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Décision n° 2025-878 (DC) du 2025-04-24 — Loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports
Solution : Non conformité partielle - réserve
Chantal JOURDAN, Marietta KARAMANLI, Fatiha KELOUA HACHI, MM. Gérard LESEUL, Laurent LHARDIT, Mme Estelle MERCIER, MM. Philippe NAILLET, Jacques OBERTI, Mme Sophie PANTEL, M. Marc PENA, Mmes Anna PIC, Christine PIRÈS BEAUNE, M. Dominique POTIER, Pierre PRIBETICH, Christophe PROENÇA, Mmes Marie RÉCALDE, Valérie ROSSI, Claudia ROUAUX, MM. Aurélien ROUSSEAU, Fabrice ROUSSEL, Mme Sandrine RUNEL, M. Sébastien SAINT-PASTEUR, Mme Isabelle SANTIAGO, MM. Hervé SAULIGNAC, Arnaud SIMION, Thierry SOTHER, Mmes Céline THIÉBAULT-MARTINEZ, Mélanie THOMIN, MM. Roger VICOT et Jiovanny WILLIAM, députés.
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Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) ;- le code pénal ;- le code de la sécurité intérieure ;- le code des transports ;- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;- la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions ;- le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 7 avril 2025 ;Après avoir entendu les députés représentant les auteurs de la première saisine ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S’EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports. Ils contestent la procédure d’adoption de son article 15. Ils contestent également la conformité à la Constitution de certaines dispositions de ses articles 1er, 2, 3 et 4. Les députés auteurs de la première saisine contestent en outre la conformité à la Constitution des articles 9, 11, 13, 14, 15 et 18. Les députés auteurs de la seconde saisine contestent par ailleurs la conformité à la Constitution des articles 5 et 16.- Sur certaines dispositions de l’article 1er :. En ce qui concerne les premier et troisième alinéas de l’article L. 2251-9 du code des transports :2. Le 2° de l’article 1er de la loi déférée modifie l’article L. 2251-9 du code des transports afin notamment de prévoir que les agents des services internes de sécurité de la société nationale SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens peuvent procéder, sous certaines conditions, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à des palpations de sécurité, y compris en l’absence d’arrêté constatant des circonstances particulières liées à l’existence de menaces graves pour la sécurité publique ou d’arrêté instituant un périmètre de protection.3. Les députés auteurs de la première saisine, rejoints par les députés auteurs de la seconde saisine, reprochent à ces dispositions de permettre à ces agents de procéder à de telles opérations sans autorisation préfectorale
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ni contrôle d’un officier de police judiciaire, et de soumettre ainsi à leur seule appréciation la mise en œuvre de palpations de sécurité. Ce faisant, elles auraient pour effet de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la force publique, en méconnaissance de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. 4. Les députés auteurs de la première saisine font également valoir que, faute d’avoir suffisamment précisé les critères de mise en œuvre de ces opérations, qui reposeraient sur un consentement « purement fictif » de l’intéressé et ne seraient pas réalisées sous le contrôle d’un officier de police judiciaire, ces dispositions seraient entachées d’incompétence négative et porteraient une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. 5. En premier lieu, selon l’article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il en résulte l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits. 6. Cette exigence ne fait cependant pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux
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déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique.7. En application de l’article L. 2251-9 du code des transports, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens peuvent être autorisés, par arrêté préfectoral, à procéder à l’inspection visuelle des bagages et, avec le consentement des personnes, à leur fouille ainsi qu’à des palpations de sécurité en cas de circonstances particulières liées à l’existence de menaces graves pour la sécurité publique ou lorsqu’un périmètre de protection est institué à des fins de sécurisation d’un lieu ou d’un événement exposé à un risque terroriste.8. Les dispositions contestées prévoient que, même en l’absence d’un tel arrêté, ces agents peuvent procéder à des palpations de sécurité si des éléments objectifs indiquent qu’une personne pourrait détenir des objets susceptibles de présenter un risque pour la sécurité des personnes ou des biens.9. D’une part, il résulte de l’article L. 2251-1-1 du même code que les agents du service interne de sécurité de la SNCF exercent leurs missions de prévention dans les emprises
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immobilières nécessaires à l’exploitation des services de transport ferroviaire de personnes et de marchandises et des services routiers effectués en substitution des services ferroviaires, ainsi que dans les véhicules de transport public de personnes qui y sont affectés. En vertu de l’article L. 2251-1-2, les agents du service interne de sécurité de la Régie autonome des transports parisiens exercent, quant à eux, leurs missions dans les emprises immobilières de l’infrastructure du réseau express régional, du réseau de métropolitain et des infrastructures du Grand Paris express dont elle est gestionnaire, ainsi que dans les véhicules de transport public de personnes nécessaires à l’exploitation ou à la gestion de ces réseaux et, en ce qui concerne les lignes de tramway et de transport routier régulier ou à la demande, dans les véhicules de transport public et les emplacements correspondant aux arrêts et stations qu’ils desservent.10. D’autre part, les dispositions contestées autorisent uniquement ces agents à procéder, dans les lieux relevant ainsi de leur compétence, à des palpations de sécurité pour prévenir des atteintes à la sécurité des personnes ou des biens susceptibles de résulter de la détention d’objets.11. Par ailleurs, lorsqu’ils exercent leurs missions sur la voie publique conformément à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 2251-1 du code des transports, dans sa rédaction résultant de l’article 2 de la loi déférée, les agents des services internes de sécurité
