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Décision n° 83-162 (DC) du 1983-07-20 — Loi relative à la démocratisation du secteur public 
Solution : Non conformité partielle
dont plus de 90 p 100 du capital est détenu par des personnes morales de droit public ou par des sociétés mentionnées à l'article 1er, ainsi que les sociétés centrales de groupes d'entreprises nationales d'assurance, les sociétés à forme mutuelle nationalisées, la Banque française du commerce extérieur et la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur" ;24. Considérant qu'aux termes des alinéas suivants du même article le conseil d'administration ou de surveillance de chacune de ces entreprises comprend :"1° Des représentants de l'État et, le cas échéant, des actionnaires, nommés par décret ;"2° Des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentant des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités ;"3° Des représentants des salariés élus dans les conditions prévues au chapitre II" ;25. Considérant que, selon les sénateurs auteurs de l'une des saisines, ces dispositions auraient pour effet, dans les sociétés visées à l'alinéa 1er de l'article 5, d'exclure les actionnaires privés de la désignation des membres des conseils d'administration ou de surveillance,
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directement nommés par l'État, et donc de les priver du droit de participer à la nomination et à la révocation des administrateurs de la société, ce qui, selon une thèse déjà exposée, équivaudrait à une expropriation sans indemnité ;26. Considérant que, compte tenu de la nature des entreprises visées à l'alinéa 1er de l'article 5, dans lesquelles l'importance des capitaux publics est très largement prépondérante, la désignation directe de représentants de l'État, d'ailleurs souvent prévue par la législation antérieure, si elle déroge au droit commun des sociétés commerciales, ne retire en fait aux actionnaires privés, très étroitement minoritaires, aucun avantage, alors d'ailleurs qu'ils se voient assurer, "le cas échéant", c'est-à-dire quand il existe de tels actionnaires privés, une représentation propre qui ne leur aurait pas été garantie par le jeu normal de l'élection des dirigeants sociaux par l'assemblée générale ;27. Considérant, en revanche, que la disposition prévoyant la désignation par décret, "le cas échéant", des représentants des actionnaires n'est pas conforme à la Constitution ; qu'en effet, la détermination des conditions dans lesquelles est assurée la représentation d'une personne privée pour l'exercice de ses droits patrimoniaux met en cause un principe fondamental du droit de propriété et des obligations civiles et commerciales relevant, aux termes de l'article 34 de la Constitution, du domaine de la loi ; que, dès lors, il n'appartenait pas au
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législateur de conférer purement et simplement au Gouvernement le pouvoir discrétionnaire d'assigner des représentants à des actionnaires privés ;28. Considérant qu'il y a donc lieu de déclarer non conformes à la Constitution les mots "nommés par décret" figurant au 1° de l'article 5 ;. En ce qui concerne l'alinéa 5 de l'article 5 de la loi :29. Considérant que l'alinéa 5 de l'article 5 de la loi est ainsi conçu : "Dans les établissements publics de l'État mentionnés à l'article 1er, le nombre des représentants de chacune de ces catégories est déterminé par décret, le nombre des représentants des salariés devant être égal au moins au tiers du nombre des membres du conseil d'administration ou du conseil de surveillance" ;30. Considérant que les députés auteurs de l'une des deux saisines soutiennent que ces dispositions sont contraires à la Constitution ; qu'en effet, selon eux, si elles assignent à la représentation des salariés une proportion minimale, elles ne lui assignent aucune proportion maximale et permettent ainsi au Gouvernement de mettre en cause un principe fondamental du droit du travail, relevant en vertu de l'article 34 de la Constitution, du domaine de la loi ;31. Considérant que, si le grief ainsi fait aux dispositions précitées n'est pas inexact dans son principe, il est inopérant ; qu'en effet, s'agissant d'établissements publics, tels que ceux visés à l'article 1er de la loi, en dehors des cas où la proportion des représentants des salariés dans les
