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Décision n° 2018-773 (DC) du 2018-12-20 — Loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information 
Solution : Conformité - réserve
Jacques BIGOT, Mmes Maryvonne BLONDIN, Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Martial BOURQUIN, Michel BOUTANT, Henri CABANEL, Thierry CARCENAC, Mmes Catherine CONCONNE, Hélène CONWAY-MOURET, MM. Roland COURTEAU, Michel DAGBERT, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Mme Marie-Pierre de LA GONTRIE, MM. Jérôme DURAIN, Alain DURAN, Vincent ÉBLÉ, Mme Frédérique ESPAGNAC, M. Rémi FÉRAUD, Mme Corinne FÉRET, M. Jean-Luc FICHET, Mmes Martine FILLEUL, Nadine GRELET-CERTENAIS, Annie GUILLEMOT, Laurence HARRIBEY, MM. Jean-Michel HOULLEGATTE, Xavier IACOVELLI, Olivier JACQUIN, Éric JEANSANNETAS, Patrice JOLY, Bernard JOMIER, Mme Gisèle JOURDA, MM. Éric KERROUCHE, Bernard LALANDE, Jean-Yves LECONTE, Mme Claudine LEPAGE, M. Jean-Jacques LOZACH, Mme Monique LUBIN, MM. Victorin LUREL, Philippe MADRELLE, Jacques-Bernard MAGNER, Christian MANABLE, Didier MARIE, Rachel MAZUIR, Mmes Michelle MEUNIER, Marie-Pierre MONIER, Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Angèle PRÉVILLE, M. Claude RAYNAL, Mme Sylvie ROBERT, M. Gilbert ROGER, Mme Laurence ROSSIGNOL, MM. Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN, MM. Rachid TEMAL, Jean-Claude TISSOT, Mme Nelly TOCQUEVILLE, MM. Jean-Marc TODESCHINI, Jean-Louis TOURENNE, André VALLINI, Mme Sabine VAN HEGHE et M. Yannick VAUGRENARD, sénateurs.
Décision n° 2018-773 (DC) du 2018-12-20 — Loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information 
Solution : Conformité - réserve
Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique relative à la manipulation de l'information, définitivement adoptée par le Parlement le 20 novembre 2018, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2018-774 DC du 20 décembre 2018 ;- le code de commerce ;- le code électoral ;- le code des relations entre le public et l'administration ;- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 13 décembre 2018 ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
Décision n° 2018-773 (DC) du 2018-12-20 — Loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information 
Solution : Conformité - réserve
1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information. Ils contestent son article 1er. Les députés et les sénateurs auteurs de la troisième saisine contestent également ses articles 5, 6 et 8 et certaines dispositions de son article 10. Les députés contestent également son article 11.- Sur l'article 1er : 2. L'article 1er introduit dans le code électoral trois articles numérotés L. 112, L. 163-1 et L. 163-2, applicables aux élections législatives, sénatoriales et européennes, aux opérations référendaires et, en application de la loi organique relative à la manipulation de l'information mentionnée ci-dessus, à l'élection du Président de la République. L'article L. 163-1 impose aux opérateurs de plateforme en ligne, pendant les trois mois précédant ces scrutins, des obligations de transparence relatives à la promotion de « contenus d'information se rattachant à un débat d'intérêt général ». L'article L. 112 sanctionne la méconnaissance de ces obligations. L'article L. 163-2 instaure une procédure de référé permettant d'obtenir, pendant cette même période, la cessation de la diffusion de fausses informations sur les services de communication au public en ligne, lorsqu'elles sont de nature à altérer la sincérité du scrutin.. En ce qui concerne les articles L. 112 et L. 163-1 du code électoral :3. Les sénateurs auteurs de la première saisine reprochent à ces dispositions de méconnaître le
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principe de légalité des délits et des peines, faute d'une précision suffisante de la notion de « contenus d'information se rattachant à un débat d'intérêt général », qui détermine l'étendue de l'obligation dont la méconnaissance est sanctionnée. Compte tenu de la large portée de cette notion, il résulterait également des obligations de transparence imposées aux opérateurs de plateforme en ligne une atteinte inconstitutionnelle à la liberté d'entreprendre.4. L'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant ... la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ». Le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration de 1789, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire.5. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la
