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Décision n° 2023-862 (DC) du 2023-12-28 — Loi de finances pour 2024
Solution : Non conformité partielle
NADEAU, Mme Mereana REID ARBELOT, MM. Davy RIMANE, Jiovanny WILLIAM, Mmes Cyrielle CHATELAIN, Christine ARRIGHI, M. Julien BAYOU, Mme Lisa BELLUCO, MM. Karim BEN CHEIKH, Charles FOURNIER, Mme Marie-Charlotte GARIN, MM. Jérémie IORDANOFF, Hubert JULIEN-LAFERRIÈRE, Mme Julie LAERNOES, M. Benjamin LUCAS, Mme Francesca PASQUINI, M. Sébastien PEYTAVIE, Mme Marie POCHON, M. Jean-Claude RAUX, Mmes Sandra REGOL, Sandrine ROUSSEAU, Eva SAS, Sabrina SEBAIHI, M. Aurélien TACHÉ, Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN et M. Nicolas THIERRY, députés.
Décision n° 2023-862 (DC) du 2023-12-28 — Loi de finances pour 2024
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Au vu des textes suivants :- la Constitution ;- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;- la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;- le code du cinéma et de l’image animée ;- le code général des collectivités territoriales ;- le code de l’éducation ;- le code de l’énergie ;- le code de l’environnement ;- le code des impositions sur les biens et services ;- le code général des impôts ;- le code monétaire et financier ;- le code de la sécurité sociale ;- le code des transports ;- le livre des procédures fiscales ;- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;- la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ;- l’avis du Haut conseil des finances publiques n° HCFP-2023-8 du 22 septembre 2023 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2024 ;- le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2023 ;Et après avoir entendu le rapporteur ;LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S’EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
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1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2024. Ils contestent la conformité à la Constitution de son article 31. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine contestent la procédure d’adoption et la sincérité de la loi déférée, ainsi que certaines dispositions de son article 100. Les sénateurs requérants contestent également la conformité à la Constitution de son article 176 ainsi que de certaines dispositions de son article 225. Les députés auteurs de la deuxième saisine contestent en outre celle de certaines dispositions de son article 143. Les députés auteurs de la troisième saisine critiquent par ailleurs ses articles 30, 32, 199 et 208, certaines dispositions de ses articles 57, 67, 101 et 111, ainsi que la place en loi de finances de ses articles 197 et 233.- Sur la procédure d’adoption de la loi :2. Les députés auteurs de la deuxième saisine relèvent que la Première ministre a, en première et en nouvelle lectures, engagé la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote de certaines parties seulement du projet de loi de finances pour 2024 puis, en lecture définitive, sur l’ensemble de ce projet de loi. Ils demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la question de savoir si le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l’ensemble d’un projet de loi de
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finances ou s’il doit le faire séparément sur le vote de chacune des parties de ce projet.3. Ces mêmes députés font également valoir que, en raison de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement avant le début des débats en séance publique lors des lectures successives de la première partie du projet de loi de finances pour 2024, aucun amendement portant sur cette partie n’a pu être discuté devant l’Assemblée nationale. Ils soutiennent en outre que les amendements déposés n’auraient été ni traités ni publiés. Ils estiment par ailleurs que l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur la seconde partie du projet de loi n’aurait pas permis aux députés d’examiner l’ensemble des missions budgétaires. Enfin, ils critiquent le délai selon eux insuffisant dont les députés auraient disposé pour examiner le projet de loi en nouvelle lecture. Il en résulterait une méconnaissance du droit d’amendement.4. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine dénoncent en outre l’adoption d’un grand nombre d’articles issus d’amendements déposés en première lecture à l’Assemblée nationale, sans qu’ils aient fait l’objet d’une étude d’impact ni d’un avis du Conseil d’État.5. En premier lieu, selon le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de
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la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». L’exercice de la prérogative ainsi conférée au Premier ministre n’est soumis à aucune autre condition que celles posées par ces dispositions. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur le vote d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale.6. Aux termes de l’article 42 de la loi organique du 1er août 2001 mentionnée ci-dessus : « La seconde partie du projet de loi de finances de l’année … ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie ». Ces dispositions subordonnent la discussion de la seconde partie de la loi de finances de l’année, relative aux dépenses, à l’adoption de la première partie, relative aux ressources et aux données générales de l’équilibre budgétaire.7. D’une part, en engageant successivement la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote de la première partie puis sur le vote de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2024, lors de son examen en première et en nouvelle lectures, la Première ministre a mis en
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œuvre cette prérogative dans des conditions qui ne méconnaissent ni le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution ni les exigences découlant de l’article 42 de la loi organique du 1er août 2001.8. D’autre part, aux termes du dernier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ». Il résulte de ces dispositions que, dans le cas où, comme en l’espèce, la commission mixte paritaire n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun et où le Sénat a rejeté en nouvelle lecture le texte qui lui était soumis, l’Assemblée nationale ne peut adopter que le dernier texte voté par elle, aucun amendement n’étant plus recevable à ce stade de la procédure. Dès lors, la Première ministre pouvait, au stade de la lecture définitive, engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l’ensemble du projet de loi.9. En deuxième lieu, selon le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. Ce droit
