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Décision n° 2004-509 (DC) du 2005-01-13 — Loi de programmation pour la cohésion sociale 
Solution : Non conformité partielle
Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de programmation pour la cohésion sociale, le 23 décembre 2004, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAUT, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle
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HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, Mmes Christiane TAUBIRA, Martine BILLARD, MM. Yves COCHET, Noël MAMÈRE, Emile ZUCCARELLI, François ASENSI, Gilbert BIESSY, Alain BOCQUET, Patrick BRAOUEZEC, Jacques BRUNHES, Mme Marie-George BUFFET, MM.
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André CHASSAIGNE, Jacques DESALLANGRE, Frédéric DUTOIT, Mme Jacqueline FRAYSSE, MM. André GERIN, Pierre GOLDBERG, Maxime GREMETZ, Georges HAGE, Mmes Muguette JACQUAINT, Janine JAMBU, MM. Jean-Claude LEFORT, François LIBERTI, Daniel PAUL, Jean-Claude SANDRIER, Michel VAXÈS, députés ;Le même jour, il a enregistré un recours présenté par MM. François ASENSI, Gilbert BIESSY, Alain BOCQUET, Patrick BRAOUEZEC, Jacques BRUNHES, Mme Marie-George BUFFET, MM. André CHASSAIGNE, Jacques DESALLANGRE, Frédéric DUTOIT, Mme Jacqueline FRAYSSE, MM. André GERIN, Pierre GOLDBERG, Maxime GREMETZ, Georges HAGE, Mmes Muguette JACQUAINT, Janine JAMBU, MM. Jean-Claude LEFORT, François LIBERTI, Daniel PAUL, Jean-Claude SANDRIER, Michel VAXÈS, Gérard CHARASSE, Joël GIRAUD, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO et M. Emile ZUCCARELLI, députés ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
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Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu le code de l'éducation ;Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;Vu le code général des collectivités territoriales ;Vu le code général des impôts ;Vu le code du travail ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 6 janvier 2005 ;Vu les observations en réplique, enregistrées le 12 janvier 2005 ;Vu les nouvelles observations du Gouvernement, enregistrées le 12 janvier 2005 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les députés auteurs du premier recours défèrent au Conseil constitutionnel la loi de programmation pour la cohésion sociale ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 1er, 17, 24, 31, 44, 69, 77 et 139 ;- SUR LA RECEVABILITÉ :2. Considérant que, si le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution prévoit que les lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel par les membres du Parlement, il réserve l'exercice de cette faculté à soixante députés ou à soixante sénateurs ;3. Considérant que, le 23 décembre 2004, a été enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel un second recours, signé par vingt-cinq députés, dont vingt-trois déjà signataires du premier recours, contestant les articles 72 et 77 de la loi déférée ;4. Considérant qu'il résulte des dispositions sus-rappelées du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution que ce recours doit être déclaré irrecevable ;- SUR LES ARTICLES 1ER, 17, 24, 31 ET 44 :5. Considérant que l'article 1er de la loi déférée prévoit la création de " maisons de l'emploi " ; que ses articles 17, 24 et 31 sont relatifs au développement de l'apprentissage ; que son article 44 institue de nouveaux contrats de travail dénommés " contrats d'accompagnement dans l'emploi " ;6. Considérant que, selon les requérants, ces articles procèdent à une extension des compétences des collectivités territoriales entraînant des dépenses nouvelles, lesquelles ne font l'objet d'aucune
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compensation financière ; qu'ils considèrent, dès lors, que les dispositions en cause méconnaissent l'article 72-2 de la Constitution et ne pourront entrer en vigueur que lorsque cette compensation aura été prévue par la loi ;7. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi " ;8. Considérant, d'une part, qu'il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'Etat, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ;9. Considérant, d'autre part, que ces dispositions ne visent, en ce qui concerne les créations et extensions de compétences, que celles qui présentent un caractère obligatoire ; que, dans cette hypothèse, il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales ;10. Considérant qu'il convient d'examiner les dispositions contestées au
