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Décision n° 97-389 (DC) du 1997-04-22 — Loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration
Solution : Non conformité partielle - réserve
menace pour l'ordre public ; qu'il exclut, aux 3°, 4° et 5° de l'article précité, du bénéfice d'une carte de séjour temporaire les étrangers vivant en état de polygamie ; qu'il accorde, en particulier, au 4° du même article, le droit à un tel titre à l'étranger dont le conjoint est de nationalité française sous réserve, notamment, qu'il soit marié depuis au moins un an sans que la communauté de vie ait cessé ; que la délivrance d'une carte de séjour temporaire à l'étranger père ou mère d'un enfant français, prévue par le 5° de cet article, est subordonnée à la triple condition que l'enfant ait moins de seize ans, qu'il réside en France, et que le demandeur subvienne effectivement à ses besoins ;35. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent que la condition d'absence de menace pour l'ordre public contredit l'objectif général de régularisation de la situation de certaines catégories d'étrangers que se serait fixé le législateur et serait ainsi entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent pour leur part que l'état de polygamie ne saurait être opposé aux femmes dès lors que celles-ci peuvent se voir imposer cet état ou même se trouver en situation de l'ignorer ; qu'il est fait grief au 4° de l'article 12 bis, dans la mesure où il subordonne la délivrance d'une carte provisoire de séjour aux conjoints étrangers de ressortissants français à la condition que le mariage ait été contracté "
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depuis au moins un an ", de porter atteinte à la liberté du mariage et au droit à une vie familiale normale ; qu'il est également soutenu par les requérants que le législateur ne pouvait subordonner, au cinquième alinéa du même article, la délivrance d'une carte de séjour provisoire au père ou à la mère d'un enfant de moins de seize ans à la condition qu'il subvienne effectivement à ses besoins matériels, sans violer le droit de l'étranger à mener une vie familiale normale ; qu'au surplus cette disposition romprait le principe d'égalité entre parents d'enfants français selon que ces derniers auront acquis la nationalité française avant seize ans ou entre seize ans et dix-huit ans, sans qu'aucune différence de situation ni aucun intérêt général en rapport avec l'objet de la loi ne justifie une telle différence de traitement ;36. Considérant en premier lieu qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre la sauvegarde de l'ordre public qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle et les exigences de la liberté individuelle et du droit à une vie familiale normale ; que dès lors le législateur a pu, sans méconnaître aucun droit ni principe de valeur constitutionnelle, subordonner la délivrance de plein droit d'un titre temporaire de séjour à l'absence de menace pour
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l'ordre public ;37. Considérant en deuxième lieu que l'exclusion du bénéfice de la carte temporaire de séjour de l'étranger " qui vit en état de polygamie " doit être entendue comme n'étant applicable qu'aux étrangers vivant en France dans cet état ; que sous réserve de cette interprétation, le législateur, en posant cette condition en vue de l'objectif d'intérêt général qu'il s'est assigné, n'a méconnu aucun principe ni droit de valeur constitutionnelle ; qu'il n'y a lieu en particulier de n'introduire, pour l'application de cette disposition, s'agissant de la constatation d'une situation objective, aucune différence entre les hommes et les femmes ;38. Considérant en troisième lieu que, compte tenu des objectifs d'intérêt public qu'il s'est assignés, le législateur a pu, sans méconnaître la liberté du mariage ni porter une atteinte excessive au droit à une vie familiale normale, soumettre la délivrance de plein droit d'une carte de séjour temporaire au conjoint d'un ressortissant français à la condition que le mariage ait été contracté depuis au moins un an et que la communauté de vie n'ait pas cessé ;39. Considérant en quatrième lieu que, pour l'application du 5° de l'article 12 bis, doit être regardé comme subvenant effectivement aux besoins de son enfant, le père ou la mère qui a pris les mesures nécessaires, compte tenu de ses ressources, pour assurer l'entretien de celui-ci ; que toute autre interprétation méconnaîtrait le droit des intéressés à mener une vie familiale
