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Décision n° 2021-817 (DC) du 2021-05-20 — Loi pour une sécurité globale préservant les libertés 
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territoire communal et qu'ils ne nécessitent pas de leur part d'actes d'enquête, les délits de vente à la sauvette, de conduite sans permis, de conduite dangereuse, de conduite sans assurance, d'entrave à la circulation routière, d'occupation illicite de hall d'immeuble, d'usage illicite de stupéfiants, de violation de domicile portant sur un local appartenant à une personne publique, de destruction ou dégradation grave du bien d'autrui, d'installation en réunion sur un terrain appartenant à une commune et de port ou de transport illicite d'armes de catégorie D. À cette fin, ils peuvent relever l'identité des auteurs de ces délits, prendre acte de leurs déclarations spontanées, se voir communiquer les informations nécessaires issues du fichier des véhicules assurés et, s'agissant des délits de vente à la sauvette et d'usage de produits stupéfiants commis sur la voie publique, procéder à la saisie des objets ayant servi à la commission de l'infraction ou qui en sont le produit et pour lesquels la peine de confiscation du bien est prévue. 9. En second lieu, pour l'exercice de leurs compétences de police judiciaire, les agents de police municipale et les gardes champêtres sont placés en permanence sous l'autorité du directeur de police municipale ou du chef de service de police municipale dûment habilité. Le dernier alinéa du paragraphe VIII prévoit que ces derniers sont quant à eux placés, pour l'exercice de ces missions, sous la direction du procureur de la République, sous
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la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l'instruction du siège de leur fonction. 10. Toutefois, d'une part, si le procureur de la République se voit adresser sans délai les rapports et procès-verbaux établis par les agents de police municipale et les gardes champêtres, par l'intermédiaire des directeurs de police municipale et chefs de service de police municipale, le législateur n'a pas assuré un contrôle direct et effectif du procureur de la République sur les directeurs de police municipale et chefs de service de police municipale. Notamment, contrairement à ce que le code de procédure pénale prévoit pour les officiers de police judiciaire et nonobstant son pouvoir de direction sur les directeurs et chefs de service de police municipale, ne sont pas prévues la possibilité pour le procureur de la République d'adresser des instructions à ces derniers, l'obligation pour ceux-ci de le tenir informé sans délai des infractions dont ils ont connaissance, l'association de l'autorité judiciaire aux enquêtes administratives relatives à leur comportement, ainsi que leur notation par le procureur général.11. D'autre part, si les directeurs et les chefs de service de police municipale doivent, pour être habilités à exercer leurs missions de police judiciaire, suivre une formation et satisfaire à un examen technique selon des modalités déterminées par décret en Conseil d'État, il n'est pas prévu qu'ils présentent des garanties équivalentes à celles
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exigées pour avoir la qualité d'officier de police judiciaire. 12. Il résulte de tout ce qui précède que, en confiant des pouvoirs aussi étendus aux agents de police municipale et gardes champêtres, sans les mettre à disposition d'officiers de police judiciaire ou de personnes présentant des garanties équivalentes, le législateur a méconnu l'article 66 de la Constitution. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 1er doit être déclaré contraire à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 2 :13. Le paragraphe I de l'article 2 modifie l'article 226-4 du code pénal qui punit la violation de domicile afin de porter à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende les peines réprimant le fait de s'introduire dans le domicile d'autrui à l'aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou contrainte et le fait de s'y maintenir après s'y être ainsi introduit.14. Les députés requérants font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le principe de proportionnalité des peines en établissant des peines trop lourdes au regard des faits réprimés.15. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions introduites en
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méconnaissance de cette règle de procédure. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.16. La loi déférée a pour origine la proposition de loi déposée le 20 octobre 2020 sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie. Cette proposition comportait trente-deux articles répartis dans six titres. Son titre Ier comportait des dispositions relatives aux prérogatives, à l'organisation et au fonctionnement des polices municipales. Son titre II comportait des dispositions relatives aux conditions d'exercice et aux missions des activités privées de sécurité. Son titre III était relatif à la captation et au visionnage d'images par les forces de sécurité intérieure. Son titre IV était relatif à la protection des forces de sécurité intérieure et à la répression pénale des atteintes qui leur sont portées. Son titre V était relatif au champ d'intervention du service de sécurité de la SNCF et au contrôle de l'alcoolémie au volant. Son titre VI était relatif à la répression pénale de la vente d'articles pyrotechniques.17. Introduites en première lecture, les dispositions du paragraphe I de l'article 2 ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles de l'article 1er de la proposition de loi initiale qui, dans le cadre d'une modification des prérogatives des polices municipales et rurales, autorisaient les agents de police municipale et les gardes champêtres à constater
