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Décision n° 2024-1102 (QPC) du 2024-09-12 — Société Aéroports de la Côte d’Azur et autres [Taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance]
Solution : Conformité - non lieu à statuer
1. L’article 100 de la loi du 29 décembre 2023 mentionnée ci-dessus prévoit :« I. - Le titre II du livre IV du code des impositions sur les biens et services est ainsi modifié :« 1° La sous-section 2 de la section 5 du chapitre Ier est abrogée ;« 2° Il est ajouté un chapitre V ainsi rédigé :« "Chapitre V : Taxes communes à plusieurs modes de transports« "Section unique : Taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance« "Sous-section 1 : Éléments taxables et territoires« "Art. L. 425-1.- Les règles relatives aux éléments taxables et aux territoires de la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées au titre Ier du livre Ier et à la présente sous-section.« "Art. L. 425-2.- Est soumise à la taxe l’exploitation d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance au sens de l’article L. 425-4 lorsque les conditions cumulatives suivantes sont remplies :« "1° L’exploitation est rattachée au territoire de taxation mentionné à l’article L. 425-3 dans les conditions prévues à l’article L. 425-5 ;« "2° Les revenus de l’exploitation, au sens de l’article L. 425-6, encaissés au cours de l’année civile excèdent 120 millions d’euros ;« "3° Le niveau moyen de rentabilité de l’exploitant, au sens de l’article L. 425-8, excède 10 %.« "Art. L. 425-3.- Le territoire de taxation comprend, outre le territoire unique mentionné à l’article L. 411-5, les territoires des collectivités
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suivantes :« "1° Saint-Barthélemy, sauf en ce qui concerne la voirie et les ports maritimes ;« "2° Saint-Martin, sauf en ce qui concerne la voirie et les ports maritimes ;« "3° Saint-Pierre-et-Miquelon, sauf en ce qui concerne la voirie classée en route nationale.« "Les dispositions du présent code relatives à la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont applicables dans les collectivités mentionnées aux 1° à 3° du présent article.« "Paragraphe 1 : Exploitation des infrastructures de transport de longue distance« "Art. L. 425-4.- Une infrastructure de transport de longue distance s’entend de l’infrastructure qui permet le déplacement de personnes ou de marchandises sur une longue distance au moyen d’engins de transport routier, ferroviaire ou guidé, d’aéronefs ou d’engins flottants.« "Les déplacements de longue distance s’entendent de ceux dont l’origine et la destination ne sont pas comprises dans le ressort d’une même autorité organisatrice de la mobilité mentionnée au I de l’article L. 1231-1 du code des transports ou de la région d’Île-de-France.« "Art. L. 425-5.- L’exploitation d’une infrastructure de transport de longue distance est rattachée au territoire de taxation lorsque les conditions cumulatives suivantes sont remplies :« "1° L’infrastructure exploitée est située en totalité sur le territoire mentionné à l’article L. 425-3 ;« "2° L’infrastructure exploitée n’est pas principalement utilisée pour la réalisation de
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déplacements autorisés par un État étranger dans le cadre d’une convention conclue par la France avec ce dernier.« "Art. L. 425-6.- Les revenus de l’exploitation d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance s’entendent de l’ensemble des contreparties, hors taxe sur la valeur ajoutée, obtenues ou à obtenir par l’entreprise qui exploite ces infrastructures au titre des opérations économiques qu’elle réalise, à l’exception des revenus suivants :« "1° Les contreparties des opérations qui répondent aux conditions cumulatives suivantes :« "a) Elles relèvent d’une activité distincte et indépendante de l’exploitation d’une infrastructure de transport de longue distance rattachée au territoire de taxation ;« "b) Elles ne sont pas réalisées au moyen d’une telle infrastructure ;« "c) Elles ne résultent pas d’une valorisation du domaine relatif à une telle infrastructure ou à ses accessoires ;« "2° Les contreparties obtenues au titre de la vente d’électricité produite par l’entreprise mentionnée au premier alinéa à des personnes autres que les usagers des infrastructures de transport de longue distance exploitées.« "Paragraphe 2 : Niveau moyen de rentabilité de l’exploitant« "Art. L. 425-7.- Le niveau de rentabilité de l’exploitant s’entend du quotient, apprécié sur un exercice comptable, entre le résultat net et le chiffre d’affaires.« "Le résultat net et le chiffre d’affaires sont ceux de l’entreprise exploitant la ou les infrastructures de transport de longue
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distance, déterminés dans les conditions prévues par les règlements mentionnés au 1° de l’article 1er de l’ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l’Autorité des normes comptables et applicables à l’exercice comptable considéré.« "Toutefois, la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance n’est pas prise en compte dans les charges pour déterminer le résultat net.« "Art. L. 425-8.- Le niveau moyen de rentabilité de l’exploitant s’entend de la moyenne des niveaux de rentabilité de l’exploitant des sept derniers exercices comptables achevés, en excluant les deux exercices pour lesquels ce niveau est le plus élevé et les deux pour lesquels il est le plus faible.« "Pour le calcul de cette moyenne, chaque niveau de rentabilité de l’exploitant est pris en compte à proportion de la durée de l’exercice comptable auquel il se rapporte.« "Sous-section 2 : Fait générateur« "Art. L. 425-9.- Les règles relatives au fait générateur de la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées au titre II du livre Ier et à la présente sous-section.« "Art. L. 425-10.- Le fait générateur de la taxe est constitué par l’achèvement de l’année civile.« "Toutefois, en cas de cessation d’activité de l’exploitant, il est constitué par cette cessation.« "Sous-section 3 : Montant« "Art. L. 425-11.- Les règles relatives au montant de la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées
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au titre III du livre Ier et à la présente sous-section.« "Art. L. 425-12.- Le montant de la taxe est égal au produit des facteurs suivants :« "1° Les revenus de l’exploitation encaissés au cours de l’année civile, pour la fraction qui excède le seuil mentionné au 2° de l’article L. 425-2 ;« "2° Le taux de 4,6 %.« "Sous-section 4 : Exigibilité« "Art. L. 425-13.- Les règles relatives à l’exigibilité de la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées au titre IV du livre Ier.« "Sous-section 5 : Personnes soumises aux obligations fiscales« "Art. L. 425-14.- Les règles relatives aux personnes soumises aux obligations fiscales pour la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées au titre V du livre Ier et à la présente section.« "Art. L. 425-15.- Le redevable de la taxe est l’entreprise exploitant une ou plusieurs infrastructures de transport de longue distance.« "Sous-section 6 : Constatation de la taxe« "Art. L. 425-16.- Les règles relatives à la constatation de la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées au titre VI du livre Ier.« "Sous-section 7 : Paiement« "Art. L. 425-17.- Les règles relatives au paiement de la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées au titre VII du livre Ier et à la présente sous-section.« "Art. L. 425-18.- La taxe est acquittée par acomptes.« "Sous-section
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8 : Contrôle, recouvrement et contentieux« "Art. L. 425-19.- Les règles relatives au contrôle, au recouvrement et au contentieux de la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance sont déterminées au titre VIII du livre Ier.« "Sous-section 9 : Affectation« "Art. L. 425-20.- I.- Sous réserve du II du présent article, l’affectation du produit de la taxe est déterminée au 4° de l’article L. 1512-20 du code des transports.« "II.- À compter de 2024, une fraction égale à un douzième du produit de la taxe est affectée aux communes exerçant la compétence définie au 5° de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels cette compétence a été transférée dans les conditions prévues au II de l’article L. 5214-16, au I de l’article L. 5215-20, au I de l’article L. 5215-20-1 ou au II de l’article L. 5216-5 du même code.« "À compter de 2024, une fraction égale à un douzième du produit de la taxe est affectée aux départements, à la Ville de Paris, au Département de Mayotte, à la métropole de Lyon, à la collectivité territoriale de Guyane, à la collectivité territoriale de Martinique, à la collectivité de Corse et à la collectivité européenne d’Alsace.« "La répartition de ces fractions entre les affectataires est déterminée en fonction de la longueur de voirie en gestion selon des modalités définies par décret."« II. - Le code général des impôts est
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ainsi modifié :« 1° Au premier alinéa du 4° du 1 de l’article 39, après la référence : "990 G", sont insérés les mots : "du présent code ainsi qu’au 1° de l’article L. 421-94 et à l’article L. 425-1 du code des impositions sur les biens et services" ;« 2° Le second alinéa de l’article 213 est supprimé.« III. - L’article L. 1512-20 du code des transports est complété par un 4° ainsi rédigé :« "4° La taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance mentionnée à l’article L. 425-1 du code des impositions sur les biens et services."« IV. - Le I est applicable à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon ». 2. Les requérantes, rejointes par les parties intervenantes, reprochent à ces dispositions relatives à la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance de méconnaître, à plusieurs titres, les principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.3. En premier lieu, elles soutiennent que, en définissant les « déplacements de longue distance » comme ceux dont l’origine et la destination ne sont pas comprises dans le ressort d’une même autorité organisatrice de la mobilité, ces dispositions retiendraient un critère ne permettant pas de prendre en compte l’amplitude réelle de ces déplacements. Elles leur reprochent également d’exclure du champ de la taxe les infrastructures de transport permettant des déplacements dans le ressort de la région d’Île-de-France, quelles que soient l’ampleur de
