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Décision n° 2013-667 (DC) du 2013-05-16 — Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral 
Solution : Non conformité partielle
4. Considérant que le projet de loi a été déposé le 28 novembre 2012 sur le bureau du Sénat et que la Conférence des présidents du Sénat n'a été saisie d'aucune demande tendant à constater que les règles relatives aux études d'impact étaient méconnues ; qu'au regard du contenu de l'étude d'impact, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 doit être écarté ; qu'il en va de même du grief tiré de l'atteinte aux exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité des débats parlementaires ; 
. En ce qui concerne la procédure parlementaire : 
5. Considérant que, selon les députés requérants, en suspendant la séance publique après avoir annoncé le scrutin pour un vote relatif à l'article 1er de la loi déférée en première lecture devant l'Assemblée nationale et en procédant à trois votes successifs d'une motion de rejet préalable en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale, le président de séance a enfreint le règlement de cette assemblée, notamment son article 64, et méconnu le principe de sincérité des débats parlementaires ;
Décision n° 2013-667 (DC) du 2013-05-16 — Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral 
Solution : Non conformité partielle
6. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux parlementaires que, lors de l'examen des amendements de suppression de l'article 1er de la loi déférée en première lecture devant l'Assemblée nationale au cours de la première séance du 19 février 2013, le président de séance n'avait pas déclaré ouvert le scrutin avant d'avoir décidé de suspendre la séance pendant les explications de vote ; qu'aucune des dispositions du règlement de l'Assemblée nationale n'interdit au président de séance de suspendre la séance pendant les explications de vote ;
Décision n° 2013-667 (DC) du 2013-05-16 — Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral 
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7. Considérant, d'autre part, qu'il ressort également des travaux parlementaires que, lors de la mise aux voix de la motion de rejet préalable en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale au cours de la première séance du 26 mars 2013, le président de séance, constatant l'entrée de nombreux députés dans l'hémicycle et le doute qui en résultait sur le résultat du vote à main levée, a procédé à deux reprises à un décompte par assis et levé sans qu'ait été demandé le vote par scrutin public ; qu'à l'issue du dernier décompte, il a constaté le rejet de la motion ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 64 du règlement de l'Assemblée nationale : « En cas de doute sur le résultat du vote à main levée, il est procédé au vote par assis et levé ; si le doute persiste, le vote par scrutin public ordinaire est de droit » ; qu'en l'espèce, il n'a pas été demandé de procéder par scrutin public après qu'il a été procédé une première fois à un vote par assis et levé ; 
8. Considérant qu'en tout état de cause la méconnaissance de dispositions du règlement ne saurait, à elle seule, avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ; qu'en l'espèce, les exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité des débats parlementaires n'ont pas été méconnues ; 
- SUR LES ARTICLES 3, 15, 16, 17, 18 et 19 :
Décision n° 2013-667 (DC) du 2013-05-16 — Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral 
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9. Considérant que les dispositions des articles 3, 15, 16, 17, 18 et 19 figurent dans le titre Ier de la loi intitulé « Dispositions relatives au conseil départemental » ; que les articles 3, 15 et 16 sont relatifs au mode de scrutin des conseillers départementaux ; que les articles 17 et 18 modifient des dispositions relatives au financement des campagnes électorales ; que l'article 19 comporte des dispositions de coordination ; 
. En ce qui concerne l'article 3 : 
10. Considérant que l'article 3 modifie l'article L. 191 du code électoral ; qu'aux termes de cet article : « Les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats dont les noms sont ordonnés dans l'ordre alphabétique sur tout bulletin de vote imprimé à l'occasion de l'élection » ; 
11. Considérant que, selon les sénateurs requérants, en ce qu'elles contraignent le choix de l'électeur en imposant une parité simultanée dans une élection unique non assortie d'une obligation de solidarité dans l'exercice du mandat pour les élus, les dispositions de l'article 3 méconnaissent le principe de liberté de choix de l'électeur et le principe d'égalité devant le suffrage ; que, selon les députés requérants, en posant le principe d'un scrutin binominal, cet article ne garantit la sincérité du scrutin « ni en termes d'intelligibilité, ni de clarté, ni de loyauté » ;
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12. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant le régime électoral des assemblées locales ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; 
13. Considérant, d'une part, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution : « Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret » ; 
14. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de la dernière phrase de l'article 1er de la Constitution : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. . . » ; que ces dispositions permettent au législateur d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; qu'il lui est loisible d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant ; qu'il lui appartient toutefois d'assurer la conciliation entre ces dispositions constitutionnelles et les autres règles et principes de valeur constitutionnelle auxquels le pouvoir constituant n'a pas entendu déroger ;
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15. Considérant qu'en prévoyant que les électeurs de chaque canton du département « élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats dont les noms sont ordonnés dans l'ordre alphabétique sur tout bulletin de vote imprimé à l'occasion de l'élection », le législateur a instauré un mode de scrutin majoritaire binominal à deux tours sans panachage ni vote préférentiel ; que par ces dispositions, qui ne sont entachées d'aucune inintelligibilité, le législateur a entendu assurer la parité au sein des conseils départementaux ; qu'il a ainsi favorisé l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller départemental ; qu'il n'a méconnu aucune exigence de valeur constitutionnelle ; 
16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 3 doit être déclaré conforme à la Constitution ; 
. En ce qui concerne l'article 15 :
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17. Considérant que l'article 15 modifie l'article L. 221 du code électoral relatif au remplacement des conseillers généraux ; que le premier alinéa de l'article L. 221, dans sa nouvelle rédaction, prévoit qu'en cas de démission d'office déclarée en application de l'article L. 118-3 du même code ou en cas d'annulation de l'élection d'un binôme de candidats, il est procédé à une élection partielle dans le délai de trois mois à compter de cette déclaration ou de cette annulation ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 221, le conseiller départemental dont le siège devient vacant pour toute autre cause est remplacé par la personne élue en même temps que lui à cet effet ; que le troisième alinéa prévoit que lorsque le remplacement d'un conseiller départemental n'est plus possible en application du deuxième alinéa, le siège demeure vacant ; que, toutefois, selon le même troisième alinéa, lorsque les deux sièges d'un canton sont vacants, une élection partielle est organisée dans le délai de trois mois à compter de la dernière vacance ; que, selon le quatrième alinéa de l'article L. 221, dans les six mois précédant le renouvellement des conseils départementaux, il n'est procédé à aucune élection partielle ;
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18. Considérant que, selon les députés requérants, en définissant les conditions de remplacement d'un conseiller départemental, ainsi que les causes qui peuvent conduire à l'organisation d'élections partielles, l'article 15 permet qu'un conseil départemental délibère, le cas échéant, alors que la moitié de ses sièges sont vacants ; qu'une telle situation rendrait en outre impossible l'élection du président de ce conseil ; qu'ainsi, cet article porterait atteinte à la libre administration des collectivités territoriales et à la sincérité du scrutin ; 
19. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles « concernant le régime électoral. . . des assemblées locales » ; que le même article réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ; 
20. Considérant qu'en application de ces dispositions, il appartient à la loi de fixer le délai dans lequel il doit être procédé à des élections partielles au conseil départemental ; que, cependant, les modalités retenues par le législateur ne doivent pas conduire à ce que soient remises en cause les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités territoriales ;
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21. Considérant que les dispositions de l'article 15 de la loi déférée peuvent aboutir à ce que plusieurs sièges demeurent vacants dans un conseil départemental, sans qu'il soit procédé à une élection partielle lorsque, pour chacun de ces sièges, le conseiller départemental puis son remplaçant ont démissionné, sont décédés ou ont été déclarés inéligibles pour une cause qui leur est propre ; que cette vacance peut durer jusqu'à six ans ; que, nonobstant le caractère limité des hypothèses dans lesquelles une telle vacance peut survenir, sans qu'il soit procédé à une élection partielle, les modalités retenues par le législateur pourraient laisser plusieurs sièges vacants pendant toute la durée du mandat ; que, dans certains cas, le dispositif prévu par la loi pourrait conduire à ce que le fonctionnement normal du conseil départemental soit affecté dans des conditions remettant en cause l'exercice de la libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel elles s'administrent librement par des conseils élus ; 
22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, que le troisième alinéa de l'article L. 221 du code électoral doit être déclaré contraire à la Constitution ; que, pour le surplus, l'article 15 doit être déclaré conforme à la Constitution ; 
. En ce qui concerne les articles 16, 17, 18 et 19 :
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23. Considérant que l'article 16 modifie l'article L. 223 du code électoral relatif au contentieux électoral, notamment pour l'adapter au scrutin binominal ; qu'il prévoit que les deux conseillers départementaux élus dans le même canton restent en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur la réclamation ;
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24. Considérant que l'article 17 modifie le chapitre V bis du titre Ier du livre Ier du code électoral sur le financement et le plafonnement des dépenses électorales, en particulier en insérant un article L. 52-3-1 dans ce chapitre ; qu'aux termes du premier alinéa de cet article L. 52-3-1, « pour l'application du présent chapitre aux scrutins binominaux, les membres du binôme exercent les droits reconnus aux candidats et sont tenus aux obligations qui s'imposent à eux, de manière indissociable » ; qu'aux termes du second alinéa du même article : « Les membres du binôme déclarent un mandataire unique et déposent un compte de campagne unique » ; que l'article 17 modifie en particulier les articles L. 52-4, L. 52-5, L. 52-6, L. 52-9, L. 52-12, L. 52-13 et L. 52-15 relatifs au financement des campagnes électorales ; qu'il insère après le premier alinéa de l'article L. 52-13, qui prévoit les modalités de totalisation et décompte des dépenses des candidats lors d'un scrutin de liste, un alinéa ainsi rédigé : « Les dépenses exposées par des candidats ayant agi séparément avant d'être réunis au sein d'un même binôme sont totalisées et décomptées comme faites au profit de ce binôme » ; que le dernier alinéa de l'article L. 52-15, relatif au versement de la somme due au Trésor public en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales, est complété par cette phrase : « En cas de scrutin binominal, les deux candidats présentés au sein d'un même binôme sont tenus solidairement au
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règlement de la créance » ;
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25. Considérant que l'article 18 modifie l'article L. 118-3 du code électoral relatif au contentieux des comptes de campagne pour adapter les règles qu'il prévoit au mode de scrutin des conseillers départementaux ; 
26. Considérant que l'article 19 prévoit des mesures de coordination liées à l'introduction du scrutin binominal pour l'élection des conseillers départementaux et à la suppression du renouvellement triennal par séries des conseils généraux ; qu'à cette fin il modifie le code électoral, le code général des impôts et le code général des collectivités territoriales ; qu'il modifie en particulier les articles L. 3122-1 et L. 3122-2 de ce dernier code relatifs à la désignation et au remplacement du président du conseil départemental ; 
27. Considérant que, selon les députés requérants, les articles 16, 17, 18 et 19, en ce qu'ils prévoient une peine automatique d'inéligibilité pour les deux membres du binôme, sont contraires à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et aux exigences de nécessité, d'individualisation et de proportionnalité des peines ;
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28. Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée » ; que les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition ;
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29. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 18 de la loi déférée, qui modifient l'article L. 118-3 du code électoral, le juge électoral, saisi par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut prononcer l'inéligibilité des deux candidats du même binôme lorsque le compte de campagne fait apparaître, le cas échéant après réformation, un dépassement du plafond des dépenses électorales, lorsque le compte n'a pas été déposé dans les conditions et le délai prescrits par l'article L. 52-12 du code électoral ou, encore, lorsque le compte a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité au financement des campagnes électorales ; que cette inéligibilité peut être prononcée pour une durée maximale de trois ans ; qu'elle s'applique à toutes les élections mais n'a pas d'effet sur les mandats acquis antérieurement à la date de la décision ; que, si le juge de l'élection a prononcé l'inéligibilité des membres d'un binôme proclamé élu, il annule son élection ou, si l'élection n'a pas été contestée, déclare les membres du binôme démissionnaires d'office ;
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30. Considérant que les dispositions relatives à la présentation du compte de campagne et au financement des campagnes électorales ont notamment pour but d'assurer la sincérité du suffrage qui constitue une exigence constitutionnelle ; qu'en instituant l'unicité du compte de campagne pour les candidats membres d'un binôme ainsi que l'obligation d'un mandataire commun et en retenant le principe de solidarité de ces candidats, le législateur a entendu que les membres d'un binôme appliquent conjointement les règles relatives aux campagnes électorales afin d'en favoriser le respect ; qu'à cet effet, par les dispositions de l'article 18, le législateur a prévu que les deux membres du même binôme encourent les mêmes inéligibilités en cas de méconnaissance des règles de l'article L. 118-3 du code électoral relatives tant à la présentation du compte de campagne qu'au financement de la campagne électorale ; qu'il appartient au juge de l'élection de tenir compte, dans le prononcé des inéligibilités, des circonstances de chaque espèce ; que les dispositions de l'article 18 ne méconnaissent ni les exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789 ni aucune autre exigence constitutionnelle ; 
31. Considérant que les articles 16, 17, 18 et 19, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarés conformes à la Constitution ; 
- SUR LES ARTICLES 4 ET 46 :
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32. Considérant que l'article 4 insère dans le code électoral l'article L. 191-1 ; qu'aux termes du premier alinéa de cet article : « Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair » ; qu'aux termes du second alinéa du même article : « Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants » ; 
33. Considérant que l'article 46 modifie l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales relatif aux modifications des limites territoriales des cantons, à leur création et à leur suppression ; qu'il insère dans cet article un paragraphe III en vertu duquel la modification des limites territoriales des cantons est conforme aux règles suivantes : « a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; « b) Le territoire de chaque canton est continu ; « c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants » ;
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34. Considérant que l'article 46 de la loi déférée insère également dans l'article L. 3113-2 un paragraphe IV aux termes duquel : « Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques, d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental ; d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton ; ou par d'autres impératifs d'intérêt général » ; 
35. Considérant que, selon les requérants, l'article 4 est contraire à la répartition des compétences prévue par les articles 34 et 37 de la Constitution en matière de délimitation des circonscriptions électorales ; qu'en méconnaissant l'exigence selon laquelle la répartition des sièges doit être établie sur des bases essentiellement démographiques, l'article 4 serait en outre contraire au principe d'égalité devant le suffrage ; que les sénateurs requérants font enfin valoir qu'en choisissant de conserver les cantons comme circonscriptions d'élection des conseillers départementaux « malgré l'apparition du binôme », le législateur expose le pouvoir réglementaire « à de plus grandes difficultés dans l'exercice de sa mission constitutionnelle de respect du principe d'égalité devant le suffrage » ;