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Décision n° 2015-718 (DC) du 2015-08-13 — Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte 
Solution : Non conformité partielle
de cette société tel que garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre de celle-ci ;  que ce même alinéa serait également contraire au principe de prévention prévu à l'article 3 de la Charte de l'environnement et à l'exigence de promotion du développement durable résultant de l'article 6 de cette même Charte ;12. Considérant qu'aux termes du vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État » ; que les dispositions de l'article 1er de la loi déférée, y compris son vingt-neuvième alinéa, qui fixent des objectifs à l'action de l'État dans le domaine énergétique appartiennent à cette catégorie ; qu'il s'ensuit que le grief tiré d'un défaut de portée normative ne peut être utilement soulevé à leur encontre ; que ne sauraient davantage être invoqués les griefs tirés de ce que ces dispositions portent atteinte au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre, aux articles 3 et 6 de la Charte de l'environnement et à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 1er sont conformes à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 6 :14. Considérant qu'aux termes de l'article 6 : « À partir de 2030, les bâtiments privés résidentiels doivent faire l'objet d'une rénovation énergétique à l'occasion d'une mutation, selon
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leur niveau de performance énergétique, sous réserve de la mise à disposition des outils financiers adéquats. - Un décret en Conseil d'État précise le calendrier progressif d'application de cette obligation en fonction de la performance énergétique, étalé jusqu'en 2050 » ;15. Considérant que les députés saisissants estiment que les dispositions de cet article méconnaissent le droit de propriété ;16. Considérant que la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ;17. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, « la loi détermine les principes fondamentaux… du régime de la propriété » ; qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ;18. Considérant, d'une part, que les dispositions contestées ne se bornent pas à déterminer un objectif de l'action de l'État mais fixent une obligation de
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rénovation énergétique des bâtiments privés résidentiels, « à l'occasion d'une mutation », applicable à partir de 2030 ; qu'elles n'ont pas le caractère de dispositions relevant d'une loi de programmation ;19. Considérant, d'autre part, qu'en s'attachant à réduire la consommation énergétique des bâtiments résidentiels, le législateur a poursuivi un objectif d'intérêt général ; que, toutefois, en ne définissant ni la portée de l'obligation qu'il a posée, ni les conditions financières de sa mise en œuvre, ni celles de son application dans le temps, le législateur n'a pas suffisamment défini les conditions et les modalités de cette atteinte au droit de disposer de son bien ; 20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 6 sont contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 44 :21. Considérant que l'article 44 impose aux entreprises ou groupements d'entreprises appartenant au secteur de la grande distribution d'établir au plus tard le 31 décembre 2016 un programme des actions  qu'ils décident de mettre en œuvre ou auxquelles ils décident de contribuer afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques résultant du transport des marchandises qu'ils commercialisent sur le territoire national entre les sites de production et les  points de destination finale ; que le dernier alinéa de cet article dispose que « le champ des entreprises » soumises à l'obligation d'établir ce programme et les modalités d'application
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de cet article sont précisés par décret ;22. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions sont dénuées de portée normative ; qu'ils estiment par ailleurs qu'elles méconnaissent le principe d'égalité devant la loi dès lors qu'elles s'imposent au seul secteur de la grande distribution et que la différence de traitement ainsi instaurée n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels ; qu'ils font également valoir qu'en laissant au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les entreprises soumises à l'obligation édictée, les modalités d'application de cette obligation et les éventuelles sanctions en l'absence de respect de ces dispositions, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; qu'enfin, ces dispositions porteraient atteinte au principe d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;23. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, « la loi détermine les principes fondamentaux … des obligations civiles et commerciales » ; qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ;24. Considérant que les dispositions contestées imposent aux entreprises ou groupements d'entreprises appartenant au secteur de la grande distribution d'établir un programme d'actions afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques résultant du transport des marchandises qu'ils commercialisent sur le territoire
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national ; que le législateur a ainsi entendu prendre en compte la part importante des émissions nationales de gaz à effet de serre résultant du transport de marchandises par et pour le compte de la grande distribution ; que, toutefois, il n'a pas déterminé les entreprises du secteur de la grande distribution soumises à cette obligation ; qu'il s'est borné à renvoyer à un décret le soin de déterminer le « champ » de ces entreprises ; que le législateur n'a pas encadré le renvoi au décret et, en confiant au pouvoir réglementaire la compétence pour fixer le champ d'application de la loi, a reporté sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ; qu'il a ainsi méconnu l'étendue de sa compétence ; que les dispositions de l'article 44 sont contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 73 :25. Considérant que l'article 73 est relatif à l'interdiction de la mise à disposition d'ustensiles jetables de cuisine en matière plastique à compter du 1er janvier 2020 ; qu'il complète l'article L. 541-10-5 du code de l'environnement par un paragraphe III, dont le premier alinéa prévoit, à compter du 1er janvier 2020, la fin de la mise à disposition des « gobelets, verres et assiettes jetables de cuisine pour la table en matière plastique, sauf ceux compostables en compostage domestique et constitués, pour tout ou partie, de matières biosourcées » ; que le second alinéa du nouveau
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paragraphe III de l'article L. 541-10-5 renvoie à un décret le soin de fixer les modalités d'application du premier alinéa ;26. Considérant que les députés requérants soutiennent qu'en interdisant la mise à disposition d'ustensiles de cuisine qui répondent à la qualification d' « emballage » au sens de la directive européenne du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballages, l'article 73 méconnaît l'article 88-1 de la Constitution ; qu'ils reprochent également à cet article de méconnaître l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;27. Considérant que les dispositions contestées n'ont pas pour objet de transposer une directive européenne ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 88-1 de la Constitution est inopérant ;28. Considérant que les dispositions de l'article 73, qui ne sont pas inintelligibles et ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 83 :29. Considérant que l'article 83 insère, après la première phrase du deuxième alinéa du paragraphe II de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, une phrase ainsi rédigée : « Quand un éco-organisme est constitué sous forme de société, la majorité du capital social appartient à des producteurs, importateurs et distributeurs auxquels l'obligation susvisée est imposée par les dispositions de la présente section, représentatifs des adhérents à cet éco-organisme pour les produits concernés que ceux-ci
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mettent sur le marché français » ; 30. Considérant que les députés requérants soutiennent qu'en s'abstenant de fixer les critères de détermination des personnes admises à détenir des parts dans les éco-organismes constitués sous forme de société, cet article est entaché d'incompétence négative et méconnaît l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'ils reprochent en outre à cet article de porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789 et à la liberté d'entreprendre, d'une part, en interdisant à un associé ou un actionnaire d'un éco-organisme existant constitué sous forme de société de céder ses parts à la personne de son choix  et, d'autre part,  en limitant le droit de toute personne à acquérir des parts d'un éco-organisme constitué sous forme de société ; 31. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789 des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;32. Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » ;33. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de
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sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu'en particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations ;34. Considérant que, pour mettre en œuvre le principe de « responsabilité élargie du producteur », le paragraphe II de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, dans sa rédaction antérieure à la loi déférée, permet d'obliger les producteurs, importateurs et distributeurs de produits à pourvoir ou à contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent ; que les producteurs, importateurs et distributeurs ainsi visés par cette obligation peuvent s'en acquitter soit de manière individuelle, soit en mettant en place collectivement des éco-organismes, auxquels ils versent une contribution financière et transfèrent leur obligation et dont ils assurent la gouvernance ;35. Considérant qu'en adoptant l'article 83, le législateur a entendu, pour favoriser la diminution de la production de déchets, éviter que les éco-organismes ne soient contrôlés par des entreprises de traitement des déchets qui, contrairement aux entreprises soumises au principe de « responsabilité élargie du producteur », n'ont pas intérêt à
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voir diminuer le volume des déchets à la source ; qu'il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général ;36. Considérant, toutefois, que, si les dispositions contestées pouvaient imposer que la majorité du capital d'un éco-organisme constitué sous forme de société soit détenue par des producteurs, importateurs et distributeurs représentatifs des adhérents à cet éco-organisme pour les produits concernés, elles ne pouvaient imposer une telle obligation nouvelle aux sociétés et à leurs associés et actionnaires sans que soient prévues des garanties de nature à assurer la protection du droit de propriété et de la garantie des droits, qui ne sauraient relever du décret en Conseil d'État prévu par le paragraphe X de l'article L. 541-10 du code de l'environnement dans lequel les dispositions contestées s'insèrent ; qu'il en résulte une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la garantie des droits ; que, par suite et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 83 est contraire à la Constitution ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 91 :37. Considérant que l'article 91 est relatif à l'extension du champ d'application de la « responsabilité élargie du producteur » sur les papiers ;38. Considérant que le a) du 2° du paragraphe I de l'article 91 donne une nouvelle rédaction du deuxième alinéa du paragraphe IV de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement pour étendre le champ de la contribution due au titre de la responsabilité élargie des
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producteurs de papier instituée par le premier alinéa du paragraphe I de cet article L. 541-10-1, d'une part, aux publications de presse au sens de l'article 1er de la loi du 1er août 1986 susvisée et conformes aux dispositions du premier alinéa et des 1°, 2°, 3° et 5° de l'article 72 de l'annexe III au code général des impôts, sous réserve de ne pas constituer une des publications désignées aux a), c), d) et e) du 6° du même article 72 et, d'autre part, aux encartages publicitaires accompagnant une publication de presse à condition qu'ils soient annoncés au sommaire de cette publication ; que cette contribution « peut être versée en tout ou partie sous forme de prestations en nature prenant la forme d'une mise à disposition d'encarts publicitaires destinés à informer le consommateur sur la nécessité de favoriser le geste de tri et le recyclage du papier. Un décret précise les conditions selon lesquelles cette contribution en nature est apportée, en fonction des caractéristiques des publications » ; qu'en vertu du paragraphe II de l'article 91, ces nouvelles dispositions entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2017 ;39. Considérant que les députés requérants soutiennent que les dispositions du a) du 2° du paragraphe I de l'article 91 méconnaissent le principe d'égalité devant la loi dès lors que la possibilité de verser la contribution sous forme de prestations en nature n'est pas ouverte à toutes les publications de presse ; que, selon eux, les dispositions contestées
