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Décision n° 2016-739 (DC) du 2016-11-17 — Loi de modernisation de la justice du XXIe siècle 
Solution : Non conformité partielle - réserve
Il a également été saisi le 17 octobre 2016, par MM. Bruno RETAILLEAU, Pascal ALLIZARD, Gérard BAILLY, Philippe BAS, Christophe BÉCHU, Jérôme BIGNON, François BONHOMME, Gilbert BOUCHET, François-Noël BUFFET, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Claude CARLE, Mme Anne CHAIN-LARCHÉ, MM. Patrick CHAIZE, Pierre CHARON, Daniel CHASSEING, Alain CHATILLON, Gérard CORNU, Philippe DALLIER, René DANESI, Mathieu DARNAUD, Serge DASSAULT, Mme Isabelle DEBRÉ, M. Francis DELATTRE, Mmes Catherine DEROCHE, Jacky DEROMEDI, Chantal DESEYNE, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, M. Alain DUFAUT, Mme Nicole DURANTON, M. Louis DUVERNOIS, Mme Dominique ESTROSI-SASSONE, MM. Michel FORISSIER, Christophe FRASSA, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Jacques GENEST, Bruno GILLES, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC, Jean-Pierre GRAND, Daniel GREMILLET, Jacques GROSPERRIN, Mme Pascale GRUNY, MM. Charles GUENÉ, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Benoît HURÉ, Jean-François HUSSON, Alain JOYANDET, Mme Christiane KAMERMANN, MM. Guy-Dominique KENNEL, Marc LAMÉNIE, Mme Élisabeth LAMURE, MM. Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Jean-Baptiste LEMOYNE, Philippe LEROY, Mme Vivette LOPEZ, MM. Michel MAGRAS, Claude MALHURET, Didier MANDELLI, Alain MARC, Jean-François MAYET, Mmes Colette MÉLOT, Marie MERCIER, Brigitte MICOULEAU, MM. Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, Mme Patricia MORHET-RICHAUD, MM. Philippe MOUILLER, Louis NÈGRE,
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Louis-Jean de NICOLAŸ, Claude NOUGEIN, Jean-Jacques PANUNZI, Jackie PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Michel RAISON, Jean-François RAPIN, Bernard SAUGEY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Abdourahamane SOILIHI, André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLÉ, MM. Michel VASPART, Alain VASSELLE, Hilarion VENDEGOU et Jean-Pierre VOGEL sénateurs.
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Au vu des textes et pièces suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;- le règlement (UE) n° 2015/848 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relatif aux procédures d'insolvabilité ;- la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 ;
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- le code civil ;- le code de la consommation ;- le code de l'environnement ;- le code général des impôts ;- le code de justice administrative ;- le code pénal ;- le code des procédures civiles d'exécution ;- le code de procédure pénale ;- le code de la route ;- le code de la sécurité sociale ;- la loi n° 75-618 du 11 juillet 1975 relative au recouvrement public des pensions alimentaires ;- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; - l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte ; - la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles ;- la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale ;- les observations du Gouvernement, enregistrées le 7 novembre 2016 ;Et après avoir entendu le rapporteur ; LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. Les députés et les sénateurs requérants contestent la procédure d'adoption de la loi ainsi que ses articles 50, 56, 62, 63 et 109. Les députés requérants contestent également son article 48, certaines dispositions de son article 57 et ses articles 93 et 110. Les sénateurs requérants contestent également certaines dispositions de ses articles 3 et 5, son article 6, certaines dispositions de ses articles 7, 51 et 58 et son article 89. - Sur la procédure d'adoption de l'ensemble de la loi :2. Les sénateurs requérants contestent le bien-fondé de l'utilisation de la procédure accélérée, engagée le 31 juillet 2015, alors que l'examen du projet de loi en première lecture par l'Assemblée nationale n'a débuté que six mois après son adoption par le Sénat le 5 novembre 2015. Ils critiquent également l'introduction à l'Assemblée nationale de nombreuses dispositions nouvelles par voie d'amendement du Gouvernement, permettant à ce dernier de contourner les exigences d'une étude d'impact, d'un examen par le Conseil d'État et d'une délibération en conseil des ministres. Il en résulterait « un usage dénaturé » du droit d'amendement du Gouvernement et une atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, ainsi qu'à « l'équilibre de la navette parlementaire tel qu'il résulte de l'article 45 de la Constitution ».3. Les députés requérants
