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Décision n° 2017-758 (DC) du 2017-12-28 — Loi de finances pour 2018 
Solution : Non conformité partielle
Guy-Dominique KENNEL, Marc LAMENIE, Mmes Élisabeth LAMURE, Christine LANFRANCHI-DORGAL, Florence LASSARADE, M. Daniel LAURENT, Mme Christine LAVARDE, MM. Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Ronan LE GLEUT, Jean-Pierre LELEUX, Sébastien LEROUX, Henri LEROY, Mmes Brigitte LHERBIER, Vivette LOPEZ, M. Michel MAGRAS, Mme Viviane MALET, MM. Didier MANDELLI, Jean-François MAYET,  Mme Marie MERCIER, M. Sébastien MEURANT, Mme Brigitte MICOULEAU, MM. Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, Mme Patricia MORHET-RICHAUD, MM. Jean-Marie MORISSET, Philippe MOUILLER, Philippe NACHBAR, Claude NOUGEIN, Olivier PACCAUD, Jean-Jacques PANUNZI, Philippe PAUL, Philippe PEMEZEC, Stéphane PIEDNOIR, Jackie PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Mme Sophie PRIMAS, M. Christophe PRIOU, Mmes Catherine PROCACCIA, Frédérique PUISSAT, Isabelle RAIMOND-PAVERO, MM. Michel RAISON, Jean-François RAPIN, André REICHARDT, Mme Évelyne RENAUD-GARABEDIAN, MM. Charles REVET, Hugues SAURY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Alain SCHMITZ, Bruno SIDO, Jean SOL, Mmes Claudine THOMAS, Catherine TROENDLÉ, MM. Michel VASPART, Jean-Pierre VIAL et Jean-Pierre VOGEL,  sénateurs.
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Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;- la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ;- le code des assurances ;- le code civil ;- le code général des collectivités territoriales ;- le code de la construction et de l'habitation ;- le code des douanes ;- le code général des impôts ; - la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; - la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 ;- la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ;- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, adoptée définitivement par le Parlement le 4 décembre 2017 ;- l'avis du Haut conseil des finances publiques n° 2017-4 du 24 septembre 2017 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2018 ;- les observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2017 ;Et après avoir entendu les rapporteurs ; LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2018. Les députés auteurs de la première saisine contestent la sincérité de la loi déférée. Ils contestent en outre certaines dispositions de ses articles 28 et 31, l'article 85 et certaines dispositions de l'article 126. Les députés auteurs de la deuxième saisine contestent, outre certaines dispositions de ses articles 5 et 31, l'article 85 et certaines dispositions de son article 126 et son article 142. Les sénateurs requérants contestent, outre certaines dispositions de ses articles 5, 31, 41, 85 et 126, ses articles 33, 34, 36 et 142.- Sur la sincérité de la loi de finances :2. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que la loi de finances pour 2018 contrevient au principe de sincérité budgétaire. Ils mettent en doute la pertinence des prévisions de recettes et critiquent l'évaluation des conséquences budgétaires de la création du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus de l'épargne et de l'impôt sur la fortune immobilière, institués respectivement par les articles 28 et 31. Ils dénoncent également la sous-évaluation de plusieurs dépenses publiques.3. Selon l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 mentionnée ci-dessus : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en
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découler ». Il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine.4. Dans son avis du 24 septembre 2017 mentionné ci-dessus, le Haut conseil des finances publiques a notamment relevé que pour « l'année 2018, sous réserve des incertitudes portant sur le chiffrage des mesures nouvelles, … la prévision des recettes tirées des prélèvements obligatoires est prudente ». Tout en s'interrogeant sur le respect des objectifs de maîtrise de la dépense retenus par le Gouvernement, il a également noté qu'« un effort visant à une budgétisation plus réaliste a été effectué sur le budget de l'État ».5. Il ne ressort ni de cet avis du Haut conseil des finances publiques ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel que les hypothèses économiques et les prévisions de recettes et de charges sur lesquelles est fondée la loi de finances soient entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine. Le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances doit ainsi être écarté.- Sur certaines dispositions de l'article 5 :6. L'article 5 de la loi déférée instaure un nouveau dégrèvement pris en charge par l'État de la taxe d'habitation perçue par les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le 6° de son paragraphe I en détermine les modalités de calcul ainsi que le taux, de 30 %, pour
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l'année 2018. Le 7° du même paragraphe, combiné avec les 2 et 3 du paragraphe III, portent ce taux à 65 % en 2019 et à 100 % au-delà. Le 8° du paragraphe I subordonne l'éligibilité à ce dégrèvement à une condition de revenu modulée en fonction du quotient familial. Le reste des dispositions du paragraphe I et le paragraphe II prévoient certaines mesures de coordination, notamment avec les autres dégrèvements et exonérations existants. En vertu du paragraphe IV, le Gouvernement est tenu de remettre chaque année au Parlement un rapport sur la réforme ainsi instaurée et sur l'opportunité de substituer une autre ressource fiscale à la taxe d'habitation.7. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants, ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant les charges publiques dans la mesure où l'instauration de ce nouveau dégrèvement conduira à ce que 80 % des redevables de la taxe d'habitation soient dispensés de l'acquitter, cette dernière taxe ne pesant plus alors que sur une minorité de contribuables. Les sénateurs requérants font en outre valoir qu'en retenant le revenu pour déterminer l'éligibilité au dégrèvement, le législateur ne s'est pas fondé sur un critère objectif et rationnel. Selon eux, le seuil applicable pour ce nouveau dégrèvement ne correspondrait pas à celui jusqu'alors retenu pour les autres exonérations et dégrèvements visant les foyers les plus modestes. En outre, le critère du revenu ne serait pas adapté à un
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dégrèvement de taxe d'habitation, celle-ci ayant vocation à « frapper la capacité contributive en fonction du logement occupé et des services locaux mis à la disposition de ses occupants, indépendamment de leurs revenus ». Enfin, ce critère aurait pour conséquence que, dans certaines communes, la taxe d'habitation ne soit plus acquittée que par un nombre très réduit de personnes, sur lesquelles porterait ensuite exclusivement toute hausse de cette fiscalité. Il en résulterait également une rupture d'égalité des communes devant les charges publiques, puisque le « pouvoir de taux effectif » de celles où la part des redevables n'acquittant aucune taxe sera la plus élevée « sera considérablement limité, voire inexistant ». Les députés auteurs de la deuxième saisine soulignent quant à eux que la majoration par demi-part retenue pour le calcul du seuil de revenu déterminant l'éligibilité au dégrèvement ne prendrait pas en compte la faculté contributive des contribuables, puisqu'un couple sans enfant serait avantagé par rapport à un couple avec deux enfants. 8. Les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants font également valoir que l'article 5 violerait le principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités territoriales. Les sénateurs requérants observent, à cet égard, que, si le choix du dégrèvement est censé préserver les ressources propres des collectivités territoriales, la pérennité de ce mécanisme de compensation n'est pas assurée. En
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outre, la liberté de taux laissée aux collectivités territoriales serait fictive dans la mesure où le fait qu'une hausse des taux ait pour effet de rendre à nouveau redevables de la taxe d'habitation ceux qui ne l'étaient plus rendra difficile de procéder à cette augmentation. Enfin, cette liberté de taux pourrait à l'avenir être restreinte par l'adoption d'un dispositif de limitation des hausses des taux susceptible d'être discuté dans le cadre de la conférence nationale des territoires. . En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques :9. Selon l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.10. En premier lieu, le nouveau
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dégrèvement de taxe d'habitation prévu aux 6° à 8° du paragraphe I de l'article 5 vise, en s'ajoutant aux dégrèvements et exonérations déjà existants, à dispenser progressivement, d'ici 2020, près de 80 % des redevables de l'acquittement de cette taxe au titre de leur résidence principale. 11. En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé. 12. Par les dispositions contestées, qui ont été présentées au Parlement comme constitutives d'une étape dans la perspective d'une réforme plus globale de la fiscalité locale, le législateur a entendu diminuer l'imposition à la taxe d'habitation de la plus grande part de la population. S'il n'a, ce faisant, pas réduit l'ensemble des disparités de situation entre contribuables inhérentes au régime de cette taxe sous l'effet de son évolution depuis sa création, le législateur s'est fondé, en retenant comme critère d'éligibilité à ce dégrèvement un plafond de revenu en fonction du quotient familial, sur un critère objectif et rationnel, en rapport avec l'objet de la loi. 13. En troisième lieu, en vertu de l'article 1414 C du code général des impôts rétabli par le 6° du paragraphe I de l'article 5 de la loi déférée, le
