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Décision n° 2010-618 (DC) du 2010-12-09 — Loi de réforme des collectivités territoriales 
Solution : Non conformité partielle
18. Considérant que le premier alinéa de l'article 73 de la Constitution dispose que « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités » ; qu'aux termes de son dernier alinéa : « La création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités » ; 
- SUR LES CONSEILLERS TERRITORIAUX : 
. En ce qui concerne l'institution des conseillers territoriaux : 
19. Considérant que le 1° de l'article 5 de la loi déférée complète l'article L. 3121-1 du code général des collectivités territoriales par un alinéa aux termes duquel le conseil général « est composé de conseillers territoriaux » ; que le 2° de ce même article 5 complète l'article L. 4131-1 du même code par un alinéa aux termes duquel le conseil régional « est composé des conseillers territoriaux qui siègent dans les conseils généraux des départements faisant partie de la région » ; 
- Quant à la libre administration des collectivités territoriales :
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20. Considérant que, selon les requérants, l'institution du conseiller territorial siégeant dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux viole l'article 72 de la Constitution ; que, d'une part, la création d'un élu commun aux départements et aux régions méconnaîtrait la distinction constitutionnelle entre ces deux collectivités ; que, d'autre part, elle porterait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales qui impliquerait que « chaque collectivité soit gérée par un organe délibérant qui lui soit propre, lui-même composé d'élus qui lui soient propres » ; qu'enfin, elle conduirait à l'instauration d'une tutelle de la région sur les départements, en particulier lorsque la région n'est composée que de deux départements ; 
21. Considérant que l'institution des conseillers territoriaux n'a pas pour effet de créer une nouvelle catégorie de collectivités qui résulterait de la fusion de la région et des départements ; qu'ainsi, elle ne porte pas atteinte à l'existence de la région et du département ou à la distinction entre ces collectivités ; 
22. Considérant que les dispositions critiquées ne confient pas à la région le pouvoir de substituer ses décisions à celles du département ou de s'opposer à ces dernières ni celui de contrôler l'exercice de ses compétences ; que, par suite, elles n'instituent pas une tutelle de la région sur le département ;
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23. Considérant que, si le principe selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus implique que toute collectivité dispose d'une assemblée délibérante élue dotée d'attributions effectives, il n'interdit pas que les élus désignés lors d'un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales ; 
24. Considérant que, par suite, les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 72 de la Constitution doivent être écartés ; 
- Quant à la liberté de vote : 
25. Considérant que les requérants soutiennent que l'obligation faite aux électeurs d'élire, par un seul et même vote, une personne appelée à siéger au conseil général et au conseil régional les prive de la faculté d'opérer un choix différent selon le programme départemental ou régional du candidat et, par suite, porte atteinte à leur liberté de vote ; que cette obligation créerait une confusion en méconnaissance de « l'exigence constitutionnelle d'intelligibilité, de clarté et de loyauté du scrutin » ;
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26. Considérant que l'article 3 de la Constitution impose que le scrutin soit toujours universel, égal et secret ; que l'organisation du scrutin tendant à l'élection, dans chaque canton, d'un élu appelé à siéger au conseil général et au conseil régional ne méconnaît aucunement la double exigence de clarté et de loyauté du scrutin ; que la liberté du scrutin n'interdit pas au législateur de confier à un élu le soin d'exercer son mandat dans deux assemblées territoriales différentes ; 
- Quant à la représentation des collectivités territoriales par le Sénat : 
27. Considérant que les requérants font valoir que la création d'un élu unique ne permettra plus d'assurer véritablement la représentation de toutes les collectivités au sein du collège électoral sénatorial et que, par suite, elle porte atteinte au principe selon lequel le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République ;
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28. Considérant qu'il résulte de l'article 24 de la Constitution que, le Sénat doit, dans la mesure où il « assure la représentation des collectivités territoriales de la République », être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que, si toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées, cette exigence n'impose pas de distinguer les élus de l'assemblée départementale et ceux de l'assemblée régionale au sein du collège électoral qui élit les sénateurs ; 
