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Décision n° 2017-758 (DC) du 2017-12-28 — Loi de finances pour 2018 
Solution : Non conformité partielle
Or, aucune de ces compétences n'ayant été transférée à la région Auvergne-Rhône-Alpes, le législateur a estimé que « la métropole de Lyon ne doit pas être soumise au transfert de recettes fiscales au profit de la région Auvergne-Rhône-Alpes ». 108. Il ressort, toutefois, des travaux préparatoires de l'article 89 de la loi du 29 décembre 2015 que le législateur a, outre la compensation financière du transfert de compétences opéré, en matière de transport public, au profit des régions, entendu également transférer aux régions une part plus importante de recettes fiscales dynamiques en lien avec le renforcement de leur rôle en matière de développement économique. Or, si la région Auvergne-Rhône-Alpes ne s'est pas vu transférer une compétence en matière de transports sur le territoire de la métropole de Lyon, ses compétences en matière de développement économique ont, d'une manière générale, été renforcées.109. Par conséquent, en annulant l'intégralité du transfert de ressources opéré par l'article 89 de la loi du 29 décembre 2015 pour le seul cas de la métropole de Lyon et la région Auvergne-Rhône-Alpes, le législateur ne s'est pas fondé sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but qu'il s'est proposé.110. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres griefs, l'article 85 est contraire à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l'article 126 :111. L'article 126 réforme les aides au logement et les règles de
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fixation des loyers dans le parc locatif social. En premier lieu, le 1° de son paragraphe I supprime, de façon graduelle, l'aide personnalisée au logement destinée à l'accession à la propriété. En deuxième lieu, le 4° de ce paragraphe I crée un article L. 442-2-1 dans le code de la construction et de l'habitation instituant une « réduction de loyer de solidarité », appliquée par les bailleurs aux locataires de logements sociaux dont les ressources sont inférieures à certains plafonds et dont le montant varie en fonction de la composition de leur foyer et de la zone géographique en cause. En application de ce 4° et du 5° du même paragraphe I, cette réduction est applicable aux loyers des logements ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et gérés soit par les organismes de logement social, soit par les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, à l'exception des logements-foyers conventionnés. Le montant mensuel de la réduction de loyer de solidarité est fixé chaque année par arrêté ministériel, dans la limite de montants fixés au 4° du paragraphe I de l'article 126. Le septième alinéa de ce 4° dispose que cet arrêté peut prévoir un montant de réduction spécifique pour les colocations. Aux termes des A et D du paragraphe III, la réduction de loyer de solidarité est applicable à compter du 1er février 2018, y compris aux contrats en cours. En troisième lieu, le 2° du paragraphe I prévoit que le montant de l'aide personnalisée au
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logement est réduit à hauteur d'une fraction fixée par décret, comprise entre 90 % et 98 %, de la réduction de loyer de solidarité. En dernier lieu, le d du 10° du paragraphe I instaure une modulation de la cotisation annuelle versée par les organismes de logement social à la caisse de garantie du logement locatif social. Le E du paragraphe III déroge, pour l'année 2018, à ces dernières dispositions et renvoie notamment à un arrêté ministériel la définition de certaines des modalités de calcul de cette cotisation.112. Les requérants soutiennent que certaines dispositions de cet article méconnaissent les principes d'égalité devant de la loi et devant les charges publiques, la liberté contractuelle, la garantie des droits et l'article 34 de la Constitution. . En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques :113. Selon les députés auteurs de la première saisine et les sénateurs requérants, les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques seraient méconnus dans la mesure où l'article 126 exclurait de son champ les bailleurs du parc privé, les logements-foyers conventionnés en application du 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation et les organismes agréés par l'État exerçant des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale relevant de l'article L. 365-4 du même code. Les députés auteurs de la seconde saisine et les sénateurs
