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Décision n° 98-405 (DC) du 1998-12-29 — Loi de finances pour 1999
Solution : Non conformité partielle - réserve
Hugot, Jean-François Humbert, Claude Huriet, Pierre Jarlier, Charles Jolibois, Jean-Philippe Lachenaud, Alain Lambert, Lucien Lanier, Jacques Larché, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, René-Georges Laurin, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Guy Lemaire, Serge Lepeltier, Jean-Louis Lorrain, Roland du Luart, Jacques Machet, Kléber Malécot, André Maman, Philippe Marini, Paul Masson, Serge Mathieu, Louis Mercier, Michel Mercier, Jean-Luc Miraux, Louis Moinard, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM Guy Poirieux, Paul d'Ornano, Joseph Ostermann, Michel Pelchat, Jean Pépin, Alain Peyrefitte, Ladislas Poniatowski, Jean Puech, Henri de Raincourt, Jean-Pierre Raffarin, Philippe Richert, Yves Rispat, Jean-Pierre Schosteck, Michel Souplet, Louis Souvet, Henri Torre, René Trégouët, François Trucy, Jacques Valade, Xavier de Villepin, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1999 ;
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Le Conseil constitutionnel,Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;Vu la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'Etat dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs ;Vu la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995), et notamment son article 110 ;Vu la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) ;Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;Vu le code de la sécurité sociale ;Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 1998 ;Le rapporteur ayant été entendu ;
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1. Considérant que les députés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 1999 et notamment le 2° du I de l'article 2, les articles 7, 13, 18, 19, 23, 24, 29, 38, 44 et 107 ; que les sénateurs contestent pour leur part les articles 15, 38, 41, 51, 52, 64, 77, 99, 107 et 136 ;- SUR LA SINCERITE DE LA PRESENTATION BUDGETAIRE :2. Considérant que les députés requérants soutiennent que, contrairement aux dispositions de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée et aux motifs énoncés par le Conseil constitutionnel dans sa décision susvisée du 30 décembre 1997, des recettes, de caractère fiscal, demeurent rattachées par voie de fonds de concours au budget des services financiers alors qu'elles auraient dû être réintégrées dans le budget général de l'État dans le projet de loi de finances pour 1999 ; qu'il s'ensuivrait une altération du calcul du taux des prélèvements obligatoires de nature à porter atteinte à la sincérité de la loi de finances ; qu'en outre, en méconnaissance de l'article 110 de la loi de finances pour 1996 susvisée, "des fonds extra budgétaires gérés sur les comptes de tiers 451 et 466-171 n'ont pas été intégrés au budget général" ; que cette pratique, sur laquelle la commission des finances de l'Assemblée nationale n'aurait pu obtenir les précisions nécessaires, porterait manifestement atteinte aux droits d'information et de contrôle du Parlement ; qu'enfin, certaines dépenses de l'État, correspondant à la compensation
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d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux, ont été présentées à tort comme des prélèvements sur recettes ;3. Considérant que les sénateurs requérants font valoir que l'article 43, compte tenu des évaluations de recettes mentionnées à l'état A, ainsi que l'article 77, relatif aux ouvertures de crédits des comptes d'affectation spéciale, sont entachés d'insincérité budgétaire et contreviendraient au principe d'universalité budgétaire ; que, selon eux, les estimations de recettes et de charges du compte de cessions de titres publics sont délibérément sous-évaluées en ignorant l'impact budgétaire de la cession prochaine d'une fraction du capital de l'entreprise Aérospatiale et en ne prenant pas en compte les produits de la cession du Crédit lyonnais et l'emploi qui sera fait de ces ressources ;4. Considérant, en premier lieu, que les prélèvements effectués en application des dispositions de l'article 6 de la loi n°49-1034 du 31 juillet 1949, portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d'affaires, antérieurement rattachés, en méconnaissance des dispositions de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, au budget des services financiers par voie de fonds de concours, sont inscrits, à compter de 1999,à la ligne 309 des recettes non fiscales de l'État ; que la qualification ainsi donnée à ces recettes est sans incidence sur l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale et, partant, sur la
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sincérité budgétaire, puisque les crédits qu'elles permettaient d'ouvrir en cours d'année sont désormais retracés dans les dépenses du budget général ; que les éventuelles conséquences de la qualification donnée à ces recettes sur le calcul d'un "taux des prélèvements obligatoires", sont, en tout état de cause, sans incidence sur la sincérité de la loi de finances ;5. Considérant, en deuxième lieu, que les comptes de tiers 451 et 466-171 constituent l'essentiel du reliquat d'un effort engagé depuis 1996, et qui devra être mené à terme, en vue de régulariser diverses procédures d'affectation non conformes à l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ; que le montant des sommes en cause est par ailleurs limité par rapport aux masses budgétaires ; que, dans ces conditions, le grief ne peut être accueilli ;6. Considérant, en troisième lieu, que si, en principe, les concours apportés par l'État aux collectivités locales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux constituent bien des dépenses de l'État, et devraient figurer au budget général en application de l'article 18 de l'ordonnance précitée, de tels concours peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de
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justifications appropriées ; que tel est le cas des compensations mentionnées par les députés requérants, qui sont intégrées dans les prélèvements retracés et évalués à l'état A annexé à la loi de finances, auquel renvoie l'article 64 de la loi déférée ; que le moyen doit par suite être rejeté ;7. Considérant qu'en application de la loi susvisée du 28 novembre 1995, les recettes tirées du transfert au secteur privé de la majorité du capital du Crédit lyonnais seront affectées à l'Etablissement public de financement et de réalisation créé par ladite loi ; que le moyen invoqué manque en fait ;8. Considérant que l'autre opération à laquelle font référence les sénateurs requérants présente un caractère aléatoire ; que, dès lors, les exigences d'universalité et de sincérité budgétaires n'ont pas été méconnues ;- SUR LE 2° DU I DE L'ARTICLE 2 :9. Considérant que cet article, qui détermine le barème de l'impôt sur le revenu des personnes physiques pour l'année 1999, modifie le I de l'article 197 du code général des impôts afin d'abaisser de 16 380 F à 11 000 F le montant de l'avantage maximal d'impôt par demi-part résultant de l'application du mécanisme du quotient familial ;10. Considérant que les députés requérants soutiennent que cette disposition méconnaît tant les exigences de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que celles du dixième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et du paragraphe 3 de l'article 16 de la Déclaration
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universelle des droits de l'homme, en créant, entre foyers fiscaux, des inégalités non justifiées par un motif d'intérêt général, et en pénalisant doublement le revenu de certaines familles, du fait de son cumul avec la suppression des allocations familiales ;11. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : "Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés" ; qu'en vertu du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" ; qu'en outre, aux termes du onzième alinéa de ce même texte, la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence";12. Considérant que l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 implique la mise en oeuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur de la famille ; qu'il est cependant loisible au
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législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités d'aide aux familles qui lui paraissent appropriées ; qu'outre les prestations familiales directement servies par les organismes de sécurité sociale, ces aides sont susceptibles de revêtir la forme de prestations, générales ou spécifiques, directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques ; que ces aides comprennent notamment le mécanisme fiscal du quotient familial ;13. Considérant qu'en abaissant de 16 380 F à 11 000 F le montant de l'avantage maximal d'impôt par demi-part, résultant de l'application du mécanisme du quotient familial, le législateur n'a pas, compte tenu des autres aides aux familles, maintenues ou rétablies, remis en cause les exigences des dixième et onzième alinéas du Préambule de 1946 ;14. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'objet même de la loi que les contribuables ayant des enfants à charge seront traités différemment des contribuables sans enfant à charge ; que la circonstance que le plafonnement maximal résultant du bénéfice de deux demi-parts, accordé aux parents isolés, demeure fixé à 20 170 F est sans incidence sur la constitutionnalité du nouveau dispositif, le législateur ayant pu apprécier différemment les charges respectives des foyers selon leur composition ;15. Considérant, en troisième lieu, qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61
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de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux dispositions d'un texte de droit international ;16. Considérant, en dernier lieu, qu'en rendant applicable le nouveau plafonnement au calcul de l'impôt sur les revenus perçus en 1998, exigible en 1999, le législateur s'est borné à déterminer les modalités d'application de la loi dans le temps, en fondant son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu'il s'était assigné ;17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens invoqués doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 7 :18. Considérant que cet article porte le plafond d'application du régime fiscal des "micro-entreprises" de 100 000 francs à 500 000 francs pour les entreprises d'achat-revente et à 175 000 francs pour les prestataires de services et les titulaires de bénéfices non commerciaux ; qu'il supprime corrélativement les régimes du forfait et de l'évaluation administrative ; que les nouveaux seuils déterminent, pour les contribuables concernés, l'application de taux d'abattement servant à la détermination de leurs bénéfices et ouvrent droit à la franchise en base de taxe sur la valeur ajoutée ;19. Considérant que, selon la requête des députés, ces dispositions entraîneraient des distorsions de concurrence dans certains secteurs d'activité, notamment celui du bâtiment ; qu'en effet, les activités d'achat-revente et de prestation de services étant difficilement dissociables dans ce secteur, les dispositions contestées
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seraient de nature à créer une rupture d'égalité entre entreprises ; qu'ainsi seraient méconnues les exigences du principe d'égalité ainsi que les dispositions de la sixième directive communautaire sur la taxe sur la valeur ajoutée ;20. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;21. Considérant que le législateur a entendu, en étendant la franchise en base de taxe sur la valeur ajoutée, simplifier les démarches et les obligations des petites entreprises ; qu'au regard de l'objet de la loi, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en déterminant les seuils applicables et les catégories d'entreprises concernées ; que les effets éventuels des dispositions contestées sur les conditions de la concurrence dans un secteur déterminé ne sont pas constitutifs d'une rupture de l'égalité devant l'impôt ; que, par suite, le moyen doit être rejeté ;22. Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi à une directive européenne ; que les griefs invoqués doivent, par suite, être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 13 :23. Considérant que l'article 13 porte à 1,8 % le
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tarif de l'impôt de solidarité sur la fortune applicable à la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine supérieure à cent millions de francs ; qu'un tel taux prend en compte les facultés contributives des citoyens concernés ; qu'en particulier, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, il n'a pas pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine de ces contribuables, de porter atteinte à leur droit de propriété ;- SUR L'ARTICLE 15 :24. Considérant que cet article tend, pour l'établissement de l'impôt de solidarité sur la fortune, à comprendre, pour leur valeur en pleine propriété, les biens ou droits dont la propriété est démembrée, à compter du 1er janvier 1999, dans le patrimoine de la personne qui est l'auteur de ce démembrement, qu'elle se soit réservé soit l'usufruit ou le droit d'usage ou d'habitation, soit la nue-propriété ; qu'il énumère toutefois les cas dans lesquels les biens ou droits sont compris, respectivement, dans les patrimoines du propriétaire, auteur du démembrement de propriété, et du bénéficiaire de celui-ci, dans les proportions déjà fixées à l'article 762 du code général des impôts ;25. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent qu'en imposant un bien dans le patrimoine du nu-propriétaire, cet article méconnaît les exigences de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui imposeraient que ne puisse être assujetti à l'impôt sur la fortune que celui qui perçoit les revenus des biens ou
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droits taxables ;26. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen la contribution commune "doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés." ;27. Considérant que l'impôt de solidarité sur la fortune a pour objet de frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et qui résulte des revenus en espèce ou en nature procurés par ces biens ; qu'en effet, en raison de son taux et de son caractère annuel, l'impôt de solidarité sur la fortune est appelé normalement à être acquitté sur les revenus des biens imposables ;28. Considérant que le législateur a méconnu la règle ainsi rappelée en prévoyant que l'impôt de solidarité sur la fortune pourrait, dans le cas mentionné au premier alinéa du nouvel article 885 G bis, être assis sur un bien dont le contribuable nu-propriétaire ne tirerait aucun revenu, alors que serait prise en compte dans le calcul de l'impôt la valeur en pleine propriété dudit bien ; qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer l'article 15 contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 18 :29. Considérant que cet article impose aux contribuables, à l'occasion du dépôt de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune, de joindre les pièces nécessaires à la justification de la déduction du passif ;30. Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article serait contraire au respect des droits de la défense en permettant à l'administration
