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Décision n° 2017-695 (QPC) du 2018-03-29 — M. Rouchdi B. et autre [Mesures administratives de lutte contre le terrorisme]
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par la visite, le juge statue dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine sur la régularité de la saisie et sur la demande de l'autorité administrative. Sont exclus de l'autorisation les éléments dépourvus de tout lien avec la finalité de prévention de la commission d'actes de terrorisme ayant justifié la visite.« L'ordonnance est notifiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. La notification est réputée faite à la date de réception figurant sur l'avis. À défaut de réception, il est procédé à la signification de l'ordonnance par acte d'huissier de justice.« L'acte de notification comporte mention des voies et délais de recours contre l'ordonnance ayant autorisé l'exploitation des données saisies.« L'ordonnance autorisant l'exploitation des données saisies peut faire l'objet, dans un délai de quarante-huit heures, d'un appel devant le premier président de la cour d'appel de Paris selon les modalités mentionnées aux trois premiers alinéas du I de l'article L. 229-3. Le premier président statue dans un délai de quarante-huit heures.« L'ordonnance du premier président de la cour d'appel de Paris est susceptible d'un pourvoi en cassation selon les règles prévues par le code de procédure pénale. Le délai de pourvoi en cassation est de quinze jours.« En cas de décision de refus devenue irrévocable, les données copiées sont détruites et les supports saisis sont restitués, dans l'état dans lequel ils ont été saisis, à leur propriétaire.« Pendant
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le temps strictement nécessaire à leur exploitation autorisée selon la procédure mentionnée au présent article, les données et les supports saisis sont conservés sous la responsabilité du chef du service ayant procédé à la visite et à la saisie. Les systèmes informatiques ou équipements terminaux sont restitués à leur propriétaire, le cas échéant après qu'il a été procédé à la copie des données qu'ils contiennent, à l'issue d'un délai maximal de quinze jours à compter de la date de leur saisie ou de la date à laquelle le juge, saisi dans ce délai, a autorisé l'exploitation des données qu'ils contiennent. Les données copiées sont détruites à l'expiration d'un délai maximal de trois mois à compter de la date de la visite ou de la date à laquelle le juge, saisi dans ce délai, en a autorisé l'exploitation.« En cas de difficulté dans l'accès aux données contenues dans les supports saisis ou dans l'exploitation des données copiées, lorsque cela est nécessaire, les délais prévus à l'avant-dernier alinéa du présent II peuvent être prorogés, pour la même durée, par le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris, saisi par l'autorité administrative au moins quarante-huit heures avant l'expiration de ces délais. Le juge statue dans un délai de quarante-huit heures sur la demande de prorogation présentée par l'autorité administrative. Si l'exploitation ou l'examen des données et des supports saisis conduit à la constatation d'une infraction, ces données
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et supports sont conservés selon les règles applicables en matière de procédure pénale ».
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16. En premier lieu, l'association requérante soutient que l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure ne définirait pas avec suffisamment de précision les conditions de mise en place par le préfet des périmètres de protection. En outre, ces dispositions ne comporteraient pas les garanties légales appropriées permettant d'encadrer les opérations de contrôle de l'accès et de la circulation, les palpations de sécurité et les fouilles de bagages et de véhicules effectuées dans ces périmètres. Ce défaut de garanties légales priverait les personnes faisant l'objet de ces mesures de la possibilité de bénéficier d'un contrôle juridictionnel effectif. Il en résulterait une violation de la liberté d'aller et de venir, du droit au respect de la vie privée et du droit à un recours juridictionnel effectif, ainsi qu'une méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence de nature à affecter ces mêmes droits et libertés.17. Le Conseil constitutionnel a relevé d'office, d'une part, le grief tiré de ce que, en ne précisant pas les critères en fonction desquels sont mises en œuvre, au sein des périmètres de protection, les opérations de contrôle de l'accès et de la circulation, de palpations de sécurité, d'inspection et de fouille des bagages et de visites de véhicules, les dispositions de l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi. Il a relevé d'office, d'autre part, le grief tiré de ce que, en permettant de