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conseils d'administration ou de surveillance est déjà fixée à un taux sensiblement supérieur au tiers, l'élévation sensiblement supérieur au tiers, l'élévation du nombre des représentants du personnel à une telle proportion aboutirait à la création d'une ou de plusieurs nouvelles catégories d'établissements publics, matière réservée par l'article 34 au législateur, qui n'a point, dans la loi présentement examinée, entendu autoriser une telle création ; qu'ainsi les pouvoirs conférés à l'autorité réglementaire par les dispositions présentement examinées relatives à la proportion des représentants des salariés, demeurent dans des limites répondant aux exigences de l'article 34 de la Constitution ;. En ce qui concerne les quatre premiers alinéas de l'article 6 :32. Considérant que les quatre premiers alinéas de l'article 6 de la loi présentement examinée sont ainsi conçus : "Dans les entreprises non visées à l'article 5, le conseil d'administration ou de surveillance compte dix-huit membres lorsque la majorité du capital social est détenue par l'État et de neuf à dix-huit membres dans les autres cas. Toutefois, dans les banques, le nombre des membres des conseils d'administration ne peut excéder quinze. Dans tous les cas, le conseil comprend des représentants des salariés élus dans les conditions prévues au chapitre II. Dans les entreprises mentionnées aux 4 et 5 de l'article 1er dont l'effectif est compris entre 200 et 1000 salariés à l'exclusion des banques nationalisées par
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la loi du 11 février 1982 précitée, le nombre de ces représentants est de deux. Dans les autres entreprises, ces représentants constituent le tiers des membres du conseil" ;33. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que ces dispositions permettent au Gouvernement de faire varier à son gré la proportion des représentants des salariés dans les conseils d'administration ou de surveillance ; qu'en effet, pour les entreprises visées à l'alinéa 3 de l'article 6 le nombre des représentants des salariés est fixé à deux, cependant qu'en vertu de l'alinéa 1er, le nombre total des membres du conseil d'administration ou de surveillance peut varier de neuf à dix-huit, de telle sorte que les deux représentants des salariés dans ces entreprises peuvent constituer soit un neuvième, soit deux neuvièmes, soit une proportion comprise entre ces deux fractions, de l'effectif total du conseil considéré ;34. Considérant que, selon la même saisine, s'agissant de la mise en cause d'un principe fondamental du droit du travail, le législateur ne pouvait, en vertu de l'article 34 de la Constitution, laisser à une autre autorité que lui-même le soin de moduler l'importance de la proportion des représentants des salariés dans les conseils d'administration ou de surveillance ;35. Considérant que le législateur, dans le cas particulier présentement examiné, a fixé lui-même indirectement mais certainement à un neuvième et à deux neuvièmes la proportion minimale et la
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proportion maximale des représentants des salariés et a ainsi déterminé avec une précision suffisante les conditions dans lesquelles devait être mis en oeuvre le principe de la participation des salariés ; qu'il a ainsi satisfait aux exigences de l'article 34 de la Constitution ;. En ce qui concerne le dernier alinéa de l'article 6 de la loi :36. Considérant que le dernier alinéa de l'article 6 de la loi dispose : "Les autres membres desdits conseils sont désignés, dans les entreprises constituées en forme de sociétés, par l'assemblée générale des actionnaires conformément aux dispositions de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales, sous réserve, le cas échéant, des représentants de l'État, qui sont nommés par décret... " ;37. Considérant que les sénateurs auteurs de l'une des deux saisines font valoir que ces dispositions paraissent ouvrir la possibilité à l'égard des sociétés entrant dans le champ d'application de l'article 6, de la nomination d'administrateurs par décret et non par l'assemblée générale des actionnaires ; que, selon un raisonnement déjà exposé, l'atteinte portée par là aux droits des actionnaires constituerait une expropriation sans indemnité entachée d'inconstitutionnalité ;38. Considérant que les termes "sous réserve, le cas échéant, des représentants de l'État qui sont nommés par décret" ne formulent aucune prescription de caractère positif ou négatif et, selon leur lettre même, réservent seulement l'éventualité de
