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Décision n° 2003-484 (DC) du 2003-11-20 — Loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité
Solution : Non conformité partielle - réserve
BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick LEMASLE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Simon RENUCCI, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO et M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, députés ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
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Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu le code civil ;Vu le code pénal ;Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ;Vu la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 modifiée relative au droit d'asile ;Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;Vu la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 modifiée réglementant les activités privées de sécurité ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 10 novembre 2003 ;Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la première saisine, enregistrées le 18 novembre 2003 ;Vu les observations en réplique présentées par les députés auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 18 novembre 2003 ;Vu les nouvelles observations du Gouvernement, enregistrées le 18 novembre 2003 ;Le rapporteur ayant été entendu,
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Solution : Non conformité partielle - réserve
1. Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ; qu'ils contestent notamment la conformité à la Constitution de ses articles 5, 7, 8, 19, 21, 22, 23, 24, 28, 31, 42, 49, 50, 53 et 76 ;- SUR L'ARTICLE 5 :2. Considérant que l'article 5 de la loi déférée modifie les dispositions des quatre derniers alinéas de l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 susvisée ; qu'il prévoit, notamment, que la décision de refus d'entrée d'un étranger sur le territoire français « est notifiée à l'intéressé avec mention de son droit... de refuser d'être rapatrié avant l'expiration du délai d'un jour franc » ; qu'il précise que « la décision et la notification des droits qui l'accompagne doivent lui être communiquées dans une langue qu'il comprend » ; qu'il ajoute que « l'étranger est invité à indiquer sur la notification s'il souhaite bénéficier du jour franc » ;3. Considérant que les députés et sénateurs requérants soutiennent qu'en prévoyant que l'étranger peut renoncer au bénéfice du jour franc avant qu'il soit procédé à son rapatriement, le législateur a méconnu le principe d'égalité devant la loi ; qu'il est resté en deçà de sa propre compétence « en se bornant à retenir une rédaction aussi peu précise quant à l'accès à une garantie procédurale fondamentale » ;4. Considérant, en premier lieu, que les étrangers qui font l'objet d'une décision de
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refus d'entrée sont dûment informés, dans une langue qu'ils comprennent, de la possibilité qu'ils ont de demander à bénéficier d'un jour franc avant d'être rapatriés ; que, par suite, en plaçant chaque étranger devant le même choix, la disposition critiquée ne méconnaît pas le principe d'égalité ;5. Considérant, en second lieu, qu'en précisant que « l'étranger est invité à indiquer sur la notification s'il souhaite bénéficier du jour franc », le législateur n'a pas méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 7 :6. Considérant que l'article 7 de la loi déférée, qui rétablit l'article 5-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, institue un contrôle administratif des attestations d'accueil établies par les personnes qui se proposent d'assurer le logement d'un étranger déclarant vouloir séjourner en France dans le cadre d'une visite familiale et privée ; que cet article définit l'engagement souscrit par les hébergeants, fixe les modalités de validation par l'administration des attestations d'accueil, prévoit la possibilité d'un traitement automatisé des demandes de validation ainsi que les délais et voies de recours contre les refus de validation ;. En ce qui concerne l'engagement de prendre en charge les frais de séjour de l'étranger hébergé ainsi que ceux de son rapatriement éventuel :7. Considérant qu'en vertu de l'article 5-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, tel qu'il résulte du quatrième alinéa de l'article 7 de la loi déférée,
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l'attestation d'accueil « est accompagnée de l'engagement de l'hébergeant à prendre en charge, pendant toute la durée de validité du visa ou pendant une durée de trois mois à compter de l'entrée de l'étranger sur le territoire des Etats parties à la convention susmentionnée, et au cas où l'étranger accueilli n'y pourvoirait pas, les frais de séjour en France de celui-ci, limités au montant des ressources exigées de la part de l'étranger pour son entrée sur le territoire en l'absence d'une attestation d'accueil, et les frais de son rapatriement si l'étranger ne dispose pas, à l'issue de cette période, des moyens lui permettant de quitter le territoire français » ;8. Considérant qu'il est fait grief à cette disposition d'être entachée d'incompétence négative et de porter atteinte au respect de la vie privée, au droit de mener une vie familiale normale et au principe d'égalité ;9. Considérant que l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ;10. Considérant que, si cette disposition n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;11. Considérant que