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normale ; que, sous cette réserve, cette disposition doit être regardée comme conforme à la Constitution ;40. Considérant enfin qu'eu égard à l'objectif que s'est fixé le législateur de permettre aux parents d'enfants français de rester sur le territoire national pour pourvoir à l'éducation et à l'entretien de ces enfants, la circonstance alléguée que les enfants de plus de seize ans sont dotés d'une plus grande autonomie, en se trouvant notamment dégagés de l'obligation scolaire, est de nature à introduire entre les parents de ces enfants et les parents d'enfants n'ayant pas atteint cet âge, une différence de situation ; qu'en outre les enfants de seize ans peuvent de leur seule initiative, sous certaines conditions, obtenir par simple déclaration le bénéfice de la nationalité française, quelle que soit l'attitude adoptée par leurs parents et la situation de ces derniers ; que dès lors la différence de traitement résultant de la loi n'est pas contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 7 DE LA LOI :41. Considérant que cette disposition modifie les conditions, fixées par l'article 16 de l'ordonnance précitée du 2 novembre 1945, dans lesquelles est renouvelée la carte de résident ; qu'elle exclut notamment désormais le renouvellement de plein droit de cette carte lorsque " la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public " ;42. Considérant que les députés auteurs de la première saisine soutiennent que la condition ainsi posée, " vague et sujette à
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interprétation ", confère à l'autorité administrative un " pouvoir quasi-discrétionnaire " qui prive de garanties légales la liberté individuelle des intéressés, la pérennité d'un séjour régulier d'au moins dix ans sur le territoire français étant abandonnée à l'" arbitraire administratif " ; que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, critiquent également cette disposition en faisant valoir qu'elle prive le titulaire d'une carte de résident d'un droit acquis au renouvellement de son titre de séjour et est de nature à déstabiliser la situation de la totalité des étrangers vivant en situation régulière en France ; qu'en tout état de cause une telle décision, qui porte une atteinte grave à la liberté individuelle, ne saurait relever que de l'autorité judiciaire ; qu'au surplus elle inflige une sanction sans l'entourer des garanties constitutionnelles, notamment en matière de respect des droits de la défense ;43. Considérant que si le législateur peut, s'agissant de l'entrée et du séjour des étrangers, prendre des dispositions spécifiques destinées, notamment, à assurer la sauvegarde de l'ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, il lui appartient de concilier cet objectif avec les libertés et droits fondamentaux reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ;44. Considérant que le dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que " la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions
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nécessaires à leur développement " ; qu'il résulte de cette disposition que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ; que les méconnaissances graves du droit au respect de leur vie privée sont pour les étrangers comme pour les nationaux de nature à porter atteinte à leur liberté individuelle ;45. Considérant qu'au moment où il formule une demande de renouvellement de sa carte de résident, l'étranger peut se prévaloir d'une présence régulière sur le territoire français d'une durée de dix ans au moins ; qu'en raison d'une telle stabilité, de nature à avoir fait naître entre l'étranger et le pays d'accueil des liens multiples, une simple menace pour l'ordre public ne saurait suffire à fonder un refus de renouvellement de ce titre de séjour sans atteintes excessives au droit de l'intéressé au respect de sa vie familiale et privée, alors qu'à tout moment la préservation de l'ordre public permet à l'autorité administrative, en cas de menace grave, de prononcer son expulsion selon les conditions et procédures prévues par les articles 23 à 26 de l'ordonnance précitée du 2 novembre 1945 ; que, par suite, les mots " sauf si la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public et " doivent être déclarés contraires à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 8 DE LA LOI :46. Considérant que cet article abroge l'article 18 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 qui institue la commission
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départementale du séjour des étrangers dont la consultation est obligatoire lorsque le préfet envisage de refuser de délivrer soit une carte de résident quand cette délivrance est de plein droit, soit un titre de séjour à un étranger qui ne peut faire l'objet d'une décision d'expulsion en application de l'article 25 (1° à 6°), et en précise la composition et les modalités de fonctionnement ;47. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, comme les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, allèguent que la suppression sans aucune mesure de substitution de cette commission qui permet à l'étranger de bénéficier d'un débat contradictoire devant une instance indépendante et d'être assisté d'un conseil, prive de garanties légales la liberté individuelle de l'intéressé ainsi que son droit à une vie familiale normale et méconnaît les droits de la défense ;48. Considérant que, dans son domaine de compétence, il est loisible au législateur d'abroger des dispositions législatives antérieurement promulguées ; que, dans l'exercice de ce pouvoir, il lui incombe seulement de ne pas priver de garanties légales des principes de valeur constitutionnelle ; que l'article 8 de la loi se borne à modifier une procédure administrative relative à des mesures de police administrative sans porter atteinte aux garanties juridictionnelles de droit commun applicables aux étrangers concernés ; que dans ces conditions il n'est pas contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 13 DE LA LOI