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contestent, eux aussi, l'introduction de nombreuses dispositions nouvelles par amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, ainsi qu'un « usage détourné » de la procédure accélérée. Première assemblée saisie, le Sénat aurait été privé de la possibilité de délibérer sur des dispositions substantielles introduites à l'Assemblée nationale, du fait de la convocation d'une commission mixte paritaire à l'issue de la première lecture. Les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire auraient ainsi été méconnues.. En ce qui concerne le droit d'amendement du Gouvernement :4. Il résulte de la combinaison de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, du premier alinéa des articles 34 et 39 de la Constitution, ainsi que de ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1, que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées. Il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et sous réserve du respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité, notamment par la nécessité, pour un amendement, de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.5. D'une part, ni ces dispositions constitutionnelles ni aucune autre ne font obstacle à ce que des amendements puissent, comme en l'espèce,
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être déposés devant la seconde assemblée saisie, y compris immédiatement avant la réunion de la commission mixte paritaire, dès lors qu'ils respectent les règles de recevabilité mentionnées ci-dessus. Par ailleurs, les dispositions nouvelles introduites à l'Assemblée nationale par voie d'amendement du Gouvernement n'ont, ni en raison de leur nombre, ni en raison de leur objet, porté atteinte au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.6. D'autre part, l'article 39 de la Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus n'imposent la présentation d'une étude d'impact, la consultation du Conseil d'État et une délibération en conseil des ministres que pour les projets de loi avant leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie et non pour les amendements. Par conséquent, est inopérant le grief selon lequel le Gouvernement aurait contourné ces exigences procédurales en exerçant le droit d'amendement qu'il tient du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution.. En ce qui concerne la procédure accélérée :7. Selon le deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le
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Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ». Ces dispositions permettent au Gouvernement, postérieurement au dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi, de faire part à tout moment de sa décision d'engager la procédure accélérée, dès lors que les Conférences des présidents des deux assemblées sont en mesure, avant le début de l'examen du texte en première lecture, de s'y opposer conjointement.8. En l'espèce, la procédure accélérée a été régulièrement engagée et n'a pas eu pour effet de priver les sénateurs de leurs prérogatives, dès lors qu'ils ont pu, après l'échec de la commission mixte paritaire, délibérer et exercer leur droit d'amendement en nouvelle lecture. Ni le droit d'amendement, ni l'article 45 de la Constitution n'ont ainsi été méconnus. L'engagement de la procédure accélérée n'a pas eu non plus pour effet de porter atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.9. Il résulte de ce qui précède qu'en dépit du cumul de l'engagement de la procédure accélérée et de l'introduction de nombreuses dispositions par voie d'amendement, la loi déférée n'a pas, en l'espèce, été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 3 :10. Le paragraphe I de l'article 3 de la loi déférée prévoit que
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les huissiers de justice, les notaires, les commissaires-priseurs judiciaires, les avocats, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les commissaires aux comptes et les experts-comptables proposent à leur clientèle une « relation numérique dans un format garantissant l'interopérabilité de l'ensemble des échanges ». Le paragraphe II de ce même article prévoit que les professions mentionnées au paragraphe I rendent librement accessibles certaines de leurs données afin de garantir cette interopérabilité. Le paragraphe IV de ce même article dispose que les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires proposent également une « relation numérique » du même type aux « personnes intéressées ».11. Les sénateurs requérants soutiennent que les paragraphes I, II et IV de l'article 3 méconnaissent le principe de « clarté de la loi » et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi dans la mesure où ne sont définis ni la notion de « relation numérique » ni les destinataires des données rendues accessibles. Ces paragraphes seraient, pour les mêmes motifs, également entachés d'incompétence négative. 12. L'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. Il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une
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interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi.13. D'une part, la notion de « relation numérique » est claire. Elle recouvre la communication et l'échange d'informations et de documents par voie électronique. D'autre part, les dispositions contestées sont suffisamment précises dès lors que toute personne aura accès aux données figurant dans les annuaires et tables nationales des professions mentionnées au paragraphe I. 14. Les paragraphes I, II et IV de l'article 3 ne sont donc ni inintelligibles ni entachés d'incompétence négative. Ces dispositions, qui ne sont contraires à aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l'article 5 :15. Le paragraphe IV de l'article 5 permet, à titre expérimental pour une durée de quatre ans, de soumettre à une médiation préalable obligatoire la recevabilité des recours contentieux exercés par certains agents publics à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle et la recevabilité de certaines requêtes relatives à des prestations, allocations ou droits, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.16. Les sénateurs requérants soutiennent que ce paragraphe méconnaît le principe de « clarté de la loi » et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et
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d'intelligibilité de la loi en raison de l'absence de précision quant aux personnes chargées d'effectuer la médiation préalable. En confiant au pouvoir réglementaire la fixation des conditions de l'expérimentation et en ne prévoyant pas les modalités d'évaluation de celle-ci, ce paragraphe méconnaîtrait également l'article 37-1 de la Constitution.17. Si, sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution, le Parlement peut autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d'égalité devant la loi, il doit en définir de façon suffisamment précise l'objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle.18. En premier lieu, les dispositions contestées prévoient que l'expérimentation ne pourra porter que, d'une part, sur des recours formés par des agents de la fonction publique soumis aux dispositions de la loi du 13 juillet 1983 mentionnée ci-dessus et portant sur des actes relatifs à leur situation personnelle et, d'autre part, sur des requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi. Le législateur, qui n'était pas tenu de préciser les personnes ou autorités chargées de la médiation, a ainsi suffisamment défini l'objet de l'expérimentation qu'il a instituée.19. En second lieu, aucune exigence constitutionnelle n'impose au
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législateur de déterminer les modalités de l'évaluation consécutive à une expérimentation.20. Il en résulte que les dispositions du paragraphe IV de l'article 5, qui ne sont pas inintelligibles et ne méconnaissent ni l'article 37-1 de la Constitution ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 6 et sur certaines dispositions de l'article 7 :21. Le deuxième alinéa de l'article 373-2-10 du code civil prévoit que le juge aux affaires familiales peut proposer aux parents une mesure de médiation afin de faciliter la recherche d'un exercice consensuel de l'autorité parentale. Le troisième alinéa de cet article prévoit que le juge aux affaires familiales peut enjoindre aux parents de recevoir une information sur l'objet et le déroulement de cette mesure de médiation. L'article 6 de la loi déférée modifie le troisième alinéa de l'article 373-2-10 pour interdire au juge aux affaires familiales de prononcer l'injonction mentionnée ci-dessus, en cas de violences commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant.22. L'article 15 de la loi du 13 décembre 2011 mentionnée ci-dessus prévoyait, à titre expérimental, que la saisine du juge par les parents aux fins de modification d'une décision fixant les modalités d'exercice de l'autorité parentale ou fixant la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant doit être précédée d'une tentative de médiation familiale. L'article 7 de la loi déférée renouvelle cette