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ces déplacements et l’infrastructure utilisée. Elles critiquent en outre l’exclusion du territoire de taxation des infrastructures de transport transfrontalières et de celles principalement utilisées pour la réalisation de déplacements autorisés par un État étranger en vertu d’une convention internationale. Ces dispositions feraient ainsi reposer le champ d’application de cette taxe sur des critères sans rapport avec son objet et institueraient des différences de traitement injustifiées entre les redevables. 4. En deuxième lieu, elles reprochent à ces dispositions de soumettre à une même imposition les exploitants d’infrastructures de transport de longue distance sans tenir compte de leurs différents modèles économiques et régimes juridiques, ni de leur inégale capacité à répercuter sur les usagers la taxe dont ils sont redevables. Certaines parties requérantes soutiennent également que les modalités d’affectation de la taxe introduiraient une différence de traitement injustifiée entre les redevables, dès lors qu’elle bénéficierait uniquement aux infrastructures ferroviaires et routières.5. En troisième lieu, d’une part, l’une des parties requérantes soutient que le seuil de 120 millions d’euros de chiffre d’affaires à partir duquel l’exploitant d’une infrastructure de transport de longue distance est assujetti à la taxe ne reposerait sur aucune justification objective ou rationnelle. Certaines parties requérantes et intervenantes reprochent à cet égard au législateur
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d’avoir intégré, parmi les revenus de l’exploitation retenus pour apprécier ce seuil, ceux provenant d’activités commerciales accessoires ou étrangères à l’exploitation de l’infrastructure de transport ou ceux qui résultent seulement d’une valorisation du domaine relatif à une telle infrastructure, et d’avoir ainsi défini des règles d’assujettissement à la taxe qui seraient sans rapport avec son objet. Par ailleurs, les dispositions définissant les revenus de l’exploitation comme ceux obtenus ou à obtenir par l’entreprise qui exploite l’infrastructure seraient incohérentes avec celles prévoyant que sont soumis à la taxe les revenus encaissés au cours d’une année civile. En outre, ces mêmes parties reprochent à ces dispositions d’instituer une différence de traitement injustifiée entre opérateurs exerçant une même activité économique, en imposant uniquement au titre de cette activité les opérateurs qui sont également exploitants d’une infrastructure de longue distance. Elles soutiennent que les exploitants d’infrastructures seraient eux-mêmes traités différemment, selon la rentabilité de leurs activités accessoires, sans qu’une telle différence de traitement ne soit justifiée. Elles font également valoir que, en excluant des revenus de l’exploitation ceux provenant de la vente de l’électricité produite par l’exploitant, sauf dans le cas où cette électricité est revendue aux usagers de l’infrastructure, ces dispositions introduiraient une différence de traitement injustifiée
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entre les redevables de la taxe.6. D’autre part, certaines parties requérantes soutiennent qu’en prévoyant que le niveau de rentabilité à partir duquel un exploitant est soumis à la taxe correspond au quotient entre le résultat net et le chiffre d’affaires réalisés au cours d’un exercice, ces dispositions ne permettraient pas d’apprécier la rentabilité réelle de l’exploitation. En outre, elles reprochent à ces dispositions de subordonner l’assujettissement à la taxe à une évaluation de la rentabilité de l’exploitation au cours d’une période de sept exercices antérieure à l’année d’imposition, sans tenir compte du déficit comptable pouvant être constaté, le cas échéant, au cours de cette dernière année. Par ailleurs, une telle période ne tiendrait pas compte du cycle d’amortissement des investissements réalisés par l’exploitant d’une infrastructure de transport de longue distance, qui s’étendrait sur une durée plus importante. Ces mêmes parties reprochent également à ces dispositions d’introduire une différence de traitement injustifiée entre exploitants, au motif que ceux ayant débuté leur activité depuis moins de sept exercices comptables ne sont pas assujettis à la taxe. Elles critiquent par ailleurs l’exclusion de toute déduction du montant de la taxe due au titre d’un exercice pour apprécier la rentabilité de l’exploitation.7. En quatrième lieu, certaines parties requérantes et intervenantes soutiennent, d’une part, que faute de prévoir un mécanisme de plafonnement du
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montant de la taxe ou un barème progressif, ces dispositions ne prendraient pas suffisamment en compte les capacités contributives des entreprises redevables. D’autre part, le montant de la taxe n’étant pas déductible de l’impôt sur les sociétés, les revenus de l’exploitation seraient soumis à un cumul d’impositions aboutissant à un niveau de prélèvement confiscatoire. Elles font valoir également que la taxe, compte tenu de son taux et de son assiette, entraînerait des effets de seuil excessifs pénalisant les exploitations les plus performantes.8. En dernier lieu, elles soutiennent que la charge que ferait peser la taxe sur les capacités d’investissement des redevables en faveur de la décarbonation des mobilités serait manifestement contraire à l’objectif environnemental poursuivi, selon elles, par ces dispositions.9. Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les dispositions suivantes :- les mots « d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance au sens de l’article L. 425-4 » figurant au premier alinéa de l’article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services, ainsi que ses 2° et 3° ;- le second alinéa de l’article L. 425-4 du même code ;- les articles L. 425-5 et L. 425-6 du même code ;- les premier et dernier alinéas de l’article L. 425-7 du même code ;- le premier alinéa de l’article L. 425-8 du même code ;- les articles L. 425-12 et L. 425-15 du même code ;- les mots « et à l’article L. 425-1 du code des
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impositions sur les biens et services » figurant au premier alinéa du 4° du 1 de l’article 39 du code général des impôts. 10. Les parties intervenantes soutiennent en outre que, en soumettant à la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance les entreprises du transport aérien qui contribueraient déjà à la réparation des dommages causés par leurs émissions de gaz à effet de serre, ces dispositions méconnaîtraient l’article 4 de la Charte de l’environnement.- Sur la recevabilité :11. Selon les dispositions combinées du troisième alinéa de l’article 23-2 et du troisième alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 mentionnée ci-dessus, le Conseil constitutionnel ne peut être saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à une disposition qu’il a déjà déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une de ses décisions, sauf changement des circonstances.12. Dans sa décision du 28 décembre 2023 mentionnée ci-dessus, le Conseil constitutionnel a spécialement examiné les mots « d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance au sens de l’article L. 425-4 » figurant à l’article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services, dans la même rédaction que celle contestée par les parties requérantes et intervenantes. Il a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif de sa décision.13. Dès lors, en l’absence de changement des
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circonstances, il n’y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de réexaminer ces dispositions. - Sur le fond :14. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.15. Selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette exigence ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction
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des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.. En ce qui concerne le champ d’application de la taxe :S’agissant des déplacements de longue distance :16. En application de l’article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services, l’exploitation d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance est soumise à une taxe sous certaines conditions. En vertu de l’article L. 425-4 du même code, cette taxe s’applique aux infrastructures qui permettent le déplacement de personnes ou de marchandises sur une longue distance au moyen d’engins de transport routier, ferroviaire ou guidé, d’aéronefs ou d’engins flottants. Les dispositions contestées de cet article définissent les déplacements de longue distance comme ceux dont l’origine et la destination ne sont pas comprises dans le ressort d’une même autorité organisatrice de mobilité ou de la région d’Île-de-France.17. En premier lieu, d’une part, il ressort des travaux préparatoires que, en instaurant une taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance, le législateur a entendu assurer le financement d’investissements publics dans le secteur des transports. Il a donc poursuivi un objectif de rendement budgétaire. 18. D’autre part, le Conseil constitutionnel n’a pas un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne saurait rechercher si