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:49. Considérant que l'article 13 de la loi comporte plusieurs modifications de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 susvisée ;. En ce qui concerne le 1° de cet article :50. Considérant que celui-ci insère après le quatrième alinéa de l'article 35 bis, un 4° duquel il résulte que peut être maintenu, par décision écrite motivée du représentant de l'État dans le département, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui ayant fait l'objet d'une décision de maintien au titre de l'un des cas visés aux 1° à 3° du même article, " n'a pas déféré à la mesure d'éloignement dont il est l'objet dans un délai de sept jours suivant le terme du précédent maintien. " ; que sont concernés les cas de remise aux autorités compétentes d'un État de la Communauté européenne, d'expulsion ou de reconduite à la frontière ;51. Considérant que les députés requérants soutiennent que cette disposition en permettant de placer de nouveau en " rétention administrative " l'étranger quelques jours après la fin de la première période de " rétention ", serait contraire aux principes dégagés par le Conseil constitutionnel en particulier dans la décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 ; qu'aucune " limite quantitative " n'étant fixée " à la répétition de la rétention ", la durée totale de celle-ci échappe désormais à toute condition ; qu'aurait ainsi été commise une violation de la chose jugée par le Conseil
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constitutionnel et qu'une atteinte excessive aurait été portée à la liberté individuelle ; que les sénateurs auteurs de la seconde saisine ajoutent que par cette procédure qui tend à " réduire à néant la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle il est impossible de multiplier les mesures de rétention sur le fondement de la même décision d'éloignement ", le législateur fait obstacle à ce que soit prise en considération la survenance de faits nouveaux depuis la première mesure d'éloignement, privant ainsi la personne concernée du droit d'exercer un recours contre la décision administrative ayant provoqué la rétention ; qu'ils font enfin valoir que le délai de sept jours exigé entre deux " rétentions " ne constitue pas une condition de nature à garantir le respect de la liberté individuelle ;52. Considérant qu'en adoptant la disposition contestée le législateur doit être regardé comme n'ayant autorisé qu'une seule réitération d'un maintien en rétention, dans les seuls cas où l'intéressé s'est refusé à déférer à la mesure d'éloignement prise à son encontre ; que sous ces réserves d'interprétation et alors que d'éventuels changements des situations de fait et de droit de l'intéressé doivent être pris en compte par l'administration sous le contrôle du juge, cette disposition ne porte pas, compte tenu des exigences de l'ordre public, une atteinte excessive à la liberté individuelle ;. En ce qui concerne le 2° de cet article :53. Considérant que cette disposition a pour
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objet de prolonger de vingt-quatre heures à quarante-huit heures le délai au terme duquel le juge judiciaire doit être saisi en cas de décision de maintien dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire et de réduire de six à cinq jours le délai supplémentaire de maintien que son ordonnance peut ouvrir ;54. Considérant que les députés et les sénateurs auteurs des saisines estiment qu'en ne prévoyant l'intervention de l'autorité judiciaire qu'à l'expiration d'un délai de quarante-huit heures après la décision prise par l'autorité administrative, le législateur a privé le placement en rétention des garanties légales nécessaires au respect de la liberté individuelle, ce délai devant être le " plus court délai possible ", dans la mesure notamment où il ne s'agit pas d'un " délai de comparution devant le juge mais seulement de saisine de celui-ci " ; qu'enfin, dès lors que le délai de recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière n'est pas modifié et reste donc de vingt-quatre heures à compter de leur notification, la loi priverait également l'étranger des garanties légales de l'exercice effectif du droit au recours contre de tels arrêtés, faute en pratique de l'intervention en temps utile d'un avocat ;55. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution, l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle ; que la disposition contestée satisfait à cette exigence en soumettant au contrôle de l'autorité judiciaire toute
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prolongation au delà de quarante-huit heures du maintien dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire d'un étranger qui se trouve dans l'une des situations visées aux 1° à 3° de l'article 35 bis ; que par ailleurs la modification de ce délai ne fait pas en elle-même obstacle au droit reconnu à l'étranger de contester la décision administrative qui le contraint à quitter le territoire français, droit organisé et garanti par l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ; que dès lors les griefs invoqués doivent être écartés ;. En ce qui concerne le 6° de l'article 13 :56. Considérant que cette disposition insère après le douzième alinéa de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 un alinéa ; que celui-ci a pour objet de permettre au procureur de la République de demander, lorsqu'il lui apparaît que l'intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives, au premier président de la cour d'appel ou à son délégué, saisi d'un appel formé par le préfet ou le ministère public contre les ordonnances prises par le président du tribunal de grande instance ou un magistrat délégué par lui, refusant la prolongation du maintien en rétention en assortissant ce refus, le cas échéant, d'une assignation à résidence, de déclarer le recours suspensif ; que selon cette disposition, le premier président ou son délégué décide sans délai s'il y a lieu de donner à l'appel un effet suspensif, au vu des pièces du dossier, par une ordonnance non
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motivée et insusceptible de recours, l'intéressé étant maintenu à la disposition de la justice jusqu'à ce que cette ordonnance soit rendue et, si celle-ci donne un effet suspensif à l'appel, jusqu'à ce qu'il soit statué sur le fond ;57. Considérant que les députés auteurs de la première saisine font valoir que l'absence de débat contradictoire devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué viole le principe constitutionnel des droits de la défense ; que par ailleurs la disposition critiquée constituerait " une régression inconstitutionnelle " des garanties légales exigées pour que soit respectée la liberté individuelle des étrangers, qui n'est justifiée " ni par une urgence absolue, ni par une menace de particulière gravité pour l'ordre public " ; qu'ils soutiennent également qu'une atteinte grave serait portée au droit de l'étranger à un recours juridictionnel ; qu'enfin serait violé le principe d'égalité des justiciables devant la loi compte tenu de " la variabilité du caractère suspensif du recours selon la partie qui fait appel ", dès lors qu'un effet suspensif ne peut être donné qu'à l'appel formé par le ministère public ou par le préfet contre une décision judiciaire mettant fin à la rétention de l'étranger ;58. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font en outre valoir que la disposition critiquée serait contraire à l'article 66 de la Constitution dans la mesure où dès lors qu'un juge du siège a décidé qu'une personne ne devait
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plus être privée de liberté, la privation de liberté devrait cesser immédiatement ; que si le ministère public fait partie de l'autorité judiciaire, cela ne saurait signifier que ses fonctions sont " interchangeables " avec celles des magistrats du siège, dont l'indépendance est strictement protégée par la Constitution, le ministère public étant pour sa part soumis à un principe de subordination hiérarchique à l'égard du pouvoir exécutif ;59. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution : " Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi " ;60. Considérant qu'en principe il résulte de cette disposition, que lorsqu'un magistrat du siège a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère l'article 66 de la Constitution en tant que gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu'une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision, fût-ce dans l'attente, le cas échéant, de celle du juge d'appel ;61. Considérant toutefois que l'autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet ; que par ailleurs le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, mais à la condition que ces différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient
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assurées aux justiciables des garanties égales notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable ;62. Considérant que d'une part le ministère public a reçu de la loi déférée compétence pour agir dans des conditions spécifiques, qui le distinguent des parties au procès que sont l'étranger et le représentant de l'État dans le département ;63. Considérant que d'autre part le législateur a prévu que le procureur de la République, auquel l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 reconnaît d'ores et déjà le pouvoir d'interjeter appel, ne peut demander au premier président de la cour d'appel ou à son délégué de déclarer le recours suspensif que dans la seule hypothèse où il lui apparaît que l'intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives ; que le but visé par la loi est d'assurer le maintien de la personne concernée à la disposition de la justice, afin qu'elle soit présente à l'audience lors de laquelle il sera statué sur l'appel interjeté contre l'ordonnance du président du tribunal de grande instance ou de son délégué ; que la demande du procureur de la République doit accompagner l'appel qui est immédiatement formé dès le prononcé de l'ordonnance, et transmis sans délai au premier président de la cour d'appel ou à son délégué ; que seul ce magistrat du siège, dans la plénitude des pouvoirs que lui reconnaît l'article 66 de la Constitution en tant que gardien