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Décision n° 2025-895 (DC) du 2025-08-07 — Loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d’une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive
Solution : Non conformité partielle - réserve
1. Les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d’une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive. Ils contestent la procédure d’adoption de ses articles 3 et 5. Ils contestent en outre la conformité à la Constitution des articles 1er, 2, 3 et 4 ainsi que de certaines dispositions de l’article 5.- Sur l’article 1er :2. L’article 1er modifie l’article L. 742-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’étendre les cas dans lesquels la durée maximale de la rétention administrative des étrangers en situation irrégulière peut, par dérogation, être portée à cent quatre-vingt jours voire, dans certains cas, deux cent dix jours.3. Les députés requérants font valoir qu’en permettant de porter à deux cent dix jours la rétention administrative d’un étranger, sans que la gravité de son comportement ne justifie une telle durée ni que cette dernière soit de nature à favoriser son éloignement, ces dispositions méconnaîtraient la liberté individuelle ainsi que, selon les députés auteurs de la seconde saisine, le « principe de sûreté » garanti par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.4. Le placement en rétention d’un étranger qui ne peut quitter immédiatement le territoire doit respecter le principe, résultant de l’article 66 de la Constitution, selon lequel la liberté individuelle ne saurait être
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entravée par une rigueur qui ne soit pas nécessaire. Il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public nécessaire à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle et, d’autre part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties. Au nombre de celles-ci figure la liberté individuelle dont l’article 66 de la Constitution confie la protection à l’autorité judiciaire. Les atteintes portées à l’exercice de ces libertés doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis.5. En application de l’article L. 741-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’autorité administrative peut placer en rétention l’étranger en situation irrégulière qui a fait l’objet d’une mesure d’éloignement ne pouvant être immédiatement exécutée lorsqu’il ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir un risque de soustraction à cette exécution et qu’aucune autre mesure n’apparaît suffisante à la garantir efficacement. Cette mesure, d’une durée initiale de quatre jours, peut, en application de l’article L. 742-3 du même code, être prolongée par le magistrat du siège du tribunal judiciaire, une première fois, pour une nouvelle période de vingt-six jours. Ce magistrat peut ensuite la prolonger, en cas d’urgence absolue ou de menace pour l’ordre public, ou lorsque la décision d’éloignement n’a pu être exécutée pour certains motifs, dans
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la limite d’une durée maximale de quatre-vingt-dix jours. 6. Par dérogation, en application de l’article L. 742-6, la prolongation de la rétention au-delà de cette durée peut intervenir par périodes de trente jours renouvelables dans la limite maximale de cent quatre-vingt jours lorsque l’étranger a été condamné à une peine d’interdiction du territoire pour des actes de terrorisme ou fait l’objet d’une décision d’expulsion édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées. L’article L. 742-7 permet, à titre exceptionnel, de porter cette durée à deux cent dix jours. 7. Les dispositions contestées étendent à de nouvelles hypothèses l’application de ces dérogations. 8. En adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière, qui participe de cet objectif.9. Toutefois, d’une part, les dispositions contestées permettent de maintenir un étranger en rétention pour une durée particulièrement longue sans prévoir qu’une telle mesure n’est possible qu’à titre exceptionnel.10. D’autre part, elles s’appliquent à l’étranger condamné à une peine d’interdiction du territoire, alors même que cette dernière peut être prononcée pour des infractions qui ne sont pas d’une particulière gravité, et que cette condamnation peut ne pas avoir un caractère définitif et ne pas être assortie de l’exécution provisoire.11. En outre, ces