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la prise en charge éventuelle par l'hébergeant des frais de séjour de la personne qu'il reçoit dans le cadre d'une visite familiale et privée, dans la limite du montant des ressources exigées d'un étranger pour une entrée sur le territoire en l'absence d'attestation d'accueil, ne méconnaît pas l'article 13 de la Déclaration de 1789 ; qu'elle ne porte pas atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale des intéressés ; qu'en retenant la formulation critiquée, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de ses compétences ;12. Considérant, en revanche, qu'en mettant à la charge de l'hébergeant les frais de rapatriement éventuel de l'étranger accueilli, sans prévoir un plafonnement de ces frais, sans tenir compte ni de la bonne foi de l'hébergeant ni du comportement de l'hébergé et sans fixer un délai de prescription adapté, le législateur a rompu de façon caractérisée l'égalité des citoyens devant les charges publiques ;13. Considérant qu'il s'ensuit que doivent être regardés comme contraires à la Constitution, à la fin du quatrième alinéa de l'article 7 de la loi déférée, les mots : « , et les frais de son rapatriement si l'étranger ne dispose pas, à l'issue de cette période, des moyens lui permettant de quitter le territoire français » ;. En ce qui concerne les modalités de validation des attestations d'accueil :14. Considérant que les dispositions du nouvel article 5-3 de l'ordonnance, telles qu'elles résultent des alinéas cinq à dix de l'article 7 de la loi
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déférée, disposent que le maire ne peut refuser de valider l'attestation d'accueil que lorsque l'hébergeant ne présente pas les pièces justificatives nécessaires, ou que les conditions normales de logement ne sont pas respectées, ou que les mentions portées sur l'attestation sont inexactes, ou encore que les attestations antérieurement signées par l'hébergeant révèlent un détournement de la procédure ; qu'elles fixent les modalités selon lesquelles les conditions normales de logement pourront être vérifiées par des agents de la commune ou l'Office des migrations internationales ; qu'elles précisent que les agents habilités à cet effet ne peuvent pénétrer chez l'hébergeant qu'après s'être assurés du consentement de celui-ci, donné par écrit ;15. Considérant que les deux saisines reprochent au législateur d'avoir confié un pouvoir discrétionnaire au maire, qui agirait comme élu local, sans suffisamment encadrer l'exercice de ce pouvoir ;16. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant... les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques... » ;17. Considérant que la loi déférée dispose expressément qu'en l'espèce le maire agit en qualité d'autorité de l'Etat ; qu'elle soumet ses décisions au recours hiérarchique du préfet ; qu'elle définit de façon limitative et précise les motifs de refus de validation des attestations d'accueil ; qu'elle fixe à un mois le délai dans lequel le maire,
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comme le cas échéant le préfet, doivent se prononcer de façon explicite ou implicite ; que, si elle prévoit qu'en cas de refus de l'hébergeant de faire visiter son logement, les conditions normales de logement sont réputées ne pas être remplies, elle précise que le refus doit résulter d'une manifestation non équivoque de volonté ; que, dans ces conditions, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ;. En ce qui concerne les délais et voies de recours :18. Considérant que le onzième alinéa de l'article 7 de la loi déférée énonce que : « Tout recours contentieux dirigé contre un refus de validation d'une attestation d'accueil doit être précédé, à peine d'irrecevabilité, d'un recours administratif auprès du préfet territorialement compétent dans un délai de deux mois à compter du refus » ; que l'alinéa suivant dispose que le silence gardé pendant plus d'un mois par le maire ou par le préfet vaut décision de rejet ;19. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'exigence d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité d'un recours contentieux, ne méconnaît pas le droit à un recours effectif tel qu'il résulte de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ; que cette exigence n'a d'ailleurs pas pour effet d'interdire à l'intéressé de saisir le juge administratif des référés sans attendre que le préfet ait statué sur son recours hiérarchique ;. En ce qui concerne le traitement automatisé des demandes de validation des attestations
