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Décision n° 95-370 (DC) du 1995-12-30 — Loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale
Solution : Conformité - réserve
texte ainsi adopté a été transmis au Sénat où un nombre élevé d'amendements, soit plus de 2 800, ont été déposés ; que le lendemain du jour où la discussion générale s'est ouverte, à l'issue d'une réunion de la commission des affaires sociales, le président de ladite commission a déposé, au nom de celle-ci, une question préalable dans des conditions qui faisaient clairement apparaître que son vote était souhaité non pas pour marquer une opposition de fond au texte, mais pour mettre fin au débat ouvert au Sénat en vue d'accélérer la procédure d'adoption de ce texte par le Parlement ; qu'après le vote de cette question préalable, le Gouvernement a provoqué la réunion d'une commission mixte paritaire, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution ; qu'en application du troisième alinéa de cet article, qui prévoit qu'aucun amendement n'est à ce stade recevable, sauf accord du Gouvernement, le texte proposé par la commission mixte paritaire a été adopté par l'Assemblée nationale, le 19 décembre 1995, puis, par le Sénat, le 20 décembre ;10. Considérant que le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, supposent que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que, parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins ;11. Considérant que cette
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double exigence implique qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits ;12. Considérant que dans les conditions où elle est intervenue, l'adoption de la question préalable n'entache pas d'inconstitutionnalité la loi déférée ;. En ce qui concerne les conditions générales d'adoption de la loi :13. Considérant que la circonstance que plusieurs procédures aient été utilisées cumulativement, sans être contraires à la Constitution, pour accélérer l'examen de la loi dont s'agit, n'est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnelle l'ensemble de la procédure législative ayant conduit à l'adoption de cette loi ; que dès lors le grief invoqué ne peut être accueilli ;- SUR LE FOND :14. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, articulent plusieurs griefs qui visent le contenu de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ; que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, se bornent à souscrire à l'énoncé de ces griefs ;. En ce qui concerne la portée de la loi d'habilitation :15. Considérant que les requérants soutiennent, en premier lieu, que, contrairement aux exigences de l'article 38 de la Constitution, la loi déférée habilite le Gouvernement à prendre des mesures dans un domaine, celui des régimes spéciaux de retraite, qui à la date où cette loi a été adoptée n'était plus inclus dans le programme pour l'exécution duquel l'autorisation de prendre des ordonnances était demandée ; que, de manière générale, les circonstances
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de fait ayant entouré cette adoption ne permettent pas, selon eux, de déterminer avec précision la portée de l'habilitation en cause ;16. Considérant qu'il ressort des termes de la loi, éclairés par ses travaux préparatoires, que le 1° de l'article 1er qui autorise le Gouvernement à prendre des ordonnances en matière de pensions de retraite ne saurait viser, à un titre quelconque, le domaine des régimes spéciaux de retraite ; qu'en particulier, les dispositions concernant les conditions de prise en compte des durées d'assurance pour le calcul des pensions des personnes ayant été affiliées à plusieurs régimes d'assurance vieillesse de base obligatoires ne sauraient avoir ni pour objet, ni pour effet de modifier les droits résultant de ces régimes spéciaux ; que, sous cette réserve d'interprétation, le grief invoqué sur ce point ne peut être accueilli ;17. Considérant que s'agissant des autres dispositions de la loi, les finalités de l'autorisation accordée et les domaines dans lesquels les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante ;. En ce qui concerne les dispositions de la loi relatives aux ressources fiscales :18. Considérant que les requérants soutiennent que la loi d'habilitation contrevient à l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen en autorisant le Gouvernement à créer, par voie d'ordonnance, des prélèvements de caractère fiscal ; qu'à l'appui de ce grief, ils font valoir que l'article 14 de la Déclaration de
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1789 confère aux seuls citoyens, ou à leurs représentants, le pouvoir de consentir l'impôt, soit en créant de nouvelles impositions, soit en aggravant la charge de contributions existantes ; qu'ils soulignent que l'article précité instaure un principe spécial qui déroge en tant que tel à la règle générale posée par l'article 38 de la Constitution ;19. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen: "Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée." ;20. Considérant que si ces dispositions, réaffirmées par le Préambule de la Constitution de 1958, ont valeur constitutionnelle, les règles touchant à la compétence des représentants des citoyens qu'elles édictent, doivent être mises en oeuvre en fonction des dispositions de la Constitution qui fondent la compétence du législateur ;21. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution "la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures"; qu'il résulte de cet article que les dispositions fiscales sont au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi ; qu'elles peuvent donc être prises, par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, et qu'au regard des principes
