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Décision n° 2023-850 (DC) du 2023-05-17 — Loi relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions
Solution : Non conformité partielle - réserve
les images collectées au moyen d’un système de vidéoprotection ou de caméras installées sur des aéronefs peuvent faire l’objet de traitements algorithmiques afin de détecter et signaler certains événements. 27. Les députés requérants font d’abord valoir que la durée de cette expérimentation serait excessive au motif qu’elle est prévue jusqu’au 31 mars 2025 alors qu’elle serait destinée à s’appliquer aux jeux olympiques et paralympiques qui s’achèveront en septembre 2024. 28. Ils soutiennent ensuite que ces dispositions seraient entachées d’incompétence négative faute de définir les événements que les traitements algorithmiques ont pour objet de détecter, les situations dans lesquelles ils peuvent être utilisés et les conditions d’habilitation et de formation des agents en faisant usage. 29. Ils estiment en outre que ces dispositions méconnaîtraient la liberté d’aller et de venir, le droit de manifester, la liberté d’opinion ainsi que le droit au respect de la vie privée. Au soutien de ces griefs, ils reprochent à ces dispositions de ne pas entourer le recours à des traitements algorithmiques de garanties suffisantes. En particulier, ils font valoir que le champ d’application de ces dispositions, qui ne se limite pas aux manifestations liées aux jeux olympiques et paralympiques, serait trop large et que la détection de certains événements conduirait nécessairement au traitement de données biométriques alors même que la loi l’interdit. 30. Enfin, ils soutiennent que ces
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dispositions méconnaîtraient le principe d’égalité devant la loi, dès lors que les critères sur lesquels seront fondés les traitements algorithmiques n’excluraient pas toute discrimination, et qu’elles porteraient atteinte à la sûreté et à la dignité de la personne humaine en permettant le traitement des images par des algorithmes sans intervention d’un être humain. 31.  Aux termes de l’article 37-1 de la Constitution : « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». Si, sur le fondement de cette disposition, le Parlement peut autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d’égalité devant la loi, il doit en définir de façon suffisamment précise l’objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle.32. Il appartient au législateur, en vertu de l’article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Il lui incombe également d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789.33. Pour répondre à l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public, le
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législateur peut autoriser le traitement algorithmique des images collectées au moyen d’un système de vidéoprotection ou de caméras installées sur des aéronefs. Si un tel traitement n’a ni pour objet ni pour effet de modifier les conditions dans lesquelles ces images sont collectées, il procède toutefois à une analyse systématique et automatisée de ces images de nature à augmenter considérablement le nombre et la précision des informations qui peuvent en être extraites. Dès lors, la mise en œuvre de tels systèmes de surveillance doit être assortie de garanties particulières de nature à sauvegarder le droit au respect de la vie privée. 34. Afin de prévenir certaines atteintes à l’ordre public, l’article L. 252-1 du code de la sécurité intérieure prévoit que le préfet peut autoriser l’installation de systèmes de vidéoprotection sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public. Le chapitre II du titre IV du livre II du même code détermine, aux mêmes fins, les conditions dans lesquelles certains services de l’État peuvent mettre en œuvre des traitements d’images au moyen de dispositifs de captation installés sur des aéronefs.35. Les dispositions contestées prévoient que les images ainsi collectées dans les lieux accueillant certaines manifestations et à leurs abords ainsi que dans les véhicules et les emprises de transport public et sur les voies les desservant peuvent faire l’objet de traitements algorithmiques ayant pour objet de détecter en temps réel et signaler
