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Le traitement dénommé "titres électroniques sécurisés" (TES) a pour principale finalité l'établissement, la délivrance, le renouvellement et l'invalidation des cartes nationales d'identité et des passeports. Il permet, en outre, de prévenir et détecter la falsification et la contrefaçon de ces titres, et de lutter contre l'usurpation d'identité. Ce traitement a pour spécificité de centraliser les données figurant sur les titres d'identité, ainsi que des données biométriques (l'image numérisée du visage et les empreintes digitales de deux doigts) pour l'ensemble des demandeurs de cartes nationales d'identité (CNI) et de passeports. Depuis le 2 août 2021, les CNI mises en circulation comportent un composant électronique hautement sécurisé contenant ces données biométriques, conformément au règlement européen 2019/1157 du 20 juin 2019.
Le traitement "TES", sous la responsabilité conjointe de France Titres et de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur, a fait l'objet de modifications sur lesquelles la CNIL s'est prononcée (v. notamment CNIL, SP, 11 février 2021, avis sur projet de décret, TES, n° 2021-022, publié ; CNIL, SP, 21 juillet 2022, avis sur projet de décret, TES, n° 2022-079, publié). Elle a souligné à plusieurs reprises que, compte tenu de la nature et du volume des données traitées, des garanties substantielles devaient entourer la mise en œuvre de ce traitement et que toute modification de ce traitement devait être étudiée avec une attention particulière.
Le besoin croissant de vérification d'identité à distance par une multitude d'acteurs a par ailleurs conduit au développement de solutions permettant la vérification d'identité selon différents degrés de fiabilité, tel que prévu par le règlement européen n° 910/2014 du 23 juillet 2014, dit "eIDAS". Ainsi, les titulaires d'une carte nationale d'identité électronique (CNIe) souhaitant disposer d'un moyen d'identification électronique présumé fiable et certifié et d'un niveau de garantie de l'identité "élevé" peuvent faire vérifier leur identité en mairie pour qu'elle soit certifiée et ainsi accéder à des démarches nécessitant un haut niveau de garantie (telle que la procuration en ligne). Selon les informations apportées par le ministère, cette procédure est déjà couverte par 87 % des mairies.
B. - L'objet de la saisine
La CNIL est saisie d'une demande d'avis sur un projet de décret en Conseil d'Etat modifiant diverses dispositions relatives aux passeports et aux cartes nationales d'identité.
Ces modifications sont au nombre de quatre :
- trois d'entre elles concernent le traitement "TES" et portent sur les finalités, la durée de conservation des données et les accédants au traitement ;
- la dernière modifie l'article R. 114-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) et concerne l'extension des enquêtes administratives aux agents des préfectures et sous-préfectures chargés de la délivrance des passeports et des CNI. Cette modification n'appelle pas d'observation de la part de la CNIL.
II. - L'avis de la CNIL
A. - Sur les finalités du traitement
En premier lieu, le projet de décret prévoit la réécriture de l'une des finalités du traitement "TES" visant initialement à "prévenir et détecter la falsification et la contrefaçon des titres d'identité, ainsi qu'à lutter contre l'usurpation d'identité".
Il ressort des précisions apportées par le ministère que la rédaction actuelle ne couvre pas l'ensemble des procédés existants de fraude à l'identité et aux titres d'identité, tels que constatés par les centres d'expertise et de ressources titres (CERT) à partir du traitement "TES". Il s'agit, par exemple, de procédés relatifs aux titres d'identité authentiques délivrés sur présentation de faux documents justifiant de la nationalité française (de faux actes de naissance, par exemple).
Dès lors, la nouvelle rédaction prévoit que le traitement "TES" est mis en œuvre pour prévenir et détecter la falsification des titres d'identité, leur contrefaçon, ainsi que "leur obtention indue par des moyens frauduleux et leur utilisation illégale ou irrégulière".
La CNIL estime cette évolution légitime au regard des objectifs et de la nature du traitement "TES".
En second lieu, le projet de décret prévoit l'ajout d'une nouvelle finalité relative à la vérification de l'identité des titulaires d'une CNIe souhaitant disposer d'un moyen d'identification électronique présumé fiable et certifié et d'un niveau de garantie de l'identité "élevé" (au sens du règlement (UE) n° 910/2014, dit "eIDAS"). Cette vérification s'effectue par la comparaison des empreintes recueillies de l'usager avec l'image numérisée des empreintes contenues dans le composant électronique de la CNIe.
