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Décision n° 2014-691 (DC) du 2014-03-20 — Loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové 
Solution : Non conformité partielle
MAGRAS, Pierre MARTIN, Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, Philippe NACHBARD, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Xavier PINTAT, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Bruno SIDO, Mme Esther SITTLER, M. André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY et Jean-Pierre VIAL, et le 26 février 2014, par MM. Jean-Paul FOURNIER et Michel SAVIN, sénateurs ;
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Et le 24 février 2014, par MM. Christian JACOB, Damien ABAD, Elie ABOUD, Yves ALBARELLO, Benoist APPARU, Jean-Pierre BARBIER, Sylvain BERRIOS, Philippe BRIAND, Dominique BUSSEREAU, Gilles CARREZ, Yves CENSI, Guillaume CHEVROLLIER, Éric CIOTTI, François CORNUT-GENTILLE, Jean-Louis COSTES, Mme Marie-Christine DALLOZ, MM. Gérald DARMANIN, Olivier DASSAULT, Bernard DEFLESSELLES, Jean-Pierre DOOR, Mmes Marianne DUBOIS, Virginie DUBY-MULLER, MM. Christian ESTROSI, Daniel FASQUELLE, Georges FENECH, Mme Marie-Louise FORT, MM. Marc FRANCINA, Laurent FURST, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Hervé GAYMARD, Mme Annie GENEVARD, MM. Guy GEOFFROY, Bernard GÉRARD, Claude GOASGUEN, Philippe GOSSELIN, Philippe GOUJON, Mmes Anne GROMMERCH, Arlette GROSSKOST, MM. Christophe GUILLOTEAU, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Denis JACQUAT, Christian KERT, Jacques KOSSOWSKI, Mme Valérie LACROUTE, MM. Marc LAFFINEUR, Jacques LAMBLIN, Jean-François LAMOUR, Mme Laure de LA RAUDIÈRE, M. Guillaume LARRIVÉ, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Frédéric LEFEBVRE, Marc LE FUR, Pierre LELLOUCHE, Dominique LE MÈNER, Pierre LEQUILLER, Mme Véronique LOUWAGIE, MM. Alain MARC, Hervé MARITON, Alain MARSAUD, Alain MARTY, Philippe MEUNIER, Pierre MORANGE, Yannick MOREAU, Pierre MOREL-A-l'HUISSIER, Alain MOYNE-BRESSAND, Jacques MYARD, Mme Dominique NACHURY, MM. Yves NICOLIN, Jean-Frédéric POISSON, Mmes Bérengère POLETTI, Josette PONS, MM. Franck RIESTER, François SCELLIER, André SCHNEIDER, Fernand SIRÉ, Éric STRAUMANN,
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Solution : Non conformité partielle
Claude STURNI, Jean-Charles TAUGOURDEAU, Jean-Marie TETART, Dominique TIAN, François VANNSON, Jean-Pierre VIGIER, Philippe VITEL, Éric WOERTH et Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, députés.
