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Décision n° 99-422 (DC) du 1999-12-21 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 
Solution : Non conformité partielle
et y a librement consenti par son vote ;- SUR L'ARTICLE 12 :22. Considérant que, conformément au 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 12 prévoit pour 2000, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;23. Considérant que les députés auteurs de la première saisine mettent en doute la sincérité des prévisions inscrites à cet article, en se fondant sur trois griefs ;24. Considérant, en premier lieu, qu'ils font valoir que ne seraient pas comptées dans ces prévisions les ressources du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ;25. Considérant que les recettes prévisionnelles du fonds pour 2000 tirées du droit de consommation sur les tabacs, de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, de la taxe générale sur les activités polluantes, du droit de consommation sur les alcools et de la contribution sur les heures supplémentaires sont prises en compte à l'article contesté dans la catégorie des " impôts et taxes affectés ", pour un montant global de 59,6 milliards de francs ; que la contribution de l'Etat prévue au 7° de l'article L. 131-10 nouveau du code de la sécurité sociale est comptée pour 4,3 milliards de francs au sein de la catégorie des " contributions publiques ", aucune recette n'étant à prévoir au titre des produits non consommés de l'année précédente, visés au 6° du même article ; que, dès
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lors, le grief allégué manque en fait ;26. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants invoquent " l'inadéquation entre certaines dépenses et les recettes qui leur sont affectées " s'agissant du fonds créé à l'article 5 ; qu'ils font valoir à cet égard que la taxe générale sur les activités polluantes et la contribution sur les heures supplémentaires auraient " vocation à décroître sinon à disparaître ", et que " l'affectation contre nature de certaines contributions au financement de dépenses de politique de l'emploi " serait " le fruit d'une erreur manifeste d'appréciation " ;27. Considérant qu'à la supposer avérée, la décroissance à terme de certaines recettes du fonds ne met pas en cause la sincérité des prévisions de recettes pour l'année 2000 ; que l'affectation à un établissement public de contributions de nature fiscale n'est contraire à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;28. Considérant, en troisième lieu, que sont dénoncées trois " incohérences" entre la loi déférée et la loi de finances pour 2000 en cours d'examen au Parlement ; que l'article contesté n'aurait pas tiré les conséquences, sur le fonds de réserve des retraites, de l'affectation d'une fraction du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés prévue par la loi de finances au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles ; que l'article contesté n'aurait pas davantage tiré les conséquences de la baisse des ressources des régimes de retraite
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induite par la réduction du taux de la " surcompensation " ; que la loi de finances n'aurait pas pris en compte les dispositions de la loi déférée relative aux charges du budget annexe des prestations sociales agricoles ;29. Considérant, d'une part, qu'en ce qui concerne les ressources complémentaires du régime des retraites agricoles, les dispositions de coordination nécessaires avec la loi de finances ont été adoptées lors de l'examen en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale de la loi déférée ; que, le solde du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés étant affecté au cours de l'exercice suivant son encaissement, l'article contesté n'avait pas à traduire des incidences portant sur l'année 2001 ; qu'ont, d'autre part, été adoptées des dispositions assurant la coordination avec la baisse du taux d'application de la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse ; que, dès lors, manquent en fait les deux premiers moyens invoqués ;30. Considérant, enfin, que la circonstance que la loi de finances en cours d'examen n'aurait pas tiré les conséquences de certaines dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale serait sans effet sur la sincérité des prévisions de cette dernière ; qu'un tel grief ne pourrait être utilement présenté qu'à l'encontre de la loi de finances ;31. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être écartés les moyens tenant au défaut de sincérité de l'article 12 ;- SUR L'ARTICLE 15
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:32. Considérant que l'article 15 a pour objet d'instituer, au profit de la Caisse nationale des allocations familiales, une garantie de ressources pour la période courant du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2002 ; que cet article prévoit qu'au cas, constaté à l'issue de cette période, où les ressources de la Caisse pour l'année 2002 s'avèreront inférieures à celles de l'année 1997, revalorisées selon des modalités qu'il précise, un versement de l'Etat permettra, " dans les conditions prévues par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, de combler la différence observée " ;33. Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article " enfreint le principe de l'annualité budgétaire qui a été institué pour permettre au Parlement d'exercer un contrôle régulier sur les finances publiques " ;34. Considérant que la disposition contestée ne pourrait affecter les conditions générales de l'équilibre financier de la branche famille qu'en 2003 et seulement dans la mesure où, comme cela ressort des termes mêmes de l'article 15, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour cette année le prévoiraient ; qu'elle n'a pas pour objet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; que cette disposition est donc étrangère au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2000 ; qu'il y a lieu, par suite, de déclarer l'article 15 contraire à la Constitution ;- SUR