- Quant au consentement des électeurs des départements et régions d'outre-mer : 
29. Considérant que les requérants soutiennent que la création d'un conseiller territorial siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional revient, dans les régions d'outre-mer, à y instituer, au sens du dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution, une assemblée délibérante unique pour le département et la région ; qu'ils font valoir qu'une telle création ne peut intervenir, sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4 de la Constitution, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ;
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30. Considérant toutefois que l'article 5 de la loi déférée n'a ni pour objet ni pour effet d'instituer, dans les régions d'outre-mer, une assemblée unique ; qu'en particulier, si les conseils généraux et les conseils régionaux sont composés des mêmes élus, ces assemblées constituent des assemblées distinctes dotées de compétences propres et régies par des règles de fonctionnement et d'organisation différentes ; que le grief tiré de la méconnaissance du dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution doit donc être écarté ; 
31. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 5 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ; 
. En ce qui concerne le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : 
32. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi déférée : « Les conseillers territoriaux sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours selon les modalités prévues au titre III du livre Ier du code électoral. Ils sont renouvelés intégralement tous les six ans » ;
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33. Considérant que, selon les requérants, la généralisation du scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour l'élection des conseillers territoriaux et l'abandon qui en résulte du scrutin de liste pour l'élection des élus siégeant au conseil régional entraîneront un recul très important de la représentation des femmes dans ces conseils ; que, dès lors, l'article 1er aurait pour effet de défavoriser l'accès des femmes aux mandats électoraux, en violation du deuxième alinéa de l'article 1er de la Constitution, et de porter atteinte à l'égalité entre les femmes et les hommes ; 
34. Considérant que le deuxième alinéa de l'article 1er de la Constitution n'a ni pour objet ni pour effet de priver le législateur de la faculté qu'il tient de l'article 34 de la Constitution de fixer le régime électoral des assemblées locales ; que les dispositions critiquées ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte à l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives énoncé à l'article 1er de la Constitution ; qu'elles ne portent pas davantage atteinte au principe d'égalité devant la loi ; que, par suite, les griefs formés contre l'article 1er de la loi doivent être écartés ; 
. En ce qui concerne la répartition des conseillers territoriaux : 
35. Considérant que l'article 6 de la loi dispose : « Le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région est fixé par le tableau annexé à la présente loi » ;
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36. Considérant que, selon les requérants, la répartition réalisée par ce tableau méconnaît le principe d'égalité devant le suffrage ; qu'il en irait en particulier ainsi de la répartition opérée dans les régions Lorraine, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Languedoc-Roussillon ; qu'en outre, ce tableau ne mentionne pas le nombre de conseillers territoriaux appelés à siéger dans les conseils généraux et régionaux de la Guyane et de la Martinique ; 
- Quant à la Guyane et à la Martinique : 37. Considérant que, par décrets du 17 novembre 2009, le Président de la République a décidé de consulter les électeurs de la Guyane et de la Martinique sur la création d'une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l'article 73 de la Constitution ; que la majorité des électeurs de ces deux collectivités, consultés le 24 janvier 2010, s'est prononcée en faveur de cette création ; que, dans ces conditions, le législateur a pu s'abstenir de fixer le nombre de conseillers territoriaux en Guyane et en Martinique sans méconnaître ni le principe d'identité législative mentionné au premier alinéa de l'article 73 de la Constitution ni le principe d'égalité entre collectivités territoriales ; que, toutefois, il lui appartiendra d'ici 2014 soit d'instituer ces collectivités uniques, soit de fixer le nombre des élus territoriaux siégeant dans les conseils généraux et régionaux de ces départements et régions d'outre-mer ;
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- Quant aux autres départements et régions : 
38. Considérant qu'il résulte des articles 1er, 24 et 72 de la Constitution que l'organe délibérant d'un département ou d'une région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ; que, s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée ;
