une atteinte à la libre administration des collectivités locales ;. En ce qui
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concerne l'article 52 :35. Considérant que l'article 52 de la loi déférée dispose notamment, dans les cas et conditions auxquels il fait référence, qu'à compter du 1er janvier 1995 certaines entreprises sont exonérées de taxe professionnelle sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concernés ;36. Considérant que les auteurs de la saisine allèguent que par cette mesure, le législateur a porté atteinte à la libre administration des collectivités territoriales ;37. Considérant que si en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ; que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences, et de leurs ressources ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ; que sur le fondement de ces dispositions, le législateur qui a prévu au III de l'article 52 un mécanisme de compensation financière à la perte de recettes résultant des exonérations fiscales envisagées, pouvait édicter les règles ci-dessus analysées sans qu'elles aient pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ; qu'en tout état de cause les
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collectivités et établissements concernés conservent la faculté de faire obstacle, par leurs délibérations, à l'application de ces mesures ;. En ce qui concerne l'article 63 :38. Considérant que les députés, auteurs de la saisine, font valoir qu'en prévoyant que des contrats conclus entre l'État et certaines collectivités puissent s'insérer dans les contrats de plan État-région prévus par l'article 11 de la loi susvisée du 29 juillet 1982, la loi porte atteinte à la liberté contractuelle des régions garantie par le principe de leur libre administration ;39. Considérant que si en vertu de l'article en cause, l'État peut conclure avec les collectivités territoriales compétentes des contrats particuliers ayant "pour objet de renforcer l'action publique dans les territoires ruraux les plus défavorisés en assurant la convergence des interventions publiques, en accroissant l'engagement des partenaires publics, et en adaptant des actions à la spécificité des actions locales", il ne résulte de ces dispositions, ni une obligation de contracter à la charge des collectivités concernées, ni de quelque manière que ce soit, une remise en cause des engagements susceptibles d'être pris dans le cadre des contrats État-région ; que dès lors le moyen invoqué manque en fait ;. En ce qui concerne l'article 78 II :40. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le législateur, en permettant qu'une commune soit représentée au sein des conseils des communautés de communes par un
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habitant d'une autre commune adhérente, aurait méconnu un principe de représentation des communes au sein des organismes de coopération intercommunale ; qu'en tout état de cause, cette disposition résultant d'un amendement parlementaire méconnaîtrait, faute de lien avec le texte soumis aux Assemblées, les articles 39 et 44 de la Constitution ;. Quant à la procédure :41. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement qui est le corollaire de l'initiative législative, peut sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que toutefois, les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;42. Considérant qu'a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 15 juin 1994, un projet de loi d'orientation pour le développement du territoire ; que son titre V intitulé "Des collectivités territoriales et du développement local" comprenait au III de l'article 24 de ce titre des dispositions relatives à la composition des conseils de communautés de communes et au mode d'élection des délégués qui y représentent les communes ; que
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la disposition contestée ne saurait par suite être regardée comme sans lien avec ce texte ;. Quant au fond :43. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi" ; que selon le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, "le suffrage est toujours universel, égal et secret" ; qu'il ne résulte pas de ces dispositions non plus que de tout autre règle ou principe à valeur constitutionnelle que les délégués de chaque commune ne puissent être choisis "parmi les citoyens éligibles au sein du conseil d'une des communes de la communauté de communes" dès lors qu'ils sont, comme c'est le cas, élus par l'organe délibérant de la commune qu'ils sont appelés à représenter ;. En ce qui concerne l'article 80 :44. Considérant que les dispositions de l'article 80 ont pour objet de modifier des articles du code des communes fixant les règles de désignation des délégués des communes au sein des conseils des communautés urbaines et établissent les modalités de répartition des sièges ;45. Considérant que les auteurs de la saisine allèguent en premier lieu que ces dispositions, adoptées par voie d'amendement au Sénat, qui selon eux auraient pour seul objet de modifier des équilibres politiques au sein de l'une des communautés urbaines existantes, sont dépourvues de lien avec le texte soumis aux Assemblées ; qu'ils font valoir en second lieu
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qu'elles méconnaissent le principe constitutionnel d'égalité du suffrage ;. Quant à la procédure :46. Considérant que cet article n'est pas sans lien avec les dispositions ci-dessus mentionnées du titre V du texte soumis aux assemblées ;. Quant au fond :47. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution "les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi" ; que le deuxième alinéa du même article dispose que ces collectivités "s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi" ; que selon le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, "le suffrage est toujours universel, égal et secret" ;48. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités locales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité locale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au
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moins un représentant au sein du conseil concerné ;49. Considérant que le législateur a accru le nombre des délégués des communes aux conseils de certaines communautés pour tenir compte de l'attribution qu'il a prévue d'un siège à chaque commune membre de la communauté dans le but d'assurer une représentation minimale des petites communes ; qu'il a déterminé la répartition des sièges restant à pourvoir entre les seules communes dont la population est supérieure à un certain quotient ; qu'il ressort de la combinaison des dispositions du code des communes ainsi modifiées, que la prise en compte du nombre de collectivités concernées n'intervient que dans une mesure limitée par rapport à la détermination de la répartition des sièges en fonction de la population calculée selon le mécanisme de la répartition proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne ; qu'ainsi les écarts de représentation entre les communes selon l'importance respective de leur population telle qu'elle ressort du dernier recensement ne sont ni manifestement injustifiables ni disproportionnés de manière excessive ; que dès lors le grief invoqué ne peut être accueilli ;. En ce qui concerne l'article 83 :50. Considérant que l'article 83 insère deux articles 133-1 et 133-2 dans la loi susvisée du 6 février 1992 permettant aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'adhérer à un organisme public de droit étranger ou de participer au capital d'une personne morale de droit
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étranger dans les cas et conditions que cet article énumère ;51. Considérant que les requérants allèguent que ces dispositions conduisent à soumettre les personnes publiques concernées à des dispositions de droit étranger en méconnaissance du principe de la souveraineté nationale et de la libre administration des collectivités territoriales ; que cette disposition méconnaîtrait en outre, compte tenu des conditions dans lesquelles cette participation est autorisée par décret en Conseil d'État, la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution ;52. Considérant en premier lieu que cette possibilité ouverte aux collectivités territoriales a pour objet exclusif, dans le cadre de la coopération transfrontalière, l'exploitation d'un service public ou la réalisation d'un équipement local intéressant toutes les personnes publiques participantes ; que cette coopération entre collectivités territoriales doit s'effectuer dans le respect des engagements internationaux de la France ; que l'adhésion à un organisme public de droit étranger ou la participation au capital d'une personne morale de droit étranger, qui doit être autorisée par décret en Conseil d'État, fait l'objet d'une convention avec les collectivités territoriales étrangères adhérentes ou participantes ; que cette convention qui détermine la durée, les conditions, les modalités financières et de contrôle de cette adhésion ou participation ne doit pas comporter une participation au capital ou aux
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charges d'une même personne morale de droit étranger des collectivités territoriales et de leurs groupements supérieure à 50 % de ce capital ou de ces charges ; qu'elle entre en vigueur seulement à compter de sa transmission au représentant de l'État dans le département qui exerce le contrôle de légalité dans les conditions prévues par la loi susvisée du 2 mars 1982 ; que le législateur a institué des dispositions assurant le contrôle et la publicité des comptes ; qu'enfin aux termes de l'article 133-2 : "Aucune convention, de quelque nature que ce soit, ne peut être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un État étranger" ; que dans ces conditions, de telles adhésions à un organisme de droit public étranger ou de telles participations au capital d'une personne morale de droit étranger ne sont pas de nature à porter atteinte aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté ; que le législateur ne saurait être regardé comme ayant méconnu sa propre compétence en édictant les dispositions ci-dessus analysées ;53. Considérant par ailleurs que l'article 133-1 ouvre seulement aux collectivités territoriales et à leurs groupements une faculté dont elles ne sont nullement contraintes d'user ; que par suite, l'article en cause ne saurait porter atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ;- SUR LES AUTRES ARTICLES DE LA LOI :. En ce qui concerne l'article 32 II :54. Considérant qu'aux termes du II de l'article 32 de
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la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel : "Le document prévu à l'article 132 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) sera accompagné d'un document récapitulatif des dépenses de l'État pour l'ensemble des titres et des ministères, effectuées dans chaque région, ainsi que des dépenses et des prélèvements sur recettes de l'État qui constituent des affectations aux collectivités territoriales. Un état des crédits affectés à l'effort public d'aménagement est annexé au projet de loi de finances de l'année. Cet état récapitule les dépenses d'investissement direct et les subventions d'équipement de l'État ainsi que les dépenses d'équipement des organismes, quel que soit leur statut, accomplissant une mission de service public, consacrées à la mise en oeuvre du schéma national d'aménagement et de développement du territoire, des schémas sectoriels, des contrats de plan et des lois de programme. Un état des actions conduites en France depuis 1989 avec le financement des fonds structurels communautaires est annexé, chaque année, au projet de loi de finances. Cet état retrace notamment, au moyen des états de rattachement de crédits et de dotation effective à chaque personne morale concernée, les flux financiers réels à destination de la France. Il distingue les rattachements au budget de l'État pour chaque ministère, les délégations au préfet, le cas échéant, et les dotations aux destinataires finaux" ;55. Considérant que l'ordonnance n° 59-2 du 2