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confier à des agents exerçant des activités privées de sécurité la mise en œuvre de certaines opérations de contrôle au sein des périmètres de protection, ces dispositions méconnaîtraient les exigences résultant de l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.18. En deuxième lieu, l'association requérante soutient qu'en permettant à l'autorité administrative de fermer des lieux de culte, pour prévenir la commission d'actes de terrorisme, à raison de certains propos qui y sont tenus, de certaines idées ou théories qui y sont diffusées ou de certaines activités qui s'y déroulent, l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure méconnaîtrait la liberté religieuse, la liberté d'expression et de communication, le droit d'expression collective des idées et des opinions, la liberté d'association et le droit à un recours juridictionnel effectif. Elle dénonce, à cet égard, l'imprécision de la notion d'« idées ou théories » et le fait que la provocation « à la haine ou à la discrimination », qui peut justifier la fermeture du lieu de culte, ne présente pas nécessairement de lien avec la prévention du terrorisme. Elle reproche également à ce titre au législateur de ne pas avoir interdit le renouvellement indéfini de la mesure de fermeture et de n'avoir pas prévu les garanties de nature à assurer le respect des exigences constitutionnelles mentionnées ci-dessus, ce qui serait constitutif d'une incompétence négative.19. En troisième lieu, d'après
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l'association requérante, les dispositions relatives aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance prévues aux articles L. 228-1 à L. 228-6 du code de la sécurité intérieure méconnaîtraient la liberté d'aller et de venir, le droit au respect de la vie privée et familiale et le droit à un recours juridictionnel effectif et seraient entachées d'incompétence négative dans des conditions affectant ces mêmes droits et libertés. Elle reproche au législateur de ne pas avoir défini avec suffisamment de précision, à l'article L. 228-1, les conditions de recours à ces mesures ainsi que, à l'article L. 228-5, la portée de l'interdiction de « se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes ». En outre, l'association requérante estime que le législateur aurait dû prévoir des dispositions transitoires en faveur des personnes susceptibles d'être assignées à résidence en vertu de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, après l'avoir été, dans le cadre de l'état d'urgence, sur le fondement de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 mentionnée ci-dessus. Le requérant estime qu'en instaurant cette mesure d'assignation à résidence le législateur a méconnu le principe de la séparation des pouvoirs dès lors que le contrôle d'une telle mesure aurait dû échoir au juge judiciaire. Il dénonce également le fait qu'en autorisant le prononcé d'une mesure d'assignation à résidence à raison de l'adhésion à une idéologie terroriste, le législateur
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aurait méconnu la liberté d'opinion, la liberté d'aller et de venir et, compte tenu de l'imprécision des notions employées, l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ainsi que sa propre compétence.20. En dernier lieu, selon l'association requérante et la partie intervenante, les dispositions relatives aux visites et saisies seraient dépourvues de nécessité, ne définiraient pas avec suffisamment de précision les conditions de déclenchement et de mise en œuvre de ces mesures et ne prévoiraient pas de garanties légales suffisantes, en particulier lorsque la visite se déroule hors la présence de l'occupant des lieux ou lorsqu'elle se poursuit en d'autres lieux. L'association requérante reproche également à ces dispositions de permettre la retenue sur place de l'occupant des lieux sans autorisation préalable d'un juge. Il en résulterait une violation du droit au respect de la vie privée et à l'inviolabilité du domicile et du droit à un recours juridictionnel effectif, ainsi qu'une incompétence négative de nature à affecter ces mêmes droits. Selon la partie intervenante, ces dispositions porteraient également atteinte au droit à un procès équitable et aux droits de la défense, au motif que la procédure suivie devant le juge des libertés et de la détention, en vue d'autoriser l'exploitation des données saisies au cours d'une visite domiciliaire, n'est ni publique ni contradictoire.21. Le Conseil constitutionnel a relevé d'office le grief
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tiré de ce que, en permettant, au cours d'une visite prévue à l'article L. 229-1 du code de la sécurité intérieure, la saisie de « documents » et d'« objets », sans prévoir de règles encadrant leur exploitation, leur conservation et leur restitution, les dispositions de l'article L. 229-5 du même code méconnaîtraient le droit de propriété.22. Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les dispositions suivantes du code de la sécurité intérieure :- l'article L. 226-1, les mots « ou à celle des périmètres de protection institués en application de l'article L. 226-1 » figurant au sixième alinéa de l'article L. 511-1, les mots « y compris dans les périmètres de protection institués en application de l'article L. 226-1 » figurant au premier alinéa de l'article L. 613-1 et les mots « ou lorsqu'un périmètre de protection a été institué en application de l'article L. 226-1 » figurant  à la première phrase du second alinéa de l'article L. 613-2 ;- l'article L. 227-1 ;- les articles L. 228-1, L. 228-2 et L. 228-5 ;- l'article L. 229-1, les troisième et dixième alinéas de l'article L. 229-2, le premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 229-4 et l'article L. 229-5.
