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Décision n° 2021-831 (DC) du 2021-12-23 — Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques 
Solution : Non conformité partielle - réserve
n'appelle aucune remarque de constitutionnalité.. En ce qui concerne l'article 9 :39. L'article 9 de la loi déférée complète le premier alinéa de l'article 11 de la loi organique du 1er août 2001 selon lequel « En tant que de besoin, les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles sont répartis par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances ». Il prévoit que, lorsque ce décret occasionne une répartition de crédits excédant 100 millions d'euros, le ministre chargé des finances informe, trois jours au moins avant sa publication, les présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances du montant et du motif de cette répartition ainsi que des programmes concernés.40. Ces dispositions ont pour objet d'améliorer l'information du Parlement en cas d'utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles au-delà d'un certain montant. Elles trouvent leur fondement dans l'habilitation conférée à la loi organique par le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution et sont de nature à assurer le respect de l'exigence de suivi de l'emploi des fonds publics inscrite à l'article 14 de la Déclaration de 1789.41. L'article 9, qui n'a pas pour objet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ni, en cas
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d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, de subordonner au respect de l'obligation d'information préalable du Parlement la publication du décret de répartition, n'est pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 10 :42. L'article 10 de la loi déférée modifie le paragraphe II de l'article 15 de la loi organique du 1er août 2001 relatif notamment aux reports de crédits de paiement. D'une part, il interdit le report sur l'année suivante des crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel, sauf dans le cas où ces crédits proviendraient d'un fonds de concours. D'autre part, il prévoit que le plafond de 3 % du montant de l'ensemble des crédits initiaux applicable aux reports de crédits inscrits sur les autres titres du programme peut être majoré par une disposition dûment motivée de la loi de finances, sans pouvoir excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année, sauf dérogation autorisée par la loi de finances en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national.43. Ces dispositions, dont l'objet est d'assurer une exécution budgétaire conforme aux autorisations votées en loi de finances, sont au nombre des conditions et réserves que peut prévoir la loi organique en vertu de l'article 34 de la Constitution. L'article 10 n'est donc pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 11 :44. L'article 11 de la loi déférée se borne à avancer au 15 mars la date limite de publication des arrêtés de report prévue au
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paragraphe IV de l'article 15 de la loi organique du 1er août 2001. Il n'appelle aucune remarque de constitutionnalité. . En ce qui concerne l'article 12 :45. L'article 12 de la loi déférée modifie l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 afin notamment de permettre l'inscription, sur des budgets annexes, des opérations associées aux opérations donnant lieu au paiement de redevances. Le législateur organique a ainsi entendu étendre le périmètre des opérations susceptibles d'être retracées dans un budget annexe. Ce faisant, il a prévu des conditions conformes à l'habilitation qu'il tient de l'article 34 de la Constitution. L'article 12, dont les autres dispositions n'appellent pas de remarque de constitutionnalité, n'est donc pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 13 :46. L'article 13 de la loi déférée complète l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 pour prévoir que les versements du budget général au profit du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » qui excèdent 10 % des crédits initiaux de ce compte donnent lieu à une information préalable des présidents et des rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, portant sur le montant et le motif de ces versements.47. Ces dispositions, dont l'objet est de renforcer l'information du Parlement en cas de mobilisation de crédits exceptionnels au titre des participations financières de l'État, trouvent leur
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fondement dans l'habilitation conférée à la loi organique par le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution.48. L'article 13, qui n'a pas pour objet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation, est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 14 :49. L'article 14 de la loi déférée modifie l'article 27 de la loi organique du 1er août 2001 afin de prévoir la mise en œuvre par l'État d'une comptabilité analytique des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Il n'appelle pas de remarque de constitutionnalité. . En ce qui concerne l'article 15 :50. L'article 15 de la loi déférée modifie l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 qui énumère, dans l'ordre des articles de la loi de finances de l'année, le contenu de sa première et de sa seconde parties, respectivement traitées par ses paragraphes I et II.S'agissant des dispositions relatives à la première partie de la loi de finances de l'année :51. Le 2° du paragraphe I de l'article 34 de la même loi organique est modifié afin de prévoir que la première partie de la loi de finances peut comporter des dispositions relatives aux ressources de l'État, y compris lorsqu'elles n'affectent pas l'équilibre budgétaire. Ces dispositions, qui sont sans incidence sur le fait que toutes les dispositions affectant l'équilibre budgétaire figurent en première
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partie de la loi de finances de l'année concernée, ne sont pas contraires au principe de l'annualité de la loi de finances, qui découle de l'article 47 de la Constitution.52. Le 3° bis inséré au paragraphe I de l'article 34 prévoit que la première partie de la loi de finances « peut comporter des dispositions relatives à l'assiette, au taux, à l'affectation et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre que l'État ». Par coordination, le a du 7° du paragraphe II du même article 34 qui permettait de faire figurer en seconde partie de loi de finances des dispositions portant sur des impositions de toutes natures qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire, est supprimé.53. Le 5° bis inséré au paragraphe I de l'article 34 prévoit que la première partie de la loi de finances présente la liste et le produit prévisionnel de l'ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d'attribuer totalement ou partiellement ce produit à l'État. 54. En adoptant les dispositions prévues aux 3° bis et 5° bis, le législateur organique a entendu réserver l'examen des impositions affectées à des tiers à la première partie de la loi de finances, qu'elles aient ou non un effet sur l'équilibre budgétaire.55. Le 7° du paragraphe I de l'article 34 relatif aux données
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générales de l'équilibre budgétaire est modifié afin de prévoir que le tableau d'équilibre dans lequel ces données sont présentées distingue les ressources de fonctionnement et d'investissement et les charges de fonctionnement et d'investissement prévues par le projet de loi de finances. Il décrit, en outre, le contenu de chacune de ces catégories.S'agissant des dispositions relatives à la seconde partie de la loi de finances de l'année :56. Le 2° bis inséré au paragraphe II de l'article 34 prévoit que la seconde partie de la loi de finances de l'année fixe le plafond d'autorisation des emplois des opérateurs de l'État par mission, le plafond d'autorisation des emplois des établissements à autonomie financière ainsi que le plafond d'autorisation des emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale.57. Le 4° bis inséré au même paragraphe II prévoit que la seconde partie de la loi de finances définit des objectifs de performance et des indicateurs associés à ces objectifs pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial.58. En adoptant ces dispositions, le législateur organique a entendu permettre par voie d'amendement tant l'introduction de nouveaux objectifs et indicateurs au cours de l'examen de la loi de finances que la modification de ceux déjà prévus pour chaque mission par le projet de loi de finances.59. Ces dispositions n'ont pas pour objet de permettre la modification des cibles fixées par le
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Gouvernement pour chaque objectif et indicateur dans les projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances.60. Le 4° ter inséré au même paragraphe II prévoit que la seconde partie de la loi de finances récapitule, pour chaque mission du budget général, d'une part, le montant des crédits de paiement, en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d'investissement et, d'autre part, les montants respectifs des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux qui concourent à la mise en œuvre des politiques publiques financées par cette mission.61. Le b du 7° du même paragraphe II est modifié afin de prévoir que les dispositions affectant directement les dépenses budgétaires peuvent porter soit sur la seule année concernée par la loi de finances, soit sur cette année et sur une ou plusieurs années ultérieures. Ces dispositions peuvent donc, sous réserve d'avoir un effet sur les crédits ouverts au titre de l'année concernée, être temporaires ou permanentes.62. Le c du 7° du même paragraphe II est complété de manière à prévoir que peuvent figurer au sein de la seconde partie de la loi de finances non seulement les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales mais également des recettes fiscales affectées à ces dernières et à leurs établissements publics.63. Ces dispositions n'ont pas pour objet de permettre l'adoption en loi de
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finances de modalités de répartition de recettes fiscales affectées entre des collectivités territoriales ou leurs établissements publics.64. Le f du 7° du même paragraphe II est modifié pour prévoir que la seconde partie de la loi de finances peut comporter toute disposition relative à la comptabilité publique et non plus seulement à la comptabilité de l'État. En outre, le g inséré au même 7° prévoit que cette partie peut également comporter des dispositions autorisant le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d'accroître les ressources de l'État.65. L'article 15, dont les autres dispositions n'appellent pas de remarque de constitutionnalité, n'est pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 16 :66. L'article 16 de la loi déférée modifie l'article 35 de la loi organique du 1er août 2001 afin de définir le domaine des lois de finances de fin de gestion. 67. Il prévoit que, comme les lois de finances rectificatives, les lois de finances de fin de gestion doivent fixer les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État et arrêter les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre.68. En revanche, les lois de finances de fin de gestion ne peuvent comporter aucune des dispositions relatives aux ressources de l'État ou à
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l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre que l'État. Elles ne peuvent pas non plus comporter de dispositions relevant du domaine facultatif de la seconde partie de la loi de finances, à l'exception de celles affectant directement les dépenses budgétaires de l'année. Elles peuvent toutefois comporter des dispositions tendant à modifier, pour l'année en cours, l'affectation d'impositions de toutes natures.69. Ces dispositions sont sans incidence sur les prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution, dès lors qu'il lui est toujours loisible de déposer un projet de loi de finances rectificative ou un projet de loi ordinaire en vue de l'adoption de dispositions exclues du domaine ainsi assigné aux lois de finances de fin de gestion. L'article 16 n'est pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 17 :70. L'article 17 de la loi déférée modifie notamment l'article 39 de la loi organique du 1er août 2001 relatif à la date et aux modalités de dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes afin de prévoir que chaque annexe générale destinée à l'information et au contrôle du Parlement est déposée sur le bureau des assemblées avant le début de l'examen du projet de loi en séance publique par l'Assemblée nationale.71. Ce délai a pour objet d'assurer l'information du Parlement en temps utile pour se prononcer en connaissance de cause sur les
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projets de lois de finances soumis à son approbation. Un éventuel retard dans le dépôt de tout ou partie de ces annexes ne saurait faire obstacle à l'examen du projet de loi de finances de l'année. La conformité de la loi de finances à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci.72. Sous la réserve énoncée au paragraphe précédent, l'article 17 n'est pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 18 :73. L'article 18, qui remplace, au sein de la loi organique du 1er août 2001, la mention de la « procédure d'urgence » par celle de la « procédure accélérée », n'appelle pas de remarque de constitutionnalité.. En ce qui concerne l'article 19 :74. L'article 19 modifie l'article 44 de la loi organique du 1er août 2001 afin de remplacer le décret répartissant, notamment, par programme ou par dotation les crédits ouverts en loi de finances par un décret portant désignation des ministres bénéficiaires des crédits ouverts sur chaque programme, dotation ou compte spécial. Ces dispositions n'appellent pas de remarque de constitutionnalité.. En ce qui concerne l'article 20 :75. L'article 20 de la loi déférée modifie l'article 46 de la loi organique du 1er août 2001 afin d'avancer la date de dépôt du projet de loi de règlement, désormais dénommé « projet de loi relative aux résultats de la gestion et
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portant approbation des comptes de l'année », et de ses annexes au 1er mai de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel le texte se rapporte.76. Sous la même réserve que celle énoncée au paragraphe 71, l'article 20 est conforme à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 21 :77. L'article 21 complète l'article 6 de la loi organique du 1er août 2001 afin de prévoir que, par dérogation au principe d'universalité budgétaire, les recettes de certains établissements à autonomie financière sont affectées directement à leurs dépenses.78. D'une part, la dérogation que le législateur organique a instituée est circonscrite aux établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères, visés à l'article 66 de la loi de finances pour 1974 mentionnée ci-dessus, qui répondent aux conditions définies par le décret du 24 août 1976 mentionné ci-dessus et figurent sur la liste fixée par arrêté conjoint du ministre de l'économie et des finances et du ministre des affaires étrangères. 79. D'autre part, le législateur organique a prévu, pour permettre le contrôle du Parlement, que les recettes et les dépenses consolidées de ces établissements, à l'exception des dotations de l'État, soient retracées au sein d'états financiers joints au projet de loi de finances de l'année.80. L'article 21 n'est pas contraire à la Constitution.- Sur les dispositions relatives à l'information et au contrôle sur les
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finances publiques :. En ce qui concerne l'article 22 :81. L'article 22, qui modifie les intitulés du titre V de la loi organique du 1er août 2001 et de son chapitre II, n'appelle pas de remarque de constitutionnalité.. En ce qui concerne l'article 23 :82. L'article 23 de la loi déférée réécrit l'article 48 de la loi organique du 1er août 2001 relatif au rapport sur l'économie nationale et l'orientation des finances publiques. Son paragraphe I prévoit, en vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement, la remise chaque année par le Gouvernement, avant le 15 juillet, d'un rapport comprenant, notamment, les plafonds de crédits envisagés pour l'année à venir pour chaque mission du budget général. Ce rapport indique également la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performance envisagés. Son paragraphe II prévoit que le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l'ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs.83. L'objet de ces dispositions est de prévoir les conditions dans lesquelles les membres du Parlement sont informés de l'exécution des lois de finances, de la gestion des finances publiques et des prévisions de ressources et de charges de l'État avant d'examiner les projets de loi de finances. Elles trouvent leur fondement dans l'habilitation conférée à la loi organique
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par le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution. Toutefois, une éventuelle méconnaissance de ces procédures ne saurait faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de finances. La conformité de la loi de finances à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci. 84. Sous la réserve énoncée au paragraphe précédent, l'article 23 n'est pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 24 :85. L'article 24 de la loi déférée modifie l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 relatif au rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation qui est joint au projet de loi de finances de l'année. Il prévoit notamment que ce rapport présente, pour chacun des exercices de la loi de programmation des finances publiques en vigueur, les écarts cumulés entre les prévisions des dépenses des administrations publiques et les dépenses réalisées ou prévues, ainsi que, le cas échéant, les mesures prévues par le Gouvernement pour les réduire.86. Ces dispositions, qui visent à améliorer l'information du Parlement, ne portent pas atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution. L'article 24 n'est pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 25 :87. L'article 25 modifie l'article 51 de la loi
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organique du 1er août 2001 afin de compléter ou préciser la liste des documents qui doivent être joints au projet de loi de finances de l'année. Ces dispositions sont destinées à renforcer l'information du Parlement en temps utile afin que celui-ci se prononce en connaissance de cause sur les projets de lois de finances soumis à son approbation.88. Sous la même réserve que celle énoncée au paragraphe 71, l'article 25 n'est pas contraire à la Constitution.. En ce qui concerne l'article 26 :89. L'article 26 de la loi déférée modifie l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relatif aux missions et prérogatives de contrôle des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances afin, notamment, de permettre au président et au rapporteur des commissions des finances de chaque assemblée, ainsi qu'aux agents publics désignés par eux, d'accéder à des informations relevant de la statistique publique ou recueillies par l'administration fiscale. 90. Aux termes de l'article 2 de la Déclaration de 1789 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression ». La liberté proclamée par cet article implique le droit au respect de la vie privée. Pour être conformes à la Constitution, les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée