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Décision n° 2004-508 (DC) du 2004-12-16 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 
Solution : Non conformité partielle
doivent être rejetés les griefs invoqués contre l'article 14 de la loi déférée ;- SUR L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE FIXÉ PAR L'ARTICLE 42 :11. Considérant que, en application du 4° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 42 de la loi déférée fixe à 134,9 milliards d'euros, pour l'année 2005, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'ensemble des régimes obligatoires de base ;12. Considérant que, selon les requérants, cet objectif est manifestement fixé à un niveau trop bas ; qu'ils font également valoir que cette sous-estimation appellera des mesures de redressement portant nécessairement atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;13. Considérant, en premier lieu, que l'objectif de dépenses fixé pour l'année 2005 correspond à une progression de 3,2 % par rapport à l'objectif révisé pour l'année 2004 ; qu'il a été déterminé en tenant compte de l'évolution spontanée des dépenses de santé, ainsi que des mesures de rétablissement financier et de réorganisation prévues notamment par la loi du 13 août 2004 susvisée ; qu'au regard des aléas qui lui sont inhérents, l'évaluation contestée n'est entachée d'aucune erreur manifeste ;14. Considérant, en second lieu, que, conformément aux dispositions du code de la sécurité sociale résultant de la loi du 13 août 2004, et en particulier des articles L. 114-4-1 et D. 114-4-0-7 de ce code, des
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Solution : Non conformité partielle
mesures de redressement doivent intervenir lorsqu'" existe un risque sérieux que les dépenses d'assurance maladie dépassent l'objectif " de plus de 0,75 % ; que, toutefois, il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que, si cette hypothèse se réalisait en 2005, les mesures mises en oeuvre remettraient en cause, par leur nature et leur ampleur, les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;15. Considérant, dans ces conditions, que doivent être rejetés les griefs invoqués contre l'article 42 de la loi déférée ;- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :16. Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : " Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ;17. Considérant que le I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose :" Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale :" 1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;" 2° Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur
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financement ;" 3° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ;" 4° Fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;" 5° Fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3° ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources " ;18. Considérant que le III du même article prévoit en son premier alinéa : " Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale " ;19. Considérant que l'article 7 de la loi déférée interdit " la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de moins de vingt cigarettes ", au lieu de dix-neuf auparavant ; que son article 11 prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale revalorisera chaque année les frais de procédure que le responsable d'un accident doit verser à la caisse d'assurance maladie en sus du remboursement des prestations perçues par la victime ; que son article 44 complète le code du
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travail en vue de suspendre le contrat de travail lorsque " l'accouchement intervient plus de six semaines avant la date prévue pour l'accouchement et exige l'hospitalisation postnatale de l'enfant " ; que son article 52 majore la prime prévue par l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale en cas d'adoption ; qu'enfin, son article 58 permet à des personnes ayant exercé des activités de chef d'exploitation ou d'entreprise agricole avant leur majorité, sans avoir cotisé à l'assurance vieillesse, de racheter certaines périodes d'activité ; que ces dispositions, par leur faible incidence financière sur les dépenses ou sur les recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, n'affecteraient pas de façon significative l'équilibre de ces régimes ;20. Considérant que l'article 21 dispose que " le Gouvernement déposera, au plus tard le 31 décembre 2005, devant le Parlement, un rapport sur le financement de la télémédecine " ; que cette disposition n'a ni pour objet, ni pour effet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 7, 11, 21, 44, 52 et 58 ne relèvent d'aucune des catégories mentionnées aux I et III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale et ne trouvent donc pas leur place dans la loi déférée ; qu'ils doivent être déclarés non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité
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sociale ;22. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
Décision n° 2004-508 (DC) du 2004-12-16 — Loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 
Solution : Non conformité partielle
Décide :Article premier.- Les articles 7, 11, 21, 44, 52 et 58 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 sont déclarés contraires à la Constitution.Article 2.- Les articles 14 et 42 de la même loi sont déclarés conformes à la Constitution.Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 décembre 2004, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.
Décision n° 2004-511 (DC) du 2004-12-29 — Loi de finances pour 2005 
Solution : Non conformité partielle
Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances pour 2005, le 23 décembre 2004, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM.
Décision n° 2004-511 (DC) du 2004-12-29 — Loi de finances pour 2005 
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François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, M. Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Décision n° 2004-511 (DC) du 2004-12-29 — Loi de finances pour 2005 
Solution : Non conformité partielle
Vu la Constitution,Vu le traité instituant la Communauté européenne ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;Vu le code général des impôts ;Vu le code général des collectivités territoriales ;Vu le code monétaire et financier ;Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 27 décembre 2004 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
Décision n° 2004-511 (DC) du 2004-12-29 — Loi de finances pour 2005 
Solution : Non conformité partielle
1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2005 en dénonçant son absence de sincérité ; qu'ils contestent par ailleurs la conformité à la Constitution de ses articles 22, 28, 47, 48, 49, 52, 87 et 112 ;- SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :2. Considérant que, selon les requérants, " la loi de finances pour 2005 doit être analysée comme méconnaissant le principe de sincérité " ; qu'ils dénoncent, en premier lieu, une surestimation manifeste des prévisions de recettes, fondées sur des hypothèses économiques dont ils contestent le réalisme ; qu'ils font valoir, à l'appui de ce grief, que le Gouvernement n'aurait pas pris en compte les effets de la baisse de la consommation de produits pétroliers, constatée au cours des débats parlementaires, sur les recettes fiscales attendues pour 2005 ; qu'ils mettent en cause, en second lieu, la sincérité des prévisions de dépenses ; qu'ils estiment, en effet, que le Gouvernement aurait surestimé les crédits inscrits sur certains chapitres budgétaires afin de procéder ultérieurement à des gels, annulations et redéploiements pour financer des dépenses délibérément sous-estimées, comme la Cour des comptes l'aurait déjà observé à plusieurs reprises ; que, selon eux, l'annonce, avant la clôture des débats parlementaires, de la constitution d'une " réserve de précaution " dès le début de l'année prochaine révèlerait d'ores et déjà l'intention du Gouvernement de recourir à de telles
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pratiques ;3. Considérant qu'aux termes de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, applicable depuis le 1er janvier 2002 : " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " ; que, s'agissant de la loi de finances de l'année, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre ;4. Considérant que les prévisions de recettes doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances ; qu'il lui appartient d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à les remettre en cause et, en pareille hypothèse, de procéder aux corrections nécessaires ; qu'il incombe au législateur, lorsqu'il arrête les prévisions de recettes, de prendre en compte l'ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur l'article d'équilibre ;5. Considérant, toutefois, que les prévisions de recettes sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie ; qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations pour 2005, y compris en ce qui concerne la taxe intérieure de
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consommation sur les produits pétroliers, soient entachées d'une erreur manifeste ;6. Considérant, par ailleurs, qu'il est loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre budgétaire ; qu'en effet, le vote par le Parlement des plafonds afférents aux grandes catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser la totalité des crédits ouverts ; qu'en outre, les autorisations de dépense accordées ne font pas obstacle aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution en matière d'exécution de la loi de finances ; qu'au demeurant, celui-ci a informé le Parlement de son intention de constituer une " réserve de précaution " ;7. Considérant, enfin, que l'annonce de cette mise en réserve ne révèle ni que certaines dépenses auraient été sous-évaluées à due concurrence, ni que les crédits correspondants seront annulés dans des conditions irrégulières ; que les mesures de gestion susceptibles d'être mises en oeuvre en cours d'exercice devront respecter les prescriptions de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'en particulier, son article 14, applicable depuis le 1er janvier 2002, ne prévoit la possibilité d'annuler un crédit par décret que pour " prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances
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afférente à l'année concernée " ou lorsque ce crédit est " devenu sans objet " ; qu'en outre, il impose que les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat soient informées de tout décret d'annulation avant sa publication et de " tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles " ;8. Considérant que, sous réserve des observations qui précèdent, les griefs tirés de l'absence de sincérité de la loi déférée doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 22 :9. Considérant que l'article 22 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 244 quater I ; que ce nouvel article instaure un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui, après avoir transféré tout ou partie de leur activité en dehors de l'Espace économique européen, domicilient à nouveau celle-ci en France ; qu'il prévoit également un crédit d'impôt supplémentaire en faveur des entreprises qui effectueraient une telle domiciliation dans une " zone éligible à la prime d'aménagement du territoire classée pour les projets industriels " ; que ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux entreprises qui exercent certaines activités énumérées au deuxième alinéa du I du nouvel article 244 quater I ;10. Considérant que les requérants soutiennent que cette disposition, en réservant l'avantage qu'elle établit à des entreprises qui ont transféré en dehors de l'Espace économique européen une activité qu'elles exerçaient antérieurement en
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France, crée une double inégalité ; que le principe d'égalité devant les charges publiques serait en effet rompu tant par rapport aux entreprises nouvelles ou qui transféreraient leur activité depuis un autre point du territoire national, que par rapport aux entreprises qui procéderaient à un tel transfert depuis un pays appartenant à l'Espace économique européen ; que les requérants mettent également en cause l'exclusion de certains secteurs d'activité du bénéfice de la mesure ;11. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;12. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des travaux parlementaires que les dispositions de l'article 22 ont pour objet de favoriser le rapatriement d'emplois et d'investissements précédemment transférés hors de France, afin d'en faire profiter l'économie nationale et de lutter contre le chômage ; que la mesure critiquée poursuit ainsi un objectif d'intérêt général ;13. Considérant, en deuxième lieu, que le bénéfice du crédit d'impôt qu'il instaure s'applique aux entreprises qui, après avoir transféré tout ou partie de leur activité en dehors de l'Espace économique européen entre le 1er janvier 1999 et le 22 septembre 2004, domicilient à nouveau celle-ci
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en France entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2006 ; qu'il est soumis à un agrément ministériel et à l'engagement de maintenir les emplois créés ou les investissements réalisés pendant une période minimale de cinq ans après la nouvelle implantation ; que le manquement à cet engagement entraîne le reversement des crédits d'impôt obtenus ; qu'en écartant les entreprises qui transfèrent leur activité depuis un autre endroit du territoire national et celles nouvellement créées, le législateur s'est fondé sur des critères objectifs et rationnels pour définir les bénéficiaires de la mesure ;14. Considérant, en troisième lieu, qu'en réservant le bénéfice du crédit d'impôt aux entreprises qui ont transféré leur activité en dehors de l'Espace économique européen, le législateur s'est borné à tirer les conséquences des prescriptions du droit communautaire relatives à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ;15. Considérant, en dernier lieu, que le législateur a exclu du bénéfice de ce nouveau dispositif les activités exercées dans les transports, la construction de véhicules automobiles, la construction de navires civils, la fabrication de fibres artificielles ou synthétiques, la sidérurgie, l'industrie charbonnière, la production, la transformation ou la commercialisation de produits agricoles, la pêche, l'aquaculture, ainsi que les assurances, les réassurances, le crédit et la capitalisation ; qu'en excluant ces activités, le législateur a entendu
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respecter les obligations communautaires ou les engagements internationaux de la France ;16. Considérant, dès lors, que le grief tiré d'une rupture d'égalité devant les charges publiques doit être écarté ;- SUR L'ARTICLE 28 :17. Considérant que l'article 28 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 1647 C sexies ; que celui-ci instaure un crédit de taxe professionnelle pris en charge par l'Etat, en faveur de redevables établis dans des zones d'emploi reconnues chaque année par voie réglementaire, jusqu'en 2009, comme étant " en grande difficulté au regard des délocalisations " ; que le choix de vingt de ces zones repose sur des critères statistiques énumérés au 1° du II de ce nouvel article ; que les autres zones, dont le nombre est de dix au plus, sont celles dans lesquelles, aux termes du 2° du II de ce même article, " des restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi " ; que les redevables sont tenus de reverser le crédit d'impôt si, pendant la période d'application de celui-ci, ou dans les cinq années qui suivent, ils transfèrent hors de l'Espace économique européen des emplois ayant ouvert droit au bénéfice de la mesure ;18. Considérant que les requérants soutiennent que, faute d'avoir défini de manière suffisamment précise les dix zones supplémentaires dans lesquelles la mesure a vocation à s'appliquer, le législateur n'a pas épuisé sa compétence ; qu'ils font également valoir qu'il a méconnu le
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principe d'égalité devant les charges publiques en soumettant les entreprises qui quitteraient le territoire national après avoir bénéficié de ces aides à un sort différent selon qu'elles s'implanteraient à l'intérieur ou en dehors de l'Espace économique européen ; qu'ils exposent enfin que ces dispositions sont contraires au principe d'" autonomie financière des collectivités territoriales reconnu à l'article 72-2 de la Constitution " ;. En ce qui concerne le grief tiré de l'incompétence négative du législateur :19. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en précisant que la nouvelle mesure a vocation à s'appliquer dans des " zones d'emploi ", le législateur s'est référé à une notion préexistante, définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques comme " un espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent " et utilisée par cet institut et le ministère du travail pour établir une liste comportant 348 zones en France métropolitaine ; que, dans ces conditions, les critères statistiques fixés par le 1° du II du nouvel article 1647 C sexies désignent les zones éligibles ; qu'il s'ensuit que la compétence du pouvoir réglementaire sera liée, chaque année, pour déterminer les vingt premières zones d'emploi éligibles au crédit d'impôt ; que le législateur n'a donc pas méconnu sa compétence ;20. Considérant, d'autre part, qu'afin de permettre au Gouvernement de réagir rapidement aux