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Décision n° 97-393 (DC) du 1997-12-18 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 
Solution : Conformité
de la directive n° 92-25 du 31 mars 1992 du Conseil des communautés européennes concernant la distribution en gros des médicaments à usage humain, non encore transposée, que les laboratoires pharmaceutiques seront soumis par un État membre aux mêmes obligations de service public que celles édictées à l'égard des grossistes répartiteurs ; qu'ainsi, et en tout état de cause, l'argumentation développée de ce chef ne peut qu'être écartée ;17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la différence de traitement opérée par la loi se fonde sur des critères objectifs et rationnels, en rapport avec les buts que s'est fixés le législateur ;18. Considérant enfin que le taux de la contribution en cause n'est pas contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que, par suite, le grief tiré du caractère excessif de ce taux doit être écarté ;- SUR L'ARTICLE 21 :19. Considérant que cet article fixe rétroactivement à 2078,97 F, pour la période du 1er janvier au 31 décembre 1996, la base mensuelle de calcul des allocations familiales mentionnée à l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale et dispose qu'à compter de 1997, la revalorisation est calculée à partir de cette référence chiffrée ;20. Considérant que les députés requérants soutiennent que cette disposition constitue une validation qui tend à priver d'effet, pour les années 1996 et suivantes, les décisions du Conseil d'État du 28 mars 1997 annulant le refus de revalorisation de la base
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mensuelle de calcul des allocations familiales pour 1995 ; qu'une telle mesure de validation n'a pas, selon eux, sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; qu'elle aurait été introduite selon une procédure irrégulière ; qu'aucun intérêt général ne la justifierait ;21. Considérant, en premier lieu, qu'en introduisant cette disposition par voie d'amendement, lors de l'examen du texte en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, le Gouvernement a fait usage du droit qu'il tient des dispositions du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution ; qu'aucune autre règle constitutionnelle ou organique ne faisait obstacle, en l'espèce, à l'exercice par le Gouvernement de ce droit ;22. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui définit l'objet des lois de financement de la sécurité sociale, dispose en son dernier alinéa : "Les amendements non conformes aux dispositions du présent article sont irrecevables" ; que, dans le cadre des prérogatives propres aux assemblées parlementaires, le règlement de l'Assemblée nationale, en son article 121-2, et le règlement du Sénat, en son article 45, ont prévu des modalités selon lesquelles s'exerce, notamment à la diligence de tout parlementaire, le contrôle de la recevabilité des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale ; que, dans ces conditions, le Conseil constitutionnel ne peut être directement saisi de la conformité d'une disposition d'une
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loi de financement de la sécurité sociale à l'article L.O. 111-3 précité lorsque cette disposition est issue d'un amendement dont la question de la recevabilité n'a pas été préalablement soulevée devant le Parlement ;23. Considérant qu'il ressort des travaux préparatoires de la loi que l'amendement dont résulte la disposition critiquée n'a pas fait l'objet, au cours de la procédure parlementaire, d'une contestation relative à sa recevabilité au regard de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, le grief tiré de ce que cette disposition serait étrangère à l'objet des lois de financement de la sécurité sociale ne peut être retenu ;24. Considérant, enfin, que, si le législateur a la faculté de prendre, sauf en matière répressive et sous réserve du respect des décisions de justice passées en force de chose jugée, des dispositions rétroactives, afin de valider des actes administratifs, il ne peut le faire qu'en considération de motifs d'intérêt général ou liés à des exigences constitutionnelles ; que c'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la constitutionnalité des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel ;25. Considérant que les décisions du Conseil d'État du 28 mars 1997, invoquées par les requérants, ont conduit le Gouvernement à revaloriser la base mensuelle de calcul des allocations familiales pour 1995 de 0,5 %, en sus de la revalorisation de 1,2 % découlant du décret n° 94-1231 du 30 décembre 1994 ; qu'à
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défaut de la disposition critiquée, cette revalorisation de la base relative à l'année 1995 aurait, par l'effet du report d'une année sur l'autre, accru le montant global des allocations familiales versées au cours des années 1996 et suivantes dans des proportions sensibles ; que la dépense supplémentaire qui en serait résultée est évaluée à plus de trois milliards de francs pour les années 1996 à 1998, venant aggraver à due concurrence le déficit de la branche famille du régime général ; qu'eu égard à l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale et compte tenu des sommes en jeu, le législateur pouvait prendre la mesure de validation en cause ;- SUR L'ARTICLE 23 :26. Considérant que le I de l'article 23, qui modifie l'article L. 521-1 du code de la sécurité sociale, prévoit notamment que les allocations familiales, ainsi que les majorations pour âge prévues par l'article L. 521-3 du même code, "sont attribuées au ménage ou à la personne dont les ressources n'excèdent pas un plafond qui varie en fonction du nombre des enfants à charge" et que "ce plafond est majoré lorsque chaque membre du couple dispose d'un revenu professionnel ou lorsque la charge des enfants est assumée par une seule personne" ; qu'il est précisé que "le niveau du plafond de ressources varie conformément à l'évolution des prix à la consommation hors tabac, dans des conditions prévues par voie réglementaire" ; que le II de l'article 23 place également sous
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conditions de ressources les allocations familiales, versées dans les départements d'outre-mer, régies par les articles L. 755-11 et L. 755-12 du même code ; qu'il est ajouté au IV de l'article 23 que la mise en oeuvre d'un plafond de ressources pour le versement des allocations familiales est transitoire et s'appliquera jusqu'à ce que soit décidée une réforme d'ensemble des prestations et des aides fiscales aux familles ;27. Considérant que, pour les députés comme pour les sénateurs requérants, cette disposition méconnaît un principe fondamental reconnu par les lois de la République dit de l'"universalité des allocations familiales", ainsi que les exigences contenues dans les dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ; qu'en outre, selon les députés, l'article 23 porte atteinte au principe d'égalité, ainsi qu'au principe selon lequel à toute cotisation sociale correspondrait un droit à l'ouverture de prestations ; que les sénateurs reprochent enfin à l'article critiqué d'être entaché d'incompétence négative en renvoyant au décret le soin de fixer les plafonds de ressources ;. En ce qui concerne la méconnaissance alléguée d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République :28. Considérant que, selon le principe fondamental reconnu par les lois de la République invoqué par les requérants, le droit à l'attribution d'allocations familiales serait reconnu quelle que soit la situation des familles qui assument la charge de l'éducation et de
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l'entretien des enfants ;29. Considérant que la législation républicaine intervenue avant l'entrée en vigueur du Préambule de la Constitution de 1946 a réaffirmé, à partir des années 1930, le devoir de la collectivité de protéger la cellule familiale et d'apporter, dans l'intérêt de l'enfant, un soutien matériel aux familles, en particulier aux familles nombreuses ; que, cependant, cette législation n'a jamais conféré un caractère absolu au principe selon lequel cette aide devrait être universelle et concerner toutes les familles ; qu'ainsi, notamment, la loi du 11 mars 1932, rendant obligatoire l'affiliation des employeurs à des caisses de compensation destinées à répartir la charge résultant des allocations familiales, ne prévoit l'attribution d'allocations qu'aux salariés ayant un ou plusieurs enfants à charge ; que le décret-loi du 29 juillet 1939, relatif à la famille et à la natalité françaises, a supprimé l'aide auparavant accordée dès le premier enfant, et n'a étendu le bénéfice des allocations familiales, à partir du deuxième enfant, qu'aux personnes exerçant une activité professionnelle ; que, par la suite, l'ordonnance du Gouvernement provisoire de la République française du 4 octobre 1945, portant organisation de la sécurité sociale, de même que la loi du 22 août 1946, fixant le régime des prestations familiales, ont subordonné au rattachement à une activité professionnelle le bénéfice des allocations familiales ; qu'ainsi l'attribution d'allocations familiales à
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toutes les familles, quelle que soit leur situation, ne peut être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République mentionnés par le Préambule de la Constitution de 1946 ;. En ce qui concerne le respect des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 :30. Considérant qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" ; que selon son onzième alinéa : "Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs..." ;31. Considérant qu'il incombe au législateur, comme à l'autorité réglementaire, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes posés par ces dispositions, les modalités concrètes de leur mise en oeuvre ;32. Considérant, en particulier, qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de
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dispositions qu'il estime excessives ou inutiles ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;33. Considérant que l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 implique la mise en oeuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur de la famille ; qu'il est cependant loisible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités d'aide aux familles qui lui paraissent appropriées ; qu'outre les prestations familiales directement servies par les organismes de sécurité sociale, ces aides sont susceptibles de revêtir la forme de prestations, générales ou spécifiques, directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques ; que ces aides comprennent notamment le mécanisme fiscal du quotient familial ;34. Considérant, en conséquence, que si les dispositions précitées des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ne font pas, par elles-mêmes, obstacle à ce que le bénéfice des allocations familiales soit subordonné à une condition de ressources, les dispositions réglementaires prévues par la loi ne sauraient fixer les plafonds de ressources, compte tenu des autres formes d'aides aux familles, de telle sorte que seraient remises en cause les exigences du Préambule de 1946 ; que, sous
