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Décision n° 89-268 (DC) du 1989-12-29 — Loi de finances pour 1990 
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45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, par suite, des amendements peuvent même avoir pour effet d'affecter des dispositions qui ont déjà été votées dans des termes identiques par les deux assemblées ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;22. Considérant, en outre, que pour les lois de finances il importe que les amendements présentés soient au nombre de ceux qui peuvent figurer dans un texte de cette nature, en vertu de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; que, de plus, conformément à l'article 39, in fine, de la Constitution, les amendements introduisant des mesures financières entièrement nouvelles doivent en premier lieu être soumis à l'Assemblée nationale ;23. Considérant que l'amendement apporté à l'état H approuvé par l'article 73 tend seulement à ajouter au tableau des dépenses pouvant donner lieu à reports de crédits un chapitre supplémentaire intitulé Contribution de l'Etat à la SNCF ; que les amendements qui sont à l'origine des articles 99 à 106 se bornent à modifier des dispositions de la législation fiscale existante dans des domaines divers ; que
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l'article 108, qui résulte également d'un amendement, aménage les règles déjà en vigueur qui régissent le droit de visite et de saisie des agents des administrations fiscales et douanières ; qu'enfin, si l'article 79, qui tire lui aussi son origine d'un amendement, institue deux impositions nouvelles au profit des départements, celles-ci sont destinées à se substituer, pour l'essentiel, à la taxe d'habitation perçue par les départements en application de l'article 1586 du code général des impôts ;24. Considérant que ces diverses dispositions ne sont pas sans lien avec le texte en discussion ; que, tant par leur objet, qui est étroitement spécifié, que par leur portée, elles n'ont pas dépassé les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ; que ces dispositions en raison de leur caractère financier, dans le cas de l'article 73, et de leur caractère fiscal s'agissant des autres articles, sont au nombre de celles devant, dans le premier cas, et pouvant, pour ce qui est des articles 79, 99 à 106 et 108, figurer dans une loi de finances conformément aux dispositions des articles 1er et 17 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ; que le droit de priorité de l'Assemblée nationale en ce qui concerne les mesures entièrement nouvelles a été respecté ;25. Considérant, dans ces conditions, que les moyens tirés de la méconnaissance tant de l'article 45 de la Constitution que des dispositions combinées des articles 39 et 44 doivent être écartés ;En ce qui concerne les moyens
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tirés de ce que les articles 47-VIII et 120 ont un contenu étranger à celui imparti aux lois de finances :26. Considérant que les sénateurs auteurs de la deuxième saisine et les députés auteurs de la première saisine soutiennent, les premiers, que le paragraphe VIII de l'article 47 et, les seconds, que l'article 120 ont un contenu étranger à celui imparti aux lois de finances ;27. Considérant, d'une part, que les dispositions du paragraphe VIII de l'article 47 de la loi ont pour objet de modifier les conditions de répartition entre les communes intéressées de la dotation globale de fonctionnement instituée par la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 ; qu'elles ne modifient pas le montant global de ladite dotation qui a le caractère d'un prélèvement sur recettes, et non d'une dépense de l'Etat ; que, par suite, l'objet du paragraphe VIII de l'article 47 est étranger à ceux qui peuvent seuls relever d'une loi de finances en vertu des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance portant loi organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;28. Considérant, d'autre part, que l'article 120 de la loi interdit à un comptable public principal nommé membre de la Cour des comptes d'exercer, s'il est constitué en débet, une activité juridictionnelle jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus ; qu'une telle mesure n'a pas pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'elle se borne à définir la situation de l'intéressé au sein de la Cour des comptes sans
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lui " imposer des responsabilités pécuniaires " au sens du deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance organique précitée ; qu'ainsi, l'article 120 est étranger à l'objet des lois de finances ;29. Considérant dès lors que le paragraphe VIII de l'article 47 et l'article 120 ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;Sur les autres moyens d'inconstitutionnalité invoqués : En ce qui concerne l'article 6-V relatif à l'institution d'un prélèvement assis sur les valeurs locatives servant de base à la taxe d'habitation :30. Considérant que l'article 6 de la loi a pour objet, dans ses paragraphes I et II, d'étendre le champ d'application des dégrèvements à la taxe d'habitation dont bénéficient les contribuables les plus modestes ; que, dans son paragraphe III, il institue un plafonnement des cotisations à la taxe d'habitation fixé à 4 p 100 du revenu des contribuables à faible revenu ; qu'en contrepartie de ces dernières dispositions, le paragraphe V institue au profit de l'Etat un prélèvement progressif sur les valeurs locatives des résidences principales et secondaires appartenant aux contribuables autres que ceux bénéficiaires des mesures de dégrèvement ou de plafonnement ;31. Considérant que les députés auteurs de la première saisine soutiennent, d'une part, que l'assiette de cet impôt est contraire au principe d'égalité et, d'autre part, que son barème méconnaît l'article 13 de la Déclaration des droits de 1789 qui prévoit que la contribution commune
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" doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés " ;Quant à l'assiette du prélèvement :32. Considérant que le prélèvement perçu au profit de l'Etat est assis sur les valeurs locatives servant de base à la taxe d'habitation " diminuées des abattements votés par la commune " en application de l'article 1411 du code général des impôts ; que si cette disposition peut ainsi entraîner des variations d'une commune à une autre, les abattements visés soit revêtent un caractère obligatoire dans le cas des charges de famille, soit sont enserrés dans des limites fixées par la loi ; que, dans ces conditions, l'assiette choisie par le législateur ne méconnaît pas le principe constitutionnel d'égalité ; Quant au barème adopté :33. Considérant que le taux du prélèvement institué par l'article 6-V est progressif ; qu'il est d'autant plus élevé que les locaux servent principalement à titre de résidence secondaire ; qu'en outre, le taux est majoré pour les résidences secondaires dont la valeur locative est elle-même élevée ; qu'en dépit d'effets de seuils inhérents à la classification retenue par le législateur, de telles dispositions n'entraînent pas de rupture caractérisée de l'égalité entre les contribuables eu égard au fait que le taux maximum applicable reste limité ; qu'en conséquence, le barème adopté n'est pas contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;En ce qui concerne l'article 16-IV relatif à la suppression
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d'une exonération fiscale :34. Considérant que les dispositions du paragraphe IV de l'article 16 de la loi ont pour objet de supprimer à compter du 1er janvier 1989 l'exonération d'impôt sur le revenu des primes de remboursement distribuées ou réparties par un organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) lorsque ces primes représentent plus de 10 p 100 du montant de la distribution ou de la répartition ;35. Considérant qu'il est soutenu par les députés auteurs de la première saisine que cette disposition a un effet rétroactif alors qu'elle consacre une sanction ; qu'en tant que sanction, la disposition litigieuse pénalise la liberté d'entreprendre des établissements financiers et comporte une sorte de confiscation du patrimoine des épargnants qui porte atteinte au droit de propriété ; qu'elle est, enfin, contraire au principe d'égalité dans la mesure où elle soumet un même titre d'emprunt à des régimes fiscaux différents selon ses détenteurs ou ses gestionnaires ;36. Considérant que les sénateurs auteurs de la deuxième saisine critiquent la date d'effet du texte en cause en faisant valoir que si la mesure a le caractère d'une sanction, il est porté atteinte au principe de non-rétroactivité des lois répressives et que, s'il s'agit d'une mesure de rationalisation fiscale, sa sévérité est excessive eu égard à l'intérêt général poursuivi ; Quant à la date d'effet de l'article 16-IV :37. Considérant que le paragraphe IV de l'article 16 de la loi a pour objet de