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- Sur la recevabilité :23. Selon les dispositions combinées du troisième alinéa de l'article 23-2 et du troisième alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 mentionnée ci-dessus, le Conseil constitutionnel ne peut être saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à une disposition qu'il a déjà déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une de ses décisions, sauf changement des circonstances.24. Dans sa décision du 16 février 2018 mentionnée ci-dessus, le Conseil constitutionnel a spécialement examiné l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure. Il a prononcé la censure de trois dispositions de cet article et a déclaré le reste de l'article conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif de cette décision. Dès lors, il n'y a pas lieu, pour le Conseil constitutionnel, de statuer sur les dispositions de cet article déjà censurées ni, en l'absence de changement de circonstances, de réexaminer les dispositions déjà déclarées conformes à la Constitution.- Sur le fond :. En ce qui concerne l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure et les dispositions contestées du sixième alinéa de l'article L. 511-1, du premier alinéa de l'article L. 613-1 et de la première phrase du second alinéa de l'article L. 613-2 du même code :25. L'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure permet au représentant de l'État dans le département ou au préfet de police, à Paris, d'instituer un périmètre de
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protection au sein duquel l'accès et la circulation des personnes sont réglementés à des fins de sécurisation d'un lieu ou d'un événement exposé à un risque terroriste. L'accès et la circulation dans ce périmètre peuvent être conditionnés à la nécessité pour les personnes de se soumettre à des palpations de sécurité, à l'inspection visuelle ou à la fouille de leurs bagages et à la visite de leur véhicule.- S'agissant du grief tiré de la méconnaissance des exigences résultant de l'article 12 de la Déclaration de 1789 :26. Selon l'article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il en résulte l'interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits. 27. Les dispositions contestées confèrent aux agents de la force publique la possibilité de se faire assister, pour la mise en œuvre des palpations de sécurité et des inspections et fouilles de bagages, par des agents agréés exerçant une activité privée de sécurité. Ce faisant, le législateur a permis d'associer des personnes privées à l'exercice de missions de surveillance générale de la voie publique. Il résulte des dispositions contestées que ces personnes ne peuvent toutefois qu'assister les agents de
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police judiciaire et sont placées « sous l'autorité d'un officier de police judiciaire ». Il appartient aux autorités publiques de prendre les dispositions afin de s'assurer que soit continûment garantie l'effectivité du contrôle exercé sur ces personnes par les officiers de police judiciaire. Sous cette réserve, ces dispositions ne méconnaissent pas les exigences découlant de l'article 12 de la Déclaration de 1789.- S'agissant des griefs tirés de la méconnaissance de la liberté d'aller et de venir, du droit au respect de la vie privée et du principe d'égalité devant la loi : 28. En vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Dans le cadre de cette mission, il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés figurent la liberté d'aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, et le droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de cette déclaration.29. Selon l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon
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différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.30. En permettant au préfet d'instituer des périmètres au sein desquels l'accès et la circulation des personnes sont réglementés et des mesures de contrôle mises en œuvre, les dispositions contestées portent atteinte à la liberté d'aller et de venir et au droit au respect de la vie privée.31. En premier lieu, un périmètre de protection ne peut être institué par le préfet, par arrêté motivé, qu'aux fins d'assurer la sécurité d'un lieu ou d'un événement exposé à un risque d'actes de terrorisme à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation. En outre, ce périmètre doit être limité aux lieux exposés à la menace et à leurs abords. Enfin, son étendue et sa durée doivent être adaptées et proportionnées aux nécessités que font apparaître les circonstances. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a ainsi poursuivi l'objectif de lutte contre le terrorisme, qui participe de l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public. Il a également défini avec précision les conditions de mise en place d'un périmètre de protection et a limité le champ d'application d'un tel dispositif.32. En deuxième lieu, les règles d'accès et de circulation au sein du périmètre, définies par l'arrêté
