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Décision n° 2019-796 (DC) du 2019-12-27 — Loi de finances pour 2020 
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besoins de la population dans ces communes ou parties de communes. 102. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté. Le second alinéa du paragraphe I de l'article 164, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 184 :103. Le paragraphe III de l'article 184 autorise le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour mettre en œuvre le recouvrement, prévu par le paragraphe I de ce même article, de certaines impositions et amendes par le service des impôts en lieu et place de celui des douanes, harmoniser les conditions dans lesquelles ces impositions et amendes sont liquidées, recouvrées, remboursées et contrôlées, améliorer la lisibilité des dispositions en cause et assurer le respect de la hiérarchie des normes.104. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que ces dispositions contreviendraient aux articles 38 et 47 de la Constitution dès lors qu'il en résulterait l'interdiction d'insérer dans une loi de finances des dispositions habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance. 105. Aux termes de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». 106. En premier
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lieu, si une loi d'habilitation ne peut prévoir l'intervention d'ordonnances dans les domaines réservés par la Constitution à la loi organique, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, l'article 38 de la Constitution autorise le Parlement à déléguer au Gouvernement toute autre matière relevant de la loi.107. En second lieu, les mesures que l'habilitation contestée autorise le Gouvernement à prendre sont étrangères au domaine réservé aux lois de finances par la Constitution et la loi organique du 1er août 2001. Elles relèvent en revanche du a du 7° du paragraphe II de l'article 34 de cette loi organique, lequel prévoit que la loi de finances de l'année peut comporter des dispositions relatives aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire. 108. Il résulte de ce qui précède que l'habilitation prévue par le paragraphe III de l'article 184 ne méconnaît ni l'article 38 ni l'article 47 de la Constitution. Ce paragraphe, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 196 :109. L'article 196 précise l'objet des ressources allouées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée, du fonds de solidarité en faveur des départements et des recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement. Son paragraphe III précise que,
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pour la période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, l'objet de ces ressources a été la compensation des dépenses exposées par les départements, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active résultant des décrets mentionnés au paragraphe I de ce même article.110. Les députés auteurs de la deuxième saisine, rejoints par les sénateurs requérants, reprochent à ces dispositions de contredire l'intention initiale du législateur, telle qu'elle résulterait des travaux préparatoires à la loi du 29 décembre 2013 mentionnée ci-dessus, dans la mesure où les nouvelles ressources que cette loi avait entendu allouer aux départements auraient été prévues, selon eux, « pour assurer un meilleur financement des trois allocations individuelles de solidarité que sont le revenu de solidarité active, l'allocation personnalisée pour l'autonomie et la prestation de compensation du handicap, et non pas pour le seul revenu de solidarité active ». Ces dispositions constitueraient une validation rétroactive tendant à prémunir l'État d'un risque contentieux lié à l'absence alléguée, au profit des départements, de mesures de compensation adéquates en contrepartie des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. Il en résulterait donc une méconnaissance des exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789.111. Il ressort des travaux préparatoires de la loi du
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29 décembre 2013 que, en adoptant les trois dispositifs de compensation mentionnés ci-dessus, le législateur a notamment entendu assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active alors annoncées à hauteur de 10 % sur cinq ans. Dès lors, les dispositions contestées, qui ne font que rappeler, afin de lever toute ambiguïté, l'objet initial de ces trois dispositifs de compensation, n'ont de valeur qu'interprétative. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de la garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration de 1789 doit être écarté.112. Par conséquent, le paragraphe III de l'article 196, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 200 :113. L'article 200 instaure des règles dérogatoires de revalorisation de certaines prestations sociales pour 2020. Son paragraphe I prévoit que le montant des plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la réduction de loyer de solidarité n'est pas indexé sur l'évolution en moyenne annuelle de l'indice des prix à la consommation des ménages hors tabac constatée en 2018. Ses paragraphes II, III et IV fixent à 0,3 % la revalorisation des paramètres de calcul des aides personnelles au logement, du montant de l'allocation aux adultes handicapés ainsi que du montant forfaitaire de la prime d'activité et du montant maximal de sa bonification principale. 114. Les députés auteurs de la première saisine
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font valoir que ces dispositions méconnaîtraient les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques au motif que d'autres prestations sociales comme le revenu de solidarité active ou l'allocation de solidarité spécifique seront revalorisées au niveau de l'inflation. Ils font également valoir que cette revalorisation limitée méconnaît les exigences du onzième alinéa du Préambule de 1946 au motif que ces mêmes prestations ont déjà fait l'objet d'une revalorisation limitée en 2019.115. En premier lieu, les titulaires de l'allocation de solidarité spécifique et du revenu de solidarité active ne sont pas placés dans la même situation que les titulaires des prestations affectées par les dérogations contestées. Ainsi, le législateur n'a pas instauré une différence de traitement qui ne serait pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi. Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés.116. En second lieu, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens
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convenables d'existence ». Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas de garantie légale des exigences constitutionnelles.117. Le fait que le législateur prévoie pour 2020 une revalorisation du montant de certaines prestations inférieure à l'inflation après avoir soumis ces mêmes prestations à une revalorisation inférieure à l'inflation en 2019 ne méconnaît pas les exigences résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.118. Il résulte de tout ce qui précède que l'article 200, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l'article 217 :119. L'article 217 instaure un prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements de la région Île-de-France et la ville de Paris, au profit de l'établissement public Société du Grand Paris.120. Les sénateurs requérants reprochent à ce prélèvement de fortement diminuer les ressources des départements en cause. Il en résulterait une méconnaissance des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales. En outre, selon eux, dans la mesure où ce prélèvement serait non seulement justifié par l'enrichissement de la base fiscale suscité par le projet de « Grand Paris Express » mais aussi destiné au
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financement de projets intéressant la région et l'État, il n'y aurait pas lieu de faire uniquement peser ce prélèvement sur les départements de cette région et d'en exempter les communes et la région elle-même. En outre, le législateur aurait dû tenir compte des différences de situation entre les départements limitrophes de Paris et les autres. Ils dénoncent, à ce titre, une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques. Pour les sénateurs requérants, la loi serait également entachée d'incompétence négative, faute d'avoir suffisamment précisé les modalités de recouvrement du prélèvement. Enfin, les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire auraient été méconnues lors de la discussion de l'article contesté. 121. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.122. Le prélèvement sur recette instauré par l'article 217, qui ne constitue pas une imposition de toutes natures, porte sur une ressource fiscale des collectivités territoriales et il bénéficie à un établissement public distinct de l'État. Dès lors, il ne concerne ni les ressources, ni les
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charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Il n'a pas trait à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Il n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Il n'est pas relatif au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de l'article 217 aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adopté selon une procédure contraire à la Constitution, il lui est donc contraire.- Sur certaines dispositions de l'article 264 :123. L'article 264 modifie le régime du dispositif d'aide médicale de l'État. Son 2° insère un huitième alinéa à l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles. Il prévoit que la prise en charge des soins d'un étranger majeur en situation irrégulière peut être subordonnée, pour certains frais, à un délai d'ancienneté de bénéfice de l'aide médicale de l'État. Cette prise en charge peut toutefois être accordée dans certains cas avant l'expiration de ce délai, avec l'accord préalable du service du contrôle médical.124. Les députés auteurs de la première
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saisine font valoir que ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative et méconnaîtraient le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, faute d'avoir suffisamment défini les soins soumis au régime particulier de prise en charge qu'elles prévoient au titre de l'aide médicale de l'État et en raison du renvoi à un décret en Conseil d'État de la définition des frais pris en charge, du délai d'ancienneté et des conditions de mise en œuvre de ces dispositions. Celles-ci contreviendraient également à l'exigence de protection de la santé aux motifs, d'une part, que le délai d'ancienneté ne tient pas compte des délais d'intervention variables selon les pathologies et, d'autre part, qu'il ne peut y être dérogé qu'avec l'accord du service du contrôle médical. Enfin, compte tenu du faible impact budgétaire attendu de cette mesure, ces dispositions, même justifiées par l'objectif de lutte contre la fraude, porteraient une atteinte disproportionnée à cette exigence ainsi qu'au principe de fraternité.125. L'aide médicale de l'État bénéficie aux personnes étrangères en situation irrégulière qui résident en France de manière ininterrompue depuis plus de trois mois et dont les ressources ne dépassent pas un plafond fixé par décret. Cette aide met à la charge de l'État des frais sanitaires mentionnés à l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles. Les dispositions critiquées du huitième alinéa de cet article ont pour objet de subordonner la prise en
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charge de certains frais relatifs à des prestations programmées et ne revêtant pas un caractère d'urgence à un délai d'ancienneté de bénéfice de l'aide médicale de l'État.126. En premier lieu, ces dispositions visent à lutter contre les usages abusifs de l'aide médicale de l'État par des étrangers dont le séjour aurait pour seul objet le bénéfice de cette aide, en limitant la prise en charge de soins dont le coût peut être élevé et qui n'apparaissent pas immédiatement nécessaires pour les intéressés. En adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi les objectifs de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics et de lutte contre la fraude en matière de protection sociale. 127. En second lieu, le délai d'ancienneté du bénéfice de l'aide médicale de l'État prévu par ces dispositions ne peut excéder neuf mois et n'est susceptible de s'appliquer qu'à des frais relatifs à des prestations programmées et non urgentes dispensées aux personnes majeures. Par dérogation, la prise en charge peut être accordée après un accord du service du contrôle médical si le respect de ce délai peut avoir des conséquences vitales ou graves et durables sur l'état de santé de la personne. Cette faculté permet de tenir compte des situations particulières dans lesquelles une pathologie dont la prise en charge ne revêt pas, en principe, un caractère urgent justifie néanmoins une intervention médicale rapide. Il ne résulte pas des dispositions contestées des contraintes administratives