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expérimentation. Toutefois, le 3° de cet article 7 dispense les parents de cette tentative de médiation lorsque des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant.23. Les sénateurs requérants soutiennent que l'article 6 et le 3° de l'article 7 méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi dès lors qu'ils ne précisent pas si les violences doivent être constatées par le juge ou simplement alléguées. Ils reprochent également au 3° de l'article 7 de ne pas prévoir les modalités d'évaluation de l'expérimentation qu'il institue.24. En adoptant l'article 6, le législateur n'a pas entendu subordonner l'interdiction faite au juge aux affaires familiales d'enjoindre aux parents de recevoir une information sur l'objet et le déroulement d'une mesure de médiation en cas de violences intrafamiliales à la condition que ces violences aient donné lieu à condamnation pénale ou au dépôt d'une plainte. Il n'a pas davantage entendu dispenser les parents séparés de faire une tentative de médiation dans ces seules hypothèses. Il appartiendra donc au juge d'apprécier la réalité des violences pour l'application du troisième alinéa de l'article 373-2-10 du code civil et du 3° de l'article 7 de la loi déférée.  25. En second lieu, aucune exigence constitutionnelle n'impose au législateur de déterminer les modalités de l'évaluation consécutive à une expérimentation. 26. L'article 6 et le 3° de l'article 7, qui ne
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méconnaissent ni l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 48, le paragraphe I de l'article 56 et certaines dispositions de l'article 57 :27. L'article 48 de la loi déférée confie aux officiers de l'état civil l'enregistrement des conclusions, modifications et dissolutions de pactes civils de solidarité, actuellement dévolu aux greffes des tribunaux d'instance. Le paragraphe I de l'article 56, qui réécrit l'article 60 du code civil relatif aux demandes de changement de prénom, transfère à l'officier d'état civil le traitement de ces demandes relevant aujourd'hui du juge aux affaires familiales. Le 1° du paragraphe I de l'article 57 de la loi déférée introduit une dérogation à la procédure de changement de nom par décret, en donnant compétence aux officiers de l'état civil pour autoriser les demandes de changement de nom des personnes inscrites sur le registre de l'état civil d'un autre État. Les 1° et 2° du paragraphe III de l'article 57 modifient l'ordonnance du 8 mars 2000 mentionnée ci-dessus pour instituer, à Mayotte, les mêmes procédures de changement de prénom et de nom.28. Les députés requérants reprochent à ces dispositions de transférer aux officiers de l'état civil, sans compensation financière aux communes, l'enregistrement des pactes civils de solidarité ainsi que le traitement des demandes de changement de prénom et de
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certaines demandes de changement de nom. Il en résulterait une méconnaissance de l'article 40 de la Constitution, du principe de libre administration des collectivités territoriales reconnu à son article 72 et du principe de compensation financière prévu au quatrième alinéa de son article 72-2.29. Selon l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus « dans les conditions prévues par la loi ». Selon le quatrième alinéa de son article 72-2 : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».30. En premier lieu, les compétences confiées aux officiers de l'état civil en matière d'enregistrement des pactes civils de solidarité et de changement de prénom ou de nom sont exercées au nom de l'État. Par conséquent, est inopérant le grief tiré de la méconnaissance du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, dont les dispositions ne sont relatives qu'aux compétences exercées par les collectivités territoriales.31. En deuxième lieu, si les dispositions contestées sont susceptibles d'entraîner un accroissement de charges pour les communes, elles n'ont, eu égard au montant des sommes en jeu, pas pour
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effet de dénaturer la libre administration de ces collectivités. Le grief tiré de la violation de l'article 72 de la Constitution doit donc être écarté.32. En dernier lieu, les dispositions critiquées ayant été introduites à l'initiative du Gouvernement, le grief fondé sur l'article 40 de la Constitution est inopérant.33.  Par conséquent, l'article 48, le paragraphe I de l'article 56, le 1° du paragraphe I et les 1° et 2° du paragraphe III de l'article 57, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur l'article 50 :34. L'article 50 crée une procédure non judiciaire de divorce par consentement mutuel, intitulée « divorce par consentement mutuel par acte sous signature privée contresigné par avocats, déposé au rang des minutes d'un notaire », se substituant à la procédure judiciaire actuelle.35. Son paragraphe I insère, au sein du titre VI du livre Ier du code civil, quatre articles 229-1 à 229-4 définissant le principe et le régime juridique de cette nouvelle procédure. En application de l'article 229-1, s'ils s'entendent sur la rupture de leur mariage et ses effets, les époux peuvent, à la condition d'être chacun assisté d'un avocat, constater leur accord, par acte sous seing privé, dans une convention contresignée par chacun de ces avocats et déposée au rang des minutes d'un notaire. L'article 229-2 interdit le recours à cette nouvelle procédure de divorce si l'un des enfants mineurs du couple a demandé à être entendu