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dégrèvement est calculé à partir des taux globaux d'imposition à la taxe d'habitation due au titre de 2017. Ces taux globaux sont seulement majorés des augmentations postérieures à 2017 pour la part qui résulte strictement des procédures de lissage, d'harmonisation, de convergence prévues en cas de création de communes nouvelles, de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de rattachement d'une commune à un tel établissement. Dès lors, toute autre augmentation de ce taux, après 2017, ne sera pas prise en compte dans le calcul du dégrèvement institué par les dispositions contestées. Il en résulte que manque en fait le grief tiré de ce que l'augmentation du taux de la taxe d'habitation voté par la commune serait supportée par les seuls contribuables ne bénéficiant pas du dégrèvement en cause. Pour le même motif, manque également en fait le grief selon lequel les communes comptant une proportion élevée de bénéficiaires du dégrèvement ne pourront pas augmenter de manière effective les recettes fiscales tirées de la taxe d'habitation.14. En quatrième lieu, en vertu du paragraphe II bis de l'article 1417 du code général des impôts dans sa rédaction résultant de l'article 5 de la loi déférée, le dégrèvement s'applique aux contribuables dont le revenu n'excède pas « la somme de 27 000 € pour la première part de quotient familial, majorée de 8 000 € pour chacune des deux demi-parts suivantes et de 6 000 € pour chaque demi-part supplémentaire
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à compter de la troisième ». En retenant ces majorations dégressives en fonction du nombre de demi-parts de quotient familial, le législateur a tenu compte des frais supplémentaires supportés par les ménages ayant des personnes à charge et n'a pas méconnu l'égalité devant les charges publiques.15. Il résulte de ce qui précède que, sans préjudice de la possibilité pour le Conseil constitutionnel de réexaminer ces questions en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d'habitation dans le cadre d'une réforme annoncée de la fiscalité locale, le grief tiré de la méconnaissance, par les dispositions contestées, de l'égalité devant les charges publiques doit être écarté.. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'autonomie financière des collectivités territoriales :16. Aux termes des trois premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources… ». L'article L.O. 1114-2 du code général des
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collectivités territoriales définit, au sens du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, la notion de « ressources propres des collectivités territoriales ». Il prévoit que ces ressources « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette… ». Il ressort de la combinaison de ces dispositions que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif ou qu'elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, mais encore lorsqu'elle procède à une répartition de ces recettes fiscales au sein d'une catégorie de collectivités territoriales.17. En premier lieu, le dégrèvement contesté est entièrement pris en charge par l'État sur la base des taux globaux de taxe d'habitation appliqués en 2017. En outre, il n'affecte pas l'assiette de cette taxe et ne remet pas en cause son caractère local. Enfin, les communes demeurent libres de fixer un taux de taxe d'habitation différent, auquel les bénéficiaires du dégrèvement contesté seront d'ailleurs assujettis, pour la part supérieure au taux appliqué en 2017. Ainsi, et en dépit de l'ampleur du