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cette réserve, l'article 23 n'est pas contraire aux dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ;. En ce qui concerne l'atteinte alléguée au principe d'égalité :35. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des motifs d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;36. Considérant que les députés requérants font valoir, en premier lieu, que la différence de traitement introduite par l'article 23 entre les familles se trouvant en-dessous et au-dessus du plafond de ressources est sans lien avec l'objet de la disposition qui l'institue et qu'elle est, de ce fait, inconstitutionnelle ;37. Considérant que, par la disposition critiquée, le législateur, auquel il appartient d'apprécier les conditions dans lesquelles les droits de la famille doivent être conciliés avec d'autres impératifs d'intérêt général, a entendu rétablir l'équilibre financier de la branche famille du régime général de la sécurité sociale, en suspendant le versement des allocations familiales aux familles dont le niveau de ressources est le plus élevé ; qu'en disposant, à cet effet, que les allocations familiales, ainsi que les majorations pour âge, "sont attribuées au ménage ou à la personne dont les ressources n'excèdent pas un plafond qui varie en
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fonction du nombre des enfants à charge", en évitant certains effets de seuil liés à l'établissement du plafond par l'octroi d'allocations familiales différentielles dues lorsque les ressources excèdent le plafond d'un montant inférieur à une somme déterminée, et en marquant en outre le caractère transitoire de la mesure, laquelle doit s'appliquer "jusqu'à ce que soit décidée une réforme d'ensemble des prestations et des aides fiscales aux familles", le législateur a fondé la différence de traitement qu'il a établie sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi ;38. Considérant, en deuxième lieu, que serait également contraire au principe d'égalité, selon les députés, le quatrième alinéa de l'article 23 qui prévoit une majoration du plafond de ressources à partir duquel les allocations familiales ne sont plus versées, lorsque la charge des enfants est assumée par une seule personne ou lorsque chacun des membres du couple dispose d'un revenu professionnel ;39. Considérant que, même à revenu et nombre d'enfants égaux, la charge liée à la présence d'enfants au foyer est sensiblement différente selon qu'un seul membre du couple exerce une activité professionnelle ou selon qu'il s'agit d'une personne seule ou d'un couple dont les deux membres exercent une activité professionnelle effective, en raison des contraintes spécifiques liées à ces deux dernières situations ; qu'il appartient au pouvoir réglementaire de fixer le revenu professionnel minimal
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ouvrant droit à la majoration de manière à ne pas introduire de discriminations injustifiées ;40. Considérant, enfin, que les députés requérants soutiennent que la mise sous condition de ressources des allocations familiales entraînera une rupture d'égalité entre couples mariés et concubins ; qu'en effet les seconds, présentant des déclarations de revenus séparées, pourront se trouver en dessous du plafond de ressources et bénéficier ainsi du versement des allocations familiales, alors que les premiers, astreints à l'obligation d'une déclaration de revenus commune, s'en verraient privés à revenus identiques ;41. Considérant que le régime des allocations familiales répond à l'exigence constitutionnelle de solidarité nationale en faveur de la famille ; que les charges familiales sont indépendantes de l'état civil des membres du couple ; que, par suite, les ressources à prendre en compte pour déterminer le droit au bénéfice des allocations familiales sont celles des deux membres du couple qui ont en charge l'entretien et l'éducation des enfants, indépendamment du fait que les intéressés sont ou non mariés ; que, sous cette réserve, le grief doit être écarté ;. En ce qui concerne les autres griefs relatifs à l'article 23 :42. Considérant, en premier lieu, que la disposition critiquée ne déroge pas à la règle, invoquée par les députés requérants, selon laquelle les cotisations versées aux régimes obligatoires de sécurité sociale ouvrent vocation à des droits aux prestations et
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avantages servis par ces régimes ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;43. Considérant, en second lieu, que, s'il y a lieu de ranger la mise sous condition de ressources des allocations familiales au nombre des principes fondamentaux de la sécurité sociale qui, comme tels, relèvent de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au pouvoir réglementaire, sauf à ne pas dénaturer l'objet et la portée de la législation relative à la politique familiale au regard des exigences du Préambule de 1946, de fixer le plafond au-dessus duquel les allocations familiales ne seront pas versées ;- SUR L'ARTICLE 24 :44. Considérant que cet article modifie le régime de l'allocation de garde d'enfants à domicile, fixé par les articles L. 842-1 et suivants du code de la sécurité sociale ; que, désormais, le montant de l'allocation est égal à une fraction, fixée par décret, du montant des cotisations patronales et salariales, d'origine légale ou conventionnelle, et de la participation au développement de la formation professionnelle continue ; que cet article limite également à un plafond fixé par décret le montant de cette allocation, tout en prévoyant sa majoration lorsque l'allocation est due au titre d'un enfant dont l'âge est inférieur à un âge déterminé et que les ressources du ménage ou de la personne ne dépassent pas un plafond fixé par décret ; qu'enfin, l'article 24 prévoit la revalorisation des différents plafonds mentionnés par le nouvel article L. 842-2 du code de
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la sécurité sociale conformément à l'évolution des prix à la consommation hors tabac dans des conditions prévues par décret ;45. Considérant que les députés requérants soutiennent qu'en renvoyant à plusieurs reprises à un décret pour la fixation de plafonds, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa propre compétence ;46. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "la loi détermine...les principes fondamentaux de la sécurité sociale" ; que, si, en vertu de cette disposition, relèvent du domaine de la loi tant la création de l'allocation de garde d'enfants que l'institution des règles selon lesquelles son montant constitue une fraction des cotisations sociales patronales et salariales légales ou conventionnelles, est plafonné et est majoré selon l'âge de l'enfant gardé et les ressources de la personne ou du ménage, il appartient au pouvoir réglementaire de fixer cette fraction et les divers plafonds prévus par le législateur de manière à ne pas créer, entre familles, des différences de traitement injustifiées ;- SUR L'ARTICLE 27 :47. Considérant que cet article valide, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les actes pris sur le fondement de décisions administratives relatives à la cotation des actes de scanographie, en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'incompétence de leurs auteurs ;48. Considérant que, par arrêt du 4 mars 1996, le Conseil d'État a annulé, comme entaché d'incompétence, l'arrêté du 11
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juillet 1991, modifiant la nomenclature générale des actes professionnels ; que, par décision du même jour, il a annulé la circulaire du 11 juillet 1991, portant cotation provisoire des actes de scanographie, au motif qu'à la date de sa publication, ces actes ne pouvaient plus être regardés comme relevant du champ d'application des cotations provisoires, cette technique étant devenue de pratique courante ; que les autres actes administratifs mentionnés par l'article 27 sont entachés de l'une des incompétences ainsi censurées par le Conseil d'État ;49. Considérant que les députés requérants soutiennent que la mesure de validation figurant à l'article 27 n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale et qu'elle est, en outre, par son contenu, inconstitutionnelle ;50. Considérant, en premier lieu, que les professionnels intéressés pourraient, en excipant des incompétences relevées par le Conseil d'État dans ses décisions précitées, réclamer le paiement de la différence entre l'ancienne cotation et celle résultant des actes partiellement validés ; qu'eu égard à l'incidence financière de ce paiement, la mesure de validation critiquée concourt de façon significative à l'équilibre financier des régimes obligatoires de la sécurité sociale ; que, dès lors, elle est au nombre de celles qui, en vertu des dispositions du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ;51. Considérant, en
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second lieu, que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général ou lié à une exigence de valeur constitutionnelle, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le législateur, le cas échéant sous le contrôle du Conseil constitutionnel, concilie entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ;52. Considérant, en l'espèce, que le législateur a entendu prévenir le développement de nombreuses contestations dont l'aboutissement aurait sensiblement aggravé le déséquilibre de la branche santé des régimes obligatoires de sécurité sociale ; que, par ailleurs, la validation ne concerne pas des actes contraires à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle et ne porte atteinte ni au respect des décisions de justice passées en force de chose jugée, ni au principe de non rétroactivité des peines et des sanctions ; que, par suite, le législateur pouvait prendre la mesure de validation critiquée ;- SUR L'ARTICLE 31 :53. Considérant que cet article a pour objet de transférer, à compter du 1er janvier 1998, à l'établissement public dénommé "Caisse d'amortissement de la dette sociale", créé par l'ordonnance susvisée du 24 janvier 1996 relative au remboursement