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Décision n° 2025-885 (DC) du 2025-06-12 — Loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic
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d’instruction peut requérir par commission rogatoire certains magistrats et officiers de police judiciaire pour procéder aux actes d’information qu’il estime nécessaire.419. Selon l’article 28 du même code, lorsque la loi le prévoit, les fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire peuvent être requis par commission rogatoire du juge d’instruction. Ils exercent, dans les limites de la commission rogatoire, les pouvoirs qui leur sont conférés par ces lois spéciales.420. Dans ce cadre, les dispositions contestées permettent au juge d’instruction d’adresser à des agents des douanes une commission rogatoire aux fins de recherche et de constatation d’infractions prévues par le code des douanes en mettant en œuvre certains pouvoirs d’enquête.421. En premier lieu, conformément aux dispositions de l’article 151 du code de procédure pénale, la commission rogatoire en vertu de laquelle sont requis les agents des douanes doit indiquer la nature de l’infraction, objet des poursuites, et ne peut prescrire que des actes d’instruction se rattachant directement à la répression de celle-ci.  Conformément à l’article 152 du même code, ces actes sont mis en œuvre sous la direction et le contrôle du juge d’instruction. Le juge d’instruction doit également fixer le délai dans lequel la commission rogatoire doit lui être retournée avec les procès-verbaux dressés pour son exécution par l’officier de
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police judiciaire. À défaut d’une telle fixation, la commission rogatoire et les procès-verbaux doivent lui être transmis dans les huit jours de la fin des opérations exécutées en vertu de celle-ci.422. En second lieu, d’une part, il résulte des termes même des dispositions contestées que, pour pouvoir exécuter ces commissions rogatoires, les agents des douanes doivent être spécialement habilités par le ministre de la justice.423. D’autre part, dans les limites de la commission rogatoire, ils ne peuvent faire usage que du droit de visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes, des droits de communication et de contrôle des envois postaux et du droit de prélèvement d’échantillons, ainsi que du pouvoir de consultation des traitements automatisés de données aux fins de contrôle douanier, à l’exclusion en particulier des droits d’accès aux locaux et lieux à usage professionnel et de visites domiciliaires ainsi que des pouvoirs de retenue provisoire de personnes et des pouvoirs spéciaux d’enquête douanière.424. Dès lors, compte tenu des prérogatives ainsi confiées à ces agents et de leurs modalités d’exercice, les dispositions contestées ne méconnaissent pas l’exigence de direction et de contrôle de l’autorité judiciaire sur la police judiciaire résultant de l’article 66 de la Constitution.425. Par conséquent, l’article 344-5 du code des douanes, qui ne méconnaît pas non plus le principe de la séparation des pouvoirs, ni aucune autre exigence
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constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 54 :426. Le 10° du paragraphe II de l’article 54 complète l’article L. 5332-15 du code des transports afin notamment de préciser les missions de certains agents de sécurité des personnes morales exerçant leur activité dans les zones portuaires. En application du a du 2° du paragraphe II du même article L. 5332-15, ces agents peuvent notamment procéder, dans certaines conditions, à l’inspection visuelle des bagages et des véhicules.427. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent qu’en attribuant une telle compétence à des agents non formés et non agréés, à la différence des officiers de police judiciaire ou des agents des douanes, ces dispositions leur confieraient un rôle qui ne peut, selon eux, relever que d’agents de l’État. Il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 12 de la Déclaration de 1789.428. Selon l’article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il en résulte l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits.429. Cette exigence ne fait cependant pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée
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puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique.430. En application des dispositions contestées de l’article L. 5332-15 du code des transports, certains agents des personnes morales mentionnées à l’article L. 5332-4 du même code exerçant leur activité au sein des ports maritimes sont autorisés à procéder sur tout véhicule, toute unité de transport intermodal, toute marchandise, tout bagage, tout colis et tout autre bien soumis à une inspection-filtrage, avec le consentement de son propriétaire ou de la personne qui en a la responsabilité, aux opérations techniques mentionnées au 2° du paragraphe II de l’article L. 5332-11.431. D’une part, il résulte de l’article L. 5332-11 du code des transports que les opérations techniques réalisées lors d’une inspection-filtrage ne s’exercent pas sur la voie publique mais peuvent uniquement intervenir dans les limites portuaires de sûreté et sur les seuls biens ou véhicules qui y pénètrent ou s’y trouvent.432. D’autre part, les dispositions contestées autorisent uniquement ces agents à procéder, pour