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s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».10. D’une part, l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un projet ou d’une proposition de loi devant l’Assemblée nationale peut intervenir à tout moment lors de l’examen du texte par l’Assemblée nationale, sans qu’il soit nécessaire que les amendements dont il fait l’objet et qui sont retenus par le Gouvernement aient été débattus en commission ou en séance publique. Est ainsi sans incidence sur la régularité de la procédure la circonstance que, du fait de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement, les amendements portant sur la première partie et l’ensemble des missions de la seconde partie n’aient pu être examinés.11. D’autre part, si les députés auteurs de la deuxième saisine allèguent que des amendements déposés avant l’engagement de la responsabilité du Gouvernement n’auraient pas été soumis à un examen de recevabilité et qu’ils n’auraient pas été publiés et distribués, ils ne l’établissent pas.12. Par ailleurs, les délais d’examen de la nouvelle lecture du projet de loi en commission n’ont, en tout état de cause, pas fait obstacle à l’exercice effectif du droit d’amendement.13. Le grief tiré de la méconnaissance du droit d’amendement ne peut ainsi qu’être écarté.14. En dernier lieu, l’article 39 de la Constitution et la loi organique du 1er août 2001 n’imposent la présentation d’une évaluation
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préalable, la consultation du Conseil d’État et une délibération en conseil des ministres que pour les projets de loi de finances avant leur dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale et non pour les amendements. Par conséquent, est inopérant le grief selon lequel le Gouvernement aurait méconnu ces exigences procédurales en exerçant le droit d’amendement qu’il tient du premier alinéa de l’article 44 de la Constitution.15. Il résulte de tout ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.- Sur la sincérité de la loi de finances :16. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que la loi déférée reposerait sur des prévisions économiques insincères. Au soutien de ce grief, les sénateurs requérants dénoncent une « contradiction flagrante » entre les informations dont le Gouvernement aurait fait état lors de la présentation du projet de loi de finances et celles figurant dans le texte présenté en première lecture au Sénat. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent, pour leur part, au Gouvernement d’avoir retenu pour l’année 2024 une prévision de croissance manifestement surestimée par rapport à celle établie par différentes institutions et d’avoir également sous-estimé l’hypothèse d’inflation.17. Selon l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie
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compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine.18. Les prévisions de recettes et de dépenses doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances. Il lui appartient d’informer le Parlement, au cours de l’examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à les remettre en cause et, en pareille hypothèse, de procéder aux corrections nécessaires. Il incombe au législateur, lorsqu’il arrête ces prévisions, de prendre en compte l’ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur l’article d’équilibre.19. En premier lieu, le projet de loi de finances a été fondé, pour l’année 2024, sur des prévisions de croissance du produit intérieur brut de 1,4 % ainsi que sur une hausse des prix à la consommation hors tabac de 2,5 % et une progression de la masse salariale privée de 3,9 %. Dans son avis mentionné ci-dessus, le Haut conseil des finances publiques a estimé que la prévision de croissance, « supérieure à celles du consensus des économistes (+ 0,8 %) et des organismes qu’il a auditionnés, est élevée » et a qualifié d’« optimiste » la prévision de déficit public pour 2024 à hauteur de 4,4 points de produit
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intérieur brut, tout en relevant par ailleurs « les incertitudes importantes qui entourent l’analyse de la situation économique ». Il a, en outre, considéré que les prévisions tenant à l’évolution des prix et à la masse salariale privée étaient « plausibles ». Il ne ressort ni de l’avis du Haut conseil des finances publiques, ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel, et notamment des prévisions de croissance du produit intérieur brut pour 2024 établies par différentes institutions, que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de finances sont entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi déférée.20. S’il apparaissait en cours d’année que l’évolution des charges ou des ressources était telle qu’elle modifierait les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative.21. En second lieu, si les sénateurs requérants allèguent que les informations présentées par le Gouvernement dans le projet de loi de finances seraient contradictoires avec celles qu’il a présentées dans le texte examiné, en première lecture, au Sénat, ils ne l’établissent pas.22. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances doit être écarté.- Sur l’article 30 :23. L’article 30 fixe les conditions dans lesquelles les dons et versements effectués en vue d’assurer la conservation et la restauration du
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patrimoine immobilier religieux appartenant à des personnes publiques donnent lieu à une réduction d’impôt sur le revenu.24. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions de subventionner les activités cultuelles et de promouvoir le fait religieux. Ils estiment, en outre, que ces subventions ne bénéficieraient qu’à certains cultes. Il en résulterait une méconnaissance du principe de laïcité.25. Aux termes de l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». Aux termes des trois premières phrases du premier alinéa de l’article 1er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Il résulte du principe de laïcité, qui découle de ces dispositions, la neutralité de l’État. Il en résulte également que la République ne reconnaît aucun culte. Le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes.26. En application du 1 de l’article 200 du code général des impôts, les dons et versements effectués par les contribuables domiciliés en France
