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Décision n° 2023-862 (DC) du 2023-12-28 — Loi de finances pour 2024
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mélange de boissons alcooliques ou par certains produits soumis à l’accise sur les alcools et contenant plus de trente-cinq grammes de sucre ou une édulcoration équivalente par litre exprimée en sucre inverti font l’objet d’une taxe perçue au profit de la Caisse nationale de l’assurance maladie, dès lors que la boisson obtenue présente un certain titre alcoométrique.47. Les dispositions contestées prévoient que sont exonérés de cette taxe les produits déjà exonérés de l’accise sur les alcools en application des articles L. 313-7 à L. 313-14, L. 313-32, L. 313-34, L. 313-36 et L. 313-36-1 du code des impositions sur les biens et services.48. En premier lieu, si l’exposé des motifs de l’amendement détaillant l’objet de ces dispositions s’est limité à mentionner certains produits qui bénéficient de l’exonération instituée, cette seule circonstance n’est pas de nature à avoir altéré la clarté et la sincérité du débat parlementaire. Dès lors, le grief tiré de l’irrégularité de la procédure d’adoption des dispositions contestées doit être écarté.49. En second lieu, les dispositions contestées, qui se bornent à prévoir une exonération fiscale de portée circonscrite, ne portent par elles-mêmes aucune atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé.50. Par conséquent, le dernier alinéa du paragraphe II de l’article 1613 bis du code général des impôts, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est
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conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 57 :51. Le paragraphe I de l’article 57 modifie l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée afin d’instituer une exonération temporaire de la taxe sur les éditeurs de services de télévision au bénéfice de certains d’entre eux.52. Les députés auteurs de la troisième saisine font valoir que l’exposé sommaire de l’amendement à l’origine de cet article aurait décrit de façon inexacte ces dispositions, en méconnaissance de l’exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Ils soutiennent en outre que, en fondant cette exonération sur un critère tenant à la durée de diffusion de certaines œuvres, ces dispositions instaureraient une différence de traitement injustifiée entre éditeurs de services de télévision. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.53. Les articles L. 115-6 à L. 115-13 du code du cinéma et de l’image animée instaurent une taxe affectée au Centre national du cinéma et de l’image animée dont est redevable, notamment, tout éditeur de services de télévision établi en France et ayant programmé, au cours de l’année civile précédente, une ou plusieurs œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée. En application du premier alinéa de l’article L. 115-6 du même code, la taxe n’est pas due par les éditeurs de services de télévision dont
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la programmation est consacrée à l’information et qui diffusent exclusivement des programmes qu’ils produisent et réalisent avec leurs moyens propres de production.54. Les dispositions contestées étendent le bénéfice de cette exonération, jusqu’au 31 décembre 2025, aux éditeurs de services de télévision dont la programmation est consacrée à l’information et qui consacrent moins de 5 % de leur temps d’antenne à la diffusion d’œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée.55. En premier lieu, il ne résulte ni de l’exposé sommaire des motifs de l’amendement dont sont issues ces dispositions ni, en tout état de cause, des débats en première lecture au Sénat, que les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire auraient été méconnues.56. En second lieu, il ressort des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a souhaité, afin de promouvoir la création culturelle, encourager la diffusion d’œuvres éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d’intérêt général.57. D’une part, au regard de cet objectif, il était loisible au législateur de permettre aux éditeurs de services de télévision dont la programmation est consacrée à l’information, et qui sont exonérés de la taxe lorsqu’ils diffusent exclusivement des programmes qu’ils produisent et réalisent avec leurs moyens propres
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de production, de bénéficier également de cette exonération lorsqu’ils diffusent, pour une part limitée de leur temps d’antenne, certaines œuvres éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée.58. D’autre part, en fixant à moins de 5 % la part maximale du temps d’antenne consacré à la diffusion d’œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée pouvant donner lieu à une exonération de taxe, le législateur a retenu un critère objectif et rationnel en rapport avec l’objet de la loi.59. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté.60. Par conséquent, le deuxième alinéa de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée, qui ne méconnaît pas non plus le principe d’égalité devant la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 67 :61. L’article 67 modifie l’article 128 de la loi du 28 décembre 2019 mentionnée ci-dessus afin, notamment, d’étendre le bénéfice de certaines exonérations fiscales aux entreprises qui sont liées à l’organisme désigné comme fournisseur officiel des services de chronométrage et de pointage pour les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024.62. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions d’instituer une différence de traitement injustifiée entre les
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entreprises, faute de subordonner l’exonération qu’elles prévoient à des conditions suffisamment précises tenant à l’activité des entreprises exonérées ou au lien juridique qu’elles entretiennent avec l’organisme désigné comme fournisseur officiel. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.63. L’article 128 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 prévoit que l’organisme désigné comme fournisseur officiel des services de chronométrage et de pointage pour les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024 n’est pas redevable, au titre des rémunérations perçues du comité d’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques en contrepartie des services de chronométrage et de pointage fournis dans le cadre de ces compétitions, de l’impôt sur les sociétés ou, le cas échéant, de l’impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux, de la retenue à la source prévue aux b et c du paragraphe I de l’article 182 B du code général des impôts et de la participation des employeurs à l’effort de construction.64. Les dispositions contestées prévoient que les exonérations fiscales bénéficiant au chronométreur officiel s’appliquent dans les mêmes conditions aux entreprises qui lui sont liées, au sens du 12 de l’article 39 du code général des impôts, au titre des rémunérations perçues par ces dernières.65. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu mettre en œuvre les
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engagements contractuels pris en vue de l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024, en application desquels le bénéfice des exonérations ou exemptions d’impôts accordées au chronométreur officiel doit l’être également à toute entité contrôlée par ce dernier.66. En prévoyant que les entreprises liées au chronométreur officiel sont exonérées des mêmes impositions que celui-ci à raison des rémunérations qu’elles perçoivent du comité d’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques en contrepartie des seuls services de chronométrage et de pointage fournis dans le cadre des compétitions, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu’il s’est proposé.67. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté.68. Par conséquent, les mots « et les entreprises qui lui sont liées au sens du 12 de l’article 39 du code général des impôts » et les mots « ou indirectement s’agissant des entreprises liées » figurant à l’article 128 de la loi du 28 décembre 2019, qui ne méconnaissent pas non plus le principe d’égalité devant la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 100 :69. Le paragraphe I de l’article 100 insère au sein du code des impositions sur les biens et services les articles L. 425-1 à L. 425-20 afin d’instituer une taxe sur l’exploitation des
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infrastructures de transport de longue distance.70. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que, compte tenu de l’imprécision de la notion d’« infrastructures de transport de longue distance », cette taxe ne serait pas fondée sur un critère objectif permettant de déterminer la catégorie d’opérateurs qui y sont assujettis. Il en résulterait une méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence ainsi qu’une méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.71. Selon l’article 34 de la Constitution, « la loi fixe les règles concernant ... l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Il incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.72. Le nouvel article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services prévoit qu’est soumise à une taxe l’exploitation d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance lorsque certaines conditions sont réunies.73. Il résulte des termes mêmes du nouvel article L. 425-4 du même code qu’une infrastructure de transport de longue distance s’entend de l’infrastructure qui permet le déplacement de personnes ou de marchandises sur une longue distance au moyen d’engins de transport routier, ferroviaire ou guidé, d’aéronefs ou d’engins flottants. Cet article définit en outre les déplacements de longue distance comme ceux dont l’origine
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et la destination ne sont pas comprises dans le ressort d’une même autorité organisatrice de la mobilité mentionnée au paragraphe I de l’article L. 1231-1 du code des transports ou de la région Île-de-France. Le législateur a ainsi déterminé de manière suffisamment précise la notion d’« infrastructures de transport de longue distance ».74. Dès lors, le grief tiré de l’incompétence négative doit être écarté. Il en va de même de celui tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.75. Par conséquent, les mots « d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance au sens de l’article L. 425-4 » figurant à l’article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 101 :76. Le paragraphe I de l’article 101 modifie plusieurs dispositions du code de l’environnement relatives notamment aux redevances des agences de l’eau.77. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent au législateur d’avoir renoncé, au cours de la navette, à augmenter les redevances pour pollutions diffuses et sur la consommation d’eau potable. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance des articles 3 et 4 de la Charte de l’environnement.78. S’il incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34, le grief tiré de l’incompétence
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négative du législateur ne peut être utilement présenté devant le Conseil constitutionnel qu’à l’encontre de dispositions figurant dans la loi qui lui est soumise et à la condition de contester les insuffisances du dispositif qu’elles instaurent.79. En l’espèce, les députés auteurs de la troisième saisine se bornent à critiquer la suppression, au cours de la navette, de dispositions du projet de loi visant à augmenter le montant des redevances pour pollutions diffuses et sur la consommation d’eau potable et ne contestent aucune disposition précise de la loi déférée. Leurs griefs ne peuvent dès lors qu’être écartés.- Sur certaines dispositions de l’article 111 :80. Le paragraphe IV de l’article 111 modifie l’article 130 de la loi du 30 décembre 2021 mentionnée ci-dessus afin de transférer à la direction générale des finances publiques la prise en charge et le recouvrement des créances recouvrées par les comptables publics de la direction générale des douanes et droits indirects qui se rapportent à certaines cotisations et impositions indirectes.81. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions d’élargir le champ des taxes dont la direction générale des finances publiques assure le recouvrement, sans que des moyens supplémentaires lui soient octroyés. Cette extension ne se ferait, selon eux, qu’au détriment de sa mission de contrôle fiscal. Il en résulterait une méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude