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l’exercice des missions limitées de sécurité que la loi leur confie, à l’inspection visuelle des bagages et des véhicules, à l’exclusion des fouilles et palpations.433. Au demeurant, ces agents, qui doivent être désignés pour cette tâche par la personne morale dont ils relèvent, sont soumis à un agrément délivré par l’autorité administrative en application du paragraphe I de l’article L. 5332-17 du même code, dans sa rédaction résultant de l’article 54 de la loi déférée.434. Il résulte de ce qui précède qu’en conférant à ces agents des prérogatives de portée limitée pour prévenir des atteintes à la sécurité des personnes ou des biens dans les lieux relevant de leur compétence, le législateur n’a pas méconnu l’article 12 de la Déclaration de 1789.435. Par conséquent, la référence « au 2° du II de l’article L. 5332-11 » figurant au a du 2° du paragraphe II de l’article L. 5332-15 du code des transports, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 55 :. En ce qui concerne le 2° du paragraphe I de l’article 55 :436. Le paragraphe I de l’article 55 modifie notamment l’article 706-73 du code de procédure pénale afin d’ajouter certains crimes et délits de corruption et de trafic d’influence à la liste des infractions relevant de la procédure applicable à la criminalité et à la délinquance organisées.437. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions d’étendre cette
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procédure à de telles infractions, quand bien même elles seraient commises en dehors de tout lien avec d’autres infractions relevant de son champ d’application. Elles méconnaîtraient ainsi les droits de la défense ainsi que la liberté individuelle.438. Il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, l’exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis. Parmi ces droits et libertés figurent notamment les droits de la défense, protégés par l’article 16 de la Déclaration de 1789, ainsi que la liberté individuelle, que l’article 66 de la Constitution place sous la protection de l’autorité judiciaire.439. Si le législateur peut prévoir des mesures d’investigation spéciales en vue de constater des crimes et délits d’une gravité et d’une complexité particulières, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs, c’est sous réserve, d’une part, que les restrictions qu’elles apportent aux droits constitutionnellement garantis soient proportionnées à la gravité et à la complexité des infractions commises et n’introduisent pas de discriminations injustifiées et, d’autre part, que ces mesures soient conduites dans le respect des prérogatives de l’autorité judiciaire à qui il incombe en particulier de garantir que leur mise en œuvre soit nécessaire à la manifestation de la vérité.440. Les dispositions contestées inscrivent dans la liste des
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infractions visées à l’article 706-73 du code de procédure pénale, d’une part, les crimes et délits de corruption d’agent public et de trafic d’influence prévus aux articles 432-11, 433-1, 433-2, 434-9, 434-9-1, 435-1 à 435-4 et 435-7 à 435-10 du code pénal, lorsqu’ils sont en relation avec l’une des autres infractions mentionnées à l’article 706-73. D’autre part, elles inscrivent dans cette même liste les délits de corruption prévus aux articles 445-1 à 445-2-2 du code pénal, lorsqu’ils sont commis en bande organisée et qu’ils sont en relation avec l’une des autres infractions mentionnées à l’article 706-73.441. Elles ont ainsi pour effet de permettre le recours aux techniques spéciales d’enquête ainsi que la mise en œuvre de mesures de garde à vue, dans les conditions dérogatoires au droit commun prévues par l’article 706-88 du code de procédure pénale, au cours des enquêtes ou des instructions portant sur ces infractions.442. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu tenir compte de la difficulté d’appréhender les auteurs des infractions qu’elles visent. Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infractions.443. Toutefois, ainsi que le Conseil constitutionnel l’a jugé dans sa décision du 4 décembre 2013 mentionnée ci-dessus, les infractions de corruption et de trafic d’influence, si elles constituent pour certaines des atteintes graves à l’autorité de l’État, ne sont pas susceptibles de porter atteinte en
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elles-mêmes à la sécurité, à la dignité ou à la vie des personnes, même lorsqu’elles sont commises en bande organisée.444. Dès lors, en permettant de recourir à la garde à vue pour une durée maximale de quatre-vingt-seize heures au cours des enquêtes ou des instructions portant sur ces infractions, au seul motif qu’elles sont en relation avec l’une quelconque des autres infractions mentionnées à l’article 706-73 du code de procédure pénale, le législateur a permis qu’il soit porté à la liberté individuelle et aux droits de la défense une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but poursuivi.445. Dès lors, le 2° du paragraphe I de l’article 55 est contraire à la Constitution. Il en va de même des mots « à l’exception de ceux mentionnés au 16° bis de l’article 706-73 du présent code » figurant au deuxième alinéa du 3° du paragraphe I de l’article 55, ainsi que des mots « , à l’exception de ceux mentionnés au 16° ter de l’article 706-73 du présent code » figurant au dernier alinéa de ce même 3°, qui en sont inséparables.. En ce qui concerne l’article 445-2-2 du code pénal :446. Le paragraphe II de l’article 55 insère un nouvel article 445-2-2 au sein du code pénal afin d’aggraver les peines encourues pour les infractions de corruption des personnes n’exerçant pas une fonction publique, lorsqu’elles sont commises en bande organisée.447. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine, en doublant les peines encourues pour ces infractions, ces dispositions
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méconnaîtraient les principes de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines.448. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires... ». L’article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue.449. En application des articles 445-1 à 445-2-1 du code pénal, les délits de corruption passive et active de personnes n’exerçant pas une fonction publique sont punis de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de cinq cent mille euros.450. Selon les dispositions contestées, lorsque ces infractions sont commises en bande organisée, les peines encourues sont portées à dix ans d’emprisonnement et à un million d’euros d’amende, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction.451. Au regard de la nature des comportements réprimés, le législateur n’a pas institué des peines manifestement disproportionnées. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité des peines doit donc être écarté.452. Par conséquent, l’article 445-2-2 du code pénal, qui ne méconnaît pas non plus le principe de nécessité des peines ni aucune autre
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exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 56 :. En ce qui concerne l’article 145-1-1 du code de procédure pénale :453. Le 1° du paragraphe I de l’article 56 insère un nouvel article 145-1-1 au sein du code de procédure pénale afin d’allonger la durée du placement en détention provisoire et de ses prolongations possibles pour certains délits.454. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions de soumettre les personnes placées en détention provisoire pour ces délits à un régime plus strict, sans lien avec la complexité ou la gravité de telles infractions, et de supprimer la possibilité pour le juge d’instruction de solliciter un rapport du service pénitentiaire d’insertion et de probation sur la situation de la personne détenue en amont d’une éventuelle prolongation de cette mesure. Ce faisant, elles instaureraient une différence de traitement injustifiée entre les personnes placées en détention provisoire selon la nature des faits qui leur sont reprochés. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.455. Ils font également valoir qu’en allongeant les périodes de placement et de prolongation de la détention provisoire, ces dispositions méconnaîtraient le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine.456. S’il est loisible au législateur, compétent pour fixer les règles de la procédure pénale en vertu de l’article 34 de la Constitution, de prévoir des
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règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent, c’est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales.457. En application de l’article 145-1 du code de procédure pénale, la détention provisoire ne peut excéder quatre mois si la personne mise en examen encourt une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans et qu’elle n’a pas déjà été condamnée pour un crime ou un délit de droit commun soit à une peine criminelle, soit à une peine d’emprisonnement sans sursis d’une durée supérieure à un an. Dans les autres cas, la détention provisoire peut être prolongée, à titre exceptionnel, par périodes de quatre mois dans la limite d’un an. Cette limite peut être portée à deux ans, voire à deux ans et quatre mois pour certains faits.458. Les dispositions contestées prévoient que, par dérogation, pour l’instruction des délits commis en bande organisée punis d’une peine de dix ans d’emprisonnement et des délits prévus aux articles 222-37, 225-5, 312-1 et 450-1 du code pénal, la durée initiale de la détention provisoire ne peut excéder six mois. À titre exceptionnel, la détention provisoire peut être prolongée par le juge des libertés et de la détention pour une durée maximale de six mois, renouvelable dans la limite d’une durée totale de deux ans.459. En premier lieu, eu égard à la gravité des faits qui leur sont reprochés,