La CNIL accueille favorablement cette évolution, dans la mesure où l'ajout de cette nouvelle finalité permet de déployer l'identité numérique régalienne au plus haut niveau de garantie.
B. - Sur les durées de conservation
La CNIL avait déjà souhaité, dans l'un de ses avis, qu'afin d'en améliorer la lisibilité, les dispositions relatives aux durées de conservation soient rerédigées. (v. CNIL, SP, 11 février 2021, précité).
Dans cette perspective, le projet de décret précise que les données enregistrées dans le traitement sont conservées cinq ans après l'expiration du titre. Cette durée correspond à celle durant laquelle le titulaire peut utiliser son titre périmé pour effectuer une demande de titre ou en obtenir le renouvellement sans avoir à justifier à nouveau de son état-civil ni de sa nationalité.
La CNIL accueille favorablement cette nouvelle rédaction qui clarifie les durées de conservation, au regard de la coexistence de différents régimes de durée de validité, sans en changer la substance.
C. - Sur les accédants au traitement
Afin de mettre en œuvre la nouvelle finalité du traitement "TES" permettant l'activation de l'identité numérique de niveau régalien, les agents des communes ainsi que les agents diplomatiques et consulaires sont autorisés à accéder aux données contenues dans le composant électronique de la CNIe.
La CNIL relève que ces agents sont d'ores et déjà autorisés à accéder à ce composant dans le cadre de leur mission de recueil et de remise des titres. Ils ne constituent donc pas une nouvelle catégorie d'accédants, mais se voient autoriser l'accès au composant électronique pour une nouvelle finalité.
La CNIL estime cette évolution légitime.
D. - Sur l'information des personnes
Il ressort du dossier de saisine qu'une absence d'affichage des mentions d'information a été constatée dans plusieurs mairies.
La CNIL rappelle avoir déjà souligné la nécessité d'assurer l'information des personnes concernées (v. not. CNIL, SP, 11 février 2021, précité ; CNIL, SP, 21 juillet 2022, précité). Elle souligne, en outre, que l'information mise à la disposition du public pourrait être améliorée, par exemple en joignant les informations au formulaire de demande en ligne du titre.
Par ailleurs, la CNIL rappelle avoir suggéré que les agents municipaux soient régulièrement sensibilisés à l'importance de fournir une information concise et aisément compréhensible aux personnes concernées, et ce, notamment, sur la possibilité de s'opposer à la conservation de l'image numérisée des empreintes digitales au-delà de quatre-vingt-dix jours (v. CNIL, SP, 21 juillet 2022, précité).
E. - Sur les transferts
Concernant les transferts de données en dehors de l'Union européenne qu'implique l'interconnexion des traitements TES et Stolen and Lost Travel Documents (SLTD) géré par Interpol, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces transferts reposent sur un instrument de transfert en application de l'article 46 du RGPD.
La CNIL rappelle que la clarification ou la mise en conformité de l'interconnexion entre TES et STLD devrait être ajoutée au plan d'action, avec indication d'une échéance (v. CNIL, SP, 20 juillet 2023, avis sur projet de décret, expérimentation de la procédure dématérialisée de demande de renouvellement d'un passeport, n° 2023-077, publié).
F. - Sur la sécurité
La CNIL prend acte du fait que la mise en place de la mesure de supervision est toujours en cours et a progressé.
La présidente,
M.-L. Denis
N° de demande d'avis : 25010553
Thématiques : RNIPP, état civil, NIR, identifiant, population d'intérêt
Organisme(s) à l'origine de la saisine : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)
Fondement de la saisine : Article 30 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés
L'essentiel :
1. Le projet de décret permet aux organismes autorisés à utiliser le Répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP), de mieux répercuter, dans leurs propres traitements, les changements d'état-civil concernant les personnes dont elles ont récupéré les données pour les besoins de leurs missions - et qualifiées, de ce fait, de "population d'intérêt". La CNIL considère, sous certaines réserves, que cet usage - rendu possible par l'instauration d'un identifiant unique, associé à chaque personne relevant d'une population d'intérêt donnée - va dans le sens de la fiabilité des traitements et de l'exactitude des données qu'ils contiennent.
2. La CNIL accueille favorablement le cloisonnement de ces identifiants prévu par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et l'invite à limiter strictement le nombre de personnes autorisées à y accéder. En effet, même s'ils sont non signifiants, ces identifiants n'en demeurent pas moins susceptibles d'apporter des informations sur les personnes inscrites au RNIPP en révélant les "populations d'intérêt" auxquelles elles sont rattachées.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données ou RGPD) notamment son article 36 ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ("loi informatique et libertés"), notamment ses articles 8 et 30 ;
Après avoir entendu le rapport de Mme Laurence Franceschini, commissaire, et les observations de M. Damien Milic, commissaire du Gouvernement,
Adopte la délibération suivante :
I. - La saisine
A. Le contexte
La Commission nationale de l'informatique et des libertés a été saisie par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) d'une demande d'avis sur un projet de décret en Conseil d'Etat modifiant le décret n° 82-103 du 22 janvier 1982 relatif au répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP), sur le fondement de l'article 30 de la loi informatique et libertés.
Le RNIPP, traitement mis en œuvre depuis 1946 par l'INSEE, recense toutes les personnes, vivantes ou décédées, qui sont nées en France - y compris les personnes nées avant cette date - ou ont vécu en France. Ce répertoire vise à enregistrer pour chaque personne ses informations d'état-civil et à lui attribuer un numéro d'inscription au répertoire (NIR). Il est mis à jour quotidiennement grâce aux bulletins statistiques de l'état civil transmis à l'INSEE par les communes, consécutifs aux naissances, décès ou à tout autre évènement modifiant l'état civil des personnes. Le RNIPP permet de certifier des états civils et de vérifier le statut vital des personnes qui y sont inscrites, et ainsi fiabiliser les très nombreux traitements adossés à ce répertoire dans les domaines social, fiscal ou médical.
Environ 113 millions de personnes (dont 85 millions de personnes en vie) sont inscrites depuis 1946 dans le RNIPP, dont le traitement est spécifiquement encadré par l'article 30 de la loi "informatique et libertés", le décret n° 82-103 du 22 janvier 1982 et le décret n° 2019-341 du 19 avril 2019 relatif à la mise en œuvre de traitements comportant l'usage du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques ou nécessitant la consultation de ce répertoire (décret-cadre NIR).
La saisine concerne le décret encadrant le RNIPP dont le traitement n'a pas été substantiellement modifié depuis 1982, et n'a pas fait l'objet d'une saisine de la CNIL depuis cette date.
B. L'objet de la saisine
Le projet de décret vise à intégrer trois principales modifications à l'encadrement du RNIPP.
Le premier volet de modifications, qui s'inscrit dans un contexte d'accroissement du nombre de changements d'état civil (la loi n° 2022-301 du 2 mars 2022 relative au choix du nom issu de la filiation ayant permis, sous certaines conditions, de changer de nom sur simple déclaration à l'officier d'état civil), est relatif à la mise en place d'un identifiant non signifiant pour permettre une meilleure prise en compte des changements d'état-civil par les utilisateurs du RNIPP (autorisés par le décret-cadre NIR - comme par exemple les services de la direction générale des finances publiques - ou en vertu d'une législation spéciale, comme celle encadrant le casier judiciaire).
Cet identifiant a en effet vocation à permettre à ces utilisateurs de mettre à jour l'identité des personnes ayant procédé à un changement d'état-civil, selon le schéma suivant : chaque utilisateur du RNIPP définit une "population d'intérêt", c'est-à-dire le champ des personnes dont les données lui sont nécessaires compte tenu de ses missions. Une fois cette population définie, toutes les personnes concernées se voient attribuer un identifiant unique (chaque personne inscrite au RNIPP pouvant ainsi se voir attribuer plusieurs identifiants si elle figure dans plusieurs populations d'intérêt). L'existence de cet identifiant non signifiant permet ensuite aux utilisateurs, via une API connectée au RNIPP, de mettre à jour les changements d'état civil concernant les personnes figurant dans leur population d'intérêt, de façon à fiabiliser leurs propres traitements de données.
