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Décision n° 84-181 (DC) du 1984-10-11 — Loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse 
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infractions pénales visées à l'article 27 ; que celui-ci n'est donc pas contraire à la Constitution ;En ce qui concerne l'article 5 :24. Considérant que l'article 5 de la loi est ainsi conçu : "Les actionnaires des sociétés mentionnées à l'article 4 peuvent consulter le compte des valeurs nominatives tenu par ces sociétés. Le même droit est reconnu aux membres de l'équipe rédactionnelle des publications visées à l'article 1er, alinéa 1er" ;25. Considérant que, selon les députés auteurs de l'une des saisines, ces dispositions méconnaîtraient le droit au secret des affaires et du patrimoine, éléments essentiels du droit au respect de la vie privée ;26. Considérant que le texte critiqué qui, pour assurer la transparence financière, permet à certaines personnes ayant un intérêt légitime de consulter le compte des valeurs nominatives des sociétés visées à l'article 4 ne méconnaît aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ;En ce qui concerne les articles 6 et 28 de la loi :27. Considérant que l'article 6 de la loi dispose : "La cession ou promesse de cession d'actions ou de parts ayant pour effet d'assurer la détention directe ou indirecte de 20 p 100 au moins du capital social d'une entreprise de presse ou des droits de vote dans cette entreprise doit faire l'objet, dans le délai d'un mois, d'une insertion dans la publication ou les publications éditées par cette entreprise" ;28. Considérant que l'article 28 de la loi est ainsi conçu : "Le défaut d'insertion dans le
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délai prescrit à l'article 6 sera puni d'une amende de 6000 F à 40000 F. La même peine sera applicable au directeur de la publication qui aura volontairement omis de procéder à cette insertion" ;29. Considérant que les députés auteurs d'une des saisines font tout d'abord grief à ces dispositions de ce que les termes "détention directe ou indirecte" employés dans l'article 6 seraient d'une imprécision telle que l'infraction définie à l'article 28 par référence à l'article 6 serait édictée en méconnaissance du principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines ; que cette critique n'est pas fondée ;30. Considérant que ces mêmes députés font valoir, en second lieu, que l'article 6 ne précise pas à quelle personne - cédant ou cessionnaire - incombe l'obligation d'insertion prescrite par le texte ; qu'ainsi l'infraction visée par la première phrase de l'article 28 est édictée en méconnaissance du principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines puisque la détermination de son auteur est incertaine ;31. Considérant que cette critique est fondée ; que, par suite, la première phrase de l'article 28 n'est pas conforme à la Constitution ; que la rédaction du texte rend la seconde phrase de l'article 28, qui cependant n'appelle pas en elle-même de critique du point de vue constitutionnel, inséparable de la première ; qu'ainsi l'article 28 dans son ensemble n'est pas conforme à la Constitution ;En ce qui concerne les articles 8 et 30 :32. Considérant que
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l'alinéa 1er de l'article 8 de la loi est ainsi conçu : "Toute personne détenant directement ou indirectement 20 p 100 au moins du capital social ou des droits de vote d'une entreprise de presse ou d'une entreprise en assurant la gérance est tenue de répondre aux demandes de renseignements sur la propriété, le contrôle et le financement de la publication qui lui sont adressées par la commission instituée à l'article 16" ; que l'article 30 punit de peines d'amende les infractions à ces dispositions ;33. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que ces dispositions sont contraires au secret des affaires et au secret du patrimoine, éléments essentiels du droit au respect de la vie privée ;34. Considérant que ces dispositions qui se justifient par l'objectif de transparence financière ne méconnaissent aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, alors d'ailleurs qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 21 "les renseignements ainsi recueillis ne peuvent être utilisés à d'autres fins que l'accomplissement des missions de la commission et leur divulgation est interdite" et que l'article 35 punit de peines d'amende les auteurs de divulgations illicites ; qu'ainsi les articles 8 et 30 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;Sur les dispositions du titre II de la loi relatives au pluralisme :35. Considérant que l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 énonce : "La libre communication des pensées et
