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Décision n° 2005-528 (DC) du 2005-12-15 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006
Solution : Non conformité partielle - réserve
Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le 29 novembre 2005, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Louis DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise
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IMBERT, MM. Eric JALTON, Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIERES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI et Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, députés ;et, le 30 novembre 2005, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Yannick BODIN, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Yolande BOYER, Nicole BRICQ, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Bernard CAZEAU,
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Michel CHARASSE, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Louis LE PENSEC, André LEJEUNE, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Gérard ROUJAS, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME et Richard YUNG, sénateurs ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
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Vu la Constitution,Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 ;Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 ;Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;Vu le code de la santé publique ;Vu le code du travail ;Vu la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 7 décembre 2005 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 ; qu'ils contestent sa sincérité ainsi que la conformité à la Constitution de ses articles 56 et 89 ;- SUR LA SINCÉRITÉ DE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE :2. Considérant que l'article 8 de la loi déférée, pris en application du B du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, maintient à 134,9 milliards d'euros, pour l'année 2005, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base approuvé dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ;3. Considérant que, selon les requérants, " les évolutions retenues pour l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de 2005 ne sont pas conformes à la réalité connue au moment du débat parlementaire sur le projet 2006 " ; qu'ils font valoir, en particulier, que " le dépassement de l'ONDAM relatif aux soins de ville de 0,4 % sur 2005 n'a pas été intégré dans la partie relative à 2005 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 " ; qu'ils ajoutent que " les dépassements de l'ONDAM relatif aux établissements de santé du secteur public comme du secteur privé, respectivement de 2,3 % et 1,2 %, ne sont pas pris en compte dans cette même partie " ; qu'ils en déduisent que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 serait, dans son ensemble, entachée d'un défaut de sincérité ;4.
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Considérant que les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année en cours et l'année à venir doivent être établies de façon sincère ; que cette sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre ; qu'il s'ensuit, d'une part, que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie doit être initialement établi par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; que, d'autre part, il appartient au Gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, dans ce cas, de corriger les prévisions initiales ;5. Considérant, en l'espèce, que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie inscrit par le Gouvernement dans la partie du projet de loi de financement pour 2006 relative à l'année en cours était conforme aux conclusions de la commission des comptes de la sécurité sociale réunie avant la délibération du conseil des ministres ; qu'il se fondait sur les dernières informations conjoncturelles disponibles pour l'ensemble des régimes ; que ces estimations indiquaient, en particulier, que les dépenses de soins de ville seraient sensiblement inférieures à l'objectif initial, permettant ainsi de
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compenser un dépassement prévisionnel du même ordre pour les établissements de santé ; que les données ultérieurement disponibles n'ont pas remis en cause cette évaluation ;6. Considérant, dans ces conditions, qu'il n'est pas établi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'année 2005 soit entaché d'insincérité ;- SUR L'ARTICLE 56 :7. Considérant que l'article 56 de la loi déférée complète le troisième alinéa de l'article L. 174-4 du code de la sécurité sociale, aux termes duquel : " Le forfait journalier s'impute à due concurrence sur la participation laissée éventuellement à la charge des assurés par leurs régimes respectifs d'assurance maladie, lorsque le montant de cette participation est supérieur ou égal à celui du forfait journalier ; dans le cas contraire, la participation est imputée sur le forfait " ; qu'il ajoute à cet alinéa la phrase suivante : " Cette disposition n'est toutefois pas applicable lorsqu'en vertu du 1° de l'article L. 322-3 la participation de l'assuré à l'occasion d'une hospitalisation est limitée au motif que la dépense demeurant à sa charge dépasse un certain montant " ;8. Considérant que les requérants reprochent aux dispositions de l'article 56 de ne pas avoir été soumises aux " instances de gouvernance issues de la loi du 13 août 2004 relatives à l'assurance maladie " ; qu'ils soutiennent en outre que cet article porte atteinte au droit à la protection de la santé et au principe d'égalité en permettant de fixer désormais
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à dix-huit euros le montant de la participation des assurés pour les actes dont le coût est égal ou supérieur à quatre-vingt-onze euros ;9. Considérant, en premier lieu, que le Conseil constitutionnel se prononce sur la régularité de la procédure législative au regard des règles que la Constitution a elle-même fixées ou auxquelles elle a expressément renvoyé ; que les consultations qui, selon les requérants, auraient été omises ne sont prévues ni par la Constitution ni par la loi organique à laquelle renvoie le vingtième alinéa de son article 34 ; qu'ainsi, les griefs contestant la procédure d'adoption de l'article 56 ne sauraient être utilement invoqués ;10. Considérant, en second lieu, que l'article 56 se borne à aménager les règles d'imputation du ticket modérateur sur le forfait hospitalier ; qu'en procédant à cet aménagement, le législateur n'a pris aucunement parti sur le montant de la participation laissée à la charge de l'assuré en cas d'hospitalisation ; que, si le Gouvernement a indiqué, au cours des débats parlementaires, que ce montant serait modifié, une telle mesure ne pourrait être prise que par voie réglementaire, non sur le fondement de l'article L. 174-4 du code de la sécurité sociale, que modifie l'article 56, mais sur celui des dispositions, non modifiées par l'article 56, du I de l'article L. 322-2 et du 1° de l'article L. 322-3 ; que, par suite, sont inopérants les griefs reprochant à l'article critiqué de méconnaître le droit à la santé en portant
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cette participation à un montant trop élevé ;- SUR L'ARTICLE 89 :11. Considérant que l'article 89 de la loi déférée complète le premier alinéa de l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale aux termes duquel : " Bénéficient de plein droit des prestations familiales dans les conditions fixées par le présent livre les étrangers titulaires d'un titre exigé d'eux en vertu soit de dispositions législatives ou réglementaires, soit de traités ou accords internationaux pour résider régulièrement en France " ; qu'il précise que, pour ouvrir droit à des prestations familiales, les enfants d'un ressortissant étranger doivent soit être nés en France, soit y être entrés régulièrement dans le cadre de la procédure de regroupement familial, soit avoir un parent titulaire de la carte de séjour " vie privée et familiale " visée au 7° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et être entrés en France au plus tard en même temps que lui, soit relever d'une situation particulière en qualité d'enfant de réfugié, d'apatride, de bénéficiaire de la protection subsidiaire ou de titulaire du titre de séjour délivré en qualité de scientifique ;12. Considérant que, selon les requérants, en subordonnant, dans le cas général, l'ouverture du droit aux prestations familiales, au titre des enfants étrangers nés hors de France, à la condition qu'ils y soient entrés dans le respect de la procédure de regroupement familial, ces dispositions méconnaîtraient
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le principe d'égalité, ainsi que le droit de mener une vie familiale normale ;13. Considérant que le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 dispose : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " ; qu'il résulte de cette disposition que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ;14. Considérant, toutefois, qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle ne confère aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre la sauvegarde de l'ordre public, qui est un objectif de valeur constitutionnelle, et le droit de mener une vie familiale normale ;15. Considérant, en premier lieu, que la procédure de regroupement familial établie par le livre IV du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est une garantie légale du droit des étrangers établis de manière stable et régulière en France à y mener une vie familiale normale ; que cette procédure ne méconnaît ni le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, ni le principe d'égalité, dès lors qu'elle fixe à cet égard des règles adéquates et proportionnées ; qu'en particulier, elle n'interdit pas de déroger à la règle selon laquelle le regroupement familial ne peut être demandé que pour des enfants
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résidant hors de France à la date de la demande ;16. Considérant, en deuxième lieu, qu'en adoptant la disposition contestée, le législateur a entendu éviter que l'attribution de prestations familiales au titre d'enfants entrés en France en méconnaissance des règles du regroupement familial ne prive celles-ci d'effectivité et n'incite un ressortissant étranger à faire venir ses enfants sans que soit vérifiée sa capacité à leur offrir des conditions de vie et de logement décentes, qui sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil ; qu'en portant une telle appréciation, le législateur n'a pas opéré, entre les exigences constitutionnelles en cause, une conciliation manifestement déséquilibrée ;17. Considérant, en troisième lieu, que la différence établie par le législateur entre les enfants entrés en France dans le cadre de la procédure de regroupement familial et ceux qui y sont entrés en méconnaissance de cette procédure est en rapport avec l'objectif qu'il s'est fixé ; que doit être dès lors rejeté le moyen tiré d'une rupture d'égalité ;18. Considérant, toutefois, que, lorsqu'il sera procédé, dans le cadre de la procédure de regroupement familial, à la régularisation de la situation d'un enfant déjà entré en France, cet enfant devra ouvrir droit aux prestations familiales ;19. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, l'article 89 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;- SUR LES ARTICLES 5 ET 64 :20. Considérant que les
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articles 5 et 64 de la loi déférée prévoient que l'assurance maladie contribue au fonds de concours créé par l'Etat en vue de l'achat, du stockage et de la livraison de produits destinés à la prophylaxie ou aux traitements de personnes exposées à certaines menaces sanitaires ; qu'ils fixent le montant de cette contribution à 176 millions d'euros pour 2005 et 175 millions d'euros pour 2006 ; qu'ils définissent les modalités de sa répartition entre les différents régimes d'assurance maladie ;21. Considérant que la procédure des fonds de concours est organisée, depuis le 1er janvier 2005, par le II de l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'en vertu du premier alinéa de ce paragraphe II, les fonds de concours sont constitués, " d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par le produit de legs et donations attribués à l'Etat " ; qu'aux termes du dernier alinéa du paragraphe II : " L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. A cette fin, un décret en Conseil d'Etat définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours " ;22. Considérant que le fonds de concours auquel l'assurance maladie est appelée à contribuer a pour origine l'article 42 de la loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001, adopté sous l'empire des dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique
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relative aux lois de finances ; qu'il constitue l'instrument par lequel les pouvoirs publics mettent en oeuvre des mesures de protection contre certaines menaces sanitaires graves pouvant notamment résulter d'attentats terroristes ; que l'assurance maladie contribue depuis lors à son financement ;23. Considérant que cette participation de l'assurance maladie n'entre pas dans le cadre des dispositions précitées de l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'en effet, un tel prélèvement, en raison de son caractère obligatoire, ne figure pas parmi les recettes qui peuvent abonder un fonds de concours ;24. Considérant, cependant, que l'intérêt général de valeur constitutionnelle qui s'attache à la protection sanitaire de la population justifie que la participation de l'assurance maladie au fonds de concours, nécessaire en 2005 et 2006 à la mise en oeuvre des actions de prévention en cause, se poursuive jusqu'à la fin de l'année 2006 ; que, dès lors, la méconnaissance, par les articles 5 et 64 de la loi déférée, de l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 ne conduit pas, en l'état, à les déclarer contraires à la Constitution ; que le financement de ces actions devra toutefois être mis en conformité, à compter de l'année 2007, avec les nouvelles prescriptions organiques qui régissent les procédures comptables particulières d'affectation de recettes ;- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :25. Considérant qu'aux termes du vingtième alinéa
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de l'article 34 de la Constitution : " Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ;26. Considérant que le I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale détermine l'objet et le contenu de chacune des quatre parties de la loi de financement de la sécurité sociale relatives, respectivement, au dernier exercice clos, à l'année en cours et, en ce qui concerne l'année à venir, aux recettes et à l'équilibre général, d'une part, et aux dépenses, d'autre part ; que les III et IV du même article complètent la liste des dispositions qui ne peuvent être approuvées que dans le cadre des lois de financement ; qu'enfin, le V désigne celles qui peuvent figurer dans une telle loi ;27. Considérant que le I de l'article 15 prévoit que les organisations les plus représentatives des organismes d'assurance maladie complémentaire pourront signer la convention définissant les modalités de mise en oeuvre par les assureurs des recours des organismes de sécurité sociale contre les tiers responsables ; que les articles 93 et 94 disposent que ces mêmes organismes seront informés par les caisses d'assurance maladie de la mise en oeuvre des procédures définies aux articles L. 133-4 et L. 314-1 du code de la sécurité sociale ; que les organismes en cause ne sont pas des
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régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ; qu'ils ne relèvent pas non plus des autres organismes mentionnés par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, les dispositions les concernant sont étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale ;28. Considérant que le paragraphe VI de l'article 25 accroît les obligations de contrôle des donneurs d'ordre sur les entreprises sous-traitantes, en matière de lutte contre l'emploi d'étrangers ne disposant pas d'un titre les autorisant à exercer une activité salariée en France ; qu'il soumet les particuliers aux mêmes obligations ; que ces mesures ont un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base pour pouvoir se rattacher aux dispositions qui, aux termes des 1° et 2° du B du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, " ont un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement " ;29. Considérant que l'article 36 précise les compétences des conciliateurs exerçant dans les caisses locales d'assurance maladie ; que l'article 39 complète celles de la Haute Autorité de santé en matière de certification des logiciels d'aide à la prescription médicale ; que l'article 49 élargit le champ du régime dérogatoire des recherches biomédicales visant à évaluer les soins courants ; que le III de l'article 73 complète les statuts généraux des fonctions publiques de l'Etat, des collectivités territoriales