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Décision n° 2000-435 (DC) du 2000-12-07 — Loi d'orientation pour l'outre-mer
Solution : Non conformité partielle - réserve
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 16 novembre 2000, par MM. Jean ARTHUIS, Jean-Paul AMOUDRY, Philippe ARNAUD, Denis BADRÉ, Michel BÉCOT, Jean BERNADAUX, Maurice BLIN, Jean-Guy BRANGER, Jean-Pierre CANTEGRIT, Serge FRANCHIS, Yves FRÉVILLE, Francis GRIGNON, Pierre HÉRISSON, Rémi HERMENT, Daniel HOEFFEL, Jean-Jacques HYEST, Marcel LESBROS, Jean-Louis LORRAIN, Jacques MACHET, André MAMAN, René MARQUÈS, Michel MERCIER, Philippe NOGRIX, Michel SOUPLET, Xavier de VILLEPIN, Jean BERNARD, Roger BESSE, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Michel CALDAGUÈS, Robert CALMÉJANE, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Gérard CORNU, Xavier DARCOS, Jacques DELONG, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, Hilaire FLANDRE, Gaston FLOSSE, Bernard FOURNIER, Philippe FRANÇOIS, Alain GÉRARD, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Lucien LANIER, Edmond LAURET, Guy LEMAIRE, Philippe MARINI, Mme Lucette MICHAUX-CHEVRY, MM. Jean-Luc MIRAUX, Josselin de ROHAN, Michel RUFIN, Martial TAUGOURDEAU, Jean-Pierre VIAL, Serge VINÇON, Nicolas ABOUT, Mme Janine BARDOU, MM. Christian BONNET, James BORDAS, Jean BOYER, Jean-Claude CARLE, Jean CLOUET, Charles-Henri de COSSÉ BRISSAC, Jean DELANEAU, Jean-Paul ÉMORINE, Hubert FALCO, André FERRAND, René GARREC, Louis GRILLOT, Jean-François HUMBERT, Roland du LUART, Serge MATHIEU, Philippe NACHBAR, Michel PELCHAT, Guy POIRIEUX, Jean PUECH, Henri de RAINCOURT, Charles REVET, Henri REVOL, Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA, Georges BERCHET, Fernand DEMILLY, Paul GIROD, Aymeri de
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Solution : Non conformité partielle - réserve
MONTESQUIOU et Georges OTHILY, sénateurs, et par MM. Philippe DOUSTE-BLAZY, Pierre-Christophe BAGUET, Jacques BARROT, Jean-Louis BERNARD, Claude BIRRAUX, Emile BLESSIG, Mme Marie-Thérèse BOISSEAU, M. Bernard BOSSON, Mme Christine BOUTIN, MM. Loïc BOUVARD, Jean BRIANE, Yves BUR, Hervé de CHARRETTE, Jean-François CHOSSY, Charles de COURSON, Yves COUSSAIN, Marc-Philippe DAUBRESSE, Jean-Claude DECAGNY, Léonce DEPREZ, Renaud DONNEDIEU DE VABRE, Renaud DUTREIL, Alain FERRY, Jean-Pierre FOUCHER, Claude GAILLARD, Germain GENGENWIN, Hubert GRIMAULT, Pierre HÉRIOUX, Francis HILLMEYER, Mme Bernadette ISAAC-SIBILLE, MM. Henry JEAN-BAPTISTE, Jean-Jacques JÉGOU, Christian KERT, Edouard MANDRAIN, Jean LÉONETTI, François LÉOTARD, Roger LESTAS, Maurice BIGOT, François LOOS, Christian MARTIN, Pierre MÉHAIGNERIE, Pierre MENJUCQ, Pierre MICAUX, Hervé MORIN, Jean-Marie MORISSET, Arthur PAECHT, Dominique PAILLÉ, Henri PLAGNOL, Jean-Luc PRÉEL, Marc REYMANN, Gilles de ROBIEN, François ROCHEBLOINE, Rudy SALLES, André SANTINI, François SAUVADET, Pierre-André WILTZER, Jean-François MATTEI, François d'AUBERT, Dominique BUSSEREAU, Pierre CARDO, Pascal CLÉMENT, Bernard DEFLESSELLES, Laurent DOMINATI, Nicolas FORISSIER, François GOULARD, Claude GOASGUEN, Michel HERBILLON, Jean-Louis DEBRÉ, Jean-Claude ABRIOUX, Pierre AUBRY, Jean AUCLAIR, Philippe CHAULET, Alain COUSIN, Arthur DEHAINE, Patrick DELNATTE, Jean-Marie DEMANGE, Yves DENIAUD, Jean-Pierre DUPONT, Jean FALALA, Christian JACOB, Thierry MARIANI,
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Solution : Non conformité partielle - réserve
Jacques MYARD, Pierre PETIT, Anicet TURINAY, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi d'orientation pour l'outre-mer ;
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LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée, portant loi organique relative aux lois de finances ;Vu le code de commerce ;Vu le code général des collectivités territoriales ;Vu les observations présentées par le Gouvernement, enregistrées le 24 novembre 2000 ;Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la requête, enregistrées le 4 décembre 2000 ;Vu les observations en réplique présentées par les députés auteurs de la requête, enregistrées le 5 décembre 2000 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi d'orientation pour l'outre-mer en arguant d'inconstitutionnalité les articles 1er, 42, 43 et 62 de celle-ci ;- SUR L'ARTICLE 1ER :2. Considérant que les deux premiers alinéas de l'article 1er de la loi se bornent à énoncer les priorités que le législateur entend mettre en oeuvre dans les départements d'outre-mer ;3. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa du même article : " La présente loi a également pour objet de poursuivre, avec les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon, la rénovation du pacte qui unit l'outre-mer à la République " ; qu'à ceux de son quatrième alinéa : " A ce titre, elle reconnaît à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion la possibilité de disposer à l'avenir d'une organisation institutionnelle qui leur soit propre. Respectant l'attachement des Réunionnais à ce que l'organisation de leur île s'inscrive dans le droit commun, elle accorde aux assemblées locales des départements français d'Amérique la capacité de proposer des évolutions statutaires. Dans ce cadre, elle pose le principe de la consultation des populations sur les évolutions qui seraient envisagées " ;4. Considérant que, selon les sénateurs requérants, ces dispositions auraient pour effet d'autoriser la création d'entités territoriales dotées d'une organisation particulière et violeraient en conséquence les articles 1er et 73 de la
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Constitution ; qu'ils relèvent par ailleurs " l'absence d'intelligibilité et de clarté des dispositions en cause au regard de celles de l'article 62 de la loi " ;5. Considérant que, pour leur part, les députés requérants soutiennent que l'article 1er méconnaîtrait la compétence que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur, dans la mesure où " les autorités nationales seront tenues, pour la consultation des populations des départements d'outre-mer, de se conformer au contenu des propositions qui seront faites par les assemblées locales " ; qu'ils allèguent, au surplus, que l'article critiqué, qui impose " au Gouvernement de présenter au Parlement un projet de loi organisant la consultation pour chaque proposition d'évolution statutaire présentée par les assemblées locales des départements d'outre-mer ", constituerait une injonction adressée au Gouvernement contraire à la Constitution ;6. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la Constitution : " La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion... " ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution : " Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi " ; que le deuxième alinéa du même article dispose : " Ces collectivités
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s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi " ;7. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article 73 de la Constitution : " Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière " ;8. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ces dispositions que les départements d'outre-mer et la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon sont des collectivités territoriales qui font partie intégrante de la République ; que, dès lors, la référence faite par le législateur au " pacte qui unit l'outre-mer à la République " est contraire à la Constitution ; qu'il y a lieu par suite de déclarer contraire à la Constitution le troisième alinéa de l'article 1er de la loi déférée ;9. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des articles précités de la Constitution que le statut des départements d'outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve des mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ; que ces adaptations ne sauraient avoir pour effet de doter les départements d'outre-mer d'une " organisation particulière " au sens de l'article 74 de la Constitution, réservée aux seuls territoires d'outre-mer ;10. Considérant, en conséquence, que la possibilité reconnue par la présente loi aux départements d'outre-mer " de disposer à l'avenir d'une organisation institutionnelle