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des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi" ;36. Considérant que le principe ainsi proclamé ne s'oppose point à ce que le législateur, compétent aux termes de l'article 34 de la Constitution pour fixer "les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques", édicte des règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer ;37. Considérant que, cependant, s'agissant d'une liberté fondamentale, d'autant plus précieuse que son exercice est l'une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale, la loi ne peut en réglementer l'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ;38. Considérant que le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale auquel sont consacrées les dispositions du titre II de la loi est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; qu'en effet la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent ces quotidiens n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant de
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publications de tendances et de caractères différents ; qu'en définitive l'objectif à réaliser est que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire l'objet d'un marché ;39. Considérant que, dans leur principe, la recherche, le maintien et le développement du pluralisme de la presse nationale, régionale, départementale ou locale sont conformes à la Constitution ; qu'il convient d'examiner si les modalités de mise en oeuvre de ce principe le sont également ;En ce qui concerne les articles 10, 11, 12 :40. Considérant que l'article 10 de la loi est ainsi conçu : "Une personne peut posséder ou contrôler plusieurs quotidiens nationaux d'information politique et générale si le total de leur diffusion n'excède pas 15 p 100 de la diffusion de tous les quotidiens nationaux de même nature. - Est considéré comme national un quotidien, toutes éditions confondues, qui réalise 20 p 100 au moins de sa diffusion en dehors de ses trois principales régions de diffusion ou qui consacre de manière régulière plus de la moitié de sa surface rédactionnelle à l'information nationale et internationale" ; que l'article 11 dispose : "Une personne peut posséder ou contrôler plusieurs quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et
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générale, si le total de leur diffusion n'excède pas 15 p 100 de la diffusion de tous les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux de même nature" ; que l'article 12 est ainsi conçu : "Une personne peut posséder ou contrôler un ou plusieurs quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale et un ou plusieurs quotidiens nationaux de même nature si la ou les diffusions de ces quotidiens n'excèdent pas : 1° pour les quotidiens nationaux, 10 p 100 du total de la diffusion de tous les quotidiens nationaux de même nature ; 2° pour les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux, 10 p 100 du total de la diffusion de tous les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux de même nature" ;41. Considérant que, prises isolément ces dispositions seraient évidemment inconstitutionnelles ; qu'en effet elles imposeraient à tout moment aux personnes possédant ou contrôlant les quotidiens visés le respect de plafonds dont le dépassement peut dépendre du succès auprès du public desdits quotidiens ou des mécomptes des quotidiens concurrents ; qu'elles porteraient ainsi à la liberté de ces personnes et, plus, encore, à la liberté des lecteurs, une atteinte directement contraire à l'article 11 de la Déclaration de 1789 ;42. Considérant cependant que l'article 13 de la loi dispose : "Les plafonds de 15 p 100 fixés aux articles 10 et 11 et ceux de 10 p 100 fixés à l'article 12 s'apprécient sur une même période constituée par les douze derniers mois connus
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précédant l'acquisition ou la prise de contrôle. - Pour les situations existant au moment de la publication de la présente loi, ces plafonds s'apprécient sur une même période constituée par les douze derniers mois connus précédant la publication de la présente loi" ;43. Considérant que les articles 10, 11 et 12 de la loi ne sauraient être lus que compte tenu des termes de l'article 13 précité qui limitent l'application des plafonds énoncés aux articles 10, 11 et 12 à deux hypothèses seulement : d'une part, en cas de dépassement au moment de la publication de la loi et, d'autre part, pour l'avenir, aux cas de dépassement provenant exclusivement d'acquisitions ou de prises de contrôle ; que la loi elle-même exclut le jeu des plafonds au cas de création de nouveaux quotidiens ou au cas de développement de la diffusion dû à d'autres causes que des opérations d'acquisition ou de prise de contrôle ; que, donc, la liberté de création et de développement naturel des quotidiens n'est en rien atteinte ni le libre choix des lecteurs ;44. Considérant que cette interprétation d'ailleurs conforme aux travaux préparatoires doit prévaloir ; qu'en conséquence toute autre interprétation qui conduirait à faire application des dispositions des articles 10, 11 et 12 de la loi en dehors du cadre tracé par l'article 13 serait contraire à la Constitution ;En ce qui concerne l'article 13 :45. Considérant que l'article 13 définit, comme il vient d'être dit, le champ d'application de la loi dans le