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de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens ne disposent pas des pouvoirs de palpations de sécurité mentionnés à l’article L. 2251-9 du même code.12. Dès lors, en conférant à ces agents des prérogatives de portée limitée pour prévenir des atteintes à la sécurité des personnes ou des biens dans les lieux relevant de leur compétence, le législateur n’a pas méconnu l’article 12 de la Déclaration de 1789.13. En second lieu, il appartient au législateur, en vertu de l’article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Il lui incombe également d’assurer la conciliation entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789.14. D’une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu renforcer la sécurité des usagers et des personnels de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens et prévenir les atteintes à la sécurité des biens appartenant à ces exploitants. Il a donc poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.15. D’autre part, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens ne peuvent procéder à des inspections et fouilles de bagages que dans les lieux relevant de leur compétence. En l’absence
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d’arrêté les y autorisant, ils ne peuvent effectuer des palpations de sécurité que si des éléments objectifs font apparaître qu’une personne pourrait détenir des objets susceptibles de présenter un risque pour la sécurité des personnes ou des biens.16. En outre, il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que les fouilles de bagages et les palpations de sécurité ne peuvent être réalisées qu’avec le consentement des personnes. Les palpations de sécurité doivent alors être effectuées par une personne du même sexe que la personne qui en fait l’objet. 17. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée doit donc être écarté. Il en va de même du grief tiré de l’incompétence négative.18. Par conséquent, les premier et troisième alinéas de l’article L. 2251-9 du code des transports, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne le premier alinéa de l’article L. 2251-10 du code des transports :19. Le 3° de l’article 1er insère au sein du code des transports un nouvel article L. 2251-10 afin de permettre aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens de conserver, sous certaines conditions, « un objet autre qu’une arme qui, par sa nature ou son usage, peut être dangereux pour les voyageurs ». 20. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de confier ainsi à ces agents le pouvoir
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de conserver tout objet pour un motif insuffisamment défini et qui serait laissé à leur seule appréciation en l’absence d’autorisation préfectorale ou de contrôle d’un officier de police judiciaire. Il en résulterait une méconnaissance des exigences qui découlent de l’article 12 de la Déclaration de 1789. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent en outre que, pour les mêmes motifs, ces dispositions seraient entachées d’incompétence négative et porteraient une atteinte manifeste au droit de propriété. 21. En premier lieu, la propriété figure au nombre des droits de l’homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». En l’absence de privation de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l’article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.22. D’une part, les dispositions contestées, qui se bornent à prévoir que les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens peuvent conserver temporairement, avec l’accord de son propriétaire, un objet susceptible de présenter un danger pour les voyageurs, n’entraînent pas une
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privation de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789. 23. D’autre part, en adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.24. En outre, il résulte des termes mêmes des dispositions contestées, qui se bornent à permettre aux agents compétents de conserver un objet dont le caractère dangereux est manifeste, que cette mesure est subordonnée au consentement de la personne concernée. Celle-ci se voit alors remettre une copie du document décrivant l’objet conservé et indiquant son identité et peut obtenir la remise de cet objet dans un délai, précisé par un décret en Conseil d’État, qui ne peut excéder quarante-huit heures à compter de la délivrance de ce document. Ce décret précise également la durée minimale de conservation de l’objet, qui ne peut être inférieure à six mois à compter de la délivrance du même document, au terme de laquelle, en l’absence d’une telle demande, celui-ci peut être détruit.25. Dès lors, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit doit donc être écarté. Il en va de même du grief tiré de l’incompétence négative.26. En second lieu, les dispositions contestées autorisent uniquement les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens à conserver les objets susceptibles de présenter un danger, pour
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le seul accomplissement de leurs missions de prévention dans les lieux relevant de leur compétence. Ces agents ne disposent pas d’une telle prérogative lorsqu’ils exercent leurs missions sur la voie publique conformément à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 2251-1 du code des transports.27. Dès lors, le législateur, qui a par ailleurs prévu qu’une copie du document décrivant l’objet conservé et indiquant l’identité de la personne concernée est transmise sans délai à l’officier de police judiciaire territorialement compétent, n’a pas méconnu l’article 12 de la Déclaration de 1789.28. Par conséquent, le premier alinéa de l’article L. 2251-10 du code des transports, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 2 : . En ce qui concerne le dernier alinéa de l’article L. 2251-1 du code des transports :29. Le b du 1° de l’article 2 complète l’article L. 2251-1 du code des transports afin d’élargir les cas dans lesquels les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens peuvent exercer des missions de prévention sur la voie publique.30. Selon les députés requérants, ces dispositions méconnaîtraient l’article 12 de la Déclaration de 1789 au motif qu’elles conduiraient à déléguer à des personnes privées des missions de police administrative.31. Selon l’avant-dernier alinéa de l’article L. 2251-1 du code des transports, dans sa rédaction
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résultant de l’article 2 de la loi déférée, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens peuvent exercer leurs missions de prévention sur la voie publique, de façon programmée, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.32. Les dispositions contestées prévoient que ces agents peuvent également être autorisés à exercer sur la voie publique des missions, même itinérantes, de prévention et de surveillance aux abords des emprises immobilières mentionnées aux articles L. 2251-1-1 et L. 2251-1-2 du même code.33. En premier lieu, d’une part, il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens ne peuvent exercer des missions de prévention et de surveillance sur la voie publique que lorsqu’ils y sont, à titre exceptionnel, autorisés par le représentant de l’État dans le département ou, à Paris, par le préfet de police. D’autre part, ces missions ne peuvent être exercées qu’aux abords immédiats des biens dont ils ont la garde.34. En second lieu, d’une part, ces dispositions prévoient que ces missions ne peuvent avoir pour objet que de prévenir des atteintes aux personnes ainsi que les vols, les dégradations, les effractions et les actes de terrorisme visant les biens dont ces agents ont la garde. Ces dispositions doivent être interprétées comme autorisant les agents des services internes de sécurité de
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la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens à intervenir uniquement pour la prévention des atteintes aux personnes et aux biens visant les exploitants, les personnels ou les usagers des réseaux de transports publics dont ils relèvent. 35. D’autre part, ainsi qu’il a été dit aux paragraphes 11 et 26, lorsqu’ils exercent leurs missions sur la voie publique, ces agents ne disposent pas des pouvoirs de fouille, de palpation de sécurité et de conservation des objets mentionnés aux articles L. 2251-9 et L. 2251-10 du code des transports.36. Dès lors, sous la réserve énoncée au paragraphe 34, le grief tiré de la méconnaissance des exigences de l’article 12 de la Déclaration de 1789 doit être écarté.37. Par conséquent, sous cette même réserve, le dernier alinéa de l’article L. 2251-1 du code des transports, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne les quatre derniers alinéas de l’article L. 2251-1-4 du code des transports :38. Le 2° de l’article 2 insère au sein du code des transports un nouvel article L. 2251-1-4 afin notamment de permettre aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens de constater le délit de vente à la sauvette, lorsqu’il est commis aux abords immédiats des emprises immobilières des transports publics de voyageurs, et de procéder, le cas échéant, à la saisie des marchandises et des étals les supportant ainsi qu’à la
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destruction ou à la remise des marchandises saisies à des organisations caritatives ou humanitaires d’intérêt général.39. Selon les députés auteurs de la première saisine, en confiant à ces agents de tels pouvoirs, sans autorisation judiciaire et hors la présence d’un officier de police judiciaire, ces dispositions méconnaîtraient le droit de propriété, l’article 66 de la Constitution ainsi que les exigences découlant de l’article 12 de la Déclaration de 1789.40. En application de l’article L. 2241-5 du code des transports, les agents assermentés missionnés des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens peuvent constater par procès-verbal le délit de vente à la sauvette, prévu à l’article 446-1 du code pénal, lorsqu’il est commis dans les véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs. Le cas échéant, ils peuvent appréhender, en vue de leur confiscation par le tribunal, les marchandises de toute nature offertes, mises en vente ou exposées en vue de la vente et saisir les étals supportant ces marchandises. Les marchandises saisies sont, selon les cas, détruites ou remises à des organisations caritatives ou humanitaires d’intérêt général.41. Les dispositions contestées prévoient que les agents de ces mêmes services disposent également de tels pouvoirs lorsque le délit prévu à l’article 446-1 du code pénal est commis aux abords immédiats des emprises immobilières des transports publics de voyageurs
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mentionnées aux articles L. 2251-1-1 et L. 2251-1-2 du code des transports.42. En premier lieu, d’une part, en adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions. 43. D’autre part, contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs de la première saisine, ces dispositions ne confèrent pas aux agents compétents un pouvoir de confiscation, mais leur permettent uniquement de saisir les marchandises et les étals ayant servi à la commission de l’infraction. Ils doivent en outre rendre compte à l’officier de police judiciaire compétent de la saisie des marchandises et de leur destruction, s’il s’agit de denrées impropres à la consommation, ou de leur remise à des organisations caritatives ou humanitaires lorsqu’il s’agit de denrées périssables. Il appartient le cas échéant à l’autorité judiciaire de se prononcer sur le sort des objets saisis, dont la personne peut demander la restitution. 44. Dès lors, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit doit donc être écarté.45. En second lieu, aux termes de l’article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». Il en résulte que la police judiciaire doit être