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condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.6. L'article L. 163-1 impose aux opérateurs de plateforme en ligne dont l'activité dépasse un seuil déterminé de nombre de connexions sur le territoire français de fournir à l'utilisateur une information loyale, claire et transparente sur certains éléments. Cette information doit porter, d'une part, sur l'identité des personnes physiques ou morales qui versent à cette plateforme des rémunérations en contrepartie de la promotion de contenus d'information se rattachant à un débat d'intérêt général, d'autre part, sur le montant de ces rémunérations, s'il est supérieur à un seuil fixé par décret, et, enfin, sur l'utilisation qui est faite, dans le cadre de cette promotion, des données personnelles des utilisateurs. Ces informations sont notamment agrégées dans un registre mis à la disposition du public et régulièrement mis à jour au cours de la période en cause.7. L'article L. 112 punit notamment d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende l'infraction à ces dispositions.8. En premier lieu, les obligations ainsi imposées aux opérateurs de plateforme en ligne ne le sont que pendant la période de trois mois précédant le premier jour du mois d'élections générales ou d'un référendum et jusqu'à la date du scrutin et seulement au regard de l'intérêt général attaché à l'information éclairée des citoyens en période électorale et à la sincérité du scrutin. Il en résulte que les
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contenus d'information se rattachant à un débat d'intérêt général visés par les dispositions contestées sont ceux qui présentent un lien avec la campagne électorale. La référence à cette notion ne méconnaît donc pas le principe de légalité des délits et des peines.9. En second lieu, l'obligation imposée aux opérateurs de plateforme en ligne est limitée au temps de la campagne électorale et ne concerne que ceux dont l'activité dépasse un certain seuil. Elle se borne à leur imposer de délivrer une information loyale, claire et transparente sur les personnes dont ils ont promu, contre rémunération, certains contenus d'information en lien avec la campagne électorale. Elle vise à fournir aux citoyens les moyens d'apprécier la valeur ou la portée de l'information ainsi promue et contribue par là-même à la clarté du débat électoral. Compte tenu de l'objectif d'intérêt général poursuivi et du caractère limité de l'obligation imposée aux opérateurs de plateforme en ligne, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre. 10. Il résulte de ce qui précède que les articles L. 112 et L. 163-1 du code électoral, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne l'article L. 163-2 du code électoral : 11. Les sénateurs et députés requérants estiment que ces dispositions porteraient à la liberté d'expression une atteinte qui ne serait pas nécessaire dans la mesure où
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plusieurs dispositions législatives permettraient déjà d'atteindre l'objectif poursuivi par le législateur. Selon eux, cette atteinte ne serait pas non plus adaptée, en raison des risques d'instrumentalisation de cette voie d'action, des difficultés pour le juge à statuer dans un délai de quarante-huit heures et à se prononcer sur un risque d'altération de la sincérité d'un scrutin qui n'est pas encore intervenu. Cette atteinte ne serait pas non plus proportionnée, compte tenu de l'importance particulière que revêt la liberté d'expression dans le débat politique et les campagnes électorales. Les sénateurs auteurs de la première saisine soulignent que les dispositions contestées pourraient conduire à restreindre la diffusion de propos dont l'effet sur le scrutin est incertain ou dont il n'est pas démontré qu'ils relèvent d'une intention délibérée de nuire à la sincérité du scrutin. Avec les députés requérants, ils font valoir qu'en raison de l'imprécision des critères retenus par le législateur, des propos parodiques ou simplement trompeurs ou erronés, sans pour autant constituer de fausses informations, pourraient faire l'objet de cette procédure de référé.12. Les sénateurs auteurs de la première saisine estiment que, en ne définissant pas les mesures susceptibles d'être prononcées par le juge des référés pour faire cesser la diffusion des propos litigieux, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence. Il en irait de même, selon les sénateurs auteurs de la
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troisième saisine, rejoints sur ce point par les députés requérants, compte tenu de l'imprécision des critères retenus pour définir les fausses informations et l'atteinte à la sincérité du scrutin.13. Enfin, les députés requérants estiment que la procédure de référé méconnaîtrait les droits de la défense et le droit à un procès équitable. Les sénateurs auteurs de la troisième saisine font valoir que le délai de quarante-huit heures laissé au juge des référés et à la cour d'appel pour statuer serait contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice et à la garantie des droits.14. Aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». L'article 34 de la Constitution dispose : « La loi fixe les règles concernant ... les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». Sur ce fondement, il est loisible au législateur d'édicter des règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, d'écrire et d'imprimer. Il lui est aussi loisible, à ce titre, d'instituer des dispositions destinées à faire cesser des abus de l'exercice de la liberté d'expression et de communication qui
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portent atteinte à l'ordre public et aux droits des tiers. 15. Cependant, la liberté d'expression et de communication est d'autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés. Il en va notamment ainsi, compte tenu de l'état actuel des moyens de communication, de son exercice par le biais des services de communication au public en ligne, eu égard au développement généralisé de ces services ainsi qu'à leur importance pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions. Il s'ensuit que les atteintes portées à l'exercice de cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi.16. Aux termes du troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, « Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret ». Il en résulte le principe de sincérité du scrutin.17. Il appartient au législateur de concilier le principe constitutionnel de sincérité du scrutin avec la liberté constitutionnelle d'expression et de communication.18. En premier lieu, en instaurant une procédure de référé pour obtenir la cessation de la diffusion de certaines fausses informations susceptibles de porter atteinte à la sincérité du scrutin, le législateur a entendu lutter contre le risque que les citoyens soient trompés ou manipulés dans l'exercice de leur vote par la diffusion
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massive de telles informations sur des services de communication au public en ligne. Il a ainsi entendu assurer la clarté du débat électoral et le respect du principe de sincérité du scrutin.19. En deuxième lieu, le législateur a limité l'application de cette procédure à la période de campagne électorale qui débute trois mois avant le premier jour du mois précédant des élections générales ou un référendum et s'achève à la date du tour du scrutin où celles-ci sont acquises.20. En troisième lieu, la procédure de référé ne concerne que les contenus publiés sur des services de communication au public en ligne. Or, ces services se prêtent plus facilement à des manipulations massives et coordonnées en raison de leur multiplicité et des modalités particulières de diffusion de leurs contenus.21. En quatrième lieu, le législateur a strictement délimité les informations pouvant faire l'objet de la procédure de référé contestée. D'une part, cette procédure ne peut viser que des allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d'un fait de nature à altérer la sincérité du scrutin à venir. Ces allégations ou imputations ne recouvrent ni les opinions, ni les parodies, ni les inexactitudes partielles ou les simples exagérations. Elles sont celles dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective. D'autre part, seule la diffusion de telles allégations ou imputations répondant à trois conditions cumulatives peut être mise en cause : elle doit être artificielle ou
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automatisée, massive et délibérée.22. Cependant, la liberté d'expression revêt une importance particulière dans le débat politique et au cours des campagnes électorales. Elle garantit à la fois l'information de chacun et la défense de toutes les opinions mais prémunit aussi contre les conséquences des abus commis sur son fondement en permettant d'y répondre et de les dénoncer.23. Dès lors, compte tenu des conséquences d'une procédure pouvant avoir pour effet de faire cesser la diffusion de certains contenus d'information, les allégations ou imputations mises en cause ne sauraient, sans que soit méconnue la liberté d'expression et de communication, justifier une telle mesure que si leur caractère inexact ou trompeur est manifeste. Il en est de même pour le risque d'altération de la sincérité du scrutin, qui doit également être manifeste. 24. En cinquième lieu, si les requérants dénoncent le risque d'instrumentalisation de la procédure, une telle éventualité ne saurait suffire à entacher celle-ci d'inconstitutionnalité.25. En dernier lieu, en permettant au juge des référés de prescrire toutes les mesures proportionnées et nécessaires pour faire cesser la diffusion des contenus fautifs, le législateur lui a imposé de prononcer celles qui sont les moins attentatoires à la liberté d'expression et de communication.26. Il résulte de tout ce qui précède, que, sous les réserves énoncées au paragraphe 23, l'article L. 163-2 du code électoral, qui n'est pas entaché d'incompétence
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négative, ne porte pas à la liberté d'expression et de communication une atteinte qui ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée. Il ne méconnaît pas non plus les droits de la défense, le droit à un procès équitable, l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice et la garantie des droits, ni aucune autre exigence constitutionnelle. Sous ces mêmes réserves, il est conforme à la Constitution.- Sur l'article 5 :27. L'article 5 complète par deux alinéas le paragraphe I de l'article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986 mentionnée ci-dessus. 28. L'avant-dernier alinéa du paragraphe I ainsi complété permet au Conseil supérieur de l'audiovisuel de refuser de conclure une convention aux fins de diffusion d'un service de radio ou de télévision n'utilisant pas des fréquences assignées par ce conseil si la diffusion de ce service comporte un risque grave d'atteinte à la dignité de la personne humaine, à la liberté et à la propriété d'autrui, au caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, à la protection de l'enfance et de l'adolescence, à la sauvegarde de l'ordre public, aux besoins de la défense nationale ou aux intérêts fondamentaux de la Nation, dont le fonctionnement régulier de ses institutions. Il en est de même lorsque la diffusion dudit service, eu égard à sa nature même, constituerait une violation des lois en vigueur. 29. Le dernier alinéa du paragraphe I de l'article 33-1 ainsi complété dispose que lorsque la