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qui leur soit propre " ne peut être entendue que dans les limites fixées par l'article 73 de la Constitution ; que, sous cette réserve, la première phrase du quatrième alinéa de l'article 1er de la loi déférée est conforme à la Constitution ;11. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions des deux dernières phrases de l'article 1er de la loi déférée, qui n'ont pas de portée normative propre, ne visent qu'à introduire les dispositions ultérieures de la loi, en particulier le titre VII de celle-ci, intitulé : " De la démocratie locale et de l'évolution des départements d'outre-mer " ; qu'en conséquence, l'indication selon laquelle est reconnue à certaines assemblées locales " la capacité de proposer des évolutions statutaires ", ainsi que la référence au " principe de la consultation des populations sur les évolutions qui seraient envisagées " doivent s'entendre dans les limites et dans les conditions fixées par les dispositions du titre VII précité ;- SUR LES ARTICLES 42 ET 43 :12. Considérant que le titre V de la loi, intitulé " De l'action internationale de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion dans leur environnement régional ", est composé des articles 42 et 43 ; que l'article 42 de la loi insère dans le code général des collectivités territoriales les articles L. 3441-2 à L. 3441-7 ; que l'article 43 introduit dans le même code les articles L. 4433-4-1 à L. 4433-4-8 ;13. Considérant que ces dispositions confèrent aux conseils généraux
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des départements d'outre-mer et aux conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de la Réunion, ainsi qu'à leurs présidents, des attributions nouvelles en matière de négociation et de signature d'accords entre la République française et les Etats, territoires ou organismes régionaux voisins ;14. Considérant que, selon les sénateurs et les députés requérants, les articles 42 et 43 de la loi déférée seraient contraires aux articles 3, 52, 53 et 53-1 de la Constitution et porteraient atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ; qu'ils font valoir à cet égard que les articles L. 3441-3, L. 3441-4, L. 4433-4-2 et L. 4433-4-3 du code général des collectivités territoriales introduits par les articles 42 et 43 méconnaîtraient les compétences du Chef de l'Etat en matière de négociation et de ratification des traités, ainsi que celles du Gouvernement pour approuver et signer les accords en forme simplifiée ; que serait également méconnue la compétence du législateur en matière de ratification et d'approbation des accords internationaux ;15. Considérant que l'article L. 3441-3 du code général des collectivités territoriales permet, en son premier alinéa, aux autorités de la République de délivrer pouvoir aux présidents des conseils généraux des départements d'outre-mer pour négocier et signer des accords dans les domaines de compétence de l'Etat avec un ou plusieurs Etats, territoires ou organismes régionaux voisins y compris ceux
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dépendant des institutions spécialisées des Nations unies ;16. Considérant qu'il résulte du premier alinéa de l'article L. 4433-4-2 du code général des collectivités territoriales que les présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de la Réunion peuvent se voir délivrer pouvoir dans les mêmes conditions ;17. Considérant que le législateur a pu, sans porter atteinte ni à l'exercice de la souveraineté nationale ni aux prérogatives réservées à l'Etat par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, autoriser les présidents des conseils généraux des départements d'outre-mer et des conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de la Réunion à négocier et signer des accords dans les domaines de compétence de l'Etat, dès lors que, pour ce faire, le président du conseil général ou celui du conseil régional doit avoir expressément reçu des autorités de la République les pouvoirs appropriés et que ces accords demeurent soumis aux procédures prévues par les articles 52 et 53 de la Constitution ;18. Considérant que, lorsqu'ils négocient ou signent les accords en cause, les présidents des conseils généraux ou des conseils régionaux agissent comme représentants de l'Etat et au nom de la République française ; qu'ils doivent, dans l'exécution de leur mandat, mettre en oeuvre les instructions qui leur sont données par les autorités de la République compétentes ; que ces mêmes autorités restent libres de délivrer pouvoir à d'autres