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sont entachées d'incompétence négative dès lors qu'elles renvoient à un décret le soin de définir les conditions dans lesquelles la contribution pourra être versée en nature alors qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; qu'ils soutiennent, pour le même motif, que les dispositions contestées méconnaissent le principe d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;40. Considérant, en premier lieu, que, d'une part, la contribution instituée par le premier alinéa du paragraphe I de cet article L. 541-10-1 ne constitue pas une imposition de toutes natures ; que, d'autre part, le a) du 2° du paragraphe I de l'article 91 confie seulement au décret le soin de définir les conditions dans lesquelles la contribution en nature est apportée pour s'assurer que la mise à disposition d'encarts publicitaires soit d'une valeur équivalente à celle de la contribution financière ; qu'ainsi, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution doit être écarté ;41. Considérant, en second lieu, qu'en adoptant les dispositions du a) du 2° du paragraphe I de l'article 91, le législateur a prévu que l'ensemble des publications de presse désormais soumises à la contribution pourront s'acquitter de tout ou partie de cette contribution sous forme de prestation en nature ; qu'il n'a
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donc pas institué de différence de traitement entre les catégories de publications de presse ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 6 de la Déclaration de 1789 doit être écarté ;42. Considérant que les dispositions du a) du 2° du paragraphe I de l'article 91, qui ne sont pas inintelligibles et ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 139 :43. Considérant que l'article 139 modifie le dernier alinéa de l'article L. 553-1 du code de l'environnement, relatif aux autorisations d'exploiter les installations terrestres de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent dont la hauteur des mâts dépasse cinquante mètres ; qu'il prévoit que la distance d'éloignement entre ces installations et les constructions à usage d'habitation, les immeubles habités et les zones destinées à l'habitation définies dans les documents d'urbanisme, au respect de laquelle est subordonnée la délivrance de l'autorisation d'exploiter, est au minimum de cinq cents mètres et doit être appréciée au regard de l'étude d'impact prévue à l'article L. 122-1 du même code ;44. Considérant que les députés requérants font valoir que l'article 139 méconnaît le principe de participation du public garanti par l'article 7 de la Charte de l'environnement ainsi que le principe d'égalité devant la loi dès lors qu'il supprime l'enquête publique préalable à la délivrance de l'autorisation d'exploiter une éolienne ;45.
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Considérant qu'en faisant référence à l'étude d'impact prévue à l'article L. 122-1 du code de l'environnement, les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de supprimer l'obligation de réaliser une enquête publique à laquelle est subordonnée toute autorisation prévue par l'article L. 512-1 du même code ; que le grief manque en fait ;46. Considérant que les dispositions de l'article 139, qui ne méconnaissent ni le principe de la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution ;- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 173 :47. Considérant que l'article 173 est relatif à la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone et aux schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie ; que le paragraphe VI de l'article 173 complète l'article L. 533-22-1 du code monétaire et financier afin d'imposer aux entreprises d'assurance et de réassurance régies par le code des assurances, aux mutuelles ou unions régies par le code de la mutualité, aux institutions de prévoyance et à leurs unions régies par le code de la sécurité sociale, aux sociétés d'investissement à capital variable, à la Caisse des dépôts et consignations, aux institutions de retraite complémentaire  régies par le code de la sécurité sociale, à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques et à l'établissement public
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gérant le régime public de retraite additionnel obligatoire de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales la mention dans leur rapport annuel et la mise à la disposition de leurs souscripteurs d'une information sur les modalités de prise en compte dans leur politique d'investissement des critères relatifs au respect d'objectifs sociaux, environnementaux et de qualité de gouvernance et sur les moyens mis en œuvre pour contribuer à la transition énergétique et écologique ; qu'en particulier, en matière de prise en compte d'objectifs environnementaux, les informations doivent prendre en compte l'exposition aux risques climatiques ainsi que la contribution au respect de l'objectif international de limitation du réchauffement climatique et à l'atteinte des objectifs de la transition énergétique et écologique ; que, le cas échéant, doivent être expliquées les raisons pour lesquelles la contribution des institutions susmentionnées est « en deçà de ces cibles indicatives pour le dernier exercice clos » ; 48. Considérant que les députés requérants contestent l'atteinte excessive à la liberté d'entreprendre résultant de ces obligations d'information et de justification ; qu'ils soutiennent également que ces dispositions sont incompatibles avec le droit de l'Union européenne et, en particulier, contradictoires avec la liberté d'investissement garantie aux entreprises d'assurance par la directive européenne du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de