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préfectoral, doivent être adaptées aux impératifs de la vie privée, professionnelle et familiale des personnes. Cet arrêté détermine également les mesures de vérification, limitativement définies par les dispositions contestées, auxquelles les personnes peuvent être soumises pour y accéder ou y circuler. Ces mesures correspondent à des palpations de sécurité, des inspections visuelles et fouilles de bagages et des visites de véhicules. Elles ne peuvent être opérées que par des autorités de police judiciaire ou, en leur présence et sous leur contrôle effectif, par des agents de police municipale ou des agents agréés exerçant une activité privée de sécurité, avec le consentement des personnes faisant l'objet de ces vérifications. 33. Toutefois, s'il était loisible au législateur de ne pas fixer les critères en fonction desquels sont mises en œuvre, au sein des périmètres de protection, les opérations de contrôle de l'accès et de la circulation, de palpations de sécurité, d'inspection et de fouille des bagages et de visite de véhicules, la mise en œuvre de ces vérifications ainsi confiées par la loi à des autorités de police judiciaire ou sous leur responsabilité ne saurait s'opérer, conformément aux droits et libertés mentionnés ci-dessus, qu'en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes.34. En dernier lieu, les dispositions contestées limitent à un mois la durée de validité de l'arrêté préfectoral. Celui-ci ne
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peut être renouvelé que si les conditions justifiant l'institution du périmètre de protection continuent d'être réunies. Ce renouvellement est ainsi subordonné à la nécessité d'assurer la sécurité du lieu ou de l'événement et à la condition qu'il demeure exposé à un risque d'actes de terrorisme, à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation. Toutefois, compte tenu de la rigueur des mesures prévues par les dispositions contestées, un tel renouvellement ne saurait, sans méconnaître la liberté d'aller et de venir et le droit au respect de la vie privée, être décidé par le préfet sans que celui-ci établisse la persistance du risque.35. Il résulte de ce qui précède que, sous les réserves énoncées aux paragraphes 33 et 34, en adoptant les dispositions contestées, le législateur, qui a à la fois strictement borné le champ d'application de la mesure qu'il a instaurée et apporté les garanties nécessaires, a assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, la liberté d'aller et de venir et le droit au respect de la vie privée. Sous la réserve énoncée au paragraphe 33, les dispositions contestées ne méconnaissent pas non plus le principe d'égalité devant la loi.36. Il résulte de tout ce qui précède que, sous les réserves énoncées aux paragraphes 27, 33 et 34, les dispositions de l'article L. 226-1, les mots « ou à celle des périmètres de
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protection institués en application de l'article L. 226-1 » figurant au sixième alinéa de l'article L. 511-1, les mots « y compris dans les périmètres de protection institués en application de l'article L. 226-1 » figurant au premier alinéa de l'article L. 613-1 et les mots « ou lorsqu'un périmètre de protection a été institué en application de l'article L. 226-1 » figurant  à la première phrase du second alinéa de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaissent ni le droit à un recours juridictionnel effectif, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit et qui ne sont pas entachés d'incompétence négative, doivent être déclarés conformes à la Constitution.. En ce qui concerne l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure :37. Aux termes de l'article 10 de la Déclaration de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ». Il en résulte la liberté de conscience. L'article 1er de la Constitution dispose que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Il résulte de cet article et de l'article 10 de la Déclaration de 1789 que le principe de laïcité impose notamment que la République garantisse le libre exercice des cultes. 38. L'article L. 227-1 du