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39. Considérant, en premier lieu, qu'en fixant le nombre de conseillers territoriaux par département et par région, le tableau annexé à la loi déférée a retenu un nombre minimal de quinze conseillers par département ; qu'en fixant ce seuil, le législateur a estimé qu'il constituait un minimum pour assurer le fonctionnement normal d'une assemblée délibérante locale ; que l'objectif ainsi poursuivi tend à assurer la mise en œuvre du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution ; que, d'une part, la fixation de ce seuil n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; que, d'autre part, il revient au Conseil constitutionnel de procéder à l'examen des écarts de représentation au sein d'une même région sans prendre en compte les départements dans lesquels le nombre de conseillers territoriaux a été fixé, en raison de leur faible population, en application de ce seuil ; 
40. Considérant, en second lieu, que la loi déférée procède à la suppression des conseillers généraux et des conseillers régionaux et les remplace par une catégorie unique d'élus ; qu'eu égard à la nature de cette réforme, la volonté de ne pas s'écarter trop sensiblement du nombre des cantons fixé antérieurement à la réforme ne peut être regardée comme un impératif d'intérêt général susceptible de justifier des atteintes au principe d'égalité devant le suffrage ;
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41. Considérant que, dans la région Lorraine, le rapport du nombre des conseillers territoriaux du département de la Meuse à sa population s'écarte de la moyenne régionale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; qu'il en va de même dans la région Auvergne, s'agissant du Cantal, dans la région Languedoc-Roussillon, s'agissant de l'Aude, dans la région Midi-Pyrénées, s'agissant de la Haute-Garonne, dans la région Pays de la Loire, s'agissant de la Mayenne, et dans la région Rhône-Alpes, s'agissant de la Savoie ; qu'ainsi la fixation du nombre de conseillers territoriaux dans ces départements méconnaît le principe d'égalité devant le suffrage ; qu'il s'ensuit que l'article 6 et le tableau annexé à la loi, qui constituent des dispositions inséparables, doivent être déclarés contraires à la Constitution ; 
- SUR LA CRÉATION DES MÉTROPOLES :
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42. Considérant que l'article 12 de la loi déférée insère dans le titre Ier du livre II du code général des collectivités territoriales un chapitre VII qui comporte les articles L. 5217-1 à L. 5217-19 ; qu'en particulier, l'article L. 5217-1 dispose que « la métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent » et que « peuvent obtenir le statut de métropole les établissements publics de coopération intercommunale qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l'article 3 de la loi n° 66 1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines », hors la région Île-de-France ; qu'en application de l'article L. 5217-2, une métropole peut être instituée soit par création, soit par transformation ou transformation avec extension à de nouvelles communes d'un établissement public de coopération intercommunale, soit par fusion d'établissements publics de coopération intercommunale ; que l'institution d'une métropole se fait à la condition, d'une part, que le projet soit notifié pour avis simple à l'assemblée délibérante du département et de la région par le représentant de l'État et, d'autre part, qu'elle soit décidée par décret après accord des conseils municipaux des communes concernées selon les règles applicables à la procédure de droit commun de création des établissements publics de coopération
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intercommunale ; qu'aux termes de l'article L. 5217-3 : « La métropole est créée sans limitation de durée » ; qu'en vertu de l'article L. 5217-4, la métropole exerce de plein droit des compétences en lieu et place des communes membres et, à l'intérieur de son périmètre, de plein droit ou, par convention, de manière facultative, certaines des compétences du département et de la région ; que, si la métropole le demande, l'État peut, par décret, lui transférer la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des grands équipements et infrastructures ; que l'article L. 5217-5 précise les conditions de substitution de la métropole aux éventuels établissements publics de coopération intercommunale préexistants ; que les articles L. 5217-6 et L. 5217-7 organisent les transferts des biens, droits et services nécessaires à l'exercice des compétences obligatoires de la métropole ; que les alinéas 9 à 10 du 2 du paragraphe II et les alinéas 5 et 6 du paragraphe III de l'article L. 5217-4 organisent ces transferts pour l'exercice des compétences facultatives de la métropole ;
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. En ce qui concerne le grief tiré de l'incompétence négative : 
43. Considérant que les requérants soutiennent qu'en permettant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de créer à leur seule initiative des métropoles susceptibles d'exercer, de plein droit, des compétences attribuées aux départements et aux régions, le législateur a méconnu l'étendue de la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution ; qu'en particulier, il aurait omis, d'une part, de préciser les conditions dans lesquelles sont transférés les biens mis à disposition de la métropole qui sont la propriété des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale dont les compétences sont transférées de plein droit aux métropoles et, d'autre part, de faire référence à l'article L. 1321-4 du même code ; 
44. Considérant que le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l'État et des autres personnes publiques, résultent, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et, d'autre part, de ses articles 2 et 17 ; que le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques ;
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45. Considérant, d'une part, que le législateur a subordonné la création d'une métropole à l'intervention par décret du pouvoir réglementaire ; qu'il a prévu que les assemblées délibérantes du département et de la région sont consultées par le représentant de l'État et qu'elles disposent d'un délai de quatre mois pour répondre ; qu'il a, dans l'article L. 5217-4, outre les compétences transférées des communes, arrêté la liste des compétences des départements et des régions transférées de plein droit à la métropole ainsi que la liste de celles susceptibles d'être transférées par convention avec les départements et les régions ;
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46. Considérant, d'autre part, que, selon les trois premiers alinéas de l'article L. 5217-6, pour l'exercice des compétences transférées de plein droit à la métropole, les biens et droits mobiliers et immobiliers des collectivités territoriales et établissements publics intéressés sont de plein droit mis à disposition de la métropole, puis, au plus tard dans l'année suivant la première réunion du conseil de celle-ci, sont transférés en pleine propriété ; que, selon le quatrième alinéa de cet article, ces transferts sont opérés par accord amiable des parties prenantes ou, à défaut, par décret en Conseil d'État pris après avis d'une commission consultative qui comprend des maires des communes intéressées, le président du conseil général, le président du conseil régional et les présidents d'organe délibérant d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; que, selon le cinquième alinéa du même article, ces transferts sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, ni d'aucun droit, taxe, salaire ou honoraires ; que, selon les deux derniers alinéas de cet article, la métropole est substituée aux autres collectivités territoriales et, le cas échéant, aux établissements publics supprimés ou dont le périmètre a été réduit pour l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens et, plus généralement, pour l'exercice de l'ensemble des compétences détenues de plein droit par la métropole ; que, par ailleurs, l'article
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L. 1321-4 du même code se borne à prévoir la compétence de la loi pour définir les conditions dans lesquelles les biens d'une collectivité territoriale mis à disposition d'une autre peuvent faire l'objet d'un transfert en pleine propriété à la collectivité bénéficiaire ; qu'ainsi, le législateur a fixé de manière précise les conditions dans lesquelles les biens des collectivités territoriales et établissements publics concernés sont transférés à la métropole ;
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47. Considérant que, dès lors, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; 
. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité : 
48. Considérant que les requérants estiment qu'en adoptant l'article 12, le législateur a également méconnu le principe d'égalité entre, d'une part, les communes habilitées à créer des métropoles pouvant exercer des compétences attribuées aux départements et aux régions et, d'autre part, ces deux catégories de collectivités territoriales ; 
49. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
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50. Considérant que le législateur a réservé la faculté d'obtenir le statut de métropole aux établissements publics de coopération intercommunale qui, situés hors de la région Île-de-France, forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l'article 3 de la loi du 31 décembre 1966 susvisée ; qu'ainsi, il a entendu favoriser « un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire », afin de répondre aux enjeux économiques et aux besoins sociaux qui s'attachent à ce type de zones urbaines ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit être écarté ; 
51. Considérant que, par suite, les articles L. 5217-1 à L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de l'article 12 de la loi déférée, ne sont pas contraires à la Constitution ; 
- SUR LA CLAUSE DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :