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Décision n° 2013-667 (DC) du 2013-05-16 — Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral 
Solution : Non conformité partielle
36. Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant « le régime électoral. . . des assemblées locales. . . ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
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37. Considérant que, d'autre part, selon l'article 1er de la Constitution, la France « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion » ; qu'aux termes du quatrième alinéa de son article 24 : « Le Sénat. . . assure la représentation des collectivités territoriales de la République » ; que, selon le troisième alinéa de son article 72, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » « dans les conditions prévues par la loi » ; qu'il ressort de ces dispositions que l'organe délibérant d'un département doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ; que, s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée ;
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38. Considérant, en premier lieu, que le législateur a prévu que le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre « n'est pas entier impair » ; qu'il résulte des travaux préparatoires, que le législateur a entendu, d'une part, « maintenir un lien de proximité entre les électeurs et leurs élus » et, d'autre part, maintenir le nombre de conseillers départementaux à un niveau proche de celui du nombre des conseillers généraux actuels ; que, dans ces buts, il était loisible au législateur de conserver pour l'élection des conseillers départementaux le principe de circonscriptions électorales internes au département tout en fixant leur nombre ; 
39. Considérant, en deuxième lieu, que les règles relatives à la délimitation des circonscriptions électorales pour l'élection des assemblées locales constituent des composantes du régime électoral de celles-ci ; qu'en l'espèce, sans méconnaître les articles 34 et 37 de la Constitution, le législateur a fixé le nombre de conseillers départementaux et encadré la compétence du pouvoir réglementaire pour la mise en oeuvre de ces règles ;
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40. Considérant, en troisième lieu, que les conseillers départementaux sont appelés à siéger au sein des conseils départementaux ; que le respect des exigences attachées au principe d'égalité devant le suffrage s'apprécie au sein de chaque département ; que le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage en tant qu'il s'applique aux écarts de représentation entre départements par rapport à une moyenne nationale est inopérant ; que les dispositions contestées n'ont pas pour effet de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs ; que les conseillers départementaux constituent eux-mêmes une part réduite des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage doit être écarté ; 
41. Considérant, en quatrième lieu, que, d'une part, en vertu des dispositions du paragraphe III ajouté à l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales par l'article 46 de la loi déférée, la modification des limites territoriales des cantons doit être effectuée en respectant les règles selon lesquelles le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques, le territoire de chaque canton est continu et toute commune de moins de 3 500 habitants est entièrement comprise dans le même canton ;
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42. Considérant que, d'autre part, le paragraphe IV ajouté à l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales par l'article 46 de la loi déférée prévoit qu'il n'est apporté aux règles énoncées au paragraphe III que des exceptions de portée limitée spécialement justifiées ; qu'en vertu de ces mêmes dispositions, ces exceptions peuvent être justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques, d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; qu'elles peuvent être également justifiées par des considérations d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental, ou des considérations d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton ; que le législateur, enfin, a prévu que les exceptions aux règles énoncées au paragraphe III pouvaient être justifiées « par d'autres impératifs d'intérêt général » ; que, si le législateur peut tenir compte de considérations géographiques, au nombre desquelles figurent l'insularité, le relief, l'enclavement ou la superficie, ainsi que d'autres impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de la règle de l'égalité devant le suffrage, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ; que, par leur généralité, les exceptions prévues par ce paragraphe IV pourraient donner lieu à des délimitations arbitraires de circonscriptions ; que, par suite, les mots « d'ordre topographique,
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comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental ; d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton » sont contraires à la Constitution ;
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43. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 4 ainsi que l'article 46 de la loi déférée, à l'exception des mots « d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental ; d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton » figurant au paragraphe IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, doivent être déclarés conformes à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 24 : 
44. Considérant que le titre IV du livre Ier du code électoral est relatif à l'élection des conseillers municipaux ; que son chapitre II, applicable aux communes de moins de 3 500 habitants, prévoit, à l'article L. 252, que les membres des conseils municipaux de ces communes sont élus au scrutin majoritaire ; que son chapitre III, applicable aux communes de 3 500 habitants et plus, prévoit, à l'article L. 260, que, dans ces communes, les membres des conseils municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes comportant autant de candidats que de sièges à pourvoir ; que la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 264 dispose que la liste est composée alternativement d'un candidat et d'une candidate ; 
45. Considérant que l'article 24 abaisse de 3 500 à 1 000 habitants le seuil prévu par ces dispositions ;
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46. Considérant que, selon les sénateurs requérants, compte tenu de l'exigence de parité des listes électorales, l'extension du scrutin de liste proportionnel aux communes comportant entre 1 000 et 3 499 habitants rendra excessivement difficile la composition de listes dans les communes dont la population est égale ou légèrement supérieure à 1 000 habitants ; qu'il en résulterait une atteinte inconstitutionnelle à la liberté de choix de l'électeur et au principe constitutionnel de pluralisme des courants d'idées et d'opinions ;
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47. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 228 du code électoral : « Sont éligibles au conseil municipal tous les électeurs de la commune et les citoyens inscrits au rôle des contributions directes ou justifiant qu'ils devaient y être inscrits au 1er janvier de l'année de l'élection » ; que l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales fixe le nombre des membres du conseil municipal à 15 pour les communes de 500 à 1 499 habitants, à 19 pour les communes de 1 500 à 2 499 habitants et à 23 pour les communes de 2 500 à 3 499 habitants ; qu'en abaissant de 3 500 à 1 000 habitants le seuil de population d'une commune à partir duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, le législateur a entendu favoriser, dans les communes comprises dans cette extension, l'égal accès des femmes et des hommes à ces mandats ; que le seuil de population retenu et le nombre de conseillers municipaux limitent les éventuelles difficultés à composer des listes répondant à l'exigence de parité retenue par le législateur ; que, dans ces conditions, le législateur n'a pas porté une atteinte inconstitutionnelle au principe de pluralisme des courants d'idées et d'opinions ; que, par suite, les dispositions de l'article 24 ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles précitées ; qu'elles doivent être déclarées conformes à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 30 :
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48. Considérant que l'article 30 est relatif à la répartition des sièges des membres du conseil de Paris ; qu'il remplace le tableau n° 2 annexé au code électoral par un tableau annexé à la loi déférée ; que ce tableau prévoit que les 163 sièges du conseil de Paris sont répartis en vingt secteurs correspondant aux arrondissements de Paris ; qu'il maintient la règle selon laquelle chaque arrondissement dispose d'au moins trois sièges quelle que soit sa population ; que la répartition résultant du nouveau tableau retire un siège aux secteurs des 7ème, 16ème et 17ème arrondissements et ajoute un siège aux secteurs des 10ème, 19ème et 20ème arrondissements ; 
49. Considérant que, selon les requérants, les modifications apportées à ce tableau ne sont pas justifiées par les évolutions de la population des arrondissements en cause ; que le principe d'égalité devant le suffrage aurait dû conduire à une révision plus importante de la répartition des conseillers de Paris ; 
50. Considérant qu'il ressort des articles 1er, 24 et 72 de la Constitution que le conseil de Paris doit, comme tout organe délibérant d'une collectivité territoriale, être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ;
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51. Considérant qu'en fixant un nombre minimal de trois conseillers de Paris par secteur, le législateur a entendu assurer une représentation minimale de chaque secteur au conseil de Paris ; que, toutefois, dans les 1er, 2ème et 4ème arrondissements, le rapport du nombre des conseillers de Paris à la population de l'arrondissement s'écarte de la moyenne constatée à Paris dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; qu'il s'ensuit que l'article 30 et le tableau annexé à la loi, qui constituent des dispositions inséparables, doivent être déclarés contraires à la Constitution ; que la conformité à la Constitution d'une loi déjà promulguée peut être appréciée à l'occasion de l'examen des dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine ; qu'en l'espèce, les dispositions contestées de l'article 30 déclarées contraires à la Constitution avaient pour effet de remplacer le tableau n° 2 annexé au code électoral qui fixe la répartition par arrondissement des conseillers de Paris ; que, pour les mêmes raisons, ce tableau doit également être déclaré contraire à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 33 :
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52. Considérant que l'article 33 complète le livre Ier du code électoral par un titre V, comprenant les articles L. 273-1 à L. 273-12, et relatif à l'élection des « conseillers communautaires » qui composent l'organe délibérant des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ; qu'il prévoit que les membres de cet organe délibérant ne seront plus élus par les conseils municipaux des communes membres, mais au suffrage universel direct pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu'ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 273-6 du code électoral, les conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus « sont élus en même temps que les conseillers municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal » ; qu'en vertu de l'article L. 273-11 du même code, les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants « sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau » ;
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53. Considérant que, selon les sénateurs requérants, en permettant que les membres d'une même assemblée intercommunale soient élus selon un régime électoral différent selon la taille de la commune, ces dispositions portent atteinte au principe, garanti par l'article 72 de la Constitution, selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus ; qu'elles porteraient également atteinte aux principes d'égalité devant la loi et devant le suffrage ; 
54. Considérant, d'une part, qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose que tous les membres de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale soient élus selon le même mode de scrutin ; 
55. Considérant, d'autre part, qu'en prévoyant que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, les délégués communautaires sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau, le législateur a entendu éviter, dans les communes où les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire, la complexité qui résulterait d'une procédure de désignation distinguant l'élection des conseillers municipaux et celle des conseillers communautaires ; que la différence de traitement instituée est fondée sur un critère objectif et rationnel en lien direct avec l'objet de la loi ;
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56. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de l'atteinte à l'égalité devant la loi et le suffrage doivent être écartés ; que les articles L. 273-6 et L. 273-11 du code électoral doivent être déclarés conformes à la Constitution ; 
- SUR L'ARTICLE 47 : 
57. Considérant que, par dérogation aux dispositions des articles L. 192 et L. 336 du code électoral qui fixaient à six ans la durée du mandat des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse, la loi du 16 février 2010 susvisée a, dans la perspective de la réforme du conseiller territorial, réduit de six à quatre ans la durée du mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 et de six à trois ans celle du mandat des conseillers généraux élus en 2011 ; que, par suite de cette réforme, le mandat de tous les conseillers généraux ainsi que celui des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse arrive à expiration en mars 2014 ; qu'en application de l'article 21 de la loi du 27 juillet 2011 susvisée, les assemblées de Guyane et de Martinique doivent être élues en mars 2014 concomitamment au renouvellement des conseils régionaux et des conseils généraux ; 
58. Considérant que l'article 47 proroge d'un an le mandat des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des membres de l'assemblée de Corse afin que ces élections aient lieu en mars 2015 ;
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59. Considérant que, selon les requérants, cette modification du calendrier électoral n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général ; qu'en particulier, la loi déférée ne modifierait pas le régime de l'élection des conseillers régionaux ; que le lien entre l'objectif de favoriser la participation électorale et l'étalement sur deux ans des élections locales ne serait pas établi ; qu'en outre, la prorogation du mandat des conseillers généraux et des conseillers régionaux au-delà des élections sénatoriales prévues en septembre 2014 méconnaîtrait le principe, fixé par l'article 24 de la Constitution, selon lequel le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République ; 
60. Considérant que le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes constitutionnels, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ;
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61. Considérant que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ; 
62. Considérant qu'en prorogeant d'un an le mandat des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des membres de l'assemblée de Corse, le législateur a estimé que l'organisation en 2014 du renouvellement de l'assemblée délibérante des départements, des élections régionales ainsi que des élections municipales et de l'élection des députés européens aurait été de nature à favoriser l'abstention ; que le report de l'élection des membres des assemblées départementales est en outre rendu nécessaire par les délais de mise en œuvre de la réforme résultant du chapitre Ier du titre Ier de la loi déférée ; qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur sur le choix de maintenir la concomitance des élections régionales et des élections départementales alors qu'est par ailleurs abrogée la loi du 16 février 2010 susvisée organisant cette concomitance ; que ce report, limité à un an, n'a pas pour effet de méconnaître le principe selon lequel les électeurs doivent être appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ;
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63. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 24 de la Constitution : « Le Sénat. . . Est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République » ; 
64. Considérant que le corps électoral des sénateurs est dans une très large majorité composé d'élus et de représentants des communes ; que les élections municipales seront organisées en mars 2014 ; que le grief tiré de ce que les sénateurs élus en septembre 2014 seront désignés par un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal manque en fait ; que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la Constitution doit par suite être écarté ; 
65. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 47 de la loi déférée doit être déclaré conforme à la Constitution ; 
66. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de constitutionnalité, 
D É C I D E :