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Décision n° 2009-599 (DC) du 2009-12-29 — Loi de finances pour 2010 
Solution : Non conformité partielle
4. Considérant, en premier lieu, que les requérants soutiennent que les hypothèses économiques de croissance qui fondent la loi de finances ont été sous-évaluées de sorte que l'affectation des recettes supplémentaires serait soustraite à l'appréciation du Parlement ;
5. Considérant, d'une part, qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2010 soient entachées d'une volonté délibérée de les sous-estimer, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2010 ; que, d'autre part, en application du 10° du paragraphe I de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, le paragraphe IV de l'article 67 de la loi déférée dispose que les éventuels surplus des impositions de toutes natures " sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire " ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que, selon les requérants, les autorisations de crédits votées en loi de finances méconnaissent le principe de sincérité budgétaire compte tenu, d'une part, de la sous-dotation de certaines missions et, d'autre part, de la mise en réserve de crédits qui pourrait être " utilisée finalement pour financer en cours de gestion les besoins de crédits manifestement sous-estimés " ;
Décision n° 2009-599 (DC) du 2009-12-29 — Loi de finances pour 2010 
Solution : Non conformité partielle
7. Considérant, d'une part, qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, d'apprécier le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement votés ; qu'à les supposer établies, les insuffisances dénoncées ne sont pas manifestement incompatibles avec les besoins prévisibles ; que, d'autre part, l'indication jointe au projet de loi de finances du taux de mise en réserve pour les crédits limitatifs répond aux dispositions de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ;
8. Considérant, en troisième lieu, que les requérants font valoir qu'en n'inscrivant pas en loi de finances initiale le " grand emprunt " de 35 milliards d'euros annoncé par le Gouvernement, la loi déférée a méconnu le principe de sincérité budgétaire ;
9. Considérant que les informations données par le Gouvernement en cours d'examen de la loi de finances sur les mesures envisagées d'un recours supplémentaire à l'emprunt, qui devront donner lieu à un projet de loi de finances rectificative en application de l'article 35 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, n'affectent pas la sincérité de la loi de finances initiale ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés du défaut de sincérité de la loi déférée doivent être écartés ;
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- SUR L'INSTAURATION DE LA CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE ET L'IMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX :
11. Considérant que la loi déférée supprime la taxe professionnelle pour la remplacer par une contribution économique territoriale, composée d'une cotisation foncière des entreprises et d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, ainsi que par plusieurs impositions perçues au profit des collectivités territoriales ; qu'au nombre de celles-ci figure l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux ;
12. Considérant que les requérants font valoir que certaines dispositions des articles 2, 77 et 78 de la loi déférée méconnaissent l'objectif d'intelligibilité de la loi ainsi que la compétence du législateur et sont contraires au principe d'égalité devant l'impôt et au principe de libre administration des collectivités territoriales ;
. En ce qui concerne la contribution économique territoriale : 
- Quant au régime particulier applicable à certaines catégories de contribuables employant moins de cinq salariés et non soumis à l'impôt sur les sociétés :
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13. Considérant que le 1.2 de l'article 2 de la loi déférée est relatif aux " règles générales de la cotisation foncière des entreprises " ; qu'il donne une nouvelle rédaction de l'article 1467 du code général des impôts ; que le 2° de cet article institue un régime particulier pour les titulaires de bénéfices non commerciaux, les agents d'affaires, les fiduciaires pour l'accomplissement de leur mission et les intermédiaires de commerce, employant moins de cinq salariés et non soumis à l'impôt sur les sociétés ; que, pour ces catégories de contribuables, la cotisation foncière n'est pas assise sur la seule valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière mais prend également en compte 5,5 % de leurs recettes ; 
14. Considérant que le 2.1 de l'article 2 de la loi déférée instaure la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; qu'il insère, dans le code général des impôts, un article 1586 ter qui assujettit à cette imposition les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 152 500 euros ; qu'il insère, dans le même code, un article 1586 quater qui dispense de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 000 euros ;
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15. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés " ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
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16. Considérant que les contribuables visés au 2° de l'article 1467 du code général des impôts qui emploient plus de quatre salariés mais dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 000 euros seront soumis au droit commun en matière de cotisation foncière des entreprises, alors que les mêmes contribuables, s'ils emploient moins de cinq salariés, seront imposés sur une base comprenant, outre la valeur locative de leurs biens, 5,5 % de leurs recettes ; que ces contribuables seront, dans ces deux hypothèses, dispensés du paiement de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que le dispositif prévu conduit ainsi à traiter de façon différente des contribuables se trouvant dans des situations identiques au regard de l'objet de la loi ; que le fait d'imposer davantage, parmi les contribuables visés ci-dessus réalisant moins de 500 000 euros de chiffre d'affaires, ceux qui emploient moins de cinq salariés constitue une rupture caractérisée du principe d'égalité devant l'impôt ;