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certains délits dont celui prévu à l'article 226-4 du code pénal. À cet égard, la circonstance que les dispositions du paragraphe II de cet article 2 présenteraient, quant à elles, un lien avec celles de l'article 1er est, en tout état de cause, sans incidence sur cette appréciation. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans la proposition de loi déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale.18. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu du paragraphe I de l'article 2 aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adopté selon une procédure contraire à la Constitution, il lui est donc contraire.- Sur l'article 4 :19. L'article 4 modifie l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure afin d'étendre à l'ensemble des manifestations sportives, récréatives ou culturelles la possibilité pour les agents de police municipale de procéder à l'inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu'à des palpations de sécurité.20. Selon les sénateurs requérants, en conférant de telles prérogatives à ces agents quelle que soit l'ampleur de la manifestation en cause, ces dispositions porteraient une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et à la liberté d'aller et de venir. Ils font également valoir qu'en ne précisant pas les critères justifiant de procéder
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aux opérations de palpation de sécurité, d'inspection visuelle et de fouille des bagages, ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi.21. En premier lieu, il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, le respect des droits et libertés constitutionnellement garantis. Parmi ces droits et libertés figurent la liberté d'aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et le droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de cette déclaration.22. En application du sixième alinéa de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale peuvent, lorsqu'ils sont affectés sur décision du maire à la sécurité d'une manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de trois cents spectateurs, procéder à l'inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu'à des palpations de sécurité.23. Les dispositions contestées suppriment ce seuil de spectateurs et étendent ainsi les prérogatives de ces agents à l'ensemble des manifestations sportives, récréatives ou culturelles.24. D'une part, les mesures mentionnées au sixième alinéa de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure ne peuvent être mises en œuvre qu'à l'occasion de manifestations organisées dans la commune et
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pour permettre l'accès aux lieux où se déroulent de telles manifestations. D'autre part, les agents de police municipale ne peuvent procéder à des palpations de sécurité et à des fouilles de bagages qu'avec le consentement des personnes faisant l'objet de ces vérifications. Ils ne peuvent ainsi procéder, sans leur consentement, qu'à l'inspection visuelle des bagages à main. Le refus d'une personne de se soumettre à ces vérifications ne peut avoir pour autre conséquence que le refus d'accès aux lieux où se déroulent ces manifestations. Le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'aller et de venir et du droit au respect de la vie privée doit donc être écarté.25. En second lieu, selon l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.26. S'il était loisible au législateur de ne pas fixer les critères en fonction desquels sont mises en œuvre les opérations de palpations de sécurité, d'inspection et de fouille des bagages pour l'accès aux manifestations sportives, récréatives ou culturelles, la mise en œuvre de ces vérifications ainsi confiées par la loi à des agents de l'autorité
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publique ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Sous cette réserve, les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe d'égalité devant la loi.27. Il résulte de ce qui précède que, sous la réserve énoncée au paragraphe précédent, l'article 4, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 21 :28. L'article 21 modifie le second alinéa de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure afin notamment d'étendre la possibilité d'infliger des pénalités financières à titre de sanction disciplinaire aux personnes physiques salariées exerçant des activités privées de sécurité.29. Les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient les principes de nécessité et de proportionnalité des peines dès lors que l'application de telles sanctions aboutirait à priver les salariés de ressources nécessaires à leur subsistance pendant plusieurs mois et qu'elles dérogeraient au « principe, consacré en droit du travail, de prohibition des pénalités financières infligées aux salariés qui ont commis une faute disciplinaire ». Ils dénoncent par ailleurs, comme contraire au principe de nécessité des délits et des peines, le cumul possible entre cette sanction disciplinaire et les sanctions pénales prévues pour les mêmes faits par les articles L. 617-8 et L. 617-10 du code de la sécurité
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intérieure.30. En premier lieu, selon l'article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition. 31. L'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue.32. En application de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire par le Conseil national des activités privées de sécurité. À ce titre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées exerçant des activités privées de sécurité peuvent se voir infliger des pénalités financières.33. Les dispositions contestées prévoient que de telles pénalités peuvent également être prononcées à l'encontre des salariés.34. D'une part, le montant maximum de la
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pénalité qui peut alors leur être infligé est limité à 7 500 euros. D'autre part, il résulte du second alinéa de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure que le Conseil national des activités privées de sécurité fixe le montant des pénalités financières en fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, des avantages tirés du manquement. Ce faisant, le législateur n'a pas institué une peine manifestement disproportionnée au regard de la nature des agissements réprimés. 35. En deuxième lieu, le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l'objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature différente en application de corps de règles distincts. Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.36. Les articles L. 617-8 et L. 617-10 du code de la sécurité intérieure punissent d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait, pour un salarié, de conclure un contrat de travail avec une entreprise exerçant une activité de sécurité privée ou de conclure un tel contrat au sein du service de sécurité interne d'une entreprise, sans être titulaire de la carte professionnelle prévue à l'article L. 612-20
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du même code. Ces faits sont également susceptibles d'être réprimés par l'article L. 634-4, en ce qu'il permet de sanctionner tout manquement à la législation applicable aux activités privées de sécurité. En revanche, alors que le Conseil national des activités privées de sécurité peut prononcer une pénalité d'un montant maximum de 7 500 euros, le juge pénal peut condamner l'auteur de ces délits à une peine d'amende de 15 000 euros et à une peine d'emprisonnement d'une durée d'un an. Il résulte de ce qui précède que les faits prévus et réprimés par ces articles doivent être regardés comme susceptibles de faire l'objet de sanctions de nature différente.37. En dernier lieu, la circonstance, à la supposer établie, que les dispositions contestées dérogeraient à l'article L. 1331-2 du code du travail est sans incidence sur l'appréciation de leur conformité à la Constitution.38. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité des peines doit être écarté.39. Le 2° de l'article 21 de la loi déférée et les mots « et 7 500 euros pour les personnes physiques salariées » figurant à la troisième phrase du second alinéa de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.- Sur certaines dispositions de l'article 23 :40. L'article 23 modifie les articles L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure afin d'instaurer une
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condition de durée de détention d'un titre de séjour pour les étrangers souhaitant exercer une activité privée de sécurité. 41. Les députés requérants font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi en instituant une discrimination fondée sur la nationalité qui n'est ni justifiée ni proportionnée. Ils font également valoir que ces dispositions seraient contraires au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, à la convention n° 111 de l'Organisation internationale du travail, aux articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'à différentes directives de l'Union européenne.42. L'exercice d'une activité privée de surveillance et de gardiennage, de transport de fonds, de protection physique des personnes et de protection de navire ou d'une activité de recherche privée est subordonné à certaines conditions déterminées respectivement aux articles L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure, dont le respect est attesté par la délivrance d'une carte professionnelle. Les dispositions contestées prévoient que, pour exercer de telles activités, un ressortissant étranger, lorsqu'il n'est pas citoyen de l'Union européenne, doit détenir un titre de séjour depuis au moins cinq ans. 43. En premier lieu, ces dispositions instituent ainsi une différence de traitement entre, d'une part, les personnes de nationalité française et les ressortissants d'un
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État membre de l'Union européenne et, d'autre part, les personnes d'une autre nationalité, pour l'exercice d'une activité privée de sécurité. 44. Toutefois, il résulte des dispositions des articles L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure que l'exercice des activités privées de sécurité est interdit aux personnes qui ont fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ainsi qu'à celles dont il résulte d'une enquête administrative que leur comportement ou leurs agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'État. Le législateur a ainsi entendu, eu égard à leur nature, soumettre l'exercice de telles activités à des conditions particulières et à un strict contrôle.45. Or, si l'administration dispose à l'égard des ressortissants nationaux ou de ceux d'un État membre de l'Union européenne de pouvoirs de vérification et de contrôle lui permettant de s'assurer du respect de ces conditions, elle ne dispose pas de tels pouvoirs à l'égard des ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne. Ainsi, en exigeant de ces derniers qu'ils détiennent un titre de séjour depuis au moins cinq années, le législateur a entendu mettre l'administration en mesure de s'assurer, par l'examen de leur comportement sur le territoire français durant une période
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suffisante, qu'ils respectent les conditions de probité et de moralité exigées pour l'exercice d'une activité privée de sécurité. 46. Dès lors, la différence de traitement contestée est justifiée par une différence de situation et est en rapport direct avec l'objet de la loi. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit être écarté. 47. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article 55 de la Constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ». Toutefois, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international.48. D'autre part, selon l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ». Ainsi, il en résulte une exigence constitutionnelle de transposition en droit interne d'une directive de l'Union européenne. 49. Dès lors, le grief tiré de la violation du pacte et des conventions précitées ainsi que celui