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en faveur de certaines personnes morales ouvrent droit à une réduction d’impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant, dans la limite d’un certain plafond.27. Les dispositions contestées prévoient que le taux de cette réduction d’impôt est porté à 75 % pour les dons et versements effectués au profit de la Fondation du patrimoine, entre le 15 septembre 2023 et le 31 décembre 2025, pour la conservation et la restauration des édifices religieux appartenant à des personnes publiques situés dans les communes de France métropolitaine de moins de 10 000 habitants, dans les communes d’outre-mer de moins de 20 000 habitants ou dans les communes déléguées respectant ces mêmes seuils. Ces dons et versements sont retenus dans la limite de 1 000 euros par an.28. D’une part, il résulte des termes mêmes de ces dispositions que seuls les dons et versements effectués au profit de la Fondation du patrimoine, dans le cadre de son activité d’intérêt général de sauvegarde du patrimoine local, peuvent donner lieu à réduction d’impôt. D’autre part, les sommes issues de ces dons et versements ne peuvent financer que la conservation et la restauration d’édifices appartenant à une personne publique.29. Ainsi, les dispositions contestées, qui visent au bon entretien d’un patrimoine public, n’ont ni pour objet ni pour effet de reconnaître ou de subventionner certains cultes. Elles ne visent pas davantage à favoriser la conservation ou la restauration des édifices de certains cultes au détriment
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d’autres cultes.30. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de laïcité ne peut qu’être écarté.31. Par conséquent, l’article 30 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.- Sur l’article 31 :32. L’article 31 modifie notamment plusieurs dispositions du code général des impôts afin d’exonérer de certains impôts les fédérations sportives internationales reconnues par le Comité international olympique ainsi que leurs salariés.33. Les sénateurs et les députés requérants font valoir que ces dispositions instaureraient une différence de traitement injustifiée entre les salariés des fédérations sportives internationales, selon qu’elles sont ou non reconnues par le Comité international olympique. Les députés auteurs de la troisième saisine soulignent, par ailleurs, que, faute de prendre en compte leurs capacités contributives, cette exonération s’appliquerait à toutes les fédérations reconnues par le Comité international olympique, quels que soient leur taille et leur résultat fiscal, ainsi qu’à tous leurs salariés, qu’ils soient déjà domiciliés fiscalement en France ou non. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.34. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent également à ces dispositions de faire dépendre le bénéfice d’un avantage fiscal accordé aux salariés d’une fédération sportive internationale
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de sa seule reconnaissance par le Comité international olympique. Le législateur aurait ainsi méconnu les dispositions de l’article 34 de la Constitution qui définissent l’étendue de sa compétence.35. Les députés auteurs de la troisième saisine estiment en outre que ces dispositions contribueraient à encourager la concurrence fiscale et, par suite, l’évasion fiscale, en méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale.36. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.37. Selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le
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respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.38. Le nouvel article 1655 octies inséré au sein du code général des impôts par les dispositions contestées prévoit que les fédérations sportives internationales reconnues par le Comité international olympique sont exonérées de cotisation foncière des entreprises, de cotisation sur la valeur ajoutée et d’impôt sur les sociétés au titre de certaines activités.39. Le 40° de l’article 81 du même code, dans sa rédaction résultant des dispositions contestées, prévoit que les salariés de ces fédérations, fiscalement domiciliés en France, sont exonérés d’impôt sur le revenu à raison des traitements et salaires qui leur sont versés au titre de ces mêmes activités pendant cinq ans à compter de leur prise de fonctions.40. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu, afin de renforcer l’attractivité de la France, inciter les fédérations sportives internationales reconnues par le Comité international olympique à y installer leur siège social.41. Toutefois, en prévoyant, d’une part, qu’une fédération est exonérée des impôts précités, pour toutes les activités afférentes à ses missions de gouvernance du sport et de promotion de la pratique sportive, et, d’autre part, que ses salariés, y compris lorsqu’ils sont déjà
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domiciliés fiscalement en France, bénéficient d’une exonération d’impôt sur le revenu au titre de ces activités, au seul motif que cette fédération est reconnue par le Comité international olympique, le législateur n’a pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu’il s’est proposé.42. Dès lors, l’article 31 de la loi déférée méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques.43. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, ces dispositions sont contraires à la Constitution.- Sur l’article 32 :44. L’article 32 complète le paragraphe II de l’article 1613 bis du code général des impôts, relatif à la taxe applicable à certaines boissons alcooliques, afin d’exonérer de cette taxe certains produits exonérés de l’accise sur les alcools.45. Les députés auteurs de la troisième saisine font valoir que ces dispositions auraient été adoptées à l’issue d’une procédure méconnaissant le principe de sincérité des débats parlementaires, dès lors que l’exposé des motifs de l’amendement dont elles sont issues en aurait fait une présentation incomplète. Ils soutiennent également qu’en exonérant de la taxe prévue à l’article 1613 bis du code général des impôts des produits déjà exonérés de l’accise sur les alcools, ces dispositions méconnaîtraient l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé publique.46. En application de l’article 1613 bis du code général des impôts, les boissons constituées par un