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Décision n° 2025-894 (DC) du 2025-08-07 — Loi de programmation pour la refondation de Mayotte
Solution : Conformité - réserve
motifs, les dispositions contestées seraient, selon eux, contraires au droit de propriété.171. En vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Dans le cadre de cette mission, il appartient au législateur d’opérer la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public sans lequel l’exercice des libertés ne saurait être assuré.172. Par ailleurs, les mesures de police administrative susceptibles d’affecter l’exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figurent l’inviolabilité du domicile et le respect de la vie privée protégés par l’article 2 de la Déclaration de 1789, doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l’ordre public et proportionnées à cet objectif. 173. Selon le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Le onzième alinéa de ce Préambule dispose que la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Il ressort également du
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Préambule de la Constitution de 1946 que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle. Il résulte de ces principes que la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle.. En ce qui concerne le paragraphe I de l’article 11-2 de la loi du 23 juin 2011 et le paragraphe II de l’article 18 de la loi déférée : 174. Les dispositions contestées prévoient qu’à Mayotte, le représentant de l’État dans le département peut, par arrêté, ordonner aux occupants de certaines constructions constituant un habitat informel d’évacuer les lieux et, aux propriétaires, de procéder à leur démolition à l’issue de l’évacuation. 175. En outre, jusqu’au 13 décembre 2034, le préfet peut, sous certaines conditions, déroger à l’obligation d’annexer à cet arrêté une proposition de relogement ou d’hébergement d’urgence.176. En premier lieu, il résulte des travaux préparatoires qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu, compte tenu du phénomène massif d’habitat informel illicite à Mayotte, renforcer les pouvoirs de police administrative du préfet afin de mieux répondre aux risques qui en découlent d’atteintes à la propriété, de troubles à l’ordre public, ainsi que de menaces pour la santé et la salubrité publiques. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public. 177. En deuxième lieu, les dispositions
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contestées ne concernent que des locaux ou installations qui, relevant de l’habitat informel au sens du deuxième alinéa de l’article 1-1 de la loi du 31 mai 1990, sont dénués d’alimentation en eau potable ou de réseaux de collecte des eaux usées et des eaux pluviales, ou de voiries ou d’équipements collectifs propres à en assurer la desserte, la salubrité et la sécurité dans des conditions satisfaisantes. 178. Par ailleurs, en visant de tels locaux ou installations qui forment un ensemble homogène sur un ou plusieurs terrains d’assiette, le législateur a limité l’application de ces dispositions aux regroupements dans un même périmètre de constructions occupées sans droit ni titre constituant un secteur d’habitat informel. 179. En troisième lieu, d’une part, l’évacuation et la destruction de ces constructions ne peuvent être ordonnées par le représentant de l’État dans le département que lorsqu’elles présentent des risques graves pour la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. 180. D’autre part, le représentant de l’État dans le département ne peut prescrire une telle mesure qu’après un rapport motivé établi par les services chargés de l’hygiène et de la sécurité. 181. En outre, une proposition de relogement ou d’hébergement d’urgence doit être annexée à l’arrêté préfectoral. Si les dispositions contestées permettent au préfet, jusqu’au 13 décembre 2034, correspondant au dixième anniversaire du passage du cyclone Chido à Mayotte, de déroger à cette obligation, de
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manière motivée, compte tenu des circonstances locales, elles ne sauraient toutefois, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, autoriser une telle dérogation qu’en cas d’impossibilité matérielle établie par l’administration et résultant des conséquences de cet événement climatique. 182. En dernier lieu, d’une part, l’arrêté du préfet est notifié à l’occupant, ainsi qu’au propriétaire, le cas échéant par voie d’affichage en mairie et sur la façade des lieux concernés lorsque celui-ci n’a pas pu être identifié. 183. Par ailleurs, d’autre part, les obligations d’évacuer et de démolir les locaux et installations concernés ne peuvent faire l’objet d’une exécution d’office avant l’expiration du délai d’au moins quinze jours accordé aux occupants et aux propriétaires pour y procéder volontairement. 184. Enfin, la procédure peut être contestée, dans ce même délai, par un recours suspensif devant le tribunal administratif.185. Il résulte de ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe 181, le législateur a opéré une conciliation qui n’est pas déséquilibrée entre la nécessité de sauvegarder l’ordre public et les autres droits et libertés. Les griefs tirés de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée, du principe de l’inviolabilité du domicile, ainsi que de l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent, doivent donc être écartés. 186. Par conséquent, le