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regard des principes ainsi définis ;11. Considérant, en premier lieu, que l'article 1er de la loi déférée, qui modifie l'article L. 311-10 du code du travail et y insère un article L. 311-10-1, se borne à permettre la création de " maisons de l'emploi ", dont le ressort ne peut excéder la région, afin, notamment, de contribuer à la coordination des actions menées dans le cadre du service public de l'emploi ; qu'il n'a ni pour objet ni pour effet de les rendre obligatoires et donc d'imposer aux collectivités territoriales de contribuer à leur création ou de participer à leur fonctionnement ; que l'article 44 de la loi déférée, qui donne une nouvelle rédaction à l'article L. 322-4-8-1 du code du travail, devenu L. 322-4-7, ne contraint pas les collectivités territoriales à recruter des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi par la voie de " contrats d'accompagnement dans l'emploi " ; que, dès lors, s'agissant de compétences dont l'exercice demeure facultatif, le grief tiré du non-respect de l'article 72-2 de la Constitution doit être écarté ;12. Considérant, en deuxième lieu, que, si l'article 17 de la loi déférée, qui modifie l'article L. 115-2 du code du travail, affecte la compétence dévolue aux régions en matière d'apprentissage en autorisant la conclusion, dans certaines hypothèses, de contrats d'une durée comprise entre six mois et un an, il n'étend pas la possibilité de conclure un contrat d'apprentissage à une autre catégorie de
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personnes et ne modifie donc pas le périmètre de ladite compétence ; qu'il ne constitue pas une extension de compétence au sens de l'article 72-2 de la Constitution ; qu'il en va de même de l'article 31 de la loi déférée, qui insère dans le code général des impôts un article 244 quater G afin d'instituer un crédit d'impôt sur les sociétés pour inciter les entreprises à avoir recours à des apprentis ; qu'il s'ensuit que le grief tiré de la violation de l'article 72-2 de la Constitution doit être écarté ;13. Considérant, en troisième lieu, que l'article 24 de la loi déférée modifie l'article L. 117-3 du code du travail afin de prévoir une nouvelle dérogation à la limite d'âge applicable à la souscription d'un contrat d'apprentissage ; qu'il prévoit que pourront bénéficier d'un tel contrat les personnes âgées de plus de vingt-cinq ans dès lors qu'elles envisagent de créer ou de reprendre une entreprise ; qu'en ouvrant l'apprentissage à une nouvelle catégorie de personnes, il en modifie le périmètre et constitue, dès lors, une extension de compétences ; que toutefois, la loi déférée supprime certaines exonérations de la taxe d'apprentissage due par les entreprises et affecte les ressources supplémentaires qui en résultent au Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage ; que ce fonds abondera, dans le cadre de contrats d'objectifs et de moyens conclus entre l'Etat, les régions, les chambres consulaires et les branches professionnelles, les fonds
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régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue ; que le législateur a, dès lors, accompagné l'extension, au demeurant limitée, des compétences des régions mise en oeuvre par l'article 24 de la loi déférée de ressources nouvelles déterminées conformément à la deuxième phrase du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ;14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre les articles 1er, 17, 24, 31 et 44 doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 69 :15. Considérant que l'article 69 de la loi déférée modifie l'article L. 212-4 du code du travail ; qu'il prévoit que le temps de déplacement pour se rendre du domicile au lieu d'exécution du contrat de travail ne constitue pas un temps de travail effectif, mais qu'il doit faire l'objet d'une contrepartie soit sous forme de repos, soit sous forme financière, s'il dépasse le temps normal de trajet entre le domicile et le lieu habituel de travail ; qu'à défaut d'une convention ou d'un accord collectif, l'employeur détermine cette contrepartie après consultation du comité d'entreprise ou des délégués du personnel, s'ils existent ;16. Considérant que les requérants soutiennent que cette disposition méconnaît le principe d'égalité en introduisant dans la " comptabilisation du temps de travail " un critère lié au domicile, lequel n'est pas un élément du contrat de travail ; qu'ils font valoir que le temps de travail de deux salariés qui effectuent, à partir de leur domicile, un