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fiscale de procéder à une vérification sans respecter les garanties particulières qui entourent la procédure de l'examen contradictoire de la situation personnelle, et en l'autorisant, à défaut de réponse ou en cas de justification insuffisante, à rectifier d'office la déclaration d'impôt ;31. Considérant qu'il était loisible au législateur d'instituer une procédure spécifique de demande d'éclaircissements et de justifications en matière d'impôt sur la fortune, indépendante de la procédure d'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle ; qu'en cas de non-respect par le contribuable de ses obligations déclaratives, l'administration ne peut rectifier une déclaration qu'en se conformant à la procédure de redressement contradictoire prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales ; que les griefs invoqués doivent par suite être rejetés ;- SUR LES ARTICLES 19, 23 et 24 :32. Considérant que l'article 19 modifie les règles de territorialité en matière de droits de mutation à titre gratuit ; que l'article 23 a pour objet de soumettre aux droits de mutation à titre gratuit et à l'impôt de solidarité sur la fortune les immeubles et droits immobiliers situés sur le territoire français et détenus par des non-résidents par l'intermédiaire d'organismes ou de personnes morales interposés ; que l'article 24 organise l'imposition des plus-values constatées et des plus-values en report d'imposition en cas de transfert du domicile hors de France ;33. Considérant que les
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députés requérants soutiennent que ces articles seraient manifestement contraires aux principes communautaires de liberté d'établissement d'un résident français dans un autre État de l'Union européenne et de liberté de circulation des capitaux, de même qu'à "un certain nombre de conventions fiscales bilatérales" ; qu'au surplus, en étant fondés sur une présomption implicite de fraude fiscale, ces articles méconnaîtraient le principe fondamental de la présomption d'innocence ;34. Considérant, en premier lieu, qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international ; qu'au demeurant, les dispositions contestées ne font pas obstacle à l'application de conventions fiscales bilatérales ; qu'il est loisible au législateur de modifier les règles de territorialité en matière de droits de mutation à titre gratuit, d'impôt sur la fortune et d'imposition de certaines plus-values, afin d'éviter que certains biens ou revenus n'échappent à l'impôt ; que les dispositions critiquées, qui déterminent, selon des critères objectifs, les personnes et les situations auxquelles elles s'appliquent, n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à la présomption d'innocence ; qu'ainsi, ce dernier moyen manque en fait ;- SUR L'ARTICLE 29 :35. Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article, qui soumet au taux réduit de la taxe sur
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la valeur ajoutée les abonnements aux réseaux publics de distribution de gaz et d'électricité, crée une rupture d'égalité au détriment des réseaux de chaleur et des systèmes de chauffage utilisant les énergies renouvelables, notamment le bois ;36. Considérant qu'il était loisible au législateur de prendre la mesure critiquée, eu égard à la spécificité et à l'importance, pour la vie quotidienne de la population, des réseaux publics d'électricité et de gaz combustible, qui n'ont d'ailleurs pas pour seul objet le chauffage ; que les conséquences éventuelles de cette mesure sur les conditions de la concurrence entre entreprises fournissant de la chaleur au public ne sont pas constitutives d'une violation du principe d'égalité ;- SUR L'ARTICLE 38 :37. Considérant que cet article a pour objet d'accroître les ressources du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France en élargissant aux locaux commerciaux et de stockage l'assiette de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France ;38. Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article porterait une atteinte injustifiée au principe d'égalité en assujettissant à ladite taxe des activités qui " ne sauraient pour la plupart faire l'objet d'une délocalisation tendant à optimiser leur situation géographique à l'intérieur de la région ", ainsi qu'en traitant de manière différente les entreprises pour lesquelles le stockage ne constitue qu'une partie de leur activité et celles dont le stockage constitue