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d'accueil :20. Considérant qu'en vertu du quatorzième alinéa de l'article 7 de la loi déférée : « Les demandes de validation des attestations d'accueil peuvent être mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé afin de lutter contre les détournements de procédure. Les fichiers correspondants sont mis en place par les maires, selon des dispositions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Ce décret précise la durée de conservation et les conditions de mise à jour des informations enregistrées, les modalités d'habilitation des personnes qui seront amenées à consulter ces fichiers ainsi que, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les personnes intéressées peuvent exercer leur droit d'accès » ;21. Considérant que les députés et sénateurs requérants soutiennent qu'une conciliation satisfaisante n'a pas été opérée par ces dispositions entre la sauvegarde de l'ordre public et le respect dû à la vie privée ;22. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration de 1789 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression » ; que la liberté proclamée par cet article implique le respect de la vie privée ;23. Considérant que la finalité des traitements automatisés de données nominatives que les maires peuvent instituer en leur qualité
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d'agents de l'Etat, en vertu de la disposition critiquée, est la lutte contre l'immigration irrégulière ; que cette finalité participe de la sauvegarde de l'ordre public qui est une exigence de valeur constitutionnelle ; que la loi renvoie à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, le soin de fixer les garanties des personnes qui pourront faire l'objet du traitement automatisé, dans le respect de la loi du 6 janvier 1978 susvisée ; qu'eu égard aux motifs qu'elle fixe pour la consultation des données nominatives, comme aux restrictions et précautions dont elle assortit leur traitement, notamment en prévoyant la limitation de la durée de leur conservation, la loi déférée opère, entre le respect de la vie privée et la sauvegarde de l'ordre public, une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée ;24. Considérant qu'il s'ensuit qu'à l'exception des mots déclarés contraires à la Constitution pour les motifs indiqués au considérant 13, l'article 7 est conforme à la Constitution ;- SUR LES ARTICLES 8 et 21 :25. Considérant que l'article 8 de la loi déférée modifie l'article 6 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ; qu'en dehors des cas où la carte de résident est délivrée de plein droit en vertu de l'article 15 de l'ordonnance, le nouvel article 6 subordonne la délivrance d'une première carte de résident « à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française, appréciée en particulier au regard
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de sa connaissance suffisante de la langue française et des principes qui régissent la République française » ; qu'il prévoit que, pour l'appréciation de cette condition d'intégration, le préfet « peut saisir pour avis le maire de la commune de résidence de l'étranger » ;26. Considérant que l'article 21 de la loi déférée modifie l'article 14 de l'ordonnance ; qu'il fixe à deux ou cinq ans la condition de résidence ininterrompue en France requise pour la délivrance, autre que de plein droit, de la carte de résident, et la subordonne à l'intégration républicaine de l'étranger ;27. Considérant que, selon les requérants, « en liant la délivrance de la carte de résident à des conditions qui jusqu'alors étaient davantage exigées pour l'obtention de la nationalité, le législateur a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard de la liberté individuelle et du principe d'égalité » ; qu'ils invoquent en outre le droit de mener une vie privée et familiale normale et critiquent tant l'allongement de la durée de résidence exigée pour la première délivrance de la carte de résident que l'intervention du maire de la commune de résidence de l'étranger en ce qui concerne l'appréciation de la condition d'intégration ;28. Considérant, d'une part, qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; qu'eu égard à l'objectif d'intérêt général qu'il s'est
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assigné, tendant à instituer un statut de résident de longue durée, le législateur a pu exiger que l'obtention de la carte de résident délivrée en vertu de l'article 14 de l'ordonnance soit soumise à la double condition d'une durée de résidence ininterrompue de deux ou cinq ans sur le territoire français et d'une intégration dans la société française ;29. Considérant, d'autre part, que, aux termes du 1° de l'article 12 bis de l'ordonnance, dans sa rédaction résultant de la loi déférée, la carte de séjour temporaire portant la mention "vie privée et familiale" est délivrée de plein droit, sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, « à l'étranger mineur, ou dans l'année qui suit son dix-huitième anniversaire, dont l'un des parents au moins est titulaire de la carte de séjour temporaire ou de la carte de résident, ainsi qu'à l'étranger entré régulièrement sur le territoire français dont le conjoint est titulaire de l'une ou de l'autre de ces cartes, s'ils ont été autorisés à séjourner en France au titre du regroupement familial » ; que, de même, aux termes du 6° de l'article 12 bis, cette carte est délivrée « à l'étranger, ne vivant pas en état de polygamie, qui est père ou mère d'un enfant français mineur résidant en France à la condition qu'il établisse contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant dans les conditions prévues par l'article 371-2 du code civil depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins un an » ; que la loi
