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La Commission nationale de l'informatique et des libertés,   Saisie pour avis, par l'INSEE, conformément aux dispositions de l'article 20 du décret n° 78-774 du 17 juillet 1978, de l'avant-projet de loi relatif au recensement de la population ;   Vu la directive n° 95/46/CE du Parlement Européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;   Vu la Convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe sur la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;   Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés modifiée ensemble le décret 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application des dispositions de la loi précitée et notamment son article 20 ;   Vu la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 modifiée sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques ;   Vu l'avis du Conseil d'Etat en date du 2 juillet 1998   Après avoir entendu Monsieur Guy Rosier, Commissaire, en son rapport et Madame Charlotte-Marie Pitrat, Commissaire du gouvernement, en ses observations ;
FORMULE LES OBSERVATIONS SUIVANTES :   La CNIL, dans son 20ème rapport d'activité (1999), a pris acte du projet de l'INSEE de définir une nouvelle procédure de recensement de la population. Cette procédure rénovée de recensement trouve sa justification dans les lourdeurs de mise en oeuvre et le coût d'un recensement classique mais aussi dans les réticences nouvelles exprimées par les personnes à l'égard du recensement de 1999.   Le nouveau dispositif de recensement conçu par l'INSEE consistera à opérer par la voie d'un recensement classique dans des communes comportant une population inférieure à un certain seuil de population (à l'heure actuelle 10.000 habitants) mais selon un principe de rotation annuelle (une commune sur 5 étant recensée chaque année) et par voie de sondage portant sur 8 % de la population totale d'une commune dans les autres communes.   Chaque année, l'INSEE procéderait à l'extrapolation des résultats obtenus d'une commune à l'autre ou d'un quartier de ville à l'ensemble de la ville grâce à un outil de référence sur la structure des populations par commune ou par quartier contigu d'environ 2.000 habitants.   Pour ce faire, et afin d'apprécier les évolutions intervenues et de les appliquer aux données collectées sur le terrain, l'INSEE envisage de se faire communiquer, notamment par les caisses d'assurance maladie, pour chaque bénéficiaire, son sexe, son année de naissance et son adresse. Ainsi, serait constitué un fichier, dépourvu de caractère
directement nominatif et qui permettrait, pour chaque quartier de 2.000 habitants, de disposer de la structure de population y vivant en nombre, âge et sexe. Ce fichier à usage purement interne serait l'outil d'extrapolation des résultats.   La CNIL estime que cette nouvelle procédure peut être de nature à renforcer la confidentialité des données collectées. En effet, une collecte répartie sur cinq ans et concernant des petits volumes limiterait à quelques mois la conservation par l'INSEE des données sous leur forme nominative.
La Commission a fait part à l'INSEE, par courrier du 28 décembre 1999, que le principe de finalité des fichiers administratifs susceptibles d'être utilisés à de telles fins et l'ampleur de l'opération envisagée devrait conduire à ce que la transmission à l'INSEE de données issues de fichiers administratifs nécessaire à l'extrapolation des résultats soit posée par la loi et que les données ainsi communiquées soient agrégées par l'INSEE à un niveau géographique de nature à éviter toute réidentification des personnes.   Dans le cadre de l'avant-projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financière (DDOEF) deux articles sont soumis pour avis à la Commission : le premier porte sur la réforme du recensement de la population et le second concerne les dispositions transitoires et d'application relatives à ce dernier.   L'article 16 - I du projet de loi réaffirme la responsabilité de l'Etat en matière de recensement. Son article 16 - II organise la collaboration entre l'Etat, l'INSEE, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.   L'article 16 - II - dernier alinéa dispose que les données recueillies lors du recensement sont régies par les dispositions de la loi du 7 juin 1951. Le souci de souligner que les données en cause sont confidentielles et protégées devraient conduire à viser également la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.   A l'article 16 - III, il est prévu que l'INSEE est
chargé de la collecte des données, de l'exploitation et de la diffusion des résultats et que les communes ou leurs groupements préparent et réalisent les enquêtes du recensement.   L'article 16 - V organise les modalités de collecte des données du recensement ainsi que l'exploitation de données non nominatives issues de fichiers administratifs pour l'extrapolation des résultats.   Un souci de plus grande clarté et de plus grande précision devrait conduire à indiquer dès le premier alinéa de ce texte que les informations issues de fichiers administratifs sont des données démographiques non nominatives et, au deuxième alinéa, que les données ainsi transmises par les régimes obligatoires d'assurance maladie devront être agrégées à l'issue de chaque cycle quinquennal du recensement afin d'éviter toute réidentification des personnes.
EMET un avis favorable aux dispositions de l'avant-projet de loi qui lui est soumis en proposant que :   l'article 16 - II - dernier alinéa soit complété de la façon suivante "ainsi que par celles de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés".   L'article 16 - V - soit rédigé comme suit : "Pour établir les chiffres de population, l'institut national de la statistique et des études économiques utilise les informations collectées dans chaque commune par des enquêtes de recensement exhaustives ou par sondage, ainsi que des données démographiques non nominatives issues de fichiers administratifs ou de répertoires immobiliers, que l'institut est habilité à collecter à des fins exclusivement statistiques.   A cette fin, les autorités gestionnaires des fichiers des organismes servant les prestations de base des régimes obligatoires d'assurance maladie transmettent à l'institut national de la statistique et des études économiques les informations non nominatives nécessaires, qu'il appartiendra à l'INSEE, à l'issue de chaque cycle quinquennal de recensement, d'agréger à un niveau géographique de nature à éviter toute réidentification des personnes."   Le Président, Michel GENTOT.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés,   Saisie par l'INSEE d'une demande d'avis portant création d'un traitement automatisé d'informations nominatives relatif à l'exploitation de la base - image "adresse de logement"' issue du recensement général de la population de 1999 ;   Vu la Convention 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard d'un traitement automatisé des données à caractère personnel ;   Vu la Directive n° 95/46/CE du Parlement Européen et du Conseil de l'Europe du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;   Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et   Vu la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 modifiée sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques   Vu le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 pris pour l'application de la loi du 6 janvier 1978 susvisée ;   Vu l'arrêté du 22 mai 1998 portant création d'un traitement automatisé réalisé à l'occasion du recensement général de la population de 1999 ;   Vu l'arrêté du 29 juillet 1998 portant création d'un traitement automatisé par lecture optique des bulletins du recensement général de la population de 1999 ;   Vu l'arrêté du 26 février 2001 modifiant l'arrêté du 29 juillet 1998 susvisé ;   Après avoir entendu Monsieur Guy ROSIER, Commissaire, en son rapport et Madame
FORMULE LES OBSERVATIONS SUIVANTES :   L'INSEE a saisi la Commission nationale de l'informatique et des libertés d'une demande d'avis concernant la mise en oeuvre d'un traitement automatisé pour l'exploitation de la base - image "adresse de logement" (BAL), définie par l'arrêté du 29 juillet 1998, modifié susvisé, qui doit permettre la constitution de l'échantillon maître des logements à partir duquel sont réalisées les enquêtes statistiques auprès des ménages.   Le traitement considéré a pour objet la fourniture et l'impression des fiches adresses à partir des données figurant dans la "base adresse de logement" depuis le recensement général de la population de 1999 : l'adresse du logement recensé ainsi que le nom et prénom de son occupant lors du recensement.   Les fiches adresses sont remises aux enquêteurs en charge de la collecte pour leur permettre de déterminer précisément chaque logement.   L'INSEE est seul destinataire des informations individuelles enregistrées.   Le droit d'accès et de rectification prévu par l'article 34 de la loi du 6 janvier 1978 s'exerce auprès de la direction générale de l'INSEE.