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supprimer une exonération fiscale ;38. Considérant, d'une part, que s'il est soutenu que la date d'effet de l'article 16-IV est excessivement sévère, cette critique de l'opportunité du choix de la date est sans portée sur le plan constitutionnel ;39. Considérant, d'autre part, que le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que le paragraphe IV de l'article 16 de la loi n'édicte pas une sanction mais supprime une exonération fiscale ; qu'il suit de là que la date d'effet conférée par le législateur à cette mesure n'est pas contraire à la Constitution ; Quant à l'atteinte à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété :40. Considérant que, dans l'intention du législateur, la suppression de l'exonération des primes de remboursement distribuées ou réparties par un OPCVM, lorsqu'elles représentent plus de 10 p 100 du montant des revenus distribués vise à mettre un terme à une pratique permettant aux personnes physiques qui ont réalisé des plus-values taxables d'éluder l'impôt correspondant ; que la suppression d'une exonération fiscale, qui est apparue comme une source d'évasion fiscale, ne saurait être regardée comme portant atteinte à la liberté d'entreprendre des établissements financiers ;41. Considérant que si la suppression d'une exonération fiscale a pour conséquence d'entraîner pour certaines catégories de contribuables une
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majoration d'imposition, il n'en résulte pas, au cas présent, une atteinte au droit de propriété qui serait contraire à la Constitution ;Quant au principe d'égalité :42. Considérant que si l'exonération fiscale des primes de remboursement distribuées ou réparties par un OPCVM n'est supprimée que lorsque ces primes représentent plus de 10 p 100 du montant des revenus distribués, une telle différenciation qui tend précisément à faire échec à un risque d'évasion fiscale qui s'est manifesté dans l'hypothèse considérée, ne porte pas atteinte au principe constitutionnel d'égalité ;En ce qui concerne l'article 41 relatif au versement au Trésor d'une fraction du résultat net de l'activité de la Caisse des dépôts et consignations :43. Considérant que l'article 41 de la loi est ainsi rédigé : " La Caisse des dépôts et consignations verse chaque année à l'Etat, sur le résultat net de son activité pour compte propre après paiement d'une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés, une fraction de ce résultat net, déterminée après avis de la commission de surveillance de l'établissement saisie par le directeur général, dans le cadre des lois et règlements fixant le statut de l'établissement " ;44. Considérant qu'il est soutenu par les députés auteurs de la première saisine que le versement par la Caisse des dépôts à l'Etat d'une fraction de son résultat net a le caractère d'une imposition et qu'il appartenait par suite au législateur, en vertu de l'article 34 de la
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Constitution, de fixer les règles concernant son assiette, son taux et ses modalités de recouvrement ;45. Considérant que le versement en cause est déterminé " après avis de la commission de surveillance de l'établissement saisie par le directeur général, dans le cadre des lois et règlements fixant le statut de l'établissement " ; que la Caisse des dépôts a été dotée par la loi du 28 avril 1816 qui l'a instituée et par les textes subséquents d'un statut particulier qui la place " sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative " ; que ce statut la soustrait à la généralité des règles de tutelle et de contrôle applicables aux établissements publics ; qu'ainsi, la détermination du versement dont le principe est posé par l'autorité législative ne peut être effectuée sans l'accord de la Caisse des dépôts ; qu'il suit de là que le versement dont il s'agit n'a pas le caractère d'une imposition ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation de l'article 34 de la Constitution est sans valeur ;En ce qui concerne l'article 79 relatif à la taxe proportionnelle sur le revenu perçue au profit des départements :46. Considérant qu'en vertu du sous-paragraphe 1 de son paragraphe I, l'article 79 de la loi assujettit, à compter du 1er janvier 1991, les personnes physiques fiscalement domiciliées en France à une taxe proportionnelle sur le revenu perçue au profit des départements ; qu'aux termes du sous-paragraphe 2, " cette taxe est assise, chaque année, sur le montant net des
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revenus et plus-values pris en compte pour l'établissement de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle de l'imposition " ; que le sous-paragraphe 6 du paragraphe I dispose qu'" il est perçu sur les revenus soumis à prélèvements libératoires une taxe dont le taux est égal au taux moyen de la taxe proportionnelle sur le revenu voté par les départements l'année précédente " ;47. Considérant que les députés auteurs de la première saisine soutiennent que ces dispositions sont contraires à l'article 34 de la Constitution en ce qu'elles ne précisent pas si le revenu " pris en compte " pour l'établissement de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle de l'imposition inclut les revenus exonérés ou les revenus bénéficiant d'abattements et qu'elles n'indiquent pas davantage si les revenus soumis à prélèvements obligatoires sont inclus dans la base imposable ;48. Considérant, sur le premier point, qu'il résulte des termes de l'article 79 que l'assiette de la taxe est constituée par l'ensemble des revenus " pris en compte pour l'établissement de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle de l'imposition " ; que ces dispositions doivent être comprises en fonction des règles posées par le code général des impôts tant dans son article 156 en vertu duquel " l'impôt sur le revenu est établi d'après le montant total du revenu net annuel dont dispose chaque foyer fiscal " que dans son article 157 qui énumère les catégories de revenus qui n'entrent pas en compte dans la
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détermination du revenu net global ;49. Considérant sur le second point, qu'il résulte du rapprochement des diverses dispositions du paragraphe I de l'article 79 que les revenus soumis à prélèvements libératoires ne seront pas assujettis à la taxe proportionnelle départementale instituée par le sous-paragraphe 1 mais uniquement à la taxe spécifique mentionnée au sous-paragraphe 6 ;50. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'article 79 n'aurait pas fixé les règles concernant l'assiette des impositions qu'il institue manque en fait ;En ce qui concerne l'article 100-III relatif au régime fiscal applicable aux adhérents des centres de gestion agréés :51. Considérant que le paragraphe III de l'article 100 comporte deux sous-paragraphes qui ont pour objet de modifier et compléter le 4 bis de l'article 158 du code général des impôts ; qu'il résulte du sous-paragraphe 1 que l'abattement pratiqué par les adhérents des centres de gestion sur leurs bénéfices déclarés soumis à un régime réel d'imposition " n'est pas appliqué lorsque la déclaration professionnelle, la déclaration d'ensemble des revenus ou les déclarations de chiffre d'affaires n'ont pas été souscrites dans les délais et qu'il s'agit de la deuxième infraction successive concernant la même catégorie de déclaration " ; qu'il ressort du sous-paragraphe 2 que " l'établissement de la mauvaise foi d'un adhérent à l'occasion d'un redressement relatif à l'impôt sur le revenu ou à la taxe sur la
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valeur ajoutée auxquels il est soumis du fait de son activité professionnelle entraîne la perte de l'abattement " pratiqué sur le bénéfice imposable à l'impôt sur le revenu ainsi que de la réduction de la cotisation d'impôt sur le revenu égale aux dépenses exposées pour la tenue de la comptabilité et, éventuellement, pour l'adhésion à un centre de gestion " pour l'année au titre de laquelle le redressement est effectué " ;52. Considérant qu'il est soutenu que ces dispositions, dans la mesure où elles peuvent se cumuler avec les intérêts de retard et les majorations prévus par les articles 1727 et 1728 du code général des impôts, créent une double sanction qui est contraire au principe de proportionnalité résultant de l'article 8 de la Déclaration des droits de 1789 ; qu'elles instituent des sanctions frappant un contribuable au titre de l'impôt sur le revenu alors que le manquement qui lui est reproché peut être relatif à un autre impôt ; qu'enfin, il y a atteinte au principe d'égalité, car les adhérents des centres de gestion sont, au regard de la date de dépôt de la déclaration générale d'impôt sur le revenu, dans la même situation que tout contribuable ;53. Considérant que les centres de gestion dont la création a été prévue par la loi de finances rectificative du 27 décembre 1974 ont été institués pour procurer à leurs adhérents une assistance technique en matière de tenue de comptabilité et favoriser une meilleure connaissance des revenus non salariaux destinée à
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remédier à l'évasion fiscale ; qu'en contrepartie l'adhésion aux centres de gestion a été encouragée par l'octroi aux adhérents d'avantages fiscaux, et notamment d'un abattement sur le bénéfice imposable ;54. Considérant qu'il suit de là que les adhérents des centres de gestion sont soumis à un régime juridique spécifique ; que, dans le cadre de ce régime, le législateur a pu, sans méconnaître ni le principe de proportionnalité ni le principe d'égalité, décider qu'un adhérent de ces centres perdra le bénéfice des avantages fiscaux liés à son adhésion en cas de déclaration tardive, dès lors du moins qu'il " s'agit de la deuxième infraction successive concernant la même catégorie de déclaration " ou lorsque sa mauvaise foi sera établie ;En ce qui concerne l'article 102 relatif à la faculté ouverte à l'administration de demander la rectification d'une erreur non substantielle :55. Considérant que l'article 102 de la loi a pour objet d'ajouter au livre des procédures fiscales un article L 80-C-A ainsi rédigé : " Lorsqu'une erreur non substantielle, qui n'a pas porté atteinte aux intérêts de la partie qu'elle concerne, a été commise dans la mise en œuvre des articles L 48, L 49, L 54 B, L 57, L 59, L 76, L 77, L 80 D et L 80 E du présent livre ainsi que dans la rédaction de l'avis de vérification mentionné à l'article L 47 et qu'elle ne peut être rectifiée spontanément par l'administration, le juge peut autoriser celle-ci, sur sa demande, à la rectifier dans un délai maximum d'un
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mois suivant sa décision. Nonobstant l'expiration éventuelle des délais de prescription cette autorisation peut être accordée à tout moment. En cas de saisine d'un tribunal, elle ne peut toutefois intervenir après le jugement rendu en première instance.Lorsque la rectification concerne les dispositions des articles L 54 B, L 57 (1er alinéa), L 76 et L 77, le juge peut, dans les mêmes conditions, autoriser l'administration à engager une nouvelle procédure de redressements sans que puissent être opposées les dispositions des articles L 12 et L 50 " ;56. Considérant que les députés auteurs de la première saisine ainsi que les sénateurs auteurs de la deuxième saisine font grief à ces dispositions de méconnaître tant le principe des droits de la défense que le principe d'égalité ; que, selon les députés précités, ces dispositions violent en outre le principe de l'autorité de la chose jugée et le principe de légalité et elles peuvent même conduire à mettre en cause le principe de légalité des délits et des peines ainsi que l'indépendance de la juridiction répressive ;Quant à la contestation du principe même de la rectification au regard des droits de la défense :57. Considérant que selon les auteurs des saisines, dans son principe, la procédure permettant à l'administration fiscale d'être autorisée par le juge à rectifier les erreurs qu'elle a commises rompt l'équilibre entre cette administration et le contribuable ; qu'en outre, elle laisse supposer que des erreurs commises par
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ladite administration peuvent être rectifiées à tout moment, alors même qu'elles concernent des dispositions de la procédure d'imposition dont l'objet est d'assurer la garantie des droits des contribuables ;58. Considérant que le principe des droits de la défense non plus que le principe du caractère contradictoire de la procédure suivie devant le juge de l'impôt qui en est le corollaire n'interdisent au législateur d'instituer une procédure permettant à l'administration fiscale, sous réserve d'y être autorisée par le juge, de rectifier une erreur non substantielle commise par elle et qui, comme le précise le texte contesté, " n'a pas porté atteinte aux intérêts de la partie qu'elle concerne " ; que l'énumération faite par le législateur des articles du livre des procédures fiscales dont la mise en œuvre a pu donner lieu à une erreur de la part de l'administration ne prive en aucune façon le juge de l'impôt du pouvoir d'apprécier, cas par cas, si l'erreur dont il s'agit est dépourvue de caractère substantiel et n'a pas porté atteinte aux droits de la partie qu'elle concerne ; Quant à la contestation des modalités de mise en œuvre de la rectification au regard des droits de la défense :59. Considérant qu'il est soutenu que les modalités de mise en œuvre de la procédure de rectification sont contraires au principe des droits de la défense dans la mesure où l'autorisation de rectifier peut être donnée par le tribunal en dehors de toute procédure contradictoire et sans