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énoncés à l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, il appartient au Parlement, qui a consenti l'impôt lors du vote de la loi d'habilitation, de se prononcer sur les dispositions adoptées par ordonnance, lors de l'examen du projet de loi de ratification qui doit être déposé avant la date fixée par la loi ; que dès lors, le grief invoqué ne saurait être accueilli ;. En ce qui concerne le respect du principe d'égalité :22. Considérant qu'aux termes du 4° de l'article 1er de la loi déférée, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, toutes mesures "instituant des prélèvements faisant contribuer au financement de la protection sociale et à l'équilibre financier des organismes qui y concourent les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques, celles qui effectuent des versements au profit de leurs salariés au titre de la prévoyance, et les débiteurs des organismes de sécurité sociale, au titre des frais engagés pour le recouvrement des sommes dues" ;23. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent dans leurs observations en réplique, que cette disposition, en ce qu'elle autorise le Gouvernement à instaurer, en particulier, un prélèvement spécial assis sur la part incombant aux employeurs du financement des contrats de prévoyance, contrevient au principe d'égalité ; qu'en effet, la disposition critiquée romprait l'égalité entre les salariés, dans la mesure où seraient défavorisés ceux dont l'employeur
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prend plus largement en charge les risques sociaux ;24. Considérant que la disposition contestée se borne à opérer une distinction entre les entreprises selon qu'elles souscrivent ou non des contrats de prévoyance ; que dès lors le moyen invoqué manque en fait ;. En ce qui concerne le principe de nécessité de l'impôt et le pouvoir de contrôle du Parlement :25. Considérant qu'aux termes des 7° et 8° de l'article 1er de la loi déférée, l'autorisation de prendre des ordonnances concerne toutes mesures..." 7° Définissant, sans empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances, les modalités de consolidation et d'apurement de la dette accumulée au 31 décembre 1995 par le régime général de sécurité sociale et par le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles, ainsi que du déficit prévisionnel de l'exercice 1996 de ces régimes, et instituant les organismes et les ressources, notamment fiscales, nécessaires à cet effet ; 8° Modifiant, sous la même réserve, les dispositions relatives au fonds de solidarité vieillesse pour recentrer ses missions sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale tout en préservant, par les ressources mentionnées au 7° ci-dessus, la neutralité de cette mesure pour le budget de l'État." ;26. Considérant que les requérants font valoir que les ressources fiscales ainsi visées ne répondent pas à l'exigence de nécessité de l'impôt posée par l'article 14 précité de la Déclaration de 1789 ;
Décision n° 95-370 (DC) du 1995-12-30 — Loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale
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qu'à l'appui de ce grief, ils rappellent qu'en application de la loi de finances rectificative pour 1993 susvisée, le taux de la contribution sociale généralisée a été porté de 1,1 % à 2,4 %, à compter du 1er juillet 1993 ; que les ressources obtenues par l'accroissement de ce prélèvement ont été affectées au fonds de solidarité vieillesse institué par la loi susvisée du 22 juillet 1993, auquel a été notamment dévolu le versement correspondant à la dette, en principal et intérêts, du régime général au 31 décembre 1993 prise en charge par l'État en application de l'article 105 de la loi de finances pour 1994 susvisée ; que, dès lors qu'en vertu du 8° de l'article 1er précité, les missions du fonds de solidarité vieillesse devront être "recentrées" sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale, les ressources fiscales que les 7° et 8° dudit article autorisent à créer, au titre du remboursement de la "dette sociale", et qui seraient affectées à un nouvel établissement public administratif dénommé "caisse d'amortissement de la dette sociale", auraient pour effet d'imposer aux contribuables un double prélèvement en vue de financer une dépense unique; que le Parlement n'a en outre pas été suffisamment informé des montants et des procédures de transfert de ressources prévus par les dispositions précitées des 7° et 8° de l'article 1er ;27. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux préparatoires de la loi que les ressources devant être affectées à la
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caisse d'amortissement de la dette sociale seront consacrées pour partie au financement des concours au budget de l'État assurés, en application de la loi de finances pour 1994 précitée, par le fonds de solidarité vieillesse ; qu'il incombera en conséquence à ce fonds d'utiliser, pour ses missions permanentes, la totalité de ses recettes provenant du produit de l'augmentation de la contribution sociale généralisée, qui n'avaient d'ailleurs pas fait l'objet d'une affectation particulière ; qu'il s'ensuit que les prélèvements, qui seront mis en place par application des 7° et 8° de l'article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel, répondent à une finalité différente de celle qui était visée par l'augmentation de la contribution sociale généralisée ; que leur création ne peut, dès lors, être considérée comme méconnaissant le principe de nécessité de l'impôt qui résulte de l'article 14 de la Déclaration de 1789 ;28. Considérant, d'autre part, que les dispositions d'une loi d'habilitation ne sauraient avoir ni pour objet, ni pour effet, de dispenser le Gouvernement du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient au Conseil constitutionnel de n'admettre la conformité à la Constitution de la loi d'habilitation que sous l'expresse condition qu'elle soit interprétée et appliquée dans le strict respect de la Constitution ;29. Considérant que les dispositions critiquées des 7° et 8° de l'article 1er de la loi déférée prévoient que les mesures
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prises sur leur fondement, par voie d'ordonnance, ne pourront "empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances" ; que cette restriction a pour objet de répondre aux exigences de l'article 47 de la Constitution ;30. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 : "les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles déterminent" ; que la charge de la dette sociale, évaluée au 31 décembre 1993, reprise par l'État en application de l'article 105 de la loi de finances pour 1994, est traduite dans le budget de l'État, dans les conditions prévues par l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; que la substitution du concours financier de la caisse d'amortissement de la dette sociale à celui du fonds de solidarité vieillesse, qui pourrait être opérée au titre du 8° de l'article 1er de la loi, n'aurait aucune incidence sur l'équilibre du budget ; que cette mesure peut être décidée par voie d'ordonnance, avant d'être retracée dans la plus prochaine loi de finances ; que s'agissant des versements de la caisse, au titre du remboursement de la dette des régimes de sécurité sociale au 31 décembre 1995 et de leur déficit prévisionnel pour 1996, prévus par le 7° de l'article 1er de la loi, ceux-ci ne pourront être attribués aux organismes de sécurité sociale concernés que dans les limites de l'habilitation en cause, avant qu'il
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Solution : Conformité - réserve
appartienne au Parlement d'en connaître à l'occasion de l'examen du projet de loi de ratification des ordonnances dont s'agit ;31. Considérant que, sous ces réserves, le grief relatif à la méconnaissance des droits du Parlement ne saurait être accueilli ;32. Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;
Décision n° 95-370 (DC) du 1995-12-30 — Loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale
Solution : Conformité - réserve
Décide :Article premier :La loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale est déclarée conforme à la Constitution, sous les réserves indiquées dans les motifs de la présente décision.Article 2 :La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 décembre 1995, où siégeaient : MM Roland DUMAS, président, Etienne Dailly, Maurice FAURE, Georges ABADIE, Jean CABANNES, Michel AMELLER, Jacques ROBERT et Mme Noëlle LENOIR.Le président, Roland DUMAS
Décision n° 96-381 (DC) du 1996-10-14 — Résolution modifiant le règlement du Sénat
Solution : Conformité - réserve
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 4 octobre 1996, par le président du Sénat, conformément aux dispositions de l'article 61, alinéa 1, de la Constitution, d'une résolution en date du 3 octobre 1996 modifiant le règlement du Sénat ;
Le Conseil constitutionnel,Vu la Constitution dans sa rédaction résultant notamment de la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;Vu le code de la sécurité sociale en son article LO 111-3 ;Vu l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dans sa rédaction résultant notamment de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
Décision n° 96-381 (DC) du 1996-10-14 — Résolution modifiant le règlement du Sénat
Solution : Conformité - réserve
SUR L'ARTICLE 1ER DE LA RESOLUTION :1. Considérant que l'article 1er crée dans le règlement du Sénat un article 22 ter définissant les modalités d'application de l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, inséré par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement et à créer un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques ; qu'en vertu de cet article 5 ter les commissions permanentes ou spéciales peuvent demander à l'assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas six mois, de leur conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête définies par l'article 6 de l'ordonnance précitée, dans les conditions et limites prévues par cet article ;2. Considérant qu'en raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l'ordre interne, la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s'apprécier au regard tant de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises, en vertu du premier alinéa de l'article 92 de la Constitution alors en vigueur, pour la mise en place des institutions ; qu'entre dans cette dernière catégorie l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 susvisée relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ainsi que les modifications apportées par la loi à ladite ordonnance, postérieurement au 4 février 1959 ; que
Décision n° 96-381 (DC) du 1996-10-14 — Résolution modifiant le règlement du Sénat
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toutefois ces dernières ne s'imposent à une assemblée parlementaire lorsqu'elle modifie ou complète son règlement qu'autant qu'elles sont conformes à la Constitution ;3. Considérant que le 1er alinéa de l'article 22 ter dispose que la demande présentée par une commission permanente ou spéciale en application de l'article 5 ter de l'ordonnance précitée doit déterminer avec précision l'objet et la durée de la mission qui ne peut excéder six mois ;4. Considérant qu'aux termes du 1er alinéa de l'article 43 de la Constitution : "Les projets et propositions de loi sont, à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, envoyés pour examen à des commissions spécialement désignées à cet effet" ; qu'il résulte de cette disposition que ces commissions cessent d'exister lorsque le Parlement s'est définitivement prononcé sur le texte qui a provoqué leur création ou lorsque ce dernier a été retiré ; que dès lors, la durée maximale de six mois prévue au 1er alinéa de l'article 22 ter ne saurait être entendue comme leur permettant de poursuivre leurs travaux au delà de la date de la décision définitive du Parlement sur le texte qui a provoqué leur création ou de la date de retrait de ce dernier ;5. Considérant que le deuxième alinéa de l'article 22 ter se borne à déterminer les conditions dans lesquelles la demande est portée à la connaissance du Sénat et inscrite à son ordre du jour ; que le troisième alinéa prévoit seulement pour sa part que lorsque la demande n'émane pas
Décision n° 96-381 (DC) du 1996-10-14 — Résolution modifiant le règlement du Sénat
Solution : Conformité - réserve
d'elle, la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale est appelée à émettre un avis sur la conformité de cette demande avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée ;6. Considérant qu'en vertu de l'article 5 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958 les prérogatives des commissions d'enquête susceptibles d'être conférées aux commissions permanentes ou spéciales doivent l'être "dans les conditions et limites" prévues par l'article 6 de ladite ordonnance ; qu'il en résulte que l'ensemble des dispositions prévues par cet article s'impose aux travaux d'une commission permanente ou spéciale effectués dans le cadre d'une mission pour laquelle lui ont été conférées les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête ;7. Considérant que pour autant qu'elles n'attribuent aux commissions permanentes et spéciales qu'un simple rôle d'information pour permettre au Sénat d'exercer, pendant les sessions ordinaires et extraordinaires, son contrôle sur la politique du Gouvernement, dans les conditions prévues par la Constitution, les dispositions de l'article premier de la résolution, sous les réserves mentionnées ci-dessus, ne méconnaissent aucune règle de nature constitutionnelle ;- SUR L'ARTICLE 2 DE LA RESOLUTION :8. Considérant que l'article 2 complète l'article 45 du règlement du Sénat par trois alinéas ;9. Considérant que les deux premiers déterminent les conditions dans
Décision n° 96-381 (DC) du 1996-10-14 — Résolution modifiant le règlement du Sénat
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lesquelles est constatée l'irrecevabilité des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale au regard du domaine de ces lois tel que défini par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que ces conditions sont identiques à celles qui sont prévues par les alinéas 1 et 12 de l'article 45 du règlement pour l'application de l'article 40 de la Constitution, la commission des affaires sociales exerçant les responsabilités qui sont dévolues à la commission des finances en application de ces dernières dispositions ; que dès lors les deux premiers alinéas de l'article 2 doivent être regardés comme conformes à la Constitution ;10. Considérant que le troisième alinéa prévoit l'application de la même procédure que celle instituée par ces deux premiers alinéas aux propositions de lois déposées par les sénateurs ; que cette disposition qui doit être entendue sans préjudice de l'application des prescriptions de l'article 24 du règlement n'est pas dès lors contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 3 DE LA RESOLUTION :11. Considérant que cet article qui a pour objet de modifier, à l'article 9 du règlement, l'appellation des sénateurs siégeant au sein d'organismes extérieurs au Parlement en vertu d'un texte législatif ou réglementaire n'est contraire à aucune disposition constitutionnelle ;