   AU BENEFICE DE CES OBSERVATIONS, la Commission émet un avis favorable au projet d'arrêté qui lui est soumis.   Le Président, Michel GENTOT.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés,   Saisie pour avis par le garde, des Sceaux et le secrétaire d'Etat à l'Industrie, le 30 mars 2001, du projet de loi sur la société de l'information.   Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ;   Vu la Convention 108 du 28 janvier 1981 du conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel.   Vu la directive européenne 95/46 du 24 octobre 1995 relative à la protection des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;   Vu la directive européenne n° 97/66 du 15 décembre 1997 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications ;   Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, pris ensemble le décret d' application du 17 juillet 1978,   Après avoir entendu M. Michel Gentot, en son rapport et M. Michel Capcarrère, commissaire-adjoint du Gouvernement, en ses observations,
EMET L'AVIS SUIVANT   Le projet de loi sur la société de l'information aborde plusieurs sujets concernant internet qui correspondent aux débats de fond que le développement du réseau suscite depuis plus années dans l'ensemble des pays développés.   La CNIL se réjouit que ces débats puissent être tranchés, grâce à cette initiative législative destinée à adapter les règles de notre droit à la société de l'information, par le Parlement.   Elle rappelle que l'un des premiers débats qu'Internet a provoqués tenait à l'interrogation sur la portée ou l'efficacité de l'application d'une législation nationale à un réseau international. Aussi, souhaite-t-elle souligner que, dans le domaine de compétence qui est le sien, deux directives européennes (la directive du 24 octobre 1995 sur la protection des données personnelles et la libre circulation de ces données et la directive du 15 décembre 1997 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications) ont établi un socle de principes communs à l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne, applicables à Internet. Plusieurs pays tiers se sont d'ailleurs, depuis lors, largement inspiré de ces principes, soit en adoptant des dispositions législatives destinées à assurer la protection des données personnelles, soit en développant des mécanismes d'auto-régulation poursuivant la même fin, lorsque le recours à de tels moyens d'agir correspondait davantage à
leur manière de faire.   Ainsi, la protection des données personnelles et de la vie privée, qui faisait encore figure, d'exception au moment de l'adoption de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés est devenue la règle commune en Europe. En outre, les préoccupations que l'usage grand public ou commercial du réseau ont par ailleurs suscitées, à peu près dans les mêmes termes partout dans le monde, ont fait d'Internet un puissant vecteur de transmission de la culture européenne de protection des données personnelles. Aussi la CNIL est-elle très attentive aux choix auxquels le projet de loi procède et qui auront à n'en pas douter, un écho particulier compte tenu de l'influence française en ce domaine.   La Commission croit à cet égard devoir souligner que sous des abords qui peuvent paraître techniques, plusieurs dispositions de ce projet touchent à des sujets qui excèdent très largement les spécificités de la technologie et qui concernent l'ensemble de nos concitoyens.   Ainsi en est-il tout particulièrement pour l'usage, policier ou commercial, qui peut être fait de données personnelles qui relèvent par nature de notre vie privée et qui sont traditionnellement protégées par le secret de nos correspondances, le secret des choix audiovisuels ou l'inviolabilité de notre domicile. Il en est de même pour la diffusion d'une information personnelle sur le réseau international qui concerne non seulement les internautes mais toute personne dont
le nom figure sur le net.
En effet, les protocoles de communication utilisés par Internet produisent des "traces" sur notre comportement ou nos habitudes qui sont détenues par des tiers, intermédiaires techniques, tels que les opérateurs de communication, les fournisseurs d'accès et les hébergeurs de sites. Le volume des fichiers ainsi constitués et les possibilités d'exploitation des informations qu'ils comportent sont sans précédent. Aussi la question de l'utilisation qui peut être faite de telles données est-elle d'abord un débat sur la liberté dans une société numérique. Ce débat met naturellement en jeu, voire en conflit, non seulement les nécessités d'ordre public et le respect de la vie privée mais aussi la liberté du commerce et de l'industrie, ses exigences et les limites qu'imposent les capacités inédites de "ciblage, de "profilage et de "pistage".   La capacité de diffusion des informations sur le réseau est également sans précédent. On ne peut que se réjouir de l'élargissement considérable du périmètre de la liberté d'information et de l'accès aux savoirs qui en résulte. Cependant la technologie n'est pas neutre : il n'y a pas de commune mesure entre l'affichage d'un document à la porte d'un tribunal ou d'une mairie et sa diffusion sur Internet. Avec Internet, toute information diffusée en clair devient accessible depuis quelque endroit du monde que ce soit, sans que la profusion des informations disponibles ne constitue même une limite puisque les moteurs de recherche permettent de la
retrouver dans l'instant. Cette possibilité technique de diffuser, dupliquer, récupérer, à l'échelle du monde, toute information disponible sur le réseau renouvelle sans doute les termes du débat sur la portée des mesures de publicité qui doivent entourer certaines informations lorsque ces dernières revêtent un acte nominatif. C'est la raison pour laquelle, au-delà de l'avis que le Gouvernement a, en particulier, demandé à la Commission sur les dispositions du projet relatives à la publicité non sollicitée et à la conservation des données de connexion, la CNIL fera part de ses réflexions sur les dispositions du Titre 1er du projet relatives à l'accès à l'information.   Possibilités nouvelles d'exploitation des traces informatiques sur nos activités, possibilités sans précédent de diffusion de l'information à l'échelle mondiale : dans ces deux cas, la Commission estime que la recherche de l'intérêt général devrait s'inspirer d'une exigence de retenue. Les possibilités d'intrusion de la vie privée n'étant, désormais, nullement limitées par la technologie qui, bien au contraire, les facilite à un degré jusqu'alors jamais atteint, cette exigence pourrait clairement signifier que les autorités de l'Etat mais aussi les professionnels concernés ne s'autoriseront pas à faire tout ce que permet la technologie. Loin de toute "diabolisation" d'Internet, cette retenue devrait être perçue comme le prolongement naturel du principe de proportionnalité.
Dans cet esprit, la Commission se félicite que le principe de la liberté d'utilisation des moyens de cryptologie, y compris lorsque ces derniers recouvrent une fonction de confidentialité, soit consacré par la future loi, une telle mesure étant incontestablement décisive pour assurer la confiance.   En conséquence, les observations de la Commission porteront successivement sur les problèmes liés à la conservation des données de connexion, la publicité par la voie électronique, l'accès aux données publiques et l'accès aux archives publiques.
CONSERVATION DES DONNEES DE CONNEXION (articles 17, 18 et 19 du projet de loi)   Le dispositif prévu   Le Titre II "De la liberté de communication en ligne" comporte un chapitre III, intitulé "L'effacement des données relatives aux communications", relatif à ce que l'on nomme communément, mais sous un vocable à coloration technique qui pourrait en dissimuler l'importance, les données de connexion, c'est-à-dire les informations qui sont produites ou nécessitées par la technologie, qu'il s'agisse de nos communications téléphoniques ou de nos connexions au réseau Internet.   Les informations relatives à l'usage que l'on fait du téléphone ou d'Internet sont de celles qui touchent le plus intimement à notre vie privée : les personnes que l'on appelle, quand d'où (avec le téléphone mobile), notre navigation sur Internet, les services que nous utilisons et les sites que nous consultons, l'heure exacte de nos communications ou de nos connexions, leur durée.   Cette matière est d'ailleurs si intimement liée à notre vie privée que les Etats membres de l'Union européenne ont estimé, au moment de l'ouverture à la concurrence du marché des télécommunications, qu'elle devait faire l'objet d'une réglementation spécifique et harmonisée. Tel est l'objet de la directive 97/66 du 15 décembre 1997 "concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications" que le projet de loi transpose dans notre ordre interne.   Le
projet, qui vise les données de connexion dont disposent les opérateurs de téléphonie mais aussi les fournisseurs d'accès à Internet (1), pose le principe d'un effacement ou d'une anonymisation de "toute donnée technique relative à une communication lorsque celle-ci est achevée", transposant ainsi l'article 6 de la directive 97/66. Deux exceptions sont cependant ménagées pour prévoir, d'une part, que certaines données nécessaires à la facturation ou au paiement de prestations pourront être conservés jusqu'à la fin de la période au cours de laquelle la facture peut être légalement contestée, d'autre part et surtout, que certaines données pourront conservées pendant une durée maximale d'un an, "pour les besoins de la recherche et de la poursuite des infractions pénales et dans le seul but de permettre, en tant que de besoin, la mise à disposition de l'autorité judiciaire de ces données".   (1) Sont donc visés par ce texte les personnes physiques ou morales exploitant un réseau de télécommunications ouvert au public ou fournissant au public un Service de télécommunication c'est-à-dire fournissant toute prestation incluant la transmission ou l'acheminement des signaux ou une combinaison de ces fonctions par des procédés de télécommunication.
Le projet précise que les données qui seront conservées à de telles fins ainsi que, dans la limite prévue par la loi, leur durée de conservation seront précisées par décret en conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qu'en aucun cas ces données ne pourront porter sur le contenu des correspondances échangées ou des informations consultées, enfin que la conservation et le traitement de ces données devront s'effectuer dans le respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978.   Le dispositif tel qu'il est arrêté par le projet de loi appelle plusieurs observations.
Observation générale   En évoquant dans un même article, les données dont la conservation est justifiée par les nécessités de la facturation - ces données étant alors accessibles à la police judiciaire selon le droit commun - et celles dont la conservation, sans utilité pour l'internaute ou l'opérateur de télécommunication, sera prescrite par la loi à des fins exclusivement policières - c'est-à-dire, pris ensemble, le droit commun et l'exception - la présentation retenue par le projet de loi a pour effet d'estomper le caractère inédit du dispositif retenu. Cet effet ne peut qu'être renforcé par l'apparent parallélisme qui est établi entre les modalités de conservation des données dans les deux hypothèses, pourtant bien distinctes : référence, dans les deux cas, à une durée de conservation d'un an (2), renvoi, dans les deux cas, à un décret en conseil d'Etat pris après avis de la CNIL, référence commune aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978.   Une telle présentation ne doit pas dissimuler les termes du débat important et légitime qui va être tranché par le législateur et qui concerne l'éventuelle utilisation par les services de police judiciaire des données liées à nos communications. L'enjeu est incontestablement d'importance à un moment où les pouvoirs publics souhaitent établir un cadre juridique suscitant la confiance pour l'entrée de la France dans la société de l'information.   (2) article L. 32-3-3 nouveau du code des postes et télécommunications, paragraphe
II pour les données conservées à des fins de police, article L. 32-3-3 nouveau, paragraphe III et article L. 32-3-5 nouveau pour les données de facturation.
Si, selon une certaine approche, les potentialités d'Internet (rapidité des communications et volatilité des informations) nécessitent la mise en place de mesures particulières propres à éviter le développement par le réseau de certaines formes de délinquance ou d'atteintes aux droits des tiers, une autre approche consiste à soutenir qu'une technologie de communication et d'information ne doit pas déroger aux principes fondamentaux de l'Etat de droit qui méritent sans doute d'être adaptés aux spécificités d'Internet mais qui  ne sauraient être considérés comme caducs par le seul effet de la nouveauté technologique.   Les termes de ce débat ne sont pas nouveaux, ni inédits en matière de nouvelles technologies. Ce fût d'ailleurs une des intuitions des législations de protection des données personnelles et de la vie privée, au premier rang desquelle figure la loi française du 6 janvier 1978 et la Convention du 18 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des données personnelles, que d'avoir prévu que l'informatisation de nos sociétés allait permettre la collecte, le stockage, la conservation et le traitement de données de plus en plus nombreuses sur nos comportements les plus intimes (l'usage d'une carte bancaire, la nature et le montant de nos achats, le lieu où l'on se trouve à tel moment, l'heure d'une connexion, le lieu d'où l'on passe un appel depuis un mobile, le passage à tel péage d'autoroute, etc.). Les nouvelles technologies contribuent à créer de
nouveaux gisements de données qui constituent, pour la police, autant d'éléments de preuves aisément accessibles, lui offrant ainsi des possibilités d'investigation sans précédent.   Aussi, ayant pressenti que les capacités de stockage et de traitement de l'information pourraient se développer quasiment sans connaître de limites techniques - ce qui est précisément advenu - le législateur a t-il souhaité définir, dès les premiers balbutiements de la société numérique, des garanties destinées à prévenir toute rupture de l'équilibre entre les droits du citoyen et les prérogatives de l'Etat.