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certains événements prédéterminés susceptibles de présenter ou de révéler des risques d’actes de terrorisme ou d’atteintes graves à la sécurité des personnes. 36. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.37. En deuxième lieu, les dispositions contestées prévoient que les traitements algorithmiques des images ainsi collectées ne peuvent être mis en œuvre qu’afin d’assurer la sécurité de manifestations sportives, récréatives ou culturelles qui, par l’ampleur de leur fréquentation ou par leurs circonstances, sont particulièrement exposées à des risques d’actes de terrorisme ou d’atteintes graves à la sécurité des personnes. Elles réservent ainsi l’usage de tels traitements à des manifestations présentant des risques particuliers d’atteintes graves à l’ordre public et en excluent la mise en œuvre en cas de seuls risques d’atteintes aux biens.38. En troisième lieu, d’une part, l’emploi d’un traitement algorithmique ne peut être autorisé par le représentant de l’État dans le département ou, à Paris, par le préfet de police, que s’il est proportionné à la finalité poursuivie. À cet égard, la décision du préfet doit être motivée et préciser notamment le responsable du traitement, la manifestation concernée, les motifs de la mise en œuvre du traitement, le périmètre géographique concerné ainsi que la durée de l’autorisation. Elle peut faire l’objet de
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recours devant le juge administratif, notamment devant le juge des référés qui, sur le fondement des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative, peut suspendre l’exécution de la mesure ou ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale.39. D’autre part, la durée de l’autorisation, qui doit en tout état de cause être proportionnée à celle de la manifestation dont il s’agit d’assurer la sécurité, ne peut excéder un mois et ne peut être renouvelée que si les conditions de sa délivrance continuent d’être réunies. À ce titre, si les dispositions contestées prévoient que le préfet ayant autorisé la mesure « peut suspendre l’autorisation ou y mettre fin à tout moment s’il constate que les conditions ayant justifié sa délivrance ne sont plus réunies », elles ne sauraient, sans méconnaître le droit au respect de la vie privée, être interprétées autrement que comme obligeant le préfet à mettre fin immédiatement à une autorisation dont les conditions ayant justifié la délivrance ne sont plus réunies.  40. En outre, sauf lorsque les circonstances l’interdisent ou que cette information entrerait en contradiction avec les objectifs poursuivis, le public est préalablement informé, par tout moyen approprié, de l’emploi de traitements algorithmiques sur les images collectées. Par ailleurs, une information générale du public sur l’emploi de traitements algorithmiques sur les images collectées au moyen de systèmes de vidéoprotection et de
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caméras installées sur des aéronefs est organisée par le ministre de l’intérieur.41. En quatrième lieu, d’une part, le législateur a prévu que les traitements algorithmiques mis en œuvre ne peuvent avoir pour objet que de détecter des événements prédéterminés susceptibles de présenter ou de révéler des risques d’actes de terrorisme ou d’atteintes graves à la sécurité des personnes. Le législateur a pu, sans méconnaître l’étendue de sa compétence, renvoyer à un décret pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés le soin d’indiquer les événements prédéterminés qui sont susceptibles de présenter ou de révéler de tels risques et les spécificités des situations justifiant l’emploi des traitements. Il appartient à cet égard au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge, de s’assurer que ces événements sont de nature, au sein des manifestations dans lesquelles ils se produisent, à présenter ou à révéler de tels risques.42.  D’autre part, les dispositions contestées prévoient que les traitements algorithmiques ne mettent en œuvre aucune technique de reconnaissance faciale, n’utilisent aucun système d’identification biométrique et ne recourent pas à des données biométriques, c’est-à-dire relatives aux caractéristiques physiques, physiologiques ou comportementales d’une personne physique qui permettent ou confirment son identification unique. Il appartient ainsi au pouvoir réglementaire de s’assurer que les événements prédéterminés qu’il fixe
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peuvent être détectés sans recourir à de telles techniques ou données. Par ailleurs, les traitements ne peuvent procéder à aucun rapprochement, à aucune interconnexion ni à aucune mise en relation automatisée avec d’autres traitements de données à caractère personnel.43. En dernier lieu, d’une part, les traitements algorithmiques procèdent exclusivement à un signalement d’attention, strictement limité à l’indication du ou des événements prédéterminés qu’ils ont été programmés à détecter en vue de la mise en œuvre des mesures nécessaires par les services de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les services d’incendie et de secours, les services de police municipale et les services internes de sécurité de la société nationale SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens dans le cadre de leurs missions respectives. Les dispositions contestées prévoient que les traitements ne peuvent fonder, par eux‑mêmes, aucune décision individuelle ni aucun acte de poursuite et demeurent en permanence sous le contrôle des personnes chargées de leur mise en œuvre.44. D’autre part, il ressort des dispositions contestées que, pendant toute la durée de leur fonctionnement et en particulier dans le cas où ils reposent sur un apprentissage, les traitements algorithmiques employés doivent permettre de vérifier l’objectivité des critères retenus et la nature des données traitées ainsi que comporter des mesures de contrôle humain et un système de gestion des risques de nature à
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prévenir et à corriger la survenue de biais éventuels ou de mauvaises utilisations. 45. Ainsi, le législateur a veillé à ce que le développement, la mise en œuvre et les éventuelles évolutions des traitements algorithmiques demeurent en permanence sous le contrôle et la maîtrise de personnes humaines. 46. Il résulte de ce qui précède, compte tenu des garanties mentionnées ci-dessus et sous la réserve énoncée au paragraphe 39, que les dispositions contestées ne méconnaissent pas le droit au respect de la vie privée. 47. Par ailleurs, en prévoyant que l’expérimentation autorisée par ces dispositions, qui n’a pas au demeurant pour objet de s’appliquer uniquement aux jeux olympiques et paralympiques de 2024, s’achèvera le 31 mars 2025, le législateur a précisément fixé la durée maximale de l’expérimentation qu’il a autorisée. 48. Pour apprécier s’il convient de pérenniser ce dispositif expérimental à l’issue de ce délai, il lui appartiendra de tirer les conséquences de l’évaluation de ce dispositif et, en particulier, au regard des atteintes portées au droit au respect de la vie privée, de tenir compte de son efficacité dans la prévention des atteintes à l’ordre public. À la lumière de cette évaluation, la conformité à la Constitution de ce dispositif pourra alors de nouveau être examinée.49. Par conséquent, l’article 10, qui n’est pas entaché d’incompétence négative et ne méconnaît ni la liberté d’aller et de venir, ni le principe de sauvegarde de la dignité de la personne
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humaine, ni la liberté d’expression collective des idées et des opinions, ni le droit à la sûreté, ni le principe d’égalité devant la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est, sous la réserve mentionnée au paragraphe 39, conforme à la Constitution.- Sur l’article 11 et certaines dispositions de l’article 15 :50. L’article 11 et l’article 15, qui modifie l’article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure, sont relatifs aux enquêtes administratives visant respectivement les personnels intérimaires de certaines entreprises et les personnes souhaitant accéder à certains grands événements et rassemblements de personnes.51. Selon les députés requérants, en soumettant l’accès à certains emplois et à certains lieux à l’avis d’une autorité administrative pris sur le fondement d’une enquête administrative nécessitant la consultation de données personnelles, les dispositions de ces articles méconnaîtraient la liberté de conscience et le droit au respect de la vie privée. Elles exposeraient également les personnes visées par ces enquêtes à un risque d’arbitraire et méconnaîtraient la liberté d’aller et venir, la liberté individuelle et la liberté d’informer. 52. En outre, ils font valoir que les dispositions de l’article 15 seraient entachées d’incompétence négative au motif qu’elles renvoient à un décret la désignation des lieux dont l’accès sera soumis à une enquête administrative et méconnaîtraient, du fait de leur imprécision, le principe de clarté et l’objectif de
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valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.53. Il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789.54. En application de l’article L. 114‑2 du code de la sécurité intérieure, les décisions de recrutement et d’affectation à des emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein de certaines entreprises peuvent être précédées d’une enquête administrative destinée à déterminer si le comportement des personnes intéressées donne des raisons sérieuses de penser qu’elles sont susceptibles, à l’occasion de leurs fonctions, de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l’ordre publics. L’article 11 étend, pour une période temporaire, cette possibilité aux décisions d’affectation à ces emplois de personnels intérimaires.55. L’article L. 211-11-1 du même code prévoit que l’accès de certaines personnes à des grands événements exposés à un risque exceptionnel de menace terroriste est soumis, pendant la préparation et le déroulement de ces événements, à une autorisation de l’organisateur, délivrée sur avis de l’autorité administrative après une enquête administrative ayant pour objet de déterminer si le comportement ou les agissements de la personne sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes, à la sécurité publique ou à