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LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, 
Vu la Constitution ; 
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; 
Vu la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ; 
Vu le code de la construction et de l'habitation ; 
Vu le code civil ; 
Vu le code général des impôts ; 
Vu la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; 
Vu la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ; 
Vu la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ; 
Vu la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ; 
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 11 mars 2014 ; 
Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ; qu'ils mettent en cause la conformité à la Constitution de son article 16 et de certaines dispositions de son article 6 ; que les députés contestent également la procédure d'adoption de son article 23 et la conformité à la Constitution de ses articles 19 et 92 ainsi que de certaines dispositions de ses articles 1er et 5 ; que les sénateurs requérants contestent la conformité à la Constitution de l'article 153 et de certaines dispositions de l'article 24 ; 
- SUR LES DISPOSITIONS CONTESTÉES DE L'ARTICLE 1er : 
2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée modifie diverses dispositions de la loi du 6 juillet 1989 susvisée applicables en particulier à la location de locaux à usage d'habitation ou à usage mixte professionnel et d'habitation qui constituent la résidence principale du preneur ;
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3. Considérant, en premier lieu, que l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 dispose que le contrat de location doit être établi par écrit et fixe notamment la liste des mentions et clauses qui doivent y figurer ; que le 3° du paragraphe I de l'article 1er de la loi déférée donne une nouvelle rédaction de cet article 3 ; que, d'une part, en vertu de cette disposition, le contrat de location « respecte un contrat type défini par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de concertation » ; que, d'autre part, parmi les mentions et clauses qui doivent figurer dans le contrat, sont ajoutées : « 7° Le loyer de référence et le loyer de référence majoré, correspondant à la catégorie de logement et définis par le représentant de l'État dans le département dans les zones où s'applique l'arrêté mentionné au I de l'article 17 ; - 8° Le montant et la date de versement du dernier loyer acquitté par le précédent locataire, dès lors que ce dernier a quitté le logement moins de dix-huit mois avant la signature du bail ; - 9° La nature et le montant des travaux effectués dans le logement depuis la fin du dernier contrat de location ou depuis le dernier renouvellement du bail » ; que, le cas échéant, le renoncement au bénéfice de la garantie universelle des loyers doit également être mentionné dans le contrat ;
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4. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 4 de la loi du 6 juillet 1989 fixe la liste des clauses du contrat de location qui sont réputées non écrites ; que le 7° du paragraphe I de l'article 1er de la loi déférée modifie cet article 4 ; que le a) de ce 7° modifie le i) de cet article 4 relatif à l'interdiction des clauses qui autorisent le bailleur à percevoir « des amendes » en cas d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement intérieur à l'immeuble pour étendre cette interdiction aux clauses qui instituent « des pénalités » ; que le b) de ce 7° modifie le r) de cet article 4, relatif à la clause « qui interdit au locataire de demander une indemnité au bailleur lorsque ce dernier réalise des travaux d'une durée supérieure à quarante jours », afin d'abaisser cette dernière à vingt-et-un jours ; que le c) de ce 7° ajoute parmi les clauses réputées non écrites la clause « qui impose au locataire, en surplus du paiement du loyer pour occupation du logement, de souscrire un contrat pour la location d'équipements » ;
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5. Considérant, en troisième lieu, que l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que la rémunération des personnes qui se livrent ou prêtent leur concours à l'établissement d'un acte de location d'un immeuble appartenant à autrui est partagée par moitié entre le bailleur et le locataire ; qu'en outre, la seconde phrase du neuvième alinéa de l'article 3 de la même loi prévoit que, pour l'établissement de l'état des lieux « en cas d'intervention d'un tiers, les honoraires négociés ne sont laissés ni directement, ni indirectement à la charge du locataire » ; que le 8° du paragraphe I de l'article 1er de la loi déférée donne une nouvelle rédaction de l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989 ; que cette rédaction prévoit, en son paragraphe I : « La rémunération des personnes mandatées pour se livrer ou prêter leur concours à l'entremise ou à la négociation d'une mise en location d'un logement, tel que défini aux articles 2 et 25-3, est à la charge exclusive du bailleur, à l'exception des honoraires liés aux prestations mentionnées aux deuxième et troisième alinéas du présent I. « Les honoraires des personnes mandatées pour effectuer la visite du preneur, constituer son dossier et rédiger un bail sont partagés entre le bailleur et le preneur. Le montant toutes taxes comprises imputé au preneur pour ces prestations ne peut excéder celui imputé au bailleur et demeure inférieur ou égal à un plafond par mètre carré de surface habitable de la chose louée fixé par voie
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réglementaire et révisable chaque année, dans des conditions définies par décret. Ces honoraires sont dus à la signature du bail. « Les honoraires des personnes mandatées pour réaliser un état des lieux sont partagés entre le bailleur et le preneur. Le montant toutes taxes comprises imputé au locataire pour cette prestation ne peut excéder celui imputé au bailleur et demeure inférieur ou égal à un plafond par mètre carré de surface habitable de la chose louée fixé par voie réglementaire et révisable chaque année, dans des conditions définies par décret. Ces honoraires sont dus à compter de la réalisation de la prestation. « Les trois premiers alinéas du présent I ainsi que les montants des plafonds qui y sont définis sont reproduits, à peine de nullité, dans le contrat de bail lorsque celui-ci est conclu avec le concours d'une personne mandatée et rémunérée à cette fin » ;
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6. Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions portent une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle ; qu'elles méconnaîtraient également l'égalité des parties dans les relations contractuelles ; 
7. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;
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8. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; qu'en outre, si le principe d'égalité devant les charges publiques, qui résulte de l'article 13 de la Déclaration de 1789, n'interdit pas au législateur de mettre à la charge de certaines catégories de personnes des charges particulières en vue d'améliorer les conditions de vie d'autres catégories de personnes, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
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9. Considérant qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a modifié les règles d'ordre public applicables aux relations entre les propriétaires bailleurs et les personnes locataires de leur résidence principale afin d'améliorer l'information de ces dernières au moment de la conclusion du bail et leur protection lors de l'exécution de celui-ci ; qu'il a également entendu renforcer la sécurité juridique des relations contractuelles et faire obstacle à des pratiques abusives ; qu'il a ainsi poursuivi des objectifs d'intérêt général ; 
10. Considérant que les dispositions contestées de l'article 1er sont en adéquation avec ces objectifs ; que les atteintes qui en résultent à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle ne revêtent pas un caractère disproportionné au regard de ces objectifs ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur adopte, dans le respect des autres exigences constitutionnelles, des mesures destinées à assurer la protection des locataires dans leurs relations contractuelles avec les bailleurs ; que, par suite, les dispositions contestées de l'article 1er, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ; 
- SUR LES DISPOSITIONS CONTESTÉES DE L'ARTICLE 5 :
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11. Considérant que l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 est relatif au congé qui peut être donné par le bailleur en raison soit de sa décision de reprendre ou de vendre le logement, soit pour un motif légitime et sérieux, tenant notamment à l'inexécution par le locataire de l'une des obligations qui lui incombent ; que le paragraphe III de cet article 15 dispose que le bailleur ne peut s'opposer au renouvellement du contrat en donnant congé dans ces conditions « à l'égard de tout locataire âgé de plus de soixante-dix ans et dont les ressources annuelles sont inférieures à une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance, sans qu'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités lui soit offert dans les limites géographiques prévues à l'article 13 bis de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 » ; que le deuxième alinéa de ce paragraphe III prévoit, par exception, que ces dispositions ne sont pas applicables « lorsque le bailleur est une personne physique âgée de plus de soixante ans ou si ses ressources annuelles sont inférieures à une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance » ;
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12. Considérant que le e) du 5° du paragraphe I de l'article 5 de la loi déférée modifie le premier alinéa du paragraphe III de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 ; qu'il abaisse de soixante-dix à soixante-cinq ans l'âge du locataire faisant obstacle à la possibilité pour le bailleur de donner congé ; que, s'agissant du plafond des ressources du locataire, il substitue à la référence à « une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance » une référence à « un plafond de ressources en vigueur pour l'attribution des logements locatifs conventionnés fixé par arrêté du ministre chargé du logement » ; qu'il complète également ce premier alinéa afin de le rendre applicable au cas dans lequel le locataire a à sa charge une personne vivant habituellement dans le logement et remplissant les mêmes conditions ; que le g) de ce 5° tire les conséquences de cette modification ; 
13. Considérant que le f) de ce même 5° modifie le deuxième alinéa de ce paragraphe III ; qu'il relève de soixante à soixante-cinq ans l'âge à partir duquel le propriétaire peut s'opposer au renouvellement du contrat ; qu'il détermine un plafond de ressources identique à celui qui s'applique au locataire pour faire obstacle à ce même droit ;
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14. Considérant que, selon les députés requérants, la restriction des conditions dans lesquelles le bailleur peut donner congé au locataire porte une atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle et méconnaît le principe d'égalité ; 
15. Considérant, d'une part, que les deux premiers alinéas du e) et le f) du 5° du paragraphe III de l'article 15 ont pour objet d'apporter aux personnes âgées locataires disposant de faibles ressources une protection contre le risque de devoir quitter leur résidence principale et trouver à se reloger en l'absence de reconduction du bail ; que le législateur a toutefois prévu d'écarter cette protection en raison soit de l'âge du bailleur soit de la modicité des ressources de celui-ci ; que, par les dispositions contestées, le législateur a retenu un âge identique de soixante-cinq ans pour le locataire et le bailleur ; que ces dispositions, qui ne méconnaissent aucune exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
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16. Considérant, d'autre part, qu'en adoptant les troisième et quatrième alinéas du e) du 5° du paragraphe I de l'article 5, ainsi que le g) de ce 5°, le législateur a permis que le locataire bénéficie de la protection instituée par le premier alinéa du paragraphe III de l'article 15 lorsqu'il a à sa charge une personne qui vit habituellement dans le logement et remplit les conditions d'âge et de ressources qui y sont fixées ; qu'une telle protection est instituée quelles que soient les ressources du locataire et sans que soit pris en compte le montant cumulé des ressources du locataire et de celles de la personne qui est à sa charge ; qu'en étendant le bénéfice de la protection instituée par le premier alinéa du paragraphe III de l'article 15 précité sans modifier les conditions de prise en compte des ressources des personnes qui en bénéficient, le législateur a permis que, dans certains cas, le propriétaire supporte une charge disproportionnée à l'objectif poursuivi ; que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'ainsi, les troisième et quatrième alinéas du e) du 5° du paragraphe I de l'article 5, ainsi que le g) de ce 5° doivent être déclarés contraires à la Constitution ; 
- SUR LES DISPOSITIONS CONTESTÉES DE L'ARTICLE 6 :
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17. Considérant que l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 est relatif au loyer des logements ; qu'il dispose que le montant du loyer est « fixé librement entre les parties » et prévoit les limitations ainsi que les exceptions à ce principe ; 
18. Considérant que le 2° du paragraphe I de l'article 6 de la loi déférée donne une nouvelle rédaction de cet article 17 afin d'instaurer un encadrement des prix des loyers dans les « zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social » ; qu'aux termes du deuxième alinéa du paragraphe I de cet article 17 ainsi modifié : « Dans ces zones, le représentant de l'État dans le département fixe chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique » ;
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19. Considérant que le premier alinéa du A du paragraphe II de ce même article prévoit que le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du bail, dans la limite du loyer de référence majoré ; qu'il permet également au locataire d'engager une action en diminution de loyer si le loyer de base prévu dans le bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature du contrat ; 
20. Considérant que le B de ce même paragraphe II permet qu'un complément de loyer exceptionnel soit appliqué au loyer de base « pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles par leur nature et leur ampleur par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique » ; qu'il fixe les conditions et les modalités selon lesquelles ce complément de loyer peut être appliqué et, le cas échéant, contesté par le locataire ;
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21. Considérant que, selon les requérants, ce dispositif porte une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle ; qu'il serait en outre impropre à atteindre l'objectif poursuivi de baisse des loyers ; que les sénateurs font valoir en outre que la complexité du dispositif ne permettra pas de suivre précisément les évolutions du marché locatif de sorte que ce dispositif d'encadrement aura pour seul effet de « rigidifier » ce marché ; qu'ils soutiennent également que l'application immédiate de ce dispositif aux contrats de location en cours porte atteinte au droit au maintien des conventions légalement conclues ; 
22. Considérant, d'une part, qu'en instaurant un mécanisme d'encadrement des loyers applicable à certaines zones urbanisées marquées par un déséquilibre de l'offre et de la demande de logements entraînant une hausse des loyers, le législateur a entendu lutter contre les difficultés d'accès au logement qui résultent d'un tel déséquilibre ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; 
23. Considérant, d'autre part, que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ;