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Décision n° 2016-732 (DC) du 2016-07-28 — Loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature 
Solution : Non conformité partielle - réserve
la déclaration d'intérêts et prévoit que sa remise donne lieu à un entretien déontologique. Il permet au Conseil supérieur de la magistrature et au garde des sceaux d'obtenir communication de cette déclaration lorsqu'une procédure disciplinaire est engagée. Son paragraphe IV prévoit les sanctions pénales encourues par la personne ne respectant pas les obligations relatives à la déclaration d'intérêts. Son paragraphe V renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'application de cet article.44. L'article 28, qui crée un collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire et fixe sa composition, charge ce collège de rendre des avis sur toute question déontologique concernant personnellement un magistrat, sur saisine de celui-ci ou de l'un de ses chefs hiérarchiques, ainsi que d'examiner les déclarations d'intérêts qui peuvent lui être transmises. Le paragraphe II de l'article 7-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 permet à l'autorité concernée de solliciter l'avis du collège de déontologie créé par l'article 28 de la loi déférée lorsqu'il existe un doute sur une éventuelle situation de conflit d'intérêts.45. Le paragraphe VIII de l'article 50 de la loi organique fixe les conditions d'entrée en vigueur des dispositions de l'article 7-2.46. Le législateur organique est compétent, au titre de l'article 64 de la Constitution pour fixer les règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts pour les magistrats.47. En premier lieu, aux termes de l'article 2
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de la Déclaration de 1789 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression ». La liberté proclamée par cet article implique le droit au respect de la vie privée.48. Le dépôt de déclarations d'intérêts contenant des données à caractère personnel relevant de la vie privée, porte atteinte au respect de la vie privée. Pour être conformes à la Constitution, ces atteintes doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif.49. L'obligation de dépôt auprès d'une autorité judiciaire des déclarations d'intérêts des magistrats a pour objectif de renforcer les garanties de probité et d'intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre ceux-ci. Elle est ainsi justifiée par un motif d'intérêt général. 50. Le législateur organique pouvait imposer la mention, dans les déclarations d'intérêts, des activités professionnelles exercées à la date de la nomination par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin sans porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée compte tenu de la vie commune avec le déclarant.51. En second lieu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 juillet 2010 mentionnée ci-dessus, il résulte du huitième alinéa de l'article 65 de la
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Constitution que le Conseil supérieur de la magistrature ne peut se prononcer sur les questions relatives à la déontologie des magistrats sans être saisi à cette fin par le garde des sceaux. Les dispositions qui instituent le collège de déontologie, qui le chargent de rendre des avis sur toute question déontologique individuelle et d'examiner les déclarations d'intérêts, et qui prévoient que ce collège est distinct du Conseil supérieur de la magistrature, tout en lui confiant le soin de rendre compte de l'exécution de ses missions au Conseil supérieur de la magistrature dans un rapport annuel ne contenant aucune information nominative pour favoriser l'élaboration du recueil des obligations déontologiques par ce Conseil, ne méconnaissent donc pas les exigences du huitième alinéa de l'article 65 de la Constitution. 52. Il résulte de tout ce qui précède que les articles 7-1 et 7-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 créés par le paragraphe I de l'article 26 et l'article 28 sont conformes à la Constitution. Il en va de même du paragraphe VIII de l'article 50.-  S'agissant des déclarations de situation patrimoniale : 53. Le paragraphe I de l'article 7-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, créé par l'article 26 de la loi organique, impose à certains magistrats de remettre à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, dans les deux mois qui suivent l'installation dans leurs fonctions et dans les deux mois qui suivent la cessation de leurs fonctions, une déclaration
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exhaustive, exacte et sincère de leur situation patrimoniale. Le paragraphe II de cet article précise les biens devant figurer dans la déclaration de situation patrimoniale ainsi que la méthode d'évaluation de ces biens selon les règles fiscales applicables en matière de droits de mutation à titre gratuit. Son paragraphe III impose la remise d'une déclaration complémentaire pour toute modification substantielle de la situation patrimoniale. Son paragraphe IV permet à la Haute autorité de demander des explications et d'adresser des injonctions en ce sens. Son paragraphe V confère à la Haute autorité un droit de communication d'informations et de déclarations fiscales. Son paragraphe VI permet à la Haute autorité d'informer le parquet ou de saisir le garde des sceaux. Son paragraphe VII prévoit les sanctions pénales encourues par la personne ne respectant pas les obligations relatives à la déclaration de situation patrimoniale. Son paragraphe VIII renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'application de cet article.54. Le paragraphe X de l'article 50 de la loi organique fixe les conditions d'entrée en vigueur des dispositions de l'article 7-3.55. Le législateur organique est compétent, au titre de l'article 64 de la Constitution, pour fixer les règles relatives au contrôle de la situation patrimoniale des magistrats.56. L'obligation de dépôt auprès d'une autorité administrative indépendante des déclarations de situation patrimoniale de certains magistrats a pour