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déférée ne porte donc pas atteinte au droit de mener une vie familiale normale qui trouve son fondement dans le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;30. Considérant que la saisine facultative du maire par le préfet, pour l'appréciation de la condition d'intégration, revêt un caractère consultatif ; que, dès lors, manque en fait le grief tiré de ce que le législateur aurait délégué à un élu local une prérogative incombant par nature à l'Etat ;31. Considérant que, dans ces conditions, les griefs invoqués à l'encontre des articles 8 et 21 doivent être écartés ;- SUR L'ARTICLE 19 :32. Considérant que le I de l'article 19 de la loi déférée a pour objet de modifier la composition de la commission du titre de séjour fixée par l'article 12 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;33. Considérant que, selon les auteurs des saisines, la commission du titre de séjour, qui comprendra une personnalité désignée par le préfet pour sa compétence en matière de sécurité publique et un représentant des maires du département, verra les magistrats qui y siègent placés en minorité et perdra son indépendance ; que, selon eux, le caractère contradictoire de la procédure ainsi que le respect des droits de la défense ne seront pas assurés ; qu'enfin, les conditions d'intervention du rapporteur de la commission, qui est un représentant du préfet, ne sont pas précisées ;34. Considérant que la disposition critiquée, qui se borne à modifier la composition d'une commission
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administrative de l'Etat à caractère consultatif, n'est contraire à aucun principe constitutionnel ; qu'elle n'est pas davantage entachée d'incompétence négative dès lors que ni l'article 34 de la Constitution ni aucune autre des dispositions de celle-ci ne range dans le domaine de la loi la définition du rôle du rapporteur d'une telle commission ;- SUR LES ARTICLES 22, 23 et 24 :35. Considérant que l'article 22 de la loi déférée porte d'un à deux ans la durée de mariage exigée pour la délivrance de plein droit de la carte de résident accordée, en vertu du 1° de l'article 15 de l'ordonnance, à tout étranger séjournant régulièrement en France et marié à un ressortissant français, à condition que la communauté de vie entre les époux n'ait pas cessé, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l'étranger, qu'il ait été transcrit préalablement sur les registres de l'état civil français ;36. Considérant que les articles 23 et 24 abrogent respectivement le 3° et le 5° de l'article 15 de l'ordonnance qui prévoyaient, sous certaines conditions, la délivrance de plein droit de la carte de résident à ceux qui, séjournant régulièrement sur le sol français, sont soit père ou mère d'un enfant français résidant en France, soit conjoint ou enfant mineur d'un étranger titulaire d'une carte de résident ;37. Considérant que le dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que « la Nation assure à l'individu et à la
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famille les conditions nécessaires à leur développement » ; qu'il résulte de cette disposition que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ;38. Considérant, toutefois, qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre la sauvegarde de l'ordre public qui est un objectif de valeur constitutionnelle et les exigences du droit de mener une vie familiale normale ;39. Considérant que, sous réserve que leur présence ne constitue pas une menace pour l'ordre public, les étrangers perdant le bénéfice de la carte de résident en application des dispositions critiquées conservent celui de la carte de séjour temporaire, qui leur sera délivrée de plein droit en vertu des 1°, 4° et 6° de l'article 12 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifié par l'article 17 de la loi déférée ; que, dès lors, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions critiquées ne méconnaissent ni la liberté du mariage ni le droit de mener une vie familiale normale ;- SUR L'ARTICLE 28 :40. Considérant que l'article 21 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 définit et réprime les infractions d'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers d'un étranger sur le territoire français et sur celui d'un