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dispositions particulières, de nature législative, réglementaire ou statutaire, en vigueur ou à intervenir, qui assureraient à l'État, dans certaines sociétés visées par l'article 6, une représentation propre au sein des conseils d'administration ou de surveillance ;39. Considérant qu'ainsi le dernier alinéa de l'article 6, qui ne préjuge ni la validité de telles dispositions ni l'appréciation qui pourrait être portée par les autorités ou juridictions compétentes sur leur régularité, ne saurait être regardé comme contraire à la Constitution ;En ce qui concerne l'ensemble des articles 5 et 6 :40. Considérant qu'indépendamment des critiques qui viennent d'être examinées, les députés auteurs de l'une des deux saisines reprochent aux articles 5 et 6 de la loi de créer des inégalités considérables dans la représentation des salariés au sein des conseils d'administration ou de surveillance ; qu'en effet, que ce soit en valeur absolue, ou que ce soit en valeur proportionnelle, les nombres exprimant l'importance de la représentation des salariés varient considérablement selon les catégories d'entreprises visées ; que cette atteinte au principe d'égalité entacherait d'inconstitutionnalité la loi déférée à l'examen du Conseil constitutionnel ;41. Considérant qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'exige que le nombre ou la proportion de représentants des salariés dans les conseils d'administration ou de surveillance des entreprises du secteur public soient les mêmes
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pour toutes les entreprises ; qu'en tenant compte, pour déterminer l'importance de la représentation des salariés, de caractéristiques telles que la forme juridique des entreprises, la nature de leur activité, le nombre de leurs salariés ou la répartition de leur capital, le législateur n'a procédé à aucune discrimination arbitraire contraire à la Constitution ;. Sur l'article 12 de la loi relatif à la révocation des membres des conseils d'administration ou de surveillance :42. Considérant que l'article 12 de la loi dispose : "Il peut être mis fin à tout moment par décret au mandat des représentants de l'État dans les conseils d'administration ou de surveillance des entreprises mentionnées à l'article 1er, nommés par décret. En cas de faute grave, il peut être mis fin par décret au mandat des personnalités choisies comme membres desdits conseils au titre du 2° de l'article 5 ci-dessus. L'assemblée générale ordinaire des sociétés mentionnées à l'article 1er peut révoquer à tout moment les membres des conseils d'administration ou de surveillance qu'elle a nommés. Les représentants des salariés peuvent être révoqués individuellement pour faute grave dans les conditions prévues à l'article 25" ;43. Considérant que les députés auteurs de l'une des deux saisines font valoir diverses critiques à l'égard des dispositions précitées ;. En ce qui concerne l'alinéa 1er de l'article 12 relatif à la révocation des représentants de l'État :44. Considérant qu'il est reproché aux
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dispositions de l'alinéa 1er de l'article 12 d'être contraires au principe d'autonomie de gestion des entreprises publiques en ce qu'elles placeraient les représentants de l'État dans les conseils d'administration ou de surveillance sous la dépendance du Gouvernement et au principe d'égalité en ce qu'elles institueraient, pour ces représentants, un régime de révocation différent de celui applicable aux autres membres des conseils ;45. Considérant que, pour établir qu'il existe un principe d'autonomie de gestion des entreprises publiques ayant valeur constitutionnelle, la saisine présentement examinée invoque les dispositions du Préambule de 1946, selon lesquelles "tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité", desquelles il résulterait implicitement "que les entreprises publiques sont la propriété non pas du Gouvernement, mais la propriété de la Nation et qu'en conséquence le Gouvernement qui a nommé les administrateurs au sein des conseils d'administration des entreprises publiques n'est pas en droit de les révoquer librement sans invoquer à leur encontre une quelconque faute grave" ;46. Considérant que l'existence d'un principe ou d'une règle de valeur constitutionnelle ne saurait procéder de telles déductions ;47. Considérant, d'autre part, que, si les conditions dans lesquelles peuvent être révoqués les représentants de l'État sont
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différentes de celles concernant la révocation des autres membres des conseils d'administration ou de surveillance, cette différence qui s'applique à des situations elles-mêmes différentes ne constitue pas une atteinte au principe d'égalité ;. En ce qui concerne l'alinéa 2 de l'article 12 de la loi :48. Considérant qu'il est reproché à l'alinéa 2 de l'article 12 de la loi de permettre, en cas de faute grave, la révocation par décret des personnalités choisies comme membres des conseils au titre du 2° de l'article 5, alors que la révocation des représentants des salariés ne peut, aux termes de l'article 25 de la loi, auquel renvoie le dernier alinéa de l'article 12, être prononcée que par l'autorité judiciaire sur la demande de la majorité du conseil d'administration ou de surveillance intéréssé ; qu'ainsi l'alinéa 2 de l'article 12 méconnaîtrait le principe d'égalité ;49. Considérant que les procédures de révocation de membres procédant les uns de la nomination par le Gouvernement, les autres de l'élection par les salariés peuvent être différentes sans qu'il soit porté atteinte au principe d'égalité ;- Sur l'article 13 relatif à certaines mesures de révocation en cas de dissensions graves entravant l'administration de la société :50. Considérant que, selon les députés auteurs de l'une des saisines, les dispositions de l'article 13 ouvrant la possibilité de certaines révocations de membres des conseils d'administration ou de surveillance en cas de dissensions graves entravant
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l'administration de la société seraient contraires au principe de l'autonomie de gestion des entreprises publiques ;51. Considérant que, comme il a été dit plus haut, il n'existe pas de principe de l'autonomie de gestion des entreprises publiques ayant valeur constitutionnelle ;- Sur l'article 14 de la loi :52. Considérant que l'article 14 de la loi dispose : "Les représentants des salariés sont élus par les salariés qui remplissent les conditions suivantes :"- dans chacune des entreprises mentionnées aux 1, 2, 3 et 5 de l'article 1er de la présente loi, remplir les conditions requises pour être électeur au comité d'entreprise ou à l'organe en tenant lieu, soit dans l'entreprise elle-même, soit dans l'une de ses filiales au sens du 4 dudit article 1er, dont le siège social est fixé sur le territoire français ;"- dans chacune des entreprises entrant dans la catégorie définie au 4 de l'article 1er, remplir les conditions requises pour être électeur au comité d'entreprise" ;53. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines reprochent aux dispositions de l'article 14 précité concernant les entreprises mentionnées aux 1, 2, 3 et 5 de l'article 1er de conférer l'électorat pour la désignation des représentants de l'une de ces entreprises aux salariés, même étrangers, d'une filiale dont le siège social est fixé sur le territoire français et a contrario de le refuser aux salariés, même français, des filiales dont le siège social est fixé hors du territoire national ;
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qu'il y aurait là une atteinte au principe d'égalité ;54. Considérant que la différence de traitement ainsi établie, en ce qui concerne le droit de vote, entre les salariés des filiales dont le siège social est fixé sur le territoire français et ceux des filiales dont le siège social est fixé à l'étranger se justifie par la différence de situation juridique de l'entreprise qui, dans un cas, est soumise aux règles du droit français et, dans l'autre cas, est soumise à des règles de droit non françaises ;- Sur l'article 15, alinéa 1er, de la loi :55. Considérant que l'alinéa 1er de l'article 15 de la loi dispose : "Sont éligibles au conseil d'administration ou de surveillance d'une des entreprises mentionnées à l'article 1er les électeurs âgés de dix-huit ans accomplis, travaillant dans cette entreprise ou l'une de ses filiales au sens du 4 de l'article 1er, et ayant travaillé pendant une durée d'au moins deux ans au cours des cinq dernières années soit dans ladite entreprise, soit dans l'une de ses filiales, soit dans une société dont ladite entreprise est une filiale, soit dans une société ayant fusionné avec elle" ;56. Considérant qu'il est fait grief à cette disposition de permettre l'élection de personnes travaillant dans une filiale située hors du territoire national, et, de ce fait, n'ayant pas, aux termes de l'article 14 de la loi, la qualité d'électeur ; qu'ainsi serait méconnu un principe de droit électoral ayant valeur constitutionnelle liant inconditionnellement la
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qualité d'éligible à la qualité d'électeur ;57. Considérant que, sans qu'il soit besoin de rechercher si un tel principe existe et qu'elle en serait la valeur, il suffit de relever qu'aux termes mêmes du texte précité "Sont éligibles... les électeurs... " ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;- Sur l'article 15, alinéa 2, de la loi relatif aux conditions d'éligibilité des représentants des salariés :58. Considérant que, pour définir l'une des conditions d'éligibilité concernant les représentants des salariés dans les conseils d'administration ou de surveillance, l'article 15, alinéa 2, de la loi dispose : "Est réputé travailler ou avoir travaillé dans une entreprise le salarié de cette entreprise qui exerce ou a exercé des fonctions de permanent syndical avec ou sans suspension du contrat de travail" ;59. Considérant qu'il est fait grief à cette disposition d'ouvrir les fonctions de représentants des salariés dans les organismes gérant les entreprises à des personnes qui ne peuvent être regardées comme répondant aux exigences du principe posé par le Préambule de 1946 selon lequel "tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises" ; qu'en effet, la qualité de représentant syndical qui correspond à une fonction de défense des intérêts des salariés, étrangère à la gestion même de l'entreprise, ne saurait à elle seule ouvrir vocation à la qualité de délégué en vue de la
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participation la gestion ;60. Considérant que, sans qu'il soit besoin de rechercher si la disposition du Préambule invoquée par les auteurs de la saisine revêt la portée que ceux-ci lui prêtent, il ressort des termes mêmes de l'article 15, alinéa 2 précité, que les représentants syndicaux ne sont éligibles que s'ils sont ou ont été titulaires d'un contrat de travail avec l'entreprise concernée ; que la suspension du contrat de travail ne rompt point les liens entre le titulaire de celui-ci et l'entreprise ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;- Sur l'alinéa 2 de l'article 16 de la loi relatif à la représentation des ingénieurs, chefs de service et cadres :61. Considérant que les deux premiers alinéas de l'article 16 de la loi sont ainsi conçus : "L'élection a lieu au scrutin secret de liste, avec représentation proportionnelle à la plus forte moyenne et sans panachage. Toutefois, dans les entreprises mentionnées aux 1, 2 et 3 de l'article 1er et dans les entreprises mentionnées aux 4 et 5 du même article dont le nombre de salariés est au moins égal à 1000 ou dont le nombre de cadres est au moins égal à 25, un siège est réservé aux ingénieurs, chefs de service et cadres administratifs, commerciaux ou techniques assimilés sur le plan de la classification et est attribué à la liste ayant obtenu le plus de voix dans cette catégorie, sous réserve que cette liste comporte au moins un candidat appartenant à ladite catégorie. Ce siège est, le cas échéant, imputé sur le ou les sièges
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déjà obtenus par la liste bénéficiaire" ;62. Considérant que les députés auteurs de l'une des deux saisines reprochent aux dispositions de l'alinéa 2 précité de méconnaître le principe d'égalité à plusieurs points de vue : par une discrimination entre les cadres des entreprises mentionnées aux 1, 2 et 3 de l'article 1er et ceux des entreprises mentionnées aux 4 et 5 de cet article ; par une discrimination dans l'ensemble de ces dernières entreprises entre les cadres de celles qui remplissent certaines conditions d'effectifs et les autres ; par l'inégale représentation des cadres d'entreprise à entreprise puisque, quel que soit le nombre de sièges à pourvoir, un seul siège leur est réservé ;63. Considérant que le législateur a pu, sans manquer au principe d'égalité, dans les cas où il prévoyait une représentation des cadres, fixer uniformément à un siège la part faite à cette représentation, en raison notamment des difficultés arithmétiques qu'aurait entraînées une formule respectant strictement la proportionnalité entre le nombre de sièges réservés aux cadres et le nombre total de sièges revenant aux représentants des salariés ;64. Considérant, en revanche, qu'il n'apparaît pas de différence de situation entre les cadres par la seule référence, d'une part, aux entreprises visées aux 1, 2 et 3 de l'article 1er de la loi et, d'autre part, aux entreprises visées aux 4 et 5 de ce même article ; qu'il était donc contraire au principe d'égalité de limiter par des conditions