17. Considérant qu'il s'ensuit que doivent être déclarés contraires à la Constitution, au 1° de l'article 1467 du code général des impôts, les mots : " Dans le cas des contribuables autres que ceux visés au 2°, ", le premier alinéa de son 2° et, par voie de conséquence, le second alinéa du paragraphe I de l'article 1586 ter du même code ;
18. Considérant que les autres dispositions de l'article 1467 du code général des impôts ne sont pas contraires à la Constitution ;
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- Quant au " nouveau ticket modérateur " :
19. Considérant que le 3.2 de l'article 77 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1647-0 B septies ; que cet article définit les modalités de mise en œuvre d'un " nouveau ticket modérateur " qui fait financer par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre une fraction du montant du dégrèvement de la cotisation économique territoriale accordé aux entreprises dont la cotisation totale représente plus de 3 % de la valeur ajoutée ; que cette fraction sera mise à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à compter de 2013 si le dégrèvement est accordé pendant plus d'une année ;
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20. Considérant que les requérants soutiennent que ce dispositif est contraire au principe de libre disposition des ressources posé au premier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ; qu'il conduirait à instituer une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; que sa complexité ne permettrait pas d'atteindre le but fixé et remettrait en cause l'objectif d'intelligibilité de la loi ; que les requérants font également valoir que ce dispositif peut conduire à ce que des communes appliquant la même politique fiscale contribuent au financement de ce dégrèvement dans des proportions très différentes ; que, dès lors, il entraînerait une différence de traitement entre communes qu'aucun motif d'intérêt général ne viendrait justifier ;
21. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution : " Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre... " ; que les deux premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution disposent : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine " ;
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22. Considérant que l'article 85 de la loi de finances pour 2006 a créé un mécanisme de participation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au régime de plafonnement de l'impôt en fonction de la valeur ajoutée des entreprises ; que la loi déférée, qui transpose ce dispositif à la contribution économique territoriale, ne met à leur charge que l'augmentation du dégrèvement, au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée depuis 2010, pour les seules entreprises plafonnées deux années de suite ;
23. Considérant, en deuxième lieu, que le " caractère technique " que revêt le dispositif de plafonnement de la contribution économique territoriale à 3 % de la valeur ajoutée des entreprises n'est pas à lui seul de nature à rendre ce plafonnement contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;
24. Considérant, en dernier lieu, que le plafonnement de la contribution économique territoriale n'a pas pour effet d'instaurer une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; que ce nouveau dispositif, au demeurant plus favorable que le précédent pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
25. Considérant, dès lors, que l'article 1647-0 B septies du code général des impôts n'est pas contraire à la Constitution ;
- Quant au mode de calcul de la " compensation relais 2010 " :
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26. Considérant que, selon le II de l'article 1640 B, inséré dans le code général des impôts par le 4.1 de l'article 2 de la loi déférée, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre recevront au titre de l'année 2010, en lieu et place du produit de la taxe professionnelle, une compensation relais ; que le montant de cette dernière est, pour chaque collectivité ou établissement public, égal au plus élevé des deux montants suivants : " - le produit de la taxe professionnelle qui résulterait... de l'application, au titre de l'année 2010, des dispositions relatives à cette taxe dans leur version en vigueur au 31 décembre 2009. Toutefois, dans le calcul de ce produit, d'une part, il est fait application des délibérations applicables en 2009 relatives aux bases de taxe professionnelle, d'autre part, le taux retenu est le taux de taxe professionnelle... pour les impositions au titre de l'année 2009 dans la limite du taux voté pour les impositions au titre de l'année 2008 majoré de 1 % ; - le produit de la taxe professionnelle de la collectivité territoriale ou de l'établissement public au titre de l'année 2009 " ; que la même disposition prévoit qu'en outre, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre percevront, le cas échéant, une somme tenant compte des effets du " taux relais " de contribution foncière des entreprises qu'ils auraient voté en application du I
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du même article ;
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27. Considérant que les requérants soutiennent que le dispositif retenu porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales et à la libre disposition par ces dernières de leurs ressources propres ; qu'il se traduirait par un manque à gagner pour ces collectivités ; qu'il instituerait des inégalités entre les collectivités selon qu'elles ont augmenté ou non leur taux de taxe professionnelle en 2009 ; qu'il conduirait à ne pas tenir compte des taux de taxe professionnelle votés en 2009 ; qu'enfin, il les priverait de la possibilité de prévoir leurs ressources pour l'année 2010 ;
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28. Considérant que l'article 72-2 de la Constitution dispose : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre " ; qu'en outre, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
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29. Considérant que le mode de calcul tant de la " compensation relais " que de l'augmentation éventuelle de celle-ci au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, mis en œuvre au titre de la seule année 2010, permet qu'il soit fondé sur les délibérations prises par les collectivités territoriales au cours de l'année 2009 ; qu'en raison du caractère transitoire de cette mesure, consécutive à la suppression de la taxe professionnelle, la loi déférée a pu poser la règle selon laquelle le taux de la taxe professionnelle voté en 2009 ne serait pris en compte que dans la limite du taux applicable en 2008 majoré de 1 %, afin de faire obstacle à une augmentation supérieure du taux de cette taxe qui n'aurait été motivée que par l'annonce de la suppression de la taxe professionnelle ;
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30. Considérant qu'il suit de là que les dispositions retenues par l'article 1640 B du code général des impôts pour calculer le montant de la " compensation relais " versée par l'État aux collectivités territoriales en 2010 ne portent pas une atteinte inconstitutionnelle au principe de libre administration et de libre disposition de leurs ressources propres par les collectivités territoriales et n'instituent pas entre elles une inégalité de traitement qui ne serait pas fondée sur un motif d'intérêt général ; qu'elles n'ont pas non plus pour effet de les priver de la possibilité de prévoir le montant de leurs ressources au cours de l'année 2010 ;
31. Considérant, dès lors, que l'article 1640 B du code général des impôts, tel que rédigé par le 4.1 de l'article 2 de la loi déférée, n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne en particulier la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises :
- Quant à l'incompétence négative :
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32. Considérant que le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1586 ter ; qu'aux termes des troisième et quatrième alinéas du paragraphe II de cet article : " Pour les entreprises de navigation maritime ou aérienne qui exercent des activités conjointement en France et à l'étranger, il n'est pas tenu compte de la valeur ajoutée provenant des opérations directement liées à l'exploitation de navires ou d'aéronefs ne correspondant pas à l'activité exercée en France. - Un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application de l'alinéa précédent " ; 
33. Considérant que les requérants font valoir que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en laissant au décret la possibilité de modifier l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ;
34. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " ; qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ;
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35. Considérant que l'article 2 de la loi déférée détermine précisément l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que le renvoi au décret précité a pour objet de préciser les modalités pratiques permettant la perception de cette imposition ; que, par conséquent, les troisième et quatrième alinéas de l'article 1586 ter du code général des impôts, dans leur rédaction issue du 2.2.1 de l'article 2 de la loi déférée, ne sont entachés d'aucune incompétence négative ;
- Quant au principe d'égalité devant l'impôt :
36. Considérant, en premier lieu, que l'article 2 de la loi déférée fixe les modalités de calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; qu'il prévoit, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 1586 ter précité du code général des impôts, que les entreprises sont en principe redevables de cette cotisation au taux de 1,5 % quel que soit leur chiffre d'affaires dès lors qu'il est supérieur à 152 500 euros ; qu'il insère, dans le code général des impôts, un article 1586 quater, qui organise un mécanisme de dégrèvement de cotisation en fonction du chiffre d'affaires de l'entreprise ;
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37. Considérant que les requérants font valoir que le dispositif adopté introduit une rupture d'égalité entre les contribuables dans la mesure où il met en place une progressivité de l'impôt dû par les entreprises sur la base du chiffre d'affaires, lequel n'entrerait pas dans la définition de l'assiette de l'impôt et ne reflèterait pas leurs capacités contributives réelles ; 
38. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés " ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
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39. Considérant que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ; qu'en retenant le chiffre d'affaires des entreprises comme critère de capacité contributive, le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation ; 
40. Considérant, en deuxième lieu, que le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1586 sexies ; que le 7° du paragraphe I de cet article institue un mécanisme de plafonnement de la valeur ajoutée servant d'assiette à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que ce plafonnement de la valeur ajoutée est de 80 % du chiffre d'affaires pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur ou égal à 7,6 millions d'euros et de 85 % du chiffre d'affaires pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à ce montant ;
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41. Considérant que les requérants font valoir que le dispositif de plafonnement mis en place ne respecterait pas le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques ; qu'en effet, à valeur ajoutée équivalente, et nonobstant le système de dégrèvement prévu, deux entreprises redevables théoriquement d'une cotisation sur la valeur ajoutée d'un montant identique pourraient acquitter des cotisations d'un montant très différent dès lors que, pour l'une d'entre elles, la valeur ajoutée représenterait une part plus importante de son chiffre d'affaires ; qu'une telle différence de traitement ne serait fondée sur aucun motif d'intérêt général ; 
42. Considérant qu'en retenant, pour le plafonnement de la valeur ajoutée servant d'assiette à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, deux taux différents selon que le chiffre d'affaires de l'entreprise est ou non supérieur à 7,6 millions d'euros, le législateur a entendu prendre en considération la situation particulière des activités à forte intensité de main-d'œuvre ; que, dès lors, le dispositif de plafonnement ne conduit pas à traiter de façon différenciée des contribuables se trouvant dans des situations objectivement identiques ;