Le deuxième volet de modifications concerne l'actualisation du décret de 1982 sur les dispositions relatives à l'exercice des droits des personnes concernées : intégration des droits de rectification et de limitation, exclusion du droit d'opposition compte tenu de l'évolution de la base légale du traitement en mission d'intérêt public et transfert de l'exercice des droits pour les habitants de Wallis-et-Futuna auprès des circonscriptions administratives territorialement compétentes.
Le troisième volet de modifications porte sur l'explicitation des finalités poursuivies par le RNIPP qui ne figuraient pas dans le décret initial de 1982, ainsi que sur l'ajout de précisions sur les durées de conservation.
II. - L'avis de la CNIL
A. Sur les finalités du traitement
Le projet de décret vient préciser les finalités du traitement : l'enregistrement des données d'état civil des personnes, l'attribution à ces personnes d'un NIR, la mise en œuvre des traitements mentionnés à l'article 30 de la loi "informatique et libertés", et enfin la reconstitution du NIR au bénéfice de la constitution du système national des données de santé pour la réalisation d'appariements afin de mettre en œuvre des traitements concernant la santé publique.
La CNIL accueille favorablement cette modification, qui dote ce traitement de finalités inscrites dans le texte règlementaire encadrant le RNIPP, au sein d'un article dont la rédaction n'avait pas été modifiée depuis 1982. En revanche, si la rédaction des trois premières finalités lui semble suffisamment explicite, la rédaction de la quatrième finalité concernant les usages du traitement en santé publique semble devoir être précisée.
Afin de limiter les usages du RNIPP dans le domaine de la santé publique, la CNIL relève que le ministère s'engage à modifier le projet de décret afin d'indiquer explicitement que la quatrième finalité vise la reconstitution du NIR aux fins de la constitution du système national des données de santé et la réalisation d'appariements pour les traitements de recherche mentionnés au 1° du I de l'article L. 1461-3 du code de la santé publique.
B. Sur les données collectées
Le projet de décret modifie le décret du 22 janvier 1982, notamment afin de substituer le "d'identifiants", lié à une personne physique, à celui "d'indicatifs", lié à l'inscription d'une personne dans une population d'intérêt.
L'objectif est de matérialiser la possibilité pour l'INSEE de créer un identifiant non signifiant pour un individu donné, afin de le rattacher à une population d'intérêt définie par les utilisateurs du RNIPP autorisés en vertu du décret n° 2019-341 du 19 juin 2019 ou par une disposition législative.
Ce numéro identifiant, créé au bénéfice des utilisateurs qui requêtent le RNIPP via une API, permettra uniquement de rendre plus fiables les identités des individus de leur population d'intérêt à l'occasion des changements d'état-civil, comme cela est par ailleurs explicitement prévu par l'article 9 du décret du 22 janvier 1982. Cet identifiant, dont le projet de décret précise qu'il n'est pas signifiant, sera spécifique à chaque utilisateur du RNIPP en fonction de ses populations d'intérêt, et n'est communiqué qu'à cet utilisateur.
La CNIL prend acte du fait que le projet de décret n'intègre pas la collecte de données supplémentaires, et considère que la collecte du nouvel identifiant est justifiée au regard des finalités du traitement. Elle considère en outre que la transmission de cet identifiant non signifiant aux utilisateurs dans le cadre de la définition de leur population d'intérêt permet de fiabiliser les traitements de données effectués par les administrations publiques recourant aux données issues du RNIPP, notamment le NIR.
C. Sur la notion de population d'intérêt
La CNIL prend acte des précisions fournies par l'INSEE quant au fait qu'il n'a pas connaissance des caractéristiques précises utilisées par les responsables de traitements pour définir leurs populations d'intérêt respectives, et que les utilisateurs auront eux-mêmes connaissance des seuls identifiants relatifs à leur propre population d'intérêt. Ce cloisonnement, à la fois interne et externe au RNIPP, contribue au principe de sécurité et de limitation des données.
Toutefois les identifiants relatifs à l'appartenance à des "populations d'intérêt", à plus forte raison lorsqu'une même personne cumule plusieurs identifiants, sont susceptibles de révéler des informations sur ces personnes, quand bien même l'INSEE ne dispose pas des critères précis qui définissent les populations en question. La CNIL considère que ces circonstances devraient accroître l'attention portée à la confidentialité des données, pour les personnels de l'INSEE comme pour les tiers qui seraient susceptibles d'y accéder.