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excessives pour les bénéficiaires de l'aide médicale de l'État.128. Dans ces conditions, le législateur, qui n'a pas méconnu sa compétence, a adopté des mesures propres à assurer une conciliation qui n'est pas manifestement disproportionnée entre, d'une part, les exigences constitutionnelles de bon emploi des deniers publics et de lutte contre la fraude en matière de protection sociale et, d'autre part, le droit à la protection de la santé.129. Il résulte de ce qui précède que le huitième alinéa de l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, qui ne méconnaît pas non plus le principe de fraternité ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur la place d'autres dispositions dans la loi de finances : . En ce qui concerne les dispositions initiales du projet de loi de finances et celles introduites en première lecture :130. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.131. Le paragraphe VIII de l'article 21 instaure des exonérations du paiement de l'indemnité compensatoire de défrichement et l'article 27 modifie le régime de l'autorisation de
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défrichement. Ces dispositions sont sans incidence sur les ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire.132. L'article 117 prévoit que l'administration chargée du recouvrement de la taxe sur les surfaces commerciales transmet certaines données relatives aux redevables de cette taxe à l'établissement public CCI France qui est ensuite chargé de les communiquer aux établissements publics du réseau des chambres de commerce et d'industrie. Ces dispositions ne sont pas relatives aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures mais à l'exploitation de certaines données collectées à l'occasion de ce recouvrement.133. L'article 151 institue une nouvelle dérogation à la règle du secret professionnel en matière fiscale pour prévenir la détention d'un compte sur livret d'épargne populaire en méconnaissance des conditions de revenus. Ces dispositions ne sont pas relatives à l'assiette d'une imposition de toutes natures mais ont seulement pour objet de simplifier, pour les établissements bancaires, la vérification du respect des conditions d'éligibilité à un livret d'épargne populaire.134. L'article 152 modifie le cadre budgétaire et comptable des caisses de crédit municipal. L'article 183 permet à certaines personnes morales à statut particulier de confier à un organisme public ou privé l'encaissement de recettes ou le paiement de dépenses. Ces dispositions ne sont relatives ni à la comptabilité de l'État ni au régime de responsabilité pécuniaire des agents
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des services publics. 135. Le paragraphe IV de l'article 201 prévoit la publication par la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur de la liste détaillée des opérations ayant bénéficié de certaines garanties publiques. Cette disposition, qui n'est pas relative aux conditions d'octroi de la garantie de l'État, ne constitue pas non plus un dispositif d'information et de contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.136. Les 1° à 4° de l'article 221 prévoient la remise chaque année par le Gouvernement d'un rapport au Parlement présentant les décisions adoptées et les actions entreprises par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ainsi que les positions défendues par la France au sein de leurs instances dirigeantes. Ils ne comportent aucune disposition susceptible d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.137. L'article 226 autorise les collectivités territoriales et leurs établissements publics à placer certains fonds en titres participatifs émis par des offices publics de l'habitat. Ces dispositions concernent l'utilisation de fonds d'ores et déjà dispensés de l'obligation, qui pèse sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics, de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'État.138. L'article 227 supprime, dans certains cas, l'obligation de paiement préalable à un recours contentieux contre une redevance de stationnement des véhicules. Cette
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disposition n'affecte pas directement les dépenses budgétaires de l'année.139. L'article 231 prévoit que le produit de la taxe sur les nuisances sonores aériennes, qui est perçu par les exploitants d'aérodromes, peut être affecté à des avances remboursables aux riverains qui souhaitent faire des travaux d'insonorisation. Cette disposition, qui se borne à modifier l'utilisation qui peut en tout état de cause être faite du produit de cette taxe, n'est pas relative à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.140. L'article 238 permet de déroger jusqu'au 31 décembre 2020 à l'obligation de réaliser les opérations bancaires d'un majeur protégé au moyen d'un compte ouvert au nom de celui-ci et de continuer ces opérations depuis un compte du Trésor. Cette disposition n'affecte pas directement les dépenses budgétaires de l'année.141. L'article 277 permet aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel de recourir aux contrats et formes de sociétés publiques ou commerciales pour la gestion ou la valorisation des biens immobiliers qu'ils possèdent en pleine propriété. Cette disposition n'affecte pas directement les dépenses budgétaires de l'année.142. Ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Elles n'ont pas trait à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes
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natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances. Sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.. En ce qui concerne les dispositions introduites en nouvelle lecture :143. Il ressort de l'économie de l'article 45 de la Constitution et notamment de la première phrase de son premier alinéa, selon laquelle : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion. Toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur