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Décision n° 99-424 (DC) du 1999-12-29 — Loi de finances pour 2000 
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dispositions prévues par une loi de finances... " ; que l'article 32 de la même ordonnance prévoit que le projet de loi de finances de l'année est accompagné d'annexes explicatives faisant connaître notamment " par chapitre, le coût des services votés (...) et les mesures nouvelles qui justifient les modifications proposées au montant antérieur des services votés, et notamment les crédits afférents aux créations, suppressions et transformations d'emplois " ; qu'aux termes des deuxième et quatrième alinéas de son article 43, les décrets de répartition des crédits de la loi de finances de l'année " ne peuvent apporter aux chapitres ou comptes, par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement. (...) Les créations, suppressions et transformations d'emplois résultent des modifications de crédits correspondantes dûment explicitées par les annexes. " ;7. Considérant que, si ces dispositions n'impliquent pas nécessairement de faire figurer dans la loi de finances un tableau d'ensemble des emplois budgétaires de l'Etat, elles exigent en revanche que le Parlement, lorsqu'il se prononce sur les crédits des différents ministères, soit informé avec précision des effectifs d'agents titulaires et non-titulaires employés par l'Etat à titre permanent, ainsi que des dotations afférentes à leur rémunération ; que le pouvoir réglementaire, en matière de création,
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suppression et transformation de ces emplois, est lié par les informations figurant dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement sur les crédits correspondants ;8. Considérant, en l'espèce, que les annexes explicatives accompagnant le projet de loi de finances faisaient apparaître les crédits nécessaires à la rémunération des maîtres d'internat, surveillants d'externat et maîtres auxiliaires, adjoints de sécurité et agents de justice, ainsi que leurs effectifs et le nombre des postes créés, transformés et supprimés ; que l'existence de recrutements en surnombre ne ressort pas de la loi déférée ; que les dispositions précitées de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 n'imposent pas que soit inscrite dans la loi de finances une comptabilisation des effectifs d'autres personnes morales que l'Etat, lorsque celui-ci participe en tout ou partie à la rémunération des intéressés, dès lors que cette charge est prise en compte dans la loi de finances ; qu'ainsi doivent être écartés les moyens tirés du défaut de sincérité dans la présentation des emplois ;9. Considérant, en troisième lieu, qu'il serait porté atteinte à la sincérité de la loi de finances, selon les députés requérants, du fait des transferts de recettes fiscales au bénéfice de la sécurité sociale, qui correspondraient " à une débudgétisation massive des ressources fiscales ", en contradiction avec les principes d'unité et d'universalité de la loi de finances ;10. Considérant, ainsi qu'il ressort de
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la décision du 21 décembre 1999 susvisée du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, que les mesures critiquées n'encourent pas le reproche formulé par les requérants ;11. Considérant que les députés requérants font en outre grief à la loi déférée de ne pas retracer deux impositions : la contribution sur les heures supplémentaires et la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, affectées par la loi de financement de la sécurité sociale précitée au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ;12. Considérant que ces contributions, dont la première est prévue par une loi actuellement déférée au Conseil constitutionnel, sont affectées à un établissement public ; que les dépenses de ce dernier n'incombent pas par nature à l'Etat ; que lesdites contributions n'ont donc pas nécessairement à figurer dans la loi de finances, ainsi qu'il ressort du premier alinéa de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, lequel prévoit que les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources de l'Etat ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 31 de ladite ordonnance, il appartient seulement au législateur, dans le cadre de la première partie de la loi de finances, de procéder à l'autorisation générale de perception des impôts affectés aux collectivités et aux établissements publics ; que, dès lors, nonobstant les inconvénients inhérents à toute
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débudgétisation du point de vue du contrôle des finances publiques, les principes d'unité et d'universalité budgétaires n'ont pas été méconnus ;13. Considérant, en quatrième lieu, que, selon les sénateurs auteurs de la seconde saisine, le principe de sincérité budgétaire ne serait pas respecté par l'article 69 qui autorise les crédits relatifs aux mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services civils ; qu'ils allèguent à cet effet que n'auraient pas été inscrites les dotations nécessaires pour faire face à deux dépenses annoncées par le Gouvernement et portant, l'une sur la pérennisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, l'autre sur le versement par l'Etat d'une subvention à la Caisse nationale des allocations familiales au titre de ses dépenses relatives au fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles ;14. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : " Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. " ;15. Considérant que ces dispositions n'imposent pas de prévoir dans la loi de finances initiale les conséquences budgétaires de décisions à venir dont, comme en l'espèce, le coût, la date et les
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modalités de mise en oeuvre restent à déterminer ;16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les moyens tirés du caractère insincère de la loi déférée ;- SUR L'ARTICLE 3 :17. Considérant que cet article a pour objet, en insérant un article 80 duodecies dans le code général des impôts, de conférer un fondement législatif propre à l'imposition, au titre de l'impôt sur le revenu, des indemnités versées aux salariés à l'occasion de la rupture du contrat de travail, ainsi qu'aux mandataires sociaux et dirigeants d'entreprise à l'occasion de la cessation de leurs fonctions ;18. Considérant que, s'agissant des salariés, l'article 3 prévoit une exonération partielle ; que la fraction exonérée ne peut être inférieure au montant prévu par l'accord collectif ou par la loi, ni à la moitié des indemnités de licenciement, ni au double de la rémunération annuelle brute perçue au cours de la deuxième année civile précédant le licenciement ; qu'elle ne peut cependant excéder un montant égal à la moitié de la première tranche de l'impôt de solidarité sur la fortune ;19. Considérant que l'article 3 rend applicable le même plafond d'exonération aux indemnités perçues par les mandataires sociaux et dirigeants d'entreprise en cas de cessation forcée de leurs fonctions ;20. Considérant que les sénateurs requérants allèguent que la limite supérieure de l'exonération ainsi définie porterait atteinte à un " principe selon lequel les indemnités qui ont le caractère
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de dommages-intérêts ne sauraient être soumises à l'impôt sur le revenu " ; que la fixation d'un plafond d'exonération unique méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques ; que les règles d'imposition prévues pour les dirigeants et mandataires sociaux seraient également contraires à ce principe ;21. Considérant, en premier lieu, qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit de façon générale et absolue l'imposition de sommes versées à titre d'indemnités ; qu'il était loisible au législateur de prévoir l'imposition des indemnités versées à l'occasion de la cessation de fonctions, à condition de prendre en compte les capacités contributives des intéressés ; qu'en fixant un plafond d'exonération se traduisant par un mécanisme d'abattement à la base, et en déterminant, comme elle l'a fait, le niveau de ce plafond, la disposition critiquée n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;22. Considérant, en second lieu, que la distinction établie entre salariés, d'une part, dirigeants et mandataires sociaux, d'autre part, est justifiée par leur différence de situation au regard des règles applicables à la cessation de leurs fonctions ;23. Considérant que les moyens soulevés doivent donc être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 20 :24. Considérant que cet article porte de 2,5 % à 5 % le taux forfaitaire, prévu au I de l'article 216 du code général des impôts, de la quote-part pour frais et charges qui, dans le cadre du
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régime des sociétés mères et filiales, n'est pas admise en déduction du bénéfice de la société mère ;25. Considérant que la saisine des sénateurs dénonce une méconnaissance du principe d'égalité entre sociétés mères " au détriment des sociétés mères détentrices de participations dans des sociétés françaises, et en faveur de celles qui détiennent des participations dans des sociétés de droit étranger ne disposant pas d'un système équivalent à l'avoir fiscal " ; qu'il est allégué en effet que ces dernières seront imposables sur les seuls dividendes reçus, alors que les autres sociétés mères le seront sur les dividendes reçus majorés de l'avoir fiscal qui leur est attaché ;26. Considérant que l'avoir fiscal constitue un supplément de revenu pour la société mère ; qu'ainsi, à produit égal, aucune différence de traitement ne résulte de l'article critiqué ; que, dès lors, le moyen soulevé manque en fait ;- SUR L'ARTICLE 21 :27. Considérant que cet article réduit de 45 % à 40 % le taux de l'avoir fiscal attaché aux dividendes versés par les sociétés françaises à leurs actionnaires personnes morales ; qu'il neutralise l'incidence de cette réduction par une majoration, au taux de 20 %, du précompte acquitté par les sociétés distributrices ; que les sénateurs requérants soutiennent que ce dispositif de majoration entraînerait une discrimination entre les personnes morales actionnaires, selon que les bénéfices sont réalisés en France ou à l'étranger ;28. Considérant que la majoration
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de ce crédit d'impôt ne s'applique qu'aux dividendes distribués après avoir été soumis au précompte ; que le mécanisme institué par l'article critiqué assure un traitement fiscal identique, quelle que soit l'origine des dividendes versés, aux personnes morales concernées ; que, par suite, le moyen tiré d'une atteinte au principe d'égalité manque en fait ;- SUR L'ARTICLE 22 :29. Considérant que, selon les députés requérants, le législateur aurait méconnu le champ de sa propre compétence en ne définissant pas avec une précision suffisante les conditions de délivrance de l'agrément ministériel permettant l'application du régime de sursis d'imposition des plus-values en cas de scission ou d'apport partiel d'actif prévu à l'article 210 B du code général des impôts, lorsque les conditions d'application de plein droit de ce régime ne sont pas remplies ;30. Considérant qu'aux termes de l'article critiqué :" L'agrément est délivré lorsque, compte tenu des éléments faisant l'objet de l'apport :" a. L'opération est justifiée par un motif économique, se traduisant notamment par l'exercice par la société bénéficiaire de l'apport d'une activité autonome ou l'amélioration des structures, ainsi que par une association entre les parties ;" b. L'opération n'a pas comme objectif principal ou comme un de ses objectifs principaux la fraude ou l'évasion fiscales ;" c. Les modalités de l'opération permettent d'assurer l'imposition future des plus-values mises en sursis d'imposition. " ;31.
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Considérant que la première condition n'habilite l'autorité administrative qu'à vérifier la réalité du motif économique de l'opération d'apport partiel d'actif, sans pouvoir apprécier l'opportunité de celle-ci ; que la condition relative à l'absence de fraude s'imposerait même dans le silence de la loi ; que la troisième condition ne peut donner lieu qu'à des vérifications de nature technique ;32. Considérant qu'en fixant ainsi les conditions objectives nécessaires et suffisantes pour la délivrance de l'agrément, le législateur a suffisamment encadré l'action de l'autorité administrative ; qu'au surplus, la délivrance de l'agrément constituant un droit pour les sociétés remplissant les conditions fixées par la loi, son refus doit être motivé ; que, par suite, doit être écarté le grief tiré d'une méconnaissance du sixième alinéa de l'article 34 de la Constitution qui réserve à la loi la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ;- SUR L'ARTICLE 57 :33. Considérant que le II de cet article modifie l'article 1609 undecies du code général des impôts ; qu'il supprime l'affectation au fonds national du livre des redevances sur l'édition des ouvrages de librairie et sur l'emploi de la reprographie, lesquelles seront directement affectées au Centre national du livre ;34. Considérant que, contrairement à ce qu'allèguent les sénateurs requérants, l'affectation de contributions de nature fiscale à un
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établissement public n'est contraire à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;- SUR L'ARTICLE 59 :35. Considérant que cet article, qui insère dans le code général des impôts un article 302 bis ZE, institue, à compter du 1er juillet 2000, une contribution de 5 % sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives, et en affecte le produit au compte d'affectation spéciale intitulé " fonds national pour le développement du sport " ;36. Considérant que, selon les députés requérants, le produit attendu de la nouvelle contribution " pénalisera fortement le sport professionnel, sans que son produit prévisionnel soit suffisant pour aider de façon significative l'ensemble des clubs sportifs amateurs " ; qu'ils allèguent en conséquence que cet article ne respecterait pas le principe de nécessité de l'impôt, qui découle de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;37. Considérant que l'article critiqué ne modifie pas les règles d'intervention du fonds national pour le développement du sport ; que la nécessité de la contribution contestée résulte de l'intérêt général qui s'attache aux missions de ce fonds ; que les critères d'assujettissement retenus sont objectifs et rationnels ; que, dès lors, le moyen tiré de l'atteinte portée au principe de nécessité de l'impôt ne peut qu'être rejeté ;- SUR L'ARTICLE 91 :38. Considérant que le II de cet article, auquel s'adressent
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les griefs des sénateurs requérants, insère dans le livre des procédures fiscales un article L. 13-0A ainsi rédigé : " Les agents de l'administration des impôts peuvent demander toutes informations relatives au montant, à la date et à la forme des versements afférents aux recettes de toute nature perçues par les personnes dépositaires du secret professionnel en vertu des dispositions de l'article 226-13 du code pénal. Ils ne peuvent demander de renseignements sur la nature des prestations fournies par ces personnes " ;39. Considérant qu'il est soutenu que, " le terme d'informations ayant un champ d'application très large " et la référence à l'article 226-13 du code pénal n'offrant " aucune garantie de confidentialité à la personne bénéficiaire des prestations " d'un dépositaire du secret professionnel, il serait porté une atteinte indirecte au respect de la vie privée ;40. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées, éclairées par les débats parlementaires à l'issue desquels elles ont été adoptées, que le législateur a entendu délimiter strictement le champ des informations demandées, qui ne peuvent porter ni sur l'identité des clients, ni sur la nature des prestations fournies ; que les dispositions de l'article 226-13 du code pénal, auquel renvoie expressément l'article L. 13-0A du livre des procédures fiscales, s'appliqueraient en cas de révélation, par une personne qui en est dépositaire, des informations couvertes par cet article ;41. Considérant, dès lors, que
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manque en fait le grief tiré d'une atteinte au respect de la vie privée ;- SUR L'ARTICLE 94 :42. Considérant que cet article, qui insère les articles 150-0A à 150-0E dans le code général des impôts, procède à la fusion des différents régimes d'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux applicables aux particuliers dans la gestion de leur patrimoine privé ; que le régime unique mis en place assujettit les plus-values au taux de 16 %, dès lors que le montant annuel des cessions excède une limite fixée, par le I de l'article 150-0A, à 50 000 francs par foyer fiscal ;43. Considérant que les députés requérants critiquent la " non prise en compte de la situation familiale du contribuable" dans la fixation de cette limite ;44. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés " ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;45.
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Considérant qu'à la différence de la taxation des revenus du foyer fiscal par application du barème progressif de l'impôt sur le revenu, la disposition critiquée prévoit l'imposition, selon un taux unique, du produit d'opérations de gestion du patrimoine ; que le seuil de cession, repris du I de l'article 92 B du code général des impôts par l'article L. 150-0A, répond à un objectif de simplification, en dispensant d'obligations déclaratives les contribuables ne réalisant que des opérations de faible ampleur ; qu'il est en revanche dépourvu de lien avec le montant des plus-values qui constitue l'assiette de l'impôt ; qu'en ne faisant pas dépendre de la situation familiale du contribuable le seuil de déclenchement de l'imposition, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité devant l'impôt ;- SUR L'ARTICLE 96 :46. Considérant que cet article a pour objet de permettre aux communes d'instituer une taxe due par toute personne exerçant une activité commerciale non salariée à durée saisonnière sur leur territoire ; qu'il insère à cet effet les articles L. 2333-87 à L. 2333-90 dans le code général des collectivités territoriales ;47. Considérant que les auteurs des deux saisines contestent la conformité de ladite taxe au principe d'égalité devant l'impôt affirmé par les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que la superficie du local ou du véhicule où l'activité est exercée, qui en constitue l'assiette, serait, selon eux,
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indépendante des capacités contributives des redevables ; que l'absence de prise en compte de la durée d'installation serait source d'inégalité ; que l'exonération des redevables de la taxe professionnelle dans la commune comporterait des risques de détournement et de discrimination ; que les députés requérants critiquent les imprécisions de l'article en matière de recouvrement et s'élèvent contre l'assujettissement du conducteur lorsque l'activité s'exerce exclusivement dans un véhicule ; que, pour leur part, les sénateurs requérants font valoir qu'" en accordant aux communes un pouvoir de contrôle et de constatation des infractions aux règles régissant cette taxe, le dispositif prévu à cet article méconnaît les garanties élémentaires dont les contribuables doivent bénéficier. " ;48. Considérant qu'en vertu du nouvel article L. 2333-88 du code général des collectivités territoriales, la taxe " est due pour l'année d'imposition à la date de la première installation. " ; que son article L. 2333-89 prévoit un " tarif uniforme, qui ne peut être inférieur à 50 francs par mètre carré, ni excéder 800 francs le mètre carré " ;49. Considérant qu'en ne prenant pas en compte la durée d'installation dans la commune d'activités commerciales non sédentaires, le législateur a méconnu, en l'espèce, le principe d'égalité devant les charges publiques ; que par suite, l'article 96 doit être regardé comme contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 103 :50. Considérant que cet article
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complète le barème de majorations fiscales de l'article 1728 du code général des impôts, afin de prévoir une pénalité spécifique de 80 % en cas de découverte d'une " activité occulte " ;51. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que l'article 103 porterait atteinte à la présomption d'innocence ; qu'il introduirait une confusion avec les autres majorations prévues à l'article 1728 précité, et qu'il violerait les principes de proportionnalité et de nécessité des sanctions ;52. Considérant qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation de l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale, qui découle nécessairement de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, avec le principe énoncé par son article 8, aux termes duquel : " La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée " ;53. Considérant qu'il résulte de ces dernières dispositions, qui s'appliquent à toute sanction ayant le caractère de punition, qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés les principes de légalité des délits et des peines, de nécessité des peines, et de non-rétroactivité de la loi répressive plus sévère ; que s'impose en outre le respect des droits de la défense ;54. Considérant que la notion d'activité occulte est définie avec une précision suffisante par le