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LE PARAGRAPHE V DE L'ARTICLE 16 :35. Considérant qu'aux termes du V de l'article 16 : " La Caisse des dépôts et consignations verse en 2000, sur le résultat net de son activité pour compte propre dégagé au titre de l'exercice 1999, la somme de trois milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale. " ;36. Considérant que, selon les sénateurs requérants, ce versement constituerait l'affectation d'une recette non fiscale du budget de l'Etat, et méconnaîtrait de ce fait l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ;37. Considérant que, conformément aux deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, le fonds de réserve destinataire du versement est géré par le fonds de solidarité vieillesse, dont il ne constitue qu'une section comptable, dépourvue de la personnalité morale ; que le fonds de solidarité vieillesse est un établissement public de l'Etat à caractère administratif, comme le prévoit le troisième alinéa du même article ; que le paragraphe contesté crée, à la charge de la Caisse des dépôts et consignations, une contribution exceptionnelle dont aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n'interdit d'affecter le produit à un établissement public ; qu'ainsi qu'il a été dit, les prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ne s'appliquent pas aux recettes d'un établissement public ; que le
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grief allégué doit, dès lors, être rejeté ;- SUR LES ARTICLES 21 ET 22 :38. Considérant que ces dispositions ont pour objet de transférer, à compter du 1er janvier 2000, aux régimes d'assurance maladie certaines dépenses qui incombaient auparavant à l'Etat ; que l'article 21 transfère ainsi les dépenses afférentes au dépistage et au traitement de certaines maladies réalisés par les consultations de dépistage anonyme et gratuit et les centres de planification ou d'éducation familiale ; que l'article 22, quant à lui, transfère les dépenses afférentes aux cures de désintoxication réalisées avec hébergement dans des établissements de santé ;39. Considérant que les députés requérants font valoir que ces transferts constituent des " débudgétisations " de dépenses relevant par nature du budget général de l'Etat ; que seraient dès lors méconnus les principes d'unité, d'universalité et de sincérité budgétaires ;40. Considérant que les dépenses ainsi transférées à l'assurance maladie, qui ont directement trait à la sauvegarde de la santé publique, ne sauraient être regardées comme des dépenses qui devraient, par nature, figurer au budget de l'Etat ; que, par suite, le moyen doit être rejeté ;- SUR L'ARTICLE 23 :41. Considérant que les députés requérants font grief à l'article 23 de " ne se rattacher en aucune manière à l'objet financier qui est celui des lois de financement de la sécurité sociale " puisqu'il " ne comporte aucun mécanisme de régulation des dépenses des centres de santé
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", alors que " ces centres représentaient 2,3 milliards de francs de dépenses " ;42. Considérant que cet article insère, en son I, dans le livre VII du code de la santé publique, un titre IV nouveau intitulé : " Centres de santé " ; que ce titre comprend un article unique L. 765-1 qui définit les missions et les modes de gestion de ces centres, lesquels "assurent des activités de soins sans hébergement et participent à des actions de santé publique ainsi qu'à des actions de prévention et d'éducation pour la santé et à des actions sociales" ; que le II de l'article 23 modifie la section 7 du chapitre II du titre VI du livre premier du code de la sécurité sociale ; qu'il a pour objet, outre l'institution d'une subvention de l'Etat et la dispense d'avance de frais, de doter les centres de santé d'un dispositif conventionnel visant à la régulation des dépenses d'assurance maladie induites par leur fonctionnement ; que ce dispositif repose sur la conclusion d'un accord national entre les organismes d'assurance maladie et les organisations représentatives de ces centres ;43. Considérant que, comme en conviennent d'ailleurs les requérants, les dépenses afférentes au fonctionnement des centres de santé affectent de façon significative les conditions générales de l'équilibre financier des comptes de l'assurance maladie ; que le dispositif conventionnel prévu par le II de l'article contesté a pour objet d'améliorer la maîtrise de ces dépenses, tout en encourageant les actions de
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prévention sanitaire et les modes de rémunération, autres que le paiement à l'acte, de nature à dégager des économies pour l'assurance maladie ; que, dès lors, le II de l'article contesté est au nombre des dispositions qui, en application du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ; qu'il en va de même des dispositions du I de l'article contesté, qui en sont inséparables ;- SUR LES PARAGRAPHES XII ET XIII DE L'ARTICLE 24 :44. Considérant que les griefs des requérants s'adressent exclusivement aux paragraphes XII et XIII de l'article 24 de la loi déférée, lequel institue un nouveau dispositif de régulation des soins de ville reposant sur la conclusion de conventions entre la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et les représentants des professions de santé et, à défaut d'accord, sur l'intervention de ladite caisse ;. En ce qui concerne le XII de l'article 24 :45. Considérant que le XII de l'article 24 est contesté par les requérants en tant qu'il autorise, au II de l'article L. 162-15-2 nouveau du code de la sécurité sociale, la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et au moins une autre caisse nationale, à défaut d'accord entre les parties conventionnelles ou en l'absence de convention, " après consultation des syndicats représentatifs de la profession concernée " et " lorsque le montant des dépenses réalisées n'est manifestement pas
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de nature à permettre le respect de l'objectif fixé ", à procéder à des ajustements des tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires dus aux professionnels de santé par les assurés sociaux, ainsi qu'à modifier, dans la limite de 20 %, la cotation des actes inscrits à la nomenclature ;46. Considérant que les requérants font valoir qu'" en instituant un lien automatique et général entre les fluctuations conjoncturelles à la hausse des dépenses d'assurance maladie et la fluctuation à la baisse des tarifs des professionnels de santé ", le législateur a " conféré à ces baisses de tarifs le caractère de sanctions collectives " ; que de telles " sanctions collectives " méconnaîtraient les principes de nécessité et de proportionnalité des peines, ainsi que la présomption d'innocence ; qu'elles violeraient également l'égalité devant la loi puisqu'elles pèseraient sur l'ensemble des professionnels de santé " quel qu'ait été leur comportement individuel au cours de l'année " ;47. Considérant, d'une part, que le système de régulation des dépenses de soins de ville institué par la disposition contestée se borne à autoriser la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, quand un accord avec les professionnels de santé n'a pas été possible, à faire varier les tarifs qui leur sont applicables, lorsqu'en cours d'année l'évolution des dépenses ne paraît pas compatible avec le respect de l'objectif annuel de dépenses ; que ces modifications de tarif, qui, au
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demeurant, ne revêtent pas un caractère automatique et n'entraînent aucun reversement, ne méconnaissent pas le principe constitutionnel d'égalité, dès lors qu'elles ont vocation à s'appliquer aux professionnels de santé des activités concernées par l'augmentation excessive des dépenses et que la baisse de tarif n'exercera ses effets que pour l'avenir ; qu'un tel mode de régulation des dépenses repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi, qui est le respect de l'objectif annuel de dépenses d'assurance maladie ; que doit donc être rejeté le moyen tiré de la violation du principe d'égalité ;48. Considérant, d'autre part, que les modifications de tarif critiquées n'ont pas le caractère de sanctions ; que, par suite, les moyens tirés de la violation des principes constitutionnels applicables au droit répressif sont inopérants ;. En ce qui concerne le XIII de l'article 24 :49. Considérant que ces dispositions insèrent un article L. 162-15-4 dans le livre Ier du code de la sécurité sociale, qui prévoit qu'à défaut de convention pour les médecins spécialistes, ou à défaut d'accord entre les parties à cette convention, des protocoles peuvent être conclus avec la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés sur certains aspects de la régulation des dépenses afférentes à la spécialité concernée ; que lesdits protocoles, dont le seul objet est de dresser le relevé des conclusions de la concertation intervenue avec les médecins
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concernés, sont dépourvus de force obligatoire ; que, par suite, les griefs formulés à leur encontre par les sénateurs requérants sont inopérants ;- SUR L'ARTICLE 25 :50. Considérant que le I de l'article 25, qui ajoute un article L. 162-4-1 au code de la sécurité sociale, prévoit que, lorsqu'ils établissent une prescription d'arrêt de travail donnant lieu à l'octroi d'indemnités journalières par l'assurance maladie, les médecins sont tenus de mentionner sur les documents produits à cet effet " les éléments d'ordre médical justifiant l'interruption de travail " ; que, lorsqu'ils établissent une prescription de transport en vue d'un remboursement, les médecins doivent indiquer sur ces documents " les éléments d'ordre médical précisant le motif du déplacement et justifiant le mode de transport prescrit " ; qu'il est ajouté que les médecins " sont tenus en outre de porter sur ces mêmes documents les indications permettant leur identification par la caisse et l'authentification de leur prescription " ;51. Considérant que les députés requérants soutiennent que cette disposition porte une " atteinte peu acceptable " au secret médical, qui est " une des composantes à la fois les plus certaines et les plus sensibles de la vie privée puisqu'il touche directement à l'intimité physique voire psychologique de la personne " ;52. Considérant que la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen implique le droit au respect de la vie privée ; que ce
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droit requiert que soit observée une particulière vigilance dans la transmission des informations nominatives à caractère médical entre les médecins prescripteurs et les organismes de sécurité sociale ; qu'il appartient toutefois au législateur de concilier le droit au respect de la vie privée et l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale ;53. Considérant qu'il ressort des termes mêmes de la disposition critiquée que les informations d'ordre médical en cause sont destinées au seul " service du contrôle médical " ; que les médecins-conseils composant ce service sont, en vertu de l'article 104 du code de déontologie médicale, astreints au secret sur les renseignements médicaux directement ou indirectement nominatifs qui leur sont transmis, y compris envers l'organisme qui fait appel à leurs services ; que devront toutefois être mises en place des modalités d'acheminement de ces documents aux médecins-conseils de nature à assurer la stricte confidentialité de la transmission des informations qu'ils contiennent ; qu'eu égard à sa finalité, qui est de remédier à l'augmentation excessive des dépenses en cause et à leur caractère éventuellement injustifié, la disposition critiquée ne porte pas au respect de la vie privée, sous la réserve ci-dessus énoncée, une atteinte de nature à méconnaître l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;- SUR L'ARTICLE 29 :54. Considérant que cet article se borne à fixer
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à 2 % le taux retenu par l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale pour le déclenchement, au titre de l'année 2000, de la contribution applicable à la progression du chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques qui n'ont pas passé convention avec le comité économique du médicament ; que, par suite, manque en fait le grief, formulé par les députés requérants, selon lequel le législateur aurait défini de la sorte un objectif national spécifique des dépenses pharmaceutiques, en méconnaissance de la compétence du législateur organique et des dispositions du 4° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que manque également en fait le grief adressé à l'article 29 par les sénateurs requérants selon lequel le législateur aurait modifié l'objectif national des dépenses de l'assurance maladie pour 1999 ;- SUR L'ARTICLE 30 :55. Considérant que l'article 30 institue, au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, une contribution exceptionnelle assise sur le chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France par les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques ; qu'il précise les conditions d'exonération, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de cette nouvelle contribution ;56. Considérant que les députés requérants qualifient cette disposition de " validation législative plus ou moins déguisée " qui, destinée à " neutraliser les conséquences financières d'une décision
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de justice ", serait contraire aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'indépendance des juridictions et porterait atteinte " à l'exigence de sécurité juridique et de confiance légitime des contribuables " ainsi qu'à l'égalité devant l'impôt ;57. Considérant, comme il ressort des termes mêmes de la disposition critiquée, que l'imposition exceptionnelle en cause, qui porte sur le chiffre d'affaires réalisé en 1999 par les laboratoires pharmaceutiques et qui est exigible au 1er septembre 2000, ne constitue pas une mesure de validation ; qu'il était loisible au législateur d'instituer une telle contribution exceptionnelle, afin de remédier aux incidences financières sur l'équilibre des comptes de l'assurance maladie de la décision par laquelle le Conseil d'Etat a, le 15 octobre 1999, annulé les dispositions du III de l'article 12 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement financier de la sécurité sociale ; que l'institution de cette nouvelle contribution ne porte atteinte ni au principe d'égalité, ni à aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ; que, par suite, le moyen doit être rejeté ;- SUR L'ARTICLE 31 :58. Considérant que les trois premiers alinéas de l'article 31 prévoient que l'autorisation de mise sur le marché d'une spécialité générique peut être délivrée avant l'expiration des droits de propriété intellectuelle qui s'attachent à la spécialité de référence ; que, toutefois, la
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commercialisation de la spécialité générique ne pourra intervenir qu'après l'expiration de ces droits, l'information du laboratoire titulaire du brevet de la spécialité de référence devant en outre être assurée ; qu'en vertu du quatrième alinéa de l'article 31, les études de biodisponibilité tendant à démontrer la bioéquivalence d'une spécialité générique avec une spécialité de référence " sont considérées comme des actes accomplis à titre expérimental au sens de l'article L. 613-5 du code de la propriété intellectuelle " ;59. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions n'affecteront pas l'équilibre financier de l'assurance maladie et ne sont donc pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ; qu'au surplus, le quatrième alinéa de l'article 31 serait contraire aux engagements internationaux de la France ;60. Considérant que le législateur a entendu hâter la mise effective sur le marché des spécialités dites génériques ; que l'usage de celles-ci est de nature à influer de façon significative sur l'équilibre général de l'assurance maladie ; qu'en raison de leur objet et des effets financiers attendus de l'accélération de la commercialisation des spécialités génériques, les trois premiers alinéas de l'article 31 entrent dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale en vertu du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;61. Considérant, en revanche, que son quatrième