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plénipotentiaires ou de ne délivrer pouvoir aux présidents des conseils généraux ou régionaux que pour l'une seulement des phases de négociation et de signature ; qu'elles peuvent retirer à tout moment les pouvoirs ainsi confiés ;19. Considérant que, dans ces conditions, les articles L. 3441-3 et L. 4433-4-2 du code général des collectivités territoriales sont conformes à la Constitution ;20. Considérant qu'il résulte du premier alinéa de l'article L. 3441-4 et du premier alinéa de l'article L. 4433-4-3 du code général des collectivités territoriales que les conseils généraux des départements d'outre-mer et les conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de la Réunion peuvent, respectivement dans les domaines de compétence du département et dans ceux de la région, demander aux autorités de la République d'autoriser leur président à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, des accords avec des Etats, territoires ou organismes régionaux voisins ;21. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de ces mêmes articles : " Lorsque cette autorisation est accordée, les autorités de la République sont, à leur demande, représentées à la négociation " ;22. Considérant qu'en application de leur troisième alinéa, le projet d'accord est soumis, à l'issue de la négociation, à la délibération du conseil général ou du conseil régional " pour acceptation " ; que les autorités de la République peuvent ensuite donner, sous réserve du respect
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des engagements internationaux de celle-ci, pouvoir au président du conseil général ou à celui du conseil régional aux fins de signature de l'accord ;23. Considérant, en premier lieu, que les autorités compétentes de la République ont un pouvoir discrétionnaire d'appréciation et de décision quant à la mise en oeuvre des articles L. 3441-4 et L. 4433-4-3 du code général des collectivités territoriales ; que les précisions ci-dessus énoncées sur la portée des articles L. 3441-3 et L. 4433-4-2 du même code sont applicables aux présentes dispositions ; qu'en particulier, lorsqu'ils négocient ou signent les accords, les présidents des conseils généraux et des conseils régionaux concernés agissent comme représentants de l'Etat ; qu'en outre, le deuxième alinéa des articles L. 3441-4 et L. 4433-4-3 doit être entendu comme reconnaissant aux autorités de la République la faculté de participer à la négociation à tout moment ;24. Considérant, en second lieu, que la décision des autorités compétentes de la République de signer un accord international ne saurait être soumise à une quelconque autorisation préalable ; qu'en conséquence, la référence à l'"acceptation" du conseil général ou du conseil régional figurant aux troisièmes alinéas des articles L. 3441-4 et L. 4433-4-3 doit s'entendre comme ne visant qu'une consultation pour avis ; que, quel que soit le sens de la délibération desdits conseils, les autorités de la République conservent toute liberté pour donner pouvoir, aux fins de
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signature de l'accord, à la personne de leur choix, y compris aux présidents des conseils généraux ou régionaux intéressés ;25. Considérant que, dans ces conditions et sous cette réserve, les articles L. 3441-4 et L. 4433-4-3 du code général des collectivités territoriales sont conformes à la Constitution ;26. Considérant qu'en application du premier alinéa de l'article L. 3441-5 et du premier alinéa de l'article L. 4433-4-4 du code général des collectivités territoriales, les accords internationaux portant à la fois sur des domaines de compétence de l'Etat et sur des domaines de compétence des départements ou des régions d'outre-mer sont, quand il n'est pas fait application du premier alinéa de l'article L. 3441-3 ou du premier alinéa de l'article L. 4433-4-2, négociés et signés par les autorités de la République ; qu'en outre, le président du conseil général ou celui du conseil régional "à sa demande,... participe au sein de la délégation française, à la négociation de ces accords et à leur signature" ;27. Considérant qu'en prévoyant que les présidents des conseils généraux des départements et des conseils régionaux d'outre-mer participeraient à leur demande à la signature d'accords signés directement par les autorités de la République, le législateur a méconnu les exigences constitutionnelles ; qu'en effet, la signature des accords visés aux articles L. 3441-5 et L. 4433-4-4 est une attribution propre des autorités compétentes de la République, à laquelle les présidents
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des assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées ne sauraient prendre part à leur seule initiative ;28. Considérant, par suite, qu'à la dernière phrase des premiers alinéas des articles L. 3441-5 et L. 4433-4-4 du code général des collectivités territoriales, les mots : "et à leur signature" doivent être déclarés contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 62 :29. Considérant que l'article 62 de la loi déférée complète la cinquième partie du code général des collectivités territoriales par un livre IX relatif au "congrès des élus départementaux et régionaux" ; qu'il introduit dans ce code les articles L. 5911-1 à L. 5916-1 ;30. Considérant que selon les députés et les sénateurs requérants, l'article 62 de la loi déférée serait contraire aux articles 72 et 73 de la Constitution ; que les sénateurs font valoir à cet égard que le congrès des élus départementaux et régionaux serait " une troisième assemblée délibérante permanente et non élue, ce en contradiction avec le principe de libre administration des collectivités locales posé par l'article 72 de la Constitution " ; que, selon les requérants, l'obligation pour les conseils généraux et régionaux de délibérer sur les propositions du congrès méconnaîtrait cette même disposition ;31. Considérant que les auteurs des saisines estiment par ailleurs que l'article 62 instaure un "dispositif d'évolution de certains départements d'outre-mer qui va au-delà des mesures d'adaptation autorisées par la Constitution
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pour tenir compte de leur situation particulière" ;32. Considérant, en outre, que selon les sénateurs requérants, "la consultation prévue à l'article 62 ne saurait regarder que les territoires d'outre-mer auxquels la Constitution reconnaît exclusivement le droit à la libre détermination" ; que serait par suite violé le deuxième alinéa du Préambule de la Constitution ;33. Considérant, enfin, que les députés auteurs de l'une des requêtes soutiennent que l'article 62 comporterait une injonction au Gouvernement contraire à la Constitution ;. En ce qui concerne les griefs allégués à l'encontre des dispositions relatives au congrès des élus départementaux et régionaux :34. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 5911-1 du code général des collectivités territoriales : "Dans les régions d'outre-mer qui comprennent un seul département, il est créé un congrès des élus départementaux et régionaux composé des conseillers généraux et des conseillers régionaux" ; que, par suite, le congrès des élus départementaux et régionaux pourra être créé, en l'état de la législation, dans l'ensemble des régions d'outre-mer, nonobstant l'indication qui figure à l'article 1er de la loi sur "l'attachement des Réunionnais à ce que l'organisation de leur île s'inscrive dans le droit commun" ;35. Considérant que le livre IX inséré dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de déterminer des règles de procédure permettant de faciliter, en matière d'évolution
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institutionnelle ou de modification des compétences, les échanges de vues entre élus départementaux et régionaux ; qu'à cette fin, les dispositions introduites dans le code général des collectivités territoriales précisent les modalités selon lesquelles se réunissent les élus départementaux et régionaux ;36. Considérant qu'en application de l'article L. 5913-1, le congrès des élus départementaux et régionaux est convoqué et présidé alternativement par le président du conseil général et le président du conseil régional ; qu'il résulte du premier alinéa de l'article L. 5912-1 que le congrès n'a pas l'initiative de l'ordre du jour de ses séances ; qu'en effet, il " se réunit à la demande du conseil général ou du conseil régional, sur un ordre du jour déterminé par délibération prise à la majorité des suffrages exprimés des membres de l'assemblée " ; que les propositions sur lesquelles le congrès délibère en application de l'article L. 5915-1, c'est-à-dire les propositions d'évolution institutionnelle, celles relatives à de nouveaux transferts de compétences de l'Etat vers le département et la région concernés, ainsi que celles portant sur la modification de la répartition des compétences entre ces collectivités locales, émanent exclusivement du conseil général ou du conseil régional ;37. Considérant, en outre, que les propositions du congrès des élus départementaux et régionaux sont, conformément à l'article L. 5915-2, transmises tant au conseil général qu'au conseil régional