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paragraphe I de l’article 11-2 de la loi du 23 juin 2011 ainsi que, sous la réserve énoncée au paragraphe 181, le paragraphe II de l’article 18 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas non plus le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne le paragraphe II de l’article 11-2 de la loi du 23 juin 2011 : 187. En application des dispositions contestées, lorsqu’il est constaté, par procès-verbal, qu’une construction a été édifiée depuis moins de sept jours sans droit ni titre dans un secteur d’habitat informel, le représentant de l’État dans le département peut, par arrêté, ordonner au propriétaire de procéder à sa démolition dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l’acte.188. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu permettre au préfet de mettre fin en urgence à un habitat informel illicite de construction récente. Ce faisant, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 176, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public. 189. En second lieu, d’une part, une telle mesure est soumise aux mêmes conditions que celles énoncées aux paragraphes 177 à 179 et les occupants et propriétaires bénéficient des mêmes garanties que celles mentionnées aux paragraphes 182 et 184. 190. D’autre part, cette mesure ne peut être ordonnée que lorsque la construction sans droit ni titre édifiée
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depuis moins de sept jours dans un secteur d’habitat informel a été constatée par procès-verbal par un agent public assermenté et habilité. 191. En outre, en présence d’un occupant, un délai d’au moins quinze jours est accordé à celui-ci pour évacuer spontanément les lieux. L’arrêté du préfet ne peut faire l’objet d’une exécution d’office avant l’expiration de ce délai. 192. Dès lors, le législateur a opéré une conciliation qui n’est pas déséquilibrée entre la nécessité de sauvegarder l’ordre public et les exigences constitutionnelles précitées. Les griefs tirés de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et du principe de l’inviolabilité du domicile doivent ainsi être écartés. 193. Par conséquent, le paragraphe II de l’article 11-2 de la loi du 23 juin 2011, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l’article 19 :194. L’article 19 insère, au sein du chapitre II du titre IV du livre III du code de la sécurité intérieure relatif aux dispositions particulières à Mayotte, une nouvelle section intitulée « Visites et saisies » et comprenant les articles L. 342-2 à L. 342-8. Ces dispositions prévoient un régime spécifique à Mayotte de visite aux fins de saisie des armes et objets dangereux dans le but de prévenir des troubles graves à l’ordre public.195. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions d’instituer un dispositif dérogatoire de visite domiciliaire
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qui ne serait ni nécessaire, compte tenu du régime de droit commun de la perquisition, ni proportionné, eu égard tant à son champ d’application qu’à l’absence, à Mayotte, de risque particulier d’atteinte à l’ordre public lié à la présence d’armes. Il en résulterait une atteinte disproportionnée au principe de l’inviolabilité du domicile ainsi que, pour les mêmes motifs, au principe d’égalité devant la loi.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe de l’inviolabilité du domicile : 196. La liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l’inviolabilité du domicile. 197. Il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d’autre part, l’exercice de ces droits et libertés constitutionnellement garantis. 198. Les articles L. 342-2 à L. 342-8 du code de la sécurité intérieure instituent un régime de visite aux fins de saisie d’armes et objets dangereux à des fins de prévention de troubles graves à l’ordre public résultant de violences commises sous la menace ou avec usage d’une arme. En particulier, l’article L. 342-2 définit les conditions dans lesquelles ces visites et saisies peuvent être autorisées par le juge des libertés et de la détention. L’article L. 342-3
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détermine les modalités de mise en œuvre de ces visites domiciliaires. L’article L. 342-4 prévoit les conditions dans lesquelles la décision du juge autorisant ces visites et saisies peut être contestée.199. En premier lieu, il ressort des travaux préparatoires qu’en créant un régime propre à Mayotte de visite domiciliaire aux fins de saisie d’armes, le législateur a entendu permettre d’y prévenir des troubles graves à l’ordre public face à une recrudescence de groupements violents dans les secteurs d’habitat informel. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.200. En deuxième lieu, d’une part, en vertu des dispositions contestées de l’article L. 342-2 du code de la sécurité intérieure, les visites et les saisies concernées ne peuvent être autorisées que si les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public résultant de violences commises sous la menace ou avec usage d’une arme. 201. D’autre part, elles sont applicables à tout lieu lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’il est fréquenté par une personne susceptible de participer à ces troubles. Toutefois, ces dispositions ne sauraient, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, permettre une visite d’un lieu qu’à la condition qu’il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de la personne qui s’y trouve constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics.202. En outre, la visite ne peut
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être autorisée qu’aux seules fins de saisie, en vue de leur destruction, d’armes, de munitions ou de leurs éléments relevant des catégories A à D ainsi que des objets susceptibles de constituer une arme dangereuse pour la sécurité publique.203. En troisième lieu, le législateur a soumis ces visites et saisies à l’autorisation préalable du juge des libertés et de la détention, qui doit être saisi par une requête motivée du préfet et statuer par une ordonnance écrite et motivée, après avis du procureur de la République. Cette ordonnance précise notamment les lieux visés ainsi que les agents habilités à cette fin et prévoit la faculté pour l’occupant ou son représentant de faire appel à un conseil de son choix.204. Dans ce cadre, d’une part, ces visites et saisies ne peuvent concerner ni les lieux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, ni les domiciles des personnes concernées. 205. D’autre part, lorsque le lieu visé par la visite est enclavé et inaccessible depuis la voie publique du fait de la présence de locaux constituant un habitat informel, ces derniers ne peuvent être traversés que sur autorisation du juge et aux seules fins de rejoindre le lieu de la visite. 206. En outre, la visite est effectuée en présence de l’occupant ou de son représentant, qui peut se faire assister d’un conseil de son choix. En son absence, les agents ne peuvent procéder à la visite qu’en présence de deux
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témoins qui ne sont pas placés sous leur autorité. Cette visite ne peut par ailleurs être commencée avant 6 heures ni après 21 heures, sauf autorisation expresse du juge fondée sur l’urgence ou les nécessités de l’opération.207. En dernier lieu, la personne intéressée peut former appel de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention devant le président de la chambre de l’instruction. 208. Il résulte de tout ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe 201, le législateur a ainsi assuré une conciliation qui n’est pas déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi : 209. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.210. Aux termes du premier alinéa de l’article 73 de la Constitution : « Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».211. En prévoyant un régime de visite
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domiciliaire aux fins de saisie d’armes qui lui est spécifique, les dispositions contestées instituent une différence de traitement entre les personnes vivant à Mayotte et celles qui résident sur le reste du territoire de la République.212. En premier lieu, les circonstances décrites au paragraphe 199 constituent des « caractéristiques et contraintes particulières » de nature à permettre au législateur, afin de lutter contre les groupements armés à Mayotte, d’y adapter, dans une certaine mesure, les règles relatives aux visites et saisies. 213. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu tenir compte de ce que la présence et la circulation d’armes, et notamment d’armes blanches, pouvaient être facilitées à Mayotte par l’importance des secteurs d’habitat informel rendant les lieux concernés plus difficiles d’accès.214. En second lieu, en application de ces dispositions, les visites et saisies concernées demeurent soumises à l’autorisation de l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, et le déroulement des mesures autorisées est assorti de garanties procédurales appropriées. 215. Ainsi, en instituant à Mayotte un régime dérogatoire de visite aux fins de saisie d’armes ou objets dangereux, ces dispositions instaurent une différence de traitement qui ne dépasse pas la mesure des adaptations susceptibles d’être justifiées par les caractéristiques et contraintes particulières propres à cette collectivité et qui est en rapport avec l’objet de