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les personnes placées en détention provisoire pour l’une des infractions prévues par les dispositions contestées sont dans une situation différente de celle des personnes placées en détention provisoire pour d’autres délits.460. En second lieu, d’une part, la durée totale de la détention provisoire dont peuvent faire l’objet les personnes mises en examen pour ces infractions ne peut excéder celle prévue pour les personnes placées en détention provisoire pour d’autres délits.461. D’autre part, sont assurées aux personnes détenues, quelle que soit la nature des faits, des garanties équivalentes. En particulier, conformément à l’article 144-1 du code de procédure pénale, la détention provisoire ne peut être ordonnée ou prolongée que par une ordonnance motivée dans les conditions prévues à l’article 137-3 du même code et rendue après un débat contradictoire, énonçant les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, par référence à l’une des causes limitativement énumérées aux 1° à 6° de l’article 144. Elle ne peut excéder une durée raisonnable, au regard de la gravité des faits reprochés à la personne mise en examen et de la complexité des investigations nécessaires à la manifestation de la vérité.462. En outre, contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs de la deuxième saisine, il résulte du dernier alinéa de l’article 145-1 du code de procédure pénale, auquel renvoient les dispositions contestées, que le juge d’instruction peut solliciter à
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tout moment de la procédure du service pénitentiaire d’insertion et de probation un rapport sur la situation familiale, matérielle ou sociale de la personne détenue permettant d’apprécier ses garanties de représentation et les possibilités d’une alternative à la détention provisoire.463. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la procédure pénale doit être écarté.464. Par ailleurs, conformément à l’article 803-8 du code de procédure pénale, la personne placée en détention provisoire qui considère que ses conditions de détention ne respectent pas la dignité de la personne humaine peut toujours saisir le juge des libertés et de la détention afin qu’il soit mis fin à ces conditions de détention indignes, sans préjudice de sa possibilité de saisir le juge administratif en application des articles L. 521-1, L. 521-2 ou L. 521-3 du code de justice administrative. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine ne peut qu’être écarté.465. Par conséquent, l’article 145-1-1 du code de procédure pénale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne certaines dispositions de l’article 148-6 du code de procédure pénale :466. Le 6° du paragraphe I de l’article 56 modifie l’article 148-6 du code de procédure pénale afin de supprimer la possibilité pour la personne placée en détention provisoire qui ne réside pas dans le ressort de la
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juridiction compétente de former une demande de mise en liberté au moyen d’une lettre recommandée avec demande d’avis de réception.467. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine, en supprimant cette modalité de saisine de la juridiction compétente, sans justification, ces dispositions méconnaîtraient le droit à un recours juridictionnel effectif, ainsi que les exigences découlant de l’article 9 de la Déclaration de 1789 et de l’article 66 de la Constitution. Ils reprochent également à ces dispositions d’instaurer une différence de traitement injustifiée entre les personnes placées en détention provisoire, qui seraient désormais privées de la possibilité de former une demande de mise en liberté par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, et les personnes faisant l’objet d’une autre mesure de sûreté, qui disposent de cette possibilité. Il en résulterait une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.468. En premier lieu, l’article 16 de la Déclaration de 1789 garantit le droit à un recours juridictionnel effectif.469. D’une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu sécuriser les modalités selon lesquelles les juridictions d’instruction sont saisies de demandes de mise en liberté. Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice.470. D’autre part, ces dispositions, qui se bornent à supprimer une modalité de saisine, ne privent pas la personne détenue de la possibilité de