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dispositions s’appliquent à l’étranger qui fait l’objet d’une condamnation définitive pour certains crimes et délits qu’elles énumèrent, sans même que l’administration ait à établir que le comportement de ce dernier, qui a exécuté sa peine, constitue une menace actuelle et d’une particulière gravité pour l’ordre public. 12. Elles sont, au demeurant, susceptibles de s’appliquer à des étrangers à l’encontre desquels la juridiction n’aurait pas estimé nécessaire de prononcer une peine d’interdiction du territoire.13. Ainsi, en permettant de porter jusqu’à six mois, voire sept mois, la durée de la rétention administrative d’un étranger dans l’ensemble de ces hypothèses, le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées. 14. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief, l’article 1er de la loi déférée est contraire à la Constitution.15. Il en va de même, par voie de conséquence, du 3° de l’article 4 de la loi déférée, qui en est inséparable.- Sur l’article 2 : 16. L’article 2 modifie l’article L. 743-22 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’instituer de nouveaux cas dans lesquels l’appel contre une décision mettant fin à la rétention administrative d’un étranger est suspensif et l’intéressé maintenu à la disposition de la justice jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond.17. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent à ces dispositions d’étendre à des
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situations très diverses, ne relevant pas de raisons impérieuses, l’effet suspensif de l’appel formé contre la décision du juge mettant fin à une mesure de rétention administrative, sans possibilité pour la personne d’obtenir du juge qu’il se prononce sur cet effet suspensif. En privant ainsi l’étranger d’une garantie procédurale essentielle en matière de privation de liberté, elles porteraient une atteinte qui n’est ni nécessaire ni proportionnée à la liberté individuelle. Il en résulterait en outre, pour les mêmes motifs, une méconnaissance du droit à un procès équitable et du droit à un recours juridictionnel effectif. 18. Aux termes de l’article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». En principe, il résulte de cette disposition que, lorsqu’un magistrat du siège a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère son rôle de gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu’une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision, fût-ce dans l’attente, le cas échéant, de celle du juge d’appel. 19. Selon l’article L. 743-22 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, d’une part, l’appel formé contre une ordonnance du magistrat du siège du tribunal judiciaire mettant fin à la rétention d’un étranger n’est pas suspensif. 20. D’autre
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part, le ministère public peut demander au premier président de la cour d’appel ou à son délégué de déclarer son recours suspensif lorsqu’il lui apparaît que l’intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou en cas de menace grave pour l’ordre public. Ce magistrat décide alors, sans délai, s’il y a lieu de donner à l’appel un effet suspensif par une ordonnance motivée rendue contradictoirement. L’intéressé est maintenu à la disposition de la justice jusqu’à ce que l’ordonnance soit rendue et, si elle donne un effet suspensif à l’appel du ministère public, jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond.21. Par dérogation, les dispositions contestées prévoient que l’appel suspend l’exécution de la décision du juge mettant fin à la rétention lorsque l’étranger fait l’objet d’une peine d’interdiction du territoire, d’une condamnation définitive pour l’un des crimes ou délits mentionnés à l’article L. 742-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ou d’une décision d’expulsion ou d’interdiction administrative du territoire. Il est également suspensif si le comportement de l’intéressé constitue une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public.22. Toutefois, d’une part, ces dispositions s’appliquent à tout appel formé contre la décision du juge, qu’il émane du ministère public ou de l’autorité administrative en application de l’article L. 743-21 du même code. 23. D’autre part, elles ne prévoient ni que le magistrat du siège saisi
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de l’appel décide s’il y a lieu de donner à ce recours un effet suspensif, ni même qu’il puisse être saisi à cet effet par l’intéressé. 24. Dès lors, en conférant un tel effet suspensif au recours formé contre une décision de justice mettant fin à une mesure privative de liberté y compris lorsqu’il n’émane pas du procureur de la République, magistrat de l’ordre judiciaire, et sans qu’un magistrat du siège, dans la plénitude des pouvoirs que lui reconnaît l’article 66 de la Constitution en tant que gardien de la liberté individuelle, doive se prononcer dans les plus brefs délais sur le bien-fondé de cette suspension de la décision, les dispositions contestées portent une atteinte excessive à la liberté individuelle. Elles méconnaissent ainsi les exigences de l’article 66 de la Constitution. 25. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, l’article 2 est contraire à la Constitution. - Sur l’article 3 : 26. L’article 3 complète l’article L. 741-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’autoriser le relevé des empreintes digitales et la prise de photographies d’un étranger, sans son consentement, lors de son placement en rétention administrative.27. Les députés requérants soutiennent que l’article 3 n’aurait pas sa place dans la loi au motif qu’il aurait été introduit en première lecture selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution.28. Les députés auteurs de la première saisine font en outre valoir que
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ces dispositions ne seraient pas entourées de garanties suffisantes, faute de limiter le recours à la contrainte à la démonstration qu’il constitue l’unique moyen d’identification de la personne placée en rétention et, pour les mineurs concernés, de prévoir la présence d’un représentant légal ou d’un adulte approprié. Les députés auteurs de la seconde saisine reprochent par ailleurs à ces dispositions de ne pas être subordonnées à la suspicion de commission d’une infraction. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance de la liberté personnelle.29. Les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent en outre que le recueil de données biométriques sans l’accord de l’intéressé méconnaîtrait le droit au respect de la vie privée.. En ce qui concerne la place de l’article 3 dans la loi déférée : 30. En premier lieu, aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de procédure. Selon une jurisprudence constante, il s’assure dans ce cadre de l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie.
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Il ne déclare des dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l’existence de ce lien après avoir décrit le texte initial puis, pour chacune des dispositions déclarées inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.31. La loi déférée, qui comporte neuf articles, a pour origine la proposition de loi déposée le 3 février 2025 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Cette proposition comportait deux articles.32. Son article 1er étendait le régime dérogatoire de rétention administrative aux étrangers faisant l’objet d’une condamnation pénale au titre de certaines infractions graves. Son article 2 conférait un caractère suspensif à l’appel interjeté contre la décision mettant fin à la rétention administrative de ces mêmes étrangers.33. L’article 3 de la loi déférée autorise, lors d’une décision de placement en rétention administrative d’un étranger, le relevé, sans son consentement, de ses empreintes digitales et la prise de photographies. 34. Introduites en première lecture, ces dispositions ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien, même indirect, avec celles de l’article 1er de la proposition de loi initiale visant à étendre le régime dérogatoire de
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rétention administrative aux étrangers faisant l’objet d’une condamnation pénale au titre de certaines infractions graves.35. Le grief tiré de la méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution doit donc être écarté.36. Il en résulte que l’article 3 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de la liberté personnelle :37. Il résulte des articles 2, 4 et 9 de la Déclaration de 1789 le principe selon lequel la liberté personnelle ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit nécessaire.38. Aux termes de l’article L. 741-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, la décision de placement en rétention est prise par l’autorité administrative, après l’interpellation de l’étranger ou, le cas échéant, lors de sa retenue aux fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour, à l’expiration de sa garde à vue, ou à l’issue de sa période d’incarcération en cas de détention.39. En application des dispositions contestées, lorsqu’un étranger faisant l’objet d’une décision de placement en rétention administrative refuse qu’il soit procédé au relevé de ses empreintes digitales et à la prise de photographies, ces opérations peuvent, sous certaines conditions, être effectuées sans son consentement.40. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu faciliter l’identification des étrangers faisant l’objet d’une décision de placement
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en rétention administrative. Il a ainsi poursuivi l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière, qui participe de la sauvegarde de l’ordre public, objectif de valeur constitutionnelle.41. En deuxième lieu, il ne peut être procédé au relevé d’empreintes et à la prise de photographies sans le consentement de l’intéressé que sur autorisation du procureur de la République, qui doit être saisi d’une demande motivée par l’officier de police judiciaire. Cette autorisation, qui doit figurer dans le procès-verbal, ne peut être délivrée par ce magistrat que si ces opérations constituent l’unique moyen d’identifier avec certitude un étranger faisant l’objet d’une décision de placement en rétention.42. En troisième lieu, l’officier de police judiciaire ou, sous son contrôle, l’agent de police judiciaire ne peut recourir à la contrainte que de manière strictement proportionnée, en tenant compte, le cas échéant, de la vulnérabilité de la personne. En outre, ces opérations ne peuvent avoir lieu qu’en présence de son avocat.43. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 741-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’étranger mineur de dix-huit ans ne peut faire l’objet d’une décision de placement en rétention. Dès lors, les dispositions contestées n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre le recours à la contrainte pour effectuer le relevé des empreintes digitales et la prise de photographies d’un étranger mineur, y compris si celui-ci accompagne un
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majeur placé en rétention.44. Il résulte de tout ce qui précède que le législateur a assuré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et, d’autre part, la liberté personnelle. Le grief tiré de la méconnaissance de cette liberté doit donc être écarté.45. Par conséquent, le dernier alinéa de l’article L. 741-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui ne méconnaît pas non plus le droit au respect de la vie privée, ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur le reste des dispositions de l’article 4 : 46. Les 1° et 2° de l’article 4 modifient l’article L. 742-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et abrogent l’article L. 742-5 du même code afin d’assouplir les conditions permettant au magistrat du siège du tribunal judiciaire de porter la durée de la rétention administrative d’un étranger à quatre-vingt-dix jours. 47. Les députés auteurs de la seconde saisine font valoir que ces dispositions porteraient une atteinte disproportionnée au « principe de sûreté » et à la liberté individuelle. 48. Il en résulterait, en outre, une méconnaissance du principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine.49. Le placement en rétention d’un étranger qui ne peut quitter immédiatement le territoire doit respecter le principe, résultant de l’article 66 de la Constitution, selon lequel
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la liberté individuelle ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit pas nécessaire. Il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public nécessaire à la sauvegarde de droits et principes à  valeur constitutionnelle et, d’autre part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties. Au nombre de celles-ci figure la liberté individuelle dont l’article 66 de la Constitution confie la protection à l’autorité judiciaire. Les atteintes portées à l’exercice de ces libertés doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis.50. Le Préambule de la Constitution de 1946 a réaffirmé que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. La sauvegarde de la dignité de la personne contre toute forme d’asservissement et de dégradation est au nombre de ces droits et constitue un principe à valeur constitutionnelle.51. L’article L. 742-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit qu’après une première prolongation de la rétention administrative ayant porté sa durée à trente jours, le magistrat du siège du tribunal judiciaire peut à nouveau être saisi aux fins de prolongation du maintien en rétention, en cas d’urgence absolue ou de menace pour l’ordre public ou lorsque la décision d’éloignement n’a pu être exécutée pour certains motifs. Dans ce cas, la durée de cette prolongation ne peut
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excéder trente jours, ce qui porte à soixante jours la durée maximale de la rétention. 52. L’article L. 742-5 du même code prévoit qu’à titre exceptionnel, au terme de la période de soixante jours, ce magistrat peut ordonner la prolongation de la rétention pour une nouvelle période de quinze jours, renouvelable une fois, lorsque l’étranger a fait obstruction à l’exécution d’office de la décision d’éloignement, lorsqu’il a présenté une demande de protection contre l’éloignement ou une demande d’asile dans le seul but de faire échec à la décision d’éloignement ou lorsque celle-ci n’a pas pu être exécutée en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat dont relève l’intéressé. Une telle prolongation peut également être prononcée en cas d’urgence absolue ou de menace pour l’ordre public. En application de ces dispositions, la durée maximale de la rétention peut ainsi être portée, à titre exceptionnel, à quatre-vingt-dix jours.53.  Les dispositions contestées prévoient que le magistrat peut, au terme d’une période de soixante jours de rétention, procéder à une nouvelle prolongation de la rétention pour une durée maximale de trente jours, dans les mêmes conditions que celles prévues à l’article L. 742-4, portant ainsi la durée maximale de la rétention à quatre-vingt-dix jours. Cette nouvelle prolongation de trente jours se substitue à celle de quinze jours, renouvelable une fois, prévue par l’article L. 742-5.54. En premier lieu, en adoptant ces