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la loi.216. Dès lors, le législateur n’a pas méconnu le principe d’égalité devant la loi. Le grief tiré de la méconnaissance de cette exigence constitutionnelle doit donc être écarté.217. Par conséquent, sous la réserve énoncée au paragraphe 201, le premier alinéa de l’article L. 342-2 du code de la sécurité intérieure est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 21 :218. L’article 21 insère un nouvel article 900-2 au sein du code de procédure pénale afin de permettre, à Mayotte, à la police judiciaire d’accéder, sous certaines conditions, aux locaux à usage professionnel situés dans un secteur d’habitat informel en vue d’y mener des opérations dans le cadre de la lutte contre le travail illégal.219. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent à ces dispositions de permettre à la police judiciaire de s’introduire dans des locaux qui constituent des domiciles. En autorisant un tel accès pour une période de quinze jours sans condition tenant aux nécessités de l’enquête ou à un trouble à l’ordre public et par une décision du juge qui n’est pas susceptible d’un recours suspensif, elles porteraient, selon eux, une atteinte disproportionnée au principe de l’inviolabilité du domicile. 220. Il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, l’exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis, au nombre desquels
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figurent le droit au respect de la vie privée et le principe de l’inviolabilité du domicile garantis par l’article 2 de la Déclaration de 1789.221. L’article 78-2-1 du code de procédure pénale habilite, sous certaines conditions, la police judiciaire à entrer dans les lieux à usage professionnel ainsi que dans leurs annexes et dépendances, sauf s’ils constituent un domicile, en vue de s’assurer que les activités qui y sont exercées ont donné lieu à immatriculation ainsi qu’aux déclarations exigées par les organismes de protection sociale et l’administration fiscale.222. Par dérogation, à Mayotte, les dispositions contestées permettent à la police judiciaire, sur autorisation du juge des libertés et de la détention, d’accéder à des locaux constituant un habitat informel aux fins de mener de telles opérations dans des lieux à usage professionnel.223. Eu égard à la nécessité de lutter contre le travail illégal et aux spécificités tenant au développement à Mayotte d’activités informelles favorisées par l’immigration irrégulière, le législateur a pu étendre la possibilité d’opérer de telles visites à des lieux à usage professionnel se trouvant dans un secteur d’habitat informel, dès lors que le déroulement des mesures autorisées est assorti de garanties procédurales appropriées.224. En premier lieu, le législateur a limité l’application des dispositions contestées aux seuls lieux à usage professionnel situés dans un périmètre qui comporte des locaux et des installations édifiés
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sans droit ni titre constituant un habitat informel et formant un ensemble homogène sur un ou plusieurs terrains d’assiette. 225. En deuxième lieu, en application de ces dispositions, d’une part, les officiers de police judiciaire et, sur leur ordre ou sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints ne peuvent être autorisés qu’à traverser les locaux qui enclavent des lieux à usage professionnel, puis à entrer dans ces lieux y compris lorsqu’ils constituent un habitat informel. D’autre part, un tel accès est autorisé aux seules fins de procéder aux opérations mentionnées ci-dessus et pour la seule recherche des infractions visées aux articles L. 5221-8, L. 5221-11, L. 8221-1, L. 8221-2 et L. 8251-1 du code du travail. Par ailleurs, la même autorisation ne peut être donnée qu’à des fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent des pouvoirs de police judiciaire en matière de lutte contre le travail illégal.226. En troisième lieu, d’une part, cet accès, qui doit être requis par le procureur de la République, est soumis à l’autorisation préalable du juge des libertés et de la détention, lequel indique, dans son ordonnance, les lieux et locaux autorisés, les agents habilités à cette fin, les heures auxquelles les opérations peuvent avoir lieu, ainsi que la faculté pour l’occupant ou son représentant de faire appel à un conseil de son choix. 227. D’autre part, la visite se
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déroule en présence de l’occupant ou, à défaut, en présence de deux témoins. Ces témoins ne sauraient être placés sous l’autorité des agents en charge de la visite. 228. En dernier lieu, la personne intéressée peut former appel de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention devant le président de la chambre de l’instruction. 229. Dès lors, eu égard aux garanties procédurales instituées, le législateur a assuré une conciliation qui n’est pas déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées. 230. Par conséquent, le paragraphe I de l’article 900-2 du code de procédure pénale, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 23 :231. Le paragraphe I de l’article 23 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances certaines mesures relevant du domaine de la loi visant à rendre applicable à Mayotte, sous réserve d’adaptations, la législation en vigueur en matière sociale. 232. Les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que, faute de contraindre le Gouvernement à prendre ces ordonnances et, en particulier, de préciser la date de convergence envisagée pour permettre l’alignement du droit en vigueur à Mayotte avec celui applicable dans le reste du territoire, cette habilitation ne satisferait pas aux exigences de précision découlant de l’article 38 de la Constitution. Elle méconnaîtrait ainsi, selon eux, les principes d’indivisibilité de la République et d’égalité