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temps et comporte deux séries de dispositions, les unes portées à l'alinéa 2 relatives aux situations existant au moment de la publication de la loi, les autres, portées à l'alinéa 1er relatives aux situations réalisées postérieurement à la publication de la loi ;Quant au deuxième alinéa de l'article 13 :Sans qu'il soit besoin de statuer sur d'autres moyens ;46. Considérant que l'effet des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 13 serait d'obliger des entreprises de presse à se conformer au respect des plafonds définis par les articles 10, 11 et 12, alors que la situation existante de ces entreprises s'est constituée sous l'empire d'une législation ne comportant pas de tels plafonds ;47. Considérant que, s'il est loisible au législateur, lorsqu'il organise l'exercice d'une liberté publique en usant des pouvoirs que lui confère l'article 34 de la Constitution, d'adopter pour l'avenir, s'il l'estime nécessaire, des règles plus rigoureuses que celles qui étaient auparavant en vigueur, il ne peut, s'agissant de situations existantes intéressant une liberté publique, les remettre en cause que dans deux hypothèses : celle où ces situations auraient été illégalement acquises ; celle où leur remise en cause serait réellement nécessaire pour assurer la réalisation de l'objectif constitutionnel poursuivi ;48. Considérant, d'une part, que l'alinéa 2 de l'article 13 ne fait aucune référence au caractère licite ou illicite des conditions de création des situations existant au moment de
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la publication de la loi, pas plus qu'aux décisions, même éventuelles, des tribunaux, seuls compétents en la matière, pour apprécier ce caractère ;49. Considérant d'autre part, en ce qui concerne les quotidiens nationaux, qu'il ne peut être valablement soutenu que le nombre, la variété de caractères et de tendances, les conditions de diffusion de ces quotidiens méconnaîtraient actuellement l'exigence de pluralisme de façon tellement grave qu'il serait nécessaire, pour restaurer celui-ci, de remettre en cause les situations existantes, notamment en procédant à des transferts ou à des suppressions de titres éventuellement contre le gré des lecteurs ;50. Considérant, dès lors, que les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 13 qui tendent de façon indivisible à l'application des plafonds des articles 10, 11 et 12 aux situations existant lors de la publication de la loi ne se justifient ni par une référence à l'illégalité de ces situations ni par la nécessité de restaurer un pluralisme effectif qui aurait déjà disparu et ne sont donc pas conformes à la Constitution ;
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Quant au premier alinéa de l'article 13 :51. Considérant que, selon l'interprétation ci-dessus exposée, qui est la condition impérative de la constitutionnalité des articles 10, 11 et 12, l'alinéa 1er de l'article 13 de la loi soumise au Conseil constitutionnel tend à interdire que soient dépassés les plafonds définis aux articles 10, 11 et 12 lorsque ce dépassement serait le résultat d'opérations d'acquisitions ou de prises de contrôle postérieures à la publication de la loi, sans que ces plafonds puissent s'appliquer en quoi que ce soit aux situations résultant de la création de nouveaux quotidiens ou du développement de la clientèle des quotidiens existants et, compte tenu de la déclaration de non-conformité à la Constitution concernant l'alinéa 2 de l'article 13, sans que soient remises en cause les situations existant lors de la publication de la loi ;52. Considérant que, dans l'acception ainsi strictement définie, les dispositions de l'alinéa 1er de l'article 13 ne sont contraires ni à l'article 11 de la Déclaration de 1789, ni à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle concernant la liberté définie par ce texte ; qu'elles n'empêchent ni la création de nouveaux quotidiens ni le développement des quotidiens existants lors même qu'il en résulterait un dépassement des plafonds fixés par les articles 10, 11 et 12 ; qu'elles ne font application de ces plafonds qu'au cas où leur dépassement résulterait de pures transactions financières de nature à desservir le
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pluralisme dont le maintien et le développement sont nécessaires à l'exercice effectif de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'ainsi, les critiques adressées à ces dispositions par les auteurs des saisines sur le fondement dudit article 11 ne sont pas justifiées ;53. Considérant que ceux-ci ne sauraient davantage soutenir que ces dispositions méconnaissent la liberté d'entreprendre alors qu'elles ne limitent en rien la création de nouveaux quotidiens ou l'expansion de la clientèle des quotidiens existants ;54. Considérant que, si l'interdiction de certaines opérations financières ayant pour effet le dépassement des plafonds fixés par les articles 10, 11 et 12, limite les conditions de l'exercice du droit de propriété des personnes qui seraient à même d'entreprendre de telles opérations, cette limitation qui ne s'accompagne d'aucune privation du droit de propriété ni d'aucune interdiction de ses autres modes d'exercice et qui se fonde sur la nécessité de préserver le pluralisme de la presse, ne constitue pas, contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, une méconnaissance des dispositions de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ;55. Considérant que, si effectivement, les plafonds de 15 p 100 concernant d'une part les quotidiens nationaux et d'autre part les autres quotidiens sont beaucoup moins protecteurs du pluralisme pour ces derniers que pour les premiers, cette différence de rigueur entre deux
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catégories de publication de caractère différent ne saurait être regardée comme enfreignant le principe d'égalité ;56. Considérant qu'il ressort de ce qui précède que l'alinéa 2 de l'article 13 de la loi n'est pas conforme à la Constitution ; que l'alinéa 1er, en revanche, n'est pas contraire à la Constitution en tant qu'il ne concerne que les acquisitions ou les prises de contrôle postérieures à la publication de la loi ; que, si l'alinéa 1er peut être regardé comme séparable de l'alinéa 2 et donc échapper à une déclaration de non-conformité à la Constitution, ce n'est qu'à la condition impérative que l'article 13 ainsi privé de son alinéa 2 soit entendu comme n'ayant aucune possibilité d'application aux acquisitions ou prises de contrôle antérieures à la publication de la loi ;En ce qui concerne les articles 14 et 33 :57. Considérant que l'article 14 de la loi dispose : "Toute publication quotidienne d'information politique et générale est tenue dans le délai d'un an à compter, soit de la publication de la loi pour les publications existantes, soit de leur création pour les autres, de comporter sa propre équipe rédactionnelle permanente composée de journalistes professionnels au sens de l'article L 761-2 du code du travail. - L'équipe rédactionnelle doit être suffisante pour garantir l'autonomie de conception de cette publication" ; que l'article 33 de la loi est ainsi conçu : "Tout dirigeant de droit ou de fait qui se sera soustrait à l'une des obligations visées à
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l'article 14 sera puni d'une amende de 100000 F à 500000 F." ;58. Considérant que les sénateurs auteurs de l'une des saisines font valoir, à l'encontre de ce texte, qu'en réservant à des journalistes titulaires de la carte professionnelle le droit de faire partie d'une équipe rédactionnelle l'article 14 institue un monopole contraire à la liberté de la presse garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que les députés auteurs de l'autre saisine soutiennent que cette disposition interdit, en violation de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme, à quiconque n'est pas journaliste professionnel de publier un quotidien et d'en assurer la rédaction et qu'en outre l'article 33 de la loi qui sanctionne pénalement la violation des obligations prévues de façon imprécise par l'article 14 méconnaît le principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines ;59. Considérant que, en vue d'assurer les objectifs de transparence et de pluralisme, il était loisible au législateur d'exiger que chacune des publications visées à l'article 14 possède une "autonomie de conception" et ne soit pas, sous couvert d'un titre différent propre à abuser le lecteur, le décalque d'une autre publication ;60. Considérant qu'aux termes de l'article L 761-2 du code du travail auquel l'article 14 fait référence : "Le journaliste professionnel est celui qui a pour occupation principale, régulière et rétribuée, l'exercice de sa profession dans une
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ou plusieurs publications quotidiennes ou périodiques ou dans une ou plusieurs agences de presse et qui en tire le principal de ses ressources." ;61. Considérant qu'il suit de là que les dispositions de l'article 14 n'exigent point que l'équipe rédactionnelle soit composée de journalistes ayant au moment de leur embauche la possession de la carte professionnelle ; que cet article ne confère aucun monopole à quiconque, l'accès à la profession de journaliste étant libre, et exige simplement que l'équipe rédactionnelle soit composée de personnes exerçant réellement les fonctions qui leur sont attribuées ; que ces dispositions ne sont pas contraires à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;62. Considérant d'autre part que la nature, la mission et la composition de l'"équipe rédactionnelle permanente" sont définies par l'alinéa 2 de l'article 14 avec une précision suffisante pour satisfaire au principe de la légalité des délits et des peines ;63. Considérant dès lors que les articles 14 et 33 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;En ce qui concerne l'article 15 :64. Considérant que l'article 15 de la loi dispose : "Toute personne qui cède ou acquiert la propriété ou le contrôle d'une entreprise de presse éditant ou exploitant un quotidien d'information politique et générale doit, avant que l'opération soit réalisée, en faire la déclaration à la commission instituée par l'article 16. - Dans un délai de trois mois à compter de la