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objectif de renforcer les garanties de probité et d'intégrité de ces personnes. Elle est ainsi justifiée par un motif d'intérêt général. En imposant une obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale aux seuls premier président et présidents de chambre de la Cour de cassation, procureur général et premiers avocats généraux près la Cour de cassation, premiers présidents des cours d'appel et procureurs généraux près les cours d'appel, présidents des tribunaux de première instance et procureurs de la République près les tribunaux de première instance, le législateur organique a traité différemment ces magistrats des autres magistrats exerçant des fonctions en juridiction. 57. Au regard des exigences de probité et d'intégrité qui pèsent sur les magistrats exerçant des fonctions juridictionnelles et de l'indépendance qui leur est garantie dans cet exercice, en restreignant l'obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale aux seuls magistrats énumérés par les 1° à 6° du paragraphe I de l'article 7-3, le législateur a institué une différence de traitement qui est sans rapport avec l'objectif poursuivi par la loi. Dès lors, les dispositions des 1° à 6° du paragraphe I de l'article 7-3 introduites par le paragraphe I de l'article 26, qui méconnaissent le principe d'égalité devant la loi, sont contraires à la Constitution. Il en va de même, par voie de conséquence, des mots : « les magistrats mentionnés au même article 7-3 » figurant au paragraphe X
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de l'article 50, qui sont relatives aux modalités d'entrée en vigueur des dispositions ainsi déclarées contraires à la Constitution. En revanche, les autres dispositions de l'article 7-3, dans la mesure où elles sont également applicables, en vertu de l'article 10-1-2 de la loi organique du 5 février 1994 introduit par l'article 43 de la loi organique déférée, aux membres du Conseil supérieur de la magistrature, conservent une portée distincte de celle pour laquelle les 1° à 6° du paragraphe I de l'article 7-3 sont déclarés contraires à la Constitution.58. Le paragraphe II de l'article 7-3 prévoit que la déclaration de situation patrimoniale doit mentionner les immeubles bâtis et non bâtis, les valeurs mobilières, les assurances-vie, les comptes bancaires courants ou d'épargne, les livrets et les autres produits d'épargne, les biens mobiliers divers d'une valeur supérieure à un montant fixé par voie réglementaire, les véhicules terrestres à moteur, les bateaux et les avions, les fonds de commerce ou les clientèles et les charges et les offices, les biens mobiliers et immobiliers ainsi que les comptes détenus à l'étranger. Elle doit également mentionner « les autres biens ». En retenant la mention des « autres biens » qui ne figurent pas dans l'une des autres catégories de la déclaration de situation patrimoniale, le législateur a entendu inclure tous les éléments du patrimoine d'une valeur substantielle, en particulier les comptes courants de société et les options de
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souscription ou d'achat d'actions. Il appartiendra au décret en Conseil d'État prévu par le paragraphe VIII de l'article 7-3 d'établir, sous réserve du premier alinéa du paragraphe II du même article, la valeur minimale des autres biens devant figurer dans la déclaration.59. Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions de l'article 7-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 créé par le paragraphe I de l'article 26, à l'exception des 1° à 6° de son paragraphe I, sont conformes à la Constitution. Il en va de même du paragraphe II de l'article 26.-  S'agissant du droit syndical des magistrats : 60. L'article 27 insère un article 10-1 dans l'ordonnance du 22 décembre 1958, relatif au droit syndical des magistrats. Le paragraphe I de cet article pose le principe de la garantie du droit syndical des magistrats. Son paragraphe II précise les conditions d'exercice de ce droit et son paragraphe III renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'application de l'article.61. En précisant que, sous réserve des dispositions spécifiques énoncées aux deuxième à septième alinéas du paragraphe II de l'article 10-1, les magistrats sont « soumis aux dispositions législatives et réglementaires de droit commun applicables aux fonctionnaires », le législateur organique a entendu rendre applicables les seules dispositions de l'article 8 de la loi du 13 juillet 1983 ainsi que du décret du 28 mai 1982 mentionnés ci-dessus, dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption
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définitive de la loi organique.62. L'article 27 est conforme à la Constitution.-  S'agissant des mesures relatives à la discipline des magistrats : 63. L'article 29 complète l'article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, relatif à la protection des magistrats dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. Il précise que les conditions et limites de la prise en charge par l'État des frais exposés par le magistrat dans le cadre d'instances civiles ou pénales, ou devant la commission d'admission des requêtes jusqu'au renvoi devant la formation disciplinaire compétence du Conseil supérieur de la magistrature, sont fixées par décret en Conseil d'État.64. Les frais exposés devant la commission d'admission des requêtes par un magistrat peuvent être pris en charge, dans certaines conditions et limites, par l'État, en vertu de ces nouvelles dispositions. Cette différence de traitement repose sur la différence de situation entre les magistrats judiciaires et les fonctionnaires, qui résulte de la faculté ouverte à tout justiciable, par l'article 65 de la Constitution, de saisir le Conseil supérieur de la magistrature de la situation d'un magistrat. Elle est en rapport avec l'objectif poursuivi.65. L'article 30 complète l'article 12-2 de cette même ordonnance pour autoriser, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la gestion du dossier administratif du magistrat sur
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support électronique. Il prévoit également le retrait du dossier du magistrat, de droit à sa demande, de pièces relatives à des poursuites disciplinaires s'étant conclues par une décision de non-lieu à sanction.66. L'article 31 modifie l'article 44 de cette même ordonnance et rétablit son article 47 pour encadrer les conditions dans lesquelles un avertissement peut être délivré à un magistrat et instaurer des délais à compter de la connaissance des faits au-delà desquels une procédure d'avertissement ou une procédure disciplinaire ne peut plus être engagée à son encontre. 67. L'article 32, qui modifie les articles 43, 48 et 59 de cette même ordonnance, a pour objet d'appliquer aux magistrats exerçant des fonctions de chef de l'inspection générale de la justice, d'inspecteur général de la justice et d'inspecteur de la justice, les mêmes règles relatives à l'exercice du pouvoir disciplinaire que pour les magistrats du parquet.68. L'article 33, qui modifie l'article 50-2 de cette même ordonnance, procède à une coordination rendue nécessaire par la création de l'inspection générale de la justice.69. L'article 34, qui insère dans cette même ordonnance les articles 50-4, 50-5, 63-1, 63-2 et 63-3 et modifie son article 63, fixe au Conseil supérieur de la magistrature des délais pour se prononcer lorsqu'il est saisi d'une procédure disciplinaire à l'encontre d'un magistrat. Il prévoit également les conditions dans lesquelles s'exerce le droit de communication du dossier et des
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pièces de l'enquête préliminaire au magistrat du parquet intéressé.70. Les articles 30 à 34 n'appellent aucune remarque de constitutionnalité.71. Les articles 29 à 34 sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne les modalités dérogatoires de recrutement des magistrats :72. L'article 35 insère dans l'ordonnance du 22 décembre 1958 un article 41-10 A, qui prévoit que les magistrats mentionnés dans la section relative aux magistrats recrutés provisoirement et à temps partiel, c'est-à-dire les magistrats exerçant à titre temporaire et les magistrats honoraires, « ne peuvent exercer qu'une part limitée de la compétence de la juridiction dans laquelle ils sont nommés ». 73. Les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent consacrer leur vie professionnelle à la carrière judiciaire. La Constitution ne fait cependant pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n'entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire, à condition que, dans cette hypothèse, des garanties appropriées permettent de satisfaire au principe d'indépendance qui est indissociable de l'exercice de fonctions judiciaires. Il importe à cette fin que les intéressés soient soumis aux droits et obligations applicables à l'ensemble des magistrats sous la seule réserve des dispositions spécifiques qu'impose
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l'exercice à titre temporaire de leurs fonctions.74. L'article 41-10 A de l'ordonnance du 22 décembre 1958 ne saurait, sans méconnaître le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire, être interprété comme permettant qu'au sein d'un tribunal plus d'un tiers des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées par des magistrats recrutés provisoirement, que ce soit à temps partiel ou à temps complet. 75. Sous cette réserve, l'article 35 est conforme à la Constitution.-  S'agissant des magistrats exerçant à titre temporaire :76. L'article 39 modifie les articles 41-10 à 41-16 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, qui déterminent le statut des magistrats exerçant à titre temporaire. En particulier l'article 41-11 porte d'un quart à un tiers la proportion des services que ces magistrats peuvent assurer dans le tribunal au sein duquel ils sont affectés. 77. Les paragraphes I, II, III, V et VI de l'article 50 fixent les conditions d'entrée en vigueur de certaines dispositions introduites par l'article 39.78. Sous la même réserve que celle énoncée au paragraphe 74, l'article 39 est conforme à la Constitution.79. Les paragraphes I, II. III, V et VI de l'article 50 sont conformes à la Constitution-  S'agissant des magistrats honoraires :80. L'article 36, qui modifie les articles 40-1, 40-2 et 40-4 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, est relatif aux conditions dans lesquelles l'honorariat est accordé aux conseillers et avocats généraux en