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requérants invoquent également une violation du principe d'égalité devant la loi, en raison des effets de seuil que créerait cet article et de la possibilité pour les locataires non bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement de profiter de la réduction de loyer de solidarité.114. Les dispositions contestées instaurent une réduction de loyer au bénéfice de certains locataires de logements sociaux ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement, afin de favoriser l'accès au logement social des personnes aux revenus modestes.115. En premier lieu, en application du deuxième alinéa du 4° et du 5° du paragraphe I, cette réduction concerne les logements gérés par les bailleurs du parc social que sont les organismes de logement social mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées par l'État mentionnées à l'article L. 481-1 du même code. 116. Ces organismes sont tenus à des obligations spécifiques en matière de construction, d'aménagement, d'attribution et de gestion des logements locatifs sociaux, visant à améliorer les conditions d'habitat des personnes défavorisées ou aux ressources modestes. Ils ne sont donc pas placés dans la même situation que les bailleurs du parc privé, y compris ceux louant des logements sociaux. Ils ne sont pas non plus placés dans la même situation que les logements-foyers conventionnés et les organismes d'intermédiation
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locative et de gestion locative sociale, en raison des missions et obligations de ces derniers. La différence de traitement résultant de ce que la réduction de loyer de solidarité ne s'impose qu'aux bailleurs du parc social est ainsi justifiée par une différence de situation. Elle est en rapport direct avec l'objet de la loi et n'est donc pas contraire au principe d'égalité. 117. En second lieu, les dispositions contestées font bénéficier de la réduction de loyer de solidarité tous les locataires d'un logement ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement satisfaisant aux conditions de ressources et de composition du foyer définies au 4° du paragraphe I, y compris ceux ne bénéficiant pas de l'aide personnalisée au logement. Elles n'établissent donc aucune différence de traitement et n'instituent aucun avantage injustifié, dès lors qu'elles visent à favoriser l'accès au logement de l'ensemble des personnes aux revenus modestes, qui ne se limite pas aux seuls allocataires de l'aide personnalisée au logement.118. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées, qui ne créent pas non plus d'effets de seuil excessifs, ne méconnaissent pas les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de la liberté contractuelle et de la garantie des droits :119. Les députés auteurs de la seconde saisine et les sénateurs requérants font valoir que les nouvelles règles de fixation des loyers remettent
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en cause, sans motif d'intérêt général suffisant, les situations légalement acquises des bailleurs sociaux, au mépris de l'article 16 de la Déclaration de 1789. En outre, selon eux, l'application de ces règles aux contrats en cours contreviendrait à la liberté contractuelle et au droit au maintien des contrats légalement conclus.120. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789.121. La réduction de loyer de solidarité instituée par les dispositions contestées a pour effet de diminuer les ressources des bailleurs du parc social. Elle s'applique à compter du 1er février 2018, y compris aux contrats en cours.122. En premier lieu, en adoptant l'article 126, le législateur a entendu non seulement réduire le coût pour les finances publiques de la politique du logement, mais aussi améliorer les mécanismes de fixation des loyers afin de mieux les ajuster à la réalité des niveaux de vie des locataires, en particulier ceux aux revenus modestes et rencontrant des difficultés particulières
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d'accès au logement social. Ce faisant, il a poursuivi un motif d'intérêt général.123. En second lieu, la réduction de loyer de solidarité s'applique à des loyers dont le prix est fixé selon une procédure réglementée dans laquelle il appartient à l'autorité administrative de chercher à assurer l'équilibre de la situation financière des organismes de logement social. En outre, en application des cinquième et sixième alinéas du 4° du paragraphe I, le montant de la réduction est plafonné et encadré, en fonction de la composition du foyer et du zonage géographique retenu pour le calcul des aides au logement. Enfin, ses conséquences financières pour les organismes de logement social font l'objet de mesures de compensation, sous la forme notamment d'une modulation de leur cotisation à la caisse de garantie du logement locatif social.124. Compte tenu du motif d'intérêt général poursuivi, des différentes garanties légales qui précèdent et de la nature même des contrats de location passés par les bailleurs du parc social pour l'exercice de leurs missions d'intérêt général, l'atteinte portée par les dispositions contestées au droit au maintien des contrats légalement conclus et à la liberté contractuelle n'est pas disproportionnée. Ces dispositions ne portent pas non plus atteinte à des situations légalement acquises ni ne remettent en cause les effets qui pourraient légitimement être attendus de telles situations. Les griefs tirés de la méconnaissance des articles 4 et 16 de la
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Déclaration de 1789 doivent donc être écartés.. En ce qui concerne le grief fondé sur la méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence :125. Les députés auteurs de la première saisine critiquent l'incompétence négative dont seraient entachées les dispositions supprimant l'aide personnalisée au logement destinée à l'accession à la propriété, celles relatives au montant de la réduction de l'aide personnalisée au logement que subiront les locataires et celles relatives à la réduction de loyer de solidarité applicable aux colocations. Les sénateurs requérants formulent le même grief à l'égard de la réduction de l'aide personnalisée au logement en matière locative, mais aussi à l'égard des modalités de calcul, pour 2018, de la cotisation à la caisse de garantie du logement locatif social.126. En vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux « du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ». Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.127. En premier lieu, la seconde phrase du deuxième alinéa du 1° du paragraphe I de l'article 126 renvoie à un arrêté ministériel l'établissement de la liste des communes dans lesquelles l'aide personnalisée au logement destinée à l'accession à la propriété est, par dérogation, maintenue jusqu'à 2020. Aux termes mêmes de ce 1°, cette mesure ne s'applique qu'aux prêts et
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contrats de location-accession conclus avant le 1er janvier 2020, concernant un logement ancien et dans les seules communes « ne se caractérisant pas par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés d'accès au logement dans le parc résidentiel existant ».128. En deuxième lieu, le 2° du paragraphe I vise à tirer les conséquences, sur le montant de l'aide personnalisée au logement, de la réduction de loyer de solidarité dont bénéficient les locataires de logements sociaux. Le législateur a prévu que ce montant serait diminué d'une fraction, déterminée par décret, comprise entre 90 % et 98 % de la réduction de loyer de solidarité.129. En troisième lieu, le septième alinéa du 4° du paragraphe I dispose que l'arrêté ministériel fixant le montant de la réduction du loyer de solidarité peut prévoir un montant spécifique pour les colocations. Ce faisant, le législateur a seulement entendu permettre au pouvoir réglementaire d'adapter au cas particulier de la colocation les différents montants maximums qu'il a lui-même fixés pour les autres locataires au quatrième alinéa du nouvel article L. 442-2-1 du code de la construction et de l'habitation, dans des conditions tenant compte des différences de situation entre les premiers et les seconds.130. En dernier lieu, la seconde phrase du E du paragraphe III de l'article 126 se borne à confier à un arrêté ministériel le soin de préciser, pour la seule année 2018, une des données servant au
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calcul de la réduction de la cotisation due par les organismes de logement social à la caisse de garantie du logement locatif social.131. En adoptant ces différentes dispositions, le législateur n'a en tout état de cause pas méconnu l'étendue de sa compétence.132. Il résulte de tout ce qui précède que la seconde phrase du deuxième alinéa du 1°, le 2°, le 4° et le 5° du paragraphe I et le A, le D et la seconde phrase du E du paragraphe III de l'article 126, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 142 :133. L'article 142 supprime, à compter du 1er janvier 2018, le remboursement par l'État aux sociétés d'assurance et aux mutuelles d'une fraction de la majoration légale de certaines rentes viagères servies à leurs clients.134. Les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants reprochent à cet article de faire supporter aux seules sociétés d'assurance le poids financier d'une obligation légale instituée dans un but de solidarité nationale, en méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques. Cet article porterait également atteinte à la garantie des droits dès lors, d'une part, que les sociétés d'assurance pouvaient légitimement attendre de l'État qu'il continue de participer financièrement au dispositif de majoration légale des rentes viagères et, d'autre part, que la remise en cause de cette participation ne serait pas justifiée par un motif d'intérêt général suffisant.
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Selon les sénateurs requérants, le désengagement financier de l'État obligerait les sociétés d'assurance à constituer des provisions pour faire face à la hausse de leurs engagements et, ce faisant, porterait atteinte au droit de propriété protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789, ainsi qu'à la liberté d'entreprendre. Serait, enfin, méconnue la liberté contractuelle.135. En premier lieu, en instituant des dispositifs de majoration légale de certaines rentes viagères servies par les compagnies d'assurance et les mutuelles, le législateur avait entendu protéger leurs titulaires des effets excessifs de l'inflation constatée après la seconde guerre mondiale. Il a prévu la prise en charge par l'État d'une partie des dépenses résultant, pour les organismes débirentiers, de ces dispositifs de majoration légale. Il a ensuite restreint le bénéfice de ces dispositifs aux contrats souscrits avant le 1er janvier 1987. Compte tenu des conditions économiques actuelles, de la situation financière des organismes débirentiers et du nombre des bénéficiaires de ces dispositifs, la suppression, par les dispositions contestées, de la prise en charge partielle par l'État de ces dispositifs de majoration légale ne fait pas peser une charge excessive sur les organismes débirentiers. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration de 1789 doit être écarté.136. En second lieu, d'une part, la suppression de la prise en charge par l'État d'une partie des dépenses
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résultant de la majoration légale de certaines rentes viagères entre en vigueur à compter du 1er janvier 2018 sans, toutefois, s'appliquer aux rentes versées par les organismes débirentiers en 2017. Les dispositions contestées ne portent donc atteinte à aucune situation légalement constituée. D'autre part, la circonstance que l'État a ainsi pris en charge une partie de ces dépenses n'a pu produire aucun effet légitimement attendu quant à la prolongation de ce dispositif. Il en résulte que le législateur pouvait y mettre fin sans méconnaître les exigences découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789.137. L'article 142, qui ne méconnaît ni le droit de propriété, ni la liberté d'entreprendre, ni la liberté contractuelle, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur la place d'autres dispositions dans la loi de finances :138. Le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ». La loi organique du 1er août 2001 détermine le contenu de la loi de finances. Il en résulte en particulier que, quel que puisse être l'intérêt de la production par le Gouvernement de rapports sur des politiques publiques, seuls peuvent être prévus par une loi de finances, en vertu de cette loi organique, des rapports susceptibles d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.139. L'article 32 modifie
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l'article L. 132-23 du code des assurances afin d'ouvrir aux souscripteurs des contrats de retraite assurantielle d'entreprise par capitalisation qu'il régit la possibilité d'un rachat en capital lors de la cessation de l'activité professionnelle.140. L'article 127 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur la création d'une base de données interministérielle relative au logement des bénéficiaires d'aides personnelles au logement.141. L'article 145 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les enjeux relatifs à la préparation du rétablissement d'une frontière douanière avec le Royaume-Uni dans la perspective de la sortie de ce pays de l'Union européenne.142. L'article 150 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur un soutien renforcé à l'enseignement des langues et cultures d'Outre-mer pour ceux qui en font la demande et à la mise en valeur de la diversité des patrimoines culturels et linguistiques.143. L'article 152 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les possibilités d'extension et de renforcement des mesures prévues par le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité en faveur des filières de diversification agricole.144. L'article 153 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les possibilités d'étendre les mesures prévues par le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité au secteur de la pêche.145. Ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les
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emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances. Elles sont donc contraires à la Constitution.- Sur les autres dispositions :146. Le Conseil constitutionnel n'a soulevé d'office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s'est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.
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LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DÉCIDE :
Article 1er. - Sont contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances pour 2018 :- le second alinéa du A du paragraphe IX de l'article 31 ;- l'article 32 ;- l'article 85 ;- l'article 127 ;- l'article 145 ;- l'article 150 ;- l'article 152 ;- l'article 153.
Article 2. - Sont conformes à la Constitution les dispositions suivantes de la même loi :- les 6° à 8° du paragraphe I de l'article 5 ;- les deuxième et huitième alinéas du a du 28° du paragraphe I de l'article 28 ;- les sixième à quatorzième, dix-septième à vingt-et-unième, vingt-cinquième, vingt-septième, trente-quatrième, trente-sixième, quarante-troisième à quarante-cinquième, cinquante-quatrième, soixante-et-onzième, soixante-douzième, soixante-quatorzième, soixante-dix-septième, soixante-dix-huitième, cent-quatrième, cent-cinquième et cent-trente-cinquième alinéas du paragraphe I de l'article 31 ;- le 1° et le b du 3° de l'article 33 ;- l'article 34 ;- l'article 36 ;- le b du 1° du paragraphe I et le paragraphe IX de l'article 41 ;- la seconde phrase du deuxième alinéa du 1°, le 2°, le 4° et le 5° du paragraphe I et le A, le D et la seconde phrase du E du paragraphe III de l'article 126 ;- l'article 142.
Article 3. - Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
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Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 décembre 2017, où siégeaient : M. Laurent FABIUS, Président, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Michel CHARASSE, Valéry GISCARD d'ESTAING, Jean-Jacques HYEST, Lionel JOSPIN, Mmes Dominique LOTTIN, Corinne LUQUIENS, Nicole MAESTRACCI et M. Michel PINAULT.
Rendu public le 28 décembre 2017.