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Décision n° 2025-878 (DC) du 2025-04-24 — Loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports
Solution : Non conformité partielle - réserve
placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire.46. D’une part, les dispositions contestées permettent uniquement aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens de constater, sans le rechercher, le délit prévu à l’article 446-1 du code pénal. À cet égard, ils doivent être assermentés pour procéder à ces constatations.47. D’autre part, si ces agents peuvent également appréhender les marchandises proposées à la vente ainsi que les étals les supportant, et procéder à la destruction de ces marchandises ou à leur remise à des organisations caritatives ou humanitaires d’intérêt général, ils ne peuvent exercer ces pouvoirs particuliers que pour les besoins de cette mission de constatation et sous le contrôle d’un officier de police judiciaire. 48. Dès lors, compte tenu des prérogatives ainsi confiées à ces agents et de leurs modalités d’exercice, ces dispositions ne méconnaissent pas l’article 66 de la Constitution.49. Par conséquent, les quatre derniers alinéas de l’article L. 2251-1-4 du code des transports, qui ne méconnaissent pas non plus l’article 12 de la Déclaration de 1789 ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 3 :50. Le 1° de l’article 3 modifie l’article L. 2241-6 du code des transports afin de reconnaître à des agents privés de sécurité certaines prérogatives en matière d’accès aux transports publics de personnes. 51.
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Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions de permettre à de tels agents d’empêcher l’accès à un service public de transport à une personne qui refuserait de se soumettre à une fouille ou à une palpation de sécurité. En leur accordant ainsi un pouvoir de contrainte sans encadrement suffisant ni contrôle effectif ou formation adaptée, ces dispositions méconnaîtraient les exigences résultant de l’article 12 de la Déclaration de 1789.52. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent en outre que ces dispositions reconnaîtraient aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens le pouvoir d’enjoindre à une personne de descendre d’un véhicule de transport ou de quitter une emprise de transport public. Il en résulterait une méconnaissance de la liberté d’aller et de venir.53. En application de l’article L. 2241-6 du code des transports, les agents mentionnés au paragraphe I de l’article L. 2241-1 du même code peuvent, dans certains cas, enjoindre à une personne de descendre d’un véhicule de transport ou de quitter les espaces, gares ou stations gérés par un exploitant du réseau de transport public. 54. Les dispositions contestées étendent ces prérogatives aux agents privés de sécurité exerçant l’activité mentionnée au 1° de l’article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure au profit d’un opérateur de transport public de personnes. 55. En premier lieu, d’une part, ces dispositions
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permettent uniquement à ces agents d’interdire à une personne l’accès à un véhicule de transport ferroviaire ou routier, ou de lui demander soit d’en descendre soit de quitter sans délai les espaces, gares ou stations gérés par l’exploitant du réseau de transport public pour lequel ils agissent. Ces dispositions ne sauraient, sans méconnaître les exigences résultant de l’article 12 de la Déclaration de 1789, permettre aux agents d’être spécialement désignés par l’exploitant pour exercer, en vertu de l’article L. 2241-6 du code des transports, une contrainte sur la personne qui refuse d’obtempérer. 56. D’autre part, de telles mesures ne peuvent être prises qu’en cas de manquement à des dispositions tarifaires ou à des dispositions dont l’inobservation est susceptible de compromettre la sécurité des personnes, la régularité des circulations ou de troubler l’ordre public, ou en cas de refus de l’intéressé de se soumettre à l’inspection ou à la fouille de ses bagages ou à une palpation de sécurité.57. Ainsi, en conférant à ces agents des prérogatives de portée limitée dans les lieux où ils exercent leur activité au profit d’un opérateur de transport public, le législateur n’a, sous la réserve énoncée au paragraphe 55, pas méconnu l’article 12 de la Déclaration de 1789. 58. En second lieu, les prérogatives dont disposent les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens ne résultent pas des dispositions contestées de
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l’article 3 de la loi déférée.59. Le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’aller et de venir, qui manque en fait, ne peut qu’être écarté.60. Par conséquent, sous la réserve énoncée au paragraphe 55, les mots « et par les agents exerçant l’activité mentionnée au 1° de l’article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure au profit d’un opérateur de transport public de personnes » figurant à la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2241-6 du code des transports, dans sa rédaction résultant des articles 3 et 4 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l’article 4 :61. Le 1° de l’article 4 modifie l’article L. 2241-6 du code des transports afin d’élargir les prérogatives dont disposent les agents mentionnés au paragraphe I de l’article L. 2241-1 du même code en matière d’accès aux espaces, gares ou stations gérés par un exploitant du réseau de transport public. Son 2° modifie les dispositions du même article L. 2241-6 relatives au pouvoir de contrainte des agents spécialement désignés par l’exploitant du réseau de transport public, en cas de refus d’obtempérer.62. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions d’accorder, en dehors de toute autorisation administrative, aux agents mentionnés au paragraphe I de l’article L. 2241-1 du code des transports le pouvoir d’interdire à certaines personnes l’accès à ces lieux et ainsi à des
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moyens de transport, alors que ces agents n’ont pas la qualité d’officier de police judiciaire. Les députés auteurs de la seconde saisine font valoir que les motifs justifiant un tel refus d’accès seraient insuffisamment définis, ce qui exposerait les personnes à un risque d’arbitraire. Il en résulterait une méconnaissance de la liberté d’aller et de venir.63. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent en outre qu’en transférant ainsi aux agents internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens des compétences qui, par nature, seraient réservées à la puissance publique, ces dispositions méconnaîtraient les exigences résultant de l’article 12 de la Déclaration de 1789. . En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l’article 12 de la Déclaration de 1789 :64. Les dispositions contestées prévoient que les agents mentionnés au paragraphe I de l’article L. 2241-1 du code des transports peuvent, dans certains cas, interdire à une personne l’accès aux emprises des espaces, gares et stations gérés par l’exploitant du réseau de transport public. En cas de refus d’obtempérer à un refus d’accès ou à une injonction, les agents spécialement désignés par l’exploitant peuvent contraindre l’intéressé à quitter ces lieux ou à descendre d’un véhicule de transport.65. D’une part, en ce qu’elles permettent uniquement aux agents mentionnés au paragraphe I du même article L. 2241-1 de refuser l’accès aux seules emprises gérées par l’exploitant
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d’un réseau de transport public pour le compte duquel ils agissent, ces dispositions ne méconnaissent pas l’article 12 de la Déclaration de 1789.66. Toutefois, d’autre part, ces dispositions permettent également à des agents privés spécialement désignés d’exercer une contrainte sur une personne qui refuse d’obtempérer, sans devoir requérir l’assistance de la force publique. En reconnaissant une telle prérogative à ces agents, alors qu’une mesure de contrainte relève, par nature, de la seule compétence des autorités de police, elles méconnaissent l’article 12 de la Déclaration de 1789.67. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief, le 2° de l’article 4 est contraire à la Constitution.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’aller et de venir :68. Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789.69. En premier lieu, en adoptant les dispositions contestées du premier alinéa de l’article L. 2241-6 du code des transports, dans sa rédaction résultant de l’article 4 de la loi déférée, le législateur a souhaité assurer la sécurité des emprises de transport et des voyageurs. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.70. En
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deuxième lieu, les agents mentionnés au paragraphe I de l’article L. 2241-1 du code des transports ne peuvent interdire l’accès aux espaces, gares ou stations qu’à une personne se trouvant au seuil de leur emprise, lorsqu’elle trouble l’ordre public, lorsque son comportement est de nature à compromettre la sécurité des personnes ou la régularité des circulations, ou lorsqu’elle refuse de se soumettre à l’inspection visuelle, à la fouille de ses bagages ou à des palpations de sécurité. À cet égard, en faisant référence à « la régularité des circulations », les dispositions contestées ne sont ni imprécises ni équivoques. 71. Toutefois, la mise en œuvre de ces dispositions ne saurait s’opérer qu’en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. 72. En troisième lieu, seuls les agents mentionnés au paragraphe I de l’article L. 2241-1 du code des transports, qui sont assermentés et spécialement chargés d’une mission de police du transport ferroviaire ou guidé, ont le pouvoir de refuser un tel accès.73. En dernier lieu, la personne à laquelle est refusé l’accès en raison d’un manquement ou de son comportement reste libre d’avoir recours à un autre moyen de transport à sa disposition.74. Dès lors, sous la réserve énoncée au paragraphe 71, les dispositions contestées opèrent une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées.75. Par conséquent, sous la même réserve, le premier alinéa de l’article
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L. 2241-6 du code des transports, dans sa rédaction résultant du 1° de l’article 4, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 5 : 76. L’article 5 modifie l’article L. 2251-4 du code des transports afin d’autoriser les agents du service interne de sécurité de la SNCF à porter un pistolet à impulsion électrique.77. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que ces dispositions conduiraient à déléguer à des personnes privées des missions de police administrative, en méconnaissance de l’article 12 de la Déclaration de 1789. 78. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Selon une jurisprudence constante, il s’assure dans ce cadre de l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Il ne déclare des dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l’existence de ce lien après avoir décrit le texte initial puis, pour chacune
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des dispositions déclarées inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.79. La loi déférée, qui comporte 27 articles répartis en sept chapitres, a pour origine la proposition de loi déposée le 28 décembre 2023 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Cette proposition comportait 19 articles répartis en sept chapitres. 80. Son chapitre Ier comportait des dispositions facilitant l’inspection des bagages, les palpations de sécurité et la saisie de certains objets par les agents des services internes de sécurité des opérateurs de transport, élargissant leur périmètre d’intervention aux abords immédiats des gares et emprises, prévoyant certains cas d’interdiction d’accès aux espaces gérés par l’exploitant d’un réseau de transport public, permettant le recours à des équipes cynotechniques et autorisant certaines interventions dans les services de transport routier interurbains dès lors qu’ils sont interconnectés avec les services de transport ferroviaire.81. Son chapitre II comprenait des dispositions visant à autoriser les agents de la police municipale à accéder librement aux espaces de transports et aux trains et à permettre l’affectation de certains agents d’Île-de-France Mobilités au sein de salles d’information et de commandement relevant de
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l’État, afin de visionner les images des systèmes de vidéoprotection déployés dans les réseaux de transport en commun.82. Son chapitre III comportait des dispositions pérennisant le régime expérimental en vertu duquel les agents de contrôle peuvent utiliser des caméras-piétons, permettant le recours à des logiciels de traitement de données non biométriques par les services de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens afin d’améliorer les délais de réponse aux réquisitions judiciaires, permettant de collecter et de traiter des données personnelles dans le cadre du traitement de certaines infractions flagrantes, et autorisant les opérateurs de transport public de voyageurs à mettre en œuvre des systèmes de captation du son dans les matériels qu’ils exploitent.83. Son chapitre IV créait un délit visant à sanctionner plus sévèrement les contrevenants réguliers aux règles tarifaires et de comportement, instaurait une peine complémentaire d’interdiction de paraître spécifique aux réseaux de transport public, réprimait par une amende délictuelle certains faits relatifs à l’oubli de bagages par négligence ayant des conséquences sur l’exploitation des trains et métros et instaurait un délit spécifique réprimant l’usage détourné ou dangereux des véhicules de transports collectifs.84. Son chapitre V prévoyait la création d’un fichier administratif centralisant les données sur les auteurs d’infractions dans les transports.85. Son chapitre VI comportait des
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dispositions rendant automatique l’information de l’opérateur de transport en cas de suspension, annulation ou interdiction de délivrance du permis de conduire d’un agent habilité au transport de voyageurs et modifiant les modalités de vérification des antécédents de certains des agents de sûreté aéroportuaire pouvant mettre en œuvre des opérations d’inspection-filtrage.86. Son chapitre VII visait à élargir aux agents de contrôle des exploitants des services de transport public et aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens la possibilité d’obtenir la communication par l’administration fiscale de renseignements sur les contrevenants.87. Introduites en première lecture, les dispositions de l’article 5 ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 4 de la proposition de loi initiale, qui visaient à permettre aux opérateurs ferroviaires de recourir à des équipes cynotechniques. Ces dispositions ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans la proposition de loi déposée sur le bureau du Sénat.88. Dès lors, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre grief et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater qu’elles ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution. - Sur l’article 9 :89. L’article 9 insère
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un nouvel article L. 1241-4-1 A au sein du code des transports afin d’autoriser l’affectation de certains agents de l’établissement public Île-de-France Mobilités dans des salles d’information et de commandement pour visionner certaines images des systèmes de vidéoprotection déployés dans les réseaux de transport en commun. 90. Les députés auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions de ne pas prévoir de garanties suffisantes concernant les conditions d’habilitation et d’intervention des agents concernés, alors qu’ils peuvent visionner en temps réel des images de vidéoprotection, et de ne pas avoir renvoyé à un décret en Conseil d’État la détermination des garanties indispensables en matière de formation de ces agents, de sécurité technique et de traçabilité des accès. Ces dispositions seraient ainsi entachées d’incompétence négative et méconnaîtraient le droit au respect de la vie privée. 91. Ils soutiennent en outre que l’autorisation donnée à certains agents d’Île-de-France Mobilités de visionner des images prises sur la voie publique au moyen de caméras frontales embarquées sur les matériels roulants, en application de l’article 14 de la loi déférée, constituerait une délégation implicite, à des agents privés, d’une mission de surveillance générale de l’espace public que seule la force publique est habilitée à exercer. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance de l’article 12 de la Déclaration de 1789.92. Les dispositions contestées permettent à
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certains agents d’Île-de-France Mobilités d’accéder aux images de vidéoprotection transmises en temps réel depuis les véhicules et les emprises immobilières des transports publics de voyageurs, ou leurs abords immédiats. 93. En premier lieu, d’une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.94. D’autre part, en application des paragraphes II et III de l’article L. 2251-4-2 du code des transports auxquels renvoient les dispositions contestées, l’accès aux salles d’information et de commandement relevant de l’État est limité aux agents d’Île-de-France Mobilités individuellement désignés et dûment habilités par le représentant de l’État dans le département. Un décret en Conseil d’État précise leurs conditions d’exercice, les exigences de formation et de mise à jour régulière des connaissances en matière de protection des données à caractère personnel, ainsi que les garanties techniques mises en œuvre pour garantir la sécurité des enregistrements et la traçabilité des accès. 95. En outre, ces agents ne peuvent visionner ces images que sous l’autorité et en présence des agents de la police ou de la gendarmerie nationales, et aux seules fins de concourir aux actions de prévention de la délinquance et de sécurisation des personnels et des usagers.96. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence et de la méconnaissance
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du droit au respect de la vie privée doivent être écartés.97. En second lieu, si les agents d’Île-de-France Mobilités exerçant des missions relatives à la sûreté des transports peuvent être autorisés à visionner des images des systèmes de vidéoprotection transmises depuis les véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs ou leurs abords immédiats, ce n’est que sous l’autorité et en présence des agents de la police ou de la gendarmerie nationales, et dans les conditions énoncées précédemment. 98. Dès lors, le législateur, qui a associé ces agents à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public en les plaçant sous le contrôle effectif des agents de la force publique, n’a pas méconnu l’article 12 de la Déclaration de 1789.99. Par conséquent, l’article L. 1241-4-1 A du code des transports, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 11 :100. L’article 11 prévoit, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, que les conducteurs des services réguliers de transport public par autobus ou par autocar peuvent procéder sous certaines conditions, dans le cadre des missions qu’ils exercent au profit des opérateurs de transport public de voyageurs, à un enregistrement audiovisuel au moyen de caméras individuelles.101. Les députés auteurs de la première saisine mettent en cause la proportionnalité de l’atteinte qu’une telle faculté, même entourée de certaines garanties, porterait au