La CNIL relève que l'INSEE a prévu des mesures permettant que seul un nombre réduit de ses agents techniques puissent visualiser l'ensemble des identifiants correspondant aux populations d'intérêt. En dehors de ces agents un cloisonnement est prévu entre les différents utilisateurs qui n'auront accès qu'aux identifiants qui leur seront propres.
Elle accueille favorablement cette mesure et rappelle que les droits d'accès à ces identifiants ne doivent être accordés que s'ils répondent à une nécessité appréciée très strictement.
D. Sur les droits des personnes concernées
a. Sur les dispositions relatives à Wallis-et-Futuna
Le projet de décret introduit une modification des modalités d'exercice des droits des personnes résidant à Wallis-et-Futuna afin qu'ils soient exercés "par l'intermédiaire" des autorités administratives compétentes.
Cette modification s'inscrit dans la continuité des modalités d'exercice des droits déjà en vigueur en Polynésie française où les résidents exercent leurs droits auprès de l'Institut de la statistique de la Polynésie française depuis 2004. Dans le cas des demandes d'exercice des droits à Wallis-et-Futuna, la procédure apparaît plus protectrice car l'INSEE transmet aux autorités administratives les données relatives aux demandeurs qui les saisissent et limite ainsi la transmission de données à une administration tierce.
La CNIL considère que ces modalités d'exercice des droits sont satisfaisantes et n'appellent pas d'observation complémentaire.
b. Sur les droits des personnes inscrites au RNIPP
L'AIPD fournie par l'INSEE mentionne l'exécution d'une mission d'intérêt public comme fondement légitime du traitement, au sens du e du 1 de l'article 6 du RGPD et du 5° de l'article 5 de la loi "informatique et libertés". La CNIL constate que le projet de décret qui lui a été transmis ne fait pas mention de cette base légale, notamment dans ses visas.
La CNIL relève que si l'analyse d'impact relative à la protection des données écarte l'application du droit d'opposition et du droit à l'effacement des données conformément à l'article 23 du RGPD, seul le droit d'opposition est écarté dans le projet de décret.
La CNIL invite l'INSEE à mettre en cohérence l'analyse d'impact relative à la protection des données et le décret relatif au RNIPP en inscrivant dans ce dernier la base légale du traitement et l'absence d'application du droit d'effacement, conformément aux limitations prévues par le RGPD.
Les autres dispositions du projet de décret n'appellent pas d'observations de la part de la CNIL.
La présidente,
M.-L. Denis
N° de demande d'avis : 25012222
Thématiques : téléservice, dépôt de plainte par voie de télécommunication audiovisuelle, dématérialisation
Organisme(s) à l'origine de la saisine : ministère de l'intérieur
Fondement de la saisine :
article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés
L'essentiel :
1. Dans le cadre de la dématérialisation du dépôt de plainte et en complément du téléservice " Plainte en ligne " (PEL), le traitement " Visioplainte " permet de déposer plainte par visioconférence pour tout fait infractionnel. Ce téléservice, au périmètre élargi, reste facultatif et fonctionne via l'outil " Webconférence de l'Etat ".
2. La CNIL relève que ce téléservice est de nature à faciliter les démarches des victimes. Ses finalités sont déterminées, explicites et légitimes et rappelées aux usagers de manière satisfaisante sur le site de Visioplainte.
3. Le traitement est susceptible d'enregistrer des données sensibles (champ libre relatif aux faits dénoncés, audition, photographies, etc.). L'AIPD et le projet de décret entourent le traitement de ces données de garanties satisfaisantes (sécurité, coffre-fort numérique, authentification par FranceConnect, durées de conservation, absence de retranscription automatique, etc.). Néanmoins, les modalités d'information de l'ensemble des personnes concernées sont à améliorer pour rendre l'information aisément accessible, comme le ministère s'y était engagé concernant le téléservice PEL (portail agents et usagers, information des tuteurs et curateurs).
4. Au regard de la sensibilité du traitement, la CNIL appelle l'attention du ministère sur une meilleure prise en compte des risques liés à l'usurpation d'identité dans son AIPD.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (" loi informatique et libertés ") ;
Après avoir entendu le rapport de Mme Sophie Lambremon, commissaire, et les observations de M. Damien Milic, commissaire du Gouvernement,
Adopte la délibération suivante :
I. - La saisine
A. - Le contexte