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dégrèvement, la taxe d'habitation continue de constituer une ressource propre des communes au sens de l'article 72-2 de la Constitution.18. En deuxième lieu, la conformité à la Constitution d'une disposition s'appréciant au regard du droit applicable lors de son adoption, le grief tiré de ce qu'un mécanisme de limitation de la hausse des taux de taxe d'habitation pourrait être adopté à l'avenir ou de ce que le dégrèvement pourrait être remplacé par un autre dispositif doit être écarté.19. En troisième lieu, et en tout état de cause, l'article L.O. 1114-4 du code général des collectivités territoriales tend à garantir la pérennité de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Il prévoit à cet effet que le Gouvernement transmettra au Parlement, pour une année donnée, au plus tard le 1er juin de la deuxième année qui suit, « un rapport faisant apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et son évolution ». Il indique que « si, pour une catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne répond pas aux règles fixées à l'article L.O. 1114-3, les dispositions nécessaires sont arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été fait ». Dès lors, si, au vu de ce rapport, il apparaissait que, en raison de l'évolution des circonstances, et notamment par l'effet d'une modification
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des dispositions contestées, éventuellement conjuguée à d'autres causes, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des communes devenait inférieure au seuil minimal déterminé par l'article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, il appartiendrait à la loi de finances pour la deuxième année suivant celle de ce constat d'arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d'autonomie financière des communes au niveau imposé par le législateur organique.20. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales doit être écarté.21. Il résulte de tout ce qui précède que les 6° à 8° du paragraphe I de l'article 5, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. - Sur certaines dispositions de l'article 28 :22. L'article 28 modifie le régime d'imposition des revenus du capital perçus par les personnes physiques. À compter du 1er janvier 2018, il soumet à un prélèvement forfaitaire unique, prévu au deuxième alinéa du a du 28° de son paragraphe I, les revenus de capitaux mobiliers, les plus-values mobilières et certains revenus de l'assurance vie, de l'épargne logement et de l'actionnariat salarié. Sauf exception, ce taux est fixé à 12,8 % par le huitième alinéa du a du 28° du paragraphe I. 23. Selon les députés auteurs de la première saisine, la réforme prévue par cet article aurait été insuffisamment éclairée par l'évaluation
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préalable jointe au projet de loi de finances, faute de prendre en compte les comportements d'optimisation fiscale susceptibles d'en découler et faute d'analyser ses conséquences budgétaires postérieures à 2019. Ils critiquent par ailleurs l'allègement de la fiscalité du patrimoine mobilier auquel procède cet article et l'écart qui en résulte entre le niveau d'imposition des dividendes et celui des salaires. Ils soutiennent également que la suppression de l'imposition des revenus mobiliers selon le barème de l'impôt sur le revenu remettrait en cause la progressivité de cet impôt. Pour ces deux motifs, l'article 28 méconnaîtrait les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.. En ce qui concerne la méconnaissance des exigences de présentation des projets de loi de finances :24. Aux termes du 8° de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001, est jointe au projet de loi de finances de l'année, pour les dispositions relevant du 2° du paragraphe I et du 7° du paragraphe II de l'article 34 de cette loi organique, « une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ».25. Au regard du contenu de l'évaluation préalable relative à l'article 28 annexée au projet de loi de finances, le grief tiré de la méconnaissance des exigences du 8° de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001
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doit, en tout état de cause, être écarté.. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques :26. Selon l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité devant la loi ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.27. Les dispositions contestées mettent en place un prélèvement proportionnel pour l'imposition des principaux revenus du capital, actuellement soumis au barème de l'impôt sur le revenu, et fixent son taux à 12,8 %. Elles portent ainsi à 30 % le taux global d'imposition de ces revenus, compte tenu de l'augmentation des contributions sociales sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement résultant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 mentionnée ci-dessus.28. Ainsi qu'il résulte des travaux préparatoires, le législateur a entendu diminuer les taux marginaux d'imposition des revenus du capital et améliorer la lisibilité et la prévisibilité de la fiscalité qui leur est applicable. 29. Le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne