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Elle relève que la finalité de suivi et de mise en œuvre des mesures d'éloignement, qui matérialise l'intégration des fonctionnalités du traitement ELOI, constitue une évolution importante du traitement. A cet égard, la Commission rappelle que la décision n° 312051 du 30 décembre 2009 du Conseil d'Etat a annulé les dispositions réglementaires relatives au traitement ELOI permettant l'enregistrement du numéro AGDREF des étrangers concernés, au motif que la pertinence et l'adéquation de cette donnée aux finalités du traitement n'étaient pas établies. 
Il convient cependant d'observer que nombre de mesures d'éloignement ont pour origine une décision en matière de séjour, de sorte que ces deux catégories de décision, qui relèvent d'une compétence unique exercée par les principaux utilisateurs du système, les préfectures, procèdent de la même finalité de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France. C'est pourquoi la Commission prend acte de cette nouvelle finalité du traitement AGDREF 2.
2. Sur les traitements biométriques projetés
(a) Sur la généralisation des éléments biométriques dans le cadre de la gestion administrative des étrangers
A titre liminaire, la Commission rappelle que le traitement des données biométriques des ressortissants étrangers a été expressément autorisé par le législateur. En effet, les articles L.611-3 et L. 611-6 du CESEDA disposent que les empreintes digitales et la photographie des catégories suivantes de ressortissants étrangers peuvent être  relevées, mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé  : les demandeurs d'un titre de séjour, les étrangers en situation irrégulière en France, ceux qui font l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire, les personnes qui ne remplissent pas les conditions d'entrée sur le territoire, les bénéficiaires de l'aide au retour, ainsi que les demandeurs d'un visa. 
La Commission rappelle qu'elle considère que les éléments biométriques peuvent avoir des avantages réels pour la vérification de l'identité des personnes et de l'authenticité des documents dont elles sont titulaires. Cependant, il convient que les traitements biométriques mis en œuvre soient entourés de strictes garanties du point de vue de la protection des données personnelles. C'est d'ailleurs pourquoi le législateur a également prévu que ces traitements doivent être mis en œuvre  dans les conditions fixées par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 , et que les modalités d'application de ces dispositions soient fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL.
Dès lors, la Commission considère qu'elle a toute légitimité pour apprécier les modalités précises de mise en œuvre des traitements de données biométriques prévus par le CESEDA, comme elle l'a d'ailleurs déjà fait s'agissant des traitements VISABIO (demandeurs de visa), FNAD (étrangers non-admis à la frontière) et OSCAR (bénéficiaires de l'aide au retour). Elle observe en outre que la mise en œuvre du traitement AGDREF 2 permettra la généralisation de l'utilisation des empreintes digitales dans le cadre de la gestion administrative des étrangers, dans la mesure où ce traitement concerne les trois autres catégories de ressortissants étrangers mentionnées à l'article L. 611-3 du CESEDA. 
C'est pourquoi la Commission rappelle à nouveau que la collecte des empreintes digitales n'est pas toujours physiquement possible, ni exploitable. Elle rappelle également que toute comparaison biométrique comporte inévitablement des taux de fausses acceptations et de faux rejets, qui doivent impérativement être pris en compte dès lors qu'il s'agit d'utiliser la biométrie pour assurer l'identification des personnes, et en particulier dans le cadre de traitements concernant un nombre important de personnes.
De façon générale, cette spécificité des empreintes digitales impose d'apprécier, avec une vigilance toute particulière, la proportionnalité des dispositifs biométriques proposés au regard des objectifs poursuivis. Elle appelle également l'adoption de garanties renforcées, afin de prévenir les usages indus de ces données biométriques, de prévoir explicitement des alternatives à l'impossibilité de collecte de ces éléments et d'évaluer précisément la fiabilité des éléments d'identification retenus.
Or, la Commission observe que cette généralisation intervient avant toute évaluation globale des avantages et des inconvénients précis retirés du recours à l'utilisation de ces éléments biométriques, et en particulier de leur traitement en base centralisée, au regard des finalités prévues par les dispositions législatives du CESEDA. Elle regrette notamment que le rapport de l'évaluation du traitement VISABIO, prévue à l'article R. 611-15 du CESEDA, ne lui ait pas été communiqué avant que cette généralisation soit envisagée.
(b) Sur l'enregistrement de données biométriques dans le composant électronique des titres de séjour et de voyage
La Commission rappelle que la collecte de l'image numérisée du visage et de deux  empreintes digitales du demandeur de titre de séjour d'une part, et du demandeur de titre de voyage d'une durée de validité supérieure à un an d'autre part, est rendue nécessaire par les dispositions respectives du règlement (CE) n° 1030/2002 du 13 juin 2002 modifié et du règlement (CE) n° 2252/2004 du 13 décembre 2004 modifié. Ces règlements font en effet obligation aux Etats membres de délivrer des titres dotés d'un composant électronique comportant les éléments biométriques précités. 
Elle rappelle qu'elle considère comme légitime le recours, pour s'assurer de l'identité d'une personne, à des dispositifs de reconnaissance biométrique, dès lors que les données biométriques sont conservées sur un support dont la personne a l'usage exclusif. La Commission prend donc acte de l'enregistrement des éléments biométriques précités dans le composant électronique des titres de séjour et des titres de voyage délivrés aux réfugiés, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides. 
(c) Sur la conservation des empreintes digitales des étrangers en base centrale
Le projet d'article R. 611-2 du CESEDA prévoit en outre l'enregistrement dans le traitement AGDREF 2 des images numérisées de la photographie et des empreintes digitales des dix doigts des étrangers demandeurs d'un titre de séjour, d'un titre de voyage d'une durée de validité supérieure à un an, ainsi que des étrangers en situation irrégulière ou faisant l'objet d'une mesure d'éloignement. La Commission prend acte de ce que ledit article précise que le traitement ne comporte pas de dispositif de reconnaissance faciale à partir des photographies qui y sont enregistrées, et que l'impossibilité de collecte totale ou partielle des empreintes digitales est mentionnée dans le traitement. De même, la Commission prend acte de ce que, aux termes du projet d'article R. 742-13 du CESEDA, les empreintes digitales des mineurs de moins de douze ans demandeurs d'un titre de voyage ne seront pas collectées, dans la mesure où cette exemption est conforme aux dispositions du règlement (CE) n° 2252/2004 telles que modifiées en 2009 d'une part, et où elle prend en compte les réserves exprimées par la Commission à de nombreuses reprises, s'agissant de la collecte des identifiants biométriques des enfants, d'autre part.
Elle souligne cependant que le recueil des dix empreintes digitales des personnes concernées d'une part, et la conservation en base centrale de l'image numérisée de ces dernières ainsi que celle du visage du titulaire, d'autre part, ne résultent pas d'une prescription communautaire. La Commission observe en outre que les dispositions législatives du CESEDA, si elles autorisent la collecte et la mémorisation de tels éléments biométriques à des fins déterminées, ne précisent pas les modalités selon lesquelles ils doivent être traités.
Elle rappelle également qu'elle a toujours considéré que le traitement, sous une forme automatisée et centralisée, de données telles que les empreintes digitales, compte tenu à la fois des caractéristiques de l'élément d'identification physique retenu, des usages possibles de ces traitements et des risques d'atteintes graves à la vie privée et aux libertés individuelles en résultant, ne peut être admis que dans la mesure où des exigences fortes en matière de sécurité ou d'ordre public le justifient.
Or, la Commission observe que, s'agissant des demandeurs de titre de séjour et de titres de voyage, le traitement biométrique projeté a pour finalités, conformément au projet d'article R.611-1 du CESEDA, la fabrication desdits titres et l'amélioration des conditions de vérification de leur authenticité. Plus précisément, le ministère chargé de l'immigration a indiqué que la conservation en base centrale des données biométriques précitées est nécessaire afin d'éviter le ré-enrôlement à chaque renouvellement de titre, de faciliter la délivrance de duplicatas, et d'assurer une cohérence entre le système AGDREF 2 et le traitement VISABIO relatif aux demandeurs de visa.
 Si la Commission reconnaît la légitimité d'assurer une plus grande sécurité pour la délivrance des titres de séjour, cet objectif n'apparaît pas de nature à lever les réserves exprimées jusqu'alors par la Commission à l'endroit de la constitution de bases centralisées de données biométriques. Elle relève que le ministère a également prévu de rendre accessibles ces données dans le cadre des procédures de vérification d'identité effectuées en application de l'article 78-3 du code de procédure pénale. Cependant, elle estime que la seule éventualité de l'utilité de ces données dans le cadre d'une procédure judiciaire ne saurait justifier, à elle seule, un tel traitement.
Dès lors, la Commission considère que, si légitimes soient-elles, les finalités invoquées ne justifient pas la conservation de données biométriques telles que les empreintes digitales. Le dispositif projeté, qui permettra de procéder à des recherches en identification, pourrait être de nature à porter une atteinte excessive à la liberté individuelle des personnes concernées. 
Elle observe cependant qu'elle a déjà porté une telle appréciation concernant le dispositif des passeports biométriques, qui a été mis en œuvre selon des modalités similaires à celles prévues pour le traitement AGDREF 2, à l'exception de la possibilité de procéder à des recherches en identification sur la base des empreintes digitales enregistrées dans le traitement, non autorisée dans le cadre des passeports biométriques. 
En ce qui concerne les étrangers en situation irrégulière ou faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, la Commission estime en revanche qu'un tel traitement centralisé semble justifié par un impératif d'ordre public, dans la mesure où l'identification de ces personnes participe directement de la lutte contre l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France et à la mise en œuvre des mesures d'éloignement décidées par les pouvoirs publics, conformément aux finalités du traitement AGDREF 2.
Cependant, il apparaît que les modalités précises de traitement de ces données n'ont pas encore été prévues par le ministère chargé de l'immigration. Interrogé sur ce point, celui-ci a en effet indiqué que les modalités du recueil des données biométriques des étrangers en situation irrégulière n'ont pas encore été définies, et aucune information n'a été communiquée à la Commission concernant l'utilisation exacte des données biométriques de ces personnes. S'agissant des données relatives aux étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, s'il a été indiqué que leur collecte serait effectuée dans les lieux de rétention administrative ou en préfecture, la Commission observe que la seule utilisation prévue de ces données devrait permettre de vérifier si l'étranger concerné n'est pas déjà connu sous une autre identité.
Dès lors, en l'absence de précision concernant les objectifs poursuivis par le traitement des données biométriques de ces catégories de ressortissants étrangers, la Commission estime qu'elle n'est pas en mesure d'apprécier l'adéquation des moyens utilisés au regard des finalités exactes du traitement.
Elle observe en outre qu'afin de bien proportionner l'utilisation du traitement AGDREF 2 à ces objectifs de lutte contre le séjour irrégulier, il pourrait être envisagé d'autoriser l'enregistrement en base centrale des empreintes digitales des demandeurs de titre de séjour, tout en n'autorisant qu'un accès aux seules données relatives aux personnes dont le titre de séjour n'est plus valide et qui ne disposent d'aucune autorisation de séjour. Ainsi, seules les données biométriques des personnes devenues irrégulières, ou dont il est raisonnable de soupçonner qu'elles peuvent ne plus être en situation régulière au regard du séjour en France, pourraient être consultées pour les vérifications d'identité, et non les empreintes digitales des étrangers en situation régulière. 
En tout état de cause, la Commission demande donc que lui soient adressés des éléments d'information précisant les utilisations prévues de ces données et démontrant la proportionnalité du dispositif ainsi projeté, avant que ne soient autorisés par le projet de décret qui lui est soumis la collecte et l'enregistrement de ces données dans le traitement AGDREF2.
Ces éléments devraient en outre être accompagnés de précisions concernant les sécurités techniques entourant le traitement de ces données. A cet égard, la Commission relève que le ministère ne lui a pas fourni d'informations suffisamment précises concernant les arbitrages retenus en termes de taux de fausse acceptation et de faux rejets, dont les conséquences peuvent être particulièrement préjudiciables aux personnes concernées. Elle estime enfin qu'afin de protéger la confidentialité des gabarits biométriques, stockés sous forme d'image dans le traitement, ce qui est susceptible d'en faciliter la réutilisation, ceux-ci devraient faire l'objet d'un chiffrement systématique. 
3. Sur les autres données à caractère personnel enregistrées dans le traitement
Le projet d'annexe 6-4 du CESEDA détaille les données à caractère personnel traitées dans l'application AGDREF 2, et distingue les informations enregistrées dans la base centrale (données générales, données relatives au droit au séjour, au droit au travail et au titre de voyage, données relatives à la procédure d'éloignement), celles qui figurent sur les titres de séjour ou de voyage, et les données contenues dans les composants électroniques de ces titres.
Le dernier alinéa du projet d'article R. 611-4 du CESEDA prévoit en outre que les titres de séjour comportent un deuxième composant électronique destiné à l'accès à des services en ligne et comportant l'adresse du titulaire. La Commission relève que la possibilité de l'insertion de ce second composant, aux fins de l'accès aux services de l'administration et du commerce en ligne, est en effet ouverte par les dispositions de l'article 4 du règlement (CE) n° 1030/2002 modifié. 
Si la mise à disposition par l'Etat d'un nouvel outil permettant de s'identifier à distance sur les réseaux de communication électronique publics et privés apparaît tout à fait légitime, la Commission considère qu'elle appelle des garanties particulières, dans la mesure où son utilisation dans le cadre de téléservices implique la mise en œuvre de certificats électroniques, qui peuvent contenir un grand nombre de données à caractère personnel. Or, le ministère chargé de l'immigration n'a pas fourni d'informations suffisantes à la Commission pour que celle-ci puisse se prononcer dans des conditions satisfaisantes sur le dispositif projeté, qui semble d'ailleurs ne pas avoir été arrêté. 
Dès lors, elle demande que ces dispositions soient retirées du projet de décret et que le dispositif lui soit présenté ultérieurement, dès que ses caractéristiques auront été précisément définies.
En ce qui concerne les informations enregistrées dans la base centrale, la Commission observe tout d'abord qu'il s'agit, pour l'essentiel, de données qui figurent déjà dans l'application AGDREF actuelle, et, s'agissant des données relatives à l'éloignement, dans le traitement ELOI. Elle souligne en outre que le nombre important et la précision de ces données sont justifiés au regard de la finalité principale du traitement, la gestion des dossiers des ressortissants étrangers, dans la mesure où l'application AGDREF 2 doit permettre à tous les services intervenant dans le cadre de cette gestion de disposer des informations nécessaires à leurs missions.
S'agissant des données mentionnées au projet d'annexe 6-4 du CESEDA et qui n'étaient pas enregistrées dans les applications AGDREF et ELOI, elles répondent aux nouveaux besoins exprimés par ces destinataires. Ainsi, la donnée relative aux langues parlées par les personnes concernées par exemple, apparaît nécessaire à l'OFII et à l'OFPRA afin de leur permettre l'organisation de l'interprétariat lors des entretiens avec les ressortissants étrangers, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration et de la demande d'asile, et a également été demandée par l'INED, de même que l'historique des nationalités connues aux fins d'études statistiques. De même, l'enregistrement des numéros de dossiers administratifs utilisés par l'OFII (n° IMMI), la Police aux Frontières (n° BUREL), l'OFPRA (n° INEREC), ou les services chargés de l'éloignement (n° SUEDEE et SIRSEI), apparaît nécessaire aux fins de l'organisation des échanges de données entre l'application AGDREF 2 et les traitements informatiques ou les dossiers papier de ces organismes. 
Dans ces conditions, la Commission prend acte de l'enregistrement des données relatives aux demandeurs de titre de séjour et de voyage, et aux personnes faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, mentionnées au projet d'annexe 6-4 au CESEDA.
La Commission observe par ailleurs que des données relatives à des ressortissants étrangers mineurs sont susceptibles d'être enregistrées dans le traitement AGDREF 2. En effet, si les étrangers âgés de moins de dix-huit ans ne doivent pas être munis d'une carte de séjour pour séjourner en France, conformément aux dispositions de l'article L. 311-1 du CESEDA, ils peuvent cependant se voir délivrer des titres de voyage ainsi que des documents de circulation et des titres d'identité républicains, et la production de ces titres nécessite dès lors l'enregistrement de certaines données relatives à leur titulaire. En outre, des données relatives à des mineurs peuvent également être enregistrées dans le traitement lorsque leurs parents font l'objet d'une mesure d'éloignement, aux fins de maintien de l'unité familiale. La Commission prend donc acte de l'enregistrement des données relatives aux étrangers mineurs mentionnées aux sections I et II du projet d'annexe 6-4 au CESEDA.
Elle relève en outre que des données relatives à des personnes tierces, mentionnées audit projet d'annexe, peuvent également être enregistrées dans le traitement. La Commission prend acte de l'enregistrement de données relatives aux conjoints et membres de famille, nécessaires aux fins de l'instruction des demandes de séjour et de regroupement familial. Elle prend également acte de l'enregistrement de données relatives aux garants d'étrangers étudiants et qui ne disposent pas de ressources personnelles, aux personnes hébergeant un ressortissant étranger, et aux responsables d'un mineur étranger, qui doivent être pouvoir être contactées par l'administration. De même, elle observe que l'enregistrement de données relatives à l'employeur est nécessaire à la gestion de l'autorisation de travail.
S'agissant des données relatives aux personnes hébergeant un étranger assigné à résidence, la Commission relève qu'il s'agit des mêmes données que celles actuellement enregistrées dans l'application ELOI. Elle prend donc acte de cet enregistrement, et relève qu'à sa demande, ces données seront expressément mentionnées au projet d'annexe 6-4 du CESEDA.
La Commission relève par ailleurs que certaines des données enregistrées dans le traitement sont librement saisissables et ne sont pas associées à une liste de valeurs, et notamment les données d'état civil, les adresses et données de contact, ainsi que les observations portées par les agents administratifs compétents dans des zones de commentaire. A cet égard, elle prend acte des précisions du ministère, selon lesquelles une zone de commentaire est disponible pour chaque procédure, afin de mieux encadrer les informations susceptibles d'être portées dans ces zones. Dans la mesure où il est en outre techniquement impossible d'effectuer des requêtes sur ces zones de texte libre, la Commission prend acte de cette possibilité de libre saisie, tout en demandant au ministère de rappeler aux utilisateurs leur obligation de n'enregistrer que des données pertinentes et non excessives au regard de chaque procédure concernée.
Enfin, elle constate que certaines des données enregistrées dans AGDREF 2 seront importées d'autres applications, qui relèvent du ministère chargé de l'immigration mais également d'autres organismes, comme l'OFPRA, l'OFII, le ministère chargé du travail ou l'INSEE. Le ministère avait initialement prévu de ne pas mentionner dans le traitement l'origine des données importées, qui peuvent être alphanumériques, mais aussi biométriques dans le cadre du transfert de données du traitement VISABIO. Or,  la Commission relève qu'en cas d'altération ou d'inexactitude des données transférées, il aurait été difficile de détecter que les données erronées proviennent d'un autre système, ce qui n'aurait pas facilité la résolution du problème ainsi que la correction des données du système source. Elle prend donc acte qu'à sa demande, l'origine des données sera mentionnée dans l'application, afin de faciliter leur rectification le cas échéant.  
4. Sur les durées de conservation des données
Le projet d'article R. 611-7-1 du CESEDA précise les durées de conservation des données enregistrées dans le traitement AGDREF 2, variables en fonction des situations des personnes concernées au regard du séjour. Il est ainsi prévu que les données soient classées dans des dossiers électroniques, et que les dossiers d'étrangers n'ayant fait l'objet d'aucune mise à jour pendant cinq ans soient détruits. Cependant, cette règle de suppression des données ne s'appliquerait qu'à compter de l'expiration du titre de séjour ou du document de voyage de l'étranger concerné, au terme d'un délai de trente ans en cas de saisie dans le traitement d'un arrêté d'expulsion ou d'une peine d'interdiction définitive du territoire, ou d'un délai de cinq ans à compter de l'extinction d'une peine d'interdiction du territoire à temps.
La Commission observe tout d'abord que le ministère chargé de l'immigration n'a pas prévu de durées de conservation différenciées en fonction des données enregistrées dans le traitement. Ledit ministère a en effet précisé que les décisions en matière de séjour et d'éloignement des étrangers sont prises au vu de la globalité d'un dossier administratif, et que des durées de conservation des données modulables entraîneraient une lecture partielle du dossier de l'étranger concerné préjudiciable tant à l'administration qu'à lui-même.
Au vu de ces précisions, la Commission prend donc acte de ces modalités de conservation des données enregistrées dans le traitement. Elle prend également acte de ce que seules la création et la modification d'un dossier constituent des mises à jour, et qu'en aucun cas une simple consultation des données du traitement n'a d'incidence sur les délais de suppression de celles-ci.
S'agissant de la durée de conservation des données relatives aux titulaires de titre de séjour, soit cinq ans à compter de l'expiration du titre si le dossier n'a fait l'objet d'aucune mise à jour, provoquée par exemple par la notification d'une mesure d'éloignement, la Commission relève qu'elle est inchangée par rapport à celle qui prévaut actuellement dans le cadre du traitement AGDREF. Il en est de même de la conservation des données relatives aux étrangers ayant fait l'objet d'une interdiction définitive du territoire et d'un arrêté d'expulsion, d'une durée de trente ans à compter de la saisie de la mesure dans le traitement. La Commission prend également acte de la durée de conservation des données relatives aux étrangers ayant fait l'objet d'une interdiction à temps du territoire, de cinq ans à compter de l'extinction de la peine.