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fiscale.82. L’article 130 de la loi du 30 décembre 2021 transfère aux comptables publics de la direction générale des finances publiques les créances recouvrées par les comptables publics de la direction générale des douanes et droits indirects et non soldées relatives aux impositions et cotisations que cet article énumère.83. Les dispositions contestées ajoutent à cette liste la prise en charge et le recouvrement du droit de licence prévu à l’article 568 du code général des impôts, de la taxe prévue à l’article 1613 bis du même code, de la cotisation basée sur la remise mentionnée au 3° du paragraphe I de son article 570 ainsi que de la cotisation prévue à l’article L. 245‑7 du code de la sécurité sociale.84. Ces dispositions se bornent à transférer à la direction générale des finances publiques le recouvrement de taxes annexes frappant les tabacs et les alcools. Dès lors, elles ne méconnaissent pas, en tout état de cause, l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale.85. Par conséquent, le 10° du A du paragraphe IV de l’article 130 de la loi du 30 décembre 2021, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 143 :86. Le paragraphe I de l’article 143 réécrit les articles 1383-0 B et 1383-0 B bis du code général des impôts afin de prévoir des exonérations temporaires de la taxe foncière sur les propriétés bâties.87. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine,
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ces dispositions diminueraient les ressources fiscales des communes et méconnaîtraient ainsi le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que le principe d’égalité devant les charges publiques.88. Aux termes des trois premiers alinéas de l’article 72-2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». L’article L.O. 1114-2 du code général des collectivités territoriales définit, au sens du troisième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, la notion de « ressources propres des collectivités territoriales ». Il prévoit que ces ressources « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette ». Il ressort de la combinaison de ces dispositions que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s’entendent, au sens de l’article 72-2 de la
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Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l’assiette, le taux ou le tarif ou qu’elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, mais encore lorsqu’elle procède à une répartition de ces recettes fiscales au sein d’une catégorie de collectivités territoriales.89. Les dispositions contestées prévoient que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties, à concurrence d’un taux compris entre 50 % et 100 %, les logements achevés depuis plus de dix ans qui ont fait l’objet de certaines dépenses de rénovation énergétique ainsi que les constructions de logements neufs satisfaisant à certains critères de performance énergétique et environnementale.90. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions que les exonérations qu’elles prévoient présentent un caractère facultatif pour les communes. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales ne peut qu’être écarté.91. Par conséquent, les mots « peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l’article 1639 A bis » figurant au premier alinéa du A du paragraphe I des articles 1383-0 B et 1383-0 B bis du code général des impôts, qui ne méconnaissent pas non plus le principe d’égalité devant les charges publiques ni aucune autre exigence
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constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l’article 176 :92. L’article 176 fixe la liste des programmes dont les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année 2023 peuvent être reportés en 2024 au-delà de la limite globale de 3 % du montant des crédits initiaux inscrits sur le même programme.93. Les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient les exigences résultant de l’article 15 de la loi organique du 1er août 2001 qui encadrent le report de certains crédits budgétaires. Au soutien de ce grief, ils reprochent au législateur d’avoir autorisé un dépassement du plafond de report fixé par la loi organique sans fixer lui-même un nouveau plafond et de ne pas avoir limité l’autorisation de report aux seuls crédits inscrits en loi de finances initiale. Ils font valoir, en outre, que les reports ainsi autorisés par dérogation au principe d’annualité budgétaire seraient d’une ampleur excessive et que chaque report n’aurait pas été dûment motivé.94. En application du paragraphe II de l’article 15 de la loi organique du 1er août 2001, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année, autres que ceux inscrits sur le titre des dépenses de personnel, peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par voie réglementaire, dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits
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sont reportés.95. En vertu du 2° de ce même paragraphe, le plafond de 3 % du montant de l’ensemble des crédits initiaux applicable aux reports de crédits peut toutefois être majoré par une disposition dûment motivée de la loi de finances, sans pouvoir excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année.96. En premier lieu, en prévoyant pour certains programmes le report des crédits disponibles à la fin de l’année 2023 au-delà du plafond de 3 %, et non le report des seuls crédits ouverts par la loi de finances initiale de 2023, dans la limite d’un plafond global correspondant à 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, le législateur s’est borné à mettre en œuvre ces dispositions organiques.97. En second lieu, la circonstance que la majoration au-delà du plafond de 3 % pour certains programmes n’aurait fait l’objet que d’une justification sommaire n’a pas eu pour effet, au regard de l’ensemble des informations portées à la connaissance des parlementaires lors de l’examen de ces dispositions, de porter atteinte aux exigences résultant de l’article 15 de la loi organique du 1er août 2001.98. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de ces exigences doit être écarté.99. Par conséquent, l’article 176 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 197 :100. L’article 197 modifie notamment l’article L. 221-5 du code monétaire et financier afin de prévoir que les
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ressources collectées par les établissements distribuant le livret A ou le livret de développement durable et solidaire non centralisées auprès de la Caisse des dépôts pourront également être employées au financement des entreprises de l’industrie de défense française.101. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que ces dispositions n’ont pas leur place en loi de finances. Ils font également valoir que ces dispositions seraient inintelligibles et entachées d’incompétence négative.102. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.103. Les dispositions contestées ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l’État, ni la comptabilité publique. Elles n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des