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service extraordinaire.81. L'article 40 insère des articles 41-25 à 41-32 dans cette même ordonnance, qui déterminent les conditions dans lesquelles les magistrats honoraires peuvent exercer des fonctions juridictionnelles ou non juridictionnelles. Les paragraphes VII et XIII de l'article 50 fixent les conditions d'entrée en vigueur de ces dispositions.82. Les articles 41-25 à 41-31 sont relatifs aux magistrats honoraires exerçant une activité juridictionnelle. L'article 41-25 prévoit qu'ils peuvent être nommés pour exercer les fonctions d'assesseur dans les formations de jugement collégiales des tribunaux de grande instance et des cours d'appel, ou pour exercer des fonctions de substitut près les tribunaux de grande instance ou de substitut général près les cours d'appel. L'article 41-26 fixe, d'une part, le nombre maximal de magistrats honoraires siégeant comme assesseur dans la formation collégiale du tribunal de grande instance et, d'autre part, le nombre maximal de magistrats recrutés provisoirement à temps partiel, dont font partie les magistrats honoraires, siégeant comme assesseur dans la formation collégiale de la cour d'appel. L'article 41-27 prévoit que les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles sont nommés pour une durée de cinq ans non renouvelable. L'article 41-28 prévoit qu'ils sont, sous certaines réserves limitativement énumérées, soumis au statut de la magistrature. L'article 41-29 prévoit qu'ils peuvent, sous réserve du respect de
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certaines conditions, cumuler l'exercice de fonctions juridictionnelles avec une activité professionnelle. L'article 41-30 fixe le pouvoir d'avertissement et le pouvoir disciplinaire applicable à ces magistrats. L'article 41-31 prévoit qu'ils ne peuvent demeurer en fonction au-delà de l'âge de soixante-douze ans et qu'ils sont inamovibles.83. L'article 41-32 est relatif aux magistrats honoraires exerçant des activités non juridictionnelles. Il prévoit qu'ils peuvent exercer des activités de nature administrative ou d'aide à la décision au profit des magistrats. Il prévoit que l'exercice de telles activités est incompatible avec l'exercice des activités juridictionnelles mentionnées à l'article 41-25. Il permet, sous certaines conditions, le cumul d'activités non juridictionnelles avec certaines activités professionnelles. Il soumet les magistrats honoraires exerçant des activités non juridictionnelles au secret professionnel.84. Les articles 36 et 40 et les paragraphes VII et XIII de l'article 50, qui n'appellent aucune remarque de constitutionnalité, sont conformes à la Constitution.-  S'agissant des détachements judiciaires :85. L'article 37, qui modifie l'article 41 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, élargit le détachement judiciaire, pour exercer les fonctions des premier et second grades, aux militaires appartenant à des corps et cadres d'emplois du même niveau de recrutement que les magistrats. Cet article ne modifie pas les conditions du détachement judiciaire. Il
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ne méconnaît ni le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire ni aucune autre exigence constitutionnelle. 86. L'article 38, qui réécrit l'article 41-1 de cette même ordonnance, fixe les conditions de classement indiciaire de la personne placée en détachement judiciaire. Il n'appelle aucune remarque de constitutionnalité.87. Les articles 37 et 38 sont conformes à la Constitution.. En ce qui concerne diverses dispositions :88. Le paragraphe I de l'article 45 procède à des modifications lexicales dans l'article 21 de l'ordonnance du 22 décembre 1958. Son paragraphe II modifie l'article 21-1 de cette ordonnance pour ramener de dix à sept années la durée d'activité professionnelle requise afin de se présenter au concours ouvert pour le recrutement de magistrats des second et premier grades de la hiérarchie judiciaire. Son paragraphe III modifie les articles 21-1 et 25 de cette ordonnance relatifs à la détermination du nombre de places pouvant être ouvertes au concours complémentaire et aux intégrations directes dans le corps judiciaire. Son paragraphe IV modifie l'article 35 de cette même ordonnance, relatif à la composition de la commission d'avancement, notamment pour prévoir que le directeur chargé des services judiciaires peut y être représenté par un agent d'un rang au moins égal à celui de sous-directeur adjoint. Son paragraphe V modifie l'article 76-1-1 de cette même ordonnance, afin de subordonner à une condition d'aptitude et à l'intérêt du service le droit au