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conclusion de la convention est sollicitée par une personne morale contrôlée par un État étranger, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, ou placée sous l'influence de cet État, le conseil peut, pour apprécier  la  demande,  tenir  compte  des  contenus  que  le  demandeur,  ses filiales, la personne morale qui le contrôle ou les filiales de celle-ci éditent sur d'autres services de communication au public par voie électronique.30. Les députés requérants soutiennent que les dispositions de l'avant-dernier alinéa du paragraphe I de l'article 33-1 violeraient la liberté d'expression et de communication en créant un régime d'autorisation administrative préalable. Elles seraient également entachées d'incompétence négative et porteraient atteinte au principe de légalité des délits et des peines compte tenu de l'imprécision des notions de « sauvegarde de l'ordre public », d'« intérêts fondamentaux de la Nation » et de diffusion d'un service qui « eu égard à sa nature même, constituerait une violation des lois en vigueur ». Selon ces mêmes députés, le refus de conventionnement contesté constituerait une sanction et, en n'ayant prévu, dans le cadre de cette procédure, ni « notification des griefs aux personnes mises en cause », ni respect du contradictoire, ni possibilité de moduler la sanction prononcée, ni recours de plein contentieux contre cette sanction, ni recours suspensif, le législateur aurait méconnu les droits de la défense, le droit à un recours
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juridictionnel effectif et le principe d'individualisation des peines.  31. Les mêmes députés considèrent également qu'en traitant différemment les personnes morales contrôlées par un État étranger ou placées sous l'influence d'un tel État et les autres personnes morales, les dispositions du dernier alinéa du paragraphe I de l'article 33-1 méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi. Enfin, rejoints en cela par les sénateurs auteurs de la troisième saisine, ces députés soutiennent que cet alinéa serait entaché d'incompétence négative au regard de l'imprécision de la notion de personne morale « placée sous l'influence » d'un État étranger. . En ce qui concerne l'avant-dernier alinéa du paragraphe I de l'article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986 :32. En premier lieu, il appartient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de concilier, en l'état de la maîtrise des techniques et des nécessités économiques, l'exercice de la liberté de communication telle qu'elle résulte de l'article 11 de la Déclaration de 1789, avec, d'une part, les contraintes inhérentes à la communication audiovisuelle et, d'autre part, les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l'ordre public, le respect de la liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels auxquels ces
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modes de communication, par leur influence, sont susceptibles de porter atteinte. Pour la réalisation de ces objectifs de valeur constitutionnelle, il est loisible au législateur de soumettre les différentes catégories de services de communication audiovisuelle à un régime d'autorisation administrative. 33. D'une part, en permettant au Conseil supérieur de l'audiovisuel de refuser une demande de conventionnement pour l'un des motifs énoncés au paragraphe 28, le législateur a entendu prévenir toute diffusion par voie audiovisuelle ou radiophonique de contenus comportant un risque grave d'atteinte à l'ordre public, à la liberté d'autrui ou au caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels. 34. D'autre part, les motifs tenant à la « sauvegarde de l'ordre public » et au risque grave d'atteinte aux « intérêts fondamentaux de la Nation », notions habituellement utilisées par le législateur et appliquées par le juge, ne sont entachés d'aucune imprécision. Par ailleurs, en permettant au Conseil supérieur de l'audiovisuel de refuser le conventionnement lorsque la diffusion d'un service « eu égard à sa nature même, constituerait une violation des lois en vigueur », le législateur a voulu éviter que puisse être autorisé un service dont le programme thématique serait par principe illicite ou tendrait à promouvoir une activité illicite. 35. Il résulte de ce qui précède que le législateur, qui n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence, a opéré une conciliation équilibrée