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déplacement professionnel de même durée pour se rendre sur leur lieu de travail sera calculé de manière différente suivant le lieu où ils habitent ;17. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;18. Considérant qu'afin de préciser la définition de la " durée de travail effectif " mentionnée au premier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail, le législateur a prévu que le temps nécessaire à un salarié pour rejoindre, depuis son domicile, un lieu d'exécution du contrat de travail distinct du lieu habituel, ne constitue pas un temps de travail effectif ; qu'il a toutefois institué une contrepartie pour la durée de déplacement qui excède le temps normal de trajet entre le domicile et le lieu habituel de travail ; qu'en outre, le législateur a prévu que la part de temps de déplacement professionnel coïncidant avec l'horaire de travail ne doit pas entraîner de perte de salaire ; qu'il s'est ainsi fondé sur des critères objectifs et rationnels, identiques pour tous les salariés et en rapport direct avec l'objet de la mesure ;19. Considérant que la circonstance qu'un déplacement de même durée puisse entraîner une contrepartie différente suivant que les salariés ont établi leur
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domicile en un lieu plus ou moins éloigné de leur lieu habituel de travail n'est pas constitutive d'une rupture d'égalité, dès lors qu'elle résulte d'une différence de situation inhérente à la liberté de choix du domicile ;20. Considérant, dès lors, que le grief dirigé à l'encontre de l'article 69 doit être écarté ;- SUR L'ARTICLE 77 :21. Considérant qu'aux termes des deux dernières phrases du premier alinéa de l'article L. 122-14-4 du code du travail, dans sa rédaction résultant du V de l'article 77 de la loi déférée : " Lorsque le tribunal constate que le licenciement est intervenu alors que la procédure de licenciement est nulle et de nul effet, conformément aux dispositions du cinquième alinéa de l'article L. 321-4-1, il peut prononcer la nullité du licenciement et ordonner, à la demande du salarié, la poursuite de son contrat de travail, sauf si la réintégration est devenue impossible, notamment du fait de la fermeture de l'établissement ou du site ou de l'absence d'emploi disponible de nature à permettre la réintégration du salarié. Lorsque le salarié ne demande pas la poursuite de son contrat de travail ou lorsque la réintégration est impossible, le tribunal octroie au salarié une indemnité qui ne peut être inférieure aux salaires des douze derniers mois " ;22. Considérant que les requérants soutiennent qu'en illustrant l'impossibilité de réintégration par une liste non limitative de cas qui ne traduiraient pas nécessairement une réelle impossibilité, le législateur a
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conféré à cette notion un " sens obscur et contradictoire " et aurait ainsi méconnu sa compétence et le principe de clarté de la loi ; qu'ils estiment, en outre, que la disposition contestée, en faisant obstacle à la jurisprudence qui permet la réintégration dans un emploi équivalent, lorsqu'elle est impossible dans le même emploi, porte une atteinte disproportionnée au droit à l'emploi ; qu'ils font valoir à cet égard que le législateur n'a pas concilié de façon équilibrée le droit de chacun d'obtenir un emploi et la liberté d'entreprendre ;23. Considérant que le Préambule de la Constitution réaffirme les principes posés tant par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 que par le Préambule de la Constitution de 1946 ; qu'au nombre de ceux-ci, il y a lieu de ranger la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, ainsi que les principes économiques et sociaux énumérés par le texte du Préambule de 1946, parmi lesquels figurent, selon son cinquième alinéa, le droit de chacun d'obtenir un emploi ;24. Considérant qu'il incombe au législateur, dans le cadre de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux du droit du travail, d'assurer la mise en oeuvre des principes économiques et sociaux du Préambule de 1946, tout en les conciliant avec les libertés constitutionnellement garanties ; que, pour poser des règles propres à assurer au mieux, conformément au cinquième alinéa
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du Préambule de 1946, le droit pour chacun d'obtenir un emploi, il peut apporter à la liberté d'entreprendre des limitations liées à cette exigence constitutionnelle, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi ;25. Considérant qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie l'article 34 de la Constitution ; qu'à cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle du même article de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ; que, pour autant, ces autorités conservent le pouvoir d'appréciation et, en cas de besoin, d'interprétation inhérent à l'application d'une règle de portée générale à des situations particulières ;26. Considérant qu'il résulte des termes mêmes du premier alinéa de l'article L.122-14-4 du code du travail, dans sa rédaction résultant du paragraphe V de l'article 77 de la loi déférée, qu'il appartiendra au juge, saisi d'une demande en ce sens, s'il
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constate la nullité de la procédure de licenciement en l'absence du plan de reclassement prévu par l'article L. 321-4-1 du même code, d'ordonner la réintégration du salarié sauf si cette réintégration est devenue impossible ; qu'à titre d'illustration d'une telle impossibilité, le législateur a mentionné certains exemples tels que la fermeture de l'établissement ou du site, ou l'absence d'emploi disponible de nature à permettre la réintégration du salarié ;27. Considérant, d'une part, qu'en édictant ces dispositions, qui définissent une règle suffisamment claire et précise qu'il appartiendra au juge de mettre en oeuvre, le législateur n'a méconnu ni la compétence qui est la sienne en vertu de l'article 34 de la Constitution, ni l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ;28. Considérant, d'autre part, que le législateur a ainsi opéré entre le droit de chacun d'obtenir un emploi, dont le droit au reclassement de salariés licenciés découle directement, et la liberté d'entreprendre, à laquelle la réintégration de salariés licenciés est susceptible de porter atteinte, une conciliation qui n'est entachée d'aucune erreur manifeste ;- SUR L'ARTICLE 139 :29. Considérant qu'aux termes de l'article 139 de la loi déférée : " Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, la légalité des actes permettant la réalisation des travaux, ouvrages et aménagements prévus par les arrêtés préfectoraux pris en 2004 déclarant d'utilité publique les
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acquisitions et travaux de création et d'extension de lignes de tramways concourant notamment à l'amélioration de la desserte des zones franches urbaines, la réalisation des opérations connexes décrites par lesdits arrêtés et emportant mise en compatibilité des documents d'urbanisme ne peut être contestée sur le fondement de l'illégalité des arrêtés préfectoraux susmentionnés en tant qu'ils seraient attaqués ou annulés au motif que l'étude d'impact définie à l'article 2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature présenterait des insuffisances en matière d'analyse des effets du projet sur la circulation routière et du défaut de motivation des conclusions des commissaires enquêteurs ou des commissions d'enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique de ces opérations " ;30. Considérant que les requérants soutiennent, d'une part, que cette disposition a été adoptée en méconnaissance des articles 39, 44 et 45 de la Constitution, d'autre part, que la validation ne serait pas justifiée par un intérêt général suffisant ;31. Considérant que, si le législateur peut valider un acte administratif dans un but d'intérêt général suffisant, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non rétroactivité des peines et des sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de
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valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'enfin, la portée de la validation doit être strictement définie, sous peine de méconnaître l'article 16 de la Déclaration de 1789 ; que c'est à la lumière de l'ensemble de ces principes que doit être appréciée la conformité à la Constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel ;32. Considérant que l'article 139 a pour objet principal de permettre l'extension rapide des lignes de tramway de la communauté urbaine de Strasbourg malgré l'annulation par le tribunal administratif de l'arrêté par lequel le préfet du Bas-Rhin avait déclaré d'utilité publique les acquisitions et travaux de construction nécessaires ; que la validation permettrait, à titre accessoire, de conforter la réalisation des lignes de tramway de Marseille, Montpellier, Le Mans et Valenciennes ;33. Considérant, toutefois, que l'intérêt général ainsi poursuivi n'est pas suffisant pour justifier l'atteinte portée au principe de la séparation des pouvoirs et au droit au recours juridictionnel effectif, qui découlent de l'article 16 de la Déclaration de 1789, atteinte d'autant plus importante que la mesure contestée porte sur l'ensemble des lignes de tramway ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique en 2004 ; qu'il ne justifie pas davantage l'atteinte portée au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration de 1789, lequel