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la sûreté de l’État. Les dispositions contestées de l’article 15 étendent à d’autres personnes et à d’autres événements cette procédure d’autorisation et soumettent la délivrance de cette autorisation à un avis conforme de l’autorité administrative.56. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.57. En deuxième lieu, l’enquête administrative prévue par ces dispositions ne permet à l’administration que de consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire des personnes visées et les traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l’article 31 de la loi du 6 janvier 1978 mentionnée ci-dessus, à l’exception des fichiers d’identification. L’administration ne peut communiquer à l’employeur ou à l’organisateur de l’événement d’autres informations que le sens de son avis. Par ailleurs, le sens de l’avis ou le refus d’autorisation en résultant peut être contesté devant le juge.58. En dernier lieu, d’une part, l’article 11 ne vise que les personnels intérimaires affectés à une mission de sécurité au sein d’une entreprise de transport public de personnes, d’une entreprise de transport de marchandises dangereuses ou au sein d’un gestionnaire d’infrastructure, et seulement du 1er mai 2024 au 15 septembre 2024, afin de garantir la sécurité des jeux olympiques et paralympiques.59. D’autre part, les dispositions contestées de l’article 15 ne portent
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que sur l’accès des personnes, autres que les spectateurs, à tout ou partie des établissements et installations accueillant des grands événements et grands rassemblements de personnes ayant pour objet d’assister à la retransmission d’événements, qui sont exposés à un risque d’actes de terrorisme en raison de leur nature et de l’ampleur de leur fréquentation. À cet égard, en renvoyant à un décret la désignation de ces grands événements et rassemblements, le législateur n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence.60. Dès lors, les dispositions contestées ne sont pas entachées d’incompétence négative et ne méconnaissent pas le droit au respect de la vie privée.61. Par conséquent, l’article 11 de la loi déférée ainsi que le premier alinéa et la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaissent pas non plus la liberté de conscience, la liberté d’aller et venir, la liberté individuelle, la liberté d’expression et de communication, l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 13 :62. L’article 13 modifie l’article L. 2251-4-2 du code des transports qui prévoit les conditions dans lesquelles les agents des services internes de sécurité de la société nationale SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens peuvent visionner certaines images issues de
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systèmes de vidéoprotection lorsqu’ils sont affectés au sein de salles d’information et de commandement relevant de l’État.63. Les députés requérants font valoir que, en élargissant le champ des images consultables par ces agents, ces dispositions porteraient une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. Ils considèrent également que, en déléguant à des salariés de droit privé des missions de surveillance de la voie publique, ces dispositions méconnaîtraient les exigences qui découlent de l’article 12 de la Déclaration de 1789.64. Les dispositions contestées étendent le champ des images consultables par les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens à celui des « abords immédiats » des véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs. Elles suppriment également la condition tenant à ce que ces agents ne puissent consulter que des images des systèmes de vidéoprotection transmises depuis des véhicules ou emprises « relevant respectivement de leur compétence ».65. En premier lieu, il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789. 66. D’une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.67.
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D’autre part, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 mai 2021 mentionnée ci-dessus, l’accès à ces images de vidéoprotection est limité aux agents individuellement désignés et dûment habilités par le représentant de l’État dans le département, lorsqu’ils sont affectés au sein des salles d’information et de commandement relevant de l’État, et aux seules fins de faciliter la coordination avec les forces de l’ordre lors des interventions de leurs services au sein des véhicules et emprises depuis lesquels ces images sont prises. Un décret en Conseil d’État fixe par ailleurs les conditions d’exercice des agents affectés dans ces salles, ainsi que les exigences de formation et de mise à jour régulière des connaissances en matière de protection des données à caractère personnel auxquelles ces agents doivent satisfaire pour être habilités. Ce décret doit également préciser les mesures techniques mises en œuvre pour garantir la sécurité des enregistrements et assurer la traçabilité des accès.68. Dès lors, le législateur a procédé à une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée.69. En second lieu, selon l’article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est